MATERIAL DE APOIO1
Leonardo Evangelista de Souza Zambonini2
Introdução
Esta será uma série de doze cursos que
abordarão temais iniciais de Direito Administrativo,
tais como regime jurídico de direito público,
contratos, servidores, responsabilidade civil, dentre
outros temas. Qual o objetivo de fazermos esses
comentários? Dar suporte aos jurisdicionados em
conceitos básicos utilizados na Administração
Pública, aproxima-los dos demais cursos que
oferecemos em nosso site e oferecer um primeiro
contato com as principais decisões proferidas pelo
TCE-PR.
No quinto curso, abordaremos a organização
administrativa do Estado brasileiro. Uma temática
recorrente, mas que ainda causa uma certa
confusão, especialmente em quem não seja
familiarizado com as regras que a determinam.
Dessa forma, procuramos sistematizar os principais
pontos da nossa estrutura administrativa, para que
seja possível compreender melhor como funciona a
máquina pública no país.
Conceito de Administração Pública
Administração Pública pode ser concebida
como sinônimo de Estado, ou seja, contempla todos
os poderes e respectivas instâncias, inclusive
políticas, de determinada organização que se
proponha a regular a vida em sociedade e promover
o bem comum da população. Em outras palavras, na
Administração Pública em sentido amplo estão
inseridas tanto a cúpula de determinado poder como
a mais subalterna das unidades administrativas.
Contudo, essa acepção não é a mais utilizada
no âmbito jurídico. Com efeito, em seu significado
mais técnico, ou estrito, Administração Pública
1
Este material não possui a função de esgotamento do tema, mas tão somente servir como apoio às aulas em vídeo que constam no curso.
2
Analista de Controle do Tribunal de Contas do Estado do Paraná.
significa unicamente os órgãos e entidades que
estão à margem da política. São organismos
normalmente perenes e de cunho executório,
embora a atividade que exerçam, se típica de estado
ou de cunho público, não seja critério, no Brasil, para
defini-los.
Podemos perceber, portanto, que a
Administração Pública em sentido estrito não dispõe
de autonomia política, ou seja, não pode organizar-
se segundo leis emanadas de suas próprias
entidades, prerrogativa conferida apenas às pessoas
políticas. Contudo, que entidades são essas?
Bom, em nosso ordenamento, Administração
Pública é o que a lei diz que é, de forma que, para
nós, ela é integrada pelos órgãos, de função
administrativa, inseridos na organização de
determinada pessoa política, no que temos a
Administração Pública Direta, de que a Receita
Federal do Brasil é exemplo, e pelas pessoas jurídicas
da Administração Pública Indireta, a saber,
autarquias, fundações públicas, empresas públicas e
sociedades de economia mista.
Ora, mas qual a relação entre entidades
políticas e Administração Pública em sentido estrito?
Podemos dizer que, em geral, a Administração
Pública desempenha atividades que são, nada mais,
nada menos, do que a execução das medidas
políticas adotadas pelas cúpulas de governo.
Não entendeu? Vamos a um exemplo.
Suponha que determinado prefeito decida investir
os recursos públicos na construção de uma escola,
por entender que, dessa forma, conseguirá melhorar
o ensino público em sua cidade. Essa é uma decisão
eminentemente política, tomada segundo as livres
convicções do próprio prefeito, embora,
naturalmente, balizada pelo ordenamento jurídico.
Pois bem, tomada a decisão, há um órgão público na
prefeitura responsável pela construção dessa escola.
Não cabe a esse órgão decidir se levantará ou
não os muros, a ele cabe executar a política adotada
pelo governo. Ora, esse órgão é, justamente, um
exemplo de Administração Pública, que é, repita-se,
a parcela das entidades e órgãos do Estado
responsáveis pela execução das políticas de governo.
Aqui, entretanto, precisamos fazer um
adendo, no sentido de que há entidades da
Administração Pública Indireta que não
necessariamente desempenham atividades de
cunho público, como é o caso das empresas públicas
e sociedades de economia mista, cuja atuação se dá,
normalmente, em âmbito privado, com fins
lucrativos, de sorte que, normalmente, elas não
executam políticas públicas, embora também
vinculem-se à Administração Pública Direta, por
meio de uma espécie de relação que nós
estudaremos mais para frente.
Note também que todas essas entidades,
integrantes da Administração Pública Indireta,
embora não disponham, como dito, de autonomia
política, desfrutam de autonomia administrativa, ou
seja, organizam-se conforme as leis ou estatutos
segundo os quais criadas, sem que se subordinem às
pessoas políticas que as instituíram, a quem
compete apenas exercer tutela ou supervisão sobre
as atividades desempenhadas pelas organizações
instituídas.
Em contrates, estão os órgãos, que, sendo
parcelas da Administração Pública Direta,
subordinam-se, normalmente, a alguma autoridade
política, embora, a depender de sua alçada
hierárquica, desfrutem de maior ou menor
independência.
Desconcentração/descentralização
administrativas
Para começarmos, precisamos que você
lembre das ideias de Administração Direta e de
Administração Indireta, de que tratamos no nosso
último encontro. Lembra que falamos que
Administração Pública Direta é integrada por órgãos,
de função administrativa, inseridos na organização
de determinada pessoa política, e que esses órgãos
não tinham personalidade, bem como que a
Administração Pública Indireta é composta por
entidades administrativas autônomas, ou seja, que
possuem personalidade jurídica própria? Pois então,
a diferença que separa a composição da
Administração Direta da Administração Indireta
reside em dois fenômenos, e seus opostos, a
centralização/descentralização e a
concentração/desconcentração. Calma, é tudo
muito fácil, você logo vai entender.
Quando o Estado executa diretamente suas
atividades, assim que por meio de seus órgãos e
agentes, enquanto Administração Direta, temos o
fenômeno da centralização, que, em outras palavras,
nada mais é do que a atuação estatal não interposta
por outra pessoa. Como exemplo, podemos pensar
na construção de uma rodovia intermunicipal
diretamente pelo governo de determinado estado
da federação. Tal obra ficará a cargo,
provavelmente, da respectiva secretaria de obras e
transportes, ou algo que o valha, não importa, o
importante é que essa unidade integre o estado de
nosso exemplo, seja parte de sua configuração
hierárquica, de forma que, por meio da atuação dela,
considere-se que o próprio estado esteja atuando. É
a teoria do órgão.
IMPORTANTE!
Teoria do órgão é aquela segundo a qual toda atuação
do agente público deve ser imputada ao órgão que ele
representa, ou seja, à pessoa jurídica para a qual
trabalha, e não à sua pessoa. Na jurisprudência
brasileira, essa teoria se manifesta nas decisões que
não aceitam o ajuizamento de ação de indenização
pelo particular diretamente contra o agente público
causador do dano.
Simples, não? Pois na descentralização
ocorre o contrário, ou seja, o Estado delega a
terceiros, pessoas físicas ou jurídicas, parcela de suas
atribuições, para que sejam executadas
indiretamente. Aqui, há três classificações
doutrinárias, a saber, descentralização por serviços,
descentralização por colaboração e descentralização
territorial.
Vamos analisar uma a uma:
a) Na descentralização por serviços, também
conhecida por outorga, um ente político, por meio
de lei, cria ou autoriza a criação de uma terceira
entidade e transfere a ela a titularidade de
determinada atribuição, de que ficará, então,
apartado, até que outra lei eventualmente
modifique a situação, motivo pelo qual essa espécie
de descentralização tem duração indeterminada,
condicionada à vigência da respectiva lei. É o
fenômeno responsável pelo surgimento das
entidades da Administração Indireta, ou seja,
autarquias, fundações, sociedades de economia
mista, empresas públicas e, mais atuais, os
consórcios públicos, todas elas atuando com
independência do ente criador, a quem não se
subordinam, apenas vinculam-se em regime de
tutela ou supervisão, que é o controle exercido
apenas sobre os fins da entidade, não sobre os meios
para alcançá-lo.
b) Com a descentralização por colaboração, também
conhecida por delegação, ocorre um fenômeno um
pouco distinto. Aqui, o Estado transfere apenas a
execução de uma atividade, que lhe é afeta, a
terceiros particulares, previamente existentes,
permanecendo como seu titular. Não há lei, tudo
ocorre em âmbito infra legal, por meio de contratos
ou mesmo meros atos administrativos, como são
exemplo as concessões, as permissões e as
autorizações de serviços públicos. Embora não se
possa falar propriamente em hierarquia também
neste caso, como o Estado permanece sendo titular
das atividades descentralizadas, o controle exercido
sobre a pessoa que executa os serviços é maior,
inclusive com possibilidade de aplicação de sanções
por descumprimento do pacto firmado ou de
retomada da execução direta das atividades, de
forma unilateral, quando o interesse público assim o
exija.
c) Finalmente, na descentralização territorial, ou
geográfica, transfere-se praticamente a totalidade
das atribuições de determinado ente político a um
centro de competências, para que este as
desempenhe no âmbito de determinado território,
podendo, inclusive, editar leis, nos limites permitidos
pelo ente concessor. Veja-se que é uma
transferência de cunho genérico, ou seja, concedem-
se competências em geral, típicas de Estado, para
que sejam executadas dentro de determinadas
fronteiras geográficas. No Brasil, atualmente, só
pode ocorrer com a criação de territórios (art. 18,
parágrafo segundo, da Constituição Federal).
Perceberam a diferença principal? Em suma,
na centralização, o Estado executa suas atribuições
diretamente, ao passo que na descentralização,
essas atividades são executadas por terceiras
entidades.
Contudo, nem Estado nem entidades
delegadas são compostas por um único núcleo de
atividades, como se fossem uma grande sala em que
todos desempenhariam suas funções
simultaneamente. Já imaginou a bagunça? É
justamente para organizar as coisas que existe a
figura da desconcentração, que nada mais é do que
a distribuição de competências entre órgãos de um
mesmo ente.
Perceba que tudo se passa dentro de uma
mesma entidade, política ou não, cujas atribuições
são repartidas entre diferentes unidades de
competência, ou seja, entre diferentes órgãos que,
atuando de forma articulada, entregam os serviços
demandados à entidade como um todo. Enfim, é
mera técnica administrativa para desincumbir um
mesmo centro de todas as atribuições da entidade,
a fim de aprimorar seu funcionamento.
Como exemplos, podemos citar a criação de
Ministérios, no âmbito da União (desconcentração
na Administração Direta), e de uma diretoria,
subordinada à presidência de uma determinada
empresa pública (desconcentração na
Administração Indireta).
Pois bem, você já deve ter percebido que, na
criação de órgãos de cunho administrativo, há
hierarquia entre órgãos superiores e órgãos
inferiores. Contudo, há alguns casos que destoam
um pouco dessa lógica. Pois é, enquanto no
desempenho das atividades típicas de seus
respectivos poderes, deputados e magistrados,
embora órgãos singulares, não se subordinam a
órgãos de mais alta estatura (como os respectivos
colegiados), atuando segundo sua consciência. O
mesmo acontece no âmbito do Ministério Público,
que, como sabemos, não chega a ser um poder, mas
desfruta de ampla autonomia. Mas esses são
detalhes, não precisa se preocupar tanto.
Continuando, é necessário, ainda,
pontuarmos que a desconcentração também é
repartida em três espécies, desconcentração em
razão da matéria (Ministério da Cultura), em razão
da hierarquia (presidência e diretorias) e em razão
territorial (Tribunal de Contas da União no Estado do
Paraná).
Finalmente, e você já deve ter percebido, é
de se concluir que a concentração está para a
desconcentração assim como a centralização está
para a descentralização, ou seja, são fenômenos
opostos. Como vimos, a desconcentração é técnica
administrativa de criação de núcleos de
competência, de distribuição de atribuições. Ora, na
desconcentração ocorre o contrário, ou seja, uma
determinada unidade é extinta para ser, por
exemplo, integrada por outra, em benefício de uma
melhor organização da entidade. De seu turno,
enquanto na centralização as atividades são
desempenhadas diretamente pela Administração
Direta, na descentralização, esses serviços são
prestados indiretamente, sempre por meio de uma
terceira entidade.
Descentralização administrativa:
Administração Pública Indireta
Como você bem deve se lembrar, a
Administração Pública Indireta é composta de
pessoas jurídicas de cunho administrativo que,
vinculadas, mas não subordinadas, à Administração
Pública Direta, desempenham atividades
administrativas ou de natureza lucrativa.
Você lembra, também, que comentamos a
respeito de que, no Brasil, Administração Pública é o
que a lei diz ser? Pois então, as leis que determinam
quais são as entidades integrantes da Administração
Indireta são o Decreto Lei n.º 200/67, em cujo art. 4º
há a relação de entidades que a compõem, a saber,
autarquias, fundações públicas, empresas públicas e
sociedades de economia mista, e a Lei n.º 11.107/05,
que insere nesse rol os consórcios públicos.
Lembre, todas essas entidades não se
subordinam à Administração Direta que lhes deu
causa, apenas vinculam-se a ela, submetendo-se a
um controle denominado de tutela administrativa,
cujo objetivo principal é avaliar os resultados da
entidade tutelada, a fim de certificar-se de que eles
estão em consonância com os objetivos de sua
criação.
Talvez um exemplo ajude a entendermos
melhor esse ponto. Pense na Petrobrás, empresa
que atua no ramo de extração, refino e
comercialização de hidrocarbonetos, vinculada ao
governo federal. Ora, o presidente ou o ministro de
minas e energias não pode determinar a política de
mercado da Petrobrás, ou seja, não pode (ou ao
menos não deveria, nós sabemos como é o Brasil)
determinar por quanto e pra quem a empresa
venderá o petróleo que produz. Essas são decisões
de cunho técnico-negocial, afetas estritamente ao
mais alto órgão deliberativo da empresa. Cabe ao
governo, apenas, certificar-se de que a atividade de
nossa petroleira esteja em consonância com os
marcos de sua criação, notadamente com a
descrição de seu objeto, contida em seu estatuto
social.
Perceberam como funciona esse tipo de
controle? Ele atua basicamente sobre os resultados
da entidade controlada, sobre sua atividade-fim, não
sobre os meios como atingi-los. Claro, em casos
excepcionais, de profundo descalabro, ele pode ser
aprofundado, dando ensejo ao que Celso Antônio
Bandeira de Mello chama de tutela extraordinária.
Mas isso é raro, não se preocupe.
Continuando, como dissemos, todas as
entidades da Administração Pública Indireta
dispõem de personalidade e patrimônio próprios.
Além disso, todas são criadas ou têm sua criação
autorizada por lei específica. Vamos explicar esse
ponto, por contrastes.
Lei genérica é aquela que permite,
genericamente, a criação de qualquer pessoa
jurídica. De seu turno, a lei específica é elaborada a
fim de criar ou permitir a criação de uma ou mais
entidades determinadas, cujas finalidades também
devem ser específicas, sob pena de haver
desperdício de recursos, à hipótese de que duas ou
mais autarquias, por exemplo, prestem os mesmos
serviços na mesma área geográfica. Nesse sentido, é
o art. 37, XIX, da Constituição Federal. Vamos ler
juntos?
XIX - somente por lei específica poderá ser criada
autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de
 fundação, cabendo à lei complementar, neste
último caso, definir as áreas de sua atuação;
Pela leitura, você já deve ter percebido a
primeira distinção entre autarquias e as demais
espécies de entidades. Isso mesmo, a autarquia,
pessoa jurídica sempre de direito público, é criada
diretamente por lei, ao passo que as outras
entidades, pessoas jurídicas de direito privado, têm
sua criação apenas autorizada legalmente, assim que
dependendo de outros procedimentos para seu
nascimento, como o registro dos respectivos
estatutos nos órgãos competentes.
Aqui, contudo, reside um detalhe. As
fundações podem ser tanto de direito público
quanto de direito privado. Na primeira hipótese, são
denominadas de autarquias fundacionais, criando-se
diretamente pela lei. Na segunda, sua criação apenas
é autorizada legalmente. Mas calma, esse ponto será
abordado mais para frente, vamos continuar falando
das autarquias.
Segundo o art. 5º, I, do Decreto Lei n. 200/67,
autarquia é “o serviço autônomo, criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios,
para executar atividades típicas da Administração
Pública, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada.”.
Pelo dispositivo acima, podemos perceber
que toda autarquia é uma pessoa jurídica, afinal tem
personalidade jurídica, com patrimônio e receita
próprios, a qual é criada por lei a fim de prestar, com
autonomia, determinado serviço ou atividade típica
da Administração Pública para cuja melhor execução
seja demandada gestão administrativa e financeira
descentralizada, ou seja, à margem da
Administração Direta.
Contudo, você deve estar se perguntando,
que tipo de atividade típica é essa? Ora, as atividades
desenvolvidas pelas autarquias, a despeito de
algumas exceções, são próprias de Estado, como é o
caso das entidades de fiscalização profissional. A
respeito do que, no entanto, não há relativização é
que apenas atividades internas às competências
estatais mais importantes prestam-se a serem
descentralizadas legalmente para uma autarquia,
cuja atuação, então, é balizada pela lei que a criou.
Também não há exceção a respeito da
natureza jurídica das autarquias. Todas são criadas
com personalidade jurídica de direito público, em
razão das atividades típicas de Estado que
desempenham, de sorte a possuírem as mesmas
prerrogativas, como impenhorabilidade de seus
bens, e mesmas condicionantes, como contratar por
meio de licitação, da Administração Pública Direta.
Podemos, aliás, dizer que as autarquias são
parcelas especializadas da Administração Pública
Direta, de que se apartam para atuar com mais
independência, à margem de interesses políticos,
detendo, entretanto, praticamente todas as
características do Estado, como a capacidade de
emitir atos administrativos em sentido formal,
possuir patrimônio público, contratar pessoal por
meio de concurso, submissão ao controle exercido
pelos tribunais de contas, etc.
Há, ainda, a figura das autarquias de regime
especial, a que se confere independência ainda
maior do que as demais autarquias, como a
estabilidade de seus dirigentes, cujos mandatos, em
geral, são exercidos por tempo fixo, determinado em
lei, de que são exemplos o Banco Central e a Anatel,
cuja lei de criação, Lei n.º 9.472/97, por elucidativo,
vamos ler parcialmente juntos:
Art. 8° Fica criada a Agência Nacional de
Telecomunicações, entidade integrante da
Administração Pública Federal indireta,
submetida a regime autárquico especial e
vinculada ao Ministério das Comunicações, com
a função de órgão regulador das
telecomunicações, com sede no Distrito Federal,
podendo estabelecer unidades regionais.
§ 2º A natureza de autarquia especial conferida à
Agência é caracterizada por independência
administrativa, ausência de subordinação
hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus
dirigentes e autonomia financeira.
Note que independência administrativa e
ausência de subordinação são características ínsitas
a toda autarquia. Contudo, o mandato fixo e a
estabilidade de seus dirigentes não o são, elementos
que tornam a Anatel uma autarquia de natureza
especial.
A propósito, a competência para nomear e
destituir dirigentes de autarquias normais é do chefe
do poder executivo da unidade federativa a que
vinculadas, o que, como vimos, não ocorre
normalmente com as autarquias especiais.
Enfim, essas são as duas principais
classificações de autarquias existentes em nosso
ordenamento jurídico, com suas respectivas
características. Falemos, agora, um pouco das
fundações públicas.
Em primeiro lugar, vamos entender o que é
uma fundação. Para tanto, vamos traçar um paralelo
com as sociedades empresárias.
Pense comigo, se você vai abrir uma empresa
com determinado sócio, a figura desse sócio é
importante, não? Afinal, ele deverá ter algumas
características que o diferenciam das demais
pessoas. Em geral, deve ser alguém por quem você
nutre certa confiança, um indivíduo cuja história
você conheça, ao menos em linhas gerais. Somente
quando ambos, você e seu sócio, estão de acordo e
prontos para iniciar uma sociedade, é que ela tem
condições de existir.
Com as fundações é um pouco diferente. Elas
são, em essência, patrimônios destinados a
determinado fim. Calma, vamos entender juntos.
Pense em um senhor rico, um filantropo que ama a
natureza. Ao pressentir que não terá muito tempo
de vida, ele deixa, em testamento, uma parte
considerável de sua fortuna, para que ela seja
destinada à construção e manutenção de um parque
em sua cidade natal. Pois nessas circunstâncias já
temos a semente de uma fundação, qual seja, um
patrimônio destinado a determinado objetivo,
pouco importando quem haverá de administrá-lo. O
senhor da nossa história, por exemplo, pode relegar
a administração de sua fundação ao poder público,
sem nem ao menos saber quais agentes serão
designados para a tarefa. Aliás, cabe ao Ministério
Público Estadual velar pelas fundações que se situem
na região de sua atuação.
Nesse sentido, leia o art. 62 do Código Civil:
Art. 62. Para criar uma fundação, o seu
instituidor fará, por escritura pública ou
testamento, dotação especial de bens livres,
especificando o fim a que se destina, e
declarando, se quiser, a maneira de administrá-
la.
Fácil, não? Fundações são patrimônios
afetados a determinado fim.
Bom, agora que já sabemos o que é uma
fundação, é preciso dizer que, em geral, ela tem
caráter privado, ou seja, o patrimônio que lhe é
subjacente é oriundo de uma pessoa natural ou
instituição privada, tanto que, como vimos, sua
previsão está contida no Código Civil. Contudo, no
âmbito do Direito Administrativo, as fundações
podem ser públicas, ou seja, ser constituídas por
patrimônio público, e mais, podem ter
personalidade jurídica de direito público. Leia
comigo trecho da ementa de um julgado do
Supremo Tribunal Federal:
“FUNDAÇÃO INSTITUÍDA PELO PODER PÚBLICO.
NEM TODA FUNDAÇÃO INSTITUÍDA PELO PODER
PÚBLICO É FUNDAÇÃO DE DIREITO PRIVADO. - ÀS
FUNDAÇÕES, INSTITUÍDAS PELO PODER
PÚBLICO, QUE ASSUMEM A GESTÃO DE SERVIÇO
ESTATAL E SE SUBMETEM A REGIME
ADMINISTRATIVO PREVISTO, NOS ESTADOS-
MEMBROS, POR LEIS ESTADUAIS SÃO
FUNDAÇÕES DE DIREITO PÚBLICO, E,
PORTANTO, PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO
PÚBLICO. - TAIS FUNDAÇÕES SÃO ESPÉCIE DO
GÊNERO AUTARQUIA” (RE 101.126/RJ)
Veja, toda fundação instituída pelo Poder
Público com patrimônio público é uma fundação
pública. No entanto, as fundações públicas podem
ser de direito privado, equiparando-se às fundações
instituídas com patrimônio particular, ou podem ser
de direito público, circunstâncias em que se
assimilam à figura de autarquias, inclusive, e
principalmente, em relação a prerrogativas e
submissões.
É importante mencionar que toda fundação,
pública ou privada, deve ser destinada a um fim
social e não pode possuir fins lucrativos,
independentemente da origem de seus recursos. Em
outras palavras, toda fundação deve promover uma
utilidade, um benefício à sociedade, sem almejar
lucros, ou seja, sem distribuir dividendos a seus
titulares, mesmo porque não há titulares em uma
fundação, afinal ela é, grosso modo, um patrimônio.
Vejamos alguns exemplos de atividades
desenvolvidas por fundações, a teor do art. 62,
parágrafo único, do Código Civil:
Parágrafo único. A fundação somente poderá
constituir-se para fins de:
 I – assistência social;
II – cultura, defesa e conservação do patrimônio
histórico e artístico;
III – educação;
IV – saúde;
V – segurança alimentar e nutricional;
(...)
Interessante notarmos que a parte final do
art. 37, XIX, da Constituição Federal, determina
caber à lei complementar definir as áreas de atuação
das fundações públicas. Essa lei ainda não foi
editada, e a despeito da profunda divergência
doutrinária a respeito do tema, nos parece que as
áreas que vierem a ser definidas deverão estar em
consonância com a promoção de benefícios à
coletividade.
Pois bem, quando a fundação pública é de
direito privado, a lei não a cria, apenas autoriza sua
criação, que deverá ser formalizada com o registro
de seus atos constitutivos em cartório. Por outro
lado, a exemplo do que acontece com as autarquias,
as fundações públicas de direito público são
efetivamente criadas por lei, também neste caso
específica.
Por fim, quanto às diferenças entre
fundações de direito público e privado, basta
sabermos que são, geralmente, as mesmas entre
fundações privadas e autarquias, com algumas
especificidades que, neste curso de introdução, não
cabe nos atermos.
Continuando, terminaremos de abordar as
entidades integrantes da Administração Pública
Indireta, a saber, empresas públicas, sociedades de
economia mista e consórcios públicos.
Em primeiro lugar, é importante dizermos
que não há distinção de atividades que possam ser
atribuídas a empresas públicas e a sociedades de
economia mista, ou seja, ambas podem desenvolver
o mesmo objeto, geralmente de cunho lucrativo.
Ademais disso, ambas, sem exceções, são pessoas
jurídicas de direito privado, nunca público. A bem da
verdade, ambas as espécies de entidades têm mais
similaridades entre si do que diferenças, como nós
veremos.
Podemos definir empresa pública como
pessoa jurídica de direito privado criada por
autorização legal, sob qualquer forma legalmente
permitida, a fim de que o Estado desempenhe
atividade econômica ou, em raros casos, preste
algum serviço público. Como exemplos, podemos
citar a Caixa Econômica Federal e os Correios.
De seu turno, sociedades de economia mista
também são pessoas jurídicas de direito privado
criadas por autorização legal, para que o Estado
desempenhe atividade econômica ou, em raros
casos, preste algum serviço público. A diferença é
que a forma delas deve ser sociedade anônima, de
cujas ações o Poder Público detenha a maior parte,
para exercer controle administrativo. A título de
exemplo, podemos citar a Petrobras.
Perceberam como ambas as figuras são
parecidas? As principais diferenças entre elas estão
na forma que assumem, a empresa pública podendo
assumir qualquer forma idônea ao desempenho de
sua atividade, enquanto a sociedade de economia
mista deve necessariamente ser constituída como
sociedade anônima; e na composição de capital, à
consideração de que as empresas públicas são
constituídas de capital inteiramente público, e as
sociedades de economia mista, como o próprio
nome já diz, detém capital público e privado,
pulverizado em ações.
Como vimos, ambas entidades
desempenham atividade econômica, ou seja,
voltada ao lucro, mas sempre segundo os objetivos
insculpidos na Constituição Federal. Vamos ler?
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta
Constituição, a exploração direta de atividade
econômica pelo Estado só será permitida quando
necessária aos imperativos da segurança
nacional ou a relevante interesse coletivo,
conforme definidos em lei.
Como é possível perceber, as atividades de
cunho econômico, normalmente desenvolvidas pelo
setor privado, podem ser desempenhadas pelo
Estado nas estritas hipóteses em que se relacionem
com a segurança nacional ou com relevante
interesse coletivo. É assim porque o governo,
normalmente, detém informações e condições
excepcionais para exercer esse tipo de atividade,
motivo pelo qual, se atuasse de forma indistinta no
setor econômico, provavelmente, prejudicaria a
competitividade econômica necessária à livre
iniciativa, um dos fundamentos de nosso Estado.
 Exemplos de atividades de relevante
interesse coletivo estão presentes no art. 177,
também da Constituição Federal, cujo teor dispõe a
respeito do que se constitui monopólio da União,
como a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e
gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos.
Quanto aos serviços públicos passíveis de
serem prestados por empresas públicas e
sociedades de economia mista, são aqueles que se
prestam à atividade lucrativa, como o ensino e a
saúde, podendo ser explorados também por
particulares. Aliás, à hipótese de que a atividade não
possa ser desempenhada pela iniciativa privada,
sendo, portanto, típica de Estado, não poderá ser
atribuída a empresas públicas e sociedades de
economia mista, porque ambas possuem
personalidade jurídica de direito privado, e o Estado,
para atuar enquanto tal, demanda personalidade
jurídica de direito público.
Também as atividades de cunho
estritamente social, assistencial, não poderão ser
delegadas a empresas públicas e sociedades de
economia mista, porque deficitárias, ou seja, não
geram lucro. Percebam, a lucratividade, ao menos
em tese, da atividade é essencial.
Como falamos, ambas entidades têm
personalidade jurídica de direito privado. Contudo,
como estão vinculadas à Administração Pública, esse
regime é mitigado. Um exemplo disso é a
necessidade de que, para ingressarem em seus
quadros, os candidatos submetam-se a concurso
público – embora, aprovados, não se tornem
servidores, mas empregados regidos pela
Consolidação das Leis do Trabalho. Ainda, no âmbito
de suas atividades-meio, essas entidades devem
proceder a licitação para contratarem. Confira
comigo a lição de Jessé Torres:
“As atividades finalísticas das empresas
estatais regem-se pelo direito privado e
não estão sujeitas ao dever de licitar.
Essa obrigação, no entanto, é exigível
nas contratações necessárias ao
exercício das atividades-meio. Não raro,
determinada atividade-fim pode
confundir-se com atividade-meio. A
diferença entre ambas as atividades está
na vinculação do contrato com o objeto
cujo desenvolvimento constitui a razão
de ser da empresa estatal, tal como
enunciado na lei de sua criação e em
seus estatutos constitutivos. A atividade-
fim é aquela para a qual está
vocacionada a entidade. As demais são
atividades-meio e, portanto, sujeitam-se
à regra da licitação.” (PEREIRA JUNIOR,
Jessé Torres. Comentários à Lei das
Empresas Estatais: Lei nº 13.303/2016.
Belo Horizonte: Fórum, 2018. p. 135.)
Ainda, o STF tem entendimento de que as
empresas públicas e sociedades de economia mista
que desempenhem serviços públicos não estão
sujeitas ao regime jurídico das empresas privadas,
estando, assim, mais próximas do regime público,
em virtude do princípio da continuidade do serviço
público. Vamos ler novamente:
“as sociedades de economia mista e as
empresas públicas que explorem
atividade econômica em sentido estrito
estão sujeitas, nos termos do disposto
no § 1º do art. 173 da Constituição do
Brasil, ao regime jurídico próprio das
empresas privadas o qual não se aplica
às empresas estatais que prestam
serviço público” (ADI 1.642/MG)
Podemos dizer que, quanto mais importância
pública tiver a atividade desempenhada pela
entidade, mais próxima ela estará do regime público.
Há, aliás, empresas a que o STF já estendeu a
imunidade tributária típica dos entes federativas,
como é o caso da Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos. E, embora tenhamos dito que, em geral,
o patrimônio dessas entidades tenha caráter
privado, a doutrina também faz distinção a respeito
da natureza dos bens destinados ao serviço público
prestado, hipótese em que esse patrimônio seria
beneficiado pela proteção conferida aos bens
públicos, como a impenhorabilidade.
De toda forma, sejam prestadoras de
serviços públicos ou exploradoras de atividade
econômica, o estatuo das empresas estatais e
sociedades de economia mista é dado pela Lei n.
13.303/16.
 Viram como é fácil?
Por fim, falemos um pouco dos consórcios
públicos, regidos pela Lei n. 11.107/05.
Como ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
consórcios públicos são acordos de vontade,
celebrados por duas ou mais entidades da
Administração Pública para desempenhar um
objetivo em comum. Ainda, segundo o art. 241 da
Constituição Federal:

“Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal

e os Municípios disciplinarão por meio de lei os
consórcios públicos e os convênios de
cooperação entre os entes federados,
autorizando a gestão associada de serviços
públicos, bem como a transferência total ou
parcial de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços
transferidos.”

Como podemos perceber, os consórcios

públicos são negócios jurídicos celebrados a fim de
que um determinado objetivo comum seja
alcançado pela agregação e coordenação de
esforços entre entes da Administração Pública.
Em outras palavras, é uma forma de
associação que, segundo a lei, passa a constituir a
Administração Indireta de todos os entes
consorciados.
Vamos dar um exemplo, para ficar mais claro.
Imaginemos vários pequenos municípios de um
estado qualquer, que precisam adquirir lâmpadas
para seus respectivos postes públicos de iluminação.
Se cada um adquirir, sozinho, os equipamentos, o
preço será equivalente a x. Contudo, se todos se
associarem para adquirir os produtos em conjunto,
podem ganhar em escala, ou seja, na quantidade
comprada, e assim conseguirem um preço melhor.
Pois assim, chegamos ao final da nossa aula.
Espero que vocês tenham gostado e aprendido um
pouco mais desse vasto mundo que é a
Administração Pública brasileira. Foi um prazer, e até
a próxima.