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Administração Financeira e Orçamentária

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Olá! Boas-Vindas!
Cada material foi preparado com muito carinho para que você
possa absorver da melhor forma possível, conteúdos de qua-
lidade!

Lembre-se: o seu sonho também é o nosso!

Bons estudos! Estamos com você até a sua aprovação!

Com carinho,

Equipe Ceisc. ♥

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Administração Financeira e Orçamentária

Prof. Guilherme Pedrozo

Sumário
Olá! Boas-Vindas!........................................................................................................................... 2
1. Atividade Financeira ................................................................................................................ 4
1.1 Introdução .............................................................................................................................. 4
1.2 Breve Histórico ....................................................................................................................... 4
1.3 Poder de Tributar e Atividade Financeira ............................................................................... 4
2. Estudo do Orçamento Público ................................................................................................. 7
2.1 Princípios Orçamentários ....................................................................................................... 7
2.1.1 Princípio da Unidade | Totalidade ....................................................................................... 8
2.1.2 Princípio da Universalidade ................................................................................................ 8
2.1.3 Princípio da Anualidade .................................................................................................... 10
2.1.4 Princípio da Exclusividade ................................................................................................ 11
2.1.5 Princípio do Orçamento Bruto ........................................................................................... 11
2.1.6 Princípio da Legalidade..................................................................................................... 12
2.1.7 Princípio da Publicidade .................................................................................................... 13
2.1.8 Princípio da Transparência ............................................................................................... 13
2.1.9 Princípio da Não Afetação ................................................................................................ 14

Olá, aluno(a). Este material de apoio foi organizado com base nas aulas do curso preparatório para
concursos e deve ser utilizado como um roteiro para as respectivas aulas. Além disso, recomenda-
se que o aluno assista as aulas acompanhado da legislação pertinente.

Bons estudos, Equipe Ceisc.

Atualizado em janeiro de 2023.

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1. Atividade Financeira

Prof. Guilherme Pedrozo

@prof.guilhermepedrozo

1.1 Introdução
Quando vamos estudar Direito Financeiro, vários outros termos poderiam ser denomina-
dos em nosso edital, como por exemplo: Administração Financeira e Orçamentária (AFO). Assim,
seja AFO, Finanças Públicas e/ou Direito Financeiro estaremos narrando e compreendendo pela
mesma temática. Lembro ainda que quando tratamos de qualquer destes temas, eles se equiva-
lem em praticamente 90% do que poderá ser cobrado e/ou exigido em sua prova.

1.2 Breve Histórico

Qual será o marco legislativo que tratará desta matéria? O marco será a lei nº 4.320/64,
lembrando que sob muitos aspectos nela encontrados, encontram-se superados. Ademais, para
efeitos legais, destaca-se a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101), bem
como os artigos constitucionais (163 até 169) como importantes referenciais teóricos para o es-
tudo do Direito Financeiro

1.3 Poder de Tributar e Atividade Financeira

Do que trata-se está administração financeira? Trata-se de atividade financeira realizada
pelo entes competentes com o objetivo de atender as necessidades de toda coletividade, con-
trolando as despesas e obtendo (gerindo) receitas como forma de potencializar e entregar os
cuidados essenciais para toda população, concretizando assim o ideal constitucional/institucio-
nal.
Ademais, nunca é demais ressaltar que o Direito Tributário presta grande referência a
administração financeira, por ser certamente a principal fonte de financiamento dos entes públi-
cos, proporcionando assim grande entrada de receitas para os mesmos.
Outro conceito de Administração Financeira: “Esse obter e gastar é a atividade financeira
do Estado; trata-se do conjunto de ações que o Estado desempenha visando à obtenção de
recursos para seu sustento e a respectiva realização de gastos para a execução de necessidades

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públicas.”1
Considerando a necessidade de manter os entes competentes, os mesmos deverão ob-
servar os princípios balizadores, seja para obtenção de recursos, seja para realização de gastos.
Tudo isto com base no que disposto em nossa Constituição Federal.
Ainda, entende Piscitelli:2

... a obtenção de receitas e a realização de despesas está na base desse conceito, natu-
ralmente que devemos perguntar como e mediante quais condições, do ponto de vista
formal e material, as receitas são obtidas e podem ser gastas. Isso implica um estudo
detalhado (i) do orçamento público, como peça responsável pela delimitação das receitas
e despesas em um dado exercício, (ii) das formas, condições e limites de obtenção de
receita para fazer frente às despesas fixadas; e (iii) das formas, condições e limites de
gasto do dinheiro público e, assim, os métodos de aplicação e dispêndio das receitas. Tal
detalhamento será realizado nos capítulos subsequentes.

Ademais, será que bastará a existências de receitas para que os entes possam gastar e
assim manter os seus deveres básicos com toda sociedade? A resposta é não, eis que os mes-
mos deverão prever, planejar, ter um orçamento, com a finalidade de justificar e atingir seus
propósitos de gestão. Exercer de forma racional seus propósitos é a forma de perseguir e atender
as finalidades coletivas.
Estará obrigado à presente racionalização das receitas e despesas todas as esferas da
administração pública? A resposta é negativa, eis que, via de regra, os órgãos da administração
indireta (empresas públicas e sociedades de economia mista) não se incluem neste princípio, eis
que suas atividades estarão reguladas na forma dos setores privados. Assim apenas os entes,
exercendo suas atividades próprias estarão albergadas pela atividade financeira.
Mas acaso estas sociedades de economia mista e/ou empresas públicas receberem di-
nheiro público, não estarão controladas pelo Tribunal de Contas, por exemplo? A resposta é sim,
eis que, inobstante tenham por observância a legislação privada, eles poderão ter seus atos
controlados pelos Tribunais de Contas na forma do artigo 71, II da Constituição Federal. Desta
forma já decidiu inclusive o Supremo Tribunal Federal nas seguintes demandas: MS 25.092 e
MS 25.181.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e va-
lores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades ins-
tituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

1 Piscitelli, Tathiane. Direito Financeiro (p. 45). Atlas. Edição do Kindle.

2 Piscitelli, Tathiane. Direito Financeiro (p. 47). Atlas. Edição do Kindle.

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Assim, diante do que todo exposto, o direito financeiro terá por conduta orientar e disci-
plinar a vida financeira dos estes públicos, mais especificadamente no que diz respeito às recei-
tas, despesas e orçamento público.
Por fim, e não importante para que depois possamos adentrar ao orçamento público,
vamos estudar alguns dos princípios mais importantes das finanças públicas e/ou direito finan-
ceiro, quando do estudo do orçamento público. Entretanto, antes de irmos aos orçamentos será
necessário gravar alguns conceitos importantes que veremos ao decorrer das aulas do curso.
a) PPA → Plano Plurianual → Visão estratégica da gestão.
b) LDO → Lei de Diretrizes Orçamentárias → Ajustará metas anuais fatiadas do PPA.
c) LOA → é o orçamento onde serão estimadas as receitas e fixadas as despesas.

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2. Estudo do Orçamento Público

2.1 Princípios Orçamentários

Os princípios orçamentários são as premissas/regras de todo o processo orçamentário.
Serão eles que darão base para a existência e formalidades que deverão ser observados pelos
gestores públicos. Lembra-se ainda que inexiste qualquer rol e/ou disposição legal citando quais
são os referidos princípios, diferenciando-se portanto dos princípios tributários.
E, considerando a inexistência de previsão legal sobre os referidos princípios, utilizamos
do Manual da Contabilidade Aplicada ao Setor Público para extrair os mais importantes e mais
cobrados em prova.

*Para todos verem: esquema.

Unidade Único Documento

Universalidade Todas Receitas l Despesas

Anualidadde Duração de 1 ano

Todo Processo
Orçamentário Previsão de receitas e
Exclusividade
fixação de despesas

Previsão Integral = montante

Premissas Orçamentárias Orçamento Bruto
bruto

Gestor Público = fazer

Legalidade
conforme a lei

Orçamento divulgado de
Publicidade
forma ampla

Transparência Divulgar como se faz

Arrecadação Impostos =
Não Vinculação
Não Destinadas

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2.1.1 Princípio da Unidade | Totalidade

O referido princípio estará relacionado a LOA, onde cada ente deverá entregar através
de documento único toda a sua previsão orçamentária e fixação de suas despesas. Lembra-se
ainda que através do presente princípio defende-se a necessidade da LOA estar registrado em
um único documento, impossibilitando-se assim que cada esfera de poder do ente federativo
tenha seu documento.
O princípio da unidade tem por referência evitar orçamentos paralelos e/ou interesses
omissos da boa gestão financeira.
Igualmente é importante referir que inexiste a possibilidade de uma LOA de caráter na-
cional, devendo cada ente competente tratar de seu orçamento de forma unificada, porém única.

Lei 4.320/64 - Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de

forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo,
obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

Art. 165 da CF - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Pú-
blico;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituí-
dos e mantidos pelo Poder Público.

Logo é importante o candidato fixar que todas as previsões de receitas e fixação de

despesas deverão estar em um documento único.
Duas questões importantes ainda de prova para finalizar:
A) Poderemos ter a existência de vários orçamentos autônomos dentro de um único do-
cumento? A resposta é positiva, desde que apresentados e inseridos em um único documento.
B) Também poderá ser apresentado como princípio da Totalidade.

2.1.2 Princípio da Universalidade

O referido princípio guarda conexão com o princípio acima exposto, eis que todas as
receitas e despesas deverão, via de regra, estar previstas dentro da LOA. Assim, o referido prin-
cípio nos ensina que a universalidade de receitas e despesas deverão estar dentro da lei orça-
mentária de cada ente competente.
Entretanto é importante referir que apenas as receitas orçamentárias estarão dentro da

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LOA, eis que é cediço que durante o curso do ano poderão ocorrer a necessidade de créditos
extraordinários. Logo, estes créditos inicialmente não estarão, porém, após sua devida abertura
serão inseridos na LOA através de retificação.
Lembra-se ainda que tais créditos extraordinários, referente as despesas não planeja-
das, entrarão na LOA de forma mais rápida, sem prévia análise do legislativa e sem indicação
prévia de recursos.
Perguntinha de prova: poderá o Poder Público fazer uso do dinheiro sem registrar na
LOA? A resposta é negativa.

*Para todos verem: esquema.

Único documento

Cada Ente da Federação terá

o próprio (Esfera Poder - Não)
Unidade

Existe LOA Nacional? Não

Todo Processo
Orçamentário
Também conhecido totalidade
= todas receitas e despesas
Premissas Orçamentárias
Todas Receitas e Despesas
deverão estar na LOA

Receitas orçamentárias
apenas
Universalidade
Poder Público poderá utilizar
dinheiro sem registrar? Não

Crédito extraordinário: abre

crédito e depois retificada
LOA.

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2.1.3 Princípio da Anualidade

O referido princípio guarda respeito ao prazo de duração da Lei Orçamentária Anual
(LOA). Lembrando que, por tratar da previsão orçamentária para 1 ano de gestão pública, a LOA
terá duração anual, ou seja, perdurará durante o exercício financeiro para o ano que foi aprovada
(ano civil).
Mas o referido princípio comporta uma exceção bastante importante que são as reaber-
turas de créditos especiais e extraordinários, na forma do que disposto na Constituição Federal
e na própria Lei 4.320/64.

Art. 167 da CF - São vedados:

§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que
forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses
daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados
ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.

Lei 4.320/64
Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem
abertos, salvo expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordi-
nários.

*Para todos verem: esquema.

A LOA terá duração de 1 ano (ano

civil l exercício financeiro)

Anualidade
Exceção:
Todo Processo a) Reabertura do Crédito Especial
Orçamentário e Extraordinário

LOA não poderá conter matéria

Premissas Orçamentárias estranha

Fixação de Despesa e Previsãod e

Receita

Exclusividade

Exceção:

a) Autorização - Abertura de
Créditos Suplementares
b) Autorização - Contratação de
Operações de Créditos

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2.1.4 Princípio da Exclusividade

O referido princípio guarda respeito a matéria que deverá estar prescrita na LOA. Assim,
nesta Lei Orçamentária Anual não poderá coexistir matéria estranha ao orçamento público. As-
sim deverão os gestores necessariamente fixar as despesas e realizar a previsão das receitas.
Entretanto, conforme Manual Prático de Contabilidade tal princípio comporta algumas
exceções:
a) Autorização para Abertura de Créditos Adicionais Suplementares
b) Autorização para Contratação de Operações de Crédito.

Art. 165, §8º da CF:

§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orça-
mentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme
o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autoriza-
ção legislativa.

2.1.5 Princípio do Orçamento Bruto

O referido princípio diz respeito aos valores que deverão constar dentro da LOA. Logo
os valores lá dispostos deverão estar demonstrados de forma bruta, não podendo ser operacio-
nalizadas deduções, por mais que ocorram verdadeiramente.
Imagine a situação de transferência de arrecadação tributária entre entes. Deverão ser
declarados os valores arrecadados ou apenas os valores que ficarão no caixa do ente que arre-
cadou? Senhores, o valor que deverá constar na LOA será o montante arrecadado, inobstante
ocorra o repasse à posterior face a redistribuição de receitas tributárias.

Lei 4.320/64
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais,
vedadas quaisquer deduções.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão,
como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no
orçamento da que as deva receber.

Igualmente é importante referir que o candidato não poderá confundir o referido princípio,
com aquele da especificação eis que este último refere-se apenas e tão somente a necessidade
de descriminar a origem e destino do montante.

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2.1.6 Princípio da Legalidade

O referido princípio diz respeito a necessidade dos gestores públicos observarem as leis
orçamentárias, fazendo jus a observância do que votado e aprovado pela Casa do Povo de cada
ente competente.
Assim, os entes competentes, gestores do dinheiro público somente poderão fazer ou
deixar de fazer o que estiver na lei. Logo se deseja utilizar do dinheiro que pertence a coletivi-
dade, que peça e tenha autorização para tanto.
Entretanto, sempre é importante lembrar: será que todo o dinheiro público precisará de
autorização legislativa para ser utilizado? A resposta é não, eis que excepcionalmente poderá o
gestor público abrir créditos extraordinários e isto não passará por prévia autorização e discussão
legislativa.
A lei orçamentária poderá ser questionada junto aos órgãos do Poder Judiciário? A res-
posta é sim, eis que através da ADI 5449 decidiu-se que poderá ocorrer questionamentos, tanto
no sentido formal, quanto no sentido material.

*Para todos verem: esquema.

Valores previstos na LOA deverão ser

CFE, montante bruto

Orçamento Não confundir com especificação -

Bruto descriminar valores

Todo Processo Exemplo:

Orçamentário a) Transferência de Tributos - lançamento
da arrecadação e não com dedução

Premissas Orçamentárias Leis Orçamentárias: discussão e

aprovação = legislativo

Gestor público - só pode fazer o que está

na lei

Legalidade
Exceção:

a) Créditos Extraordinário: não precisará

estar na lei
b) Crédito Extraordinário: poderá ser
autorizado pelo Executivo

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2.1.7 Princípio da Publicidade

O referido princípio parte também do que disposto no artigo 37 da CF e os princípios que
deverão nortear a administração pública. Assim o orçamento público deverá ser público e divul-
gado de forma ampla, inclusive com a disponibilização de relatórios e demais informações para
toda e qualquer pessoa/cidadão.
Este princípio não poderá ser confundido com aquele da transparência, eis que este último
traz a obrigação aos gestores de informarem de forma leal e transparente como o orçamento é
realizado.
Assim o referido princípio quer tão somente garantir o acesso a qualquer interessado das
informações dispostas na LOA.

2.1.8 Princípio da Transparência

O referido princípio requer ao gestor pública a obrigação de divulgar como será realizado
o orçamento, ou seja, demonstrar como o mesmo é feito e realizado.
Logo, aqui, igualmente você não poderá confundir com publicitar no Diário Oficial, eis que
estaríamos nos referindo apenas e tão somente ao princípio da publicidade acima visto.
Quais são os instrumentos de transparência que poderão ser verificados pela coletividade:
a) Prestação de Contas.
b) Parecer de Tribunal de Contas.
c) PPA.
d) LDO.
e) LOA.

LRF – Art. 48
São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulga-
ção, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de
diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relató-
rio Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas desses documentos.

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*Para todos verem: esquema.

Ampla divulgação do orçamento público =

Diário Oficial

Não confundir com transparência - como

é realizada
Publicidade

Todo Processo Exemplo:

Orçamentário a) Aqui trata-se de publicizar as leis
orçamentárias
b) Garantir a qualquer interessado o
acesso às informações
Premissas Orçamentárias

Divulgar como são realizados as leis

orçamentárias

Instrumentos de transparência: prestação

Transparência
de contas l Parecer T. Contas

Art. 48 da LC 101

2.1.9 Princípio da Não Afetação

O referido princípio está muito vinculado ao direito tributário, onde deixa claro que os im-
postos não poderão ter sua arrecadação destinada a uma reserva própria, ou seja, a caixa de-
terminado. Vale ressaltar que apenas os impostos e não os tributos é que não poderão ser com-
prometidos com despesas próprias.

Art. 167 da CF
São vedados:
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repar-
tição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a
destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária,
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação
de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §
8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

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*Para todos verem: esquema.

A arrecadação dos impostos não será

Todo Processo afetada
Orçamentário

A arrecadação não poderá ser

comprometida
Premissas Orçamentárias Não Afetação

Cuidado:
a) Dos demais tributos sim.
b) Art. 167, IV - Repartições Tributárias -
sim.

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