2017 - 02 - 15

Revista dos Tribunais

2017
RT VOL.975 (JANEIRO 2017)
DOUTRINA
DIREITO ADMINISTRATIVO
2. RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL: FUGA DO PRESO E CONSEQUÊNCIAS PARA O ESTADO POR SUA OMISSÃO

2. Responsabilidade Civil Estatal: Fuga do Preso e

Consequências para o Estado por sua Omissão

State’ s Liability: The Prisoner’ s Escape and Results to the

State by Omissive conduct
(Autores)

LUCIANA VILAR DE ASSIS

Doutoranda no Programa de Pós-Graduação em Ciências Jurídicas da Universidade Federal da Paraíba, área de

concentração em Direitos Humanos e Desenvolvimento. Mestre em Ciências Jurídicas pela Universidade Federal da
Paraíba, área de concentração em Direito Econômico. Bacharel em Direito pela Universidade Estadual da Paraíba.
Licenciada em Letras pela Universidade Federal da Paraíba. Professora do Curso de Direito na Instituição de
Ensino Superior FESP Faculdades, titular das disciplinas Direito Administrativo e Direito Econômico. Analista
Judiciário do Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba. lucyvilar@hotmail.com

WILKER JEYMISSON GOMES DA SILVA

Estagiário da Procuradoria Geral do Ministério Público de Contas junto ao Tribunal de Contas do Estado da
Paraíba. Ex-estagiário da 8.ª Vara do Trabalho da Comarca de João Pessoa – Tribunal Regional do Trabalho da 13.ª
Região. Bacharelando em Direito pela Fesp – Faculdade de Ensino Superior da Paraíba, cursando o 8.º período, no
turno da noite. Monitor das disciplinas de Direito Administrativo I e II nesta instituição. wilkerjgsilva@hotmail.com

RAPHAEL ESTEVÃO DE SOUSA MUNIZ

Bacharelando em Direito pela Fesp Faculdades, cursando o 8.º período, no turno da noite. Monitor de Direito
Administrativo. raphael_esteban@hotmail.com

Sumário:

1 Introdução
2 Reparação de danos causados: a responsabilidade civil e responsabilidade civil do Estado
3 Teorias constantes na evolução histórica do instituto
3.1 Teoria da irresponsabilidade estatal
3.2 Teoria dos atos de império e dos atos de gestão
3.3 Teoria da responsabilidade subjetiva
3.4 Teoria da responsabilidade objetiva
3.4.1 Pressupostos para aplicação da responsabilidade objetiva
 4 Excludentes de responsabilidade
5 Omissão estatal e a casuística da responsabilidade do estado pela fuga de preso
5.1 Responsabilidade civil do estado em condutas omissivas
5.2 Análise casuística: fuga de preso e responsabilidade civil do estado pelos danos por ele
causados
6 Ação indenizatória e ação regressiva
7 Conclusão
8 Referências

Área do Direito: Constitucional

Resumo:

Fuga de preso

Responsabilidade civil do Estado

Administração Pública

Abstract:

Fugitive

State’s liability

Public Administration

Palavra Chave: Analisando a responsabilidade civil, neste artigo será denotado o sentido deste instituto
no âmbito do Direito Administrativo, tendo o Estado como sujeito desta relação jurídica. Parte-se da
problemática de o Estado ser ou não responsável pelos atos infracionais causados pelo preso foragido do
sistema carcerário, tendo em vista a sua suposta conduta omissiva, especialmente quando esta fuga causa
danos a membro da sociedade. Desse modo, é feita uma análise da possível responsabilidade à luz da
obrigação que o Estado possui de cuidar dos seus estabelecimentos prisionais, evitando que os
condenados voltem ao convívio social antes do tempo previsto. O artigo tem como embasamento estudos
pertinentes ao tema, com o uso de bibliografias, publicações científicas, bem como com a realização de
estudo jurisprudencial a partir de julgados que discutem a questão suscitada. Após a análise dos dados
colhidos na pesquisa, pode-se inferir que o Estado possui responsabilidade a depender do resultado
gerado pela conduta do preso.
Keywords: Analyzing the civil responsibility, this study will analyze your version on the Administrative
Law, observing the civil liability which the subject of this relationship is the State. As a start, the question
is if the State would be or wouldn’t be responsible for illegal acts caused by the outlaw of the prison
system, for a presumed omissive conduct, especially when this prison break cause losses for members of
society. So, it’s made an analysis of state’s responsibility, knowing that it has the obligation to take care of
their prisons, avoiding that condemned returns to social life before the time expected. The article is based
in relevant studies about the subject-matter, with the study of bibliographies, scientific publications and
also with the realization of jurisprudential studies, analyzing decisions that discuss about the question
observed. After analyzing the reasons seen in the research, it was verified that the State has responsibility,
depending of the results generated by the conduct of the prisoner.

1. Introdução
 A responsabilidade é um instituto jurídico bastante importante a ser observado nas relações privadas,
consistindo em um dever de reparação como consequência da prática de ato que viole direito alheio. Esse
dever de resposta é o que se denomina de responsabilidade, podendo esta, a depender da espécie de norma
que foi violada pelo ato danoso, incidir em searas diversas do direito, a saber: penal, civil e administrativa,
podendo, em um dado caso concreto, incidir nas três conjuntamente.

Haja vista a pertinência do instituto, o objeto deste artigo é a responsabilidade civil do Estado, que surge
quando um agente público causa danos a terceiros, ensejando o dever de recompor o prejuízo gerado.
Analisando as peculiaridades do Direito Administrativo, e com base no princípio Constitucional da
impessoalidade, sabe-se que o agente público exerce a função em nome do órgão do qual faz parte – não em
seu nome –, e desta forma, em atos prejudiciais, a Administração será a responsável, podendo,
posteriormente, e se cabível, regressar contra o agente por ação própria.

Utilizando-se de referenciais bibliográficos e estudos científicos acerca do tema em questão, partir-se-á da

definição de responsabilidade lato sensu para, em seguida, trazer à tona a responsabilidade civil estatal, com
seus institutos e aspectos relevantes, a fim de, ao final, analisar a casuística da fuga de um preso, à luz da
dita responsabilidade, delimitando as consequências deste fato no âmbito da responsabilidade civil estatal.

2. Reparação de danos causados: a responsabilidade civil e responsabilidade civil do

Estado

A responsabilidade civil lato sensu é o dever de reparar o dano que incumbe à parte que o causa a outrem,
desde que presentes os requisitos para que se configure esta obrigação, com o objetivo de que, desta forma,
possibilite-se voltar o equilíbrio existente no status quo ante. Segundo Meirelles, 1 “responsabilidade civil é a
que se traduz na obrigação de reparar danos patrimoniais e se exaure com a indenização”.

Em decorrência das especificidades que embasam a atividade administrativa, a responsabilidade civil possui
diferenças em relação às normas da responsabilidade civil em seu sentido geral, sendo a responsabilidade
em sede administrativa regida por sistema peculiar e adequado à sua situação jurídica. Mello, 2
consubstanciando tal entendimento, aduz que “(...) a responsabilidade do Estado governa-se por princípios
próprios, compatíveis com a peculiaridade de sua posição jurídica, e, por isso mesmo, é mais extensa que a
responsabilidade que pode calhar às pessoas privadas”.

O Estado, ao atuar, pode causar danos os administrados por atos ilícitos ou lícitos, também podendo causá-
los comissiva ou omissivamente e, a depender do caso, estará obrigado a reparar o prejuízo a que deu causa.
A Constituição, em seu art. 37, § 6., dispõe que: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa (BRASIL, 1988)”.
No mesmo sentido, dispõe o Código Civil em vigor, no art. 43.

Assevera Mello 3 que “(...) se a Administração houver causado danos aos administrados em decorrência de
atos ilícitos ou mesmo em certos casos de atos lícitos, irrompe para ela o dever de indenizar o lesado”.
Destarte, em análise teleológica, percebe-se semelhança entre as espécies de responsabilidade, decorrentes
da prática de atos ilícitos que geram dano, tanto na relação entre particulares como entre estes e a
Administração Pública. O que o instituto almeja é a reparação do prejuízo, trazendo o equilíbrio existente na
relação jurídica, seja essa com ou sem a presença do Estado.

3. Teorias constantes na evolução histórica do insti tuto

Para legitimar a situação atual, faz-se necessário realizar um traçado histórico acerca do instituto, para
compreender sua evolução através dos tempos. A responsabilidade pela prática de atos administrativos
passou a proteger a vítima do ato lesivo. Cada país em determinado espaço de tempo teve sua evolução
nesse sentido.
 No Brasil, as Constituições 1824 e 1891 não dispuseram acerca do tema, dispondo apenas sobre a
responsabilização do próprio funcionário público pelo dano que este causasse ao particular. Em seguida, o
Código Civil de 1916 surgiu, adotando a teoria subjetiva para a responsabilidade civil do Estado, dispondo
que esta ocorreria quando o funcionário atuasse de modo contrário ao direito ou com falta ao dever
ordenado pela lei. A tendência deste instituto foi expansionista, abarcando mais casos em que o particular
seria indenizado pelo dano advindo de uma conduta do Estado.

Por estas razões percebe-se que “(...) a história da responsabilidade do Poder Público por danos reflete uma
contínua evolução e adaptação a estas peculiaridades do Estado. Progride, continuamente, para uma extensão
e alargamento dos casos de responsabilidade e da maneira de engajá- la. Amplia-se sempre, em linha
constante e crescente, de maneira a agasalhar cada vez mais intensamente os interesses privados 4” (grifo
acrescido).

As Constituições de 1934 e 1937 reiteraram a tese da responsabilidade subjetiva, prevendo também que
Fazenda e funcionário seriam responsáveis solidários pelos danos. Entretanto, “(...) a partir da Constituição
Federal de 1946 a discussão sobre culpa ou dolo foi deslocada da ação indenizatória para a ação regressiva
intentada pelo Estado contra o agente público”. 5 Assim, o funcionário não responderia, de logo, pelo dano
gerado, podendo ser responsabilizado em ação regressiva proposta pelo Estado.

3.1. Teoria da irresponsabilidade estatal

A teoria da irresponsabilidade nasceu entre os Estados adeptos ao Absolutismo, em que as leis eram
proferidas pelo Monarca, e, desta forma, qualquer pleito feito pelos que estivessem abaixo dele não seriam
admitidos, pois o exercício do poder era soberano ao extremo. Segundo Scatolino: 6 “A ideia de que o Estado
deve responder pelos danos causados aos administrados é relativamente recente (...) na época do
Absolutismo, considerava-se que qualquer ideia de responsabilidade do Estado importaria numa violação da
soberania estatal”.

“No Estado despótico e absolutista vigorou o princípio da irresponsabilidade. A ideia de uma

responsabilidade pecuniária da Administração era considerada como um entrave perigoso à execução de
seus serviços. Retratam muito bem essa época as tão conhecidas expressões: ‘O rei não erra’ (The king can do
no wrong), ‘O Estado sou eu’ (LÉtat c'est moi), ‘O que agrada ao príncipe tem força de lei’ etc 7”.

A justificativa para tal linha de raciocínio era que, por se tratar de uma pessoa jurídica, agindo por meio de
funcionários (não possuindo vontade própria), a ocorrência de um ato ilícito praticado por agente público a
ele deveria ser imputado, já que foi praticado por vontade dele e o mesmo o executou, não devendo a
responsabilidade recair sobre a figura do Estado, por este não possuir elemento volitivo próprio.

Concepções jurídicas advindas do direito francês começaram a superar a ideia da não responsabilização,
argumentando que o Estado possuía vontade própria, e que este, por ser juridicamente capaz, teria direitos e
obrigações, devendo ser diligente, assim como vigiar os atos de seus agentes. A superação total se deu com a
decisão de 08 de fevereiro de 1873, proferida pelo Tribunal de Conflitos na França, em caso envolvendo
dano causado pelo Estado ao prestar Serviço Público: o atropelamento da garota Agnès Blanco por um
vagonete da Estatal Companhia Nacional de Tabaco, sendo a primeira decisão condenando o Estado pelo
dano causado por agente público no exercício funcional.

Dessa forma, não mais se podia conceber a ideia de que o Estado, como pessoa jurídica, não se
responsabilizasse pelos danos causados aos particulares. Segundo Meirelles: 8 “A doutrina da
irresponsabilidade está inteiramente superada, visto que as duas últimas nações que a sustentavam, a
Inglaterra e os Estados Unidos da América do Norte, abandonaram-na (...)”.

3.2. Teoria dos atos de império e dos atos de gestão

Surgindo após a Revolução Francesa, diante da alta insolvência do tesouro francês, passou-se a distinguir os
atos do Estado em atos de gestão e de império. Os atos de gestão seriam os praticados pelo Estado como se
 particular fosse, administrando patrimônio que lhe é próprio. Mazza 9 diz serem estes “(...) expedidos pela
Administração em posição de igualdade perante o particular, sem usar de sua supremacia e regidos pelo
direito privado. Exemplos: locação de imóvel, alienação de bens públicos”.

Os atos de império, por sua vez, seriam daqueles que o Estado põe em prática em decorrência do poder de
polícia que possui, como nos casos da desapropriação e da multa. Segundo Mazza, 10 quando da classificação
dos atos administrativos, aduz serem estes os atos “(...) praticados pela Administração em posição de
superioridade diante do particular. Exemplos: desapropriação, multa, interdição de atividade”.

Com essa divisão, o Estado se tornaria responsável apenas pelos danos causados quando da prática de atos
de gestão, condicionada tal responsabilização à comprovação da culpa do agente quando de sua atuação,
para poder ser o Estado obrigado a reparar o prejuízo causado, ao passo que os atos de império eram
considerados como atos de soberania, não passíveis de questionamento nem de indenização.

3.3. Teoria da responsabilidade subjetiva

De acordo com esta teoria, para imputar ao Estado um evento danoso indenizável, deveria se provar a culpa
ou dolo, a cargo do particular, o que se tornava bastante difícil, ante a vulnerabilidade deste, sendo uma
teoria inócua e sem aplicabilidade. Carvalho Filho 11 aduz que: “O abandono da teoria da irresponsabilidade
do Estado marcou o aparecimento da doutrina da responsabilidade estatal no caso de ação culposa de seu
agente. Passava a adotar-se, desse modo, a doutrina civilista da culpa”. Esta tese se valia de regras civilistas,
em que pese a supremacia do Estado frente ao administrado.

Com a inviabilidade prática da referida teoria, pela injustiça, no caso concreto, necessário se fez cogitar
outra mais adequada, surgindo a teoria objetiva em substituição à subjetiva, comportando algumas
exceções. Esta prevaleceu até 1946. No direito brasileiro, quando os danos causados pelo agente público
resultam de omissão e em ação regressiva utilizada pela Administração, a noção de culpa, em sentido amplo,
é necessária para tomar determinadas atitudes diante dessa conduta posta em prática pelo agente.

Dessa forma, com a irresignação das vítimas de atos prejudiciais por parte da Administração, em virtude da
dificuldade em provar o acontecimento de tais atos bem como demonstrar a culpa ou dolo por parte do
Estado, esta teoria não subsistiu, pois, mesmo que tenha efetivamente atenuado a teoria da
irresponsabilidade, não foi capaz de satisfazer o interesse coletivo.

3.4. Teoria da responsabilidade objetiva

Aduz Mello 12 que “(...) no Brasil, doutrina e jurisprudência, preponderantemente, afirmam a

responsabilidade objetiva do Estado como regra de nosso sistema, desde a Constituição de 1946 (art. 194)”.
Dessa forma, prevalecendo sobre as demais, esta é a teoria atualmente adotada, datando de 1946 até os dias
atuais. Segundo Mazza: 13

“Mais apropriada à realidade do Direito Administrativo a teoria objetiva, também chamada de teoria da
responsabilidade sem culpa ou teoria publicista, afasta a necessidade de comprovação de culpa ou dolo do
agente público e fundamenta o dever de indenizar na noção de RISCO. Quem presta um serviço público
assume o risco dos prejuízos que eventualmente causar, independentemente da existência de culpa ou dolo”.

Segundo os seus ditames, as noções de culpa ou dolo só serão essenciais à ação regressiva. De acordo o art.
194 da Constituição de 1946: “As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis
pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros”. No parágrafo único do mesmo
artigo consta o cabimento de ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, quando possuírem
culpa. Tal disposição foi reproduzida nas Constituições subsequentes.

Nas palavras de Di Pietro, 14 esta teoria:

“É chamada teoria da responsabilidade objetiva, precisamente por prescindir da apreciação dos elementos
 subjetivos (culpa ou dolo); é também chamada teoria do risco, porque parte da ideia de que a atuação estatal
envolve um risco de dano, que lhe é inerente” (grifos acrescidos).

Para esta, o dever de indenizar surge da soma dos elementos ato, dano e nexo causal, desde que a vítima
comprove a existência dos três elementos simultaneamente, prescindindo-se do animus para a aferição da
responsabilidade estatal. Aduz Meirelles 15 que: “(...) o constituinte estabeleceu para todas as entidades
estatais e seus desmembramentos administrativos a obrigação de indenizar o dano causado a terceiro por
seus servidores, independentemente da prova de culpa no cometimento da lesão”.

Em uma análise finalística, esta parece ser a teoria mais justa, haja vista a superioridade do Estado diante do
particular. Nesse pensamento de justiça, ressalta Carvalho Filho 16 que esta teoria se embasa na
responsabilidade civil objetiva do Estado tomando por fundamento a busca pela justiça social, facilitando ao
indivíduo o resguardo de seus direitos.

Esta teoria se divide em duas vertentes: teoria do risco integral e do risco administrativo. A teoria do risco
integral dita que a união dos três elementos – ato, dano e nexo causal – basta para gerar para o Estado o
dever de indenizar, não havendo escusas legais. A teoria da integralidade não é adotada em nenhum país, e
nunca foi utilizada no Direito brasileiro. Já a teoria do risco administrativo, adotada pela Carta Magna de
1988, admite excludentes deste dever, que serão explanadas ao longo deste estudo.

“Sendo assim, pode-se concluir que o ordenamento jurídico constitucional brasileiro adota a teoria do risco
administrativo como justificadora da responsabilização objetiva do Estado pelos danos que seus agentes
causarem, nessa qualidade, a terceiros, com algumas ressalvas de aplicação da teoria do risco integral” 17
(grifos acrescidos).

Desse modo, no ordenamento jurídico brasileiro a teoria do risco administrativo é a adotada por possuir
viabilidade e razoabilidade, tratando de casos em que, mesmo diante da existência de ato gerador de
prejuízo ao agente, presente a correlação este prejuízo e o ato praticado, o Poder Público não será obrigado a
indenizar o particular, devendo ser preenchidos determinados requisitos para que esta excludente se
concretize.

3.4.1. Pressupostos para aplicação da responsabilidade objetiva

Para se aplicar a responsabilidade objetiva, deve ocorrer fato administrativo, que é uma conduta (ação ou
omissão) praticada pela Administração Pública, representada por agente que atua em seu nome; deve haver
dano, seja qual for a natureza (moral, patrimonial etc.); por fim, requer-se a existência de ligação entre o
fato e o dano, cabendo ao prejudicado provar que o prejuízo suportado decorreu da conduta do agente
público, no exercício da função, independentemente de dolo ou culpa nesta conduta. Assim:

“Só é possível responsabilizar o Estado por danos causados pelo agente público quando forem causados
durante o exercício da função pública. Estando o agente, no momento em que realizou a ação ensejadora do
prejuízo, fora do exercício da função pública, seu comportamento não é imputável ao Estado e a
responsabilidade será exclusiva e subjetiva do agente”. 18

O nexo causal ou causalidade é o fator que delimita a responsabilização do Estado, pois, mesmo que haja o
dano efetivo, se este não decorrer de ato praticado pelo Poder Público, não será passível de ser imputado ao
Estado. Deve haver, portanto, a “certeza de que o dano proveio efetivamente daquele fato”. 19 Assim,
presentes os requisitos, deve ser o lesado indenizado pelos danos sofridos, prescindindo-se sobre o elemento
anímico existente quando da conduta.

Entretanto, mesmo diante das assertivas acima, não é absoluto o direito de indenização à parte que suportou
o prejuízo decorrente da conduta do funcionário público. Há situações nas quais, como também dispõe o
Direito Civil comum, o nexo de causalidade restará prejudicado, casos em que o Estado não deverá
responder pelo dano experimentado pela “vítima”.

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4. Excludentes de responsabilidade

Segundo Carvalho, 20 quando do trato das excludentes de responsabilidade civil do Estado: “(...) se não
houver dano jurídico (ainda que exclusivamente moral) estará afastada a responsabilidade do Estado, assim
como se exclui a responsabilização pública se não houver conduta de agente público, ou se ele não estiver
atuando na qualidade de agente quando praticou a conduta. Por fim, a exclusão do nexo causal também
retira o dever de indenizar do Estado”.

Há exceções, contudo, como dito no estudo dos pressupostos para a aplicação da responsabilidade objetiva,
situações em que o Estado, mesmo tendo o particular sofrido dano, não será obrigado a indenizar este.

A primeira hipótese de excludente da responsabilidade é a culpa exclusiva da vítima, em que o próprio

prejudicado causa o dano, utilizando-se do serviço para alcançar um resultado danoso. Difere da
compensação de culpas, na qual ambas as partes concorrem para o evento danoso, caso em que se analisa
quem teve maior grau de culpa, sendo desta subtraída a menor, utilizando-se da teoria subjetiva para
analisar as culpas.

Já a força maior se configura quando ocorre fato imprevisível e que independe da vontade das partes. Difere
do caso fortuito, pois este não exime a responsabilidade estatal reparatória, devendo, em tais
acontecimentos, ser indenizada a vítima. Aduz Mello 21 que a força maior exime a responsabilidade quando
o evento é inevitável, não havendo como impedir o seu acontecimento.

Na culpa de terceiro, o prejuízo experimentado decorre de ato praticado por terceiro, estranho à atividade
administrativa, devendo o Estado se responsabilizar e ressarcir o prejuízo causado ao particular, como, por
exemplo, os danos causados por multidão ou delinquentes, se estes tiverem nexo causal com omissão estatal,
de modo que seu posicionamento inerte diante da ocorrência do fato implica a falha da prestação do serviço
público. A falta do serviço legitima a responsabilidade do Estado em tais casos.

5. Omissão estatal e a casuística da responsabilidade do estado pela fuga de preso

Como dito em linhas anteriores, a conduta geradora de dano pode classificar-se em comissiva ou omissiva; a
primeira é regra geral, sendo mais comum o Estado cometer uma ação que causa prejuízos ao particular,
como no caso de desapropriação, que gera a obrigação de o Estado indenizar o particular pela tomada de
seu bem etc. A modalidade omissiva, por sua vez, não acontece comumente como a comissiva, mas também
é capaz de gerar a obrigação de o Estado compor o prejuízo causado ao particular.

5.1. Responsabilidade civil do estado em condutas omissivas

A inércia do Estado, quando tem a obrigação de agir, pode gerar grandes prejuízos para os particulares,
como a não prestação de atividades essenciais para a concretização dos direitos fundamentais, a exemplo de
moradia, saúde, educação etc. Em tais casos é evidente o nexo de causalidade entre a omissão estatal e o
dano experimentado, mesmo não tendo concorrido ativamente para tal, pois, se o Estado agisse de forma
contrária, efetivando os direitos fundamentais, os resultados danosos não ocorreriam.

Destarte, a omissão ao Estado imputada só pode ser aquela passível de previsão de que, caso não seja
praticado determinado ato, o resultado provável será um dano para o administrado. Esta teoria que adota a
previsibilidade do resultado danoso como fator essencial à pretensão de imputação estatal por sua
ocorrência é denominada de Teoria da falta do serviço. Mello 22 dispõe que:

“Quando o dano foi possível em decorrência de uma omissão do Estado (o serviço não funcionou, funcionou
tardia ou ineficientemente) é de aplicar-se a teoria da responsabilidade subjetiva. Com efeito, se o Estado
não agiu, não pode, logicamente, ser ele o autor do dano. E, se não foi o autor, só cabe responsabilizá-lo caso
esteja obrigado a impedir o dano. Isto é: só faz sentido responsabilizá-lo se descumpriu dever legal que lhe
impunha obstar ao evento lesivo” (grifos acrescidos).
A teoria faute du service se funda na ideia de que, quando os serviços do Estado não são prestados, ou são de
má qualidade ou intempestivos, e disso sobrevier uma consequência danosa para os administrados, deve o
Estado se responsabilizar, observando-se, contudo, o fato determinante para que o dano ocorresse e quem
tinha o dever de impedir que este acontecesse. Portanto, causado dano para o administrado como resultado
de uma prestação estatal deficiente, morosa ou inexistente, o Estado, presentes os pressupostos legais, deve
ser responsabilizado pelos danos advindos àquele.

Confirmada a existência de responsabilidade civil do Estado em condutas omissivas, resta saber se seria
desnecessária a análise de dolo e culpa, sendo objetiva a responsabilidade pelos atos omissivos, ou seria da
essencialidade deste modo de conduta a análise do animus do agente que se omitiu, sendo, se assim
caracterizada, subjetiva a responsabilidade. Mesmo com as controvérsias existentes na doutrina e
jurisprudência, predomina o entendimento de que, em regra, esta responsabilidade é subjetiva.

Nesse sentido, é farta a Jurisprudência compartilhando do mesmo entendimento:

“Apelação cível. Ação de indenização. Responsabilidade subjetiva do Estado. Latrocínio. Danos materiais e
morais. Foragido. Nexo causal. Procedência da demanda. 1. É subjetiva a responsabilidade civil da
administração pública em razão dos danos decorrentes de conduta omissiva. 2. Conjunto probatório que logra
demonstrar a existência de nexo causal entre o fato e conduta omissiva do Estado, sendo que o evento
danoso somente ocorreu em face de omissão do Estado, que tinha o dever de vigilância dos apenados em
regime fechado, como garantia da segurança pública Dever de indenização ocorrente (...)” 23 (grifos
acrescidos).

“Apelação cível. Responsabilidade civil subjetiva. Estado de Minas Gerais. Morte de ente querido. Preso
foragido. Indenização por danos morais e materiais. Pensão mensal. Filhos e mulher. Aplica-se a teoria
subjetiva de responsabilidade civil quando o dano experimentado ocorre em razão da omissão do Poder
Público. O Estado, ao falhar no seu dever de vigilância e controle prisional, permitindo que um foragido tire
a vida de um pai de família, responde pelos danos morais e materiais causados ao núcleo familiar. Recurso
de apelação conhecido e provido” 24 (grifos acrescidos).

Por último, saliente-se que nem toda omissão é passível de indenização por parte do Estado, sendo
indispensável a análise de dolo ou da culpa. Existem exceções; casos em que, diante da omissão estatal, já
restará caracterizado o nexo causal entre a omissão e o dano causado, sendo o Estado obrigado a repará-lo
objetivamente. As exceções enquadram-se nas omissões específicas, em que o Estado deverá ser
responsabilizado independentemente de culpa pela sua omissão, aplicando-se a responsabilidade objetiva,
por consequência. Cavalieri Filho 25 conceitua esta espécie de omissão: “(...) a omissão específica pressupõe
um dever especial de agir do Estado, que, se assim não o faz, a omissão é causa direta e imediata de não se
impedir o resultado. São exemplos de omissão específica: morte de detento em rebelião em presídio (Ap. Civ.
58.957/2008, TJRJ); omissão por parte dos agentes públicos na tomada de medidas que seriam exigíveis a fim
de ser evitado o homicídio (...); com a prisão do indivíduo, assume o Estado o dever de cuidar de sua
incolumidade física, quer por ato do próprio preso (suicídio), quer por ato de terceiro (agressão perpetrada
por outro preso); (...) a omissão específica, que faz emergir a responsabilidade objetiva da Administração
Pública, pressupõe um dever específico do Estado, que o obrigue a agir para impedir o resultado danoso,
quando a vitima se encontrava sob sua proteção ou guarda” (grifos acrescidos).

Nesse sentido, conforme explana Alexandrino 26: “(...) nessas situações, ao possibilitar que o dano ocorresse –
mesmo sem ter sido ele provocado por alguma conduta comissiva de agente público –, o Estado responderá
por uma omissão específica, a qual, para efeito de responsabilidade civil do Poder Público, equipara-se à
conduta comissiva”.

Ao lado da omissão específica, a omissão genérica do Estado, por sua vez, sempre resulta em
responsabilidade subjetiva, devendo ser analisada a conduta do Estado, observando se houve dolo ou culpa
(negligência, imprudência ou imperícia) quando da prática do ato ensejador de prejuízo, para que, desta
forma, este possa ser obrigado a indenizar o particular. Assim: “(...) a regra, com relação ao Estado, é a
 responsabilidade objetiva fundada no risco administrativo sempre que o dano for causado por agente
público nessa qualidade, sempre que houver relação de causa e efeito entre a atuação administrativa e o
dano, quer por comissão ou por omissão especifica. Resta, todavia, espaço para a responsabilidade subjetiva
nos casos em que o dano não é causado diretamente pela atividade estatal, nem pelos seus agentes, mas por
fenômenos da natureza – chuvas torrenciais, tempestades, inundações – ou por fato da própria vítima ou de
terceiros, tais como assaltos, furtos acidentes na via pública etc. Não responde o Estado objetivamente por
tais fatos, repita-se, porque não foram causados por sua atividade; poderá, entretanto, responder
subjetivamente com base na culpa anônima ou falta do serviço, se por omissão (genérica) concorreu para não
evitar o resultado quando tinha o dever legal de impedi-lo 27 ” (grifos acrescentados).

Esta espécie de omissão dita “genérica” se dá quando não há como se exigir determinada forma de agir por
parte do Estado, “(...) quando a Administração tem apenas o dever legal de agir (...), e por sua omissão
concorre para o resultado, caso em que deve prevalecer o princípio da responsabilidade subjetiva” 28 (grifos
acrescidos).

5.2. Análise casuística: fuga de preso e responsabilidade civil do estado pelos danos por ele causados

O sistema prisional no Brasil sofre com a superlotação, que, somada aos demais fatores negativos deste
sistema, fomentam a vontade do preso de evadir-se destes estabelecimentos. Por óbvio, a própria
insatisfação pela prisão também é determinante para a fuga. Entretanto, o que se pretende analisar são os
efeitos que esta evasão pode vir a causar e qual a responsabilidade do Estado a depender destes efeitos.

Estando o direito de punir a cargo do Estado, este deve efetivamente exercê-lo, privando da liberdade,
aplicando multas ou restringindo direitos dos que vierem a cometer ilícitos penais. Ao aplicar a espécie de
pena adequada ao caso, deve o Estado ser cauteloso para que esta seja aplicada da melhor maneira,
cumprindo, portanto, sua finalidade, em seu aspecto preventivo e repressivo, como estudado em tópicos
anteriores.

No que diz respeito, especificamente, à aplicação de pena restritiva de liberdade, diante dos regimes de
cumprimento da pena, o Estado deve atentar-se em zelar pelos estabelecimentos onde irão ser cumpridas as
sanções, principalmente os prisionais, por ser a mais gravosa entre as penas a ser aplicadas. Desse modo,
sabendo da gravidade dos delitos e da periculosidade dos que se submetem a tal espécie de sanção penal, o
Estado deve dispensar cuidados maiores àqueles que se encontram restritos de liberdade.

Assim, quanto à questão dos danos causados por presos foragidos, o Supremo Tribunal Federal tem
entendido inexistir responsabilidade estatal no caso de crime praticado, meses após a fuga, por preso
foragido, suscitando para tal entendimento o princípio da razoabilidade. É o que se depreende em uma
análise da ementa do julgamento do RE 172.025/RJ, do STF:

“Responsabilidade civil do Estado. Art. 37, § 6., da Constituição Federal. Latrocínio praticado por preso
foragido, meses depois da fuga. Fora dos parâmetros da causalidade não é possível impor ao Poder Público
uma responsabilidade ressarcitória sob o argumento de falha no sistema de segurança dos presos.
Precedente da Primeira turma: RE 130.764, Relator Ministro Moreira Alves. Recurso extraordinário não
conhecido” 29(grifos acrescidos).

Dessa forma, atendendo-se à razoabilidade, o Estado apenas responde pelo crime praticado pelo preso
foragido se, além de restar demonstrado o nexo causal, houver razoável período de tempo entre a fuga do
preso do estabelecimento prisional e a prática por ele de um ato gerador de dano. Pensar de modo contrário
seria injusto e incoerente. Nesse sentido, tem entendido a Jurisprudência:

“Apelação cível. Ação de indenização por danos morais e materiais. Responsabilidade civil do Estado. Fuga
de presos. Homicídio cometido após a fuga. Crime premeditado. Nexo de causalidade configurado. Danos
sofridos. Condenação imposta. Sentença reformada. 1. Deve ser reconhecida a responsabilidade do Estado,
ampliando a abrangência do art. 37, § 6. da CF/88, em consonância com entendimento do STF, para os
 atos omissivos e comissivos. Necessária demonstração do nexo de causalidade entre o dever de
cumprimento do ato estatal (omissivo ou comissivo) e a efetividade do dano sofrido. 2. Relação de
causalidade evidenciada pela omissão do Estado em não inibir a fuga de presos provisórios. Em liberdade e de
modo premeditado, os foragidos cometeram o homicídio contra companheiro e pai das autoras. Omissão
estatal caracterizada não só no dever de prestar segurança a todos os jurisdicionados nos termos do art.
144, caput, da CF, mas em não se fazer cumprir a ordem de manutenção dos presos, irrompendo a
segurança do cidadão vitimado que pensou estar livre de seu opressor. 3. Causalidade entre fuga e o homicídio
evidenciada pela provas dos autos que demonstram a existência de antiga rixa entre a vítima e o indiciado,
bem como pela forma de execução do assassinato, sem discussão prévia e a “queima roupa”. Delito
confessado pelos acusados. 4. Dano material devido às autoras, ante demonstração de dependência
financeira do de cujus. Dano moral sofrido pela criança desprotegida pela perda do pai; e pela autora, pela
perda do companheiro. 5. Configurado o dever de indenizar do Estado. 6. Apelação provida. Decisão: Acordam
os Desembargadores da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, à
unanimidade, dar provimento apelação, nos termos do voto do Desembargador Relator” 30(grifos
acrescidos).

“Responsabilidade civil. Ação ordinária de indenização por danos físicos e morais. Responsabilidade civil do
Estado. Homicídio praticado por preso foragido, meses após a fuga, e por ex- preso que já se encontrava em
liberdade por decisão judicial. Responsabilidade civil do Estado. Inocorrência. Ausência de nexo de
causalidade entre o fato e o dano. Recurso não provido. – Não há falar em responsabilidade civil do Estado,
por crime praticado por preso foragido que pratica homicídio, meses após a fuga, haja vista a ausência de nexo
de causalidade entre o dano causado e a omissão atribuída ao ente público 31 ” (grifos acrescidos).

Assim, por se tratar de uma omissão específica, “A responsabilidade do Estado em casos tais é,
indiscutivelmente, objetiva, porque é o próprio Poder Público que, sem ser o autor direto do dano, cria, por
ato seu, a situação propícia para a sua ocorrência. Não seria justo e nem juridico que apenas alguns
sofressem os prejuízos decorrentes da explosão de um paiol de munições ou da evasão de presidiários que,
ao fugirem, praticam atos de violência contra pessoas e coisas nas proximidades do presídio”. 32

Por último, em síntese, consubstanciando os diversos apontamentos aqui realizados, entende-se que “(...) se o
Estado, devendo agir, por imposição legal, não agiu ou o fez deficientemente, comportando-se abaixo dos
padrões legais que normalmente deveriam caracterizá-lo, responde por esta incúria, negligência ou
deficiência (...)”. 33

Assim, tendo o dever de agir e não o fazendo, cabe ao Estado a Responsabilidade por sua inação específica,
principalmente naquilo que tange aos danos causados por fugitivo de estabelecimento prisional, devendo
ser observada, nestes casos concretos, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, para, assim,
poder imputar tal fato à inação da Administração Pública.

6. Ação indenizatória e ação regressiva

A ação indenizatória é facultada ao particular que suporta prejuízo causado por ato de agente público,
pleiteando em juízo ou administrativamente a reparação do dano, sendo mais corriqueira a ação judicial. O
sujeito passivo demanda em juízo a reparação, postulando montante pecuniário suficiente para compor o
prejuízo suportado, litigando em face da pessoa jurídica a qual se subordina o agente público que cometeu o
ato.

Ressalte-se que o quantum indenizatório é calculado com a soma dos danos emergentes, dos lucros
cessantes, honorários advocatícios, juros de mora e a correção monetária. O prazo para a propositura desta
ação prescreve em 3 (três) anos a contar da ocorrência do evento causador do dano, de acordo com o art.
206, § 3., V, do CC/2002.

Quanto à possibilidade de regresso contra o agente, aduz Meirelles: 34

 “A ação regressiva da Administração contra o causador direto do dano está instituída pelo § 6. do art. 37
da CF como mandamento a todas as entidades públicas e particulares prestadoras de serviços públicos.
Para o êxito desta ação exigem-se dois requisitos: primeiro, que a Administração já tenha sido condenada a
indenizar a vítima do dano sofrido; segundo, que se comprove a culpa do funcionário no evento danoso” (grifos
acrescidos).

O Estado pode propor ação regressiva contra o agente público que causa dano a particular, na hipótese de o
agente ter agido com culpa ou dolo, nos termos do art. 37, § 5., da Constituição, no caso de ser o Estado
condenado na ação indenizatória proposta pela vitima do evento. Essa ação regressiva é pautada na análise
de dolo ou culpa, sendo, excepcionalmente, subjetiva a responsabilidade. A ação regressiva não prescreve.

Assim, havendo sido condenado o Estado a pagar indenização ao particular, a título de composição de danos,
pode este, quando o agente atuou com dolo ou culpa na prática do que ensejou a responsabilidade, regressar
contra àquele, movendo-lhe ação própria nesse sentido para que este possa lhe ressarcir o que foi
despendido pela Administração Pública por causa da situação de responsabilidade civil.

7. Conclusão

Ao longo do artigo foi observado que o Estado, em que pese sua supremacia, agindo causando danos ao
particular, deve indenizar este, se presentes os requisitos que ensejam a responsabilidade. Todavia, nem
sempre esta teoria foi adotada, pois em épocas anteriores o Estado era livre deste ônus. Surgiram novas
concepções que entendiam que o Estado não era isento da responsabilização, em que pese sua posição
jurídica e social.

Em detrimento às demais teorias que buscaram definir qual a responsabilidade do Estado quando da prática
de atos que resultam em danos, a da responsabilidade objetiva prevaleceu, e até hoje é aplicada
majoritariamente, como regra, havendo exceções em alguns casos específicos, em que a responsabilidade
deverá ser analisada com base em culpa ou dolo do agente. Há casos também em que, mesmo preenchendo
os requisitos para que seja utilizada a teoria objetiva, não subsistirão obrigações ao Estado.

Acerca da responsabilidade do Estado pelos danos causados por presos foragidos, resta confirmada, diante
das razões expostas no decorrer deste estudo que o Estado responde por tais atos devido a sua omissão,
devendo ser analisado cada caso de forma individualizada. Entretanto, mesmo diante do nexo causal entre o
ato causado pelo foragido e o dano por ele alcançado, deve haver razoabilidade quanto ao lapso temporal
existente entre sua fuga e o ato ensejador de indenização ao particular.

A ação cabível para a composição do prejuízo causado ao particular é a indenizatória, facultando-se ao

particular ajuizá-la. Por fim, cabe ao Poder Público, quando de sua responsabilização por atos danosos
causados por agentes públicos, ajuizar ação regressiva contra este quando, no caso concreto, perceber que
este agiu com dolo ou culpa, causando o dano por vontade ou por negligência, imprudência ou imperícia.

8. Referências

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