Desenvolvimento Fsico-Territorial

Dilemas do Plano Diretor

Este texto procura caracterizar o que seja um plano diretor e

expor alguns dilemas enfrentados atualmente, numa tentativa
de salv-lo da crise de descrdito em que se encontra. Uma abordagem mais profunda dessa crise e das suas causas histricas,
bem como daquela tentativa, poder ser encontrada nas seguintes obras do autor: Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil (no prelo) e Crise do planejamento urbano, na Revista Perspectiva, v. 9, n. 2, abr./jun. 1995.

Flvio Villaa
Arquiteto pela FAU/USP, professor titular
de Planejamento Urbano nos cursos de psgraduao da FAU/USP, doutor em Geografia Urbana pela USP, Master of City
Planning pelo Georgia Institute of
Technology, Atlanta, Georgia.

PLANO DIRETOR E ZONEAMENTO

O planejamento urbano desenvolvido nas ltimas dcadas no
Brasil vem se manifestando atravs de vrias modalidades, que
apresentam diferentes caractersticas. Uma dessas modalidades a que tem se manifestado atravs dos planos diretores ou
das idias sobre planos diretores. Uma outra, que com esta tem
grande afinidade, o chamado planejamento fsico-territorial.
Outras modalidades importantes so o planejamento de cidades
novas, o controle do uso e ocupao do solo (atravs dos cdigos de zoneamento e de loteamentos) e o planejamento setorial
(de transportes, saneamento etc.).
Neste texto, vamos chamar de planejamento urbano stricto
sensu ou simplesmente planejamento urbano aquela modalidade que se manifesta nos planos diretores e/ou nos planos fsico-territoriais. O planejamento urbano lato sensu ser aqui considerado como aquele que engloba todas as modalidades acima
mencionadas.
Uma das notveis caractersticas desse planejamento urbano
stricto sensu que ele, ao contrrio do zoneamento e do controle dos loteamentos, tem existido quase que somente na teoria,
no discurso, sem empirismo. As leis de zoneamento e
loteamentos tm tido uma existncia real, tm sido objeto do

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O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas

teste da prtica, e tem havido, ao longo das

dcadas e em vrias cidades, um certo empenho em aplic-las dentro dos bvios limites daquilo que, no Brasil, pode ser chamado de empenho em aplicar a lei. Com o
plano diretor, isso no vem ocorrendo.

TENTANDO DEFINIR PLANO DIRETOR

to ligada especialmente aos meios imobilirios que defende a tese de que as propostas de um plano diretor devem se limitar
a polticas, objetivos e diretrizes gerais, ou
seja, o plano diretor no deve ter enquanto
lei dispositivos auto-aplicveis.

Note-se que, pela prtica brasileira mais ortodoxa e de vrias dcadas, o zoneamento
no considerado plano diretor, embora
A inexistncia do plano diretor, na prtica,
muitos pensem em zoneamento quando fatem facilitado muito a enorme confuso que
lam em plano diretor. Na Administrao Muhoje reina em torno de seu conceito. o que
nicipal brasileira, zoneamento e plano direpretendemos mostrar a seguir. Consideretor desenvolveram-se de forma paralela e
mos, inicialmente, uma tentativa de definiindependente (para o caso de So Paulo,
o de plano diretor, procurando reunir suas
ver Feldman, 1996). Grande parte dos princaractersticas mais tradicionais, e que talcipais municpios brasileiros Rio, So Pauvez predominem em seu conceito. Seria um
lo, Porto Alegre, Recife etc. tm zoneaplano que, a partir de um diagnstico cientmento, total ou parcial, h vrias dcadas,
fico da realidade fsica, social, econmica,
mas no tiveram (nepoltica e administratilas no vigorou por um
va da cidade, do muA
inexistncia
do
plano
direperodo razovel de
nicpio e de sua resuas vidas) um plano
gio, apresentaria um
tor,
na
prtica,
tem
facilitado
diretor conforme a deconjunto de propostas
finio acima enunciapara o futuro desenmuito
a
enorme
confuso
da nem qualquer convolvimento socioecoceituao parecida. O
nmico e futura orgaque
hoje
reina
em
torno
de
conceito terico de planizao espacial dos
no diretor inclui o zousos do solo urbano,
seu
conceito.
neamento como um
das redes de infra-esinstrumento indispentrutura e de elemensvel sua execuo,
tos fundamentais da
mas
rarssimos
so
os
planos diretores que
estrutura urbana, para a cidade e para o muincluram um zoneamento minimamente denicpio, propostas estas definidas para cursenvolvido a ponto de ser auto-aplicvel,
to, mdio e longo prazos, e aprovadas por
aprovvel e aprovado por lei.
lei municipal. Essa seria uma definio que
acreditamos ser a mais consensual. Uma ouO conceito de plano diretor ( fsico-territorial
tra verso reduziria o plano diretor aos asou no) desenvolveu-se no Brasil mais ou
pectos fsico-territoriais do municpio. Nesmenos a partir dos anos 50, embora a exse conceito, o diagnstico abarcaria todos
presso plano diretor j aparecesse no Plaos aspectos da realidade urbana, municipal
no Agache, para o Rio de Janeiro, que de
e mesmo regional, mas as propostas refe1930. No entanto, o zoneamento (embora sob
rir-se-iam apenas aos aspectos fsico-terriformas rudimentares) j existia em So Pautoriais, j que estes se caracterizam pelo fato
lo e Rio desde o final do sculo passado.
de ser predominantemente da competncia
do governo municipal.
Do que foi dito acima, j podem ser tiradas
algumas concluses importantes.
Vamos agora procurar abordar posies di No h no Brasil, entre os grupos sociais
ferentes dessa. Nos ltimos anos, desenvolenvolvidos em planos diretores engenheiveu-se no Brasil uma corrente de pensamen-

238

Desenvolvimento Fsico-Territorial

ros, arquitetos, urbanistas, ONGs ligadas

ao espao urbano e habitao, gegrafos,
juristas, empresrios imobilirios, proprietrios fundirios etc., o menor consenso
quanto ao que seja um plano diretor.
Se considerarmos como vlida a definio
acima, pode-se afirmar que nunca houve
plano diretor no Brasil fora do discurso.
Apesar dessas deficincias, tem havido algum planejamento fsico-territorial. Com
efeito, o zoneamento a modalidade de planejamento urbano mais antiga e mais difundida no Brasil e, sem dvida, o zoneamento
um instrumento de atuao sobre a organizao territorial urbana. No se entra no
seu mrito, pois sabido que ele no tem
atuado sobre a organizao territorial de
nossas cidades como um todo, mas apenas em pequenas parcelas delas, ou seja,
aquelas constitudas pelos bairros das classes mdias para cima. Para a maioria de
nossas populaes urbanas, os benefcios
trazidos pelo zoneamento se h algum
tm sido desprezveis.

DILEMAS

nutrir, por dcadas e dcadas, sonhos,

irrealidades e quimeras. A servio da criao e sustentao de tais sonhos, so colocados polticos, intelectuais, imprensa, professores, rgos pblicos e de classe etc. em
debates to infindveis quanto incuos. rgos municipais, estaduais, regionais e federais ligados ao desenvolvimento urbano,
redigem pilhas de relatrios e realizam custosas pesquisas visando nutrir essa quimera. Nas universidades, aulas so dadas, teses defendidas, seminrios organizados e
conferncias pronunciadas louvando as virtudes de um plano diretor que nunca existiu.
Uma criao da razo pura, uma construo
mental baseada na idia pura descolada da
realidade social.
No so poucos nem simples os dilemas que
o plano diretor vem enfrentando no Brasil.
Desde o Plano de 1971, para So Paulo, conhecido por PDDI, muitos planos diretores
tm se limitado (exceo feita ao zoneamento
que, em geral, tem sido objeto de leis especficas e padecido das limitaes acima
indicadas) a princpios, objetivos e diretrizes
gerais.

Por mais paradoxal que parea, nenhum gruPlano diretor algo discutido no Pas, h vpo social importante no Brasil tem realmenrias dcadas, em cmaras municipais, em
te se interessado por planos diretores ( emsalas de aula de universidades, em congresbora se envolvam com eles) nos termos do
sos e conferncias, em inmeros rgos
conceito acima apresentado, nem de qualmunicipais, estaduais e federais. Por que tanquer conceito parecido.
to empenho da socieOs polticos prefeitos,
dade em debater algo
que no existe? Por
No so poucos nem sim- particularmente no
se interessam. A Folha
que tanta importncia
afinal o plano direde S. Paulo de 13/2/
ples os dilemas que o plano
tor foi parar at na
1989 noticiava p. C5:
Constituio da Repdiretor vem enfrentando no Plano diretor no priblica atribuda a algo
oridade para as prefeique no se sabe direituras paulistas. Com
Brasil.
to o que e cujos efeiefeito, plano diretor, com
tos supostamente bea abrangncia que vem
nficos ningum jasendo apregoada por
mais experimentou?
muitos acadmicos, assusta a maioria de
nossos prefeitos, que nele vem um indeseUm mnimo de reflexo sobre essa questo
jvel constrangimento sua atuao. Por outraz tona uma enorme capacidade de nostro lado, tem sido irrisrio (se que tenha
sas elites intelectuais e polticas de criar e
havido algum) o nmero de prefeitos que de-

239

O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas

mocraticamente tenham pautado suas campanhas eleitorais por uma plataforma de governo que atenda aos interesses populares,
que tenha sido democraticamente debatida
com a populao e que tenham desejado e
conseguido incorpor-las num plano diretor.

essa ltima idia, o direito de construir, que

estaria associado propriedade da terra urbana, seria o direito de se construir uma rea
igual, no mximo, rea do lote. Qualquer
rea construda adicional seria objeto de
concesso por parte do Poder Pblico, e
essa concesso poderia ser onerosa. Muitos
chamam isso (equivoeconmica brasileira cadamente) de solo
criado.

A elite econmica brasileira no caso represenA elite

tada pelos interesses
imobilirios no quer
no caso representada pesaber de plano diretor,
pois ele representa uma
Essa tese difundiu-se
los interesses imobilirios muito pelo Pas e, evioportunidade para debater os ditos problemas
dentemente, assustou
no quer saber de plano di- os interesses ligados
urbanos que ela prefere ignorar. A experincia
produo e ao comrretor, pois ele representa cio imobilirios. Em
recente em diversas capitais (Rio de Janeiro,
inmeras cidades brauma oportunidade para de- sileiras, tais interesses
Belm, So Paulo), revela claramente que as forpassaram a ser prebater os ditos problemas ur- sena marcante em toas e interesses do setor imobilirio no quedos os debates refebanos que ela prefere rentes a plano diretor,
rem saber de plano diretor. Nesse sentido, essas
e nesses debates pasignorar.
foras e interesses vem
saram a concentrar
propugnando por um
sua atuao poltica no
plano diretor apenas de
combate s teses do
princpios gerais. Com
Coeficiente Um. Em
isso, conseguem um plano diretor incuo.
contraposio temendo o surgimento de
Atualmente, em So Paulo, depois de dois
novos dispositivos contrrios a seus interesplanos diretores limitados a princpios gerais
ses , passaram a defender o plano diretor
(o de 1971 e o de 1988 gesto Jnio Quaque contivesse apenas princpios e diretrizes
dros), os interesses ligados ao setor imobiligerais. Ganha fora, assim, uma tendncia
rio lutam por um plano que se limite a prinque vinha se desenvolvendo desde 1971.
cpios gerais exceto em um aspecto: aquele
referente s limitaes do Coeficiente de
PLANO DIRETOR E COEFICIENTE DE
Aproveitamento.
APROVEITAMENTO
Durante os anos 90, desenvolveu-se em alguns rgos municipais de planejamento a
idia de renovar as leis de zoneamento, delas tentando eliminar seu tradicional elitismo.
Propunham um zoneamento que correlacionasse a ocupao do solo urbano com a
capacidade da infra-estrutura, criando um
Coeficiente de Aproveitamento Um1, que seria vlido para toda uma cidade. Segundo
1

Um dos pouqussimos dispositivos do Plano

Diretor de So Paulo, de 1971, que no era
princpio ou norma geral, nem definio ou
classificao em suma, um dos poucos dispositivos auto-aplicveis era o artigo 55,
que dizia: A partir da publicao da presente lei, o artigo 1o da Lei 6.877, de 11 de maio
de 1966, passa a vigorar com a seguinte redao:

Coeficiente de Aproveitamento a relao entre a rea total construda ( soma da rea de todos os pavimentos) em um terreno e a rea desse mesmo
terreno. Mede o volume de construo que um terreno comporta.

240

Desenvolvimento Fsico-Territorial

Art. 1o - A rea total de construo, em

qualquer edifcio, incluindo dependncias
ou edculas, no poder ultrapassar de 4
(quatro) vezes a rea do respectivo lote.
Pargrafo nico - No sero computados
para os fins a que refere o caput deste
artigo:
a) a rea de um nico pavimento em pilotos (sic) quando desembaraado e sem
qualquer vedao, a no ser as caixas de
escadas e de elevadores;
b) a rea de construo destinada a garagem,
estacionamento, carga e descarga, exclusivamente para os veculos utilizados pelos proprietrios ou habitantes do prprio
edifcio, desde que no exceda a duas vezes a rea do respectivo lote.
No plano diretor de 1988, esse artigo foi reiterado no artigo 30, nos seguintes termos:
O coeficiente de aproveitamento mximo por
lote, no Municpio de So Paulo, no poder
ultrapassar quatro vezes a rea do respectivo lote, excetuadas as disposies previstas
em lei.
Pargrafo nico - ficam excludas do clculo
desse coeficiente de aproveitamento as reas no computveis, definidas em legislao
especfica.
Por outro lado, o pargrafo 4o do artigo 40 da
Lei Orgnica do Municpio de So Paulo diz:
Dependero de voto favorvel de 3/5 (trs
quintos) dos membros da cmara as seguintes matrias:
I - Zoneamento urbano;
II- Plano diretor.
Com o advento das chamadas Operaes
Interligadas, que se iniciaram em So Paulo em 1988 e rapidamente passaram a ser
conhecidas em todo o Pas, passou a vigorar no Municpio de So Paulo uma legislao que permitia a outorga onerosa do direito de construir, ou seja, em linguagem comum, passou a ser permitido, em situaes
especiais, previstas em lei e mediante procedimentos administrativos tambm especiais, ultrapassar os coeficientes de aproveitamento da lei de zoneamento, respeita-

do o mximo de quatro vezes que constava

do plano diretor em vigor, desde que o interessado pagasse prefeitura uma certa
quantia, sob a forma de habitaes populares para favelados.
Esse mximo de quatro tinha que ser respeitado, pois constava de um plano diretor, e este no podia ser alterado por uma
lei comum, como era, por exemplo, a lei
que aprovou as Operaes Interligadas.
Desde ento, os interesses imobilirios em
So Paulo vm lutando para generalizar a
prtica de poder ultrapassar o coeficiente
de aproveitamento mediante pagamento.
Isso, entretanto, s poder ser conseguido
com um plano diretor, uma vez que s um
plano diretor (ou uma emenda aprovada
com voto favorvel de 3/5) pode alterar
outro plano diretor.

...os interesses imobilirios

no querem nada alm de
princpios, diretrizes ou polticas gerais. Nada que seja
auto-aplicvel.

Essa a nica razo pela qual foi discutido, em 1998, um plano diretor para So
Paulo. Fora essa nica alterao de um dispositivo auto-aplicvel, os interesses imobilirios no querem nada alm de princpios, diretrizes ou polticas gerais. Nada
que seja auto-aplicvel. O mesmo ocorre
em inmeras cidades brasileiras, do Rio de
Janeiro a Belm. Nelas, os nicos dispositivos auto-aplicveis que os interesses imobilirios toleram so os referentes ao coeficiente de aproveitamento. Fora este, apenas princpios gerais. o plano diretor incuo e intil.

241

O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas

Os problemas da maioria da populao,

aquela enorme parcela que forada a viver margem da lei urbanstica (e de muitas outras leis) so ignorados pelos planos
diretores e seus princpios gerais. As tentativas em sentido contrrio enfrentam a resistncia dos setores imobilirios. Nesse sentido, incluem-se, alm do Coeficiente de Aproveitamento Um, as tentativas de desenvolver um zoneamento que correlacione o uso
e a ocupao do solo com a capacidade da
infra-estrutura urbana, as Zonas Especiais de
Interesse Social e outras.

de propostas de questes de competncia

de outros nveis de governo.

Ligada a essa questo da atribuio municipal, est uma questo freqentemente mencionada da seguinte forma: O plano diretor
no pode limitar-se s zonas urbanas do municpio. H uma total interdependncia entre
a cidade e a zona rural, de maneira que esta
no pode deixar de constar dos planos diretores. Essa uma falsa maneira de colocar
a questo. O que deve ou no deve constar
do plano diretor no se define em termos de
zona rural ou urbana. O plano diretor deve
abordar todos os problemas que sejam da
Outra posio que muito tem contribudo para
competncia do municpio, estejam eles na
a inoperncia e descrdito dos planos direzona rural ou urbana. O municpio no tem,
tores aquela que defende a tese de que
por exemplo, competncia para fazer
tudo aquilo que for importante para o municzoneamento rural; deterpio deve constar do plaminar onde so permitino diretor, seja da alada
das ou proibidas as pasdo governo federal, estaTambm cabe destacar tagens, a fruticultura, a
dual ou municipal. Com
pecuria, o extrativismo
isso, o plano diretor pasaqui a questo referente etc., etc. J as rodovias
sa a correr o risco de se
municipais na zona rural
transformar numa (ou inaos aspectos sociais e podem e devem fazer
cluir uma) listagem de
parte do plano diretor. Inpropostas que no obrieconmicos. Devem eles til, entretanto, incluir negam nenhum rgo a
les as rodovias, trevos ou
cumpri-las, nem criam
constar de um plano di- viadutos, estaduais e/ou
qualquer responsabilidafederais, por mais imporde, j que o plano muniretor?
tantes que sejam para o
cipal no tem qualquer
municpio.
efeito sobre as aes dos
governos federal ou estaTambm cabe destacar
duais.
aqui a questo referente aos aspectos sociais e econmicos. Devem eles constar de
Neste caso incuo, por exemplo, o artigo
um plano diretor? O princpio fundamental
45 da Lei Orgnica do Municpio de So Paumantm-se o mesmo: a questo est mal
lo que diz: Os planos vinculam os atos dos
colocada. O que interessa saber se a sorgos e entidades da Administrao Direta
luo de uma determinada questo ou proe Indireta. Alguns alegam que a incluso,
blema ou no da alada do municpio, e
nos planos diretores, de propostas cujo cumno se ela social ou econmica. Um muprimento caberia aos governos estaduais ou
nicpio pode querer (e ter condies para
federal, seria uma forma de presso ou uma
isso) desenvolver um programa de criao
reivindicao a esses nveis de governo. Isso
de empregos ou de renda mnima. Note-se,
no passa de uma iluso e de uma idealientretanto, que o plano diretor dificilmente
zao dos planos diretores que apenas serser o lugar mais adequado para encaixar
ve para desmoraliz-los. Campanhas e prestal programa. Melhor seria desenvolver para
ses polticas serviriam melhor a esses proisso um programa especfico.
psitos do que rechear os planos diretores

242

Desenvolvimento Fsico-Territorial

Questo anloga ocorre com a infra-estrutura de saneamento. Se ela da alada do

governo estadual, intil inclu-la nos planos
diretores. Vem ento a questo das reivindicaes a outros nveis de governo. Plano diretor nunca foi espao adequado para se inserir reivindicaes de obras da alada de
outros nveis de governo. Nem o lugar adequado para se incluir estudos tcnicos que
subsidiem tais reivindicaes. importante
que o municpio esteja tecnicamente capacitado para desenvolver (ele prprio ou sob
encomenda ao setor privado) estudos tcnicos que fundamentem suas reivindicaes e
presses polticas sobre outros nveis de governo. Isso no quer dizer, entretanto, que
tais estudos devam constar do plano diretor.
Considerando que aqueles aspectos sobre
os quais mais incide a competncia municipal referem-se a questes fsico-territoriais,
o plano diretor pode resultar em um plano
predominantemente fsico-territorial. No por
uma questo de convico estabelecida a
priori ou por uma definio livresca e acadmica de plano diretor.
As questes acima esboadas so importantes para a elaborao de um plano diretor
realista e exeqvel, mas esto longe de ser
questes fundamentais para salvar o plano
diretor do descrdito em que se encontra.

UM FUTURO POSSVEL
Cumprindo a determinao constitucional,
vrias cidades brasileiras voltaram a elaborar planos diretores no incio dos anos
90. Algumas, como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Porto Alegre aproveitaram a oportunidade no s para rejeitar o plano tradicional (o superplano e o
diagnstico tcnico como identificadores
dos problemas), como tambm para procurar politizar o plano diretor agora claramente transformado num projeto de lei.
Nesse sentido, tentaram nele introduzir temas da reforma urbana e dispositivos que
atendiam a princpios de justia social no
mbito urbano e que no eram impedidos

pela Constituio, como, por exemplo, o

Coeficiente de Aproveitamento nico e
igual a um para toda a cidade. Associadas
a esse dispositivo estavam as idias da
concesso onerosa do potencial construtivo e da criao do Fundo Municipal de
Urbanizao. Outros dispositivos inovadores eram a regularizao fundiria e urbanizao de favelas e as Zonas Especiais
de Interesse Social-Zeis. Entretanto, um poderoso instrumento de reforma urbana, o
IPTU progressivo no tempo, estava na dependncia de lei federal, conforme disposto no artigo 182 da Constituio Federal.

Cumprindo a determinao
constitucional, vrias cidades
brasileiras voltaram a elaborar planos diretores no incio
dos anos 90.

Um exemplo: o chamado Plano Diretor

Decenal da Cidade do Rio de Janeiro foi aprovado pela Lei Complementar 16, de 4 de julho de 1992. (Cavalieri, 1994, p. 376) Esse
plano sucumbe s antigas iluses de abrigar
os mais variados temas, porm, quase que
exclusivamente sob a forma de princpios e
diretrizes gerais. Tem 234 artigos (o de So
Paulo tinha 82). quase que totalmente constitudo de um enorme rol de enunciados de
polticas, diretrizes programas e indicaes
gerais diversas. A maioria, se, por um lado,
no assegura qualquer comprometimento,
nem mesmo poltico, por outro, remete qualquer operacionalizao para um futuro indefinido.
O plano diretor acaba, assim, por se tornar
aquele plano que define orientaes sobre como dever ser o plano quando ele

243

O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas

os debates travados nos Legislativos e fora

vier a ser feito. O modelo de plano do Rio
deles, em vrias cidades importantes do Pas.
dependia assim, fortemente, de regulamentao subseqente. O novo governo muniNo tocante metodologia, cabe destacar a
cipal iniciado em 1993, uma vez empossado
recusa ao diagnstico tcnico como meca(...) retirou da cmara de vereadores os trs
nismo revelador dos problemas. Os diferennicos projetos de lei de regulamentao do
tes segmentos da poplano diretor, para l enpulao esto cansaviados no final do goverdos de saber quais so
no anterior. (Idem, ibid.,
A dcada de 90 pode ser seus problemas. Os
p. 398) Dois desses proproblemas a serem atajetos versavam exataconsiderada
como
marca
do
cados num plano diremente sobre os mesmos
tor, bem como suas
temas vitais que haviam
fim
de
um
perodo
na
histprioridades, so uma
levado o empresariado
questo poltica e no
paulista a impedir que o
ria
do
planejamento
urbano
tcnica. So questes
Plano Diretor de So
que devem estar nas
Paulo chegasse ao plebrasileiro
porque
ela
determiplataformas dos movinrio da cmara: o solo
mentos populares e dos
criado e o Fundo Munina
o
incio
do
seu
processo
partidos polticos. O dicipal de Desenvolvimenagnstico tcnico servito Urbano
de politizao, fruto do avan- r, isto sim, e sempre a
Alguns planos diretores
posteriori (ao contrrio
o
da
conscincia
e
organielaborados nos primeido tradicional), para
ros anos desta dcada
dimensionar, escalonar,
zao populares.
foram obrigados a se
fundamentar ou viabilicurvar s presses acizar as propostas, que
ma esboadas, s vezes
so polticas, nunca
em processos de negociao, fazendo conpara revelar os problemas. Assim, por exemcesses em troca de tentativas (em geral frusplo, a Prefeitura Municipal de So Paulo putradas) de avanos progressistas. Tanto em
blicou, em 1992, um relatrio tcnico (So
So Paulo como no Rio (Cavalieri, 1994, p.
Paulo, crise e mudana) depois de pronto
395), o plano auto-aplicvel foi combatido e
o plano diretor. No caso de So Paulo, a deo plano de diretrizes gerais (aquele talhado
ciso de correlacionar o zoneamento com a
para ir para as prateleiras) foi defendido pelo
capacidade da infra-estrutura e de definir as
empresariado. Em So Paulo, os opositores
zonas adensveis e no-adensveis foi uma
proposta de plano diretor encaminhada
deciso poltica que no decorreu do diagcmara pelo governo de Luiza Erundina esnstico tcnico. Inmeras pesquisas foram
tabeleceram como seus limites que ...nada
feitas, nesse particular, para delimitar as zono Plano Diretor poderia ser implementado
nas adensveis e no-adensveis, mas
imediatamente. (Singer, 1995, p. 216)
para aplicar a deciso poltica e no para
chegar a ela.
A dcada de 90 pode ser considerada como
marca do fim de um perodo na histria do
Quanto ao contedo, embora persista muito
planejamento urbano brasileiro porque ela
a tendncia tradicional de colocar tudo no
determina o incio do seu processo de
plano diretor (tendncia que foi amplamente
politizao, fruto do avano da conscincia
utilizada para obstruir seu andamento e toe organizao populares. Essa politizao
lher sua objetividade e eficcia), ficou claro o
ficou clara desde as metodologias de elaboincio da tendncia oposta, ou seja, no sentirao e dos contedos de alguns planos at
do de destacar os aspectos que so da com-

244

Desenvolvimento Fsico-Territorial

petncia municipal, particularmente os

atinentes produo imobiliria ou do espao urbano. Com isso, teve incio a rejeio
no s do plano diretor pretensamente todopoderoso, como tambm sua suposta misso de integrao ou coordenao, quer
intersetorial, quer na esfera interna da Administrao Municipal, quer entre distintos nveis de governo.

Os problemas a serem atacados num plano diretor,

bem como suas prioridades,
so uma questo poltica e
no tcnica.

Tais tarefas so de um Executivo que efetivamente assuma um plano com tais funes.
Se verdade que no se pode compreender
a cidade, desvinculada de sua regio (do pas
e mesmo do mundo), e se tambm verdade que as aes governamentais sobre determinada cidade devem ser coordenadas,
da no decorre que um plano diretor deva
ter propostas de desenvolvimento regional
como as de infra-estrutura, emprego, desenvolvimento econmico etc. O plano diretor
no uma pea puramente cientfica e tcnica, mas uma pea poltica, vinculada tosomente aos poderes e atribuies de um
governo municipal. Seu poder poltico de influenciar outros nveis de governo pequeno e ser nulo se o prprio governo municipal no der credibilidade ao plano.
claro que as propostas urbansticas podem ter e em geral tm implicaes econmicas e financeiras. Entretanto, aquelas
referentes ao desenvolvimento econmico,
dadas as limitaes do governo municipal,
so de alcance muito restrito num plano diretor. Na esfera da produo imobiliria, entretanto, o governo municipal tem condio

de interferir; mas no em questes de desenvolvimento econmico, renda, emprego,

mas particularmente no tocante distribuio da riqueza nela gerada. precisamente nessa direo que as foras progressistas tm procurado orientar o plano diretor,
instrumentando-o no sentido de fazer com
que o Poder Pblico capte parte da valorizao imobiliria da qual ele e a sociedade
como um todo so os principais criadores.
Contra essa orientao, os interesse imobilirios se insurgiram.
Alertas alarmistas sobre eventuais desestabilizaes de economias urbanas causadas
por planos diretores foram alguns dos fantasmas levantados por aqueles interesses
para obstruir avanos na legislao urbanstica. Com esse objetivo, vrias previses to
catastrficas quanto contraditrias foram emitidas, ora sobre aspectos econmicos do plano diretor, ora sobre os males de um suposto
aumento do preo dos imveis, e ora sobre
possveis desvalorizaes dos terrenos.
O plano diretor inovador dos anos 90 elegeu
como objeto fundamental o espao urbano,
sua produo, reproduo e consumo, ou
seja, um plano diretor eminentemente fsico-territorial. Seus instrumentos fundamentais de aplicao, limitados aos da competncia municipal, podem ser de natureza urbanstica, tributria ou jurdica, mas os objetivos so de natureza fsico-territorial. A terra urbana, a terra equipada, eis o grande objeto do plano diretor. Essa posio urbanstica nada tem de determinismo fsico. Tratase de adequar o plano diretor aos limites do
Poder municipal e no trat-lo como compndio de anlise cientfica do urbano, da urbanizao contempornea ou do desenvolvimento social e econmico regional. A
superestimao dos poderes de um plano
diretor ainda um dos mecanismos mais utilizados pela ideologia dominante para desmoralizar o planejamento urbano.
Para os movimentos populares, especialmente os ligados terra e habitao, o plano
diretor tornou-se um instrumento desgastado

245

O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas

As faces da classe dominante brasileira,

com interesses mais ligados produo do
espao urbano, esto na seguinte encruzilhada. Por um lado, tm cada vez menos
condies de fazer planos que revelem suas
reais propostas para nossas cidades e, por
outro, no tm condies de fazer planos
que atendam s necessidades da maioria
de suas populaes. Por paradoxal que possa parecer, a obrigatoriedade de elaborao
muito significativo que tenham sido exatade plano diretor, constanmente aspectos urbanstite da Constituio de 88,
cos referentes ao uso e
ocupao do solo aqueO incio da politizao no representa outra coisa seno um discurso
les que mais geraram polmicas, mobilizaram as
dos planos caracteriza-se com o qual aquelas faces procuram ocultar
foras do atraso, impediram a aprovao de vrios
pelo incio dos debates e esse dilema.
planos diretores ou esterilizaram a ao dos que foprocessos de negociao Essas faces podero
continuar governando
ram aprovados. Isso revela que, finalmente, veio
de natureza poltica, en- nossas cidades por algum
tempo, construindo suas
luz aquele aspecto que vinha sendo ocultado pela
tre interesses que clara- (delas) obras, mas sua
frgil hegemonia na esfeideologia do plano diretor:
os interesses mais vinculamente aparecem como ra urbana dificulta o anncio prvio de tais obras,
dos ao espao urbano
ou seja, os planos. Tudo
conflitantes.
indica que aquela classe
O incio da politizao dos
dever evitar planos direplanos caracteriza-se pelo
tores num futuro prximo,
incio dos debates e propois, em que pese a pequena participao
cessos de negociao de natureza poltica
das organizaes populares, a elaborao
entre interesses que claramente aparecem
dos planos vem sendo crescentemente
como conflitantes. O setor imobilirio, que
politizada e se transformando, no mnimo, em
tem crescido e se organizado tanto ultimamomentos desagradveis para os interesses
mente, especialmente com o advento dos
dominantes. Embora at agora vitoriosos,
incorporadores, surge, na arena poltica,
provvel que eles venham a evitar a repeticomo a faco do capital mais diretamente
o de tais momentos.
interessada no espao urbano e, por isso, liderando vrios outros grupos empresariais,
As camadas populares tambm no tm decomo os da construo civil e o comrcio em
monstrado grande motivao em participar
geral e os grandes escritrios de engenharia
de debates sobre planos diretores, e proe arquitetura.
vvel que se inicie um novo perodo de mutismo semelhante aos do passado. Assim,
No dispomos de um levantamento compleso pequenas as possibilidades de elaborato dos debates ocorridos no incio dos anos
o de planos diretores no Brasil, num futuro
90 em torno dos diversos planos diretores
prximo. A luta pela reforma urbana entreelaborados no Pas, mas mesmo sem esse
tanto, deve continuar em vrias frentes, cada
levantamento, certo que, na maioria das
uma com suas peculiaridades e com diferencidades importantes, as foras do atraso sates oportunidades para lideranas populares,
ram vitoriosas. (Ribeiro e Santos Jr., 1994)
em virtude das possibilidades que vinha apresentando de ser manipulado e desvirtuado
pelos setores reacionrios que dominam a
produo do espao urbano. Em conseqncia, a elaborao de vrios planos diretores para importantes cidades do Pas, no
incio dos anos 90, no conseguiu mobilizar
os movimentos populares urbanos.

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Desenvolvimento Fsico-Territorial

tcnicos e polticos progressistas.

O Estatuto da Cidade que h mais de dez
anos est sendo aguardado para regulamentar o artigo 182 da Constituio Federal
uma frente, talvez a mais importante, pois
dela depende muito a futura credibilidade de
eventuais planos diretores. Os movimentos
populares setoriais por terra urbana, habitao ou transporte so outra, e o plano
diretor ser uma terceira frente. Alm do Estatuto da Cidade, o futuro dos planos diretores depende:
Dos desdobramentos dos conflitos entre
os interesses ligados, de um lado, produo e comrcio de terra e de imveis
em geral, e, de outro, os ligados ao seu
consumo. Desses desdobramentos depende o futuro de questes centrais, como
a aplicao prtica do princpio da funo
social da propriedade imobiliria, o solo

criado, o Fundo Municipal de Urbanizao,

a regularizao fundiria de favelas e as
Zonas Especiais de Interesse Social-Zeis.
Do esvaziamento dos planos de retricas
inconseqentes.
Finalmente, dependem de um serissimo
teste pelo qual o solo criado ainda no
passou; o teste de sua passagem pelo
Poder Judicirio, sabidamente conservador. Esse um trunfo que o setor imobilirio guarda na manga do palet.
O destino do planejamento no Brasil atual,
o perfil, a credibilidade e o contedo dos
planos diretores esto assim ligados aos
avanos da conscincia de classe, da organizao do poder poltico das classes populares. Esse um processo vagaroso,
uma vez que no Brasil, como diz Martins,
nossa histria lenta, pois grande O Poder do Atraso.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
CAVALIERI, Paulo Fernando. Plano diretor de 1992 da cidade do Rio
de Janeiro: possibilidades e limites da reforma urbana. In: RIBEIRO
e SANTOS JR. Globalizao, fragmentao e reforma urbana.

RIBEIRO, Lus Csar de Queirz, SANTOS Jr. Orlando Alves, org.

Globalizao, fragmentao e reforma urbana. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1994.

FELDMAN, Sarah. So Paulo, 1947-1972: planejamento e zoneamento.

Tese de doutorado apresentada Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, 1996.

ROLNIK, Raquel, et alii. So Paulo, crise e mudana. So Paulo: Prefeitura de So Paulo, Brasiliense, s.d.

MARTINS, Jos de Souza. O poder do atraso. So Paulo: Hucitec, 1994.

SINGER, Paul. Um governo de esquerda para todos. So Paulo:

Brasiliense, 1996.

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