Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Federalismo Fiscal e Reforma Tributária No Brasil
Federalismo Fiscal e Reforma Tributária No Brasil
Federalismo Fiscal e Reforma Tributária No Brasil
Introdução
das receitas tributárias entre os entes federativos percorre toda a história da República no
Brasil, sendo que nos últimos anos, desde o início dos anos 90 o tema da reforma
procura abordar o tema da reforma de nosso federalismo fiscal tendo em vista a estrutura
reformistas de nosso sistema tributário que, de outro lado, são demandadas à luz das
1
Brasil decorrem em boa medida de uma estrutura federativa que termina por impor
nela um lugar de destaque para as províncias como parte integrante do Império; destaque
ampliado pelo Ato Adicional de 1834 mediante a substituição dos antigos conselhos
discriminação entre as rendas gerais e provinciais foi tratada pelo Ato Adicional e pela
1
João Camilo de Oliveira Torres trata do Império como uma “Federação preventiva”, “...um ato de união em face do golpe
que pretendia separar as províncias, e não um ato de união de grupos isolados, em busca de auxílio mútuo”. Toma a
Independência “...como um movimento de Federação das províncias em torno do Príncipe D. Pedro...” . (Torres 1961:90)
2
A propósito de uma análise comparativa dos processos de state building na Argentina e Brasil ao longo do século XIX, ver
Merquior (1992). Para uma análise detalhada da dimensão federativa da estrutura política do Império, veja-se Tôrres (1964).
2
receita tributária, enumeradas as fontes das rendas do governo geral restava às
tributária herdada do final do Império6. Uma inovação importante, porém, diz respeito à
adoção do regime de separação de fontes tributárias, com impostos cuja arrecadação era
texto constitucional assegure-lhes autonomia em tudo o que diz respeito ao seu “peculiar
interesse”7, não lhes garante a prerrogativa de estabelecer tributos, cabendo aos estados a
fixação dos impostos municipais. Tem-se uma União composta por uma federação de
estados, mas não estados compostos por uma federação de municípios. (Carvalho 1936)
3
Em relação a experiência brasileira, aceito a sugestão de se designar o Estado brasileiro como sendo de tipo federal, na
medida em que “são federativos os corpos políticos surgidos da associação de entidades autônomas e ‘federais’ os que se
dividiram territorialmente por ato emanado da autoridade central” (Torres 1961:51).
4
Por ocasião do “Regresso”, período marcado por uma relativa recentralização do poder político, a Lei de Interpretação
nº105 (12/5/1840) restringiu os efeitos descentralizantes do Ato Adicional por meio da limitação dos poderes das
assembléias provinciais e do presidente da Província.
5
A designação município aparece pela primeira vez em nossa história constitucional no Regimento das Cammaras
Municipaes do Império ou Lei do 28 de outubro de 1828, lei orgânica dos municípios durante o período imperial.
6
A propósito das discussões em que se contrapunham propostas de centralização e descentralização do sistema político
imperial e das afinidades históricas entre os ideários republicano e federalista que impregnaram a primeira Constituição da
República, ver Carvalho (1998).
7
Segundo Leal (1976, p. 81-82), a Constituição de 1891 não definiu o conceito de “peculiar interesse”, remetendo às
constituições dos estados e às suas respectivas legislações ordinárias a delimitação das competências municipais.
3
com incidência sobre bases domésticas como a principal fonte de financiamento do setor
público. Do ponto de vista fiscal é significativo que nesta Constituição, pela primeira
foi atribuída competência privativa aos estados e municípios para a fixação de certos
vigor, observa-se então uma ligeira redução dos recursos fiscais dos estados e
central de governo no total dos recursos fiscais era ainda inferior à participação da União
no total de receitas fiscais em países federais como Argentina, Canadá e México. (Love
1993)
promoção de um aumento dos recursos fiscais à disposição dos municípios por meio da
4
criação de impostos sob sua jurisdição e mediante uma redistribuição da receita
final da Segunda Guerra Mundial, Victor Nunes Leal informa que todas as constituições
União sobre os estados e municípios e dos estados sobre os municípios. Segundo este
autor
louvaminheira, que não basta para amenizar o seu infortúnio.” Leal (1976:103)
8
É neste contexto que são criadas a Associação Brasileira de Municípios (ABM) em 1946, e o Instituto Brasileiro de
Administração Municipal (IBAM) em 1952, as duas mais importantes instituições do municipalismo brasileiro da segunda
metade do século XX. Inicialmente o IBAM surge como um think-tank da ABM. Com o passar do tempo, a transformação
da ABM em uma frente nacional de políticos provincianos aproxima-a do modelo de uma constituency agency, enquanto a
preservação de um viés tecnocrático por parte do IBAM faz dele uma self-directing agency. (Rourke 1980)
5
Com a Constituição de 19679 foram instituídos os fundos de participação dos
digno de nota a menor autonomia dos estados para legislar sobre o Imposto sobre
tributária federal e em sua receita disponível promovidas pela criação de novos tributos,
mas também pela redução dos repasses da União em favor das demais instâncias
governamentais cuja autonomia na utilização dos recursos transferidos pela União foi
drasticamente reduzida.
Estado Federal. Assim, tem razão Horta (1990:67) quando afirma que “a estrutura
territorial não é perpétua e pode sofrer modificações dentro dos critérios estabelecidos
9
Optou-se neste trabalho por considerar a Constituição de 1967 como a penúltima das nossas constituições republicanas.
Registre-se contudo a controvérsia jurídica em torno da interpretação da Emenda constitucional nº1. Enquanto para Manoel
Gonçalves Ferreira Filho a Emenda em questão não pode “...nem formalmente, nem materialmente...” ser considerada fonte
de uma nova Constituição, José Afonso Silva assegura que “Teórica e tecnicamente não se tratou de emenda, mas de nova
Constituição”. (Apud Tavares 1998:103)
6
em cada Constituição. Há critérios comuns e critérios variáveis, critérios mais rígidos e
em 1967 e sua conseqüente regulação por lei complementar (ordinária) responde, pelo
alterações na organização territorial dos estados federados, sendo duas sob a vigência da
Nacional Constituinte (ANC) de 1986/88 decidiu pela elevação dos territórios do Amapá
10
O Estado Federal brasileiro é composto, hoje, pela União, Distrito Federal, 26 estados e 5561 municípios.
11
Criação do Estado da Guanabara (1960) por ocasião da transferência do Distrito Federal para Brasília; criação do Estado
do Acre (1962) por meio da elevação de antigo território federal; criação do Estado do Rio de Janeiro (1975) pela fusão dos
estados da Guanabara e Rio de Janeiro; criação do Estado do Mato Grosso do Sul (1977) em função de desmembramento do
Estado do Mato Grosso; e a criação do Estado de Rondônia (1981) também pela elevação de território.
12
Desde a promulgação da Constituição de 1891, a criação e extinção de territórios federais foi uma das fontes de alteração
da estrutura territorial da federação brasileira. Em 1904 tem-se a criação do território do Acre; em 1942 surge o território de
Fernando de Noronha; em 1943 são criados os territórios do Amapá, Rio Branco, Guaporé, Ponta Porã e Iguaçu. A
Constituição de 1946 elimina os territórios de Iguaçu e Ponta Porã e mantém o território do Amapá, Rondônia (antigo
Guaporé) e Roraima (antigo Rio Branco). A Constituição de 1988 extinguiu o território de Fernando de Noronha,
reintegrando-o ao Estado de Pernambuco. Ao contrário das constituições federais a partir de 1934, a Constituição de 1988
excluiu os territórios federais da organização da República Federativa, integrando-os na União (Art. 18, 2º).
7
Entretanto, quanto à forma do Estado brasileiro, a mais notável inovação
federado, parte integrante do Estado Federal, condição que assegura aos nossos
inusitado até então no âmbito das federações, ao mesmo tempo em que se diminuíam as
unidades.
o início da década.13 Entre 1980 e 2001 foram instalados no Brasil 1570 novos
municípios, sendo que entre o anos de 1988 e 2000, houve um incremento da ordem de
enquanto que 20% dos novos municípios comportavam no momento de sua criação mais
interioranos. (Bremaeker 2001; Gomes e Mac Dowell 2000; Tomio 2002)14 (Tabelas 1 e
2)
13
A defesa da criação de novos municípios envolve argumentos que vão desde o maior índice de reeleição dos prefeitos dos
municípios recém-emancipados, o que atestaria uma maior adequação de suas gestões às preferências de seu eleitorado; até
o alto grau de insatisfação da população com relação a seus municípios de origem, passando por considerações a respeito do
melhor atendimento das necessidades daquelas populações uma vez processada a emancipação. Ver Bremaeker (2001).
14
Tendo como base dados relativos à emancipação de distritos de municípios de Minas Gerais no ano de 1992, Cerqueira
(1996) chama a atenção para a necessidade de maiores restrições sobre o processo de criação de novos municípios, a partir
8
Tabela 1
Distribuição dos Municípios por Faixas de População / 1997
do diagnóstico de que, de maneira geral, os processos de emancipação envolvem, entre outros aspectos, o deslocamento das
bases econômicas dos municípios originais.
9
Tabela 2
Nº de municípios instalados por ocasião das eleições municipais
Eleições municipais Municípios instalados
1982* 4.016
1985* 4.108
1988 4.180
1992 4.491
1996 4.974
2000 5.507
*Em 1982 os prefeitos de capitais, estâncias hidrominerais e áreas de segurança nacional
não foram eleitos diretamente. Em 1985 ocorreram eleições diretas nestes e em alguns
outros novos municípios.
Fonte: IBGE
crescente descentralização fiscal e de autonomia de gasto que tem início, ainda que
timidamente, em meados dos anos 70. Entre outras medidas, a partir de 1975 os entes
estados são favorecidos pela assunção por parte do Tesouro Nacional dos custos dos
Além disso, em 1979 os estados são beneficiados por uma elevação das alíquotas do
10
Em relação às receitas tributárias disponíveis, a nova Constituição promoveu uma
e dos estados em favor dos municípios. Em relação aos estados, isto ocorreu por meio da
(FPE); da partilha de 10% dos recursos provenientes do IPI com os estados na proporção
principal imposto estadual, o antigo ICM, agora Imposto sobre Operações Relativas à
aumento dos recursos (22,5%) do Fundo de Participação dos Municípios (FPM); pelo
ICMS a seu favor, e pela transferência de 25% sobre os 10% transferidos pela União aos
tributárias disponíveis da União, estados e municípios. Assim, para o ano de 1995, início
11
estados e municípios passam a dispor de 44% dos recursos arrecadados. Tudo isto em
lhes são repassados sem qualquer tipo de restrição, ou de 90% deles se computadas
aquelas vinculações genéricas para ensino e saúde – tipo block grants – passíveis de
serem utilizadas com uma autonomia de gasto relativa significativa. (Afonso e Lobo
1996; Serra e Afonso 1999) Para o ano de 2001, tendo arrecadado diretamente 31,3% da
carga tributária bruta, uma vez realizadas todas as transferências constitucionais estados
e municípios passam a contar com 40,7% da receita de nossos tributos. (Tabela 3)15
15
Embora beneficiados pelo sistema de transferências intergovernamentais, note-se a importância da participação
de estados e municípios na atual estratégia de ajuste fiscal. Para o ano 2000 observa-se uma elevação do superávit primário
de todo o setor público de 3,3% em 1999 para 3,5% do PIB. Enquanto em 1999 a União (governo federal, Previdência
Social e Banco Central) foi responsável por 72,93% de todo o superávit primário; estados e municípios por 6,77%; e
empresas estatais por 20,3%, no ano seguinte tem-se uma nova distribuição do esforço fiscal, com a participação da União
caindo para 53,55%, enquanto estados e municípios aumentam sua participação para 15,79% e empresas estatais para
30,66% do PIB. (Tabela 4) Segundo dados da Secretaria da Receita Federal, para uma variação real de 5,88% da
arrecadação tributária agregada entre 2000 e 2001, a União contribuiu com o aumento de suas receitas em 5,34%, ao passo
que estados e municípios elevaram suas receitas em 7,30% e 5,82%, respectivamente.
12
Tabela 3
Arrecadação Direta e Receita Disponível como Percentual da Carga Tributária
(1991/2001) – %
União Estados Municípios
Arrecadação Receita Arrecadação Receita Arrecadação Receita
Direta Disponível Direta Disponível Direta Disponível
1991 63,7 52,5 31,3 30,0 5,0 17,5
1992 64,8 53,9 31,1 29,6 4,1 16,5
1993 67,9 56,4 27,2 27,0 4,9 16,6
1994 66,9 58,5 27,7 26,0 5,4 15,5
1995 65,4 55,1 28,9 27,3 5,7 17,6
1996 65,0 54,5 29,6 28,0 5,4 17,5
1997 67,7 57,3 27,3 26,6 5,1 16,2
1998 68,7 59,2 26,2 25,0 5,2 15,8
1999 69,9 60,1 25,4 24,7 4,7 15,2
2000 69,1 59,6 26,4 25,4 4,5 15,0
2001 68,7 59,3 26,8 26,5 4,5 14,2
Fonte: Secretaria da Receita Federal.
Tabela 4
Necessidade Primária de Financiamento do Setor Público Consolidado
Brasil / 1997-2000 - % PIB
1997 1998 1999 2000
Governo Federal e Banco 0,3 -0,6 -2,4 -1,4
Central
Estados 0,7 0,4 -0,2 -0,4
Municípios - -0,2 -0,1 -0,1
Empresas Estatais -0,1 0,3 -0,7 -1,1
Fonte: Banco Central do Brasil.
13
disponível vis-à-vis os recursos fiscais em mãos dos estados e da União foram
União (Gomes & Mac Dowell, 2000). Aliás, foi com base neste tipo de avaliação da
de liderança dos governadores, especialmente depois de 1982 (...). Se assim foi, como
federativo brasileiro?”
tributária disponível.
14
emancipação municipal16. Já com relação ao atual sistema de transferências
em que a descentralização fiscal era considerada ao mesmo tempo como corolário e pré-
da elevação da autonomia fiscal dos estados e municípios foi eleito como objetivo
recursos fiscais entre União, estados e municípios. (Souza 2001; Varsano 1996)17 O
16
Diante da necessidade de se lidar com os efeitos perversos da criação de um grande número de novos municípios, a
Emenda Constitucional nº15 (12/09/96) promoveu uma alteração na redação do artigo 18 da Constituição Federal, de modo
que qualquer alteração territorial nas unidades municipais passasse a depender da realização de estudos sobre a viabilidade
municipal das novas unidades, da consulta plebiscitaria da população de todos os municípios envolvidos no ato de
emancipação, e da observância do período hábil, definido por lei federal, para a consecução da emancipação. Antes disso, a
Lei nº62 (28/12/89) instituiu as cotas estaduais de rateio dos recursos do FPM, na expectativa de minimizar os efeitos soma
zero interestaduais em torno da disputa daqueles recursos fiscais. Em 2001 foram instalados outros 54 novos municípios
cujos processos de criação tiveram início antes da vigência da Emenda Constitucional nº15.
17
Para uma análise pormenorizada dos trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte tendo em vista as mudanças no
quadro federativo brasileiro, ver Souza (2001).
15
Sistematização em um projeto de Constituição a ser submetido a duas rodadas de
governo federal.
Sistematização quanto a fase das votações nominais em plenário foram marcados por um
16
amplo consenso construído por meio de compromissos e negociações em torno da
por parte de lideranças políticas formadas ao longo dos anos anteriores, período em que
a competição política de nível local foi preservada, não obstante as restrições que lhe são
impostas pelo caráter autoritário do regime anterior. (Abrucio 1998; Almeida e Carneiro
2002)
definição dos critérios de rateio do FPE e FPM terminou por consagrar um processo
tributária disponível em favor dos estados com menor renda per capita e dos municípios
menos populosos. (Gomes e Mac Dowell 2000; Rezende 2001; Serra e Afonso 1999;
Leis Complementares Federais de nºs 61,62 e 63. No caso dos estados e do Distrito
18
A propósito das origens e evolução da ideologia municipalista no Brasil do Segundo Reinado até os anos 1950, veja-se
Melo (1993).
17
distribuídos de acordo com coeficientes de participação de cada unidade em função
direta de sua população e em função inversa de sua renda per capita. Tais dispositivos
foram alterados pela Lei Complementar Federal nº62 (28/12/1989), que determinou
recursos do FPE. Além disso, de acordo com o disposto na Constituição Federal (Art.
159, II), são definidos coeficientes de participação dos estados e do Distrito Federal na
Quanto aos recursos do FPM, 10% são distribuídos entre as capitais, 86,4% entre
tendo como base coeficientes de participação dos estados no total a ser distribuído entre
mais populosos do interior são distribuídos a partir da divisão do total daquela parcela
do FPM pelo somatório dos coeficientes dos municípios naquela condição e posterior
19
Com ligeiras modificações, foram mantidos os critérios de rateio dos fundos de participação de estados e municípios
vigentes por ocasião da promulgação da nova Constituição. O texto da Constituição de 1988 (Art.161, II) remeteu para a
legislação complementar a revisão daqueles critérios de rateio; o que ainda não ocorreu.
18
somatório dos coeficientes de todas as capitais. (Tabela 5) Também em relação ao FPM,
observa-se uma participação diferenciada de cada região do país no total dos recursos
disponível completa-se por meio do expediente segundo o qual as regiões mais pobres
fenômeno ao qual se soma uma outra componente desse processo, qual seja, a divisão
dos gastos federais diretos em ações sociais e com a previdência social do setor privado
Tabela 5
Origem e Divisão dos Recursos do FPM
Fonte dos Recursos: 22,5 % da receita líquida de IPI e IR
Percentuais Destino Critério de Rateio
10,0% Capitais FPM-Capital multiplicado pelo coeficiente de
cada capital, dividindo-se o resultado pelo
somatório dos coeficientes de todas as capitais
86,4% Municípios do FPM-Interior dividido entre os municípios de
interior com até acordo com seus respectivos coeficientes de
156.216 participação em cada Estado
3,6% Municípios do Calculado através da divisão dos 3,6% do FPM
interior com mais pelo somatório dos coeficientes e multiplicando-
de 156.216 se o resultado pelo coeficiente de participação de
habitantes cada município
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
20
Os coeficientes de participação dos Estados e Distrito Federal, e dos municípios, respectivamente nos recursos do FPE e
19
Tabela 6
Participação das Regiões nos Recursos do FPE - %
Norte 25,37
Nordeste 52,46
Sudeste 8,48
Centro-Oeste 7,17
Sul 6,52
Total 100
Participação das Regiões nos Recursos do FPM - %
Norte 8,53
Nordeste 35,28
Sudeste 31,18
Centro-Oeste 7,47
Sul 17,55
Total 100
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional.
presidida pelo advogado Ary Oswaldo Mattos Filho. Em seguida, no início de seu
Câmara dos Deputados um documento com a posição oficial daquele órgão com relação
à PEC 175-A/95. A partir daí até o final de 1998, o executivo federal promove
20
mudanças sucessivas na proposta apresentada anteriormente por Pedro Parente à Câmara
interlocutor junto àquele órgão da Câmara. Ao final deste ano, é aprovada a proposta de
governo federal encaminha uma emenda aglutinativa contendo uma nova proposta de
reforma tributária à Câmara dos Deputados21. Durante todo este período em que a
reforma tributária esteve sob foco, o Executivo federal foi responsável pela elaboração
constitucional com origem na Câmara dos Deputados foram apresentadas por diferentes
parlamentares.
nosso sistema tributário tornou-se mais um daqueles falsos consensos que permeiam o
com o envio pelo Poder Executivo federal de uma Proposta de Emenda Constitucional
21
“As emendas aglutinativas são aquelas que resultam da fusão de outras emendas, ou da fusão de emendas com o texto da
proposição principal. Diferenciam-se das outras espécies pelo fato de poderem ser apresentadas não só durante a discussão,
mas também no momento da votação das proposições principais, o que não ocorre com os demais tipos de emenda”.
(Câmara dos Deputados 1995:19).
21
destaque na agenda pública nacional, sem que se tenha ao menos alcançado um
necessidades de recursos por parte do setor público; e 3) que seja politicamente viável
diante dos constrangimentos derivados das variáveis federativas que operam no sistema
político nacional.
ambiente econômico em que está inserida a economia brasileira, que respondem pelo
caráter prioritário amiúde atribuído à revisão de nosso quadro tributário. Neste caso, as
contribuintes daqueles países com que nossas empresas disputam mercado. Nesse
22
Em Ferreira (2002), encontra-se uma ampla análise, sob a ótica empresarial, das diversas propostas e dos processos de
negociação em torno do tema da reforma tributária na última década.
23
A PEC 175-A/95 foi elaborada sob a liderança do então ministro do planejamento José Serra, sem contar com o apoio da
equipe do Ministério da Fazenda.
22
serviços intermediários orientam-se para a retirada de todos os gravames internos
busca de uma maior harmonização com as práticas tributárias internacionais, diz respeito
progressividade e algum ganho fiscal poderia ser alcançado com um revisão das faixas e
24
A propósito de uma abordagem compreensiva dos efeitos da globalização econômica sobre a capacidade extrativa dos
Estados nacionais, ver Valladares (2000).
25
Entre os anos de 1997 e 2001, a participação do Imposto de Renda na arrecadação da carga tributária bruta foi de
15.30;17.56;17.87;16.67 e 16.91, respectivamente.
23
substituição daquela base imponível por outros tributos incidentes sobre o consumo de
dos fluxos comerciais e financeiros internacionais. A esse respeito, pode-se dizer que há
da perda de parcela importante de seus recursos fiscais, a União optou por uma
24
número de contribuições sociais cumulativas (não sujeitas à partilha com estados e
Tabela 7
Evolução da participação percentual das receitas das contribuições federais no Produto
Interno Bruto (PIB) e na Carga Tributária Bruta (CTB)
Ano %PIB % CTB
1991 9.29 38.57
1992 9.64 38.94
1993 10.09 38.53
1994 11.79 40.43
1995 11.70 39.58
1996 11.75 40.58
1997 12.21 42.30
1998 12.26 41.64
1999 13.65 42.82
2000 14.51 43.81
2001 15.06 43.81
Fonte: Secretaria da Receita Federal.
Outro fator que opera como incentivo no sentido da revisão de nossa legislação
26
A estratégia da União de recomposição de sua receita tributária por meio do recurso às contribuições é vista por alguns
como um verdadeiro atentado ao nosso pacto federativo. Silva (2002) sugere que aqueles recursos também deveriam ser
compartilhados com os estados e municípios a exemplo do que acontece com as receitas do Imposto de Renda e IPI.
25
investimentos responsável, sob a ótica do Estado nacional, por uma situação de
Neste caso, o ponto relevante relaciona-se com a necessidade da adoção de medidas que
administração e arrecadação de nossos impostos sobre o valor agregado nos três níveis
de governo: ISS, ICMS e IPI. De maneira geral, as propostas mais conseqüentes com a
nos episódios de guerra fiscal e que têm ao mesmo tempo a preocupação de preservar
e sua substituição por um único imposto sobre o valor agregado (IVA) compartilhado
Neste caso, sobre um base de cálculo comum, os fatos geradores são tributados
27
A importância do ICMS, um imposto estadual sobre o valor agregado, pode ser aferida a partir de uma comparação com o
IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), também um imposto sobre o valor agregado, de competência da União. Para
o ano de 2001 estes dois impostos foram responsáveis respectivamente pela arrecadação de 23,17% e 4,75%, de nossa
carga tributária bruta, tendo alcançado o patamar de 7,96% e 1,63 % do PIB, respectivamente.
28
A aprovação da Emenda Constitucional nº37 (12/06/2002) – que entre outras coisas define uma alíquota mínima de 2% a
ser cobrada a partir de janeiro de 2003 sobre a base de incidência do Imposto Sobre Serviços (ISS), principal fonte de
arrecadação própria dos municípios – foi um passo importante no sentido de se por fim à guerra fiscal entre municípios.
26
mercadorias, de um conjunto de alíquotas que variam em torno daquele padrão. Em
setor público nos três níveis de governo (municípios, estados e União); do escopo de
intervenção estatal derivado de nossas definições legais e do pacto social que lastreia
29
Nos últimos cinco anos, a carga tributária bruta no Brasil oscilou de 29,03% em 1997 para 34,36 % do PIB em 2001.
27
Federalismo e reforma tributária
republicano, e em cada uma de suas fases, diferentes atores políticos regionais vêm
periferia.
pelo modelo Campos Sales, na verdade a União não dispunha de poder a ponto de se
contrapor de maneira eficaz aos grandes estados da federação. O que não significa que
que estarão a serviço dos interesses dos estados hegemônicos. De fato, em um contexto
28
rendas provenientes do comércio internacional, a competência exclusiva para tributar as
do poder central que culmina com a adoção do Estado Novo. Entretanto, o período que
vai de 1930 a 1945 não se caracteriza por uma completa submissão e neutralização
política das elites locais preteridas por Vargas. Em um contexto em que de maneira geral
mesmo os interventores nomeados para as governadorias nos estados eram membros das
Estado Novo.
que se observa então não se constitui numa simples reprise do cenário vigente durante a
também nas relações interestaduais. Tem-se enfim um quadro marcado por maiores
29
níveis de autonomia das entidades subnacionais em meio a uma situação de maior
Entre 1964 e o final dos anos 1970, o federalismo brasileiro sofre os efeitos de
pelos sucessivos governos militares. Dentre estas, o controle das eleições indiretas dos
para manter sob controle as elites políticas regionais. Com efeito, a imposição de um
perfil “técnico” aos candidatos governistas à chefia dos executivos estaduais não foi o
suficiente para neutralizar por completo a influência das elites tradicionais, criando na
grau de legitimação e apoio legislativo, a União não pôde deixar de dar respostas, sob a
político brasileiro, os principais atores políticos regionais voltam a ocupar uma posição
de 1982, com a eleição direta dos novos governadores, configura-se no Brasil uma
30
“diarquia” que potencializa o poder político destes atores regionais. Neste período, o
ponto alto da influência dos governadores é representado pela campanha das “Diretas
Já”, que contou com o apoio dos governadores de oposição, e por sua capacidade em
Nacional Constituinte. Não por acaso Tancredo Neves, o primeiro presidente civil eleito,
ainda que indiretamente, após o ciclo de governos militares foi governador de Minas
vista como nociva aos seus interesses, dificultando, quando não inviabilizando, a
adoção de reformas de alcance nacional com algum tipo de repercussão nas relações
federativas. É então que se configura aquilo que Abrucio (1998) irá qualificar de modelo
intergovernamentais.
31
A propósito, um aspecto muito lembrado nas caracterizações do processo de
transição democrática no Brasil dos anos 1980, é o fato da realização de eleições diretas
nível nacional (1989). Não por acaso, a Constituição de 1988, que consagrou um amplo
processo de descentralização fiscal foi elaborada e votada por parlamentares eleitos nas
duas eleições casadas anteriores, nas quais os candidatos aos governos estaduais
2001)
procedimentos democráticos envolvidos em sua escolha por parte dos cidadãos de suas
32
Federalismo e democracia
constituem em uma síntese entre self-rule plus shared rule. De fato, as noções de
tema quando se trata de definir aquilo que distingue as experiências de tipo federal das
observa nos sistemas políticos organizados sob a forma piramidal e que estão sujeitos à
alto nível de governo, a não-centralização do poder político (que não se confunde com a
30
A rigor, em experiências de tipo federativo, o atributo da soberania é uma exclusividade do Estado Federal; ao passo que
as subunidades nacionais são dotadas tão somente de autonomia definida constitucionalmente. Enquanto “Soberania é o
atributo que se confere ao Poder do Estado em virtude de ser ele juridicamente ilimitado (...) daí ser possível dizer da
soberania que é um poder que não encontra outro acima dela na arena internacional e nenhum outro que lhe esteja nem
mesmo em igual nível na ordem interna (...) Autonomia (...) não é uma amplitude incondicionada ou ilimitada de atuação na
ordem jurídica, mas, tão-somente, a disponibilidade sobre certas matérias, respeitados, sempre princípios fixados na
Constituição (...) Autonomia, destarte, é uma área de competência circunscrita pelo direito, enquanto a soberania não
encontra qualquer espécie de limitação jurídica. O Estado Federal é soberano do ponto de vista do direito internacional ao
passo que os diversos Estados-Membros são autônomos do ponto de vista do direito interno”. (Bastos 1999:284)
33
Enquanto os estados unitários podem ser definidos como estruturas baseadas
do governo autônomo das comunidades cujas identidades têm, geralmente, mas nem
Em conexão com esta definição, alguns aspectos das federações são centrais tendo
31
O Brasil é o único país em que vigora um Estado Federal trino cujo ordenamento constitucional inclui os municípios entre
os entes federados que integram a República federativa.
32
A Bélgica é um exemplo do que se convencionou chamar de federalismo não-territorial. Tem-se neste caso a existência de
dois conselhos culturais (representativos dos grupos de língua flamenga e francesa) compostos por membros da Câmara dos
Deputados e do Senado, com poderes legislativos sobre questões culturais e educacionais relacionadas àquelas duas
comunidades.
33
Enquanto solução liberal para riscos democráticos, o exercício do controle constitucional por parte do Poder Judiciário em
sistemas federais procura preservar a Constituição federal por meio da limitação do alcance de decisões majoritárias nos
legislativos nacional e subnacionais (Arantes e Kerche 1999). Sobre o poder de judicial review da Suprema Corte norte-
americana, ver Melo (2002).
34
No Brasil, em resposta à propositura de ação direta de inconstitucionalidade e de ação declaratória de constitucionalidade,
o Supremo Tribunal Federal exerce, segundo a técnica de jurisdição concentrada, o controle abstrato de constitucionalidade,
pela via de ação, julgando eventual inconstitucionalidade por ação ou omissão. Segundo a técnica do controle difuso de
constitucionalidade, qualquer órgão judicante, por meio da via de defesa ou de exceção, tem competência para decidir no
curso de um processo comum, sem efeito vinculante, e tendo em vista a reparação ou prevenção de lesão a um direito,
acerca da constitucionalidade de um ato normativo.
“A via de ação tem por condão expelir do sistema a lei ou ato inconstitucionais. A via de defesa ou de exceção limita-se a
subtrair alguém aos efeitos de uma lei ou ato com o mesmo vício.
De resto, constata-se que os objetivos perseguidos por uma ou outra via são diferentes. A via de defesa é instrumento da
garantia dos direitos subjetivos. A preocupação primeira é restabelecer a ordem jurídica ofendida, liberando alguém da sua
carga ilegal, consistente na iminência de ver-se obrigado ao cumprimento de lei inconstitucional.
34
lugar, tem-se a questão das fontes de legitimidade da autoridade pública em sistemas
fixa os limites para o exercício da soberania por parte do poder da União, instituindo
“A constitution is federal if (1) two levels of government rule the same land and
people, (2) each level has at least one area of action in which it is autonomous, and (3)
A via de ação já, pelo contrário, encontra-se primordialmente voltada para o bom funcionamento da mecânica
constitucional”. (Bastos 1999:399)
35
Na Constituição norte-americana de 1787 tem-se o modelo clássico de repartição dual de competências por meio da
técnica constitucional de enunciação dos poderes da União e de poderes remanescentes aos estados. Na Lei Fundametal da
República Federal da Alemanha, de 1949, expressão da moderna técnica de repartição de competências entre os entes
federativos e fonte de inspiração na elaboração da Constituição de 1988 no Brasil, tem-se um modelo de repartição material
de competências que estabelece a legislação exclusiva da Federação; a legislação concorrente da Federação e dos estados; e
35
there is some guarantee (even though merely a statement in the constitution) of the
divided between regional governments and a central government in such a way that
each kind of government has some activities on which it makes final decisions”. (Riker
1975:101)
elabora a idéia de que os diferentes sistemas federativos podem ser dispostos ao longo
maioria (demos constraining) e aquelas federações que ampliam mais ou menos o poder
democráticas ao longo do continuum demos constraining é feita por Stepan com base em
sistema partidário.
a legislação de regras gerais; admitindo-se ainda o ingresso dos Estados-membros no domínio da competência exclusiva da
Federação.
36
Se em todos os sistemas democráticos de tipo federativo existem determinados
arranjos institucionais demos constraining que terminam, em maior ou menor grau, por
abrangência das atribuições da câmara territorial é alta, sendo que o Senado opera como
aspectos dos sistemas federais que respondem por seu caráter mais ou menos restritivo
37
a todos os entes federados (Art. 23); as competências concorrentes da União, estados e
tributárias fixadas por atos de delegação do poder central e/ou dos demais entes
36
A propósito da qualificação da Câmara dos Deputados como uma “assembléia dos estados” e da defesa da introdução de
mudanças no sistema eleitoral brasileiro sob a inspiração do modelo alemão, como forma de minimizar as dificuldades
oriundas de nossa estrutura federativa para uma orientação nacional da ação de nossos deputados federais, ver Jobim (1991).
Segundo Góes, não são a estrutura federativa nem a eleição dos membros do Congresso Nacional a partir de compromissos
38
traços de consociativismo presentes em nosso ordenamento federativo representam um
múltiplas identidades político-territoriais entre seus cidadãos, terminam por dar margem
dos recursos fiscais; o que se configura, obviamente, em claro óbice à uma revisão das
tem sido abordado por autores que procuram chamar a atenção para a especificidade de
pública brasileira desde o início dos anos 90 aponta para a alta visibilidade desta matéria
regionais e com grupos de interesse os fatores responsáveis pela debilidade da orientação nacional de deputados e senadores
no Brasil, e sim “... a falta de instituições conversoras (sobretudo partidos políticos), capazes de converter motivações
localistas e singulares em preocupações com o país, no conjunto de seus problemas...” (1991:169). Para uma defesa da
39
e a dificuldade de superação dos vetos derivados de nossa estrutura federativa a despeito
uma ampla reforma tributária. (Azevedo 1999; Azevedo e Melo 1997) De maneira que,
processo decisório coerente com a defesa da idéia de que há uma natural lentidão a ser
preservada na evolução dos sistemas tributários, evolução essa cuja lógica não admite
oriundas da estrutura federativa vigente. De fato, assim como acontece nas polities
adoção do princípio consociativo em relação à representação dos estados tanto no Senado quanto na Câmara dos Deputados,
ver Reis (1993).
40
concepção de reforma tributária que melhor nos atende, tudo indica que ainda estamos
reforma de nosso federalismo fiscal não se pode perder de vista o fato de que nos
medidas que fizeram com que o status quo do federalismo fiscal brasileiro se afastasse
sobremaneira da situação que nos foi legada pelo texto original da Constituição de 1988.
níveis de governo.
41
Por mais que fatores de natureza conjuntural possam ter contribuído para que o
políticas com impacto sobre a estrutura federativa vigente (Abrucio 1998), há que se
destacar a presença de certos traços institucionais mais permanentes que fizeram com
incentivos na qual os interesses dos estados em que foram eleitos e a posição dos
controlling their state’s congressional delegations beyond party lines. That states play a
role in Brazilian politics is a truism given that the country is a federation and
congressional districts are defined by state borders. Yet, that this role is excessive, that
is prevents the government from governing and obtaining stable, partisan legislative
42
support is, at the minimum, a myth that finds no support in empirical evidence”.
Mais ainda, mesmo no âmbito dos estados, há grande diversidade nas relações
Considerações finais
dos founding fathers era a união de entidades até então soberanas, ou a instituição de
preservação das fronteiras de um vasto território por meio da criação de uma holding
XVIII.37 Contudo, muito mais que os autores d’O Federalista, especialmente Hamilton,
37
Para uma discussão relativa à especificidade da Revolução Americana e do sistema federal dela decorrente, ver
Soromenho-Marques (2002).
43
críticos do modelo confederativo ou de federalismo descentralizado (Riker 1964;1975) e
no Brasil do século XIX foi Thomas Jefferson, com sua defesa intransigente da
“...tivemos União antes de ter estados, tivemos o todo antes das partes...”. “não
somos uma federação de povos até ontem separados e reunidos de ontem para hoje.
fecharam os olhos os nossos pais. Na União ainda não cessamos de estar” (Rui
e cooperação entre suas unidades constitutivas, sendo que sua dimensão cooperativa
44
expressa-se claramente nas transferências constitucionais verticais da União em favor
(Horta 1999)
38
A despeito de processos relativamente recentes de criação de novos Estados Federais, observa-se nas federações como
tendência de longo prazo o fortalecimento do poder central. O surgimento do federalismo cooperativo, que pressupõe uma
significativa intervenção do poder central em áreas antes restritas à atuação dos Estados-membros (e dos municípios, no
caso brasileiro), é expressão da crescente ascendência da União em detrimento do poder autônomo dos demais entes
45
tributária entendida, aqui, não enquanto ausência de restrições legais ao ajuste do lado
das receitas, não como autonomia na concessão de vantagens tributárias, mas como
autonomia no exercício da política fiscal pelo lado do gasto público. (Rezende 1996)
autonomia tributária aos diferentes níveis de governo, ao mesmo tempo em que não se
tributária volta à cena política nacional, não há como deixar de lado a necessidade da
custa de restringir até certo ponto a liberdade de atuação dos governos subnacionais em
federados. No Brasil, segundo Raul Machado Horta, a Constituição de 1934 é expressão da transição do federalismo dual
para o cooperativo em função do disposto nos artigos 140 e 177, relativos à participação da União no combate às grandes
endemias e no combate aos efeitos das secas.
46
termos de incentivos tributários, permitam minimizar as perdas decorrentes da dimensão
Referências Bibliográficas
----------. e SAMUELS, David. 1997. “A Nova Política dos Governadores”. Lua Nova,
n.40/41, 137-166.
47
---------. e CARNEIRO, Leandro Piquet. 2002. Liderança local, democracia e políticas
BASTOS, Celso Ribeiro. 1999. Curso de Direito Constitucional. 20ª edição. São Paulo:
Saraiva.
the riddle of tax reform: party competition and the politics of ideas”. Political
Science Quarterly.
48
BREMAEKER, François E. J. de. 2001. Evolução do Quadro Municipal Brasileiro no
pp. 155-188.
governors and political parties in the brazilian Congress. Annual meeting of the
Press.
49
FERREIRA, Roberto Nogueira. 2002. A Reforma Essencial: uma análise, sob a ótica
econômico sustentado”. In: João Paulo dos Reis Velloso (org.). Condições para a
econômico nem sempre é bom para o social”. Textos para discussão, n.706. IPEA.
HORTA, Raul Machado. 1999. “As novas tendências do federalismo e seus reflexos na
JOBIM, Nelson. 1991. “A Câmara dos Deputados como Assembléia dos Estados”. In:
KUGELMAS, Eduardo. 2001. "A evolução recente do regime federativo no Brasil". In:
50
----------. e SOLA, Lourdes. 2000. “Recentralização/Descentralização – dinâmica do
regime federativo no Brasil dos anos 90”. Tempo Social, v.11, n.2, p. 63-81.
Paulo. 6º v.
100.
MELO, Manuel Palacios Cunha. 2002. “A Suprema Corte Dos EUA e a Judicialização
da Política: notas sobre um itinerário difícil”. In: Luiz Werneck Vianna (org.). A
UFMG/IUPERJ/FAPERJ, pp.63-89.
Argentina”. In: John Hall (org.). Os Estados na História. Rio de Janeiro: Imago,
pp.386-421.
Blackwell.
51
REIS, Fábio Wanderley. 1993. “Estado Liberal, Projeto Nacional, Questão Social”.
185-200.
----------. 1996. O Processo da Reforma Tributária. Texto para Discussão, n.396. IPEA.
93-172.
ROURKE, Francis. 1980. “Bureaucratic autonomy and the Public Interest”. In: C. Weiss
52
SILVA, Francisco de Almeida e. 2002. “Pacto federativo em xeque”. Folha de S. Paulo,
5/08/2002, p.b2.
TAVARES, Iris Eliete Teixeira Neves de Pinho. 1998. “O Município Brasileiro: Sua
p.85-116.
89..
Nacional.
TSEBELIS, George. (2002). Veto players: how political institutions work. New York/
53
VALLADARES, Juliana Estrella. 2000. Política Tributária e Globalização: o impacto
VARSANO, Ricardo. 1997. A Guerra Fiscal do ICMS: Quem Ganha e Quem Perde.
IPEA.
54