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Olá Pessoal!
Gostaria de dar as boas vindas ao curso de administração pública para o concurso do
TCU. Espero que vocês possam aproveitar ao máximo as aulas e que o resultado de
nosso trabalho seja sua aprovação no próximo concurso. Iremos trabalhar neste curso
todos os itens do edital do concurso de 2008.
Nesta primeira aula, trabalharemos os itens 1, 2, 3, 13, 12 e 5. Ao final desta apostila estão
os exercícios que serão trabalhados na aula.
CURSO PARA O CONCURSO TCU 2009.
SUMÁRIO
1 DOMINAÇÃO.................................................................................................................................................4
2 PATRIMONIALISMO........................................................................................................................................5
3 BUROCRACIA.................................................................................................................................................5
4 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL......................................................................................................................9
5 ESTADO OLIGÁRQUICO E PATRIMONIAL...................................................................................................14
6 VARGAS E O MODELO BUROCRÁTICO......................................................................................................15
7 GOVERNO JK E A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO.........................................................17
8 DECRETO-LEI N° 200 DE 1967......................................................................................................................18
9 O RETROCESSO DE 1988..............................................................................................................................22
10 RUPTURAS NO GOVERNO COLLOR...........................................................................................................23
11 PLANO DIRETOR PARA A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO...........................................................24
12 O GOVERNO LULA.....................................................................................................................................29
13 DO ESTADO DE BEM-ESTAR AO ESTADO REGULADOR............................................................................33
14 MUDANÇAS INSTITUCIONAIS....................................................................................................................36
15 GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA......................................................................................................50
16 EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL...............................................................................................56
17 NOVAS LIDERANÇAS NO SETOR PÚBLICO...............................................................................................62
18 PROCESSOS PARTICIPATIVOS DE GESTÃO PÚBLICA................................................................................70
19 QUESTÕES...................................................................................................................................................80
20 GABARITO................................................................................................................................................145
21 LEITURA SUGERIDA...................................................................................................................................147
CURSO PARA O CONCURSO TCU 2009.
1 DOMINAÇÃO
Segundo Weber:
Para que um Estado exista, é preciso que as pessoas (dominados) aceitem a autoridade
alegada pelos detentores do poder (dominadores). É necessário que os detentores do poder
possuam uma autoridade reconhecida como legítima. Dominação compreende o poder de
impor ao comportamento dos outros a vontade própria.
Weber fala que “há três tipos puros de dominação legítima”:
De caráter racional: baseada na crença na legitimidade das ordens estatuídas e
do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão nomeados
para exercer a dominação (dominação legal);
De caráter tradicional: baseada na crença cotidiana da santidade das tradições
vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas
tradições, representam a autoridade (dominação tradicional);
De caráter carismático: baseada na veneração extraordinária da santidade, do
poder heróico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta
reveladas ou criadas (dominação carismática).
2 PATRIMONIALISMO
O Patrimonialismo é uma forma de exercício da dominação por uma autoridade. A Base de
sua legitimidade é a tradição, cujas características principais repousam no poder individual
do governante que, amparado por seu aparato administrativo recrutado com base em
critérios pessoais, exerce o poder político sob um determinado território.
O termo patrimonialismo surgiu para definir um tipo de dominação política em que não havia
distinção entre a esfera pública e a esfera privada. Os bens públicos, do Estado, eram
usados para interesses pessoais. Um exemplo é o fato de prefeitos explorarem as terras
públicas e ficarem com parte do lucro. Os cargos públicos eram considerados bens
pessoais, podendo ser vendidos ou transmitidos hereditariamente. As nomeações
baseavam-se em critérios pessoais, trocas de favores. São utilizados os termos “sinecura” e
“prebenda” para descrever os empregos públicos, já que significam ocupação rendosa de
pouco trabalho.
Segundo Bresser Pereira:
Como características do modelo, podemos citar: a falta de uma esfera pública contraposta à
privada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídico, a irracionalidade do
sistema fiscal, a não-profissionalização e a tendência intrínseca à corrupção do quadro
administrativo. No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do
poder do soberano, o qual utiliza os bens públicos da forma que achar conveniente,
particularmente em seu próprio benefício.
3 BUROCRACIA
O grande teórico do modelo burocrático foi Max Weber. Não foi ele quem criou o modelo
racional-legal, ele apenas estudou uma forma de dominação que surgiu no Século XIX.
A administração burocrática de Weber seria resultado da forma racional-legal de dominação.
A palavra "burocracia", neste contexto, não tem o sentido negativo que ela veio a adquirir
mais tarde. Ao contrário, a burocracia para Weber representaria a forma mais eficiente e
racional de exercício do governo, se vista em comparação com outras formas de
administração (como, por exemplo, a de tipo patrimonial).
Segundo Bresser Pereira:
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Ele afirma ainda que são três as características básicas que traduzem o seu caráter
racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administradores
profissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente.
Formalidade
O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um sistema
de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com precisão as relações de mando
e subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de forma sistemática, tendo
em vista os fins visados. Sua administração é formalmente planejada, organizada, e sua
execução se realiza por meio de documentos escritos.
Impessoalidade
A administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa,
etimologicamente, “governo de escritório”. É, portanto, o sistema social em que, por uma
abstração, os escritórios ou os cargos governam. O governo das pessoas existe apenas na
medida em que elas ocupam os cargos. Isso salienta o caráter estritamente impessoal do
poder de cada indivíduo, que não deriva da personalidade do indivíduo, como acontece na
dominação carismática, nem de uma herança recebida, como no poder tradicional, mas da
norma que cria o cargo e define suas atribuições.
O caráter impessoal da burocracia é claramente definido por Weber quando ele diz que
obedece ao princípio da administração sine ira ac studio, sem ódio ou paixão. Segundo
Weber:
Administradores Profissionais
As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, para o
funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que distinguem o
administrador profissional:
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A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma alternativa muito
superior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto o pressuposto de eficiência
em que se baseava não se revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal do
século XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econômico do século XX,
verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os
serviços prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-
referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.
Além de tudo isso, ela não conseguia cumprir seu maior objetivo, que era a proteção do
patrimônio público. Surgiam novas formas de apropriação do patrimônio do Estado, como o
rent seeking. Segundo Bresser Pereira:
O termo rent seeking foi usado pela primeira vez na década de 1970 para descrever a
atuação de determinados grupos com o objetivo de tirar vantagem do Estado. O rent seeking
é chamado também de parasitismo político. Aquele que busca a sua renda a partir do
Estado não contribui na mesma proporção, ou seja, a vantagem será conquistada com o
sacrifício de toda a coletividade.
4 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL
O modelo gerencial emerge na segunda metade do século XX como resposta, de um lado, à
expansão das funções econômicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimento
tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra
os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração
pública – a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o
cidadão como beneficiário – torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado
passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na
prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas
organizações.
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Desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia uma
insatisfação, amplamente disseminada, em relação à administração pública burocrática.
A administração pública gerencial constitui um avanço, e até um certo ponto um rompimento
com a administração pública burocrática. Isso não significa, entretanto, que negue todos os
seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior,
da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a
admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e
universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o
treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de
basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa
profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se:
Public Service
Managerialism Consumerism
Orientation
Eficiência Efetividade Accountability
produtividade qualidade eqüidade
Clientes /
Contribuintes Cidadãos
consumidores
Managerialism
O primeiro modelo é o do Managerialism, ou “gerencialismo puro”. No início, as reformas
gerenciais eram bastante próximas das idéias neoliberais. Esta corrente teve como
principais objetivos reduzir os gastos públicos e aumentar sua produtividade. O fato é que,
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Consumerism
As maiores críticas ao managerialism não buscavam o retorno ao modelo burocrático, mas
sim a incorporação de novos significados. Primeiro, introduzindo o conceito de qualidade no
serviço público. Com o conceito de efetividade, recupera-se a noção de que o governo deve,
acima de tudo, prestar bons serviços. É a ótica da qualidade que começa a ser incorporada
pelo modelo gerencial.
Segundo Caio Marini:
nossa cultura, já que permanece a confusão entre o patrimônio público e privado. Mas é a
partir da década de 1930 que o país passa a adotar uma administração burocrática.
Segundo Bresser:
No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia, palavra que
significa “governo de poucos”. A este pequeno grupo que controlava o governo, Raymundo
Faoro deu o nome de “estamento burocrático”. Um ponto importante aqui é não confundir o
uso do termo “burocracia” sempre como uma referência ao modelo burocrático de
administração defendido por Max Weber. O termo “burocracia” surgiu da junção da palavra
francesa bureau, que significa escritório, com a palavra grega kratos, que significa poder.
Desde o XVII já se falava em “burocracia” para se referir a repartição pública e aos grupos
que administravam o governo. Assim, quando a questão falar em estamento burocrático,
não devemos associá-lo ao modelo racional-legal, mas sim ao grupo de burocratas que
controlava o Estado durante o período patrimonialista. O termo estamento burocrático foi
usado por Faoro para designar o grupo aristocrático-burocrático de juristas, letrados, e
militares, que derivavam seu poder e sua renda do próprio Estado.
Já vimos que são utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” para descrever os empregos
públicos, já que significam ocupação rendosa de pouco trabalho. É justamente isso o que
ocorre no patrimonialismo brasileiro, em que os ocupantes de cargos públicos recebem os
cargos como “presentes”, moeda de troca. É tradicional a idéia de que uma função
fundamental do Estado nessa época era garantir empregos para a classe média pobre
ligada por laços de família ou de agregação aos proprietários rurais.
Com o tempo, este estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de origem social
mais baixa, como os militares do Exército. Não podemos mais falar com precisão de um
“estamento patrimonial” já que uma característica dos estamentos é a sua pequena
permeabilidade. Aqui começa a nascer a administração pública burocrática, juntamente com
o autoritarismo burocrático-capitalista que está emergindo através principalmente dos
militares e das revoluções que promovem em nome de uma abstrata “razão”.
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa
de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito
profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época,
tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar
consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do
Estado. Ainda permaneciam o patrimonialismo e o clientelismo.
Entre as atribuições do DASP estavam previstas também a elaboração da proposta do
orçamento federal e a fiscalização orçamentária. Na prática, porém, as iniciativas relativas à
política orçamentária permaneceram nas mãos do Ministério da Fazenda até 1940. Nesse
ano, a situação foi contornada com a criação, no interior daquele ministério, da Comissão de
Orçamento, cuja presidência passava a ser acumulada pelo presidente do DASP. Somente
no princípio de 1945 o DASP assumiu plenamente a responsabilidade pela elaboração da
proposta do orçamento federal, com a conseqüente extinção da comissão do Ministério da
Fazenda.
Com a queda de Vargas em outubro de 1945, o DASP passou por um profundo processo de
reestruturação, que resultou no seu parcial esvaziamento. A partir de então, suas funções
assumiram um caráter de assessoria, exceto no tocante à seleção e aperfeiçoamento de
pessoal, área em que se manteve como órgão executor. Ele veio a ser extinto apenas em
1986, com o Decreto 93.211, que criou a Secretaria de Administração Pública.
Com o retorno de Vargas ao governo por meio de eleições em 1951 permitiu uma reação da
burocracia a este retorno do clientelismo. Dentro desta reação ocorreu a promulgação da Lei
nº 1.711, que trazia o segundo “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”. Tal
estatuto passou a reger o trabalho no setor público e o concurso público, mais uma vez,
tornou-se a regra geral de admissão. Portanto, o Estatuto não foi implantado no primeiro
governo Vargas, mas sim no segundo. Ele veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de
1990, que dispõe do regime jurídico dos servidores civis da União.
O segundo período Vargas não logrou melhorias substantivas: os concursos públicos eram
freqüentemente evitados ou burlados pelas autoridades de órgãos descentralizados, o
serviço público manteve-se ineficiente e a carreira pública permanecia pouco mais do que
um mito, com acirrada luta interna pelo nepotismo, especialmente às vésperas dos períodos
eleitorais, quando proliferavam nomeações a título provisório
▪ Descentralização,
▪ Delegação de autoridade,
▪ Coordenação e
▪ Controle;
A reforma proposta era, basicamente, no sentido de delegar ao máximo o poder de decisão
para os órgãos de linha, e preferir sempre a contratação de setores e companhias privadas
para a execução de suas políticas. Segundo este modelo, os órgãos administrativos
deveriam se limitar a funções quase que exclusivamente normativas e de supervisão,
enquanto que o setor privado passaria a ter um papel cada vez maior em todas as ações
realmente executivas do governo. As duas premissas implícitas no projeto são, primeiro, a
de que o Estado é sempre um executor incompetente, e que o setor privado pode fazer o
mesmo que ele de forma mais eficaz e barata; e, segundo, que é impossível legislar em
detalhe a atuação dos órgãos de linha da administração pública.
A crença na superioridade da administração privada foi, certamente, um dos fatores que
inspiraram o decreto-lei 200; o outro foi o conhecimento das dificuldades quase insuperáveis
de agir com eficiência dentro do emaranhado de normas e formalismos que hoje existem no
serviço público brasileiro.
Apesar do interesse em aumentar a participação privada na administração pública, o que
ocorreu foi o inverso: o aumento no número de entes estatais. Só que estes novos entes se
encontravam fora do núcleo burocrático, criados a partir da descentralização para a
administração indireta, particularmente para as fundações de direito privado criadas pelo
Estado, as empresas públicas e as empresas de economia mista, além das autarquias, que
já existiam desde 1938.
Através das fundações (que antecipavam as organizações sociais criadas na Reforma
Gerencial de 1995) o Estado dava grande autonomia administrativa para os serviços sociais
e científicos, que passavam, inclusive, a poder contratar empregados celetistas. Através da
autonomia dada às empresas de economia mista viabilizava-se o grande projeto de
industrialização com base em grandes empresas estatais de infra-estrutura e serviços
públicos que já havia sido iniciado nos anos 40, com a criação da Companhia Siderúrgica
Nacional, e acelerado nos anos 50, com a criação da Petrobrás, da Eletrobrás, e da
Telebrás, e do BNDES.
Por outro lado, são criados órgãos normativos superiores que deveriam orientar as novas
entidades e regular o setor. Esta combinação de órgãos normativos superiores, da
administração direta, e órgãos executivos subordinados, organizados como fundações ou
empresas estatais, passou a ser adotada em muitos setores da administração pública. Uma
conseqüência inesperada foi que, na maioria das vezes, as empresas executoras passaram
a concentrar a maior parte da competência técnica e dos recursos financeiros, esvaziando
assim, na prática, as funções de seus órgãos normativos, ou entrando em conflito com eles.
A Constituição de 1967 permitiu a contratação via CLT para o serviço público, e o Decreto-
Lei nº 200 facultava o ingresso, sem concurso, de “especialistas para instituições de
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9 O RETROCESSO DE 1988
As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto, paralisadas na
transição democrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória democrática,
teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da
administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os políticos dos
partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta
burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a
culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo.
Segundo Humberto Falcão Martins:
pública burocrática. Como exemplos, temos a estabilidade rígida para todos os servidores
civis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na administração direta
e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem correlação com
o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor.
Diagnóstico
O Plano Diretor buscou traçar um panorama da administração pública para a partir daí traçar
as mudanças necessárias. O primeiro ponto apontado é que o resultado do retrocesso
burocrático de 1988 foi um encarecimento significativo do custeio da máquina administrativa,
tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e serviços, e um enorme aumento
da ineficiência dos serviços públicos.
O maior problema no aumento de gastos com pessoal foi que ele não decorreu do aumento
de servidores ativos. Pelo contrário, houve uma redução do número de servidores do
Executivo em âmbito federal. Embora tenha havido uma substancial diminuição do número
de servidores civis ativos do Poder Executivo da União, que caiu de 713 mil em 1989 para
580 mil em 1995, a participação da folha de pagamentos da União no PIB não se reduziu; na
verdade, aumentou, passando de 2,89% entre 1980-1987 para 3,17% do PIB na média do
período 1988-94. O que ocorreu foi uma mudança no perfil dos servidores: há um crescente
número de inativos comparado com o total de ativos.
Dada essa redução do número de funcionários, não se pode falar em excesso de quadros
na União. O que existe são áreas que concentram um número desnecessário de
funcionários e outras que apresentam déficit, como no caso das atividades finais nos setores
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de saúde e educação. O crescimento dos gastos foi ainda muito mais acentuado nos
estados e municípios, que passaram a receber uma parcela maior da arrecadação tributária.
A participação dos gastos com pessoal na receita da União vinha apresentando uma
tendência histórica crescente. Pode-se observar claramente uma evolução
proporcionalmente maior dos gastos com inativos que com ativos.
Os problemas foram classificados em três dimensões distintas, mas inter-relacionadas:
a) Núcleo Estratégico:
Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas
públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas são
tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no
poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e
assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.
Aqui, as decisões devem ser as melhores, atender ao interesse nacional e ter efetividade. O
regime de propriedade deve ser necessariamente estatal.
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b) Atividades Exclusivas:
É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em
que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar.
Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência
social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas
sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do
meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc. A
propriedade só pode ser também estatal.
c) Atividades Não-Exclusivas:
Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações
públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de
Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos
fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas”
relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses
serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o
resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor:
as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. A situação ideal de
propriedade é, nesse caso, a pública não-estatal.
Cada um destes quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no que
se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados.
No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida,
que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante que a eficiência. O que
importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem
eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a
sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas
são de fato cumpridas. Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-
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Formas de Propriedade
Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a PROPRIEDADE ESTATAL e
a PROPRIEDADE PRIVADA, existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma,
intermediária, extremamente relevante: a PROPRIEDADE PÚBLICA NÃO-ESTATAL,
constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum
indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público.
O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com o setor do aparelho do Estado.
A questão da propriedade é essencial no modelo da Reforma Gerencial. No núcleo
estratégico e nas atividades exclusivas do Estado, a propriedade será, por definição, estatal.
Na produção de bens e serviços há, em contraposição, um consenso cada vez maior de que
a propriedade deve ser privada, particularmente nos casos em que o mercado controla as
empresas comerciais. No domínio dos serviços sociais e científicos a propriedade deverá
ser essencialmente pública não-estatal. As atividades sociais, principalmente as de saúde,
educação fundamental e de garantia de renda mínima, e a realização da pesquisa científica
envolvem externalidades positivas e dizem respeito a direitos humanos fundamentais. São,
portanto, atividades que o mercado não pode garantir de forma adequada através do preço
e do lucro. Logo, não devem ser privadas. Por outro lado, uma vez que não implicam no
exercício do poder de Estado, não há razão para que sejam controladas pelo Estado, e de
se submeter aos controles inerentes à burocracia estatal, contrários à eficiência
administrativa, que a Reforma Gerencial pode reduzir, mas não acabar. Logo, se não devem
ser privados, nem estatais, a alternativa é adotar-se o regime da propriedade pública não-
estatal, é utilizar organizações de direito privado, mas com finalidades públicas, sem fins
lucrativos.
No núcleo estratégico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Nas atividades
exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a propriedade também
só pode ser estatal.
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12 O GOVERNO LULA
Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lançou o Plano “Gestão pública para um
país de todos”. Tal documento partiu do pressuposto de que “tanto os desafios contextuais
quanto as condições de funcionamento dos Estados — principalmente aqueles em
desenvolvimento —, exigem ações no sentido de se buscar seu fortalecimento institucional”.
Além disso:
O Plano fala em “déficit institucional”. Este é um termo bastante usado pelo Governo Lula
para se referir “ausência do Estado onde este deveria estar atuando”. Ele “é resultado de um
processo histórico de construção nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas
lacunas vão sendo progressivamente preenchidas pelo ‘não-Estado’ — desde o crime
organizado, que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora a eqüidade”. O déficit se
manifesta tanto na amplitude do atendimento dado pelas instituições públicas, quanto na
qualidade desse atendimento.
Nas organizações do Poder Executivo Federal, o Plano de Gestão Pública tinha como
objetivo contemplar, no médio e longo prazos:
a redefinição das estratégias,
a recomposição da força de trabalho,
a reconfiguração das estruturas e processos
o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e direcionadas
para resultados.
A construção do novo modelo de gestão pública deveria pautar-se nos seguintes princípios
ou premissas orientadoras:
O Estado como parte essencial da solução, voltado à redução das desigualdades e à
promoção do desenvolvimento;
O cidadão como beneficiário principal. Trata-se de considerá-lo membro de uma
comunidade cívica, organizada e plena de direitos e deveres, ampliando-se a
consciência cidadã, recriando-se a solidariedade e definindo-se critérios de justiça
social; o cidadão não é um mero consumidor de bens ou serviços públicos;
O Plano de Gestão Pública como uma definição de Governo, supraministerial,
independentemente da origem das proposições iniciais, das modificações, das
exclusões e das inclusões incorporadas durante o processo de discussão. A proposta
de gestão pública deve ser construída coletivamente, sendo o Presidente da
República o seu empreendedor máximo;
Integração do Plano de Gestão Pública às demais políticas de Governo. Com o
endosso do Presidente da República, o Plano adquire poder de integração de
políticas. Será um instrumento de geração de resultados, flexível para permitir
soluções específicas para as diversas áreas da ação governamental, ao mesmo
tempo em que impede a fragmentação e a coexistência de políticas, projetos, e
programas concorrentes e/ou contraditórios;
Envolvimento, mobilização, incentivo e participação dos servidores e demais atores
envolvidos são fundamentais. A definição de estratégias de intervenção ou indução
de processos de mudança deve ser baseada na adesão das organizações e setores,
na capacitação e na motivação intensivas, além da troca constante de informações.
Superam-se, assim, as transformações baseadas predominantemente no caráter
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Por sua vez, ocorreu um efetivo realinhamento salarial dos servidores, obedecendo a uma
seletividade pela qual foram privilegiadas as carreiras de órgãos que exercem funções
estratégicas de Estado.
O Plano fala em redefinição de marcos regulatórios e à conseqüente redefinição do papel
das agencias reguladoras. Em 2003 o Governo Lula encaminhou ao Congresso Projeto de
Lei para regulamentar a atividade das agências reguladoras. Desde então tal projeto está no
Congresso. Vi uma notícia de que a Câmara estava tentando votá-lo neste final de ano.
Em 2005 foi criado o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização
(Gespública), como a fusão do Programa da Qualidade no Serviço Público com o Programa
Nacional de Desburocratização. O seu principal objetivo é contribuir para a melhoria da
qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da
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Segundo Bobbio:
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Portanto, é preciso chegar a Inglaterra dos anos 1940 para encontrar afirmação explícita do
princípio fundamental do Estado de Bem-Estar:
Assim, o princípio básico do estado do bem-estar social é que TODO cidadão tem o direito a
um conjunto de bens e serviços que deveriam ter seu fornecimento garantido diretamente
pelo Estado. O Estado de Bem-Estar defende a cobertura universal, ou seja, todos têm
direito, não só os mais pobres. Esses direitos incluiriam a educação em todos os níveis, a
assistência médica gratuita, o auxílio ao desempregado, a garantia de uma renda mínima,
recursos adicionais para a criação dos filhos etc.
Pode-se dizer que na história brasileira, mesmo considerando suas especificidades, não se
constituiu um sistema de seguridade social próximo do modelo que ficou conhecido como
Welfare State. Talvez seja mais coerente considerar que, durante todo o processo histórico
de formação e estruturação das formas do Estado moderno no Brasil, não se tenha
implementado mais do que apenas algumas políticas de bem-estar social.
No Brasil e nos países latino-americanos da periferia do mundo capitalista, a dimensão
social não foi aplicada da mesma forma que nos países desenvolvidos. O Estado nacional-
desenvolvimentista é característico desse grupo nessa época, e se preocupava em
promover a industrialização por meio da ação direta do Estado, como criador e
impulsionador de empresas estatais industriais.
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A CF/88 foi o máximo que nos aproximamos de um Estado de Bem-Estar Social, já que ela
faz a previsão de uma série de direitos sociais e o atendimento deles por parte do Estado.
Apesar de a Constituição rezar pela garantia de um modelo de seguridade social aos
cidadãos, incorporando todos os trabalhadores (informais, marginalizados, da Zona Rural
etc.) ao sistema de proteção social, as condições deterioradas do financiamento do setor
público inviabilizaram a ampliação dos gastos sociais e execução de políticas públicas.
Outro grande fator, responsável pelo retrocesso no processo de construção de um sistema
mais amplo de seguridade social no Brasil, foi o drástico movimento de desmonte do
aparelho estatal federal realizado pelo governo Collor de Mello. As principais vítimas desse
processo foram as áreas de assistência social e os programas públicos de universalização
dos direitos sociais explícitos na Carta Magna.
A partir da década de 1970, com as duas crises do petróleo e a crise da conversibilidade do
dólar, pioram consideravelmente as condições para os Estados se financiarem. Tem fim a
“Era Dourada” do pós-guerra e agrava-se a crise fiscal nos Estados. Iniciou-se aos poucos
um processo que culminaria na condenação por parte de diversos economistas desse
modelo de organização social. Segundo as novas teorias neoliberais, o Estado de bem-estar
social era inviável, contrário ao desenvolvimento econômico e um entrave ao livre comércio.
O “estado provedor” incentivaria a inércia e inibiria a criatividade e o espírito empreendedor.
Os elevados gastos realizados pelo governo e a manutenção do pleno emprego só podiam
resultar em altos índices de inflação.
Enquanto os Estado tinham capacidade de financiamento e as demandas da sociedade não
eram complexas, a burocracia conseguia da conta do recado. No entanto, a partir do
momento que os recursos do Estado tornam-se escassos e a sociedade aumenta cada vez
mais suas exigências, fica claro que a administração pública tem que ser mais eficiente.
Com toda a insatisfação da sociedade em relação ao modelo burocrático, que era caro,
ineficiente e não conseguia proteger o patrimônio público, começam a surgir as teorias em
busca de uma administração gerencial. Ao mesmo tempo, a crise fiscal demonstra que o
Estado de bem-estar social era inviável, o que provocou o aparecimento das teorias
neoliberais. Segundo Bresser Pereira:
No entanto, não podemos associar a administração gerencial a busca pelo Estado Mínimo, o
que acontecia no neoliberalismo. A administração gerencial passa a defender um Estado
menor, mas que ainda atua, regulando a atividade econômica. Estudaremos em outra aula o
Empreendedorismo Governamental. Esta é uma escola que tem início com a publicação do
livro “Reinventando o Governo”, de David Osborne e Ted Gaebler. Uma das idéias principais
do livro pode ser exemplificada pela seguinte frase:
14 MUDANÇAS INSTITUCIONAIS
O PDRAE trouxe uma série de mudanças institucionais na administração pública brasileira.
Veremos agora as principais mudanças.
Agências Reguladoras
As agências reguladoras foram incorporadas ao direito brasileiro em decorrência do
processo de privatização de serviços públicos promovido no Brasil na década passada. O
Estado transferiu ao setor privado determinadas atividades até então por ele diretamente
exercidas, tais como os serviços de telecomunicações e de fornecimento de energia elétrica.
Entretanto, apesar da sua retirada da prestação direta desses serviços, não teria o Estado
como se furtar a continuar neles intervindo, por meio de sua regulação e fiscalização. Para
tanto, instituiu as agências reguladoras.
Marcelo Alexandrino define as Agências Reguladoras desta forma:
Por sua vez, para Maria Sylvia Zanella di Pietro há dois tipos de agências reguladoras em
nosso ordenamento jurídico:
1. As que exercem poder de polícia, a partir de limitações administrativas
determinadas em lei, de que são exemplos a Agência nacional de Saúde
Pública Complementar (ANS), criada pela Lei 9.961/2.000, e a Agência
nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), instituída pela Lei. 9.872/99;
2. As que exercem poder regulatório e fiscalizatório de atividades objeto de
concessão, permissão ou autorização de serviço público (energia elétrica,
telecomunicações etc), ou de concessão para exploração de bem público
(petróleo e outros recursos minerais, rodovias etc).
As atuais agências reguladoras têm sido instituídas sob a forma de autarquias. Isto tem dois
objetivos. O primeiro é permitir que possam exercer atividades típicas do Poder Público.
Segundo entendimento do STF, apenas pessoas jurídicas de direito público podem exercer
atribuições típicas de Estado. O segundo é conferir maior independência a essas agências,
retirando elas da subordinação hierárquica da administração direta.
Contudo, o legislador vai além, caracterizando-as como “autarquias em regime especial”,
que pode ser traduzido, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas especiais,
normalmente relacionadas à ampliação de sua autonomia administrativa e financeira. Para
exemplificar, a seguir está o art. 8º, § 2º, da Lei 9.472/97, que trata da ANATEL:
A Lei n.º 9.986/2000, que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das agências
reguladoras, determina que:
Portanto, para conferir maior autonomia das agências reguladoras, seus diretores terão
mandato fixo, fixado na lei de criação da agência, e só poderão perder o cargo em virtude de
decisão judicial ou processo administrativo disciplinar. Contudo, a lei de criação da agência
pode estabelecer outras formas de perda de mandato.
Apesar de possuírem maior independência, não significa que não há nenhum tipo de
controle por parte do Executivo. Elas se submetem aos princípios da administração pública e
ao poder de supervisão do ministério ou secretaria a que estejam vinculadas. Assim, apesar
de seus diretores possuírem mandato fixo, podem ser retirados do cargo por processo
administrativo caso infrinjam algum dos princípios.
As agências reguladoras possuem as mesmas atribuições que estariam na competência do
poder concedente na assinatura de contratos administrativos com particulares, como:
regulamentar os serviços que constituem objeto de delegação, realizar o procedimento
licitatório para escolha do concessionário, permissionário ou autorizatário, celebrar o
contrato de concessão ou permissão ou praticar ato unilateral de outorga de autorização,
definir o valor da tarifa e da sua revisão ou reajuste, controlar a execução dos serviços,
aplicar sanções, encampar, decretar a caducidade, intervir, fazer a rescisão amigável, fazer
a reversão dos bens ao término da concessão, exercer o papel de ouvidor de denúncias e
reclamações dos usuários. Isso significa que a lei, ao criar a agência reguladora, está
tirando do Poder Executivo todas essas atribuições para colocá-las nas mãos da agência.
Isto é um dos motivos pelos quais a criação de Agências Reguladoras é de competência do
Presidente da República.
O art. 37 da CF/88 determina que as autarquias só poderão ser criadas por meio de lei
específica.
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas
de sua atuação;
Isto se deve ao fato, inclusive, de que a competência para prestar e regular os serviços
públicos é do Executivo. Portanto, somente ele pode abrir mão de suas competências.
As agências reguladoras também possuem poder normativo para regulamentar aspectos
que a lei não adentrou ou deixou margens para interpretação. Elas não poderiam se
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Contudo, o que tem ocorrido na prática é que as agências reguladoras possuem uma
abrangente competência normativa, efetivamente inovando a ordem jurídica. O CESPE tem
adotado a posição de que pode ser conferido às agências reguladoras o exercício de um
abrangente poder normativo no que respeita às áreas de sua atuação, mas não pode ser
exercido quanto às matérias reservadas à lei, pela Constituição. Elas poderiam somente
editar atos secundários. Tais atos serão atos normativos delegados ou autorizados pela lei,
restritos às áreas técnicas de competência da agência. Tais atos criam, modificam ou
extinguem direitos, mas devem sempre ser editados nos termos da lei.
Dentro do processo de flexibilização e do direcionamento para o controle de resultados, a
reforma administrativa buscou conferir maior liberdade de ação para as agências
reguladoras. Um exemplo disso é que elas não se submetem a mesma burocracia nas
licitações que os demais órgãos e entidades públicas. A Lei 9.986 de 2000 permitiu que as
agências reguladoras usassem o pregão e a consulta, sendo que as regras poderiam ser
estabelecidas em regulamento próprio, conferindo maior flexibilidade nos processos de
compras.
Teoria da Agência
Nem sempre a atuação das agências reguladoras está livre de ingerências, tanto do Estado
quanto do setor privado por ela regulado. Um dos maiores obstáculos a sua atuação é a
“assimetria de informações”. Para poder exercer sua função reguladora, determinando
regras a serem seguidas, concedendo contratos de prestação de serviços, ajustando tarifas,
as agências são muito dependentes da informação, principalmente daquela fornecida pelas
empresas que são por ela reguladas. O problema é que nem sempre a informação é
confiável.
Para entender melhor esta relação entre regulador e regulado, é preciso conhecermos
alguns princípios da Teoria da Agência (o termo “agência” aqui não é uma referência às
agências reguladoras). As relações contratuais quer explícitas ou implícitas, delimitam a
figura de um sujeito ativo que recebe o nome genérico de principal (aquele que contrata), e
de um sujeito passivo chamado agente (aquele que é contratado). A suposição básica
existente na relação principal-agente é de que o agente agirá em favor do principal e que por
isso receberá alguma recompensa.
O agente, ou contratado, deverá desempenhar certas funções, de acordo com os critérios do
principal, ou contratante. No entanto, em muitos casos o principal tem certa dificuldade em
saber se o agente está realmente cumprindo com suas obrigações de forma satisfatória.
Aqui entra a assimetria de informação. O agente dispõe de um conjunto de possíveis
comportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as partes e dificilmente são
observáveis pelo principal.
Decorrentes da assimetria de informações, surgem outros dois problemas:
Seleção adversa = quando são selecionados os agentes com maior risco. Se a
indústria de seguros de vida praticar um preço baseado na média de risco das
pessoas, saíra perdendo porque quem terá maior propensão a fazer seguros serão as
pessoas com maior risco. Por isso que são praticados preços de acordo com o risco
de cada um.
Risco moral = uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe de condições
ou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da outra parte envolvida, que
pode ter um comportamento de risco. Muitas pessoas com plano de saúde passam a
usar os serviços médicos numa proporção bem maior do que quando não tinham o
plano. Também existe para o agente. Por exemplo, quando o Estado determina
alguns critérios no momento da contratação das empresas privadas e depois passa a
usar outras regras.
Por fim, existe também a captura das agências reguladoras, quando o órgão regulador
passa a confundir o bem comum com os interesses da indústria por ele regulamentada e
defende mais os interesses da indústria regulada do que da sociedade.
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Agências Executivas
Na lição de Maria Sylvia Zanella di Pietro,
O PDRAE não falava ainda em Agências Executivas, mas sim em Agências Autônomas, que
constituía um projeto básico voltado para a dimensão da gestão. Segundo o Plano:
Para dar prosseguimento a este projeto, primeiro foi preciso alterar a CF/88, o que veio a
ocorrer com a Emenda Constitucional n.º 19 de 1998, que inseriu o § 8º no art. 37:
Só que há um ponto IMPORTANTE aqui. O contrato de gestão não é usado somente com
as Agências Executivas. Qualquer órgão público da administração direta ou entidade da
administração indireta pode assinar contrato de gestão. A LRF também dispôs sobre isso:
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Neste caso, a empresa controlada que assinar contrato de gestão não será qualificada como
Agência Executiva, já que somente recebem esta qualificação as autarquias e fundações
públicas que desempenhem atividades exclusivas de Estado. Segundo a Lei 9.649/98:
Como podemos ver no art. 51, a concessão do status de Agência Executiva depende do
preenchimento de dois requisitos pela entidade:
A celebração de contrato de gestão com o respectivo Ministério Supervisor;
A existência de um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento
institucional, voltado para a melhoria da qualidade de gestão e para a redução de
custos, já concluído ou em andamento.
Segundo o MARE, as agências executivas teriam uma maior autonomia em três áreas,
basicamente:
orçamento e finanças;
gestão de recursos humanos;
serviços gerais e contratação de bens e serviços.
No que se refere ao aspecto orçamentário-financeiro, pretendia-se que as Agências
Executivas tivessem seu orçamento disposto de uma forma mais agregada, com os recursos
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Quanto à gestão dos serviços gerais e contratação de bens e serviços, objetiva-se dotar as
Agências Executivas de um mínimo essencial de autonomia de gestão. A concessão de um
limite diferenciado de dispensa de licitação para contratação de serviços, compras e obras
de engenharia, como dispõe o art. 24 da Lei 8.666:
Organizações Sociais
O segundo tipo de contrato de gestão existente é o assinado com entidades de direito
privado que recebem a qualificação de Organizações Sociais. A definição deste tipo de
contrato de gestão está na Lei 9.637 de 2000:
O contrato de gestão é um contrato de parceria, que busca conceder fomento para que as
OS prestem serviços públicos. O PDRAE definiu Organizações Sociais como entidades de
direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para
celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária.
Segundo a Lei 9.637 de 2000:
Portanto, elas não se submeteriam as regras da Lei 8.666/93, mas sim a um regulamento
próprio. No entanto, em 2005 foi editado o Decreto 5.504, que dispôs que:
Assim, tanto as OS como as OSCIP, que veremos logo a seguir, teriam que realizar licitação
prévia segundo as regras da legislação federal. No entanto, Decreto não é instrumento
suficiente para alterar ou revogar lei, por isso a Lei 9.637 continua válida. O TCU julgou caso
que envolvia esta confusão e decidiu que:
Acórdão 1.777/2005
9.1 adotar, para fins de fiscalização deste Tribunal e orientação dos órgãos
e entidades da Administração Pública, as seguintes conclusões:
A qualificação das OSCIP se dará por meio de termo de parceria, que é equivalente ao
contrato de gestão assinado com as OS. Assim como as OS, as OSCIP não representam
uma nova espécie de pessoa jurídica. São apenas entidades privadas que recebem do
Estado uma especial qualificação, mediante a assinatura de um instrumento legalmente
denominado termo de parceria. Nesse instrumento constam os direitos e obrigações de cada
um dos signatários do ajuste, em especial as metas que devem ser cumpridas pela
entidade. Segundo a Lei 9.790/99.
Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria é mais um instrumento de
contratualização, prevendo metas e indicadores para avaliação do desempenho.
Vimos que a Lei 9.637/98 estabelece os tipos de fomentos possíveis para as OS. Já a Lei
9.790/99, que rege as OSCIP, não especificou as modalidades de fomento aplicáveis às
entidades qualificadas como OSCIP, restringindo-se a menções genéricas quanto a bens e
recursos públicos. Deste modo, devem-se aplicar a essas entidades as modalidades
comuns de fomento. Como principais modalidades de fomento, aplicáveis a todas as
entidades paraestatais, podemos citar
Dotação de recursos orçamentários
Permissão de uso gratuito de bens públicos
Concessão de incentivos fiscais e creditícios.
A Lei 9.790/99 traz a definição do que seria uma pessoa jurídica sem fins lucrativos:
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Portanto, a entidade até pode ter lucro, mas deve revertê-lo para seu patrimônio, sem haver
qualquer tipo de distribuição para sócios. O art. 4º da Lei 9.790 determina que os estatutos
das pessoas jurídicas interessadas em se qualificar como OSCIP devem dispor, entre outras
coisas, sobre:
Assim, apenas aqueles que estejam efetivamente envolvidos com na atividade da OSCIP
podem receber remuneração.
A fim de evitar divergências quanto às atividades que poderiam ser consideradas como de
interesse coletivo, o art. 3º, em elenco taxativo, estabelece que no conceito, para as
finalidades da Lei, se enquadram as seguintes atividades:
a) assistência social;
b) promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e
artístico;
c) promoção gratuita da educação ou da saúde;
d) promoção da segurança alimentar e nutricional;
e) defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do
desenvolvimento sustentável;
f) promoção do voluntariado;
g) promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à
pobreza;
h) experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de
sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
i) promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e
assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar;
j) promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da
democracia e de outros valores universais;
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Vimos que a qualificação das OS se insere no poder discricionário dos Ministros, que podem
não aprová-la, mesmo que a entidade preencha todos os requisitos. Já no caso das OSCIP,
a qualificação é ato vinculado, conforme determina a Lei 9.790/99:
15 GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA
Estudamos na primeira aula o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O fato do
nome do Plano falar em “Reforma do Aparelho do Estado” ao invés de “Reforma do Estado”
não é algo sem importância. A maior parte dos autores associa a reforma do Estado à busca
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Governabilidade
Governança
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INTERMEDIAÇÃO DE INTERESSES
Como vimos acima, uma das principais características da governabilidade seria o sistema de
intermediação de interesses vigente na sociedade. Isso porque as formas de intermediação
de interesses são usadas pelo Estado como um meio de conseguir maior governabilidade,
facilitando seu relacionamento com os diversos atores sociais. Vamos ver algumas dessas
formas.
Corporativismo
Bobbio define corporativismo como:
O corporativismo surgiu na Idade Média, através das corporações de ofício, como uma
forma de organização da sociedade. Estas corporações eram formadas por artesãos que se
dedicavam a um mesmo trabalho e determinavam os preços, a qualidade, a quantidade de
mercadorias produzidas e até a margem de lucro obtido com as vendas eram determinados
no âmbito dessas entidades.
No século XX, o corporativismo passou a designar a organização da sociedade a partir da
criação de associações (ou corporações), com o objetivo de canalizar e expressar interesses
econômicos e profissionais de seus membros.
Os Estados fascistas passaram a se utilizar dessas associações como forma de
subordinação e controle repressivo da sociedade por meio da manipulação dos sindicatos.
Isto teve início na Itália de Mussolini, onde o poder legislativo foi atribuído a corporações
representativas dos interesses econômicos, industriais ou profissionais. Getúlio Vargas
também se valeu do corporativismo
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Clientelismo
O clientelismo é uma forma de intermediação de interesses em que o “patrão” domina a
posse de determinado recurso, poder, e apenas o concede para o “cliente” caso este lhe dê
apoio político em troca. O clientelismo está associado geralmente ao coronelismo, um
sistema político baseado em barganhas entre o governo e os coronéis. O governo garante o
poder do coronel sobre seus dependentes e seus rivais, sobretudo cedendo-lhe o controle
dos cargos públicos, desde o delegado de polícia até a professora primária. O coronel
hipoteca seu apoio ao governo, sobretudo na forma de votos.
Outro exemplo é o uso das emendas parlamentares como moeda de troca. O governo só
libera os recursos do orçamento para emendas parlamentares caso os parlamentares votem
de acordo com os desejos do governo. Por isso, quando temos votações importantes no
Congresso é que são liberadas as maiores somas para as emendas.
Neocorporativismo
O neocorporativismo é uma forma de intermediação dos interesses entre a sociedade civil e
o Estado. O conjunto de mudanças ocorridas nas relações entre Estado e organizações
representativas de interesse privado, nos países capitalistas com regime democrático,
permitiu a passagem do corporativismo para o neocorporativismo que, além de representar
os interesses, passa a decidir junto com o Estado as políticas públicas. O corporativismo é
chamado também de “corporativismo estatal”, enquanto o neocorporativismo é chamado de
“corporativismo societário”. Segundo Bobbio:
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16 EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL
Vimos na Aula 01 a evolução do New Public Management. Um dos livros mais importantes
do modelo pós-burocrático foi o “Reinventando o Governo”, de David Osborne e Ted
Gaebler. Lançado no início da década de 1990, nele os autores analisam diversas iniciativas
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Portanto, cabe ao governo modelar a sociedade, dar o rumo a ela, definir a política a ser
seguida, manejar, o máximo que puder, instituições econômicas e sociais, enfim, regular e
cumprir a função regulatória. Catalisando a sociedade, o governo amplia sua ação. Isso não
significa que ele executa mais, mas que ele consegue chegar onde ele estava ausente
quando queria fazer tudo sozinho.
serviços públicos pela população. Competição, para os autores, não é um conceito que só
tem validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade, serve para
acabar com o monopólio — que tanto pode reinar no setor público como no privado — e
encorajar a inovação organizacional.
O princípio da competição nos serviços públicos tem como meta a competição não apenas
entre os setores público e privado, como por exemplo entre uma empresa estatal e uma
concessionária na área de limpeza pública, mas dentro de cada um desses dois setores que
operam na jurisdição de um dado governo. A questão não é público versus privado, mas
competição versus monopólio. Assim, podemos ter os seguintes tipos de competição:
▪ Público versus privado;
▪ Privado versus privado;
▪ Público versus público.
Esta questão é CERTA. Ela foi tirada da definição de Richard Daft, do livro “Administração”.
Vamos ver alguns autores que defendem a definição da questão:
Richard Daft explica esta definição dizendo que, dentre todas as idéias e escritos sobre
liderança, três aspectos sobressaem: pessoas, influências e metas. A liderança ocorre entre
pessoas, envolve o uso da influência e é usada para alcançar as metas. Influência significa
que o relacionamento entre as pessoas não é passivo. Além disso, é elaborada para
alcançar algum fim ou meta. A liderança é recíproca, ocorrendo entre pessoas. Liderança é
uma atividade das “pessoas”, distinta das atividades com a papelada administrativa ou da
resolução de problemas. A liderança é dinâmica e envolve o uso de poder, que é definido
como a habilidade potencial de influenciar o comportamento dos outros.
Vamos ver as concepções básicas de liderança.
TEORIAS COMPORTAMENTAIS
As falhas dos primeiros estudos sobre os traços levou os pesquisadores a seguir por outra
direção do final dos anos 1940 até a década de 1960. Eles começaram a analisar o
comportamento exibido por certos líderes e procuraram descobrir se havia alguma coisa
específica na maneira de se comportarem. As teorias sobre a liderança evoluíram então
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O modelo de Fiedler
O primeiro modelo contingencial abrangente de liderança foi desenvolvido por Fred Fiedler.
Seu modelo propõe que a eficácia do desempenho do grupo depende da adequação entre o
estilo do líder e o grau de controle que a situação lhe proporciona.
A pedra principal da teoria de contingência de Fiedler é até que ponto o estilo de cada líder é
voltado para o relacionamento ou para a tarefa. Um líder voltado para o relacionamento
considera as pessoas. Um líder voltado para a tarefa é primariamente motivado pela
realização da tarefa.
Os líderes voltados para a tarefa são mais eficazes quando a situação é altamente favorável
ou altamente desfavorável. A situação será favorável quando os subordinados confiarem no
líder e o respeitarem, quando as tarefas forem simples e rotineiras e quando o líder tiver
autoridade formal sobre seus subordinados, podendo planejar e dirigir o trabalho dos
subordinados, avaliá-los e recompensá-los.
O líder voltado para a tarefa sai-se melhor na situação favorável porque todos se dão bem, a
tarefa é clara e o líder tem poder; tudo que é preciso é alguém que assuma o comando e
forneça direções. Do mesmo modo, se a situação for muito desfavorável ao líder é
necessária muita estrutura e direção da tarefa. Um líder forte define a estrutura da tarefa e
consegue estabelecer autoridade sobre os subordinados.
Os líderes voltados para o relacionamento são mais eficazes nas situações de
favorecimento moderado porque as habilidades de relações humanas são importantes para
alcançar o alto desempenho do grupo. Nessas situações, o líder é moderadamente
benquisto, tem certo poder e supervisiona os serviços que contêm alguma ambigüidade. Um
líder com boas habilidades interpessoais consegue criar uma atmosfera positiva no grupo
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Visão Bidimensional
A liderança orientada para a tarefa (trabalho) e a liderança orientada para as pessoas, a
princípio, foram consideradas estilos em oposição, mutuamente excludentes. Todavia, à
medida que a pesquisa sobre a liderança avançou, verificou-se que a tarefa e as pessoas
não são pólos opostos da mesma dimensão, mas limites do mesmo território.
Essa é a visão bidimensional da liderança, segundo a qual o líder pode combinar os dois
estilos em seu comportamento, ou enfatizá-los simultaneamente. Essa idéia proporcionou
grande avanço para o estudo da liderança.
Liderança orientada para a tarefa é o estilo de liderança em que se concentra a atenção no
desempenho do funcionário, cobra-se e avalia-se o desempenho dos subordinados, insiste-
se no cumprimento de prazos estabelecidos e estabelecem-se claramente as
responsabilidades dos membros da equipe.
Teoria Situacional
Criada por Hersey e Blanchard, é uma extensão das teorias comportamentais. Mais do que
as teorias anteriores, a abordagem situacional foca bastante atenção nas características dos
funcionários em determinar o comportamento da liderança apropriado. O ponto importante é
que os subordinados variam no nível de prontidão. As pessoas com baixa prontidão para a
tarefa, por causa da pouca habilidade, ou treinamento, ou insegurança, precisam de um
estilo de liderança diferente daquelas que são altas na prontidão e têm boas habilidades,
talentos, confiança e disposição para o trabalho.
A abordagem situacional sugere que não existe um melhor estilo de liderança, nem um estilo
permanente, e sim o mais eficaz para uma dada situação. Um líder pode adotar um entre
quatro estilos de liderança, baseado em uma combinação do comportamento de
relacionamento (consideração pelas pessoas) e de tarefa (consideração pela tarefa).
▪ Determinador: reflete uma alta consideração pela produção e uma baixa
consideração pelas pessoas. É um estilo bastante diretivo e envolve dar instruções
explícitas sobre como as tarefas deveriam ser realizadas.
▪ Persuasivo: é baseado na alta consideração pelas pessoas e pela produção. Com
esta abordagem, o líder explica as decisões e dá aos subordinados a chance de fazer
perguntas e obter esclarecimentos sobre as tarefas de trabalho.
▪ Compartilhador: é baseado em uma combinação de alta consideração pelas pessoas
e baixa consideração pela produção. O líder compartilha as idéias com os
subordinados, lhes dá a chance de participarem e facilita a tomada de decisão.
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▪ Delegador: reflete uma baixa consideração pelas pessoas e pela produção. O estilo
do líder proporciona pouca direção e pouco apoio porque o líder transfere a
responsabilidade pelas decisões e suas implementações para os subordinados.
Teoria Caminho-Meta
De acordo com esta teoria, a responsabilidade do líder é aumentar a motivação dos
subordinados para alcançar metas pessoais e organizacionais. O líder aumenta sua
motivação esclarecendo o caminho dos subordinados para as recompensas que estão
disponíveis ou aumentando as recompensas que os subordinados valorizam e desejam.
Esta teoria também se baseia numa classificação quadrupla dos estilos de liderança:
▪ Diretivo: o líder diz aos subordinados exatamente o que é para eles fazerem Ele
fornece diretrizes específicas aos subordinados sobre como eles realizam suas
tarefas. O líder deve fixar padrões de desempenho e dar expectativas explícitas de
desempenho.
▪ Prestativo: o líder deve demonstrar interesse pelo bem-estar dos subordinados e se
mostrar acessível a eles como indivíduos. O comportamento de liderança é aberto,
amigável e acessível, e o líder cria um clima de equipe e trata os subordinados como
iguais.
▪ Participativo: o líder deve solicitar idéias e sugestões dos subordinados e incentivar
sua participação em decisões que os afetam diretamente. O comportamento do líder
inclui pedir opiniões e sugestões, encorajar a participação na tomada de decisão e se
reunir com seus subordinados no local de trabalho.
▪ Orientado para realização: o líder estabelece metas claras e desafiadoras para os
subordinados. O comportamento do líder enfatiza o desempenho de alta qualidade e
a melhoria durante o desempenho atual. Ele também mostra confiança nos
subordinados e assiste-os em aprender como alcançar metas altas.
EMPOWERMENT
Uma tendência atual significativa nas corporações é a de que os altos executivos concedam
poderes para os funcionários de níveis mais baixos, que passam a ser mais participativos,
mais preocupados com a construção de consenso e mais confiantes na comunicação do que
em comparação ao passado. O empowerment funciona porque o poder total na organização
parece aumentar. Todos têm mais a dizer e, conseqüentemente, contribuem mais para as
metas organizacionais.
Este conceito tem sido usado também na participação da sociedade como um todo nas
decisões governamentais. O empowerment, traduzido como empoderamento, tem sido
conceituado de diversas formas, mas quase todas convergem para o desenvolvimento de
potencialidades na sociedade, aumento de informação e percepção, com o objetivo de que
exista uma participação real e simbólica que possibilite a democracia. Para Vasconcelos, o
empoderamento significa o aumento do poder, da autonomia pessoal e coletiva de
indivíduos e grupos sociais nas relações interpessoais e institucionais, principalmente
daqueles submetidos a relações de opressão, discriminação e dominação social.
De forma bem simplista, podemos resumir empowerment como “ensinar a pescar, ao invés
de dar o peixe”.
LIDERANÇA DA MUDANÇA
Pesquisas descobriram que algumas abordagens de liderança são mais eficazes do que
outras para realizar mudanças nas organizações. Dois tipos de liderança que podem ter um
impacto substancial são o carismático e o transformacional. Estes tipos de liderança são
mais bem entendidos em comparação com a liderança transacional. Vejamos estes tipos de
liderança.
Liderança Transacional
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A maioria das teorias que estudamos acima são voltadas para o líder transacional. Dizemos
que é transacional porque é baseada na autoridade, recompensa e troca. Ocorre por meio
de um processo de troca no qual o líder provê recompensas em troca do esforço de
seguidores e desempenho. É a liderança que leva o funcionário a fazer o que precisa ser
feito.
No contexto organizacional, o líder transacional leva seus seguidores a atingir as metas
estabelecidas por meio do esclarecimento dos papéis e das exigências das tarefas. A
habilidade do líder transacional está em satisfazer os subordinados para a melhora na
produtividade.
Os líderes transacionais geralmente enfatizam aspectos impessoais do desempenho, como
planos, horários e orçamentos. Eles têm um senso de compromisso para com a organização
e se conformam com as normas organizacionais e aos valores.
Os líderes transacionais trabalham com contrato de trocas de recompensa de acordo com o
esforço, promessas de recompensa por bom desempenho, reconhecem as conquistas.
Procuram e observam desvios das regras e padrões, tomam ações corretivas. Intervém
apenas quando os padrões não são alcançados.
Liderança Transformacional
Os líderes transformacionais se assemelham aos líderes carismáticos, mas são distinguidos
pela sua habilidade especial em realizar inovação e mudança, reconhecendo as
necessidades e preocupações dos seguidores, ajudando-os a examinarem problemas
antigos com novas abordagens, e encorajando-os a questionar o status quo.
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LIDERANÇA SERVIDORA
Outra abordagem recente de liderança é a do líder servidor, que trabalha para satisfazer as
necessidades e metas dos subordinados, assim como para cumprir a missão maior da
organização.
Liderar significa servir, no sentido de ajudar as pessoas a se tornarem melhores, a
alcançarem plenamente seu potencial. O termo foi usado pela primeira vez num artigo, de
1970, escrito por Robert K. Greenleaf, chamado "The Servant as Leader" (O Servidor como
Líder).
Os líderes servidores operam em dois níveis: para a satisfação das metas e necessidades
de seus subordinados e para a realização de um propósito ou missão maior de suas
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AUTOLIDERANÇA
É uma abordagem contemporânea de liderança, competências dos empregados, forma
como as tarefas são estruturadas e comportamento organizacional relacionado a autonomia
e aprendizado contínuo são considerados fatores substitutos da liderança.
Os teóricos da autoliderança propõem a existência de uma série de processos através dos
quais as pessoas controlam o seu próprio comportamento. E os líderes eficazes ajudam
seus seguidores a liderarem a si próprios. Eles fazem isso desenvolvendo a capacidade de
liderança nos outros e dando a eles condições para que não precisem mais de um líder
formal para motivação e orientação.
A premissa que baseia a tese da autoliderança é a de que as pessoas são responsáveis,
capazes e podem exercer sua iniciativa sem necessidade externa de chefes, regras ou
regulamentos. Recebendo o apoio adequado, todos os indivíduos podem monitorar e
controlar o seu próprio comportamento.
A importância da autoliderança aumentou com a popularização do uso de equipes. Equipes
autogerenciadas e autônomas precisam que seus membros sejam auto-orientados.
Participação parcial: muitos tomam parte no processo decisório, mas o poder final
de decidir pertence a apenas uma das partes;
fiscalização e controle sobre a gestão dos serviços públicos. A participação, segundo Maria
da Glória Gohn, pelas características e função, é “sinônimo” de descentralização.
A Constituição Federal de 1988, num movimento contrário à ditadura militar, buscou
promover uma forte descentralização política, transferindo para estados e municípios uma
série de responsabilidades sobre a gestão das políticas públicas. Ao levar as decisões para
os municípios, permite-se uma maior participação das pessoas, já que é nas comunidades,
nos bairros, que elas têm condições de participar. Além disso, os municípios estão mais
próximos da realidade local, conhecendo melhor as demandas de seus cidadãos. É por tudo
isso que instrumentos de participação como os conselhos gestores e o orçamento
participativo atuam prioritariamente no âmbito municipal.
Para Gremaud, a descentralização incorpora um conjunto de pelo menos três aspectos:
administrativo – com a passagem da responsabilidade de gerencia na provisão de
determinados serviços públicos e de gestão de políticas
fiscal – com a passagem de pelo menos parte da responsabilidade na obtenção de
recursos necessários ao financiamento das políticas e
político – com a autonomização decisória não apenas quanto à forma de promover a
política, mas na própria escolha entre diferentes serviços a serem ofertados e sua
estrutura de financiamento.
Contudo, a descentralização de autonomia e poder para os governos locais pode apresentar
certos riscos. Desde a fundação da federação, o Brasil é historicamente marcado por fortes
desigualdades regionais, inclusive em comparação com outros países. A disparidade de
condições econômicas é reforçada, ademais, pela existência de um contingente enorme de
municípios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos próprios.
Outra forma de descentralização é a social, em que o Estado transfere o poder de decisão
para a sociedade. Dois instrumentos desse tipo de descentralização são os conselhos
gestores e o orçamento participativo.
CONSELHOS DE GESTÃO
Segundo Maria da Glória Gohn, podemos diferenciar três tipos de conselhos no cenário
brasileiro do século XX: os criados pelo próprio poder público Executivo, para mediar suas
relações com os movimentos e com as organizações populares; os populares, construídos
pelos movimentos populares ou setores organizados da sociedade civil em suas relações de
negociações com o poder público; e os institucionalizados, com possibilidade de participar
da gestão dos negócios públicos criados por leis originárias do Poder Legislativo, surgidos
após pressões e demandas da sociedade civil.
No primeiro tipo, temos como exemplo os conselhos comunitários criados para atuar junto à
administração pública municipal ao final dos anos 1970; no segundo, os conselhos
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populares ao final dos anos 1970 e parte dos anos 1980; e no terceiro, os conselhos
gestores institucionalizados setoriais.
Os conselhos populares foram propostas dos setores da esquerda ou de oposição ao
regime militar, e surgiram com diversos papéis, tais como: organismos dos movimentos
populares atuando com parcelas de poder junto ao executivo; organismos superiores de luta
e de organização popular, gerando situações de duplo poder; organismos de administração
municipal criados pelo governo para incorporar o movimento popular ao governo, no sentido
de assumirem tarefas de aconselhamento, deliberação e/ou execução.
Os conselhos comunitários atuavam dentro de administrações municipais, como forma de
incorporação de movimentos sociais e canal de mediação. Criados pelo próprio Executivo
para auxiliar na administração municipal.
Os conselhos gestores foram a grande novidade nas políticas públicas ao longo dos anos.
Com caráter interinstitucional, eles têm o papel de instrumento mediador na relação do
estado com a sociedade e estão inscritos na Constituição de 1988, e em outras leis no país,
na qualidade de instrumentos de expressão, representação e participação da população.
Os conselhos têm o papel de instrumento mediador na relação do Estado com a sociedade.
Com os conselhos, gera-se uma nova institucionalidade pública, eles criam uma nova esfera
social-pública ou pública não-estatal. Trata-se de um novo padrão de relações entre Estado
e sociedade, porque eles viabilizam a participação de segmentos sociais na formulação de
políticas sociais e possibilitam à população o acesso aos espaços nos quais se tomam
decisões políticas.
Segundo Raquel Raichelis:
Com base nisso, podemos diferenciar uma administração pública societal, que incorpora aos
modelos burocráticos e gerenciais tradicionalmente fechados práticas que ampliam a
relação Estado-sociedade.
Apesar da importância que a CF88 deu ao tema, a proliferação de conselhos gestores só foi
ocorrer depois que as reformas operadas pelo Estado brasileiro vincularam o repasse de
recursos financeiros do nível federal ao estadual e ao municipal à existência de conselhos. A
legislação em vigor no Brasil preconiza, desde 1996, que para o recebimento de recursos
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destinados às áreas sociais, os municípios devem criar seus conselhos gestores. Isto
explica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu após esta data.
A legislação federal preconiza aos conselhos o caráter deliberativo, parte do processo de
gestão descentralizada e participativa, e os constitui como novos atores deliberativos e
paritários.
Segundo o Dicionário Houaiss, deliberação significa: “1. debate com o objetivo de resolver
algum impasse ou tomar uma decisão; 2. ação empreendida após consulta e/ou reflexão”.
Assim, o caráter deliberativo dos conselhos se refere ao seu poder de tomar decisões, de ir
além da simples consultas para participar de forma plena da gestão pública.
A paridade se refere à necessidade de existir nos conselhos a mesma quantidade de
representantes da sociedade civil e do governo. As novas estruturas inserem-se na esfera
pública não-estatal e, por força de lei, integram-se com os órgãos públicos vinculados ao
Poder Executivo voltados para políticas públicas específicas, responsáveis pela assessoria e
suporte ao funcionamento das áreas onde atuam. Eles são compostos, portanto, por
representantes do poder público e da sociedade civil. Esta é a principal diferença dos
conselhos gestores em relação aos conselhos populares e comunitários, já que estes são
compostos exclusivamente de representantes da sociedade civil, cujo poder reside na força
da mobilização e da pressão e, usualmente, não possuem assento institucionalizado junto
ao poder público.
Contudo, apesar do caráter deliberativo previsto em lei, isto não garante uma efetiva
atuação dos conselhos gestores. Existem muitos problemas associados a sua atuação, que
inibem uma real participação da sociedade. Segundo Maria da Glória Gohn:
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O orçamento participativo faz parte deste processo de descentralização do poder para os
governos locais, já que é neles que a sociedade pode realmente participar. É na
comunidade que as pessoas tem voz. Assim, é nos governos municipais que o orçamento
participativo ganhou mais força.
Alguns estados já se utilizam dessa ferramenta, e na esfera federal o que temos por
enquanto ainda são promessas. O governo federal divulgou em março de 2007 a criação de
um Grupo de Trabalho interministerial com o objetivo de “formular propostas de participação
da sociedade no acompanhamento da elaboração e execução dos três principais
instrumentos da administração pública – o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, dando um passo na direção do Orçamento
Participativo”.
Segundo o site da Câmara dos Deputados:
Podemos observar que esta experiência ainda é bastante tímida, caminhou-se muito pouco
rumo a um orçamento participativo.
Como vimos acima, para que haja uma verdadeira participação, uma participação plena, é
preciso que a decisão seja compartilhada. Assim, o orçamento participativo, assim como os
conselhos gestores, também tem caráter deliberativo. Não podemos pensar que OP esteja
associado à noção de democracia direta, que prevê a participação de todos os cidadãos em
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O Relator Ministro Sepúlveda Pertence afirmou que tal dispositivo não fere o art. 165 da CF,
uma vez que as propostas resultantes das audiências públicas não compelem o Poder
Executivo ao seu aproveitamento, apenas indicam, não havendo que se falar, pois, em
ofensa ao princípio da independência dos poderes. Caso houvesse tal vinculação, o artigo
seria considerado inconstitucional, uma vez que a iniciativa dos projetos de lei orçamentários
é do Poder Executivo.
Contudo, mesmo não havendo esta vinculação, o orçamento participativo confere maior
fidelidade, já que o estado está ouvindo o que a sociedade tem a dizer. Segundo Roberto
Coelho:
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Além disso, ao participar do OP, a sociedade fica mais consciente acerca de seu papel, e
passa a cobrar mais o Executivo. Vamos dar uma olhada em uma questão da ESAF:
A questão é CERTA. Esta questão foi tirada do texto de Sérgio de Azevedo, segundo o qual:
Acredita-se que o Orçamento Participativo tem potencial de atuação como indutor de capital
social. Na medida em que o OP incentiva um envolvimento maior dos indivíduos com
questões coletivas e, por conseqüência, com o Poder Público, verifica-se uma tendência por
maior organização dos indivíduos enquanto sociedade civil, além da formação e capacitação
de lideranças. Os participantes do orçamento participativo desenvolvem uma série de
habilidades democráticas, principalmente no que diz respeito à aquisição de hábitos
indispensáveis ao processo de tomada de decisão coletiva.
Sérgio de Azevedo fala ainda de outra vantagem do OP:
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Apesar destas vantagens também devemos ter em mente que o orçamento participativo
apresenta alguns problemas e desafios. Vamos ver alguns:
1) Se por um lado o OP reduz as práticas clientelistas no processo de alocação de
recursos, por outro, em diferentes experiências, constataram-se tentativas, por parte
dos políticos tradicionais, de “capturar” o OP. Os políticos de corte clientelista e os
grupos que possuem controle sobre algum tipo de recurso estratégico procuram, por
vezes, atuar no sentido de adaptar práticas clientelistas aos novos procedimentos do
Orçamento Participativo.
2) O OP enfrenta o chamado “engessamento” dos gastos orçamentários, que reduz
consideravelmente as margens de manobra na alocação de recursos do poder
executivo nos três âmbitos de governo. Na verdade, devido a dotações previamente
definidas em lei e às despesas de custeio da máquina pública municipal, não é
grande o volume de recursos cuja alocação pode ser decidida através do Orçamento
Participativo.
3) Apesar pressão da sociedade para que as decisões OP sejam implementadas, os
órgãos e as empresas públicas voltados para a realização das obras não têm
desempenhado, muitas vezes, sequer o papel de viabilizar a aplicação efetiva dos
parcos recursos disponíveis. Na maioria dos casos estudados, o percentual e os
valores absolutos das verbas disponibilizadas foram relativamente baixos para o porte
das respectivas cidades, não ultrapassando 10% da receita própria do município.
4) Há uma baixa participação da “classe média”, que se sente sem condições de
disputar benfeitorias com os setores populares (maiores em número e em níveis de
carência), e uma baixa participação dos setores populares de mais alto nível de
pobreza (e de baixa capacidade organizacional), dificultando que se atinja os grupos
mais necessitados;
5) Devido à dificuldade de aprovação de projetos estratégicos de longo prazo, no lugar
de inúmeras pequenas obras pulverizadas, muitas prefeituras optaram por não incluir
os projetos estratégicos no Orçamento Participativo;
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19 QUESTÕES
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10. (CESPE/TCU/2007) O patrimonialismo normal inibe a economia racional não apenas por
sua política financeira, mas também por peculiaridades de sua administração, entre as quais
se pode citar a ausência típica de um quadro de funcionários com qualificação profissional
formal.
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18. (ESAF/MPOG/2008) O modelo de gestão pública burocrático, com base nos postulados
weberianos, é constituído de funcionários individuais, cujas características não incluem
liberdade pessoal, havendo obediência estrita às obrigações objetivas do seu cargo, estando
submetidos a um sistema homogêneo de disciplina e controle do serviço.
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20. (CESPE/MEC/2003) Nas organizações burocráticas, cada superior tem sob suas ordens
determinado número de subordinados, os quais, por sua vez, têm sob si outros
subordinados, e assim por diante.
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22. (ESAF/PSS/2008) De acordo com o modelo sistematizado por Max Weber, a burocracia
moderna funciona de forma específica. O desempenho do cargo segue regras específicas e
exaustivas, cujo conhecimento é parte de um aprendizado técnico especial a que se
submetem os funcionários.
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32. (ESAF/EPPGG/2002) A disposição do Estado para intervir nas relações sociais provoca
um enorme aumento de demanda às instituições políticas, provocando sua sobrecarga até a
paralisia.
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35. (CESPE/TCU/2008) No século XX, após o advento dos direitos públicos, isto é, aqueles
de que gozam todos os cidadãos, fazendo que a propriedade do Estado seja efetivamente
pública, a democracia e a administração pública burocrática — concebidas para proteger o
patrimônio público — precisavam transformar-se: a primeira deveria ser mais participativa ou
mais direta, e a segunda, menos burocrática e mais gerencial.
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49. (ESAF/PSS/2008) O modelo gerencial puro tem como perspectiva central o foco na
economia e na eficiência: é o “fazer mais com menos”, ou seja, a maximização dos
resultados a serem obtidos com a aplicação dos recursos públicos.
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52. (CESPE/MDS/2006) O paradigma do cliente é uma vertente das reformas gerenciais que
privilegia o atendimento às demandas dos consumidores/clientes dos serviços do Estado,
em contraponto ao modelo gerencial puro, que tinha como principais objetivos das reformas
a redução de custos do setor público e o aumento de sua produtividade.
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74. (CESPE/MCT/2004) A decadência do DASP está associada a sua hipertrofia como órgão
operativo do regime varguista e ao conseqüente distanciamento do exercício de funções
administrativas.
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83. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º 200/1967 foi uma tentativa
de superação da rigidez burocrática, e pode ser considerada como o começo da
administração gerencial no Brasil.
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CURSO PARA O CONCURSO TCU 2009.
84. (CESPE/MC/2008) O Decreto-lei n.º 200/1967 surgiu no bojo de uma reforma que tentou
aprimorar o modelo burocrático vigente na administração pública.
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104. (CESPE/MCT/2004) Instituído durante o governo Collor pela Lei n.º 8.112/1990, o
Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União choca-se com os ideais ortodoxos
expressos na Constituição de 1988.
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110. (CESPE/MCT/2008) Quando atua fora de um dos setores de Estado que não sejam
os do núcleo estratégico ou das atividades exclusivas, o gestor público não estará dotado do
poder de império que o coloca em posição de superioridade em relação ao particular e aos
demais competidores inseridos no mercado.
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CURSO PARA O CONCURSO TCU 2009.
127. (CESPE/MCT/2008) Os contratos de gestão têm por objetivo dar maior autonomia
gerencial à ação pública, a fim de atingir metas de desempenho, e consistem em acordos ou
ajustes contratuais em que, de um lado, está o poder público e de outro, um órgão da
administração direta, entidade da administração indireta ou até mesmo uma organização
não integrante da administração pública que, no entanto, administre recursos ou bens
públicos.
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129. (CESPE/MEC/2003) Considerando que a LRF dispõe que a empresa controlada que
firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na
forma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, é correto afirmar
que esta disposição aplica-se tanto às empresas públicas quanto às sociedades de
economia mista.
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CURSO PARA O CONCURSO TCU 2009.
132. (CESPE/MC/2008) No que diz respeito aos valores que legitimam a contratação sem
licitação, as sociedades de economia mista e empresas públicas, assim como as fundações
ou autarquias qualificadas como agências executivas se submetem ao mesmo limite legal
aplicável à administração direta.
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CURSO PARA O CONCURSO TCU 2009.
137. (CESPE/TJ-SE/2004) O objeto dos contratos de gestão que podem ser celebrados
entre os particulares e a administração pública restringe-se às atividades que, por previsão
constitucional, são passíveis de serem regidas pelo regime jurídico de direito privado.
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138. (CESPE/SESPA/2004) Considerando a FCM como uma fundação privada sem fins
lucrativos, voltada à realização de atividades ligadas à saúde, que celebrou contrato de
gestão com a União, é correto afirmar que a União pode contratar a FCM, sem licitação,
para realizar atividades contempladas no contrato de gestão.
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CURSO PARA O CONCURSO TCU 2009.
146. (CESPE/TRF-5ª/2004) Nos termos da Lei n.º 9.790/1999, que rege as organizações
da sociedade civil de interesse público (OSCIPs), essas entidades devem possuir
personalidade jurídica de direito privado e ser desprovidas de fins lucrativos, não obstante
possam remunerar o trabalho de seus sócios ou associados, conselheiros, diretores e
empregados. Todavia, nem todas as pessoas jurídicas de direito privado podem ser
consideradas OSCIPs, a exemplo do que ocorre com as sociedades comerciais.
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CURSO PARA O CONCURSO TCU 2009.
167. (CESPE/MEC/2003) Governo catalisador é aquele que rema em vez de pilotar, o que,
em outras palavras, significa um governo que é forte porque não deixa a execução para
outrem.
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212. (ESAF/ENAP/2006) Os Conselhos de Gestão são órgãos públicos, criados por lei
com exigência de paridade em sua composição.
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216. (CESPE/PCPAADM/2006) Os conselhos são espaços públicos com força legal para
atuar nas políticas públicas, na definição de suas prioridades, de seus conteúdos e recursos
orçamentários, de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliação dos resultados.
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20 GABARITO
21 LEITURA SUGERIDA
GOMES, Fábio Guedes. Conflito social e welfare state: Estado e desenvolvimento social no
Brasil:
http://www.scielo.br/pdf/rap/v40n2/v40n2a03.pdf
RAICHELIS, Raquel. Articulação entre os conselhos de políticas públicas – uma pauta a ser
enfrentada pela sociedade civil
http://www2.abong.org.br/final/download/4_raquel.pdf