Você está na página 1de 38

DIREITO ADMINISTRATIVO I

PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS

Aula 1 (17/09/12)
Apresentao.

Aula 2 (19/09/12)
Testes: 29 de Outubro: no ter casos prticos, ser um teste denso de matria terica. 10 de Dezembro: parecido com o que ser o exame, poder ter um caso prtico.

Os testes sero de 1h durante as aulas tericas, em salas de exames, e das 12h s 13h. A matrias ser a dada at uma semana antes.

INTRODUO CAPTULO I A ADMINISTRAO PBLICA I CONCEITO DE ADMINISTRAO


1. AS NECESSIDADES COLECTIVAS E A ADMINISTRAO PBLICA.
O Direito Administrativo o Direito da Administrao Pblica, que regula a Administrao Pblica - 1 definio. Existem conflitos de interesses que o Direito necessita de resolver e que resultam de uma relao jurdica em que duas ou mais pessoas tm necessidade de um bem no qual tm interesse porque tem para eles alguma utilidade. Por exemplo, numa relao de compra e venda o comprador tem interesse em comprar a coisa e o vendedor tem interesse em vender a coisa. O problema resolve-se atravs da relao jurdica compra e venda definindo-se assim que o comprador compra a coisa mediante o pagamento do preo desta e o vendedor vende mediante a recepo desse montante. Outro exemplo pode ainda ser o do contrato de arrendamento. Portanto, um conceito bsico do Direito o conceito da relao jurdica que , no fundo, um conceito de necessidades. Todos ns temos necessidades individuais e necessidades comuns, por exemplo, necessidade de alimentarmo-nos; necessidade de instruirmo-nos; necessidade de transporte; necessidade

Tiago Guerreiro

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
de segurana; de defesa; etc. As necessidades no so iguais para todos, por exemplo, quem vive num stio isolado tem mais necessidade de segurana do que aquele que no vive. Assim como todos ns temos necessidades existem tambm necessidades colectivas de uma comunidade, por exemplo, necessidade de alimentao que ao nvel da pessoa colectiva Estado desemboca no Ministrio da Agricultura. Ou, necessidade de sade que tutelada pelo Ministrio da Sade. Ou ainda necessidade defesa e logo Ministrio da Defesa. Tudo estes "sistemas" de tutela compe a Administrao Pblica. Relativamente s necessidades colectivas, alguns autores classificam-nas. O Professor Freitas do Amaral agrupa-as em necessidades de Segurana, Cultura e Bem-Estar. O Regente, tal como alguns autores Alemes, consagra ainda mais duas: Paz e Justia. Esta classificao no "inocente" e acompanha a evoluo do conceito de Estado a partir do sculo XIX: Estado Polcia: manteve-se at aos princpios do sculo XX. Estado pouco interventivo que s garantia a segurana do livre jogo do mercado e do livre comportamento das entidades privadas. Este Estado s fiscalizava. Esta viso de Estado Liberal, este sim liberal, deu na 2 Guerra Mundial. Repercutiu-se depois no plano internacional no livre cmbismo econmico e na soberania absoluta dos Estados, o ius belli, que levou 1 Guerra Mundial. Estado Providncia: Estado que prov bens e servios para satisfazer as necessidades dos cidados. Em Portugal temos um Estado Providncia "coxo" face falta de dinheiro que um Estado deste tipo exige para que se encontre na sua plenitude. Estado de Bem-Estar: nunca tivemos, nem nunca teremos, este tipo de Estado. um Estado muito rico, que gasta imenso dinheiro e que cobra muitos impostos. Como exemplo tem-se o caso da Noruega. Todavia, os cidados pagam os impostos mas tem tudo garantido num Estado de qualidade.

2. A ADMINISTRAO PBLICA EM SENTIDO ORGNICO E EM SENTIDO MATERIAL.


A Administrao Pblica ento o conjunto de pessoas colectivas de Direito Pblico, servios, rgos e agentes que prosseguem fins pblicos - 2 definio. Neste sentido, devemos distinguir Administrao Pblica em sentido orgnico e administrao ablica em sentido material: Em sentido orgnico/subjectivo/formal: conjunto de pessoas colectivas de Direito Pblico, servios, rgos e agentes que prosseguem fins pblicos. Fala-se aqui em Administrao Pblica e no em administrao pblica. Por exemplo, a Administrao
2

Tiago Guerreiro

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
Pblica muito vasta. Em sentido material: a administrao pblica, por seu turno, actividade desse conjunto de pessoas, servios, rgos e agentes. Por exemplo, a administrao pblica m. Em Portugal temos uma Administrao Pblica centralizada e concentrada. Centralizada no Estado e concentrada, sobretudo, em Lisboa. Esta Administrao Pblica muito cara uma vez existe muito Estado. J a Administrao Pblica desconcentrada e descentralizada, por exemplo a do Norte da Europa, caracterizada por muito menos Estado e logo muito menos dinheiro dos impostos para manter a Administrao Pblica. Na Idade Mdia tivemos, tambm, em Portugal uma Administrao Pblica descentralizada, sendo que a cargo do Rei ficava apenas a segurana.

3. A ADMINISTRAO PBLICA E A ADMINISTRAO PRIVADA.


Nas nossas casas temos tambm presente a figura da administrao, mas uma administrao que privada. O Estado, mais que uma grande famlia, tem muito mais que um casa para gerir. Todavia o mtodo o mesmo. Ambos, Estado e famlia, trabalham com receitas e despesas e normalmente o que se faz, ou o que se devia fazer, seguir a regra de que se ganha 100 gasta-se apenas 99, deixa-se sempre algo para alguma emergncia. Portanto, quando se diz que a Unio Europeia permite um dfice 3% o mesmo que dizer que a Unio Europeia permite demais. O que a Unio Europeia deve impor que os Estados tenham 0,0% ou 0,1%. A poltica contrria que permite dfices negativos deu no resultado que hoje vemos. A Administrao Privada vs. Administrao Pblica Fim: a primeira visa um fim privado enquanto a segunda visa um fim pblico Meios: embrionrios no primeiro caso contra os meios pblicos de aco e direitos pblicos do segundo caso Objecto: a Administrao Privada visa a prossecuo de necessidades privada enquanto a Administra Pblica visa a prossecuo de interesses pblicos. Hoje, todavia, no verdade que s a Administrao Pblica prossiga interesses pblicos, que esto sujeitos ao Direito Administrativo. Existem tambm entidades privadas que prosseguem interesses pblicos, a ttulo prprio ou por delegao da concesso do Estado. Isto acontece porque o Estado no poder fazer e, estando numa economia social de mercado, sem compromissos liberais nem estadistas, perfeitamente normal pedir a colaborao dos particulares. A relao no sistema constitucional portugus entre a Administrao Pblica e os particulares uma relao de cooperao, por exemplo, a Tiago Guerreiro
3

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
Ponte Vasco da Gama; Hospitais Privados; Escolas Privadas; etc. Portanto, ao lado das pessoas colectivas de Direito Pblico coexistem tambm pessoas de Direito Privado que prosseguem interesses pblicos, mas no s. Na Constituio elenca-se mais sectores do que somente Pblico e Privado. Temos ento: o sector pblico; o sector privado; o sector cooperativo e o sector concordatrio que o sector da Igreja Catlica representado pela concordata. Assim, no vamos dizer que o Direito Administrativo regula a Administrao Pblica mas vamos dizer o seguinte: O Direito Administrativo regula o exerccio da funo administrativa - 3 e ltima definio. Esta definio surge tambm para evitar a fuga para o Direito Privado da Administrao Pblica, como seja o caso dos Jogos Olmpicos de Barcelona em que o Estado se disfarou de empresa privada para fugir s obrigaes que tinham enquanto entidade pblica. Assim, todas as entidades privadas desde que prossigam interesses pblicos e manejem dinheiros pblicos esto sujeitas aos controlos administrativos.

4. A ADMINISTRAO PBLICA E AS FUNES DO ESTADO.


O regente, assim como o Professor Marcelo Caetano, classifica as funes do Estado da seguinte forma: Funes Jurdicas - Criam e aplicam Direito Funo legislativa Funo executiva: est subordinada funo legislativa este Funo poltica: define os rumos polticos do pas, de uma autarquia, etc. Funo tcnica: funo de um Professor; funo de um mdico, etc.
O PODER ADMINISTRATIVO E A FUNO

Funo Administrativa Funo Judicial

Funes No Jurdicas - No criam nem aplicam Direito mas no so irrelevantes para

5. A ADMINISTRAO PBLICA,
ADMINISTRATIVA.

Tiago Guerreiro

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS

Aula 3 (26/09/12) II A ADMINISTRAO PBLICA AO LONGO DA HISTRIA


1. A ADMINISTRAO PBLICA NO ESTADO MODERNO: A REVOLUO FRANCESA. 2. AS REFORMAS DE MOUZINHO DA SILVEIRA EM PORTUGAL.
Mouzinho da Silveira, Ministro no sculo XIX, foi importar da Frana e da obra de Napoleo ideias para aprovar trs decretos: reforma da Fazenda, Finanas; reforma da Administrao Pblica e reforma da Justia. Relativamente reforma da Administrao Pblica, interessa-nos o decreto 23 de 16 de Maio de 1832 que Mouzinho da Silveira transps para Portugal e atravs do qual chegou at ns o sistema administrativo francs, que Napoleo criar em Frana na base das reivindicaes da Revoluo Francesa. O sistema de Napoleo era um sistema de Administrao Pblica centralizada e centralizada num duplo sentido: centralizada no Estado por prejuzo de outras entidades, por exemplo, as autarquias locais que tinham tido muita autonomia na Idade Mdia monrquica; centralizada no sentido da administrao ser concentrada. Apesar da Revoluo Francesa estar na base deste movimento era um sistema de poucas garantias por oposio aos excessos e abusos praticados pela Administrao Pblica.

3. O ESTADO LIBERAL.
No Estado Liberal o Estado, em Portugal, reduziu o seu papel ao Estado Polcia, como j referido na aula anterior. O grau de interveno do Estado foi diminudo e tentou-se uma maior descentralizao do que aquela trazida pela herana de Napoleo. Quanto aos particulares, o Estado Liberal aumentou as garantias concedidas a estes por contraposio aos abusos da Administrao.

4. O ESTADO CONSTITUCIONAL DO SCULO XX.


O Estado Constitucional, do final do sculo XIX e princpios do sculo XX, um Estado que, devido existncia de uma Constituio, vem trazer mais garantias aos particulares. Por outro lado, o Estado Polcia morre com as Constituies do incio do sculo XX que o transformam em Estado de Providncia.

Tiago Guerreiro

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS 5. A EVOLUO EM PORTUGAL NO SCULO XX.
1 Repblica (1910-1926) Perodo de grande instabilidade poltica, 40 Governos em 16 anos sendo que 2 nem duraram um dia. A instabilidade poltica transmitiu-se Administrao Pblica. A Administrao Pblica no sabia a que Governo obedecer e os Governos que duravam poucos dias no se preocupavam com a Administrao Pblica uma vez que tinham outras prioridades. Pode-se dizer que neste perodo no houve alterao herana napolenica, ou seja, continuava a existir separao entre a Administrao Pblica e Justia; continuava a Administrao Pblica a ser centralizada e continuavam as garantias dos particulares as mesmas do final da Monarquia, mais que as do sistema napolenico puro mas ainda assim poucas. Estado Novo (1926-1974) A separao entre Justia e Administrao Pblica mantm-se mas com subordinao dos Tribunais ao Governo, ou seja, politizao dos Tribunais, por exemplo, o Presidente do Supremo estava integrado no Conselho de Ministros. Mantm-se igualmente a Administrao centralizada, Governadores Civis e Presidentes da Cmara nomeados pelo Governo. Alm de centralizada a Administrao era muito concentrada. Aumento da interveno do Estado na vida econmica social, propugnado pelo regime coorporativo. Em 1968 o Professor Marcelo Caetano quis aumentar a autonomia local criando as regies plano; ao nvel poltico houveram, em 1969, eleies com mais de um partido a concorrer; houve tambm alguma abertura da comunicao social mas tudo muito cingindo, muito restringido, pela Direita Militar.

6. EM ESPECIAL, AS FASES DA EVOLUO APS 1974. a) DE 1974 A 1976


Manteve-se a separao entre a Administrao Pblica e a Justia. Manteve-se o predomnio da Administrao Local sobre a Administrao Central. Manteve-se a concentrao nas hierarquias do Estado e tambm a hiperburocratizao. Por outro lado, aumentou consideravelmente a interveno do Estado na vida econmica e social, atravs do fenmeno das nacionalizaes macias, por exemplo.

b) DE 1976 A 1982
A democracia instaurada em 1976 no era uma Democracia plena. At 1982, os rgos portugueses eleitos, ou investidos pelo Parlamento, estavam sujeitos tutela do Conselho de Revoluo.

Tiago Guerreiro

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS c) DE 1982 PBLICA
A verdadeira consolidao da Democracia s acontece em 1989, com a Democracia Econmica. Em 1982 verificou-se que mantendo-se os portugueses privados, impedidos de terem as suas empresas por estarem nacionalizadas ou expropriadas, em 1986, com a abertura ao mercado estrangeiro, estes no iriam estar em posio de concorrncia porque nem sequer tinham as suas empresas. Assim, a Aliana Democrtica apresentou um projecto de reviso que inclua a reprivatizao das empresas. Esta reviso s aconteceu em 1989 e com as seguintes consequncias: a democracia econmica s est concluda em 1989, ou seja, o sistema democrtico de 1976 s tem efectividade a partir de 1989; em 1989 o BANESCO, poderoso banco Espanhol, instala-se e Portugal quando os bancos portugueses continuavam nacionalizados e a dar prejuzos. A lei das privatizaes s , contudo, aprovada em 1991 e portanto temos 15 anos, de 1976 a 1991, de tempo perdido e prejuzo. Isto determinante para o que se est a passar agora. O Estado sai de tudo isto arruinado, falido e leva falncia tambm aos contribuintes, que pagavam os impostos para pagar os prejuzos do Estado e no para criarem a riqueza do seu povo. Por outro lado, os grandes capitais da indstria esto presos, deportados e com as suas empresas nacionalizadas. Todo este processo que Portugal demorou 15 anos a fazer, fez a Espanha em 6 dias sob a coordenao de Adolfo Surez. A reviso de 89 vai ter um enorme reflexo na Administrao Pblica uma vez que as empresas pblicas que eram o ncleo, algumas em domnios completamente desnecessrias, so extintas, ainda assim no tantas como deviam ser. As outras, mesmo dando prejuzos, mantm-se e tem que se manter, por exemplo, o caso dos transportes. As empresas de transporte em Portugal tem um prejuzo brutalmente grande Quanto s garantias dos particulares, estas melhoram-se substancialmente a partir dos 80 e nesse sentido muito importante no s a Administrao Pblica descentralizada mas tambm a reforma dos tribunais administrativos de 84/85 que foi ultrapassada pela reforma do contencioso administrativo de 2002/2004 e pelo CPA de 1991, revisto em 96. Ou seja, em 91 que Portugal descobriu que preciso existir regras escritas de como a Administrao Pblica deve trabalhar, algo que a Jugoslvia Comunista fez em 1914. Todavia, temos uma Administrao Pblica que na sua generalidade bastante boa (o regente orgulha-se imenso de ser funcionrio pblico) mas em que os seus membros por vezes andam desmotivados porque so ultrapassados por aqueles que tem ficha no partido, independentemente de que partido for que passe pelo Governo.
A

1989 :

A CONSOLIDAO DA

DEMOCRACIA

E A

ADMINISTRAO

Tiago Guerreiro

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS

Aula 4 (01/10/12)
d) DE 1989 AT AOS NOSSOS DIAS
Passado 1989, chegamos em 2011. E, em 2011, com um reflexo profundo na Administrao Pblica temos o memorando de entendimento com a Troika. E porqu este memorando, qual a razo? Em 1974 houve muita gente que confundiu a democracia com liberdades sem fim. Falavam-se em liberdades e em direitos mas nunca se falou em deveres, nem nas obrigaes cvicas que as liberdades impem, ou seja, havia liberdade para tudo (fazer barulho, andar fittipaldi nas estradas, etc.). A juntar a isto nenhum poltico fazia a pedagogia de que existem direitos e deveres e o primeiro deste deveres, artigo 18. da CRP, aquele que comea quando acaba o meu direito e assim se entende que no existem direitos absolutos o que tambm justifica que a CRP no tenha ido para uma hierarquia de direitos mas sim para uma converso recproca de direitos, artigo 18./2. As receitas do pas eram cronicamente inferiores s despesas que no seguiam a regra do tem 100 gasta 99. Durante muito tempo existiram alguns disfarces a esta dvida: As remessas de emigrantes, que eram 5/6 milhes s na Europa, mandavam dinheiro para Portugal, dinheiro que os bancos contavam como rendimento deles e receita do pas; O jogo de Macau cujas receitas entravam para o Estado; Os fundos da Unio Europeia, cerca de 10 mil milhes.

Durante muito tempo, em Portugal, a despesa pblica no excedia 60% do PIB, isto , em casa de emergncia Portugal podia pagar a despesa pblica e ainda lhe sobrava 40% do rendimento. Em 2009 estes 60% passam para 160%, ou seja, todo o PIB + 60%. Como se isto no bastasse em 2009, por ser ano eleitoral, ano em que a economia baixou 2,5%, o Governo aumenta em 5% os funcionrios pblicos quando a Administrao apenas pediu 3%. Resumindo e baralhando, num ano a economia baixa 7,5%. As PPP ao nvel da sade e das auto-estradas tornam-se noutro foco de ateno. Tudo isto faz que uma gesto financeira que se pode dizer boa at 2008, 3% dfice, despesa de 80%, etc. tenha de um momento para o outro um revs. O governo apenas se apercebe desta situao quando as taxas de juros dos novos emprstimos sobem, ou seja, os credores comeam a ter dificuldade em emprestar porque no acreditam que o Estado lhes vai pagar. Dessa forma surge o PEC1 com austeridade para conter o gasto e travar a subida dos juros, que falha; PEC2, tambm no resulta; PEC3, tambm falha e o PEC4 que no aprovado e o Governo ento aceita que tem que pedir ajuda externa. Esta

Tiago Guerreiro

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
ajuda externa tem o benefcio de ser um mecanismo de segurana contra movimentos nacionais e populistas como os que afloraram da crise de 32. Constrangimentos da Administrao Pblica desde 1911 com o novo regime financeiro em que vivemos Ns temos uma administrao pblica grande e interessa saber porque. Depois do 25 de Abril, todos os governos, uns mais do que outros, foram enchendo a administrao pblica de pessoas que tinham ficha no partido ou eram simpatizantes jobs for the boys. E se isto se verificou na administrao central mais se verificou na administrao local. Por outro lado, chega-se ao extremo de ter-se descoberto em Portugal as Empresas Pblicas Municipais, completamente desnecessrias, por exemplo, em Loul existem 5 Empresas Pblicas Municipais para gerir os empreendimentos tursticos; em Lisboa a questo das inmeras entidades que regulam o estacionamento, etc. Outros exemplos da multiplicao da administrao pblica so ainda os servios pblicos que existem com o mesmo nome, mas em Ministrios diferentes, e que fazem o mesmo e logo ningum faz nada porque julga que o outro tambm o vai fazer; o nmero de funcionrios pblicos, 600 mil, (1 em cada 16 portugueses quando a mdia europeia 1 em cada 50) cuja despesa representa 80% do que o Estado gasta (recorde absoluto na Europa); existem servios pblicos que s tem morada fiscal; alguns, at, por no terem instalaes funcionam em hotis! Mas como na verdade nunca chegam a funcionar ningum se preocupou onde estavam sediados Relativamente esta situao de constrangimento diz (manda) a Troika que, nas medidas de diminuio da despesa, se diminua a Administrao Pblica. E assim, face a esta conjura, vem o seguinte: Que se lixe a Troika! Queremos as nossas vidas!. Esta frase , na opinio do regente, muito feliz. De facto, tem que existir um mnimo tico, o mnimo da sobrevivncia. Portanto, pede-se ao Parlamento e ao Governo que, quando tomam alguma medida, expliquem a medida e cubram o artigo 18. da CRP, o princpio da proporcionalidade, ou seja, demonstrem que no havia, para o fim que se pretendia atingir, uma medida menos gravosa. A oposio, por seu lado, tem um dever paralelo. Se discordam com a medida, pela sua excessiva gravidade, devem apresentar uma soluo menos gravosa e que vise o mesmo fim. J quanto a correr com a Troika, implica que se pague em primeiro lugar o emprstimo. No podemos ficar a dever sob pena de nunca mais nenhum credor nos emprestar.

Tiago Guerreiro

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS

III OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS


1. A CLASSIFICAO DOS SISTEMAS.
Um sistema administrativo um modo como a administrao pblica est organizada, funciona e como fiscalizada/controlada num determinado pas. Os sistema administrativos no foram sempre o mesmos, foram sofrendo mutaes ao longo da histria.

2. SISTEMA ADMINISTRATIVO TRADICIONAL.


At aos sculos XVII e XVIII no havia, de um modo geral, separao entre as funes legislativas e funo judicial. No havia tambm, salvo raros casos, subordinao da administrao ao princpio da legalidade, lei, e portanto no havia um sistema estruturado de salvaguarda dos direitos dos cidados. O que havia era subordinao da administrao pblica vontade de um monarca, ou, quando j havia repblicas, de um senhor mais, ou menos, absoluto. A partir do sculo XIX esta realidade mudou. Conhece-se, a partir desta data, dois grandes sistemas administrativos: O sistema do tipo britnico, o sistema clssico, e o sistema do tipo francs.

3. SISTEMA ADMINISTRATIVO DE TIPO BRITNICO, OU DE ADMINISTRAO JUDICIRIA.


Tambm denominado de sistema clssico, o sistema britnico nasce no Reino Unido e ainda hoje vigora no Reino Unido, nos Estados Unidos, de um modo geral em todas a excolnias britnicas que hoje fazem parte da Commonwealth vg, Austrlia e tambm em alguns Estado anglo-saxnicos vg, Norte da Europa. O sistema Britnico caracterizado pelos seguintes traos: Separao de poderes; Estado de Direito - Administrao Pblica subordinada ao Direito; Descentralizao da Administrao Pblica - o sistema britnico refora substancialmente a autonomia das unidades administrativas bsicas, designadamente: o equivalente aos nosso municpios e regies (previstas na CRP mas que no temos). A Administrao Pblica no est sujeita ao Direito Administrativo, que no existe, mas sim ao Direito Comum pelo que os litgios da Administrao Pblica so julgadas pelos tribunais pelos tribunais comuns; Um "acto administrativo", porque no os h no

Tiago Guerreiro

10

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
Reino Unido mas o equivalente, no exequvel por si prprio, necessria uma sentena judicial que decrete que execute esse acto administrativo; Forte sistema de proteco dos direitos fundamentais e das garantias judiciais desses direitos.

4. SISTEMA O

ADMINISTRATIVO DE TIPO FRANCS, OU DE ADMINISTRAO EXECUTIVA.

CASO ESPECIAL DO SISTEMA ALEMO.

REFERNCIA

ESPECIAL AO PRINCPIO DE

EXECUO PRVIA E PRESUNO DA LEGALIDADE.

Ope ao sistema britnico e nasce com Napoleo. Utilizam este sistema pases como: Frana; Itlia; Espanha, Alemanha com a especializao, etc. O sistema Francs caracterizado pelos seguintes traos: Separao de poderes; Estado de Direito - Administrao Pblica subordinada ao Direito; Administrao centralizada; Administrao concentrada nos topos das hierarquias; Direito Administrativo um Direito especial, por contraposio ao Direito Comum, e logo defende a sujeio da Administrao Pblica aos Tribunais Administrativos e no aos Tribunais comuns; Os actos administrativos gozam do privilgio da execuo prvia - o acto administrativo pode ser imediatamente executado, no necessrio sentena judicial. Pelo contrrio, preciso sentena judicial para se tolher a aplicao do acto. O sistema Alemo O Professor Freitas do Amaral "dilui" o Sistema Alemo no Francs sem especialidades mas o regente entende que h o sistema Alemo uma especializao do Sistema Francs. Caractersticas do sistema Alemo: Separao de poderes; Estado de Direito - Administrao Pblica subordinada ao Direito; Administrao Descentralizada - 60/75% receitas atribudas s autarquias e aos Estados federados; no h Ministrio da Educao, 100% do poder local; no existe, por vezes, Ministrio da Cultura Desconcentrado e desburocratizado; Proteco de direitos fundamentais elevadssima.

Tiago Guerreiro

11

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS 5. CONFRONTO ENTRE OS SISTEMAS DE TIPO BRITNICO E DE TIPO FRANCS.
Confronto feito acima.

6. EVOLUO

MODERNA DOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS BRITNICO E FRANCS.

SISTEMA ADMINISTRATIVO EUROPEU; O DIREITO ADMINISTRATIVO EUROPEU; A


EUROPEIZAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO.

Com o tempo os dois sistemas aproximaram-se entre si. Ambos tentaram "beber" o que de melhor tinha o outro. Assim, hoje, no Sistema Britnico j existe um princpio de Direito Administrativa e designadamente j existem manuais de Direito Administrativo; a administrao pblica submete-se a Tribunais Comuns mas Tribunais Comuns que exercem separadamente uma jurisdio administrativa. Por outro lado, o Sistema Francs vai aos poucos tornando-se descentralizado; caminha tambm para a desconcentrao e para uma maior grau de proteco dos direitos fundamentais. Os dois Sistemas vo ainda harmonizar-se mais e surgir, mais tarde, um novo sistema, o sistema Administrativo Europeu. O sistema Administrativo Europeu sobrepe-se aos sistemas Nacionais e abrange todos os 27 Estados da Unio Europeia. Caractersticas do Sistema Administrativo Europeu: Separao de Poderes; Primado do Estado de Direito; Direito Administrativo como ramo autnomo; Subsidiariedade - O Estado residual, s intervm naquilo que ningum for capaz de fazer ao nvel inferior; Forte sistema de garantias dos Direitos Fundamentais, elencados na carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia. Ver A nova dimenso do Direito Administrativo e pginas 497 e 575 (manual de DUE) e seguintes - Regente

7. TENDNCIA PARA A CRIAO DE UM DIREITO ADMINISTRATIVO GLOBAL.


A aproximao do Direito Administrativo no se fica pelo Direito Administrativo Europeu, vai mais longe. Hoje j possvel falar em Direito Administrativo Global, ou seja, em muitas matrias a comunidade global vai hoje aproximando-se. So bons exemplos disso, os campos da economia e finanas, sobretudo atravs do comrcio mundial, Organizao

Tiago Guerreiro

12

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
Mundial do Comrcio, e atravs das finanas mundiais, Banco Mundial, onde comeam a surgir regras administrativas iguais. Estas regras visam potenciar os investimentos estrangeiros, em qualquer parte do mundo, simplificando a burocracia e trabalho que isso partida poderia representar.

CAPTULO II O DIREITO ADMINISTRATIVO I O DIREITO ADMINISTRATIVO COMO RAMO DO DIREITO


1. INTRODUO. 2 . SUBORDINAO ESTADO
DE DA

ADMINISTRAO PBLICA

AO

DIREITO. O

PRIMADO DO

DIREITO.

3. NOO DE DIREITO ADMINISTRATIVO.


O Direito Administrativo um ramo de Direito, que tem as suas fontes, que est subordinado ao Direito e que comea por estar subordinado funo legislativa.

4. O DIREITO ADMINISTRATIVO COMO DIREITO DA FUNO ADMINISTRATIVA. 5. O DIREITO ADMINISTRATIVO COMO DIREITO PBLICO. 6. TIPOS DE NORMAS ADMINISTRATIVAS.
No Direito Administrativo podemos encontrar dois tipos de normas: normas organizacionais: definem a organizao e funcionamento da Administrao Pblica vg, normas que definem a composio do Governo; rgos da Universidade de Lisboa, etc.

normas relacionais: normas que regulam as relaes entre a Administrao Pblica e


os particulares vg, normas que diz em que caso o Governo pode, ou no, conceder licenas; em que caso o Reitor pode, ou no, conceder propinas.

7. ACTIVIDADE DE GESTO PBLICA E DE GESTO PRIVADA.


A Administrao Pblica tem actividade de gesto pblica e gesto privada. Gesto Pblica: actividade da Administrao Pblica quando exerce poderes de autoridade, actua como pessoa do Direito Pblico para prosseguir um fim pblica vg, Universidade de Lisboa quando passa um certificado; Universidade de Lisboa quando Tiago Guerreiro
13

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
faz um exame, etc. Gesto Privada: actividade da Administrao Pblica quando actua como pessoa de Direito Privado vg, Universidade estabelece contratos com talho, grficas, servios informtico, jardineiros, etc. A Administrao Pblica pode assim actuar com duas faces, a face da gesto pblica e a face da gesto privada. Durante muito tempo houve uma fronteira entre as duas partes, isto , entendia-se que a Administrao Pblica quando agia no ramo da Administrao Privada fazia o que lhe apetecesse face do Direito Civil e s quando actuava ao nvel do Direito Pblico tinha limitaes. Um pouco por fora do Direito Comparado mas tambm por influncia do Direito da Unio Europeia, chegou-se concluso que mesmo quando a Administrao Pblica actua no quadrado da puramente Gesto Privada ela deve estar sujeita a alguns exigncia do Direito Pblico designadamente: transparncia no exerccio de poder e gasto de dinheiros e outras formas de controlo, sobretudo, no campo patrimonial.

8. CARACTERIZAO GENRICA DO DIREITO ADMINISTRATIVO. 9. TRAOS ESPECFICOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO: a) JUVENTUDE.


O Direito Administrativo no um ramo antigo, no nasce com o Direito Romano, nasce com Napoleo no sculo XIX.

b) INFLUNCIA JURISPRUDENCIAL.
O Direito Administrativo , em alguns pases, fortemente criado pela via jurisprudencial, ou seja, h leis mas toda a densificao e pormenorizao das leis feita por Tribunais Administrativos. Este fenmeno acontece muito na Frana, sobretudo no Conselho de Estado; na Alemanha; muitssimo no sistema Britnico - case law; no Direito da Unio Europeia e um pouco em Espanha. Em Portugal no acontece.

c) AUTONOMIA.
O Direito Administrativo um direito autnomo, uma fonte autnoma do Direito Comum. Em alguns casos tambm direito supletivo do Direito Comum vg, Contratos Administrativo onde tudo o que no se disponha do Direito Administrativo aplica-se a teoria geral dos contratos do Direito Civil.

d) CODIFICAO PARCIAL.
No existe em nenhum pas todo o Direito Administrativo codificado num cdigo semelhana do Cdigo Civil. No possvel faz-lo face s diversas reas de

Tiago Guerreiro

14

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
aplicao, Autarquia, Universidade, Regies, etc. Em Portugal tivemos um Cdigo Administrativo de 36/40 mas que praticamente no est em vigor. Hoje em dia temos um Cdigo de Procedimento Administrativo, que disciplina a Administrao Pblica; temos Tribunais Administrativos e Fiscais; temos o Cdigo dos Contratos Pblicos; a lei da responsabilidade civil Extra-Contratual do Estado, lei 67/2007.

Aula 5 (03/10/12)
10. RAMOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO.
Direito Administrativo Especial Regula sectores importantes da vida da Administrao Pblica e das suas relaes com os particulares Direito Administrativo Econmico ou Econmico e Financeiro Disciplina a interveno do Estado no sistema econmico e financeiro, por exemplo, a participao do Estado em empresas pblicas ou participadas; as privatizaes; etc. Direito Administrativo Social Regula a interveno do Estado no sector da vida social, os servios pblicos de carcter social: a segurana social; os transportes, ainda quando desempenhem apenas uma funo social, ou seja, dem prejuzo mas sejam necessrios; etc. Direito Administrativo Cultural Disciplina a organizao e funcionamento dos museus, dos arquivos, das bibliotecas pblicas, etc. O regente da opinio de que o grande Ministro da Cultura em Portugal , na verdade, a Fundao Gulbenkian. Direito Administrativo da Educao Regula a organizao e funcionamento das escolas. Direito Administrativo Militar Disciplina a organizao e funcionamento das Foras Armadas (lato sensu) que englobam as foras de segurana, dependentes do Ministrio da Administrao Interna, e as foras armadas (strictu sensu), dependentes do Ministrio da Defesa.

11.

RAMOS

DE

DIREITO
O

AFINS DO

DIREITO ADMINISTRATIVO:
O

DIREITO
O

CONSTITUCIONAL,

DIREITO PRIVADO,

DIREITO

DA

UNIO EUROPEIA,

DIREITO INTERNACIONAL PBLICO, O DIREITO JUDICIRIO E O DIREITO PENAL.


Ramos cujo conhecimento indispensvel para conhecermos a fundo o Direito

Tiago Guerreiro

15

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
Administrativo. Direito Constitucional O Direito Administrativo Direito Constitucional concretizado. Direito Privado O Direito Privado um Direito Comum para o Direito Administrativo, por exemplo, se falamos em contrato pblico temos primeiro que saber o que um contrato em geral, etc. Direito da Unio Europeia Prima sobre todo o Direito Nacional e ocupa-se de matrias de Direito Administrativo, por exemplo ao nvel de livre-circulao, normas quanto a contratos pblicos, etc. Direito Internacional Pblico afim do Direito Administrativo no sentido em que existem tratados internacionais sobre matrias Administrativas vg, emigrao, reconhecimento de graus, etc. Direito Processual Civil Normas de processo administrativo vo beber a sua inspirao nas normas de processo civil. Direito Judicirio As normas sobre justia administrativa tm como normas supletivas as normas judicirias em geral. Direito Penal No existem crimes administrativos mas existem contra-ordenaes Administrativas punveis. Esta proximidade entre crime e contra-ordenao torna o Direito Administrativo subsidirio do Direito Penal.

II A CINCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO E A CINCIA DA ADMINISTRAO


1. A CINCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Ramo da Cincia, em geral, que se debrua sobre o Direito Administrativo.

2. EVOLUO DA CINCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO.


Nasce no sculo XIX quando nasce o Direito Administrativo. ( enorme lista cronolgica de Professores).

Tiago Guerreiro

16

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS

3. A CINCIA DA ADMINISTRAO.
A Cincia da Administrao no se confunde com a Cincia do Direito Administrativo, ou seja, estuda a Administrao, enquanto cincia social, e no o Direito Administrativo. Nesse sentido, esta cincia incide sobre questes como sejam: o que deve ser a Administrao num pas como Portugal? O que deve ser a Administrao Pblica num pas nrdico, etc. Esta cincia tem tido poucos cultores em Portugal sendo que o seu grande teorizador foi Guimares Pedrosa.

4. A REFORMA ADMINISTRATIVA AS

OU

REFORMA

DA

ADMINISTRAO PBLICA.

SUAS CONDICIONANTES, ESPECIALMENTE, A REFORMA DO ESTADO.

Sector da Cincia da Administrao, pretende estudar que reformas devem ser periodicamente inseridas na Administrao Pblica para que esta responda aos desafios que a sociedade em cada momento lhe coloca. Este o grande "cancro" em Portugal. Antes do 25 de Abril o Professor Marcelo Caetano criou, em 1968, o "Secretariado da Reforma Administrativa" que no teve qualquer sucesso face aos impedimentos da Direita Militar. O Professor Freitas do Amaral tentou ainda, quando esteve no Governo, fazer uma reforma Administrativa. No Governo de Antnio Guterres houve uma pasta, atribuda ao Dr. Alberto Martins, que era a de Ministro do Estado e da Reforma da Administrao Pblica mas que acabou por no ter quaisquer efeitos prticos.

CAPTULO III AS FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO


(APENAS ENUNCIADAS)

1. ENUNCIADO DAS FONTES. a) A CONSTITUIO. b) O DIREITO INTERNACIONAL PBLICO. c) O DIREITO DA UNIO EUROPEIA. d) OS PRINCPIOS GERAIS DE DIREITO. e) OS ACTOS LEGISLATIVOS. f) OS REGULAMENTOS ADMINISTRATIVOS. g) OS ACTOS E OS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. h) A JURISPRUDNCIA.
Tiago Guerreiro
17

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS i) A DOUTRINA.

Aula 6 (08/10/12) CAPTULO IV PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO


(VOL. II DO MANUAL DO PROF. FREITAS DO AMARAL)

1. AS

FONTES

DESSES

PRINCPIOS:

CONSTITUIO

DA

REPBLICA,

CDIGO

DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E O DIREITO DA UNIO EUROPEIA.

Os princpios fundamentais do Direito Administrativo podem ser encontrados: na CRP, artigos 266. e seguintes; no CPA, artigos 3 e seguintes; DUE. O CPA ser, depois da CRP, a referncia fundamental. Porqu? O que que regula o CPA? Procedimento deriva de procedere (latim) que significa andar para a frente e portanto, "procedimento administrativo" refere-se forma como a Administrao actua. Uma definio mais elaborada poder ser encontrado no artigo 1 do CPA: "Entende-se por procedimento administrativo a soluo ordenada de actos e formalidades tendentes formao e manifestao da vontade da Administrao Pblica ou sua execuo." Este cdigo apareceu muito tarde em Portugal e veio fazer o qu? Veio disciplinar a actuao da Administrao Pblica e com isto todos ganham: ganha a Administrao Pblica porque fica a saber como que h-de actuar e ganham os particulares porque ficamos a saber o que Administrao Publica pode, ou no pode, fazer. Como temos uma cultura administrativa muito prxima da ditadura, s tivemos o primeiro CPA em 1991quando a Jugoslvia Comunista tinha desde 1914, ainda que no fosse utilizado. Impondo a CRP, artigos 266. e seguintes, que a lei define-se o modo da actuao da Administrao Pblica s em 87/88 encarrega o Governo o Professor Freitas do Amaral de elaborar o CPA. O Professor rodeou-se de uma equipa de assistentes, por exemplo, Vasco Pereira da Silva e Paulo Otero, e elaboraram o cdigo de 1991. Como o CPA foi feito por gente competente um cdigo modelar na Europa de tal modo que a Espanha tendo feito um cdigo em 1990, vendo o CPA de 91, rev o seu cdigo em 1992 para seguir o cdigo portugus. Este cdigo foi muito bem feito e foi beber inspirao ao cdigo alemo de 72, tambm cdigo modelar, inovando ainda mais que este. Relativamente a revises, o CPA devia ser revisto de 3 em 3 anos, ou seja, 1994, 1997 Acontece que a primeira reviso foi em 1996 e a segunda s operar agora por imposio da Troika. Uma das grandes falhas do actual CPA no impor Administrao prazos, prazos esses que

Tiago Guerreiro

18

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
aceleram substancialmente os processos. Aquando da elaborao o Professor Freitas do Amaral quis faz-lo, contudo, os vrios Governos defendiam que a Administrao no tinha prazos para decidir, fazia-o quando fosse possvel! Assim, no foram impostos prazos e muito menos as sanes, o que grave.

2. ENUMERAO E CONTEDO. 0) PRINCPIO


SENSO DE CULTURA GERAL, DE CIVISMO, DE CIDADANIA

- PRINCPIO

DE BOM-

Na relao entre a Administrao Pblica e os particulares deve haver um recproco bom-senso, ou seja, nem a Administrao Pblica existe para "agredir" os particulares mas sim para prosseguir o interesse pblico, nem os particulares podem transformar a Administrao Pblica no seu principal inimigo e aparecer perante esta com pedras e paus!

1) O PRINCPIO DA SEPARAO DE PODERES. O PODER ADMINISTRATIVO.


Este princpio um princpio antiqussimo: est na Constituio Norte-Americana; foi elaborado na Revoluo Francesa; foi cultivado por Montesquieu, Rousseau, Bodin e outros; etc., etc. O poder administrativo insere-se neste princpio da seguinte forma: um poder de aplicao do direito, subordinado criao do direito por via legislativa; distingue-se da outra forma de execuo do direito que a via judicial, o poder judicial; distingue-se do poder moderador, por razes bvias; distingue-se das funes que no tem nada a ver, nem com a aplicao nem com a criao do direito, que so a funo poltica e a funo tcnica.

2) O PRINCPIO DA SUBSIDIARIEDADE.
O princpio da subsidiariedade comeou por ser incorporado no Direito Portugus pelo Tratado da Unio Europeia na reviso de Maastricht, de 1992, que entrou em vigor em 1993. Veio-se dizer no ento artigo 3./b), hoje artigo 5 na verso de Lisboa, que nas relaes entre os Estados e a Unio Europeia esta s far o que os Estados no forem capazes de fazer de modo suficiente e a Unio seja capaz de modo melhor. Ou seja, hoje quem quer mais soberania dos Estados dentro da Unio Europeia defende que os Estados so capazes de resolver, por eles, os seus problemas e nesse caso a soberania ser mxima e a Unio s intervir subsidiariamente. Este princpio foi transposto pela reviso da CRP de 1997, passando a constar, no artigo 6./1, que o "Estado unitrio e respeita na sua organizao e funcionamento o regime autonmico insular e os princpios

Tiago Guerreiro

19

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
da subsidiariedade". Este princpio vigora no s entre o Estado e a U.E. mas tambm na Administrao Pblica. Nesta, este princpio refora a descentralizao e autonomia dos corpos intermdios. Designadamente, nas relaes entre as autarquias locais e o Estado, o Estado s poder fazer aquilo que as autarquias locais no possam fazer de modo suficiente e o Estado prove que capaz de o fazer de modo melhor. claro que no este o Estado que temos. O nosso Estado intervm na vida local sem provar que as autarquias locais agem, no mbito de algumas das suas funes, de modo insuficiente. Por outro lado questionvel se as autarquias locais agem, de facto, de modo suficiente desde logo porque nem sempre o interesse pblico preside sua actuao. Resulta desta situao que tenhamos uma relao muito promscua entre autarquias locais e Estado.

3) O

PRINCPIO DA PROSSECUO DO INTERESSE PBLICO.

INTERESSE

PBLICO

VERSUS INTERESSES PRIVADOS.

Este princpio vem previsto no artigo 266./1/1 parte da CRP e no artigo 4/1 parte do CPA. O regente acha, um tanto ou quanto, vergonhoso que num pas civilizado, evoludo, progressivo, composto por gente inteligente, seja preciso um preceito da CRP que diga que Administrao Pblica procede o interesse pblico quando outras Constituies no o tem e isso nunca posto em causa. Mas o que , afinal, o interesse pblico? O interesse pblico o interesse da colectividade, da comunidade, e pode ser um interesse pblico maior ou menor, ou seja, os rgos da pessoa colectiva Estado vo prosseguir o interesse pblico da entidade Estado enquanto os rgos da pessoa colectiva Universidade vo prosseguir o interesse pblico, antes de mais, o interesse colectivo da Universidade, com certeza, subordinado ao interesse colectivo do Estado portugus e por ai. A lei que define o interesse que est a cargo de cada pessoa colectiva da Administrao Pblica (pblicos ou privados) sendo que esse interesse pblico pode variar com o passar do tempo. Esse interesse define a especialidade que por sua vez define a capacidade jurdica de cada pessoa colectiva, artigo 160. do CC. O interesse pblico apresenta duas limitaes: Quando a lei impe certo interesse pblico a uma pessoa colectiva aquele interesse, e no outro, que a pessoa colectiva obrigada a prosseguir. A lei probe um desvio de interesse, por exemplo, expropriar um terreno para uma piscina e construir l uma escola. A prossecuo do interesse pblico ope a prossecuo, pela Administrao Pblica, de interesse privados. Por outras palavras, se em lugar de interesse pblicos a Administrao Pblica prosseguir interesses privados isso , hoje, considerado um Tiago Guerreiro
20

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
crime de corrupo, previsto nos artigos 372. a 374. do CP. A corrupo, para o Direito Administrativo, o desvio pela a Administrao Pblicos de fins pblico para fins privados, ou seja, a Administrao Pblico no prossegue fins pblicos mas prossegue fins privados. O CP faz a distino entre corrupto activo, aquele que corrompe, e corrupto passivo, aquele que corrompido, artigo 372. "Corrupo passiva para acto ilcito". A corrupo no tem, como se julga, necessariamente que envolver dinheiro. Pode se traduzir numa vantagem patrimonial, ou, numa vantagem no patrimonial, isto , em favores pessoais. Mesmo que a vantagem seja aceite para um acto no ilcito, essa vantagem um acto de corrupo passiva punido com pena de priso ou pena de multa, artigo 373. do CP. Do lado de quem corrompe, corruptor activo, punido com pena de priso de 6 meses a 5 anos, etc.

4) O DEVER DE BOA ADMINISTRAO. DIREITO OU DEVER?


Este princpio no est na verso do actual do CPA. Contudo, presume-se, quando este diz que a Administrao deve prosseguir o interesse pblico, que esta o deva fazer bem. Pode-se encontrar este principio noutros cdigos, por exemplo, o cdigo italiano com o princpio do "bom andamento". Est ainda na Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europeia consagrado como "o dever da boa administrao da parte da Unio Europeia.", isto , temos direito a que a Unio Europeia nos administre bem. No novo CPA, que est a ser revisto pelo regente, este princpio j est includo e vem clarificar que no basta que a Administrao Pblica prossiga o interesse pblico, preciso que o faa bem, de modo barato e clere - critrios da boa administrao. A lei pode conceber a boa administrao como um direito ou como um dever mas escusado ir por essa caminho, basta classific-lo como um princpio programtico da eficincia que da CRP se retira da prossecuo do interesse pblico e do actual cdigo se retira do artigo 10./2 parte.

5) O

PRINCPIO DO RESPEITO PELOS DIREITOS E INTERESSES LEGTIMOS DOS

PARTICULARES. DISTINO ENTRE DIREITO SUBJECTIVO E INTERESSE LEGTIMO.

O artigo 266./1 diz o seguinte: "A Administrao Pblica visa a prossecuo do interesse pblico, no respeito e deveres legalmente protegido dos cidados.". No artigo 4./2 parte do CPA encontra-se o seguinte disposto: "Compete aos rgos administrativos prosseguir o interesse pblico, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados.". Num regime autoritrio a Administrao Pblica tem que prosseguir o interesse pblico, custe o que custar, doa a quem doer, contra tudo Tiago Guerreiro
21

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
e contra todos, sacrificando o interesse geral, etc. Todavia, como bem ilustram os artigos, na Administrao Pblica de um Estado democrtico isso no acontece. A Administrao Pblica tem que prosseguir o interesse pblico tendo em conta o respeito dos direitos e interesses dos cidados, ou seja, deve ponderar, na prossecuo do interesse pblica, os direitos dos particulares. Por exemplo, a Administrao Pblica pode expropriar um terreno para fazer uma piscina. Contudo, a lei (CPA) impe que necessrio fazer-se uma piscina, que o terreno expropriado o adequado porque tem as caractersticas para isso e que adequado porque aquele terreno e no outro como o do vizinho, por exemplo. O interesse pblico no posto em causa mas tambm no se quer sacrificar desnecessariamente e excessivamente o interesse dos particulares. Esta questo suscita a seguinte dvida: porque que a lei distingue direitos de interesses? A lei distingue porque foi ao Direito Alemo buscar essa distino. Assim temos que: o direito uma faculdade potestativa, a faculdade de exigir de algum um dado comportamento, o direito satisfao substantiva de um interesse prprio de quem tem o direito; o interesse legtimo, por seu turno, no d qualquer faculdade potestativa, confere apenas direito a que a actuao sobre aquele interesse seja conforme a lei, ou seja, quem titular do interesse no pode exigir nada, tem apenas que esperar que qualquer deciso que atinja essa direito seja uma deciso legal, conforme a lei. Portanto, o interesse menos protegido que o direito. No Direito Portugus, todavia, esta definio esbate-se e f-lo sobretudo em dois artigos: o artigo 140./1/b) do CPA que faz equivaler direitos e interesses; o artigo 22. da CRP que vai no mesmo sentido. Fora estes dois casos mantm-se a distino entre direitos e deveres.

Aula 7 (10/10/12)
6) O
PRINCPIO DA LEGALIDADE.

EXCEPES

OU PRETENSAS EXCEPES AO

PRINCPIO DA LEGALIDADE: REMISSO.

A CRP no artigo 262./2/1 parte e o CPA no artigo 3./1 definem que os rgos da Administrao Pblica devem actuar em obedincia lei e ao Direito. Isto significa que a Administrao Pblica e a funo administrativa esto subordinadas lei, ou seja, um primado do Direito sobre a funo Administrativo. A referncia lei utiliza-se quando a funo executiva est subordinada funo legislativa e quer-se com isto dizer duas coisas: toda a actividade administrativa tem que ter fundamento na lei sob pena de ser ilegal e logo ir ao extremo na inexistncia jurdica ou da nulidade; a lei alm de fundamento tambm limite, ou seja, o acto administrativo no pode ir para alm do Tiago Guerreiro
22

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
disposto legal, por exemplo, se a lei diz que a velocidade mxima 120km/h nas AE a Administrao no pode alterar para 110km/h. Direito utilizado para significar que a funo administrativa, como todas as outras, est subordinada ao princpio do Estado de Direito. Esta subordinao ao Direito denominada de "subordinao ao bloco de legalidade" algo que extramos do Direito Francs. Se claro que um acto administrativo (administrao agressiva segundo a doutrina alem porque impe um sacrifcio ao particular) est subordinado lei, acontecer o mesmo com a administrao prestadora de servios? Um enfermeiro quando d uma injeco ou um mdico quando realiza uma operao cirrgica est a exercer uma funo tcnica, no est a criar, nem a aplicar lei. Todavia, esse mdico, esse enfermeiro, um professor, um violinista, etc. esto todos sujeitos ao princpio da legalidade. Por exemplo, o mdico est de tal forma subordinado lei que uma interveno cirrgica mal realizada sua culpa f-lo submeter-se responsabilidade por acto mdico. Os conceitos de preferncia de lei e reserva de lei, j dados a Constitucional, vigoram tambm no Direito Administrativo. Preferncia de lei significa que o bloco de legalidade prevalece sobre todo o Direito que lhe hierarquicamente inferior enquanto reserva de lei define que todo e qualquer acto hierarquicamente inferior lei tem que ter fundamento nesta como tambm no bloco de legalidade. Haver excepes ao princpio da legalidade? H uma excepo e existem outras duas invocadas pelos autores que na verdade no so verdadeiras excepes: A excepo o artigo 3./2 do CPA quando alude aos actos em estado de necessidade ainda que, por vezes, leve a indemnizao. As duas outras situaes de supostas excepes so os actos polticos e os actos administrativos de contedo poltico: Os actos polticos, no sendo actos da funo administrativa, nem sequer se discute se esto, ou no, subordinados ao princpio da legalidade, por exemplo, um acto que marca eleies, acto que nomeia o Primeiro-Ministro, etc.

Os actos administrativos de contedo poltico, entende-se, que ainda que a


fundamentao seja poltica, por se tratarem de actos administrativos esto sujeitos ao princpio da legalidade. Por exemplo, em Portugal no temos o cargo de Super Director Geral da Defesa que , noutros pases, o responsvel por segredos militares que o prprio Governo por vezes no tem: cdigo de acesso NATO, cdigo de acesso aos paiis super sofisticados, etc. O acto de nomeao desta pessoa tambm um acto administrativo e logo sujeito ao princpio da Tiago Guerreiro
23

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
legalidade e dai que no haja excepo. Discricionariedade administrativa Tambm no existe excepo na discricionariedade administrativa, isto , a liberdade que a lei confere Administrao Pblica de moldar parte do contedo do acto sem que haja nessa matria vinculao legal, ou seja, a administrao pblica no pode dizer para cada cargo que nomeado o gordo, ou o magro, ou o baixo, ou o alto, etc. Pode, contudo, escolher a pessoa, entre esses, mais competentes para essa cargo. Pergunta-se se como a lei no vincula logo nestes caracteres a administrao pblica no haver aqui uma excepo? No, existe apenas e s discricionariedade.

7) O

PRINCPIO DA BOA F.

SEUS

COROLRIOS: O PRINCPIO DA SEGURANA

JURDICA E DA CONFIANA LEGTIMA. O PRINCPIO DA TUTELA DA CONFIANA.

O princpio da boa f vem consagrado no artigo 266./2 da CRP e no artigo 6./A do CPA. Foi o Professor Jorge Miranda que props na reviso constitucional de 1982 que a boa f ficasse na Constituio como foi tambm por sugesto do Professor Jorge Miranda que o Professor Freitas do Amaral introduziu, na reviso do CPA em 1996, o artigo 6./A que consagra o princpio da boa f - recta inteno. O artigo 6./A impe tambm a boa f aos particulares. Dois corolrio da boa f so o princpio da segurana jurdica e o princpio da tutela da confiana. Por exemplo, a Administrao Pblica deve respeitar a retroactividade das leis, a Administrao Pblica deve respeitar os direitos adquiridos, etc. Existe aqui uma excepo. discutvel se direito adquiridos baseados em actos anulveis ou nulos sejam direitos adquiridos. Pode a Administrao Pblica cortar penses quando as pessoas descontaram uma vida toda para as ter? Na opinio do regente uma violao do princpio da boa f mas o Tribunal Constitucional entende que no, dizendo que em situao de emergncia nacional a Administrao Pblica pode por de lado este princpio de respeito pela tutela da confiana.

8) O PRINCPIO DA JUSTIA.
A CRP no artigo 266./2 e o CPA no artigo 6. dizem que a Administrao Pblica deve actuar com respeito pela justia. Se a lei separa justia e legalidade admite que o acto pode ser anulado pelos tribunais como injusto mesmo que seja legal, o STA j o fez.

Tiago Guerreiro

24

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS 9) O PRINCPIO DA IGUALDADE.
O princpio da igualdade est, como princpio constitucional, no artigo 13. da CRP; para a Administrao Pblica no 266./3 tambm da CRP e, no CPA, no artigo 5./1 onde , alis, muito desenvolvido.

10)

O PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE. EM ESPECIAL, A PROIBIO DE EXCESSO.

Consagrado no artigo 266./2 da CRP e no artigo 5./2 do CPA que so na verdade corolrios dos artigos 18./2 e 3 da CRP quando definem a chamada "clusula de converso recproca dos direitos". Para a nossa CRP, no seguimento das Constituies Italianas, Alems e outras, no existem direitos absolutos e portanto, de acordo com o artigo 18./3 da CRP, os direitos limitam-se uns aos outros embora tenha que ser respeito o ncleo essencial, o contedo essencial de cada direito, ou seja, os direitos comprimemse. Por outras palavras, o princpio da proporcionalidade um princpio geral de direito e que quer significar proporo, ponderao, moderao e equilbrio entre os direitos e interesses envolvidos e em conflito. So trs as exigncias do princpio da proporcionalidade: Razoabilidade na interveno da administrao entre interesses pblicos potencialmente conflituantes: quando existem conflitos entre dois interesses pblicos , por exemplo, a questo da barragem do Rio Ca e das pinturas rupestres. Imponhase que se preservasse as pinturas mas que fosse feita tambm a barragem, semelhana do que aconteceu no Egipto. O que se verificou foi que apenas se preservou as pinturas e mal Adequao dos meios aos fins: preciso que os meios estejam na proporo dos fins. Por exemplo, o sobre encargo do TGV no compensa a reduo do tempo que este traz. Proibio de excesso: suponha-se que o Estado precisa de ter um parque natural. Tem duas formas de o fazer: expropria o terreno a todos os proprietrios e manda para l funcionrios pblicos gerir o parque; pede aos proprietrios privados que giram os seus terrenos mas impem-lhes algumas condies mediante uma "indemnizao". Se o Estado optar pela segunda via todos saem a ganhar. Portanto, quando existem dois ou mais meios da Administrao prosseguir um fim pblico ela est obrigada a escolher o meio que seja menos gravoso para os particulares e dai o nome "proibio de excesso".

Tiago Guerreiro

25

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS

Aula 8 (15/10/12)
11) O PRINCPIO DA IMPARCIALIDADE. GARANTIAS DE IMPARCIALIDADE DA

ADMINISTRAO PBLICA.
O princpio da imparcialidade est no artigo 276./2 da CRP que diz que os rgos do direito administrativo devem respeitar os princpios da imparcialidade, desenvolvido pelo artigo 6. do CPA. A imparcialidade , no fundo, um corolrio do princpio da igualdade. A imparcialidade impede a Administrao Pblica de discriminar pessoas, protegendo amigos ou prejudicando inimigos. Relativamente a isso, esto consagradas, nos artigos 44. e seguintes do CPA, as garantias da imparcialidade. O artigo 44. do CPA enuncia uma srie de causas de impedimento e o artigo 48. elenca uma srie de causas de escusas. Ou seja, existem certas situaes em que o rgo, ou o titular da administrao pblica, est impedido, primeiro caso, de decidir porque tem uma relao especial que se presumo ser favorecimento ou de prejuzo a quem venha no procedimento. Nos caso do artigo 48. regula-se situao semelhante mas menos "grave". Em qualquer dos casos, seno for declarado o impedido ou no for pedida escusada, pode terceiro faz-lo enunciado um incidente de suspeio que se prosseguir e for verificado todos os actos praticados pelo titular do rgo, ou pelo agente, so anulveis. FALTA GRAVAO

12) 13) 14) 15) 16) 17) 18) 19) 20) 21) 22)

O PRINCPIO DA ADMINISTRAO ABERTA. O PRINCPIO DA TRANSPARNCIA. O PRINCPIO DA PARTICIPAO. O PRINCPIO DA COLABORAO. O PRINCPIO DA DECISO. O PRINCPIO DA DESBUROCRATIZAO E DA EFICINCIA. O PRINCPIO DA GRATUITIDADE. O PRINCPIO DO ACESSO JUSTIA ADMINISTRATIVA. O PRINCPIO DA RESPONSABILIDADE. O PRINCPIO DA DESCENTRALIZAO. O PRINCPIO DA DESCONCENTRAO.

Tiago Guerreiro

26

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS

Aula 9 (17/10/12) PARTE I A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA

CAPTULO I A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA PORTUGUESA 1. A ADMINISTRAO CENTRAL DO ESTADO I O ESTADO


1. VRIAS ACEPES DA PALAVRA ESTADO EM DIREITO PBLICO.
A Administrao Pblica portuguesa composta por pessoas colectivas de Direito Pblico e outras de Direito Privado. Dentro das pessoas colectivas de Direito Pblica, as quais sero agora foco de estudo, a mais importante a pessoa colectiva Estado. O Estado portugus, na acepo do Direito Constitucional, ou seja o Estado Constitucional ou Estado como sujeito do Direito Constitucional, compreende o povo, territrio e poder poltico. Por seu turno, o Estado pode ser tambm visto da prespectiva do Direito Internacional Pblico, ou seja, um Estado soberano (na opinio do Professor hoje no existem Estados plenamente soberanos). Chegado ao Direito Administrativo, o Estado no nada do que at agora foi referido. O Estado apenas uma pessoa colectiva de muitas outras que compe a Administrao Pblica portuguesa, a mais importante, mas uma s. to pessoa colectiva de Direito Pblico como a Universidade de Lisboa, como o Metropolitano de Lisboa, como um Municpio, como uma Freguesia, etc.

2. O ESTADO COMO PESSOA COLECTIVA.


Quando nos referimos ao Estado enquanto pessoa colectiva podemos falar em duas realidades distintas: Administrao Central do Estado; Administrao Local do Estado. A primeira composta pelos rgos do Estado que tm competncia sobre todo o territrio nacional. A segunda diz respeito a rgos do Estado que tm competncia em parcelas Tiago Guerreiro
27

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
restritas do territrio nacional, por exemplo, uma repartio das finanas em Loul; um quartel militar no Funchal; uma escola secundria em Vila Pouca de Aguiar, embaixada de Portugal em Pequim, etc.

3. ESPCIES DE ADMINISTRAO DO ESTADO: A ADMINISTRAO DIRECTA, A ADMINISTRAO INDIRECTA, A ADMINISTRAO INDEPENDENTE


A Administrao directa diz respeito ao tipo de administrao atravs do qual o Estado prossegue, ele prprio, as suas atribuies, por exemplo, qualquer Ministrio do Governo. Quanto Administrao indirecta do Estado, este, o Estado, encarrega alguma outra pessoa colectiva de prosseguir algumas atribuies do Estado, por exemplo, a Universidade de Lisboa, Estado tem que prosseguir o fim da educao/instruo; Metropolitano de Lisboa, Estado tem que prosseguir o fim de providenciar transportes; etc.

4. A ADMINISTRAO DIRECTA DO ESTADO.


Em cima.

5. RGOS DO ESTADO.
Como qualquer pessoa colectiva o Estado tem os seus rgos e o principal rgo do Estado o Governo.

II O GOVERNO
O Governo tem competncia poltica, legislativa e administrativa, artigos 182. e seguintes da CRP. As primeiras duas competncias j foram estudadas na cadeira de Direito Constitucional. Por essa razo, estudar-se- agora o Governo enquanto rgo Administrativo e no exerccio da sua competncia administrativa.

1. O GOVERNO COMO RGO ADMINISTRATIVO.


O "preceito chave" o artigo 182. da CRP relativamente competncia do Governo: " e o rgo superior da Administrao Pblica". Este artigo define logo parte do nosso sistema poltico, ou seja, quem dirige a poltica do pas o Governo. Isto no seria assim num sistema presidencialista, por exemplo, em Frana no existe este preceito uma vez que o Chefe de Estado que preside ao Conselho de Ministros e o Chefe de Estado

Tiago Guerreiro

28

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
que tem parte da competncia que, nos sistemas no presidencialistas, detm o Governo. Aqui em Portugal como temos uma sistema semi-presidencialista h concesses recprocas. O Chefe de Estado retira a fora da sua legitimidade da sua eleio directa por sufrgio universal, o que no acontece na Alemanha ou na Itlia em que o Presidente da Repblica eleito pelo parlamento; O Governo retira a sua fora da circunstncia de emanar de um Parlamento livremente eleito, parlamento esse que nem tem competncia para aprovar o programa do Governo, tem competncia apenas para no o recusar e isto faz toda a diferena. Tambm no se quis para o sistema francs porque este um sistema coxo se for tido em conta que foi pensando no General de Gaulle e que at hoje no houve nenhum Presidente que se equiparasse a ele.

2. PRINCIPAIS FUNES DO GOVERNO.


As funes do Governo so a poltica, legislativa e administrativa. A funo legislativa est expressamente consagrada no artigo 169. da CRP. O artigo 197. define a competncia legislativa do Governo, o artigo 198. define a competncia poltica do Governo e o artigo 199. define a competncia administrativa do Governo.

3. A COMPETNCIA DO GOVERNO.
O artigo 197. define a competncia legislativa do Governo, o artigo 198. define a competncia poltica do Governo e o artigo 199. define a competncia administrativa do Governo.

4. A ESTRUTURA DO GOVERNO.
Diz o artigo 183. que o Governo composto pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros, pelos Secretrios e pelos Sub-Secretrios de Estado. Como pode ser visto no artigo 184. s , contudo, obrigatrio existir no Governo Primeiro-Ministro e Ministros. Sem SubSecretrios de Estado tm existido vrios Governos, por exemplo, o actual tem apenas um. Por sua vez, no existir Secretrios de Estado mais difcil, sobretudo em Governos multi-partidrios.

5. O PRIMEIRO-MINISTRO.
O Primeiro-Ministro tem uma designao, provavelmente errada em Portugal, uma vez que no s o Primeiro dos Ministros. Distingue-se destes pela sua competncia para coordenar e dirigir o Governo, ou seja, na verdade um verdadeiro chefe do Governo e Tiago Guerreiro
29

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
nesse sentido a designao devia ser "Chefe de Governo" tal como ocorre em Espanha. Esta designao, todavia, prende-se sobretudo com questes histricas. No antigo regime falava-se em Presidente do Conselho de Ministros, terminologia utilizada tambm em Itlia. Depois houve, por influncia Alem, a designao de Chanceler. Por ltimo, atravs de Frana, chega at ns a designao actual: Primeiro-Ministro. As funes do PrimeiroMinistro vem reguladas no artigo 201./1 da CRP: dirige a poltica geral do Governo coordenando e orientando a aco de todos os Ministros; direco do Governo; gesto Governamental, nomeadamente, servios integrados na presidncia do Conselho de Ministros que ou so dirigidos pelo Primeiro-Ministro ou ento por algum Ministro que o coadjuve, nomeadamente, o Ministro da Presidncia que tem como funes descongestionar e ajudar o Primeiro-Ministro.

6. OS OUTROS MEMBROS DO GOVERNO.


Podem existir, para alm dos mencionados, outros membros do Governo. Um exemplo caso do Vice-Primeiro-Ministro que est previsto no artigo 183./2 que define que o Governo pode incluir um, ou mais, Vice-Primeiro-Ministro. Esta figura existiu, sobretudo, em Governos de coligao, por exemplo, na Governo da Aliana Democrtica. Todavia, no uma figura obrigatrio e, no actual Governo, de coligao, o lder do segundo maior partido Ministro de Estado e Ministro dos Negcios Estrangeiros. A figura do Ministro de Estado j funciona como destaque. Quando existe Vice-Primeiro-Ministro este tem apenas as funes de substituir o Primeiro-Ministro, dai resulta que tenha pouca competncia prpria ou at mesmo nenhuma, e exercer as funes que o PrimeiroMinistro nele delegue. Ministros tm sempre que existir e fazem parte do Conselho de Ministros e. O Conselho de Ministros, diz o artigo 184. da CRP, composto pelo Primeiro-Ministro, pelos VicePrimeiro-Ministro (se os houver) e pelos Ministros. Os Ministros tm competncia poltica e administrativa, artigo 201./2. Os Secretrios de Estado no tm competncia prpria. Isto significa que os Secretrios de Estado s tm a competncia que os respectivos Ministros neles delegarem. Isto , na prtica, uma construo no Constitucional, no est na CRP e provm dessa forma do regime democrtico de 1976. Os Sub-Secretrios de Estado, por maioria de razo, tambm no tm competncia prpria. A sua competncia mais uma vez delegada pelo Ministro da respectiva pasta e pelos Secretrios de Estado da respectiva pasta. Ao contrrios dos Ministros os Secretrios de Estado e os Sub-Secretrios de Estado no tm competncia poltica nem administrativa e no participam no Conselho de Ministros, salvo Tiago Guerreiro
30

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
se, um Ministro estiver ausente e por essa razo tiver que ser representado. No existe uma hierarquia jurdica entre os membros do Governo, existe sim uma hierarquia protocolar dos membros do Governo. Na prtica isto significa que no h uma superioridade hierrquica do Primeiro-Ministro sobre os Ministros, entre estes entre si, e entre estes e os Secretrios de Estado. Por exemplo, a ordem pela qual esto sentados nas cerimnias solenes apenas protocolar. Essa ordem protocolar define que primeiro esteja o Primeiro-Ministro, depois os Ministros de Estado (primeiro Finanas e depois Negcios Estrangeiros) e depois aparecem os restantes ministros numa ordem que resulta da meramente de uma tradio, isto , os Ministrios antigos que vm da Monarquia tm quase sempre a primazia e disso resulta que a restante configurao seja: Administrao Interna, Justia, Defesa, etc.

7. O FUNCIONAMENTO DO GOVERNO.
o Primeiro-Ministro que coordena o Governo, sem prejuzo de ter competncia prpria, os Ministros executam a poltica defina para os seus Ministrios, constante do programa do Governo e da lei orgnica do Governo. O Governo regulado pela Constituio, pelas leis gerais do pas, mas tm uma lei orgnica.

8. A COORDENAO MINISTERIAL.
So seis os sistemas de coordenao do Governo, sendo que os primeiros trs dizem respeito a coordenao entre os membros do Governo e o restantes trs dizem respeito coordenao dentro dos Ministrios:

Primeiro-Ministro e Conselho de Ministros: o Primeiro-Ministro coordena o Governo


e assegurar entre o Governo uma actuao coerente e no deixar que os Ministros falem individualmente "desafinando" do conjunto e por isso que existem as reunies do Conselho de Ministros, mas no s. O Conselho de Ministros rene todas as semanas, fora reunies extraordinrias, para coordenar a actuao dos Ministros no seu todo. No Conselho de Ministros no existe votao mas sim consenso.

Vice-Primeiro-Ministro, Ministro da Presidncia ou Ministro Adjunto: o primeiro


Ministro delega num destes rgos a coordenao do Governo.

Acordo entre Ministros: questes que no precisem de ir a Conselho de Ministros e


digam respeito apenas a alguns Ministrios so resolvidos entre os Ministros das respectivas pastas ou ento num Conselho de Ministros especializado.

Tiago Guerreiro

31

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS O Ministro coordena o funcionamento do seu Ministrio: se existir descoordenao
entre dois Directores Gerais, cargo mais alto do Ministrio, essa descoordenao regulada e lhe posta um termo pelo Ministro da respectiva pasta.

Acordo entre servios de diferentes ministrios: isto muito vulgar quando aborde,
por exemplo, questes de juventude. A juventude est numa Secretaria de Estado que depende do Primeiro-Ministro e pode haver necessidade de coordenar os servios do Instituto da Juventude com uma questo de transportes, por exemplo, uma questo que tenha que ver com tarifas especiais para jovens/estudantes. Neste caso existir uma coordenao entre servios dos dois Ministrios que se vo entender entre si para consertar as suas posies.

Comisses Interministeriais: englobam funcionrios de vrios Ministrios quando


assunto diga respeito aos respectivas. Ocorre em matrias como juventude, deficientes, ambiente, etc.

9. O CONSELHO DE MINISTROS.
composto pelo Primeiro-Ministro e pelos Ministro e j foi falado acima. H Conselhos de Ministros especializados, existem tambm Conselhos de Ministros por matrias, o mais importante o que rene o Ministro das Finanas e o Ministro da Economia.

10.

OS CONSELHOS DE MINISTROS ESPECIALIZADOS.

Os Conselhos de Ministros especializados renem o Primeiro-Ministro e os Ministros das respectivas pastas. Existem dois obrigatrios: um de assuntos econmicos e outro de defesa nacional. A competncia dos Conselhos de Ministros especializados consta do artigo 200./1 da CRP e exercem a competncia atribuda por lei, pela lei orgnica do Governo, ou a delegada pelo Conselho de Ministros plenrio. Dai resulta que estes conselhos de Ministros tenham por competncia preparar o Conselho de Ministro plenrio e executar as deliberaes deste. Nota: A composio do Governo resulta da vontade do Primeiro-Ministro. Os Governos de coligao tendem a ter mais membros do Governo, preciso dar pastas a dois partidos, ou a trs, etc.

Tiago Guerreiro

32

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS

Aula 10 (22/10/12)
III RGOS E SERVIOS DE VOCAO GERAL
(CONSULTAR LEGISLAO NA REPROGRAFIA)

a) CONCEITO.
Estes rgos tm competncia de mbito geral, ou seja, compreendem todo o pas.

b) RGOS CONSULTIVOS.
Um rgo consultivo um rgo que d o seu parecer para outro decidir. Por exemplo, o Conselho Pedaggico da FDL, ainda que tenha competncia prpria, um rgo consultivo porque d parecer o Director decidir. No existe na Administrao Pblica Portuguesa um rgo de ampla competncia consultiva como o caso do Conselho de Estado Francs. O conselho de Estado Francs, criao de Napoleo, um rgo de consulta geral sobre todas as questes da Administrao Pblica, a par do Supremo Tribunal Administrativo Francs, e um rgo como muito peso na Administrao Pblica Francesa pelo reconhecimento dos seus representantes. muito difcil algum outro rgo contrariar um parecer do Conselho de Estado Francs. Alis, alguns dos pareceres so at mesmo vinculativos. Em Portugal a realidade no esta. O Conselho de Estado portugus um rgo "decorativo", consultivo do Presidente da Repblica que convoca quando quer, que no est obrigado pelos pareceres do Conselho de Estado os quais no tm qualquer peso poltico ou jurdico. No antigo ultramar portugus tivemos um Conselho de Estado do tipo francs, o chamado Conselho Ultramarino. Era composto por pessoas de grande craveira intelectual e poltica; a sua consulta era em muitas casos obrigatrio e tambm vinculativa sobre a Administrao do Ultramar, sobretudo do Ministro do Ultramar; funciona como Supremo Tribunal Administrativo do Ultramar.

a) O CONSELHO CONSULTIVO DA PROCURADORIA-GERAL DA REPBLICA.


A Procuradoria-Geral da Repblica o conjunto de magistrados do Ministrio Pblico que tm por misso defender a legalidade dentro ou fora dos Tribunais. No julgam, quem julgam so os magistrados judiciais, mas defendem a legalidade: propondo a condenao de quem merece ser condenado; propondo a absolvio de quem merece ser absolvido; propondo a anulao de actos que so ilegais; propondo a confirmao Tiago Guerreiro
33

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
de actos que so legais; propondo na investigao criminal a perseguio de pessoas que esto revelia da investigao penal, etc. Este corpo de magistrados chefiado pelo Procurador-Geral da Repblica que deve ser uma pessoa discreta, que fale apenas quando necessrio, porque tem a funo de defender o primado da lei. Dentro da Procuradoria-Geral da Repblica encontramos o Conselho Consultivo da PGR. Este rgo composto por magistrados, fundamentalmente, do Ministrio Pblica e cuja funo dar pareceres jurdicos sobre questes jurdicas, e s jurdicas, a pedido do Governo ou a pedido de outras entidades superiores da Administrao Pblica. Ou seja, quando o Governo tem um problema complicado jurdico para resolver e cada Ministro, ou Conselho de Ministros, no o consegue resolver com os seus gabinetes natural que pea um parecer ao Conselho Consultivo da PGR que, todavia, no obriga quem o pede, isto , no vinculativo.

b) O CONSELHO ECONMICO E SOCIAL.


Est previsto no artigo 92. da CRP e tem a funo de consulta e concertao social. A primeira j foi referida acima e tem que ver com emisso de pareceres para que outros decidam. Quanto segunda funo, o Conselho Econmico e Social composto por vrios representantes da sociedade portuguesa, por exemplo, trabalhadores, patres, universidades, etc. e compete-lhe que os seus pareceres e propostas harmonizem os interesses conflituantes. A propsito do Conselho Econmico e Social existe ainda uma lei, a Lei 108/91 de 17 de Agosto, que concretiza o preceito da CRP.

c) RGOS DE CONTROLE c) O TRIBUNAL DE CONTAS.


O Tribunal de Contas um rgo muito importante em Portugal e noutros pases, ainda que existam alguns onde no existe Tribunal de Contas uma vez que no existe tambm fiscalizao das contas, por exemplo, Venezuela, Cuba, Rssia, etc. Funciona junto do Ministrio das Finanas mas no depende deste nem do Governo, um rgo independente. Est previsto na CRP no artigo 214. que define o Tribunal de Contas enquanto rgo supremo de fiscalizao da legalidade das despesas pblicas e de julgamento das contas que a lei manda submeter-lhe. Os diplomas bsicos relativos ao Tribunal de Contas so a Lei de 98/97 alterada por muitas leis, mas sobretudo pela Lei 48/2006 de 29 de Agosto. O Tribunal de Contas, ao contrrio do que se possa pensar, no s um Tribunal, no se limite a julgar. Tem uma qudrupla competncia: Competncia consultiva A competncia consultiva traduz-se, antes de mais, na importantssima funo de dar Tiago Guerreiro
34

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
parecer sobre a conta geral do Estado. A conta geral do Estado a outra face da moeda em que tambm consta o Oramento. Portanto, a conta geral do Estado o "negativo" do Oramento. O Oramento um texto elaborado pelo Governo sob a forma de Proposta de Lei que depois segue para o Parlamento onde discutido e votado. J houve anos com 500 e 600 propostas alterao de rubricas concrectas do Oramento. O oramento votado na generalidade e tambm votado na especialidade . A partir da votao da especialidade, artigo por artigo, rubrica por rubrica, que haver Oramento. Na conta geral do Estado o Governo descreve como executou o Oramento pedindo Assembleia da Repblica que a aprove, ou seja, diga que o Governo cumpriu, com rigor, o Oramento. Entre o Governo e a Assembleia metese o Tribunal de Contas uma vez que a apreciao das contas no um juzo poltico da Assembleia mas sim um juzo, antes de mais, tcnico. Por essa razo, a proposta de conta geral de Estado passa antes pelo Tribunal de Contas que emite um parecer que, no sendo vinculativo, a Assembleia da Repblica tem em conta. S existe Oramento e s existe conta geral quando aprovados, at l so apenas propostas. O Tribunal de Contas pronuncia-se ainda sobre as contas das Regies Autnomas e das suas Assembleias legislativas. Competncia preventiva Esta competncia traduz-se no exame prvio, ou visto prvio. O Tribunal de Contas vai verificar, sempre que existe uma nova despesa do Estado durante a execuo do Oramento se aquela despesa do ponto de vista do Direito Administrativo legal e se do ponto de vista da regularidade financeira regular, isto , se tem cabimento oramental. Por exemplo, durante o ano de 2013 existiro vrios actos ou contratos administrativos praticados por entidades sujeitas ao Tribunal de Contas que ver, quanto a cada acto e quanto a cada contrato se aquele acto e contrato esto previstos no Oramento. Se no estiver previsto, seno tiver sido adjudicado dinheiro para aquele acto e para aquele contrato eles no produziro efeitos. O problema do TGV, dos Contentores de Alcntara, de algumas Auto-Estradas, etc. deve-se ao facto do Governo da poca ter permitido que esses actos fossem efectuados ainda antes do visto do Tribunal de Contas, ou seja, o Governo devia recordar s entidades que no podiam comear a executar contratos antes do visto uma vez que isto pode ser interpretado pelo Tribunal de Contas como um facto consumado. Todavia, o Tribunal de Contas apercebeuse do sucedido e no caso dos Contentores de Alcntara e do TGV, em que obrigou at que se abandonasse o projecto, exerceu a sua competncia. Esta competncia prvia aplica-se tambm em casos mais quotidianos, por exemplo, a nomeao de um assistente

Tiago Guerreiro

35

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
para a Faculdade. Esto sujeitos competncia preventiva do Tribunal de Contas, desde logo, todos os actos e contratos que provoquem despesa pblica ou outros encargos para rgos e servios de Estado, para associaes pblicas, para fundaes pblicas, para autarquias locais, todas as empresas pblicas de direito pblicas ou de direito privado, todas as empresas municipais, todas as empresas concessionrias e todas as demais empresas privadas que de algum modo tenham participao de capitais pblicos ou beneficiem de dinheiros pblicos. Competncia jurisdicional Ao abrigo desta competncia o Tribunal de Contas actua verdadeiramente como juiz. No exerccio desta funo o Tribunal de conta fiscaliza, analisa e verifica as contas que anualmente so apresentas ao Tribunal pelas entidades anteriores e das duas uma: ou aprova as contas ou no aprova as contas. Seno aprova as contas pedida a correco destas e pode ir ao ponto de responsabilizar financeiramente os autores das despesas que as fizeram de modo irregular. Por essa razo actua junto do Tribunal de Contas o Ministrio Pblico para promover a responsabilidade financeira das entidades pblicas, ou privadas, e dos seus dirigentes. Tem havido algum mau funcionamento neste campo, no tanto por culpa do Tribunal de Contas, na medida em que tem sido detectados vrios casos de responsabilidade que por razes misteriosas no passam nos Tribunais competentes ou arquivam-se ou prescrevem. Neste quadro da competncia jurisdicional, o artigo 2/3 da Lei 48/2006 define que as entidades elencadas esto sujeitas ao controlo da correco econmica e financeira da aplicao dos dinheiros pblicos, ou seja, possvel que os dinheiros pblicos sejam aplicados de modo correcto, econmica e financeiramente. O Tribunal de Contas, todavia, tem aplicado este preceito de forma muito restritiva ou ento a lei tem arranjado formas de fazer fugir da competncia do Tribunal de Contas a possibilidade de ele corrigir algumas despesas, por exemplo, os estdios de futebol no passaram pelo Tribunal de Contas. Se passassem, tal como aconteceu na Sua, provavelmente no teramos tanto estdios. Isto releva no sentido de se concluir que o Tribunal de Contas no tm exercido bem um poder que pode ir to longe ao ponto de impedir despesas por serem inteis e no s porque so financeiramente irregulares. Nesse sentido questiona-se se preciso mudar a lei ou se bastar apenas um pouco mais de audcia da parte do Tribunal de Contas. Fiscalizao da legalidade e da regularidade financeira dos dinheiros provenientes da Unio Europeu O Tribunal de Contas funciona aqui como um "brao nacional" do Tribunal de Contas da Unio Europeia, que tem como "filiais" os Tribunais de contas nacionais que tambm

Tiago Guerreiro

36

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
verificam da legalidade e regularidade financeira da aplicao no seu pas dos dinheiros que vm da Unio Europeia e que relatam para o Tribunal de Contas da Unio Europeia que pede explicaes ou pede devolues aos Estados membros.

d) A INSPECO-GERAL DE FINANAS E A INSPECO-GERAL DA ADMINISTRAO LOCAL.


Inspeco-Geral de Finanas regulada pelo DL 117/2011 de 15 de Dezembro e pela lei sua orgnica de 96/2012 de 23 de Abril. Ao contrrio do Tribunal de Contas a Inspeco-Geral de Finanas um servios integrado no Ministrio das Finanas que tem por misso assegurar o controlo de toda a Administrao financeira do Estado, toda, includa o controlo da legalidade, da gesto e tambm avaliar os servios que dependem de si. Qual a diferena entre si? O Tribunal de Contas que anualmente as contas lhe sejam enviadas. Por sua vez, a inspeco, atravs do seu corpo de inspectores, vai s diversas entidades e verificam as contas, o que significa verificar documentos, facturas, recibos, cofres, etc. Esto sujeitas Inspeco-Geral de Finanas as mesmas entidades que esto sujeitas ao Tribunal de Contas incluindo, por isso, entidades privadas que utilizem dinheiros pblicos. Inspeco-Geral da Administrao Local A IGAT foi extinta e a sua funo passou para a Inspeco-Geral de Finanas. Ou seja, em matria de adminsitrao de territrio que tenha que ver com urbanismo, ordenamento de territrio, ambiente, etc. passou a Inspeco-Geral de Finanas a ter competncia.

3. AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDENTES.


A independncia deste rgos traduz-se no seguinte: os titulares dos rgos so, em regra, eleitos pela Assembleia da Repblica e muitas vezes por maioria qualificada de 2/3; os titulares dos rgos no representam o Governo nem recebem ordens deste; no devem obedincia a nenhuma identidade; so inamovveis, ou seja, no podem ser exonerados antes do seu mandato. Comisso Nacional de Eleies Administra todo o percurso do procedimento pr-eleitoral e do procedimento pseleitoral. Comisso Nacional de Proteco dos Dados De modo a que no exista devassa dos dados pessoais, esta comisso zela, em todos os meios (informticos, documentos, carto de cidado, etc.) para que os dados sejam

Tiago Guerreiro

37

DIREITO ADMINISTRATIVO I
PROFESSOR DOUTOR FAUSTO DE QUADROS
protegidos; Comisso de Acesso aos Documentos Administrativos Existem documentos que so confidencias, por diversas razes: segredo de justia, segurana, vida privada dos cidados, etc. Um exemplo deste tipo de documentos so os relatrios da PIDE-DGS que s puderam ser visto 25 anos depois do 25 de Abril. Ou, ainda outro, o arquivo pessoal de Salazar s pde ser visto 30 anos depois da sua morte. Conselho de Finanas Pblicas Criado pela lei 54/2011 de 19 de Outrubro para melhorar disciplinar as Finanas Pblicas de Portugal, designadamente na execuo dos memorandos de entendimento. Ver artigos 1. e 4 da respectiva lei. Entidade Reguladora da Comunicao Social Tem por funo regular o sector da comunicao social. Banco de Portugal Depende dele toda a poltica financeira e oramental e gere o Banco Central que um Banco Nacional Pblico. Exonerao do Governador do Banco de Portugal A exonerao do Governador do Banco de Portugal antes do tempo contrria ao Direito da Unio Europeia e, nesse sentido, este pode impugn-la para o Tribunal de Justia da Unio Europeia. Este , alis, o nico acto de Direito Nacional que o Tribunal de Justia da Unio Europeia poda anular. Isto acontece porque no Banco Central Europeu, o banco da Unio Europeia, figuram seu principal rgo, o Conselho de Governadores, todos os Governadores de todos os bancos nacionais. Enquanto o Governador do Banco Portugal independente na ordem interna e necessrio que a sua independncia seja garantida na ordem da Unio como membro do Conselho de Governadores, quem fiscaliza da eventual ilegal destituio do Governador a Unio Europeia e no Portugal com o fim de o por completamente a salvo de qualquer tentativa de ingerncia do Estado Portugus no seu estatuto.

FIM DA MATRIA PARA O 1 TESTE

Tiago Guerreiro

38