DIREITO ADMINISTRATIVO I

1. Origem do Direito Administrativo

Pode-se dizer, rápida e basicamente, que o Direito Administrativo

nasce junto com o Estado de Direito. Mais precisamente, na França
pós-revolucionária. Até a revolução burguesa de 1789, regia a lógica
do Estado absolutista, no qual o Monarca, enquanto rei absoluto,
não era responsabilizado pelos seus atos. O Rei estava acima do
Direito. Muitas vezes, aliás, o Direito era exatamente aquilo que
ditava o Rei. A ordem jurídica – e todo o resto da sociedade civil –
era totalmente submissa às ordenações reais.
Com a revolução, há a queda do absolutismo e a instalação do
Estado de Direito. Nesse novo período histórico, respondendo aos
anseios da burguesia ascendente, que temia o poder estatal
desenfreado, o Estado passa a se submeter ao Direito. Até mesmo –
e, no Direito Administrativo, principalmente – o Chefe de Estado e
de Governo está submisso à ordem jurídica. Os governantes- e o
próprio Estado também – passam a dever respeito ao Direito, tanto
quanto qualquer outro membro da sociedade.
É nesse contexto de submissão jurídica da máquina estatal em que se
desenvolve o Direito Administrativo. E não poderia ser diferente.
Somente com o advento do Estado de Direito é que começa a fazer
sentido o desenvolvimento (no início, mais jurisprudencial do que
legal) deste novo ramo do Direito: o Direito Público. O Direito
Administrativo nasce, portanto, para disciplinar as relações entre os
administradores e os administrados, já que agora estão todos
submissos a mesma ordem jurídica.
O Direito Administrativo, mais especificamente, começa a ser
desenvolvido jurisprudencialmente, através das decisões do
Conselho de Estado francês. Tal conselho, instituído em 1799,
possui exatamente a função de dirimir as controversas surgidas entre
a Administração Pública e os seus administrados. Vale lembrar que
os revolucionários burgueses não confiavam no Poder Judiciário, por
este ainda ser composto, em sua maioria, por nobres apoiadores do
regime monárquico absolutista. Sendo assim, o Conselho de Estado
passa a julgar as ações que eram movidas contra a Administração
Pública – demonstrando, claramente, que, a partir de então, a
Administração também se submetia ao Direito.
No ano de 1800 foi editada a Lei de 28 de Pluvioso do ano VIII, que
regulamentou a organização da administração pública na França,
sendo considerada pela doutrina a “certidão de nascimento” do
direito administrativo.
A consolidação da autonomia do direito administrativo somente veio
com a autonomia do Conselho de Estado da França em 1872, e com
sua decisão tomada no chamado caso Blanco, em 1873, onde foi
reconhecida a responsabilidade do Estado no atropelamento de uma
garotinha que havia sido atropelada por uma vagonete da Empresa
Nacional de Manufatura de Fumo.

2. Conceito

Hely Lopes Meirelles destaca o elemento finalístico na conceituação:

os órgãos, agentes e atividades administrativas como instrumentos
para realização dos fins desejados pelo Estado. Vejamos:

“Direito Administrativo é o conjunto harmônico de princípios

jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades
públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente
os fins desejados pelo Estado”.

Celso Antônio Bandeira de Mello enfatiza a idéia de função

administrativa:

“O Direito Administrativo é o ramo do direito público que

disciplina a função administrativa, bem como pessoas e órgãos
que a exercem”.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro põe em evidência como objeto do
Direito Administrativo: órgãos, agentes e as pessoas integrantes da
Administração Pública no campo jurídico não contencioso:

“o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos,

agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a
Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que
exercer e os bens de que se utiliza para a consecução de seus
fins, de natureza pública.

3. Natureza Jurídica

O Direito Administrativo faz parte do ramo do Direito Público ou

Direito Privado?

Os ramos do Direito Público estudam a disciplina normativa do

Estado. São de Direito Público os seguintes ramos: Administrativo,
Tributário, Constitucional, Eleitoral, Penal, Urbanístico, Ambiental,
Econômico, Financeiro, Internacional Público, Internacional
Privado, Processo Civil, Processo Penal e Processo do Trabalho.
Por outro lado, pertencem ao Direito Privado os ramos voltados à
compreensão do regramento jurídico dos particulares. Atualmente,
enquadram-se nessa categoria o Direito Civil, o Empresarial,
Internacional Privado e Trabalho.

Não há dúvida de que o Direito Administrativo é ramo do Direito

Público na medida em que seus princípios e normas regulam o
exercício de atividades estatais, especialmente a função
administrativa.

4. Direito Administrativo versus Ciência da Administração

Ciência da Administração consiste no estudo das técnicas e

estratégias para melhor planejar, organizar, dirigir e controlar a
gestão governamental. O certo é que o Direito Administrativo,
ciência jurídica, define os limites dentro dos quais a gestão pública
pode ser validamente realizada.

5. Sistemas Administrativos: Controle da legalidade e

legitimidade dos atos administrativos
 São dois os sistemas administrativos: o Sistema Contencioso
Francês e Sistema Contencioso Inglês

Na França, as causas de interesse da Administração Pública não são

julgadas no Poder Judiciário, mas por um complexo autônomo de
órgãos administrativos cujas decisões ajudaram a desenhar a feição
que o Direito Administrativo tem no mundo moderno. A influência
da jurisprudência do contencioso administrativo francês sobre o
Direito Administrativo no Brasil foi bastante significativa,
especialmente em temas como teoria do desvio de poder, teoria dos
motivos determinantes, contratos administrativos e responsabilidade
do Estado. Porém, no Brasil, onde não existe o contencioso
administrativo, já que todas as causas são decididas pelo Poder
Judiciário (modelo inglês da jurisdição una), o Direito
Administrativo baseia-se diretamente na lei, sendo bem menos
expressiva a influência das decisões judiciais para a compreensão das
questões de Direito Administrativo.

6. Estado, Governo, Poder Executivo, Administração Pública,

Poder Executivo e Poder Público
Estado: é um povo situado em determinado território e sujeito a um
governo. Nesse conceito despontam três elementos: a) povo,
território e governo.

Governo: É a cúpula diretiva do Estado, responsável pela condução

dos altos interesses estatais e pelo poder político, e cuja composição
pode ser modificada mediante eleições. Faz o planejamento,
determina as diretrizes e formula as políticas públicas do Estado.

Poder Executivo: é o complexo de órgãos estatais verticalmente

estruturados sob direção superior do “Chefe do Executivo”. Junto
com o Legislativo e o Judiciário, o Executivo compõe a tripartição
dos Poderes do Estado.

Administração Pública: é um conceito que não coincide com Poder

Executivo. Atualmente, o termo designa o conjunto de órgãos e
agentes estatais no exercício da função administrativa,
independentemente se são pertencentes ao Poder Executivo, ao
Legislativo ou judiciário.

Administração pública (letra minúscula): são expressões que

designam a atividade consistente na defesa concreta do interesse
público.
Poder Público: é o complexo de órgãos e funções, caracterizado pela
coerção, destinado a assegurar uma ordem jurídica, em certa
organização política considerada.

7. CODIFICAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo pátrio, assim como ocorre na maioria dos

países modernos, não está organizado em um diploma único. O
nosso Direito Administrativo não está codificado.

De acordo com Hely Lopes Meirelles, existem três estágios pelos

quais um novo ramo jurídico passa rumo à codificação:

a) Fase da Legislação esparsa: nessa etapa as normas pertencentes

ao ramo jurídico estão distribuídas em diplomas legislativos
diversos, sem qualquer sentido de sistematização. É a situação
atual do Direito Ambiental no Brasil.
 b) Fase da consolidação: após a fase da legislação esparsa,
costuma-se avançar para a elaboração de codificações parciais,
conferindo certa organização à disciplina normativa de temas
pontuais dentro do ramo jurídico. A consolidação não se
caracteriza como um verdadeiro código, na medida em que lhe
faltam a unidade lógica e sistematização racional, impossíveis
de se obter com a simples justaposição de leis distintas. Na fase
da consolidação encontra-se, no Brasil, o Direito do Trabalho.

c) Fase de codificação: finalmente, superadas as etapas da

legislação esparsa e da consolidação, dá-se a codificação do
direito por meio da organização, em diploma legislativo único,
dos princípios e normas mais relevantes para aquele ramo. Ex:
Direito civil, Processual Civil, etc.

Cabe ressaltar que a codificação não tem necessariamente relação

direta com o estágio evolutivo de determinado ramo. A ausência de
um código não significa atraso ou falta de amadurecimento
científico. A não codificação pode ser resultado de uma simples
opção política do legislador.

O direito Administrativo no Brasil está na fase da codificação parcial

(um subestágio dentro da fase da consolidação), pois já existem
vários códigos parciais (Código de Contabilidade Pública, Código de
Águas, Código da Mineração, etc).

8. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

No Direito Administrativo somente a Constituição, as Leis e os

Regulamentos constituem fontes primárias (formal) na medida em
que as demais fontes secundárias (materiais) são Doutrina,
Jurisprudência e Costumes.

Obs. A Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal é de

cumprimento obrigatório pela Administração Pública, de força
cogente para agentes, órgãos e entidades administrativas (com a EC
n. 45/2004 passou a ser fonte primária/formal).

Art. 103-A da CF: O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício

ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus
membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional,
aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial,
terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder
Judiciário e à administração Pública direta e indireta, nas esferas
federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou
cancelamento, na forma estabelecida em lei”.

* Alguns autores consideram a “praxe administrativa” como fonte

informal do direito, assim como o costume.