Direito Administrativo I.

Ano II, Semestre I.

Professor regente: Prof. Dr. Paulo Otero.
Aula I: 16.09.19.
Fundamentos do Direito Administrativo:
 Organização administrativa.
 Fontes do direito administrativo.
Toda a disposição constitucional pode ser encravada por uma pequena nota do direito
administrativo. Ele está sempre presente na vida das pessoas, de antes do nascimento até
depois da morte.
Quanto maior o peso do Estado, maior a importância do direito administrativo.
Cerca de 99,9% do que é publicado no Diário da República é Direito Administrativo. Ele é o
direito constitucional aplicado.
Material de estudos para o primeiro semestre:
 Manual de Direito Administrativo, Paulo Otero.
 Curso de Direito Administrativo, Freitas do Amaral.
 Introdução ao Direito Administrativo, João Caldas.
O que é administração?
 É uma atividade.
 Pressupõe uma estrutura organizada.
 Envolve a gestão de recursos.
 Visa o alcance de interesses.
A administração compreende planear, organizar, alterar, controlar, informar. Quem
administra age em substituição do proprietário, do senhor, ou seja, a administração é um
agir subordinado. Envolve sempre responsabilidade.
O Governo é o órgão superior da administração e é responsável perante a AR. A
responsabilidade pode ser política, civil, disciplinar ou criminal.
Existem 3 aceções de administração:
 Atividade.
 Aparelho (ex. administração do Estado, administração de autarquias...)
 Autoridade, que pode ser pública ou privada.
As principais diferenças entre a administração pública e a privada são:
 Fins (critério teleológico).
 A administração pública implica a prossecução de objetivos públicos e a prossecução do
bem comum, a satisfação das necessidades da comunidade. Já a privada visa a
prossecução de interesses de privados.
No entanto, é possível haver organizações privadas que visem o objetivo de satisfação de
necessidades públicas (ex. Bombeiros, misericórdias, IPSSs, entre outros...). As entidades
públicas são as protagonistas da administração pública.
 Direito que rege.
A pública é regida pelo direito público (administrativo) e a privada é regida pelo direito
privado.
 Princípios.
A atuação do direito privado rege-se pelo princípio da liberdade (tudo o que a lei não
proíbe é lícito) e a do direito público rege-se pelo princípio das competências (só o que a
lei permite é que é lícito).
 Resolução de litígios.
Os litígios surgidos no âmbito da administração privada são resolvidos pelos tribunais
comum, cujo o supremo é o STJ. Já no caso dos litígios surgidos no âmbito da
administração pública, os casos são resolvidos pelos tribunais administrativos, cujo
supremo é o STA.
É assim desde a Revolução Francesa, como será mais à frente mencionado. A
administração deve julgar-se a si mesma.
 Tipos de desvalores.
Na atuação privada, o desvalor, caso haja, é a nulidade, enquanto que, no âmbito do
direito público, o desvalor é a anulabilidade.
Há, vale mencionar, uma flexibilidade das fronteiras que separam a administração
pública da administração privada, visto que pode haver uma administração privada que
prossegue fins públicos. Esta flexibilidade de fronteiras se dá por diversos motivos.
 Movimentos migratórios de necessidades colectivas. Os dois exemplos são: a
privatização e a nacionalização.
Os limites a estes tais movimentos são:
 A Constituição.
 Direito da União Europeia (vide défices excessivos, que exigem privatizações).
 Zonas de miscigenação.
As entidades públicas só devem satisfazer as necessidades que as privadas não conseguem.
O Direito administrativo é o direito da administração pública?
Não. Há outros ramos de direito que se aplicam a administração pública.
Todavia, o Direito administrativo pode se aplicar a outros que não a administração pública,
como os particulares.
A administração deve julgar a si própria, algo que surgiu na revolução francesa. Durante esta,
surgiu o direito administrativo (pela jurisprudência dos tribunais) para reforçar a
administração.
No século XX a administração apercebeu-se que o princípio da legalidade a limitava. Por
isso é que criou-se a administração privada, como um escape por parte da
administração das correntes do princípio das competências.
Aula II: 17.09.19.
(perdi os 10 primeiros minutos)
Poder-se-á perguntar se toda a administração pública poderá fugir para o direito privado para
escapar as correntes das competências. Não, porque há uma reserva constitucional de
direito administrativo. Isto significa que a Constituição impõe que certas matérias tenham
que, obrigatoriamente, ser regidas pelo direito administrativo.
O que é que caracteriza a identidade do direito administrativo?:
 Ele é, o direito comum do agir da administração pública.
 Ele é assente num equilíbrio entre dois pratos de uma balança: prerrogativas da
autoridade da administração e as garantias dos particulares.
 Os poderes da autoridade da administração estão subordinados à juridicidade
(princípio da competência) e ao controlo judicial, que é a garantia das garantias.
 A influência.
O direito administrativo teve, historicamente, a influência francesa. Nos últimos anos teve
a influência alemã e do direito da União Europeia. Ninguém hoje sabe direito
administrativo se não tiver em mente o direito da união europeia.
Na relação entre privados, impera certa paridade entre os contratantes, mesmo que
tendencial, enquanto que, nos poderes públicos, a autoridade pública está numa posição de
supremacia enquanto o particular está numa posição de submissão. Assim, no direito
público não há autonomia privada, e sim uma vinculação à normatividade.
Nós só concedemos aos poderes públicos poder para interferir nas nossas vidas porque
esperamos algo em troca. Esperamos que o exercício dessa autoridade seja alvo de
controlo contínuo, não havendo excesso de poder. Assim, o direito administrativo é o
ramo de direito que estuda a limitação do poder executivo.
Quais são as expressões e conceitos mais importantes do direito administrativo?
Do lado da administração.
 Interesse público.
É o critério teleológico da administração. O interesse público identifica-se com o
conceito de bem comum. Isto implica que deve postular o respeito pelos direitos e
deveres fundamentais do ser humano, envolvendo uma política humanista. Identifica-se
com as necessidades coletivas que gozam de projeção ou repercurssão política. O
artigo 266° da CRP vincula a Administração pública ao interesse público.
Vale ressaltar que integra dentro de si o conceito e a dimensão social da dignidade
humana, mas podem existir conflitos entre o interesse público e a dignidade humana.
Estes conflitos têm 3 respostas possíveis:
1. Prevalência do interesse público sobre a dignidade humana (tese totalitária).
2. O interesse público deve ser prosseguido no respeito pelos direitos e interesses dos
cidadãos (tese conciliatória).
3. A dignidade humana deve prevalecer sobre os interesses público (tese personalista).
Ex.: Tribunal Constitucional alemão, Lei de Defesa Alemã, 2001. O TC foi chamado a
pronunciar-se sobre a seguinte matéria: a lei de defesa alemã permitia que um avião
sequestrado pelos terroristas e dirigidos a alvos estratégicos nacionais podia ser abatido.
O TC considera o seguinte: a vida dos inocentes no avião não vale menos do que a vida
dos inocentes que estão em terra. O primeiro direito inerente à dignidade humana é o
direito à vida. Assim, considerou a lei inconstitucional. Há, por parte da lei em questão,
uma adoção da tese totalitária, enquanto que, na decisão do TC, há uma adoção da
tese personalista.
Vide "direito penal do inimigo". Existe um direito administrativo do inimigo?
(diminuição dos direitos de certas pessoas quando estas cometeram atos terríveis).
O interesse público é moldável e flexível, em função das opções políticas. Ademais,
está também ele ligado à uma pluralidade de interesses; ele não é uno, havendo vários
interesses públicos, como o interesse público do estado, das regiões autónomas,
universidades públicas. Há ainda a dimensão intergeracional do interesse público.
Há também uma pluralidade de interesses em dimensão equigeracional e intertemporal,
falando-se então num princípio de equidade intergeracional. A administração não deve
tomar decisões que esgotem os recursos ou o exauram, pondo em causa a geração futura.
Ex.: para os idosos de hoje, é muito importante que tenham grandes pensões; no entanto,
conceder ilimitadas pensões aos idosos compromete o futuro. A geração do presente não
pode "devorar" os bens, impedindo que as gerações futuras não possam usufruir dos
mesmos.
O interesse público às vezes leva a conflitos com interesses privados. Pode também
existir conflitos entre i.ps de diferentes naturezas. Ele não é apenas complexo na sua
determinação, mas também na sua conflitualidade, levando o recurso à ponderação.
Ex: a vontade (de privados) de construir uma fábrica em uma área de reserva ecológica.

 Vinculação:
A administração é escrava do direito, e é subordinada em diversos âmbitos. Assim, tendo
que prestar contas dos seus atos e estando subordinada ao direito, fala-se que a
administração é vinculada à juridicidade. A vinculação é:
 1. Quanto às regras de competência.
2. Quanto ao procedimento e forma de decisão.
3. Quanto o fim a alcançar.
4. Quanto ao conteúdo da decisão.
Assim, a vinculação à juridicidade é a vinculação ao direito, seja ao constitucional, interno
ou europeu. Em certos países não há diferença entre jurisdições. O Direito é o fundamento, o
critério e o limite do agir da administração. A vinculação à lei não pode fazer esquecer que há
diferença entre os graus de vinculação (ex. normas regras vs. normas princípio). Quando
se trata de princípios, a vinculação pode ser relativa ou flexível, enquanto que, quando se
trata de regras, a vinculação pode ser absoluta ou rígida.
Por outro lado, é um mito dizer que há hoje uma aplicação subsuntiva do direito. Aplicar
o direito é criar e a administração, quando aplica o direito, tem sempre um espaço criativo.
Por vezes, o Direito às vezes confia à administração "margens de liberdade", que são
chamadas de discricionariedade (possibilidade de escolher entre diferentes soluções já
dispostas previamente). O princípio da prossecução do interesse público,
constitucionalmente consagrado, implica a exigência de um dever de boa administração.
A obrigação de prosseguir o interesse público exige da Administração Pública que adote em
relação a cada caso concreto, as melhores soluções possíveis, do ponto de vista
administrativo (técnico e financeiro). É denominado por "dever de boa administração",
ou princípio da boa administração.
Os tribunais não podem fiscalizar o conteúdo da decisão tomada na utilização da
discricionariedade, não havendo violação da lei. A conduta da administração pode ser
objeto do juízo de legalidade (“agiu de acordo com a lei?”) ou juízo de mérito
(oportunidade da decisão, bondade da decisão. “Esta foi a melhor decisão?”). Este último
pode ser um juízo político.
O que acontece se há violação da legalidade?
Pode ter duas respostas:
1. Mera irregularidade.
2. Invalidade, que pode conduzir à inconstitucionalidade, à ilegalidade, ou à
ilicitude. Esta última uma violação consciente da legalidade. Pode haver ilegalidade
sem ilicitude. O grau de censurabilidade é muito maior no caso da ilicitude. O
desvalor típico é a anulabilidade.
Ademais, existem mais tipos de vinculação que ultrapassam a jurídica. Podem ser elas:
 Vinculação à normas não jurídicas.
 Vinculação à pluralidade normativa.
 Vinculação à factualidade.

 Responsabilidade.
 Toda a atuação do poder público assenta no prestar de contas (governantes perante os
governados). A administração é responsável por aquilo que faz e não deveria ter feito ou
deveria tê-lo feito em termos diferentes (responsabilidade por acção), assim como
deverá ser responsável por aquilo que não fez ou deixou de continuar a fazer e se
impunha que tivesse feito (responsabilidade por omissão).
É inerente ao princípio democrático e traduz-se, no fundo, à responsabilidade, que tem
sete níveis de incidência.
 Política (envolve a apreciação, por parte de um órgão representativo ou pela opinião
pública, da conveniência, oportunidade ou bondade das soluções administrativas).
 Contenciosa (perante os tribunais).
 Financeira (dirige-se a todos aqueles que gerem património público, envolvendo a
prática de atos financeiros públicos violadores de normas referentes à realização de
despesas públicas).
 Civil (as acções ou omissões administrativas geradoras de danos são passíveis de
determinar uma obrigação de indemnizar).
 Disciplinar (todo aquele que, exercendo a título profissional funções públicas, viola os
deveres inerentes ao exercício dessas funções, cometendo infração disciplinar, pode
ser obeto de sanções que se percutem no seu estatuto como trabalhador).
 Criminal.
 Internacional ou europeia (externa).
A responsabilidade pode ser também institucional (pessoas colectivas) ou pessoal.
Poderá ser uma responsabilidade objetiva ou subjetiva.

Aula III: 23.09.19.

As expressões do Dto. Administrativo do lado dos particulares:
 Relação.
A relação administrativa é um nexo entre dois ou mais sujeitos que envolve a
administração pública, pondo o particular em contacto com a administração. Tem
sempre dois polos: o particular e a administração. Simplesmente, quando falamos em
relação, devemos ter em vista os seguintes 3 tipos:
1. Geral de poder: qualquer pessoa, pela circunstância de entrar em contacto com a
ordem jurídica, está sujeita a deveres e obrigações ao estado português. Ex. Quem
compra um produto em Portugal, paga impostos indiretos. Se alguém, em Portugal ou
em meios de transportes sob a jurisdição portuguesa, comete um crime, está sujeito à
lei penal portuguesa. Podem ser alicerçadas na Constituição, baseadas em atos
legislativos e oriundas de regulamento administrativo.
2. Especiais de poder: certos particulares estão em uma relação especial perante a
administração, pela circunstância de estarem ou num local ou com determinado
estatuto. Por isso, estão sujeitos a deveres especiais que não submetem os restantes
cidadãos. Ex. Quem é aluno de uma universidade, está sujeito às regras do
 regulamento daquela universidade; Ex2. Quem entra num hospital público está
sujeito ao ordenamento aplicável naquele hospital, como horários de visitas,
transporte de comida, etc; Ex3 (paradigmático). Quem é militar está sujeito a um
determinado tipo de regras não aplicáveis aos restantes cidadãos; Ex4. O direito
aplicável aos reclusos. Quem entra num estabelecimento prisional está sujeito às
regras daquele estabelecimento, especificamente ao direito disciplinar. Vide
ordenamentos paralelos.
3. Administrativa em sentido restrito: esta relação é um vínculo jurídico concreto
entre a administração e o ou os particulares. A relação jurídico-administrativa, vale
ressaltar, não exaure o conteúdo direito administrativo. As relações jurídico
administrativas que temos são as seguintes:
Bilateral simples.
Bilateral complexa (ou pluralidade bilateral): quando estão em causa apenas dois
distintos núcleos de interesses opostos. Ex. Quer-se abrir um restaurante em Lisboa. É
necessário uma licença, mas também comprovativos de condições sanitárias, etc.
Também pode haver pluralidade de particulares; é exemplo a candidatura para a
Universidade. Os sujeitos aqui são indetermináveis.
Pluralidade multipolar: em vez de serem duas partes, são vários com pretensões
diferentes. Há duas possíveis situações: aquela em que a pluralidade de interesses
privados entra em colisão e situações em que a pluralidade de interesses privados não
entra em colisão. Ex. Há um concurso para a construção de uma nova ponte em Lx.
Vamos imaginar que as empresas A, B e C se candidatam ao concurso. Quando tal
acontece, A é escolhida, e B e C são rejeitadas. Os sujeitos aqui são determináveis.
4. Que envolvem poderes de autoridade e que não envolvem poderes de autoridade.
5. Fundadas sem título e com título.
6. (?).
7. De execução continuada (ex. Reforma) e de execução instantânea (ex. Prestação
de um exame).
Nem sempre a realidade administrativa se pode reconduzir a uma relação jurídica, como é
o caso de matérias referentes à organização administrativa.

 Pretensão.
É um ato de vontade através do qual se solicita ou se exige algo à administração ou se
exige ao tribunal contra a administração. A pretensão pode ser para uma primeira decisão
sobre a matéria (pretensão primária) ou pode ter o propósito de revogar uma anterior
decisão (pretensão secundária). Ex. O pedido para a feitura de exame em segunda
época é uma pretensão secundaria.
Por outro lado, podem ser de natureza processual (adjetiva) ou de natureza material
(substantiva). A de natureza processual significa que o indivíduo quer que a
administração fundamente a decisão. A de natureza adjetiva não resolve o fundo da
questão; enquanto que a material responde à questão. Ex. peço um subsídio e tal é
recusado. Esta é a pretensão material. Eu peço uma fundamentação da resposta negativa.
Esta é a pretensão adjetiva ou processual.
As pretensões de natureza substantiva ou material podem assentar em 3 tipos de
normas jurídicas:
1. Normas impositivas: a administração deve decidir favoravelmente, sendo o
particular o titular de um direito subjetivo. Ex. todos os alunos cujo o agregado
familiar tem o rendimento familiar inferior à 500 euros têm direito à bolsa de
estudos. A bolsa deve ser concedida pela administração.
2. Normas proibitivas: O decisor está vinculado a decidir desfavoravelmente à
pretensão. Ex. Quem tiver rendimento do agregado familiar não tem direito a
qualquer bolsa de estudos. Ou seja, a administração está obrigada a não conceder a
bolsa.
3. Norma permissiva: O legislador goza de um poder discricionário que lhe dá a
faculdade de decidir favorável ou desfavoravelmente a pretensão, usando uma
fundamentação devida. Ex. Quem tiver rendimento inferior aos 500 euros, pode ter o
direito a receber uma bolsa de estudos. Aqui não há conduta vinculada. O poder aqui
é discricionário. Ninguém tem o direito de exigir uma bolsa de estudos.
Por outro lado, há pretensões que podem ser dirigidas aos tribunais contra a
administração. A administração pública é, em matéria de bem-estar, o destinatário
preferencial na satisfação deste bem-estar. Ou seja, o particular tem que, antes de ir ao
tribunal, dirigir-se à entidade de administração em causa. Perante a omissão e
indeferimento da administração, o particular poderá dirigir-se ao tribunal.
Há aqui dois princípios opostos:
1. A administração rege-se pelo princípio do inquisitório, nos termos do qual a decisão
final pode ter por objeto coisa diferente ou mais ampla do que aquela que havia sido
pedida. A admin pode tomar a iniciativa de promover o interesse público. Ex.
administração tributária.
2. A revogabilidade dos atos favoráveis administrativos, à luz de uma melhor
prossecução do interesse público. Há aqui decisões com força jurídica diferente. As
decisões dos tribunais prevalecem sempre em situação de conflito.
Se o ato favorável foi praticado pelo tribunal, todavia, torna-se irrevogável. As pretensões
contra a Administração Pública junto de um tribunal são verdadeiras garantias dos
particulares.

 Garantia.
São trunfos dos particulares perante a administração, em casos em que se considerem
violar as vinculações a que esta se encontra adstrita, em termos de legalidade ou mérito.
Ou visam controlar a acção administrativa ou visam sancioná-la, o que significa que as
garantias têm sempre uma dupla função. O controle da acção administrativa é o papel
subjetivo. A garantia serve também para que se respeite a legalidade; este é o papel
objetivo.
 A garantia pode ter um papel preventivo ou um papel repressivo.
Há ou não uma obrigação legal de controlar a legalidade? Os particulares tem o
dever de denunciar ilegalidades? Ex. há um exame escrito e o colega do lado está a
copiar. Tenho o dever legal de denunciá-lo? Não. Ninguém pode ser sancionado por não
ter denunciado, exceto os funcionários públicos, que tem uma relação especial de poder.
Haverá uma obrigação legal de controlo? Cada um de nós tem a obrigação de denunciar
situações em que cada um de nós foi autor ou cumplice de uma infração? Não, por conta
do direito ao silêncio.
Que tipos de garantias existem?:
1. Garantias políticas: emergem do texto constitucional e expressam uma dimensão
política do controlo administrativo. (ex. Sufrágio).
2. Garantias administrativas ou graciosas: são meios ao dispor dos particulares para
junto da própria Administração Pública acionar o controlo ou fiscalização da sua
conduta. Podem elas ser:
A) Garantias administrativas petitórias: visam dirigir um pedido à Administração
Pública no sentido de lhe dar conhecimento ou solicitar que tome uma primeira decisão
sobre determinada situação da vida. Trata-se de uma pretensão primária.
B) Garantias administrativas impugnatórias: pressupõem uma anterior decisão
administrativa e visam pô-la em causa, solicitando sua modificação, suspensão ou
revogação. Trata-se de uma pretensão secundária dirigida à própria administração
pública. Se for exercida perante o autor da decisão, chama-se reclamação; se for exercida
perante outro órgão com poder decisório sobre os atos daquele, chama-se recurso.
C) Queixa ao Provedor de Justiça: pode ter por objeto acções ou omissões da
Administração Pública.
3. Garantias judiciais.
4. Garantias da defesa internacional ou europeia.
(Sobre as últimas duas, ver no livro; não têm tanta relevância).
-
Há em direito administrativo um fenómeno chamado "subjetivação das normas". Significa
a possibilidade que há em relação a uma norma do seu conteúdo ser interpretado como
atribuindo uma posição jurídica subjetiva. Ex. O regulamento de avaliação diz que pode ser
interposto o recurso à prova escrita no período de 72h. Embora regule um prazo, isto pode
ser lido na perspectiva de que cada aluno tem o direito, num prazo de 72h, impugnar a
prova.
Ou seja, as normas administrativas podem ser lidas, na maior parte do caso, como atribuindo
uma p.j subjetiva. Perante a subjetivação, as normas administrativas podem ter 2 tipos de
interpretação:
 Normas que atribuem normas jurídicas de defesa:
 Para o particular, significa que a administração está obrigada a respeitar no sentido em
que há uma acção negativa por parte da adm. Ex. fixa que a taxa p pedir revisão de prova
escrita é de 10 euros. Ou seja, a administração está impedida de cobrar mais que tal valor.
Há um dever de omissão.
 Posição jurídica de proteção.
O particular tem o poder de exigir uma conduta por acção da administração no sentido de
garantir e efetivar a posição jurídica do particular. Ex. A resposta ao pedido de revisão
das provas escritas deve sair no prazo de cinco dias. Ou seja, a administração está
obrigada a cumprir um prazo que a norma estabelece. Não há um dever de omissão, mas
sim de acção.
Aula V: 24.09.19.
Vivemos hoje uma crise administrativa. Estão em causa as grandes certezas do direito
administrativo que vêm da revolução francesa e chegaram até o fim do séc. XX.
 Há hoje claramente um desequilíbrio na relação entre a autoridade e a liberdade.
Este desequilíbrio é uma superioridade da autoridade.
 A existência de uma administração com uma pluralidade conflitual de interesses e
de contrainteresses.
 Há uma textura aberta do direito. Um direito de certezas baseado em regras
jurídicas é progressivamente substituído por um direito de princípios. Ou seja, há
uma dimensão principiológica no Direito Administrativo. As decisões assentam-se
sobretudo em ponderações, não numa lógica de tudo ou nada. A isto acresce cada
vez mais conceitos indeterminados e cláusulas abertas.
 Existem cada vez mais antinomias, contradições jurídicas. Ex: o regulamento de
avaliação da Universidade de Lisboa e o regulamento de avaliação da faculdade de
Direito.
 Crise geral do Estado. Há uma crise da representação parlamentar, havendo uma
hipervaloração do executivo. Nunca como hoje o poder executivo teve tanto peso; isto
explica-se também com o papel do Estado e sobretudo com a transformação e
desvalorização deste mesmo papel.
Se quisermos datar estas transformações, são os seguintes momentos relevantes:
 11 de setembro de 2001. O ataque às Torres Gêmeas veio pôr a questão de mais
autoridade e menos liberdade. A sociedade de vigilância permanente instaurou-se. O
reforço dessa vigilância permanente dá azo a uma administração pública do inimigo
(ou de vigilância). Hoje em dia, todos nós somos suspeitos potenciais terroristas., até
que se prove o contrário.
 Crise financeira de setembro de 2008. A crise financeira veio nos colocar a questão
se a administração pública é hoje inimiga dos direitos sociais, através dos cortes de
verbas? Isto é, a sustentabilidade financeira das prestações socais coloca hoje em
causa o modelo de bem-estar social consagrado pelos textos constitucionais.
 Desvalorização progressiva da força do Estado. Tal desvalorização é dada por dois
fatores:
 1. A globalização, que representa que há domínios em que o estado não tem força para
regular, tal como o comércio eletrônico. A única forma de controlar o ambiente
eletrónico é cortando o seu acesso ao país, como fazem certos Estados autoritários.
Outro exemplo é das situações que passam pela segurança internacional, como
turismo, tráfico humano, etc. Só a cooperação entre os Estados permite resolver estes
conflitos.
2. A europeização (o peso que a EU tem hoje nas decisões nacionais). Isto significa que
há hoje uma expropriação da capacidade de decisão das administrações públicas
nacionais. Hoje em dia, ninguém pode conhecer o direito administrativo se não
conhecer o direito internacional.
A administração eletrônica hoje possui um grande peso, substituindo cada vez mais a
administração em papel, a administração burocrática.
Ademais, o êxito ou o insucesso do modelo constitucional em matéria de bem-estar muitas
vezes depende da administração pública. Isto leva a que a Constituição esteja sujeita à
administração. A mais perfeita norma constitucional pode esbarrar com um pequeno detalhe
de natureza administrativa. Assim sendo, há uma supremacia prática da administração
pública na aplicação da Constituição.
A sustentabilidade da administração leva a que hoje se possam enquadrar três modelos de
administração:
 Conservadora: o presente surge condicionado pelo passado. É uma administração
que está sempre a olhar para trás.
 Predadora: neste modelo, o presente consome o futuro; a administração está sempre
pronta a dar tudo o que a geração presente deseja, financeiramente falando e
relativamente à segurança social, explorando os recursos naturais sem limites.
 Sustentável: é aquela em que o presente é condicionado pelo futuro. É o tipo de
administração que decide hoje, mas tem em atenção o impacto e os efeitos que terá na
geração futura
O desenvolvimento sustentável tem uma dimensão financeira, económica e social. Ou seja,
a sustentabilidade condiciona a acção administrativa. É isso que justifica, por exemplo, o
combate aos déficits orçamentais excessivos. As gerações presentes não se podem endividar,
porque tal endividamento vai afetar negativamente as gerações futuras.
Dois elementos muito fortes de apelo à sustentabilidade:
 Princípio da solidariedade.
 Modelo de natureza política. Ninguém ganha eleições a prometer baixas medidas de
bem estar; cada vez promete-se mais.
A dimensão do problema da sustentabilidade financeira coloca a questão de saber se não há
hoje um estado de emergência financeira permanente, no sentido que os estados membros
da UE estão sempre vinculados a terem um limite máximo de endividamento.
A expansão imperialista do direito administrativo tem diversas manifestações, como:
 O peso que tem o direito administrativo no DR.
 A administrativização do direito privado.
  Grande parte do direito internacional é hoje de direito administrativo.
Há uma relação difícil entre o Direito Administrativo e o Direito Civil. O Direito
Administrativo não deve inventar o que já está descoberto pelo direito civil; deve aproveitar
os conceitos dele, não inventar novos.
Ademais, a identidade cultural administrativa faz parte do património cultural imaterial de
um povo.
Fundamentos da administração pública.
O conceito de administração pública não é um conceito uno e sim um conceito que se
desdobra em 3 ideias.
 É uma atividade e, enquanto tal, está subordinada ao direito e controlada pelos
tribunais.
 A administração pública é vista como uma organização, sendo sujeito, autor e
protagonista. Tal protagonismo pode ocorrer por vias de entidades públicas ou
privadas que exercem funções administrativas.
 É vista como poder, como autoridade.
A administração como autoridade tem o poder de definir o direito do caso concreto,
significando, imperativamente, definir situações jurídicas. Isto se chama autotutela
declarativa. A definição de direito no caso concreto significa que há dever de obediência
e goza de presunção de legalidade; até prova em contrário, a definição de direito feita pela
administração é válida. Também os tribunais são estruturas decisórias que podem definir
o direito no caso concreto. A grande diferença é que a definição de direito feito no caso
concreto pelos tribunais depende sempre de impulso pelos particulares; ademais, a
definição de direito no caso concreto pelos tribunais tem sempre como propósito a
resolução de litígios, enquanto que a administrativa tem como objetivo a satisfação
de um bem-estar. Por fim, na definição pelo tribunal depois de esgotado o tempo e
possibilidade de recurso forma caso julgado, enquanto que a decisão administrativa
é de livre revogabilidade.
Em caso de resistência por parte dos destinatários, a administração pode usar a força para
impor a decisão. Chama-se a isto autotutela executiva ou privilégio de execução prévia.
EX: a administração diz que o meu prédio ameaça ruína e avisa-me que devo realizar obras
ou o prédio será destruído. Isto é autotutela declarativa. Após um mês sem fazer nada ao
prédio, a administração pode destruí-lo através da força, forçando-me a acatar. Não é
necessária qualquer intervenção judicial.

Aula VI: 30.09.19.

Relação entre a função administrativa e a lei.
Resume-se no seguinte entendimento: a função administrativa é tendencialmente
executiva da lei, exercendo uma parcela da soberania do estado e sendo subordinada à
função legislativa (artigo °). Mas nem toda a atividade administrativa é sempre subordinada.
Há casos em que a função administrativa é praeter legem; nestas situações, a função da lei
não é uma função executiva da lei. Não significa que não há lei nesses espaços.
3 exemplos em que a atuação administrativa pode ser praeter legem:
 Concessão do poder real na Carta Constitucional. O rei tem uma competência
residual, tendo em si todos os poderes não atribuídos aos outros poderes. Tal
competência fazia com que o rei tivesse uma competência administrativa não
executiva. Nos casos em que a lei não disciplinava, entendia-se que era
competência do monarca.
 Constituição francesa atual. Tudo o que não pertence ao domínio da lei é
competência regulamentar, havendo então regulamentos independentes.
 Em Portugal, há quem entenda que o artigo 199° alínea g) elenca uma área de
competência administrativa do governo independente da lei.
Muitas vezes as opções políticas do legislador são condicionadas pela realidade técnica nas
mãos da administração. Ou seja, a administração tem muitas vezes nas mãos o êxito ou o
inêxito das opções do legislador. Ademais, a prevalência das decisões dos tribunais tem de
respeitar a reserva de lei e a de administração. No fundo, o princípio justificante é o da
separação de poderes. Há hoje uma suavização dos poderes da autoridade administrativa,
tendo haver com as ideias de colaboração, cooperação, concertação (?) e participação.
Normas de competência:
O que será dito a partir de agora é crucial. As normas de competência definem os termos, o
modo como se prossegue o interesse público. Para responder a esta questão, há que ter a
consciência de que as nc são as normas primárias, porque no fundo delas se pode retirar 3
categorias de normas de competência.
 Normas que conferem competência: quem pode decidir?
 Normas que disciplinam o exercício da competência: como se pode decidir?
 Normas que regulam as normas de competência: como se interpreta uma norma de
competência? Como se integram as lacunas destas mesmas normas?
Normas que conferem competência:
São normas que definem tarefas ou incumbências públicas. Traçam a fronteira entre dois
hemisférios: o hemisfério do público (poder público) e o hemisfério do privado (sociedade
civil). Estas normas repartem entre a área de intervenção que diz respeito ao bem
comum da comunidade e a área que diz respeito aos interesses do privado.
Se a área pública invadir a área civil, há uma infração às liberdades fundamentais. Por aqui
passam concessões políticas distintas. Uma concessão marxista tende a ampliar a esfera do
público, enquanto que uma concessão liberal tende a ampliar a esfera do privado. Assim, a
fronteira entre os dois é flexível, tendo a ver com ideias político-constitucionais.
Dentro da esfera do público, existem normas que tem a ver com a divisão ou separação de
funções. Temos o poder e a função judicial, o poder e a função administrativa e o poder e a
função legislativa. Quando um poder invade a função de outro poder, no âmbito
administrativo, há uma situação de usurpação de poder.
Normas de atribuição: são normas de competência que definem os fins ou definem os
interesses públicos que estão a cabo de cada entidade pública administrativa. Esses fins
próprios chamam-se atribuições.
A consequência disso é que se uma entidade pública pratica um ato que se integra nos
fins de outra entidade pública, haverá uma situação de incompetência absoluta. O
resultado da incompetência absoluta é a nulidade do ato cometido. ESTAMOS A
FALAR NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO.
Muitas vezes, o que o Governo não consegue alcançar por via administrativa, consegue por
via legislativa.
Quanto às pessoas colectivas públicas:
São compostas por vários órgãos. Ex: na faculdade temos o diretor, a assembleia de escola,
o conselho pedagógico, etc. A mesma pluralidade encontra-se no Estado, nos Municípios,
etc. Cada órgão tem poderes próprios, sendo eles atribuídos por normas de competências em
sentido estrito.
Se o órgão A performa um ato do órgão B da mesma pessoa colectiva, há uma
incompetência, mas relativa. Isto porque ambos prosseguem o mesmo fim, que é o fim
daquela pessoa colectiva. O ato, portanto, não é nulo, mas sim anulável.
Normas que regulam o exercício da competência:
 Normas que fixam os princípios gerais sobre a competência:
Só é possível agir quando uma norma habilita a atuação.
A competência é:
 Irrenunciável.
 Inalienável.
 Inconsumível. Quem tem o poder não o perde por o ter exercido. Quem tem o poder
para decidir, também tem implícito o poder para revogar (regra geral).
As normas podem fixar pressupostos para o exercício das competências. As condições podem
ser de facto ou de direito que habilitam que se decida. Ex. Sempre que ocorrer um cataclismo
natural quem tem a competência para decidir é o ministro da administração interna. Ou seja,
ele só poderá decidir na matéria X se a condição se verificar. Pode, todavia, ocorrer um erro
sobre os pressupostos das competências, podendo ser doloso ou em erro. Isto tem relevância
no apuramento de responsabilidade civil.
 Normas que definem o fim da competência.
Desvio de poder é o vício de que padece a conduta administrativa sempre que o motivo
determinante não corresponde ao fim pelo qual foi atribuída essa competência.
Há o desvio de poder por razões de interesse público, que conduz à anulabilidade, e o
desvio de poder por razões de natureza privada, que conduz à nulidade. É um modo de
moralizar a atividade administrativa.
Violação de lei se verifica quando o objeto da decisão administrativa é contrário, na sua
substância, à lei.
 Normas que definem a forma da norma administrativa:
Se não é respeitada a norma sobre forma e formalidade há vício de forma, ou seja, há
anulabilidade. Há, todavia, situações excecionais de nulidade.
Aula VII: 01.10.19
Quais são as formas da administração de agir:
 Jurídicos:
1. Atos de gestão pública.
. Regulamento: é um ato normativo, uma norma jurídica, que comunga com o ato
administrativo a natureza unilateral. O ato, todavia, é para situações individuais e
concretas.
. Ato administrativo: é um ato unilateral para situações individuais e concretas.
. Contrato administrativo: é um ato bilateral.
2. Atos de gestão privada.
 Não jurídicos.
1. Operações materiais: Transformação da realidade material (ex. construção de uma
barragem).
2. Definição de linhas políticas. (Ex. Orçamento municipal; referendos de natureza
local).
3. Atuação informal da administração: condutas que a administração desenvolve em
sentido praeter legem (não têm expressa cobertura da lei, não a violando). É muitas
vezes uma atuação paralela.
Os meios de agir da administração:
 Privatização:
1. Dos meios humanos.
2. Dos meios materiais.
3. Dos meios organizativos.

5 critérios para definir o tipo de administração pública:

 Direito regulador da administração pública (pode ser privado ou público).
Há uma regra nesta dicotomia. Normalmente as entidades públicas de natureza
empresarial aplicam o direito privado. Há uma administração formal e uma
administração informal. Também há uma administração discricionária e uma
vinculada. Por fim, há uma administração oficial e uma administração não oficial
(que existe, mas que não está publicada no jornal oficial).
 Substrato organizativo. A base que organiza a administração.
 Administração territorial (ex. O Estado, as Regiões Autónomas, etc).
Administração associativa (ex. A Ordem dos Advogados e as demais ordens
profissionais).
Administração de base institucional (toda aquela que assenta não num território nem nua
associação. Ex. Museu, Universidades, etc).
Administração central vs. Administração periférica: a central exerce poder sobre todo o
território nacional, enquanto a periférica exerce poderes numa área circunscrita do
território nacional.
Administração estadual, supra estadual e infra-estadual.
 Atividade desenvolvida.
Administração neutra vs. Intervencionista.
“ “ produtora vs. Reguladora: a produtora produz bens enquanto a reguladora elabora
normas.
“ “ de sacrifício (ex. Admin. tributária) vs. De prestação (ex. Hospitais). Nem sempre há
fronteiras nítidas.
“ “ militar vs. Civil.
“ “ Visível vs. Invisível (ex. serviços secretos).
 Procedimento adotado.
Adm. Unilateral vs. Bilateral (apela à participação).
“ “ executiva vs. Judiciária: a executiva é a de tipo francês. A judiciária é de tipo inglês.
A diferença é que a executiva não precisa de ir à tribunal para executar suas decisões,
pois pode haver autotutela executiva.
“ “ eletrónica vs. tradicional ou de papel.
 Efeitos da atuação administrativa.
Adm. decisória vs. Consultiva: a decisória toma decisões; a consultiva emite pareceres,
opinando.
“ “ preventiva vs. Repressiva: a preventiva visa antecipar os riscos (ex. Serviço de
vacinação). A repressiva atua a posteriori, visando reprimir a violação da legalidade (ex.
Polícia judiciária).
“ “ Nacional vs. Transnacional.

As posições jurídicas dos particulares perante à administração:

Ha situações jurídicas que muitas vezes resultam diretamente da lei (ope leges) e outras
que dependem de concretização administrativa. Ex. pode ser apresentado pedido de
revisão de prova escrita no prazo de 6 dias. Assim, cada um dos alunos tem uma posição
jurídica ope leges. Por outro lado, a norma que determina que o aluno pode apresentar-se à
prova oral caso tenha nota entre 8-10 no Exame.
Há posições jurídicas favoráveis e as desfavoráveis. Nas posições jurídicas favoráveis
(ativas):
 Direitos subjetivos (permissão normativa específica de aproveitamento de um bem).
Quem tem o direito subjetivo tem o direito de exigir da administração uma
decisão favorável. Ou seja, a administração está obrigada a satisfazer a exigência
daquele particular. Ex. Os grupos teatrais que representem Gil Vicente têm um
subsídio até 1000 euros mensais.
 Interesses legalmente protegidos: toda a posição jurídica favorável que não se
reconduz ao direito subj. É residual. Posso ter uma posição favorável que não me dá
o direito de exigir uma decisão favorável. A administração não está vinculada a
decidir favoravelmente, mas está obrigada a apreciar a exigência com imparcialidade.
Ex. Os grupos teatrais que representem Gil Vicente podem ter um subsídio até 1000
euros mensais.
Há uma dicotomia entre interesses opositivos e interesses pretensivos. Os opositivos
são interesses em oposição à uma anterior decisão da administração. Pelo contrário, os
pretensivos são aqueles que tem interesse em obter uma decisão favorável da
administração.
Aula VIII: 07.10.19.
Evolução histórica da administração.
 Administração pré-liberal.
A administração pública sempre existiu e tem a mesma idade do estado. Nas grandes
civilizações da antiguidade, a administração esteve presente. Olhando para a realidade
portuguesa, podemos encontrar três modelos dela:
1. Administração medieval ou coorporativa (séc. XII-XIV).
Havia uma pluralidade de administrações. Eram elas a régia, a senhorial, consumia e
eclesiástica. Vale ressaltar a importância de Afonso II na construção do modelo de
Estado. Ademais, a administração era fortemente intervencionista em matéria
económica (vide as leis na sequência da peste negra como exemplo).
Nesta época, surgiram as corporações, em função da profissão exercida, que no fundo
agrupavam as pessoas com o propósito de condicionar o exercício da profissão e de
regular os termos de exercício destas. Estávamos perante entidades privadas na sua raiz,
mas que exerciam atividades públicas. Houve grande influência de João I e peso da
burguesia.
2. “ “ renascentista ou barroca (Séc. XV-XVII).
Quatro problemas se põem aqui. A expansão ultramarina colocou o problema de saber
como administrar os novos territórios conquistados; ou eram administrados
diretamente pela metrópole ou por alguém designado pela metrópole, ou confiar a
privados a gestão de partes desses territórios (as capitanias no Brasil, por exemplo.
Exercício privado da administração pública).
O segundo problema era o da suprema jurisdição. As entidades exerciam o poder
delegado do rei, mas ele exercia a última palavra.
O mais complicado problema era da designada administração honorária informal.
Desenvolveu-se durante esse período o entendimento de que ter um ofício público é um
direito. Por ser um direito subjetivo, isto conduziu a patrimonialização dos ofícios
públicos, que é o entender de que o indivíduo é "dono" do cargo que ocupa. De tal forma
era essa conceção de patrimonialização, que o titular do ofício podia arrendar, doar ou
deixar o ofício em testamento. O rei, desde o primeiro instante, combate esta prática, mas
ela se desenvolve informalmente e era difícil de erradicar. Os ofícios eram propriedade
do rei. Isto conduziu a um fenómeno de privatização dos ofícios públicos, e desenvolveu-
se um costume contra legem nesse sentido.
Isto foi ultrapassado e o rei passou a criar, paralelamente a esses ofícios, órgãos que
exerciam poderes delegados pelo próprio rei. Há leis, nomeadamente de Dom José,
severas relativamente à patrimonialização dos cargos públicos. Mas ainda no século XX,
os autores (ex. Marcelo Caetano) discutiam se a competência era um direito
subjetivo.
Ademais, houve um alargamento do conceito de jurisdição. Durante este período, o
estado é chamado a exercer novas funções. Há um apelo ao seu intervencionismo. Havia
um controlo do rei sobre o comércio e impostos por ele criado aplicados nas mercadorias.
A ideia da presença do estado foi consequência do alargamento da jurisdição. É neste
período que surge a ideia de razão de Estado. O rei devia respeitar os direitos concedidos,
não podendo revogá-los, exceto em circunstâncias extraordinárias (razão de estado).
3. “ “ iluminista ou absolutista (Séc. XVIII- XIX).
É o caminhar para um Estado em que o rei se identifica com o próprio poder, tendo a
arbitrariedade como regra dominante, acentuando-se a intervenção económica como
regra, incluso na produção do vinho, o controlo a cultura, etc.
Não havia separação de poderes; o rei podia julgar, administrar e legislar. Ademais
disso, a administração durante este período aplica as regras processuais dos tribunais e o
direito que ela aplica é um direito comum, regulando também as relações entre os
particulares. É contra tudo isto que vem a administração liberal.
 Administração liberal.
Traz o princípio da separação de poderes e a supremacia da lei. Ademais, traz
também a igualdade de todos perante a lei, a tutela dos direitos fundamentais e o
abstencionismo do estado. Um estado que se baseia não na intervenção, mas na omissão.
Há, todavia, continuidades pré-revolucionárias.
Permanece a centralização, visto que o estado liberal mantém um modelo centralizador;
permanece também o entendimento que julgar a administração ainda é administrar,
não podendo os tribunais julgar a administração. Ademais, permanece a ideia de que há
razões de interesse público que justifica que a administração tenha privilégios em
 face aos particulares, tendo ela o seu direito próprio (génese do direito administrativo
moderno). Há poderes exorbitantes da administração perante os particulares.
A génese contraditória do direito administrativo é que ele aparece da revolução francesa
para reforçar os poderes do poder público. Há um mito revolucionário liberal.
 Administração pós-liberal.
A administração do século XX coloca a administração do Estado intervencionista, que é
no fundo um estado administrativo. É uma administração que tem nas mãos o sucesso
ou insucesso do modelo constitucional. É uma administração executiva e, no caso
português, que tem duas configurações históricas: administração do Estado Novo,
antidemocrática, intervencionista, antiparlamentar, antiliberal e autoritária; e a de 1976, a
administração democrática do Estado Social. Não obstante ser democrática,
parlamentar e socialmente preocupada, é ainda baseada na centralidade do poder
executivo.
Há hoje uma administração do executivo, tendo como base o governo, e as restantes
administrações. Há um aproveitamento do modelo da administração de 33, o que é uma
conclusão estranha.
Em Portugal, o órgão superior da administração pública é o governo, também sendo
um dos maiores órgãos de competência legislativa. Assim, a lei que o governo aplica,
é a lei que ele também legisla. Em Portugal, nas áreas concorrenciais, o Governo só
comete ilegalidade se for ignorante.
Ademais, só em 1974, na sequência do 25 de Abril, é que os tribunais administrativos
foram integrados na ordem jurisdicional.
Por fim, se discute hoje se há ou não uma discussão neoliberal. A ideia tem a ver com a
redução da intervenção do estado através da privatização de bens e serviços públicos e da
redução da função pública, tudo em nome de objetivos financeiros. É um modelo de Estado
pós-moderno.
Os novos fundamentos da administração neo-liberal são marcados por:
 A crise financeira de 2008.
 Os riscos de sustentabilidade das gerações futuras.
 A redução da despesa pública e do endividamento externo.
A administração pública tem uma forte componente política. Há, dentro da visão da
administração pública, duas concessões históricas:
 A função administrativa é subordinada da legislativa. Administrar é sempre
executar a vontade do legislador. É a concessão tradicional que vem de Aristóteles.
 Nem sempre a função administrativa é uma função executiva. Há espaços que são
de administração livres da sujeição legislativa. O titular desta parte administrativa é o
Governo. Em que casos é que isso ocorre? Quando se verificam as 3 seguintes
condições:
1. Não podem ser matérias de reserva de lei.
 2. Matérias que não tenham sido até hoje objeto de intervenção legislativa (aquilo a que
se chama os setores esquecidos do legislador).
3. Matérias que digam respeito ao bem estar social.
Para além disso, não se deve esquecer que a admin participa no processo legislativo. É ela
que às vezes dá origem ao fundamento de uma norma; por exemplo, a lei do orçamento de
estado.
3 teses sobre a relação da administração com o interesse público:
 Deve sempre ter como fim único o interesse público (conceção totalitária).
 Ideia de que há um compromisso em que a administração pública deve prosseguir o
interesse público no respeito dos direitos fundamentais. (intermédia).
 Há situações onde o compromisso não é possível, e deve-se dar prevalência à
dignidade da pessoa humana (personalistas).

Aula: 08.10.19
Constituição administrativa é o conjunto de normas e princípios que, tendo natureza
constitucional, respeitam a administração pública e o seu relacionamento com os
particulares. Ela é, naturalmente, parte da constituição política, e há condicionantes políticas
do modelo de administração pública:
 O modelo político-constitucional de estado. Pluralista ou não pluralista? Isto
condiciona a administração
 A forma de Estado. É unitário ou composto?
 O sistema económico do mercado. Mista ou social?
 O sistema político governativo. Quem é o órgão principal da administração pública?
Num sistema parlamentar é sempre o governo, num presidencial é sempre o
Presidente da República.
Há uma conflitualidade administrativa constitucional. A confluência de disposições, há
uma abertura interpretativa. Cada pessoa ou cada grupo de interesses procura sempre
alicerçar num preceito constitucional a defesa dos seus interesses. Ex: os alunos tendem a
defender a natureza gratuita do ensino superior, enquanto o Estado pretende defender que é
apenas tendencialmente gratuito, com base na mesma disposição.
A Constituição permite que, sobre a mesma disposição, possam haver diferentes e
conflituantes posições. Isto tem dois efeitos. Em primeiro lugar, transforma os conflitos
interpretativos da constituição em conflitos administrativos, tendo que ser a
administração pública a primeira a resolver-lhes. Num segundo momento, a resolução que
a administração tomou numa matéria vai cair nas mãos dos tribunais.
O segundo efeito é que hoje o bloco constitucional não é composto apenas pela Constituição
nacional, mas também do ius cogens, a Carta dos direitos fundamentais da união europeia.
Isso significa que o que não tem fundamentação no direito nacional pode ter no direito
internacional. Isto reforça a argumentação no debate argumentativo entre diferentes
interesses. Há uma natureza transnacional nos conflitos.
A administração pública está submetida à dimensão axiológica constitucional dos
quatro grandes princípios a seguir:
 Da democracia humana.
 Do Estado de Direito democrático.
 Da soberania internacionalizada e europeizada.
 Da unidade descentralizada.
Quais os elementos que reforçam o papel do estado?
 O protagonismo do interesse do Estado (interesse nacional).
 A prevalência do direito do Estado.
 Supletividade do direito de Estado.
 O estatuto privilegiado do governo como órgão superior da administração pública.
Todavia, a descentralização é visível em:
 Princípio da subsidiariedade.
 Regime autónomo dos Açores e Madeira.
 Designação da administração autónoma.
Princípios gerais da administração pública:
 Princípios que dizem respeito à organização.
1. Princípio da subsidiariedade.
Tudo aquilo que uma entidade pública menor puder fazer, não deve ser feito por
uma entidade pública de âmbito maior ou mais amplo. Ex. O que as regiões
autónomas puderem fazer, não deve ser feito pelos Estados. Pelo contrário, aquilo que
não puder ser feito ou não o for com tanta eficiência pelas entidades menores, poderá ser
feito pelas entidades públicas mais amplas. Há uma natureza flexível.
2. Princípio da descentralização (e o princípio da descentralização).
A descentralização (fenómeno interno subjetivo) sempre envolve entidades públicas. A
desconcentração (fenómeno interno orgânico) envolve órgãos. Consequentemente,
descentralizar é repartir funções entre entidades públicas. Tanto é criar uma nova
entidade pública, quanto aumentar o poder de uma já existente. Desconcentrar é repartir
poderes entre órgãos.
3. Princípio da unidade.
Há uma ideia de unidade da administração, e tem fundamentalmente dois argumentos. O
primeiro é de que o estado é um estado unitário cujo o órgão superior da
administração é o Governo. Ademais, o governo é responsável politicamente ao
parlamento. Assim, o governo tem fundamentalmente três tipos de intervenção
sobre a administração: o hierárquico, o de superintendência e o de tutela.
4. Princípio da participação dos interessados na gestão.
Como é que os particulares participam na gestão administrativa? Ex. Os alunos
participam da administração através da participação no conselho pedagógico.
5. Princípio da aproximação dos serviços da população.
É um princípio em crise hoje em dia. Isto se dá por causa da informatização da
administração pública.
6. Princípio da desburocratização.
É um princípio, diz o professor, é de natureza platónico.

 Princípios que dizem respeito à acção (266° CRP)

1. Princípio da juridicidade (ou da legalidade).
Significa que a administração está subordinada ao direito, quer ao direito que ela
cria, quer ao direito que é criado pelo legislador, quer pelo direito que se impõe ao
estado mesmo sem vontade do estado (europeu). Dizer que é princípio da legalidade é
algo redutor, porque a adm não está sujeita só à lei.
2. Prossecução do interesse público.
A administração deve prosseguir o bem comum da coletividade e tal prossecução
deve ser feita da melhor maneira possível. Tal princípio anda de braços dados com o
princípio da boa administração. Não basta prosseguir de qualquer modo o interesse
público, mas apenas da melhor maneira possível.
3. Princípio do respeito pelas posições jurídicas subjetivas dos cidadãos.
A administração, no seu agir, deve esforçar-se por respeitar os direitos subjetivos e os
interesses legalmente protegidos.
4. Princípio da igualdade.
Todos somos iguais perante a lei no sentido em que a lei não pode fazer
discriminação. É a igualdade que resulta do 13°1. Deve estar conjugado com o princípio
da não discriminação.
A igualdade assenta no respeito pela diversidade, e nada há de mais injusto tratar como
igual o que é desigual.
5. Princípio da proporcionalidade.
Ele é especialmente complexo. Tem várias vertentes: 1) subprincípio da proibição do
excesso contra o necessitado. Sempre que a administração agir, não deve agir além dos
termos do estritamente exigível. 2) Subprincípio da adequação. Adequação dos meios
ao fim em causa. Ex. Se para tratar uma doença nos animais basta a vacinação, se a
administração determina o abate, há violação da proporcionalidade na vertente da
proibição do excesso contra o necessitado. Princípio da proporcionalidade em sentido
estrito. A administração, quando decide, deve ponderar todas as vantagens e
inconvenientes de todas as soluções.
6. Ideia de equidade perante em caso concreto.
7. Princípio da imparcialidade.
Quem decide deve estar distante do destinatário. Este princípio diz, na sua vertente
negativa, que há existência de impedimentos, nomeadamente relações de proximidade
com o destinatário. A escusa é desencadeada pelo titular do órgão, o próprio titular de
órgão que diz que não quer fazer parte do juri ou do órgão porque tem algum tipo de
relação mais pessoal com um dos candidatos. A suspensão é desencadeada pelo
rgeqrignoçergnioerwg.
A vertente positiva diz-nos que a decisão deve tomar em consideração todo os
interesses relevantes. Se eu deixo de ouvir, se não tomo em consideração os interesses
que devia ter tomado em consideração e ouvido (ou tomo em consideração interesses que
não devia ter tomado em consideração) a decisão seria inválida por violar o princípio da
imparcialidade.
8. Princípio da boa fé.
A boa fé em dto administrativo é um principio bilateral; tanto pauta a relação da
administração com os cidadãos, como vice-versa. Deve haver respeito pelas promessas
feitas, proibição do abuso de direito, relevância da culpa en contraendo, proibição da
fraude a lei, etc.

Aula: 14.10.19
 Conferem unidade ao sistema jurídico:
1. Supremacia da Constituição.
Importância do artigo 18.1. Matéria sobre direitos, liberdades e garantias são dotadas de
aplicabilidade direta, vinculando as normas administrativas.
2. Reserva de lei.
Há matérias que só podem ser matérias de disciplina legislativa. Sempre que a
administração pratica um ato de reserva de leis, há usurpação de poder e o ato é nulo. A
reserva de lei obedece a um princípio de tipologia de reservas de lei.
3. Precedência de lei.
A administração só pode agir se existir uma lei habilitante. Antes da administração agir,
tem que haver uma lei que a permita. Se não há lei, a administração não pode agir. A lei
habilitante da administração pode ser um princípio geral de direito. Vide o Estado de
Necessidade da administração, que habilita a administração a agir mesmo que não haja
lei.
4. Preferência de lei.
Em caso de conflito entre uma atuação administrativa e a lei, a lei tem sempre primado. A
preferência de lei é igual ao primado da lei face à administração. A lei nunca pode ser
revogada ou suspensa pela atuação administrativa. Há, todavia, três limitações: as
decisões judiciais, porque a preferência de lei nunca obsta à aplicação do 205°2 (as
decisões dos tribunais prevalecem); as situações de irregularidade, pois há casos em que a
ordem jurídica aceita que a lei seja contrariada sem que o ato seja inválido (o ato é
invalido, mas a invalidade é inoperativa. Ex. A lei exige que o delegado, quando age,
diga que está a fazer como delegado. Mas, se o não fizer, o ato não pode ser invalidado,
sendo apenas uma irregularidade); casos em que há habilitações legais para decidir
contra a lei.
5. Reserva de juiz.
6. Prevalência das decisões judiciais.

 Quanto ao acesso à administração pública.

1. Universalidade do acesso às prestações sociais. Ex: qualquer pessoa pode entrar num
hospital público ou no ensino superior.
2. Liberdade de acesso à função pública.
3. Liberdade de petição. Faculdade de apresentar queixas, reclamações, recursos.
4. Arquivo aberto. As pessoas podem ter acesso às informações administrativas, exceto
em matérias pessoais, de segredo de Estado ou segredo industrial e comercial.

 Quanto ao processo administrativo.

1. Princípio da decisão. A administração tem o dever de responder a tudo aquilo que lhe
é solicitado.
2. O princípio da informação. A administração deve informar quem solicita, caso não
seja uma acção sigilosa. O dever de informar pode ser oral ou escrito. Se a informação
é prestada por escrito, pode gerar responsabilidade civil da administração.
3. Princípio da fundamentação. Sempre que a administração decide em termos contrários
à pretensão ou interesse do destinatário, a administração deve fundamentar a sua
decisão ao destinatário. Fundamentação de facto ou de direito.
4. Princípio da notificação. Sempre que a administração adota um ato com conteúdo
negativo ao particular, não basta que ele seja publicado no jornal oficial. A eficácia do
ato depende da notificação ao interessado. (Especialmente importante em direito
tributário).
5. Princípio da participação. Todos podemos ter intervenção no procedimento
administrativo, mas se o procedimento é de natureza sancionatória, restritivo da
liberdade ou ablativo da propriedade, impondo uma posição jurídica desfavorável ao
particular, a participação é obrigatória. O é através do direito de audiẽncia prévia.
Ninguém pode ser sancionado sem que previamente tenha tido a possibilidade de se
pronunciar.
A administração deve comunicar ao particular o processo de decisão, fundamentando o
porquê desta possível decisão. O particular deve ter tempo para refletir e para se
pronunciar. Chama-se a este princípio “princípio do contraditório”. Vide “direito ao
devido processo legal”.
 Princípios do controlo da administração pública:
1. Princípio da tutela jurisdicional efetiva: podemos ir a tribunal para por em causa a
atuação da administração.
 2. “ “ da responsabilidade civil da administração: sempre que a administração provoca
um dano, há o dever de indemnizar.
3. “ “ da intervenção moderadora do provedor de justiça.
4. “ “ do controlo administrativo da administração: a administração deve se
autocontrolar.
5. “ “ do respeito pelos mecanismos internacionais e europeus da garantia da legalidade.

 Quanto ao interior da administração. Princípios de incidência intra administrativa.

1. As entidades públicas podem ser titulares de direitos fundamentais.
2. Estatutos de entidades públicas que são garantias constitucionais.
3. Há poderes admnistrativos que são direitos fundamentais. Ex. 76°2 da Constituição. A
autonomia universitária é um direito fundamental.

O que caracteriza hoje a administração pública?

Há essencialmente características:
 Personalização
 Conflitualidade administrativa.
 Ponderação.
 Especialização.
 Privatização.
Há hoje uma personalização da administração. Dentro da adm pública existem várias
entidades públicas, várias estruturas com personalidade jurídica. A origem deste tema
remonta a Hobbes e, em Portugal, chega apenas no século XIX. A ideia que está na base da
personalidade jurídica e que através dela há uma delimitação dos interesses públicos
confiados a cada entidade pública. Ou seja, a entidade pública A não pode invadir a esfera da
entidade pública B, sob pena de incompetência absoluta.
São pessoas colectivas públicas o Estado, as regiões autónomas, as autarquias locais, os
municípios, as freguesias, as universidades, etc. Há muitas; ninguém pode enumerá-las todas.
Cada uma só pode prosseguir as respectivas competências.
Não só a personalidade jurídica determina a sua esfera de atuação, mas também delimita a
imputação dos danos e o universo do património que responde pelos danos. Por vezes, há
fraude na criação de entidades públicas como forma de desresponsabilização patrimonial por
parte do estado.
As entidades públicas podem ter uma gestão pública ou uma gestão privada; pode existir
entidades privadas criadas por entidades públicas. Isto porque as entidades privadas têm mais
agilidade na atuação. Vide sociedades em cascata, nesse âmbito.
Há entidades públicas internacionais e transnacionais.
Aula: 15.10.19
 Conflitualidade administrativa:
 Hoje observa-se uma pluralidade de interesses dentro da administração. Ela permite
afastar o modelo tradicional quanto aos efeitos da atuação administrativa. Este assenta na
ideia de que:
1. há uma decisão que relaciona definitivamente A com B, uma decisão com eficácia
interpartes.
2. A segunda hipótese tradicional é uma atuação administrativa que tem como
destinatários uma pluralidade indeterminada, tendo uma eficácia erga omnes.
Hoje, todavia, há, por vezes, uma pluralidade conflitual de interesses. A administração
aparece a gerir interesses de natureza contraditória, tendo se complexificando-se no seu
interior (pluralidade de interesses conflituais dentro da administração, ex. Interesse do
Estado e interesses dos municípios), e também no seu exterior, com a particularidade de
ser a administração a ter que arbitrar e harmonizar os conflitos de interesse.
Ademais, o que se verifica crescentemente é que a complexificação do agir administrativo
pode criar colisão não apenas entre interesse público e interesse privado, mas também
entre interesses privados, pois há vezes em que estes conflituam entre si.
Há interesses privados que estão entre si numa relação conciliável. Ex. Os alunos querem que
as propinas descessem. Aí, os interesses privados são conciliáveis e unificáveis. Mas pode
ocorrer que existam interesses privados inconciliáveis e autónomos. Ex. há quem queira
construir uma fábrica; o proprietário defende a construção, mas pode haver oposição de
ambientalistas. São ambos interesses privados inconciliáveis. Há aqui o que se chamam de
relações poligonais ou multipolares. Quem gere todos estes conflitos é a administração.
Por vezes, nem a administração é toda unificada.
Assim, os interesses privados podem ser também homogêneos em colisão. Ex. há um
concurso público para uma vaga de professor catedrático, ao qual aparecem A, B, C e D
como concorrentes. Há aqui um interesse privado homogêneo (pois todos querem a vaga)
mas em colisão (pois a escolha de um faz com que os outros 3 sejam rejeitados).
Pode também haver conflitualidade entre entidades públicas. Há entidades públicas que têm
interesses de natureza de direitos fundamentais. Ademais, há cruzamento entre interesses
públicos nacionais e interesses públicos transnacionais. Cada entidade pública tem interesses
diferentes, o que pode criar uma neo-feudalização da ordem normativa.
Há também complexidades dentro de cada entidade pública, intersubjetivas:
1. Ex. Relações entre órgãos. A, superior hierárquico, dá ordens ao subalterno B. Se ela
der consequências negativas, quem responde? A ou B?
2. Relações no interior de cada órgão. Ex. Os órgãos colegiais.
3. Relações laborais dentro da administração pública. Ex. Podem todos os funcionários
públicos fazer greve ou só os que exercem as funções em título profissionais? Isto
compreende os juízes?
Assim, há grande complexidade no interior da própria administração.
 Ponderação.
 Todo o direito é hoje ponderação. Pode encontra-la em nivel judicial, administrativo e
legislativo.
Momentos da ponderação.
1. Ponderação da solução abstrata, no momento da feitura da norma. Deve-se optar pela
A ou pela B. Ex: naquele troço de estrada, a velocidade máxima deverá ser a X ou a
Y?
2. Ponderação na interpretação da norma. O que queria o legislador quando elaborou a
norma X?
3. Aplicação das normas em concreto. Ex. O indivíduo A realmente passou o limite de
velocidade, mas porque ia ao Hospital. A norma deveria ser aplicada?
O objeto das ponderações são os bens, os valores, os interesses.
Tipos de ponderação:
1. Abstrata.
2. No caso concreto.
Toda a ponderação é objeto de controlo pelos tribunais; controla-se o caminho que leva à
ponderação, o procedimento, e controla-se também o resultado e o conteúdo da ponderação.
Nesses casos, são especialmente importantes: 1. O princípio da imparcialidade, na sua
vertente positiva (sob pena de erro na ponderação). Isto significa que a falta de ponderação
do interesse gera um défice na ponderação e geralmente conduz ao erro na ponderação; 2) o
princípio da proporcionalidade. Não basta tomar em conta os interesses; não se pode deixar
de ter em consideração uma relação de adequação uma relação de adequação e de
razoabilidade. Se eu der mais relevância a interesses sem base constitucional em relação a
outros interesses que não o têm, a ponderação está a ser desadequada. Ao ponderar, não há
discricionariedade! Ao ponderar, há limites à apreciação.
Fases da ponderação:
1. Identificar as realidades em colisão (interesses de A, de B, de C e de D).
2. Atribuir o peso relativo a cada um desses interesses. O que que vale mais?
3. Decisão sobre a prevalência das realidades em colisão.
Tudo isso suscita 3 principais efeitos:
1. Incerteza e insegurança da decisão administrativa.
2. Um sistema fechado e subsuntivo é substituído por um sistema de ponderações. Em
vez de regras de tudo ou nada, temos princípios que flexibilizam as decisões
administrativas. Efeitos: 1. Aumenta a importância da fundamentação. 2. Há aumento
da conflitualidade entre as partes.
3. Há mais trabalho para os tribunais e aumento da importância da fundamentação.
(ainda estamos no contexto das características da administração contemporânea).
 Especialização.
Hoje, bem mais importante que o decisor político, é o decisor tecno-democrata. A satisfação
das necessidades colectivas da administração exige a administração mais especializada. A
administração especializada nunca tem como protagonista os políticos. Há uma
condicionalidade técnica das ideias políticas. Ex. Quer-se aumentar o número de professores;
no entanto, não há meios financeiros. Há uma condicionante técnica a determinar a
inviabilidade das promessas políticas.
Assim, de algum modo, através do poder técnico-científico limita-se a decisão político-
democrática da administração. Há aqui, no fundo, a exclusão do princípio democrático. O
poder técnico-científico tem a sua raiz no pensamento de Platão de que o governante deve ser
um sábio. Dentro da administração existe, portanto, um poder pericial, que prepara e
configura as decisões e limita as decisões judiciais. As decisões administrativas estão, muitas
vezes, capturadas pelos técnicos.
Isso significa, no fundo, três mecanismos de intervenção desse poder técnico:
1. Reserva na formulação das normas. Ela pode não ter a ver apenas com aspetos de
natureza técnico-científica mas também de natureza ético-moral. Ex. O código
deontológico dos médicos só pelos médicos pode ser elaborado, tal como o código
deontológico dos advogados só pode ser elaborado pelos advogados.
2. Monopólio na interpretação e aplicação das normas referidas acima.
3. Reserva exclusiva na concreta avaliação dos juízos ponderativos de avaliação.

 Privatização:
Temos uma administração cada vez mais privatizada. Âmbitos de privatização:
1. No direito que regula (público vs. privado).
2. Privatização da disciplina administrativa da sociedade. Deixam de existir normas
jurídicas. Há desregulação. Essa é uma questão apontada para a crise financeira de
2008 (desregulação do âmbito financeiro). Significa por vezes a autoregulação; as
normas são feitas pelos próprios interessados.
3. Privatização das formas de organização. Deixam de ser criadas entidades públicas e
passam-se a criar entidades privadas satélite.
4. Privatização da gestão ou exploração de tarefas administrativas. Ex. A gestão dos
hospitais públicos por entidades privadas.
5. Privatização no acesso à atividade económica. Uma atividade económica que só
poderia ser do setor público foi para o setor privado. Ex. A Banca.
6. Privatização do capital social das empresas públicas. Elas abrem-se aos capitais
privados.

Aula: 21.10.19.
Informatização da administração pública:
Há uma mudança na própria sociedade. A sociedade atual é informatizada, há uma
“democratização do computador”, existindo computadores individuais e portáteis, o que
transforma, no fundo, a individualizado dentro da globalidade. Isto tem, no âmbito da
administração eletrónica, a passagem de uma administração em que o computador era
utilizado como arquivo e mecanismo de armazenamento, para um verdadeiro funcionário.
Hoje, muitas vezes substituindo a deslocação física até a administração, contactamos a
administração pela internet.
Temos hoje uma pluralidade de atos administrativos informatizados. Isso é relevante em
diversas áreas.
 Por um lado, temos uma administração aberta 24 horas por dia, 365 dias por ano.
 Por outro, há muitas pessoas que não tem este acesso às novas tecnologias. Os
infoexcluídos corresponde ao que no séc. XIX eram os analfabetos. Isto tem perigos;
pode por em causa o princípio da igualdade, privilegiando aqueles que têm
conhecimentos, são mais jovens, vivem em meios urbanos e têm acesso aos meios
administrativos informatizados.
Há também uma desumanização da administração, pondo em causa também o princípio da
proximidade dos serviços administrativos. Por outro lado, é importante ter presente:
 A adm eletrónica envolve grandes investimentos tecnológicos, e isto tem efeitos:
1. Supressão de postos de trabalhos.
2. Desatualização dos investimentos (necessidade de atualizar constantemente os
equipamentos).
 Hoje ainda há uma essencial porção de pessoas infoexcluídas. Hoje estamos dentro da
matéria; daqui a dez ou trinta anos, se não nos atualizarmos, estaremos também
infoexcluídos. O grau de progresso da tecnologia é de tal forma que estamos sempre
atrás.
 Há ainda o problema da incompatibilidade, da falta de operatividade entre
equipamentos e programas.

Os efeitos jurídico-administrativos da administração eletrónica:

Já sabemos que hoje, para entrar em certos sites ou a continuarmos a receber informações,
devemos dar o consentimento de acesso aos nossos dados. Assim, levantam-se problemas de
privacidade, mas também de licitude de acesso aos dados. Vide artigo 35° da CRP.
Os princípios que resultam da administração eletrónica:
A adm está vinculada aos princípios constitucionais; há subordinação às normas
constitucionais.
 Princípio da vinculação às normas constitucionais.
 Princípio da igualdade de garantias. Ninguém, por ter acesso à adm. eletrónica, pode
ter mais garantias do que outra pessoa que não tenha tal acesso. Não é admissível que
não exista um meio alternativo aos meios eletrónicos. Quando há uma lei que diz que
a entrega das declarações do IRS só pode ser feita por meio eletrónico, esta lei é
inconstitucional.
  Princípio de reserva de lei. Só a lei pode criar exigências em matéria de administração
eletrónica. Sobretudo quando põem em causa garantias dos cidadãos.
 Os mecanismos devem sempre garantir o acesso dos cidadãos às informações que
sobre eles existam. Deve haver mecanismos que nos permitam saber a cada um de nós
o que que está registado sobre nós e devemos ter mecanismos que nos permitam
alterar e retificar aquilo que não está de acordo com a realidade. Ademais, quando nos
pedem dados, nós temos o direito de saber para que. Deve haver também uma regra
que garanta segurança no âmbito do relacionamento eletrónico, tal como deve existir
uma equilibrada ponderação entre a confidencialidade e a transparência. Ex: concurso
público. No caso de professor catedrático, é necessário que cada candidato apresente
um projeto próprio; quando o A é escolhido em detrimento do B e do C, não teriam os
outros candidatos a possibilidade de ter acesso à peça apresentada pelo A? Isto é
garantido pelo princípio da transparência. Há de ter uma ponderação entre a
confidencialidade e a transparência.
 Princípio da ausência de obstáculos tecnológicos ao acesso à administração eletrónica.
É a ideia da neutralidade tecnológica. Eu não posso criar um sistema eletrónico que
privilegie a marca X em detrimento da marca Y. Deve haver uma neutralidade dos
sistemas utilizados.
 Princípio de cooperação entre as diversas administrações. Não é apenas entre o Estado
e as Regiões Autónomas, entre municípios e autarquias locais, etc. Hoje, a dimensão
da cooperação da administração é também entre Estados.
Há um direito fundamental de relacionamento entre o particular e a administração por via
digital? O professor pensa que sim. A dúvida que se põe é se ele está implícito no 35° do
CRP, ou se entra pelo 16°1 da CRP. A diferença é que, se entra pelo artigo 35°, é
constitucionalmente garantido; se entra pelo 16°1, entra por lei ordinária.
Há uma desterritorialização da administração pública moderna. Uma administração
fortemente territorializada, como era a adm. do século XX e anteriores, tornou-se globalizada
hoje em dia, muito por conta da administração eletrónica. Isto é uma desconstrução da lógica
territorial e da soberania dos Estados; é consequência da abertura de fronteiras. O programa
Erasmus é um bom exemplo da cooperação entre administrações de diferentes Estados.
Há cada vez mais uma administração sem estado. É verdade que todo estado tem uma
administração, mas não significa que cada vez mais haja administração sem Estado. O Direito
da União europeia é cada vez mais um direito administrativo regional.
Espaços administrativos: são situações de condomínio de administrações públicas; há uma
partilha de exercício de poderes, particularmente visível na UE.
 Há espaços administrativos comuns; situações de condomínios de administração
pública. São zonas de convergência de interesses e partilha dos exercícios de poder.
Tais zonas são particularmente visíveis na União europeia, onde há exercício em
comum de poderes em matéria, por exemplo, de pesca, agricultura e etc; e também
visível em nível global, por exemplo em matéria de imigração, segurança, alterações
climáticas, etc.
  Zonas de administração exclusiva do Estado. Ex. administração eleitoral. Saber
quantas secções de voto existem na freguesia X; se o município deve estar dividido
em X freguesias; etc.
 Zonas exclusivas de uma estrutura supra-estadual. A estrutura é dotada de
personalidade jurídica distinta dos Estados. Ex. Organizações Internacionais.
Consequências disso:
 Internacionalização da administração pública.
 Erosão da administração do Estado.
 Destatização (ausência de Estado) na administração pública. Casos:
1. Uniões internacionais. São modelos oitocentistas de um direito administrativo
internacional onde os Estados coordenavam políticas. Assim, a administração pública
coordena diversos estados. Nunca se relaciona com os cidadãos, e somente com os
estados
2. Administração pública das organizações internacionais. Há emergência do surgir dos
interesses transnacionais que podem gerar organizações de vocação universal (ONU)
e, dentro delas, conjunto de outras organizações satélite, como a Organização Mundial
da Saúde. O que há aqui de característico é o seguinte: 1. As estruturas
administrativas próprias. 2. Algumas têm até contenciosos próprios.
3. Administração pública da União Europeia. É uma associação atípica de estados que
permite verificar que há o interesse público da EU, há uma administração pública em
sentido orgânico, função pública própria, espaço administrativo europeu. Isto cria
uma influência recíproca entre os Estados, o que leva a formas de co-administração.
Por um lado, por vezes a decisão é da União Europeia, mas quem executa são os
Estados Membros. Existe uma projeção interna em cada estado membro da
administração da união europeia. Podemos falar de uma federação administrativa
europeia.
A administração da União Europeia é igual a uma administração federal. Essa
administração pública relaciona-se com a administração dos estados membros, que
funcionam como administrações federadas. A referência aplicativa é o direito da união
europeia.
Aula 22.10.19.
Problemas nas organizações não governamentais:
No espaço internacional, nem todas as organizações têm como protagonista o Estado. São,
por isso, organizações não governamentais. EX. FIFA. Estas organizações não
governamentais podem exercer missões de interesse público reconhecidas pelas
administrações dos estados membros. Elas vão traduzir situações de exercício privado de
funções administrativas. Este exercício faz com que aqui também exista uma administração
pública por organizações não governamentais. Pode até existir o risco de uma função
administrativa privada global, como por exemplo o caso da entidade privada à escala global
que tem ao seu cargo a gestão dos espaços da internet. O que que resta, então, à entidade
pública nacional?
Podemos dizer que há um interesse público geral. Este é igual ao interesse público nacional +
interesse público das instituições internacionais + interesse público da união europeia. Assim:
Interesse público nacional = interesse público geral - [interesse público internacional +
interesse público da união europeia + interesses públicos das organizações n.
governamentais].
A administração pública = a.p nacional + a.p da união europeia + a.p internacional + a.p
nacionais dos estados estrangeiros.
O que é a administração pública nacional? É um espaço menor da administração pública
geral. É um enclave de reduzida dimensão territorial e de diminuída dimensão de liberdade
decisória.
Dimensão intertemporal da administração pública (crucial!!):
A administração quando decide, decide em determinado momento histórico. Todavia, as suas
decisões podem se prolongar no tempo. Agora vamos ver a relevância dessa dimensão
temporal das decisões administrativas. Os problemas que se colocam:
 Mudança legislativa e mudança administrativa. A mudança da administração pode ter
dois principais efeitos:
1. Configurar o futuro de maneira diferente do que hoje existe, havendo uma mudança
do quadro normativo (valor da previsibilidade e da calculabilidade). A configuração
do futuro não pode ser feita de forma abrupta, tendo que garantir a segurança.
2. Projeção no passado. O legislador pode não se contentar a configurar o futuro, sendo
tentado a configurar o passado, escrevendo novas normas que regulem efeitos já
existentes. Põe-se aqui o problema da retroatividade e o problema da retroconexão.
Fundamentos:
. A melhor prossecução do interesse público. A admin acha que há melhor solução e verte
esta solução em normatividade.
. O princípio democrático. O legislador tem uma legitimidade democrática.
. A mudança tem que respeitar a segurança.
Quanto à configuração do futuro:
Ninguém tem o direito à cristalização da lei; ela não pode ter um valor absoluto no sentido de
que nunca muda. Se assim fosse, a lei teria maior força do que a Constituição. O princípio é o
da previsibilidade da ordem jurídica. Numa democracia, deve haver a possibilidade de
mutabilidade intencional. Há, no entanto, um limite: a liberdade decisória é feita sempre
dentro do espírito do sistema, não podendo ser uma rutura abrupta na ordem jurídica e tendo
que ser dentro do quadro dos valores constitucionais.
Todavia, independentemente das mudanças das normas, pode acontecer que seja a realidade
factual que muda. Quando a decisão do passado, havia um quadro factual que hoje se alterou
profundamente. A alteração das circunstâncias é uma cláusula implícita a todos os atos
jurídicos. Na alteração de circunstâncias o passado torna-se presente para se reconfigurar
juridicamente o futuro. Assim, a alteração das circunstâncias é um princípio geral de direito.
O problema em relação ao atender ao passado. Como é que ele pesa no presente?
Quanto à projeção no passado:
Como é possível conformar a administração e ter presente o passado? Aqui entram a
retroatividade e a retroconexão.
Na retroatividade visam-se atingir situações já extintas. A situação já se extinguiu, mas o
direito procura reconfigurar o passado alterando aquilo que já se extinguiu. Na retroconexão,
os fatos iniciaram-se no passado mas continuam a produzir efeito no presente. Limites a
serem tomados em consideração:
 A intangibilidade do caso julgado. Não é possível atender ao passado tendo em causa
o caso julgado. Tendo como exceção sempre que o caso julgado se alicerça em
normas inválidas em termos constitucionais, a ordem jurídica permite que o caso
julgado seja atingido (282.3 CRP).
 A proibição de retroatividade que envolva sacrifícios pessoais ou patrimoniais. Não é
possível impor sacrifícios em termos pessoais ou patrimoniais retroativamente.
Fundamento: 18°.3 da CRP.
 Obrigatoriedade da existência de cláusulas de equidade ou de normas de direito
transitório. O passado deve ser salvaguardado não podendo deixar de existir limites
transitórios.
Há, todavia, casos de obrigação de retroatividade, quando:
 Há decisões sancionatórias de conteúdo favorável ao arguido. Aplica-se a lei nova se
esta prever um regime mais favorável em âmbito penal. Sempre que a decisão
sancionatória tenha um conteúdo mais favorável ao arguido, aplica-se a lei nova.
 Quando estamos a executar uma norma retroativa ou uma decisão judicial. A
execução destas determina que a atuação administrativa se reporte ao início da
produção de efeitos do ato em causa. Há então obrigatoriedade de retroatividade Ex.
há uma lei retroativa. A admin está também obrigada a um regulamento retroativo.
 Interpretação de decisões anteriores. A lei interpretativa integra-se na lei interpretada.
Logo, a norma interpretativa é sempre de natureza retroativa.
 Situações de declaração de invalidade de ato administrativo. O ato A é inválido; Foi
produzido em 10.11.19. Hoje, dia 22.10.20; se este at0o for anulado, esta anulação é
retroativa, produzindo seus efeitos desde o dia 10.11.19.
Levantam-se diferenças entre a nulidade e a anulabilidade. São as seguintes:
 A anulabilidade se pode consolidar na ordem jurídica, enquanto que a nulidade, por
regra, não se consolida na ordem jurídica. Mas podem ser reconhecidos efeitos de
facto a atos nulos. Estudaremos isto no segundo semestre. Nós vamos agora ver como
a administração se comporta perante atos inválidos.
Perante um ato inválido, há o princípio da destruição retroativa dos atos inválidos. Quando o
TC declara a invalidade de uma norma, a invalidade é retroativa, sendo inconstitucionalidade
originária ou superveniente. Quando os tribunais administrativos declaram a invalidade de
uma norma, também esta é retroativa. Do mesmo modo, quando declaram a anulação ou a
nulidade, é retroativa. Há, todavia, 3 limites:
  As decisões judiciais já transitadas em julgado. Não são atingidas pela retroatividade,
apenas em caso onde são mais favoráveis ao arguido.
 As decisões administrativas já consolidadas na ordem jurídica. Ex. há uma lei de
2000. Esta lei deu origem a atos praticados até 2019. Se os atos produzidos até então
foram meramente anuláveis, isso significa que os atos até 2018 consolidaram-se na
ordem jurídica, permanecendo nelas, sendo eliminados aqueles que no último ano
foram praticados. Isto se dá por causa do princípio da segurança e da tutela da
confiança, mas estes podem ser posto em causa pelo princípio da igualdade.
 Razões de interesse público, equidade ou segurança. O TC pode restringir a
retroatividade dos efeitos. O artigo 282°4 é a base para isto. Esta norma é uma norma
excecional ou é um afloramento do princípio geral de direito. Vide artigo 76°2,
CPTA, e artigo 144, CPA. O legislador ordinário ampliou a solução do 282°.4 da
CRP. Vide modulação pretérita dos efeitos.
O TC também pode determinar, nomeadamente em caso de lei orçamental, a invalidade
da lei não faz com que ela cesse até o fim do ano. Chama-se modulação futura da
invalidade dos efeitos. Aplica-se, então, uma norma inconstitucional pela administração.
Problemas que se colocam: isso que foi referido é só aplicável na fiscalização sucessiva
da constitucionalidade ou também é na fiscalização difusa ou concreta? Pode qualquer
tribunal invocar as razões de interesse público, equidade ou segurança. Há quem entende
que em sede de fiscalização difusa todos os tribunais podem aplicar o 282°4. Ademais, se
perante situações de inconstitucionalidade, é possível que o interesse público, a equidade
ou segurança seja aplicada por circunstâncias de (?). Assim, mesmo nos casos de
anulabilidade, os atos podem continuar a produzir os efeitos.
OUVIR OS ÚLTIMOS 3 MINUTOS.
Os fundamentos disto são:
1. Melhor prossecução do interesse público.
2. Princípio democrático. A mudança tem que respeitar a segurança e a proteção da
confiança.

Aula: 28.10.19.
Organização administrativa:
Este tema envolve grande complexidade.
Grandes problemas nessa sede:
 A passagem dos factos às normas, ou seja, passagem da factualidade à juridicidade da
organização administrativa. Os problemas das administrações começaram por ser fora
do direito, um espaço isento da intervenção da lei. Só na segunda metade do século
XIX, em alguns países, e início do século XX é que o tema da organização
administrativa passou a ser um tema integrante da reserva de lei. Assim, houve aqui
dois propósitos:
1. Legitimar democraticamente a organização administrativa.
2. A lei intervém com o fim de racionalizar o modelo de organização da administração; é
por isso que surge o designado Direito da organização administrativa. Este direito
surge formalmente no final do século XX.
 Qual é a evolução da organização administrativa? Na Idade Média havia várias
administrações públicas, porque ao lado da administração régia existia uma
administração senhorial, local, eclesiástica. Assim, nesta evolução passa-se de uma
pluralidade de administrações públicas para uma progressiva centralização de poder
no rei.
O século XIX traz-nos a ideia da personalidade do Estado, e o século XX vem nos
devolver o pluralismo de organizações administrativas. Alguns autores dizem que hoje
temos um neo-feudalismo administrativo, por conta do pluralismo que hoje existe.
Por outro lado, ainda dentro desta evolução, sublinha-se 3 aspetos introdutórios:
 A importância da organização administrativa para a implementação do Estado Social.
O Estado é chamado a desenvolver mais tarefas, o que envolve mais estruturas
organizativas da administração.
 A articulação crescente entre organização administrativa e participação dos cidadãos.
O reforço da democracia participativa passa pela existência de mecanismos de
participação dos cidadãos. Nos últimos anos, a organização administrativa vem
sofrido os efeitos da privatização.
 Vertentes do poder de organização administrativa. Há um poder de organização
administração externa, e um interno (da própria administração). A própria
administração pode ela própria definir regras p sua organização. Essas regras tem um
corolário constitucional de auto-organização própria.
1. A auto-organização entre entidades públicas. É um poder intersubjetivo.
2. Dentro de uma pessoa colectiva, a existência de um poder intrasubjetivo.
3. Poder de auto-organização interorgânicos.
4. Poder de auto-organização intraorgânico.
Todos os órgãos colegiais tem o poder de elaborar o seu próprio regimento, e isso é a
expressão de poder de auto-organização.
 A abertura externa da administração pública. É a expressão da abertura administrativa
nacional à pessoas colectivas estrangeiras que podem colaborar com a administração
pública portuguesa. Ex: a possibilidade de certas entidades públicas portuguesas
contratarem serviços a prestar por entidades estrangeiras, como casos de privatização
de bancos cujo processo de privatização teve como assessores bancos estrangeiros.
 A reconfiguração dos princípios que norteiam a organização administrativa. A
descentralização e a desconcentração estão subordinadas ao princípio da unidade. Este
corolário tem 3 vertentes:
1. A natureza soberana do estado.
2. A unidade do estado.
3. O governo como órgão superior da administração do Estado.
A administração pública portuguesa é uma administração satélite da união europeia. O
governo português só parcialmente é que é órgão superior da administração, porque
 quando a administração pública portuguesa executa o direito da união europeia, o órgão
superior é a Comissão Europeia. Ele só responde perante o Parlamento como órgão
superior da administração pública nacional.
As estruturas subjetivas públicas:
O que é uma pessoa colectiva pública? O critério de diferenciação pode ser o do fim
prosseguido, da criação por lei, da ingerência múltipla, etc. O Professor diz que as pcps são as
que possuem dois elementos essenciais:
1. São aquelas que prosseguem fins primariamente de natureza pública. Um fim de
natureza pública é um fim que tem a ver com o bem comum da colectividade. O fim,
todavia, não é completamente público, mas sim predominantemente público.
2. Tem de ser um título jurídico do poder público que habilita a prossecução desses fins.
Quais são as fontes que podem fixar os fins de uma entidade pública? Pode ser a
Constituição, a Lei ordinária, uma convenção internacional, um ato da União
Europeia, um regulamento, um contrato administrativo, um ato administrativo, uma
sentença judicial. Qualquer uma dessas fontes consubstancia um título jurídico do
poder público.
Espécie de pessoas colectivas públicas:
 Pessoas colectivas de base territorial: são aquelas cuja essência assenta em
determinado território com determinada população.
 “ “ de base associativa: são as designadas associações públicas. Aqui, a essência está
no facto de agruparem um conjunto de entidades. Esta associação de entidades pode
ser uma associação pública de entidades privadas (ex. Ordens profissionais) ou
associações públicas de entidades públicas (áreas metropolitanas, associações de
freguesias, etc).
1. Associação pública de entidades privadas: São públicas, mas tem na sua base
entidades privadas, de tal forma que conjugam aspetos de regime de direito público e
aspetos de regime alicerçado no artigo 46° da CRP, que consagra a liberdade de
associação. O Estado, portanto, não pode entrar nas instalações de uma associação
pública como se fosse uma direção geral, porque na sua base está a expressão de uma
liberdade privada.
2. Associações públicas de entidades públicas: ex. associações de freguesias, área
metropolitana de Lisboa, etc. Pode ocorrer que existam associações públicas mistas,
que reúnam entidades públicas e entidades privadas.
 Pessoas colectivas de base institucional: são os designados institutos públicos. São de
base institucional todas aquelas pessoas colectivas públicas que não tem base
territorial nem associativa. Aqui, podemos dentro dos institutos públicos, encontrar
dois grupos:
1. Entidades sem natureza empresarial (que não visam lucro): temos os serviços
personalizados; as fundações públicas; as universidades públicas; os institutos
politécnicos públicos (diferença entre universidade e instituto politécnico público:
ambos visam aprofundar fins no âmbito da educação, mas o i.p está mais vocacionado
para aspetos de natureza técnica, enquanto as universidades estão mais direcionadas
para âmbito especulativo. Ademais, o grau máximo no âmbito da carreira académica é
 dado pela Universidade); entidades administrativas independentes (ex. Banco de
Portugal). As universidades privadas não fazem parte da administração pública, nem
os politécnicos privados!
2. Empresas públicas: podem ser do Estado ou das Regiões autónomas. São, de qualquer
forma, entidades do Direito Público.
Existem milhares de pessoas colectivas públicas em Portugal. Pontos em comum em cada
uma delas:
 Titularidade de cada uma delas de atribuições de fins próprios.
 Cada entidade tem uma capacidade jurídica de direito público e de direito privado.
 Cada entidade tem património próprio.
 Cada entidade tem poder de auto-organização administrativa interna.
 Cada entidade tem autonomia administrativa e financeira.
 Cada entidade pode elaborar normas jurídicas.
 Todas as entidades estão submetidas às regras da contratação pública e à regras da
responsabilidade.
 Todas são controladas pelos tribunais administrativos.

Aula 29.10.19.
Continuação com a matéria das pessoas colectivas começando por abordar o tema da
desconsideração (levantamento) da pessoa colectiva:
Há situações em que a ordem jurídica esquece que está perante uma entidade colectiva, e
produz efeitos diretamente sobre os titulares dos órgãos. Ex: os casos em que há
responsabilidade civil pessoal do titular do órgão. À luz do artigo 22° da CRP a
responsabilidade das entidades públicas é solidária com os seus titulares dos órgãos. Isso
significa que um particular pode desencadear uma acção de responsabilidade contra a pessoa
colectiva ou, em alternativa, contra o titular do órgão atingido. Há responsabilidade pessoal
em caso de condutas dolosa ou com diligência inferior ao pedido pelo exercício das funções.
EX2: a possibilidade de existência de litígios entre órgãos da mesma pessoa colectiva.
Há também a possiblidade de personalização de estruturas orgânicas. Isto é o inverso da
desconsideração da personalidade. Aqui, atribui-se por ficção personalidade a determinados
órgãos da administração. Três principais efeitos:
 Esses órgãos passam a ter um poder de auto-organização interna.
 Autonomia patrimonial com inerente responsabilidade civil.
 Estes órgãos tem personalidade judiciária e legitimidade processual; ou seja, podem
desencadear processos e podem ter processos desencadeados contra eles. Ex: o
Presidente da República, a Assembleia da república.
Há também pessoas colectivas privadas criadas por entidades públicas.
Isto coloca um problema de direito da união europeia, que é o conceito de organismo de
direito público. Isto é uma entidade sujeita à influência pública dominante ou à controlo
público. Isto significa:
 Serem entidades maioritariamente financiadas por entidades públicas.
 Entidades sujeitas à controlo de gestão por uma entidade pública.
 Terem um modo de administração, de direção ou de fiscalização cuja maioria dos seus
titulares seja direta ou indiretamente nomeada por uma entidade pública.
Para o Direito da União Europeia, isso são organismos de direito público, sendo irrelevante se
a personalidade jurídica é pública ou privada.
Isto está recebido em Portugal no regime do setor público empresarial.
Tal situação traduz-se fundamentalmente em associações privadas de entidades públicas e em
fundações privadas integrando entidades públicas. Isso cria as já referida pessoas colectivas
privadas em cascata. Assim, podem haver administração pública sob forma jurídica privada.
Aqui o que nos importa são os critérios para a criação dessas entidades públicas. Ao
princípio, havia uma total liberdade. Os últimos anos procuraram disciplinar esta criação,
através de lei que definissem regras de criação. Essas regras limitam hoje a criação de
entidades privadas criadas por entidades públicas. Desde logo há uma modança radical: uma
entidade pública não pode ir ao código civil criar entidades privadas como se fosse ela uma
entidade privada. Para que uma entidade pública crie entidades privadas, deve haver uma lei
habilitante (e não pode ser o Código Civil). Há, portanto, o princípio da proibição de
entidades públicas criarem ou participarem em novas fundações de direito privado. Como é
que então os institutos podem criar entidades de direito privado?
A matéria vem regulada na lei quadro dos institutos públicos (Lei 3.2004 de 15 de Janeiro). A
participação ou a criação por institutos públicos de entidades privadas, no seu artigo 13°,
obedece à tais condições:
 Para se criar uma entidade privada é preciso que haja uma previsão legal ou
estatutária.
 Imprescindibilidade da criação de tal entidade privada.
 Autorização prévia por parte do Ministro das Finanças e do Ministro da Tutela do
respetivo setor. São estes que vão ajuizar a imprescindibilidade da criação da entidade
privada.
Ademais, a criação ou a participação do estado em sociedades de direito privado está
regulada no Decreto-Lei 133.2013 de 3 de Outubro. Assim, há, em conclusão, uma
administração pública sob forma jurídica privada.
Qual é a capacidade jurídica das entidades públicas?
Capacidade jurídica: medida de posições jurídicas ativas e passivas. Os princípios que
norteiam a capacidade das entidades públicas:
 Princípio da especialidade.
  Princípio da reserva de lei: é a lei que deve definir a capacidade das entidades.
 Princípio da admissibilidade da existência de poderes implícitos: se a lei define um
fim, então implicitamente está a dar os meios para alcançar estes fins.
Por outro lado, para além da capacidade de direito público, as entidades também tem uma
capacidade jurídica de direito privado. Há uma capacidade interna ou nacional, mas
também há uma capacidade jurídica externa ou internacional. EX. A UL pode celebrar
convênios com faculdades estrangeiras. Estes convênios são expressão da capacidade
jurídica internacional.
Ainda três notas sobre a capacidade das entidades públicas:
 Não há exclusão do fenómeno da representação. É possível a autorrepresentação. EX:
O presidente da câmara municipal é quem representa o município nos tribunais. EX2:
uma entidade pública pode contratar um advogado para a defender.
 É possível a gestão de negócios entre as entidades públicas. Isto é possível no âmbito
da sua capacidade jurídica privada, não no âmbito da atividade regulada pelo direito
público. Se não há lei a permitir, o que há é uma situação de incompetência absoluta,
porque ela age no âmbito de outra entidade pública.
 A capacidade jurídica marca os limites da sua competência. Assim, se uma entidade
pública age fora da sua capacidade, ela gera uma situação de incompetência absoluta,
mas ao mesmo tempo, se ela viola as regras de capacidade no âmbito de direito
privado, ela atinge a tutela da confiança.
Relações intersubjetivas:
Como é que se definem as atribuições das entidades públicas. Para responder a esta questão,
há duas teses:
 Tese tradicional (defendida por Freitas do Amaral): há, como regra, a
incomunicabilidade. Cada pessoa colectiva pública tem atribuições públicas que
nunca se cruzam com as atribuições das outras. Há uma incomunicabilidade. Há casos
execionais, mas aquela é a regra. Esta tese admite poderes de intervenção de uma
entidade pública sobre a esfera de outras, nomeadamente o Estado pode vir a intervir
na esfera das outras entidades.
 Elasticidade das normas definidoras das atribuições: os interesses materiais são
repartidos em termos verticais; significa isto: em matéria de ambiente, por exemplo,
têm competência o Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais. Não podemos
dizer que o ambiente seja uma matéria de interesse público exclusivo do Estado.
Princípios que fundamentam esta elasticidade:
1. Princípio da subsidiariedade.
2. Supletividade do Direito do Estado.
3. Prevalência do Direito do Estado.
Para além disto, há poderes de intervenção intersubjetiva. Estes são faculdades que a
ordem jurídica confere a uma entidade pública de âmbito mais amplo para interferir na
gestão de entidades públicas de âmbito mais restrito. Há poderes de intervenção sob
 forma pública e outros sob forma privada. Quando uma entidade pública controla a outra
porque é accionista, isso é um mecanismo de direito privado.
Nós vamos nos centrar de formas intersubjetivas de intervenção sob forma pública. São elas:
 A superintendência.
 A tutela.
 A coordenação.
 A cooperação.
Qual é o fundamento destes poderes de intervenção? É duplo. O primeiro fundamento é o
princípio da unidade da administração, e tal unidade é dada pelo governo. O segundo é
permitir a responsabilidade política do Governo. O Governo é tão mais responsável
politicamente quanto mais poderes de intervenção têm sobre a administração. Isso significa,
por outras palavras, que quanto mais intenso é o grau de intervenção do governo, maior é a
possibilidade de responsabilização. Analisemos então os meios de intervenção
 A superintendência.
É o poder de orientar a atividade de outras entidades públicas. Orientar é fixar fins.
Todavia, dá liberdade de meios. Ele exerce-se através da emissão de diretivas ou
recomendações à entidade superentendida. O artigo 199° d) diz que o Governo pode
exercer esse poder sobre a administração indireta, que é aquela que realiza os fins do
Estado, mas através de uma personalidade jurídica distinta do Estado. Discute-se se o
artigo 199°.d) é dotado de aplicabilidade direta. O professor diz que não seria necessária a
lei.
 Tutela.
É um poder menos intenso do que a superintendência. Quando há poder de
superintendência há sempre o poder de tutela. Ela pode ser: inspetiva, sancionatória,
revogatória ou anulatória, ou substitutiva. O regime da tutela resume-se nas seguintes
ideias:
1. Só há tutela quando a lei expressamente o prevê (tipicidade legal da tutela).
2. A tutela só existe perante a administração autónoma. O prof admite que através do
152°1 da CRP possa haver tutela revogatória. A tutela é uma forma de intervenção de
uma entidade no controlo ou fiscalização de uma entidade menor.
 Coordenação
 Cooperação.
O fundamento desses poderes é, por um lado, o princípio da unidade de administração e, por
outro, porque permite a responsabilidade política do governo. O governo é tanto mais
responsável politicamente quanto mais tiver intervenção. Quanto mais intenso é o seu poder
de intervenção, maior é o seu grau de responsabilidade.

Aula: 04.11.19.
Diferenciar dois modos de intervenção:
  Superintendência: é o modo mais intenso de intervenção. Orienta os termos pelos
quais uma entidade pública deve pautar a sua intervenção. A que exerce os poderes de
orientação chama-se "entidade de superintendência” e a em qual os poderes são
exercidos é a entidade superentendida.
 Tutela: é um modo menos forte porque não orienta, mas fiscaliza, controla. Exerce-se
normalmente ou à priori ou a posteriori da atuação da entidade. É uma relação entre a
entidade tutelar e a entidade tutelada. A regra no direito português obedece a dois
princípios:
1. Quem pode o mais, pode o menos. Geralmente, quem tem poder de superintendência
tem também poder de tutela.
2. A tutela só existe nos termos expressamente previstos por lei.
Duas outras figuras de intervenção de uma entidade pública na outra:
 Coordenação: visa harmonizar interesses que estão ou podem vir a estar em conflitos.
Soluções de coerência que permitam evitar contradições ou disfunções na acção de
duas entidades públicas. Há aqui uma relação de supremacia entre a entidade que
coordena e a entidade coordenada. A regra no direito português é que todas as
entidades públicas estão sujeitas à coordenação por parte do governo exceto aquelas
que estão sujeitas ao modelo de cooperação. Situações de coordenação: o governo que
exerce poderes de coordenação em relação ás entidades públicas da república é o
governo da república; em relação às regiões autónomas, é o governo das regiões
autónomas.
 Cooperação: relacionamento de igualdade em quem está na atuação cooperadora. Há
uma atuação conjunta de duas ou mais entidades concertando interesses. Há uma
posição paritária em que duas ou mais entidades procuram entre si soluções para um
conflito já existente. Há aqui um dever de cooperação entre as entidades
administrativas. Os deveres entre elas são os deveres recíprocos de auxílio,
colaboração, informação, lealdade e não criar obstáculos gratuitos. Exs:
1. Exemplo entre o estado e as regiões autónomas.
2. A relação europeia e os estados membros.
3. Dever de cooperação dos estados membros com a união europeia e entre os próprios
estados membros.
Pode haver relações também entre entidades públicas sob forma privada. Isto tem a ver com
os poderes que uma entidade pública exerce como accionista de entidade privadas. Esses
poderes como accionista são os poderes gerais que um accionista tem numa sociedade
comercial, como o direito à informação, a controlar as deliberações, etc. Os poderes de
intervenção são muito mais intensos sob a égide do direito privado do que do direito público.
Os poderes privados permitem no limite a esta entidade pública ditar o conteúdo do que quer
ela que as entidades privadas façam.
Estruturas orgânicas dos sujeitos:
Conceito de órgão e os principais tipos de órgão. Órgão é um centro institucionalizado que
forma uma vontade juridicamente dotada à entidade pública. O órgão é a estrutura capaz de
formar e manifestar a vontade da pessoa colectiva.
Diferenciação dos conceitos:
  Órgão não se identifica com o titular.
 O órgão não se identifica com o cargo. O cargo liga um titular a um órgão.
 O órgão não se identifica com a competência.
 O órgão não se identifica com o agente. O agente auxilia, mas não forma a vontade.
Quais são os tipos de órgãos que existem:
 Há órgãos singulares (só um titular) e colegiais (vários titulares).
 Órgãos centrais (exercem poderes sobre todo o território nacional) e locais (exercem
poderes sobre uma determinada área localizada no território).
 Órgãos ativos (decidem), consultivos (opinam) e de controlo (fiscalizam).
 Órgãos decisórios (emana a decisão do direito no caso concreto) e executivos
(aplicam o que outros decidiram). Estes têm uma função secundária e derivada
relativamente aos órgãos deliberativos.
 “ “ simples (tem um ou vários titulares, mas é um único centro de formação de
vontade) e complexos (integram outros órgãos. Ex: o Governo. Tanto decide
individualmente como em Conselho de Ministros). Quando a lei atribui competência
ao Governo e nada diz se é de exercício colegial, a regra no governo português é que é
de exercício individual. Assim, a decisão de que deve ser deliberada no conselho de
ministros tem que vir de lei expressa. Isto é uma norma consuetudinária.
 “ “ permanentes e temporários (ex. O júri de um exame).
 “ “ representativos e não representativos.
Regime dos órgãos colegiais:
Vem tratado nos artigos 21°-35° do CPA. Regras:
 Um órgão colegial só pode funcionar estando presentes o quórum (maioria dos
membros, metade +1 dos membros).
 Para que o órgão delibere, deve haver uma convocatória que fixe o dia, a hora e a
ordem do dia. Deve ser enviado aos membros com antecedência. As deliberações só
podem recair sobre as matérias da ordem do dia.
 O órgão colegial tem um presidente e um secretário. A regra é que são eleitos pelo
respectivo colégio, mas dever-se-á pensar na primeira reunião. Neste caso, a reunião é
presidida pelo membro mais antigo, enquanto o secretariado é feito pelo mais novo.
Ao presidente, compete 3 funções principais:
1. Convocar.
2. Dirigir.
3. Fiscalizar a legalidade da atuação do respetivo órgão.
Sublinha-se ainda a forma de deliberar e a importância das atas. A forma de deliberar porque
a regra é a maioria na deliberação do órgão colegial. Os órgãos consultivos não admitem
abstenções. A votação se processa da seguinte forma: o voto secreto apenas é admissível
quando estejam em causa ponderações de natureza pessoal. A regra é o voto por forma
aberta, por forma nominal, braço no ar, etc.
Podem existir dúvidas sobre o modo como se vota. Pode-se realizar uma votação em
escrutínio aberto para se decidir se será em escrutínio secreto ou aberto. Em situações de
empate, convoca-se uma nova reunião. Se essa empatar de novo, pode ser decidida pelo
presidente, se ele tiver voto de desempate. Diferença entre voto de desempate e o voto
qualificado: o voto qualificado significa que o presidente vota, mas em caso de empate sabe-
se à partida qual o sentido que ganhou, que é o em que o presidente votou; o de desempate, o
presidente só vota quando há empate.
Nos órgãos universitários, a regra é que a votação se faz sempre pela ordem do professor
menos antigo e menos qualificados, para se garantir a liberdade de votação e de consciência.
E quando há empate nas votações de escrutínio secreto? Tais votações são uma situação
curiosa no mundo do Direito, porque, em primeiro lugar, como é que se fundamentam? O
Código diz que a fundamentação resulta do sentido da discussão. Repete-se a votação. Se
houver de novo empate, há votação de escrutínio aberto. Se tiver empate, o presidente terá
voto de desempate ou qualificado.
Relevância da ata:
Ela tem 3 funções:
 É a síntese do que ocorreu na respetiva reunião. Deve ter identificação do órgão, do
local, da data, da hora e do objeto da convocatória. Deve ter também o conteúdo
deliberativo.
 É a condição de eficácia das deliberações tomadas. Se a deliberação não estiver em
ata, é ineficaz. A ata aprovada é meio de eficácia.
 A ata permite que quem vote contra uma deliberação possa fazer uma declaração de
voto, e esta, fixada em ata, tem um efeito que exclui da responsabilidade pessoal
aquele que fez a declaração de voto. A responsabilidade é pessoal não só de quem
votou a favor, mas também de quem votou contra e não deu declaração de voto.
Assim, há importância da ata de fugir da responsabilidade pessoal. Só ocorre em
deliberação em escrutínio aberto.
Quanto aos titulares dos órgãos:
Podem ser titulares normais. Estes são pessoas físicas que exercem, à título profissional ou
não profissional, as respetivas funções. Os titulares em situações especiais são os casos de
acumulação de funções. Alguém que exerce a função X mas simultaneamente exerce a
função Y (ex. O diretor geral X acumula as funções do diretor geral Y porque este está
adoentado). Há também situações especiais de prorrogatio; significa prorrogação de funções.
EX. o funcionário X governo está demitido, mas segue em funções até que venha alguém que
o substitua.
Situações anómalas:
 Funcionários de facto: pessoas que aparentam ter título, mas não o tem, por uma de 2
hipóteses:
1. Porque o título que têm é inválido: são complexas e frequentes. A invalidade do título
pode decorrer da nulidade do ato de nomeação, ou de destruição judicial do título. Ex:
caso do professor que ganhou o concurso na universidade, mas o resultado foi
impugnado, e dez anos depois o tribunal finalmente deu razão a quem impugnou. Os
dez anos anteriores, o seu título era inválido.
 2. Porque não tem título: ocorreu sobretudo em períodos de guerra e de invasão, em que
alguns particulares exerceram funções públicas, porque, por exemplo, celebraram
casamento.
 Usurpadores de funções públicas: é aquele que, de forma consciente e intencional,
exerce funções públicas. Dois casos: médico da madeira que exerceu funções de
médico durante vários anos num hospital público e nem sequer se havia licenciado;
professor em Portalegre que passou décadas a ensinar matemática e não era apto para
tal.

Aula: 05.11.19.
Quanto aos princípios sobre os funcionários:
 Estão vinculados ao interesse público.
 Imparcialidade do exercício da função.
 Há proibição de acumularem empregos e cargos públicos. Por vezes leva à situações
de compatibilidade.
 Princípio da responsabilidade. A responsabilidade dos funcionários pode ser civil,
financeira, criminal, disciplinar.

Serviços públicos:
O que são? Envolvem cinco ideias principais:
 São organizações de pessoas singulares.
 Existem no âmbito das pessoas colectivas.
 Visam implementar as atribuições das pessoas colectivas.
 Exercem funções de apoio, de colaboração, de execução e de prestação.
 Agem sobre a iniciativa e o comando dos órgãos. Ex. A divisão académica da
faculdade é um exemplo de serviço administrativo que existem no âmbito da
Faculdade de Direito e agem sobre a atuação ou comando da própria faculdade.
Há serviços administrativos:
 Principais vs. Auxiliares.
 Centrais vs. Periféricos.
 Hierarquizados vs. não hierarquizados. O critério é que alguns obedecem ao critério
da direção (recebem ordens e instruções) e outros não.
 Sujeitos à gestão pública vs. Sujeitos à gestão privada, dependendo do direito
aplicável.
Características do agir dos serviços públicos:
 Poder de organização administrativa. Cada serviço público pode auto-organizar-se da
melhor maneira para prossecução dos seus fins.
 Continuidade dos serviços. É por isso que a greve é uma exceção; é por isso que há
serviços públicos essenciais em que a greve deve ser sempre acompanhada de
 serviços mínimos (ex. Serviços públicos em matéria policial). Se estes não são
garantidos, é possível responsabilidade criminal dos respetivos funcionários, mesmo
que sejam funcionários privados.
 Igualdade e onerosidade da utilização dos serviços públicos. Ou seja, não podem
discriminar as pessoas, e a sua utilização é feita através da ideia de onerosidade
(taxas). Essa é a contrapartida da sua utilização.
 Existência das relações especiais de poder. Os utentes e os funcionários dos serviços
públicos estão sujeitos a regras oficiais. Ex. limitações ao exercício do direito de
greve; regras que se prendem com deveres de natureza disciplinar a que se encontram
sujeitos.
Teoria da competência:
A competência é o conjunto de poderes funcionais atribuídos aos órgãos.
Ela pode ser:
 Explícita (se resulta de forma expressa da lei) vs. implícita (se se extrai do fim da lei).
Se a lei fixa determinados fins, há de dar os meios para atingí-los.
 Revogatória (propósito de fazer cessar os efeitos do ato) vs. dispositiva (propósito de
disciplinar a disciplina de uma determinada matéria). Quem tem competência
dispositiva tem sempre competência revogatória, mas o inverso não é verdadeiro!
Quem tem competência para cessar os efeitos nem sempre tem competência para
reconstruir um novo regime jurídico.
 Competência firme (sendo atribuída por lei, só por lei pode ser modificada ou
revogada) vs. precária (sendo atribuída por lei, pode cessar por decisão administrativa.
O seu exemplo típico é a competência dada por contrato concessão).
 Competência individual ou singular (atribuída a um único órgão) vs. competência
comum (atribuída a dois ou mais órgãos). No âmbito da competência comum:
1. Competência conjunta (os dois órgãos têm de decidir ambos a mesma matéria e o ato
só é perfeito com a intervenção de ambos) vs. alternativa (é atribuída ao órgão A ou
órgão B. Qualquer um deles pode validamente decidir sobre a matéria. A matéria é
bem decidida bastando a intervenção de só um deles).
 Competência de exercício normal (por via de regra, pertence ao órgão X) vs.
competência de exercício subsidiário (só em situações excecionais é exercida por
determinado órgão).
A competência obedece a 4 critérios de delimitação:
 Matérias (ex. matéria de competência de agricultura são de competência do Ministro
da Agricultura).
 Território. (Ex. A competência do município de Lisboa é diferente da do município de
Setúbal).
 Hierarquia. (A competência do ministro é de âmbito mais amplo do que a do diretor
geral).
 Tempo. A competência é, em regra, exercida para produzir efeitos no presente. Só à
titulo execional pode produzir efeitos no passado (ex. Quando tem como objeto uma
lei retroativa). Não pode também produzir efeitos no futuro.
Em matéria de competência, temos o Código de Procedimento Administrativo. No âmbito
deste, os princípios gerais vêm mencionados nos artigos 36° e 37°, sendo estes a
irrenunciabilidade da competência (36°) e a competência fixa no momento do início do
procedimento (37°). Também se sublinha as questões pré-judiciais, questões que são
pressupostos de decisões administrativas (38°). Podem ser questões da competência de outros
órgãos da administração ou questões da competência de tribunais.
Também pode ter casos de conflitos de competência (39°, 51° e 52° do CPA):
 Dois ou mais órgãos acham-se competentes (conflito positivo).
 Dois ou mais órgãos nenhum se acha competente (conflito negativo).
A violação das regras de competência entre órgãos da mesma entidade pública gera uma
situação de incompetência relativa cujo desvalor é apenas a mera anulabilidade.
Competência delegada (44° a 59°):
Vamos imaginar que a lei atribui poderes ao órgão A, que tem uma competência singular e
firme, mas a lei, ao atribuir esta competência, diz que o órgão A pode permitir, caso queira,
que o órgão B também exerça esta competência. Pode ser ele a praticar a competência ou
pode permitir ao órgão B que este exerça a competência. Quando o órgão A permite ao órgão
B que pratique atos, o ato permissivo chama-se ato de delegação de poderes. O A é delegante,
o B é delegado. O delegante tem duas formas de exercer a competência: ou pratica, ou
permite que o B pratique o ato. A questão que se coloca é que temos aqui uma competência
perfeita atribuída ao A pela lei e uma competência imperfeita atribuída ao B pelo A. Assim,
qual é a fonte da competência do B? Há duas opiniões:
 Alguns autores entendem que a fonte é o ato de delegação dos poderes (vide Freitas
do Amaral).
 Outros entendem que a fonte da competência do B é a lei que permite ao A delegar os
poderes. A lei chama-se lei de habilitação. Esta, no fundo, confere uma competência
perfeita ao A porque lhe atribui a titularidade e o exercício dos poderes. A lei de
habilitação só confere ao B uma titularidade, mas que é nua, pois o B não possui o
exercício. O B só possui o exercício quando A lhe os delega. Portanto, é uma
competência imperfeita, pois tem apenas a designada nua titularidade dos poderes.
O A, todavia, pode revogar a delegação a qualquer momento. Quando este revoga a
delegação, o B perde o exercício. Por isso é que o delegado tem uma competência precária
(pois está na mão do delegante). Isso significa que o B tem uma competência precária, mas
também que a lei atribuiu uma competência comum de exercício alternativo, pois durante a
vigência da delegação tanto pode o A praticar o ato quanto o B. O ato fica perfeito bastando a
intervenção de apenas um dos órgãos.
A delegação de poderes cria uma situação de competência comum de exercício alternativo:
ou o A, ou o B. Qual o significado da delegação de poderes? 4 falsas e o 1 verdadeira:
 A delegação de poderes significa uma alienação de poderes. Não é verdade, porque o
A nunca perde os poderes durante a vigência da delegação de poderes.
 A delegação de poderes é apenas um requisito formal, uma autorização, para que o B
possa exercer os poderes. Não é verdade. Se não há uma delegação de poderes, os atos
 do B estão feridos pela incompetência. Isso, portanto, demonstra que a delegação não
é uma mera autorização.
 A delegação de poderes era o ato que transferia o exercício do poderes do A para o B.
É a tese do Freitas do Amaral. O prof. não aceita esta tese pelas seguintes razões:
1. O A, durante a vigência da delegação, não perde os poderes, mas os mantém
2. Tal tese acaba por fazer da fonte da competência do delegado não a lei, mas o mero
ato administrativo que é a delegação de poderes. Toda competência resulta da lei.
 O que há na delegação de poderes é uma situação de elasticidade do exercício da
competência. Com a delegação de poderes o A comunica o exercício dos poderes, que
até então eram só seus, a outro órgão. É isto que explica que durante a vigência da
delegação o A e o B sejam competentes sobre a mesma matéria. É a tese da
comunicação.
Subdelegação de poderes:
É uma delegação de poderes delegados (B delega funções ao C).
Quando há uma subdelegação de poderes, o B, em relação ao C, exerce os mesmos poderes
que o A em relação ao B. Durante a vigência da subdelegação de poderes, isso significa que
há 3 órgãos igualmente competentes sobre a mesma matéria.
O delegante tem sempre uma supremacia sobre o delegado. Isto resulta do artigo 49° do CPA.
O delegante, desde logo tem uma supremacia porque os poderes do delegado dependem da
vontade exclusiva do delegante. Ademais, o delegante pode orientar os termos que quer que a
competência seja exercida. Pode emitir diretivas e recomendações que o delegado tem que
acatar, podendo vir a perder a competência se não as acatar.
Não só, o delegante também pode revogar os atos praticados pelo delegado sob o abrigo da
delegação.
Isso significa que a competência do delegado está na mão do delegante e os atos cometidos
por aquele podem ser revogados pelo delegante a todo o momento. Há, portanto, supremacia
do delegante sobre o comando. Se o A revogar a delegação de poderes ao B, cessa
automaticamente a delegação de poderes ao C.
A existência de delegações e de subdelegações não causa, portanto, conflitos? Não, pelo
seguinte motivo:
Se o delegante é o primeiro a regular a matéria, os outros não podem avançar. E se for o
delegado que primeiro decide sobre a matéria? O delegante não está proibido de decidir, pois
pode revogar o ato praticado pelo delegado. Assim, nunca há conflito.
A delegação de poderes não se confunde com a delegação de assinaturas. Nesta permite-se
que um funcionário pratique um ato material em nome de outro. Quem assina não é um autor
material. Não há uma delegação de poderes.
A delegação pode ser expressa ou tácita. A tácita ocorre nos casos em que a lei diz
"considera-se tacitamente delegada a A a competência X". Assim, a qualquer instante A pode
chamar a si esses poderes. Assim, a delegação tácita também é uma competência delegada de
natureza precária.
Atenção a alguns problemas:
 A falta de lei de habilitação torna a delegação inválida.
 A falta de publicidade do ato de delegação de poderes torna ineficaz a delegação de
poderes (47°.2 do CPA).
Como é que a delegação cessa (50°)? Por revogação ou anulação da delegação de poderes. A
revogação é por inoportunidade, a anulação é por invalidade. O segundo cenário é a extinção
por caducidade (se esta tiver um termo ou prazo; se se esgota o seu objeto; sempre que mudar
o titular do órgão delegante ou do órgão delegado).

Aula: 11.11.19.
O modelo da delegação de poderes que falamos na aula passada foi a delegação intrasubjetiva
(no interior do mesmo sujeito). Há, todavia, a possibilidade da delegação ocorrer entre órgãos
de entidades públicas distintas (delegação intersubjetiva). Aqui pode-se colocar o problema
da ineficácia da delegação de poderes.
Vamos imaginar que a delegação foi entre a pessoa colectiva A e a pessoa colectiva B.
Existindo aqui uma delegação de poderes, há uma lei de habilitação que atribui à pessoa
colectiva A a titularidade e o exercício, e a B atribui somente a nua titularidade. É o ato de
delegação de A em B que atribui a B o exercício. Onde é que se pode colocar o problema:
 Primeira hipótese: ato de delegação de poderes não foi publicado, embora exista. Há
ineficácia da delegação. Isso significa que o delegado pratica o ato dentro das
matérias que foram delegadas, mas que não foram publicadas, há um problema de
incompetência, mas que tipo de incompetência? Embora pareça absoluta, o professor
crê que há incompetência relativa, por uma razão: a lei de habilitação confere uma
titularidade comum a B com A quanto a esses poderes. Portanto, a incompetência é
relativa, já que há uma nua titularidade atribuída a B pela lei. Essa é situação é
diferente da situação em que B pratica atos da entidade A sem lei de habilitação.
 Segunda hipótese: não há ato de delegação de poderes, mas B pratica atos dentro dos
poderes delegáveis. O professor ainda assim acha que a incompetência é meramente
relativa. Se os poderes são delegáveis, significa que há nesses poderes uma
competência comum de B com A. Ex.: vamos imaginar que estão em causa os poderes
X, Y e Z. Sobre estes, a lei diz: o X e o Y são delegáveis, mas não o Z, que é
exclusivo de A. Isto faz toda a diferença, pois se B praticar o ato na matéria Z, o ato
estará ferido de incompetência absoluta. Quando a lei de habilitação diz que o ato é
delegável, investe B com a titularidade nua sobre os poderes X e Y. Quando a lei
torna os poderes delegáveis, torna com que haja titularidade do delegado.
Princípio da flexibilidade da competência:
Toda a competência resulta da lei (princípio da legalidade da competência). Ademais, a
competência é flexível, e a sua flexibilidade opõe-se a uma conceção rígida da legalidade da
competência.
A conceção rígida é a seguinte: há quem entenda que a competência deriva da lei, mas é uma
competência que não pode sofrer vicissitudes nem alterações por intervenção administrativa.
A regra no direito português, todavia, é a flexibilidade da competência. Isto significa o
seguinte:
 Mobilidade da distribuição do exercício da competência. Há elasticidade no exercício
da competência; pode ser ampliado no caso de delegação e subdelegação dos poderes.
No direito português, os secretários de Estado têm, por regra, poderes delegados. Uma
demonstração da elasticidade é a possibilidade do delegante revogar a delegação a
qualquer hora.
 Substituição: há esta situação sempre que um órgão age no lugar de outro órgão.
Assim, há um órgão normalmente competente e outro excecionalmente competente. O
normalmente competente é o substituído e o excecionalmente competente é o
substituto. Isso reforça a ideia da flexibilidade do exercício da competência.
 No direito português, vigora o princípio da excecionalidade da definição legal de um
único órgão como exclusivamente competente sobre certa matéria. Em regra, sobre a
mesma matéria, há sempre dois ou mais órgãos competentes. A exceção é de que seja
um único órgão competente naquela matéria. Exemplos:
1. Existência de cláusulas gerais de delegação de poderes; todos os órgãos podem
delegar matérias em outros órgãos.
2. Há cláusulas gerais de substituição (ex. O estado de necessidade administrativa – 3°2
do CPA; artigo 199°g) da CRP). Mesmo a competência do Presidente da República
(que não é administrativa) pode ser exercida por outro titular (o presidente substituto).
Assim, a regra no direito português é a da excecionalidade da definição legal de um
único órgão como exclusivamente competente sobre certa matéria.
Mas não há conflitos? Não, pois sempre que há o exercício do poder pelo delegante, vê-se
a matéria já disciplinada.
Relações entre órgãos de entidades públicas:
Suscita 5 tipos de relacionamentos:
 “ “ no âmbito de uma competência comum: a lei investiu 2 ou mais órgãos dos
mesmos poderes sobre as mesmas matérias. Há duas pequenas diferenças:
1. Ambos os órgãos tem que intervir para que o ato seja válido (competência conjunta).
2. A competência não é de exercício conjunto, mas de exercício alternativo. Ou decide o
delegante, ou o delegado.
 “ “ de substituição: Estas pressupõem que um órgão age em vez de outro, por várias
razões:
1. Porque o titular normal está impedido (substituição vicarial). Vem suprir a falta do
titular normal do orgão.
2. Substituição integrativa: visa suprir a omissão do órgão normalmente competente.
Vem integrar uma omissão da disciplina da matéria.
3. Substituição revogatória: pressupõe uma prévia decisão de um órgão administrativo,
há recurso (ou o próprio superior do órgão substituído decide chamar a decisão a si), e
há decisão contrária. .
4. Pode haver uma substituição extraordinária ou até sancionatória.
5. Substituição extraordinária: no caso de exceção excecional ou no caso de estado de
necessidade administrativa.
 6. Substituição pré-judicial, vide artigo 38° do CPA.
 “ “ de complementariedade: há um órgão que complementa a atuação de outro. (Ex.
órgãos executivos em relação aos deliberativos ou entre os órgãos propulsórios e os
órgãos decisórios).
 “ “ de cooperação (ex. Entre a administração pública nacional e a estrangeira).
 “ “ de subordinação: Há um órgão que tem um ascendente sobre o outro e este está
adstrito à intervenção do primeiro. O que pode determinar esta relação:
1. Órgãos que tem poder sancionatório e outros que estão sujeitos à sanção.
2. Órgãos que tem poder de supervisão aos órgãos sujeitos à esta supervisão.
3. “ “ que tem a faculdade de permitir o exercício de poderes aos outros órgãos
relativamente aos órgãos que tem o seu exercício condicionado à esta delegação.
4. “ “ que tem o poder de orientar e os que devem ser orientados.
5. “ “ que tem o poder de direção relativamente aos que tem o dever de obedecer. É aqui
que vamos centrar o resto da aula.
MUITO IMPORTANTE: O que é a hierarquia administrativa?
É um modelo que organização vertical da administração que estabelece um vínculo jurídico
entre uma pluralidade de órgãos da mesma pessoa colectiva. Assim, a hierarquia é uma forma
de organização intrasubjetiva. Essa relação permite a um dos órgãos ter uma competência
para dispor da vontade decisória de todos os restantes órgãos. Todos os outros estão
vinculados a um dever legal de obediência.
Essa relação permite ao superior ter 3 tipos de poderes:
 Poder de direção. Sem ele não há hierarquia. É o poder de emanar ordens (comando
para um caso concreto. Pode ser por ação, impondo, ou por omissão, proibindo) e
instruções (um comando para uma pluralidade de casos). É um regulamento que o
superior impõe ao subalterno. Este está adstrito a um dever legal de obediência (muito
importante!!). Isto porque:
1. Através do poder de direção o superior hierárquico pode, se necessário, ditar palavra
por palavra o conteúdo dos atos a praticar pelo subalterno. Isto significa que pode
existir divergência entre a vontade real e a vontade declarada do subalterno. Ele deve
acatar a ordem mesmo que a sua vontade seja divergente. O superior tem a
disponibilidade da vontade do subalterno.
2. O poder discricionário (margem de liberdade do subalterno) está sempre nas mãos do
superior hierárquico, com uma particularidade: se o subalterno não cumpre, há lugar
para responsabilidade disciplinar.
3. A ordem jurídica permite que haja dever obediência mesmo que o comando seja
contrário à lei. Há dever de obediência às ordens e instruções ilegais. Se o subalterno
não acatar, há lugar para responsabilidade disciplinar. O que o subalterno deve fazer
perante uma ordem ou instrução ilegal? Pode exercer o direito de respeitosa
representação, exigindo por escrito o comando do superior hierárquico. Se ele exercer
o tal direito e o superior confirmar por escrito, a responsabilidade civil ou criminal
que advenha é do superior hierárquico.
Toda e qualquer ordem ilegal exige o direito a obediência? Artigo 271°3 da CRP: cessa o
dever de obediência sempre que o cumprimento das ordens ou instruções implique a
 prática de qualquer crime. O prof. Diz que sempre que o cumprimento da ordem ou
instrução se consubstancie na prática de um ato nulo, não há dever de obediência. Por
outras palavras, sempre que o ato é somente anulável, a regra é que há sempre dever de
obediência quando a ordem ou instrução envolva a prática de atos anuláveis. O direito
português tem como válido o dever de obediência a atos inválidos.
O poder de direção opera, portanto, tanto dentro ou fora da lei.
Artigo 112°5: nenhuma lei pode criar outras categorias de atos legislativos ou conferir a
atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, modificar, integrar,
suspender ou revogar quaisquer dos seus preceitos. Assim, a lei permite, com eficácia
interna, revogar, interpretar, modificar ou suspender o conteúdo da lei. É um fundamento
constitucional que permite instruções circulares.
 Poderes de controlo.
1. Poder de inspecionar. O superior pode chegar à conclusão de que os atos praticados
pelo subalterno são contrários às suas ordens.
2. Poder de revisão. Permite ao superior anular ou revogar os atos praticados pelo
subalterno.
3. Poder disciplinar. Poder de aplicar sanções ao subalterno.

 Poderes dispositivos da competência. O superior tem formas de intervir sobre a

competência do subalterno (?).
 Poder de resolução de conflito de competências. O superior pode resolver conflitos de
competências entre os subalternos (ambos querem ou ambos não querem).
O superior hierárquico tem um poder crucial sob os subalternos. Não estão sujeitos a
hierarquia os órgãos constitucionais.
Aula: 18.11.19.
Visualização da administração das autarquias locais: corresponde ao setor mais importante
historicamente da administração autónoma. Ideias a reter:
 Cada autarquia local é uma pessoa colectiva de direito público. Cada município, cada
freguesia é uma pessoa colectiva. Assim, se uma delas praticar uma estrutura que se
integra nas competências da outra, está-se perante incompetência absoluta.
 As estruturas orgânicas resumem-se no seguinte entendimento: o município é
composto por uma câmara municipal (executiva) e de uma assembleia municipal
(deliberativa). Discute-se se o presidente da câmara municipal é ou não um órgão
autónomo, e o professor acha que sim, porque:
1. Tem uma competência própria, distinta da câmara municipal.
2. É o cabeça de lista da lista vencedora das eleições da câmara municipal, mesmo que
não tenha maioria no município.
É um erro gravíssimo dizer que as autarquias locais são as câmaras municipais. É confundi a
pessoa colectiva com o órgão. As autarquias locais tem 3 órgãos! A câmara, a assembleia e o
presidente.
A lei que regula a tutela sobre as autarquias locais e permite a dissolução dos órgãos
autárquicos: Lei 27/96 de 1 de Agosto. Permite que os tribunais possam determinar a
dissolução de órgãos autárquicos pela prática de ilegalidades ou, se estas não são praticadas
pelo órgão colegial, mas por um titular, o presidente pode determinar a perda do mandado.
1. Substituição do órgão dissolvido até a eleição dos novos eleitos. Durante este período,
a autarquia será governada por uma comissão administrativa. Esta é o órgão
substituito do órgão dissolvido (câmara municipal).
2. Até a Lei de 96, a dissolução era determinada pelo Governo. A partir de 96, essa
competência passou para a esfera dos tribunais. Houve uma judicialização do que era
uma área do poder administrativo para o poder judicial. Pode-se discutir se quando o
artigo 199.d atribui ao governo a tutela sobre a administração autónoma, esta também
compreende o poder de suspender provisoriamente a autonomia da respetiva
autarquia. No fundo a questão é saber se a dissolução do órgão autárquico não é
elemento integrante do conceito de tutela. Se o é, então é a competência do governo e
não pode ser competência dos tribunais, e a lei que confere tal poder aos tribunais
seria inconstitucional por limitar a área de intervenção tutelar do governo nas
autarquias locais.
Intervenção da administração pública portuguesa no âmbito da atuação no direito da união
europeia:
Há casos de múltiplos cenários de intervenção administrativa. Essa intervenção obedece a 3
ideias:
 Casos de coadministração: há situações em que o processo de decisão é de
intervenção portuguesa e de intervenção da UE.
 Há casos de federação administrativa europeia: significa que a união decide, os
estados membros executam. Estes funcionam aqui como estruturas federadas de uma
federação.
 Casos de administração própria dos Estados e da UE, onde não há intervenção direta
de nenhum dos dois.
Qual a regra para definir esses 3 cenários? O princípio que rege as relações administrativas
entre os estados membros e a união europeia é o princípio da subsidiariedade. Ou seja, o
mínimo de intervenção invasiva da União. Só nos casos em que os e.m não queiram, não
possam ou não façam com tanta eficiência, é que a união deve intervir.
O direito da União Europeia não é executado diretamente pela União, e sim por cada um os
estados membros. Isso significa que as administrações públicas nacionais executam dois tipos
de direito:
 Direito administrativo nacional.
 Direito administrativo da eu.
Quando a administração pública nacional executa o direito da união europeia, como é que
isso se explica? Explicações possíveis:
 A admin pública nacional é, nessas situações, uma administração indireta da eu,
porque os fins que a admin prossegue nesses casos são os fins da ue.
  É uma administração delegada; a raiz dos poderes está na união, e esta apenas permite
que os estados membros exerçam os poderes por delegação.
 As admin dos estados nacionais são uma administração federada da União europeia.
Princípios gerais que pautam a aplicação do direito da ue pelas administrações dos estados
membros:
 “ “ do primado do direito da eu: em caso de conflito entre uma solução interna e uma
solução da união, deve prevalecer a solução da união. Assim, tal princípio está
inteiramente ligado à efetividade e ao efeito útil do direito da união europeia.
 “ “ da cooperação leal: os estados membros devem desenvolver todos os esforços e
não criar dificuldades artificiais à implementação do direito da união europeia . É para
com a União e entre os estados membros.
 “ “ da autonomia: cada estado deve usar os meios que garantam uma mais eficaz
execução do direito da ue, mas cada estado deve fazê-lo de acordo com uma regra de
autonomia que atribui uma esfera própria de autonomia aos estados para executar o
direito da eu. Tem, todavia, o limite seguinte:
 “ “ respeito pela vinculações da eu. Assim, a autonomia não é para fazer tudo,
somente para a execução.
Ainda sobre isto:
Há, claramente, transformações internas produzidas pela EU. Quais são as principais?:
 Transformações de natureza material: ampliaram-se a as tarefas da administração
pública nacional, por ter que executar não só o direito português, mas também o
direito da união europeia. Particularidade: para a União Europeia, não importa se a
competência é do Estado ou das regiões autónomas; a eu quer que as medidas sejam
implementadas, não importa por quem. A implementação do direito da eu pode
significar poderes de intervenção do estado na esfera das autarquias regionais e sobre
os outros entes públicos menores internos.
 Transformação de natureza organizativa: a execução do direito europeu pelos estados
membros fez com que estes precisassem criar novos órgãos. Modelos de organização
que podem estar em causa nessa organização dos estados membros:
1. Criar, dentro do governo, um ministério que tenha ao seu cargo os assuntos europeus.
2. Cada ministério é competente, em razão da matéria, para executar o direito nacional e
o direito da união europeia. Este é o modelo vigente em Portugal.
A execução do direito da união europeia às vezes não passa pelo Governo, podendo
passar por estruturas autónomas deste.
 Complexificação. A complexidade significa que o Estado português deixou de poder
decidir sozinha certas matérias, significando que tem de ouvir e ter autorização por
parte dos órgãos da eu.
 Duplicação dos mecanismos de controlo. Quando a administração pública portuguesa
executa o direito da União Europeia, sendo administração direta, ou delegada ou
federada, coloca-se o problema de saber quem controla a execução do tal direito. Há
aqui uma submissão ao controlo da comissão e de outras estruturas administrativas, e
 também um controlo por parte do tribunal de justiça. Ademais, pode ter um controlo
também pelo parlamento português.
Será que o Governo ainda é hoje o órgão superior de toda administração, ou será que é apenas
o órgão superior da administração portuguesa quando executa o direito português?
Fontes do Direito Administrativo:
Trataremos de dois temas, identificando as normas que regulam a administração. Depois,
veremos em concreto qual é o modelo de regulação e como as fontes operam.
Identificação das fontes:
há hoje um pluralismo regulador da administração. Isso significa que não há uma, mas
múltiplas fontes reguladoras da administração. Há, ademais, fontes que heterorregulam
(como a Constituição e as convenções internacionais) e fontes que autovinculam (a
administração pode gerar direito regulador da sua atividade). Podem existir conflitos entre a
autorregulação e a heterorregulação.
Não só há concorrência entre regulações jurídicas, mas também há concorrência entre
regulações jurídicas e extrajurídicas. Os próprios factos assumem natureza paramétrica, ou
seja, a própria factualidade pode ser padrão de conduta administrativa. Os factos podem gerar
critérios de regulação administrativa.
Assim, há normas jurídicas, extrajurídicas, e factos.
Relação entre o Direito Administrativo e o Direito Privado:
Mesmo dentro das normas jurídicas, as que regulam a administração não são todas de direito
administrativo. O problema é passar da simplicidade do ponto de partida (a gestão pública é a
atividade que a administração desenvolve sobre a égide do direito público e a gestão privada
é a atividade que a administração desenvolve sobre a égide do direito privado) mas sim de
quando é que a administração pode aplicar o direito privado e quando pode aplicar o direito
administrativo.
Regras:
 Reserva constitucional de direito administrativo: significa que estamos perante
matérias da função administrativa que a constituição exclui a aplicação do direito
privado. A constituição impõe que certas matérias só possam ser reguladas por direito
administrativo. Fundamentos (artigos da CRP):
1. 212.3.
2. 268°4 e 5.
Se não existir uma égide de reserva constitucional do direito administrativo, o legislador
poderia regular toda a atuação administrativa sob a égide do direito privado. Ao fazê-lo
esvaziaria de competências os tribunais e diminuiria as garantias dos administrados.
Como é que isso afinal se manifesta? O que pode ser regido pelo direito administrativo e
pelo direito privado? Há uma reserva absoluta de direito administrativo em todas as
atividades que envolvam o exercício de poderes de autoridade. Eles pressupõem a
aplicação de direito administrativo.
 Toda a atividade administrativa que não envolva o exercício de poderes de autoridade
a administração pode escolher aplicar direito privado ou direito administrativo, à
princípio. Exceção:
1. Há um conjunto de matérias onde a administração está obrigada a aplicar direito
privado: quando estão em causa atividades empresariais de natureza comercial ou
industrial desenvolvidas em mercado concorrencial (tendo que se relacionar com
privados), sob pena de ter poderes excecionais sobre os outros. Há aqui uma reserva
constitucional de direito privado (no princípio da igualdade e no princípio da
concorrência).
E no silêncio da lei, qual é o direito regra que regula a função administrativa? O direito
administrativo.
Para além do direito administrativo, a administração também aplica direito penal, direito
processual penal, e direito civil.
 Aula: 19.11.19.
Identificação das normas reguladoras da conduta administrativa e normas não jurídicas que
regulam a conduta da administração:
Em que medida há um âmbito normativo extrajurídico que é acatado pela administração?:
Normas extrajurídicas que regulam a conduta administrativa:
 Normatividade técnico-científicas: ex. as normas técnicas que pautam a construção de
uma barragem; a realização de um exame escolar. Sobre essas regras:
1. Quando a lei remete para estas normas de natureza técnico-científica, a lei não está a
dar discricionaridade para o decisor, mas sim a possibilidade de este decidir segundo
critérios extra-jurídicos, com bases técnico-científicas já delimitadas.
2. O tribunal administrativo pode controlar casos de erro manifesto ou de erro patente.
Aquilo em que não é preciso alguém ser técnico para entender que a decisão é uma
decisão errada.
3. Os tribunais também podem recorrer a técnicos e peritos que ajudem a avaliar a
validade da decisão sobre parâmetros de natureza técnico-científicas. Os peritos
podem também não se entender sobre se foi escolhida a melhor decisão. Ex. Típico: o
erro médico.
 Normas de natureza moral, ética ou deontológica: o modo como um advogado se
comporta para o cliente, por exemplo, violou ou não regras de deontologia no
exercício da profissão? A resposta pode ser relevante para o âmbito da
responsabilidade disciplinar. Quem emite o juízo é a ordem dos advogados, no caso
do advogado, ou dos médicos, no caso dos médicos, e assim segue. É um juízo que
tem como padrão normas de natureza moral, ética ou deontológica.
 Normas do trato social: as relações que tem a ver com a civilidade, a educação. Isto é
visível especialmente na relação entre professor e alunos. A violação de normas do
trato social gera responsabilidade.

Factualidade:
No fundo, como é que os factos podem ser juridificados. Há, fundamentalmente, o retomar da
Constituição não oficial. Pode-se falar de uma legalidade não oficial. Isto significa que uma
coisa é o que está escrito nas normas, mas podem existir pautas de conduta que regulam a
atuação da administração e não estão publicadas, pois são geradas informalmente. Isto
chama-se de legalidade não oficial. Podemos, neste âmbito, encontrar três grupos de
matérias:
 Matérias que integram o conceito de costume administrativo.
 Situação de usos administrativos. Não são costumes por não ter uma convicção de
obrigatoriedade, mas são habitualmente utilizados.
 Situações do precedente administrativo:
É a decisão do caso concreto que se torna pauta de conduta de decisões futuras. Aqui
trata-se do colorário de dois princípios:
1. Princípio da igualdade: perante situações idênticas, a administração deve decidir do
mesmo modo. Todavia, o interesse público pode exigir que a administração mude de
decisão. Para resolver esse conflito: 152°1 al.d) do CPA.
2. Princípio da imparcialidade.
É possível, ainda, a juridificação de factos alheios à atuação administrativa. São, por
exemplo, situações de estado de necessidade constitucional não incorporado (podia ser estado
de necessidade, mas não houve declaração oficial); situações de revolução; casos de práticas
judiciais reiteradas.
Há ainda factualidade que não é juridificada, mas que tem relevância em direito
administrativo, como o programa do governo (que é um ato político).
O pluralismo regulador da administração permite ver que o direito administrativo é apenas
uma parcela do direito que regula a administração. Assim, temos entre o direito
administrativo e o direito privado, dois tipos de direito administrativo:
 Direito administrativo puro: corresponde ao exercício da gestão pública pela
administração.
 Direito administrativo privatizado: a administração aplica o direito privado pautado
nas regras gerais de direito administrativo. Quando a administração aplica o direito
privado, não é igual ao do direito privado aplicado nas relações entre particulares,
como refere o artigo 2°3 do CPA.
Hoje há um direito administrativo com novas fronteiras. Ele pode ser global, transnacional ou
multinível. O global significa que há normas administrativas que podem ser aplicadas em
escala mundial; o transnacional há normas que ultrapassam fronteiras. O direito adm
multinível significa que há um dto adm nacional, acima deste há o dto adm da ue, e acima
deste há normas de dto adm global. Dentro do adm nacional, há ainda o direito adm do
estado, das regiões autónomas, das autarquias locais, entre outros. Assim, o dto adm tem
vários níveis, tanto no plano externo, quanto no plano interno.
Quanto às normas administrativas:
Há normas não escritas heterovinculativas (ex. princípios jurídicos fundamentais) e normas
escritas heterovinculativas (o dto. Escrito da eu, a constituição formal, o dto internacional
público convencional, os atos legislativos internos, o direito estrangeiro, a doutrina, como
fonte mediata de direito).
Fontes autovinculativas de dto adm:
A administração pode autorregular-se, através de dois caminhos:
 Criando fontes de autovinculação unilateral.
1. O regulamento: é um ato normativo proveniente da administração pública no
exercício da função administrativa. Ele é diferente da lei. ademais, a lei é expressão
criadora na reserva de lei, enquanto que o regulamento só pode atuar fora da reserva
de lei. Ele pode ser:
. Executivo de uma lei.
. Independente de uma lei, podendo estar alicerçado num conjunto de leis ou na
constituição (ou no estatuto político adm da região autónoma, caso feito por uma destas).
Ele nunca pode ser objeto de derrogação, por força do princípio da igualdade e do “ “ da
imparcialidade. Chama-se a isso princípio da proibição de derrogação singular do
regulamento.
2. O costume proveniente da administração.
3. O precedente. É a decisão do caso concreto. Basta uma decisão, contrariamente ao
costume. O precedente só pode ser derrogado com o dever de fundamentação (152°
CPA).
É mais fácil afastar um regulamento do que afastar um precedente, pois a administração
pode elaborar outro regulamento que o afaste, enquanto que o precedente tem que ser
fundamentado.
Ademais, o precedente inválido vincula? Ex. nos termos do regulamento de avaliação, os
alunos têm 48 horas para pedir a revisão do exame escrito. A apresenta um pedido de
revisão com 72 horas. O professor deve dar um indeferimento liminar, dizendo que nem
vai conhecer do período de revisão. Vamos supor, todavia, que o professor decide
conhecer do pedido de recurso de A, aumentando a sua classificação de X para Y. Assim,
há um precedente ilegal. O B, então, veio com 90 horas, formular o mesmo pedido, e o
professor, em relação a ele, utilizou o indeferimento liminar. O ato em relação ao B é
válido ou inválido?
A maioria da doutrina responde que não há um direito a igualdade na ilegalidade, mas o
professor crê que há, pelo seguinte:
A constituição não nos diz que a legalidade é um princípio prevalecente à igualdade. O
princípio da igualdade, na constituição, é até mais vezes repetido do que o princípio da
legalidade.
A igualdade surge amparada pelo princípio da imparcialidade.
Subhipótese: imagine-se que o ato de A foi consolidado na ordem jurídica por conta do
tempo. O tempo tem tanta relevância no direito que permite que alguém adquira bens
alheios por roubo.
Se o precedente existe em sentido contrário a uma norma, tal precedente inválido pode
substituir o conteúdo da norma escrita.
Aula: 25.11.19.
Revogabilidade ou não do precedente ilegal: se se admitir que uma conduta factual contrária
a uma norma jurídica pode virar precedente, o problema consiste em saber se esse precedente
é ou não revogável. Sim, pois se uma conduta que é válida pode ser revogada, por maioria de
razão uma conduta inválida não pode ter maior força na ordem jurídica. O problema que se
põe é se tal revogação pode surgir a todo o momento. Deve-se fazer a distinção entre
nulidade e anulabilidade. Se a conduta é nula, ela não produz efeitos desde o seu surgimento;
se é anulável, ela goza da presunção de que é válida até ser destruída. A anulabilidade tem
um prazo para ser arguida, e se o prazo passar, consolida-se na ordem jurídica. A regra no
Direito português é que se a conduta é nula, o prazo de arguir é de 5 anos, e se é anulável, é
de 1 ano.
Decorrido o prazo em que o ato se consolida na ordem jurídica, qual é a pauta de conduta da
administração para daí adiante? É o precedente inválido, mas consolidado, ou a norma, que
foi contrariada? (?).
4. Diretiva: nesta, a administração fixa um fim, e dá uma liberdade de atingir tal fim, que
são de escolha do destinatário da diretiva. Ela é uma autovinculação para quem emite,
mas é uma heterovinculação para o destinatário, o que significa que o ato pode ter
dois sentidos, consoante o autor e o destinatário. O sentido último da autovinculação
da diretiva determina que se quem emitiu a diretiva, fixando o fim X e dando
liberdade ao destinatário da diretiva, o emitente da diretiva não pode criticar ou
sancionar o emitente da diretiva por ter atingido o fim X. Se o fizesse, violaria o
princípio da boa-fé.
5. Promessa unilateral.

 Fontes de autovinculação bilateral: são situações de contratualização da atuação

administrativa.
1. Contratos públicos.
2. Acordos de concertação social.
3. Acordos endoprocedimentais (que ocorrem no interior do procedimento
administrativo).
4. Acordos substitutivos do procedimento.
5. Convenções jurídicas interadministrativas (ex. Entre o estado e as regiões autónomas).
6. Convenções de arbitragem.
7. Contratos de cooperação.
8. Acordos de transação em processos judiciais.
Deve-se sublinhar a centralidade do governo na definição da normatividade administrativa. A
regra no Direito português no âmbito legislativo é a competência concorrencial, que é aquela
em que tanto a AR como o Governo podem legislar; a exceção são as competências
reservadas.
A regra na competência concorrencial é que lei e decreto-lei tem igual valor jurídico. Isto na
prática significa que o Governo, na área concorrencial, pode sempre fazer a lei habilitante do
seu agir. Muitas vezes o governo sabe qual é a solução que quer dar ao caso concreto, mas
não há lei que o permita; o que ele pode fazer é elaborar o decreto-lei. Assim, nas matérias da
área concorrencial, à luz da CRP, o Governo só pratica atos ilegais da administrações se
quiser fazê-lo ou for ignorante.
 Quando o Governo é maioritário, até a reserva de Parlamento é ilusória, podendo as
competências da AR serem instrumentalizadas.
 A negociação de convenções internacionais é competência do governo. (?).
 O Governo é quem não só negoceia as convenções internacionais, mas também tem
participação na definição da legalidade no (?).
 O Governo pode, nas áreas fora da reserva de lei, escolher entre emanar um decreto
lei ou um decreto regulamentar baseado diretamente na crp. (169°d ???). Podendo
fazer isso, pode fugir ao Conselho de Ministros e a fiscalização da
constitucionalidade.
Assim, o Governo é claramente o protagonista no âmbito da formação da normatividade
administrativa.

Voltando às normas administrativas:

 Em matéria de regras, a administração tem uma posição de tudo ou nada; o poder,
neste âmbito, não dá margem para autonomia de decisão. Pelo contrário, nos
princípios, há uma margem de ponderação administrativa. É neste último âmbito que
se situa a autonomia administrativa. A diferença entre a autonomia privada e a
autonomia pública é que esta última é a expressão de uma competência, de um poder.
 As normas administrativas têm algumas particularidades em matéria de tipos de (?).
Há normas que contém remissões administrativas; há normas que contém presunções
administrativas; há normas que criam ficções administrativas; há normas de resolução
de conflitos.

O modelo que regula a administração:

Determinação da normatividade reguladora. Este problema existe, fundamentalmente, por 3
razões:
 Porque são muitas as normas.
 Dificuldade na interpretação.
 Integração das lacunas.
(?).
A imperfeição e a incompletude das normas:
A lei é, hoje, imperfeita, ao contrário do pensamento liberal de que a lei era perfeita. É
imperfeita porque não consegue abarcar toda a realidade, porque recorre a conceitos
indeterminados, a cláusulas gerais, porque há cada vez mais uma normatividade principialista
(enfraquecendo a certeza no direito). Quanto a este último ponto, cria-se dúvida quanto ao
aplicador, mas também quanto ao destinatário da norma. Nestes momentos, a importância do
precedente cresce. Ademais, a normatividade principialista causa ainda mais um problema,
que é o aumento dos litigios judiciais.
Ademais, temos muitas vezes normas legais em branco e situações de deslegalização (o
rebaixar de uma norma legislativa para normas de natureza regulamentar). A tudo isto,
acresce a neofeudalização administrativa. Hoje, todas as entidades públicas emanam normas
e regulamentos. Por vezes, dentro da mesma entidade pública são vários os órgãos os que
emanam normas sobre a mesma matérias. Assim, no fundo, há hoje uma normatividade
plural, mas ao mesmo tempo confusa. (?).
A juntar a tudo isto, há soft law. Até há situações de incumprimento lícito da normatividade.
São casos de objeção de consciência e de direito de resistência.
Por fim, há casos de inversão do sentido vinculativo da lei. Isto significa que há casos em que
é a lei que deve respeitar a atuação administrativa (vide 105°.2 CRP, sob os contratos que
vinculam a atuação legislativa). (?). A isto se chama o princípio da contracorrente. Tudo isto
determina a complexidade da estrutura normativa da legalidade.
Antinomias:
No meio dessa floresta de normas, só por mero acaso são todas elas convergentes. Sobre a
mesma matéria, podem existir normas sobre a mesma matéria que divergem. O problema que
as antinomias colocam é que, à luz da necessidade de coerência do sistema, (?).
Para a adm pública, a regra é a excecionalidade da vinculação ao critério hierárquico. A razao
é que, se cada órgão adm se recusasse a aplicar a lei clamando que esta é inconstitucional,
causar-se-ia o caos. A adm só aplica o critério hierárquico:
 Perante normas que (?).
 Quando as normas violam direitos fundamentais dotados de aplicabilidade direta
(18°1 e 17° da CRP).
 Quando a CRP sanciona (?).
Em todos os demais casos, a adm deve aplicar as leis inconstitucionais.
Ademais, se há um conflito entre um regulamento e a lei, a administração deve aplicar a
norma que lhe é mais próxima. Isso significa, na prática, que a administração tem o poder de
aplicar as normas mais próximas de si. Leva-se ao seguinte paradoxo: a adm está vinculada a
critérios de aplicação de normas inválidas. Há aqui o sacrifício do princípio da juridicidade.
Assim, a adm tem até agora 3 tipos de protagonismo:
 A adm identifica qual é a norma.
 A adm determina o sentido interpretativo da norma.
 Se a adm identifica que a norma é inválida, deve aplicá-la mesmo assim.
Mesmo nos casos em que os tribunais se atrevem a fazer a interpretação das leis, o governo
tem sempre nas mãos o poder de fazer uma lei interpretativa retroativa (?).
Aula 26.11.19
Não há uma aplicação subsuntiva pela administração.
Espaços de autonomia pública (a administração tem uma margem de apreciação na aplicação
do direito).
Quais são as áreas em que a administração conta com esta margem de liberdade? Tai áreas
encontram-se recortadas por:
 Reserva de lei. Áreas em que a administração não pode intervir. Tal reserva conta
com duas teses diferentes sobre a matéria:
1. A reserva é total; a administração só pode intervir quando existe uma lei
expressamente habilitante desta intervenção.
2. Ao ver do professor, a reserva de lei obedece um princípio de tipicidade (nos casos
em que a constituição não define que a matéria só pode ser tratada por órgãos
legislativos, a administração pode ela emanar uma primeira decisão sobre a matéria. É
o que se chama o desenvolvimento da atuação administrativa diretamente fundada na
CRP, 199° g).
Matérias de reserva de lei:
1. Todas as formas abelativas de posições jurídicas privadas.
2. Áreas especialmente sensíveis ao princípio da igualdade, sobretudo na administração
prestadora. A adm só pode conceder se existir lei habilitante.
Momentos de aplicação integrativa (?) das normas:
A autonomia pública é um espaço de liberdade da administração, dentro do Direito e com
fundamento na lei. Há 3 manifestações da autonomia pública:
 Concretização de conceitos indeterminados.
A lei pode utilizar conceitos vagos, conceitos imprecisos, e remete para a administração o
poder de os concretizar. Há, fundamentalmente, 3 tipos de conceitos indeterminados:
1. Conceitos que envolvem juízos jurídico-discricionários. Aqui a administração
valoriza certas condutas, e as valoriza, sobretudo, sem que os tribunais possam
controlar a valoração desta atuação. A valoração pode incidir sobre uma realidade
presente ou passada. Quando é sobre uma realidade futura, chama-se juízo de
prognose. Ex: um juízo sobre a viabilidade económica de um projeto. O juízo é de
estimativa. (?).
2. Conceitos que envolvem juízos jurídicos interpretativos. Estes podem ser controlados
pelos tribunais. Ex. situações de perigo grave. Deve-se interpretar sob as
circunstâncias do caso concreto.
3. Conceitos indeterminados que apelam a juízos técnico científicos. Há uma vinculação
a critérios extrajurídicos. Ex. A situação economico-financeira de uma empresa.
 Discricionariedade. É a possibilidade de escolha entre duas ou mais possibilidades de
decisão igualmente válidas, dentro da balizas da lei. Aqui pode-se diferenciar entre a
discricionariedade optativa (o legislador identifica que a solução só pode ser A ou B,
e a administração escolhe) e a discricionariedade criativa (a administração é que vai
eleger entre as situações que ela cria). Nesta última, a liberdade da administração é
 superior. A discricionariedade não é arbítrio, porque resulta sempre da lei, sendo uma
competência, e porque tem limites. Limites à discricionariedade:
1. Limites externos à administração.
2. Limites internos à administração. Ex: regulamentos, precedentes, etc.
O superior hierárquico com poderes de direção tem a possibilidade de esvaziar a
discricionariedade do subalterno. No limite, o superior hierárquico pode ditar palavra por
palavra o conteúdo da acção do subalterno.
Validade da autovinculação normativa da administração: quando a lei confere
discricionariedade a um órgão da administração, está a conferir-lhe o poder de, em cada
caso concreto, escolher a melhor solução. Quando a administração elabora um
regulamento, ela está a afastar a discricionariedade do caso concreto, pois fixa a mesma
solução para todos os casos concretos. O regulamento, portanto, não viola o espaço de
discricionariedade que a administração tem em cada caso concreto? Deve-se sacrificar a
melhor solução do caso concreto pelo princípio da segurança e da igualdade, ou deve-se
não emanar regulamentos e deixar, para cada caso concreto, a escolha da melhor solução?
 Derrogação administrativa: significa fundamentalmente o seguinte - há uma norma, e
nesta norma, para determinada situação, prevê-se uma estatuição regra. Ex: sempre
que forem apreendidas mercadorias de contrabando, devem ser destruídas. A
derrogação está numa outra estatuição, que diz o seguinte: sempre que forem
apreendidas mercadorias de contrabando, devem ser destruídas, salvo se a
administração lhe der destino diferente. A derrogação está no afastar da estatuição
regra, que é meramente supletiva. As derrogações que a administração possa fazer
tem que ser dentro dos parâmetros da legalidade. Envolve 3 pressupostos:
1. Tem que resultar de uma disposição normativa de valor igual ou superior à estatuição
regra.
2. A derrogação, que é sempre individual, tem que ser fundamentada.
3. Deve ter respeito pelo princípio da igualdade.
É válida a derrogação administrativa por via regulamentar? Não, por conta do 112°5.
A derrogação administrativa pode envolver conceitos indeterminados e espaços de
discricionariedade.