Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
DIREITO CONSTITUCIONAL I
Professor Carlos Blanco de Morais
1
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
Antiguidade Clássica
o Aristóteles – defende a existência de três formas de governo – Monarquia,
aristocracia e poligarquia – que levadas ao extremo (quando actuassem em
proveito próprio) evoluiriam para tirania, oligarquia e demagogia. São
distinguidas algumas funções políticas na pólis, com destaque para a actividade
deliberativa, função de autoridade das magistraturas e função judiciária. Este
pensamento foi retomado por Políbio que defende a combinação dos três tipos
de governo num só – governo misto.
Na Idade Moderna
o Maquiavel – acolhe a forma de governo misto, defendendo no entanto que este
reduziria as três formas enunciadas à Monarquia e à República, de onde podia
resultar um governo aristocrático e um governo democrático.
Portugal
o Marcello Caetano – Diferenciou as situações jurídicas e não jurídicas na base de
critérios materiais, formais e orgânicos. As funções não jurídicas seriam as
actividades política e técnica e nas jurídicas estariam englobadas a legislativa e
a executiva.
o Comes Canotilho & Marcelo Rebelo de Sousa – defendem a quadripartição de
funções – política, legislativa, administrativa e jurisdicional.
o Jorge Miranda – defende uma tripartição de funções – política, administrativa e
jurisdicional.
3
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
A função política (LS) consiste numa actividade de ordenação da vida colectiva que
assenta em valores, ideologias e programas. É exercida em benefício da colectividade.
Esta difere da função técnica – conjunto de critérios e instrumentos aptos à influência,
aquisição, legitimação, conservação e exercício do poder de autoridade na
colectividade. A técnica implica o reconhecimento da sociedade como uma realidade
conflitual onde há conflito de interesses, dividida em grupos, facções e partidos que
protagonizam esses mesmos interesses.
No que toca à actividade política, o Estado de direito democrático e soberano impõe
que haja decisões fundadas no bem comum, tomadas pelos órgãos competentes para
esse efeito. Na Constituição, o exercício da actividade política é abrigado pelos artigos
197º, nº1 (quanto ao governo) e 161º (quanto à AR).
De acordo com o escrito na Constituição, as funções legislativa e política são separadas
(arts 161º, 197º e 198º). No entanto, em termos doutrinários e jurisprudenciais, a
função legislativa é a mais importante das funções políticas. Com isto, a lei é, tal como
4
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
são as normas políticas e os actos políticos, resultado da função política lato sensu e
todos estes são diferenciados de acordo com os seus critérios formais. A função política
(LS) é então uma macro-actividade pública, que se assume com poder dominante e que
supõe o exercício de responsabilidades normativas, destinadas a definir antes de mais
o interesse público de uma colectividade.
As actividades públicas podem assim ser caracterizadas através de critérios orgânicos –
órgãos competentes para o exercício da mesma função –, critérios formais – actos que
nos termos constitucionais, se encontram aptos para o exercício dessa actividade
naturalmente livre e inovatória – e materiais – “liberdade” e “inovação” na definição de
políticas públicas que preenchem os fins do Estado.
Existem vários graus de liberdade no exercício da função política. A Constituição, por
vezes, determina relações de dependência:
o Entre actos praticados no âmbito da mesma actividade/sub-função da função
política;
o Entre actos derivados das diferentes actividades componentes da função
política.
No primeiro caso, existem na actividade legislativa leis que se subordinam a outras leis
de hierarquia material superior. EXEMPLO: decretos-lei complementares subordinados às leis de
base – art 112, nº 2 CRP. Na actividade política (SS), há normas de função política cuja
produtividade jurídica depende de outro acto político. EXEMPLO: decreto presidencial que
declara o Estado de Sítio depende da outro acto político - autorização da Assembleia da República, nos
termos dos art 138º, nº 1 e 166º, nº 5.
No segundo caso, verifica-se a subordinação da actividade legislativa ao sentido
vinculativo de uma decisão resultante de um referendo (norma atípica da atividade
política) – art 115º, nº1 –; a subordinação do acto referendário (função política ss) à lei
orgânica do referendo – art 115º, nº1 –; a subordinação do decreto presidencial que
declara o Estado de Sítio/Estado de Emergência (actividade política ss) à lei orgânica
correspondente – art 19º, nº7.
Actividade legislativa
CRITÉRIO MATERIAL
A actividade legislativa tem-se como um “poder de criação e modificação da ordem
jurídica, mediante a aprovação de normas com conteúdo político e eficácia externa
que, fundadas e submetidas ao princípio da constitucionalidade, regulam a vida
colectiva e prevalecem sobre a generalidade dos atos resultantes das demais funções
do Estado.” A actividade legislativa pode ser identificada através do princípio da
legalidade democrática – art 3º, nº3 – a submissão dos tribunais e da Administração
pública a esse princípio – art 203º; art 266º, nº2 – em conjugação com o princípio da
tipicidade da lei – art 112º, nº5.
A função legislativa implica o exercício de uma política pública reguladora, com um
programa intencional de valores e interesses que tem peso na edição de critérios de
decisão que modificam a ordem jurídica interna – poder normativo primacial.
5
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
CRITÉRIO FORMAL
A função legislativa liga-se à prática de actos jurídico-públicos que se devem integrar
numa das três formas de lei previstas no art 112º, nº 1 – leis, decretos-lei e decretos
legislativos regionais. Não se verifica actividade legislativa fora destes três títulos
legislativos.
CRITÉRIO ORGÂNICO
De acordo com um critério orgânico, a função legislativa, ao abrigo da c) dos art 161º,
198º e 227º, consiste numa actividade jurídico-pública reservada à competência da AR,
do Governo e das assembleias legislativas das regiões autónomas. Isto implica a falta
total de competência de outros órgãos constitucionais em exercer a função legislativa.
DEFINIÇÃO
Dado isto, a função legislativa pode ser tida como “a actividade político-normativa
traduzida num poder inovador de criação/modificação da ordem jurídica exercida pelos
órgãos competentes para tal, cujos actos assumem forma de lei e vinculam o exercício
das outras funções do Estado.”
CRITÉRIOS ORGÂNICO-FORMAIS
Numa ordem formal, o exercício da acividade política stricto sensu envolve a emissão
de actos singlares e de actos normativos. Estes actos assumem formas diversas, sendo
que nenhuma delas assume carácter legislativo. EXEMPLO: decretos do PR; moções e
resoluções da AR; resoluções do Conselho de Ministros.
Ao Direito Constitucional interessam os actos que produzem efeitos jurídicos.
Relativamente aos actos políticos que provêm dos órgãos de soberania, estes
relacionam-se com o princípio da interdependência de poderes – art 111º, nº1. A
Constituição distribui competências aos vários órgãos do Estado, estando estes
obrigados a cooperar entre si. Esta cooperação implica controlos recíprocos, partilha de
competências e observância de limites. Nenhum órgão de soberania pode exercer
6
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
livremente as suas competências sem controlo algum por parte dos restantes. Como
exemplo de défice de colaboração entre órgãos temos a Constituição francesa de 1975.
De acordo com Loewenstein, os actos políticos são técnicas de controlo. Apesar disso,
considera-se que os actos políticos se dividem em actos de direcção política e actos de
controlo.
7
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
ACTOS DE CONTROLO
Os actos de controlo político implicam um poder de vigilância por determinados centros
de poder sobre outros órgãos ou titulares de órgão, bem como sobre os actos que estes
emanam. Podemos nestes enquadrar:
o Decisões de responsabilização política e jurídica interorgânica – convocação de
membros do Governo pelo Parlamento; iniciativa de processo de impeachment
do PR e suspensão de membros do Governo pelo Parlamento envolvendo
processo criminal.
o Poderes de livre apreciação do mérito de actos de outros órgãos – veto de
promulgação presidencial de actos legislativos; ratificação de tratados;
assinatura de acordos
o Autorizações, atestações e confirmações – referenda ministrial dos actos do PR
(em situações muito concretas); assentimento das deslocações do Presidente ao
exterior pela AR; autorização parlamentar da confirmação do estado de sítio e
estados de emergência decretados pelo Presidente.
o Actos de garantia juríica da ordem constitucional – promoção do controlo
preventivo e sucessivo da constitucionalidade as normas pelo Presidente, o
Primeiro-Ministro e os deputados.
Os actos políticos não devem ir ao encontro das normas da função política, podendo
no entanto assumir a mesma forma, como no caso do decreto e da resolução. Os actos
políticos com eficácia jurídica são aprovados pelos órgãos constitucionais competentes
para o exercício da função política, têm carácter individual e concrecto e o seu efeito
projecta-se na esfera jurídica dos órgãos do poder político. Estamos então perante
actos não normativos mas com conteúdo jurídico imperativo. Exemplos desta situação
são as competências do Presidente da República relativamente ao veto e à promulgação
de actos legislativos, bem como dos decretos presidenciais de assinatura e ratificação
de convenções internacionais. No caso da Assembleia da República, temos a aprovação
de moções e resoluções, de conteúdo singular, das quais resultem efeitos jurídicos
(aprovação de uma moção de censura ao Governo por maioria absoluta; reprovação de
uma moção de confiança ao Governo; autorização da declaração dos estados de
excepção mediante resolução). No caso do Governo, são exemplo os decretos de
nomeação e demissão de titulares de órgãos constitucionais, a apresentação de moções
de confiança ao Parlamento e o instituto da referenda ministrial de actos do PR. É-nos
também possível encontrar actos desta natureza fora dos órgãos de soberania – estão
presentes no domínio das regiões autónomas.
Relativamente às normas gerais e abstractas relacionadas com a função política SS
temos como exemplos: o decreto normativo do PR que declara os estados de sítio e de
emergência; as resoluções normativas; a decisão referendária vinculativa de carácter
nacional, regional ou local, na medida em que obrigue o conteúdo de normas jurídicas.
Podemos, a estas, chamar normas atípicas da função política.
O Estado pode, no plano externo, aprovar actos da função política com conteúdo tanto
normativo como não normativo (apesar de estes segundos serem escassos). Nos actos
normativos podemos distinguir actos jurídicos unilaterais – protesto, renúncia – e a
aprovação de convenções internacionais – tratados e acordos internacionais.
8
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
CRITÉRIO MATERIAL
A função administrativa é subordinada não só à Constituição mas também à lei – art
266º, nº 2 CRP. É na lei que estão presentes as opções primárias relacionadas com a
satisfação das necessidades públicas. À função administrativa cabe a actividade
secundária – providenciar essas mesmas necessidades.
Os centros de decisão administrativa devem ter iniciativa – capacidade própria para
realizar os comandos legais e ir ao encontro nas necessidades colectivas – e parcialidade
– são parte interessada na realização das necessidades públicas. Essa parcialidade não
impede, no entanto, que se verifique o princípio constitucional da imparcialidade, não
favorecendo nem prejudicando os interesses de uns em relação aos de outros.
Define-se através do art 266º, nº 2 da CRP que devem ser observados no exercício da
actividade administrativa princípios constitucionais como legalidade, igualdade,
proporcionalidade, justiça, imparcialidade, constitucionalidade e boa-fé.
CRITÉRIOS ORGÂNICOS
A atividade administrativa é levada a cabo por órgãos e agentes competentes que se
regem pelo art 266, nº2. Os órgãos são centros autónomos e institucionalizados que
desenvolvem funções públicas administrativas em nome de uma pessoa colectiva. Os
agentes estão subordinados aos órgãos e com eles formam a vontade colectiva inerente
ao exercício da função administrativa. Ambos podem praticar actos com efeitos
externos em nome de uma pessoa colectiva.
O Governo é considerado o órgão superior da administração pública – art 182º - tendo
assim direcção sobre a administração directa, orientação sobre a administração
indirecta e tutela sobre a administração autónoma (art 199º d)). Existem outros órgãos
executivas com autonomia, como os governos das regiões autónomas, as câmaras
municipais e as juntas de freguesia.
CRITÉRIOS FORMAIS
Os critérios formais prendem-se com a manifestação do exercício da actividade
administrativa sendo os actos e os contractos aqueles que produzem efeitos jurídicos.
Os actos da Administração podem ser actos normativos (regulamentos
administrativos) – normas jurídicas gerais e abstractas que, no exercício de poderes
jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos; actos
administrativos – decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem
produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.
No que toca aos contratos administrativos, são acordos plurilaterais que se destinam à
constituição, modificação ou extinção de uma relação jurídica administrativa.
9
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
CRITÉRIO ORGÂNICO
O elemento orgânico relaciona-se com os tribunais serem centros institucionais de
poder formados por juízes que, com independência, desenvolvem a função
jurisdicional. A independência dos tribunais (art 216º, nº 1) manifesta-se quer perante
aos restantes órgãos de poder, quer entre si.
Para além do Tribunal Constitucional, existem ainda o Supremo Tribunal de Justiça, os
tribunais judiciais de primeira e segunda instância, o Supremo Tribunal
Administrativo, os tribunais administrativos e fiscais (também de primeira e segunda
instância) e o Tribunal de Contas – art 213º.
CRITÉRIO FORMAL
O elemento formal traduz-se nas decisões jurisdicionais, que corporizam o exercício da
função jurisdicional. No plano de um critério misto (material + formal), o conteúdo das
sentenças é em regra a individual e concreto. Excepção a isto são certos efeitos das
declarações de inconstitucionalidade por parte do Tribunal Constitucional com força
obrigatória geral.
10
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
11
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
12
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
13
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
A ACTIVIDADE LEGISLATIVA
As competências legislativas dos Estados-membros foram as mais limitadas pelo
exercício das competências da União Europeia. A UE assumiu total domínio sob áreas
relacionadas com a política de pescas e monetária. Em áreas em que se verifica uma
concorrência paralela/complementar de exercício de poder, a lei interna admite agora
ou um carácter sub-primário, sendo apenas um suplemento às directivas europeias, ou
um afastamento perante a supremacia dos regulamentos europeus, em caso de
legislação interna que lhes seja contrária.
Supostamente, esta realidade teria maior impacto nas competências do Governo e da
Assembleia da República, sendo estes os órgãos do poder legislativo em Portugal. No
entanto, o que se verificou foi que acabou por ser limitado o protagonismo legislativo
da AR. Tal verifica-se porque, na realidade, são os representantes do Governo aqueles
que, no Conselho Europeu, definem a essência da política europeia. Para além disso, a
grande parte das normas de direito europeu é adoptada em âmbito interno através de
decretos-leis. Relativamente a matérias de competência exclusiva da Assembleia,
apesar de por lá passar, surgem como proposta de lei do Governo. Para agravar toda
essa situação, verifica-se a permissão do Tribunal Constitucional, em casos específicos,
as matérias serem transpostas por decreto-lei, mesmo que a respectiva matéria seja de
competência da AR – Ac nº 80/2014.
Verifica-se, assim, o reforço do Governo no seu poder legislativo e uma consequente
perda de influência do Parlamento nessa mesma função.
PODER ADMINISTRATIVO
O poder administrativo do Governo foi aumentado no que toca à concretização e
execução de normas jurídicas da União Europeia. Apesar disso, deu-se a criação de uma
administração independente e de outra semi-independente, resultantes da
necessidade de garantir certos direitos fundamentais e de a regulação económica ser
feita por órgãos ditos neutrais. Estas são então novas áreas da Administração Pública,
14
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
1
Acto de vigiar e dirigir; fiscalização.
15
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
PODER JURISDICIONAL
Os tribunais comuns dos Estados-membros perderam importância face ao Tribunal de
Justiça da União. Está presente no Tratado de Lisboa que um juiz nacional, ao resolver
um caso ao qual sejam aplicáveis normas europeias, tem competência para as
interpretar e para as aplicar. Se, p.e., um Regulamento europeu, com prevalência sobre
o direito ordinário interno, contradiz a lei, deve ser ignorada a lei ordinária e aplicada a
medida europeia. O juiz nacional, assim, limita o poder legislativo dos órgãos de
soberania ao desaplicar as suas leis em virtude do direito europeu.
O tribunal comum perde competências para o TJU e isto acontece porque tratando-se
de uma questão de jurisdição nacional de última instância que envolva a interpretação
de uma norma comunitária distinta da interpretação ditada pelo TJU, o tribunal nacional
é obrigado a enviar essa questão ao TJU. Resulta, daqui, o instituto do reenvio
prejudicial.
O acto jurídico-público é uma decisão imputada aos órgãos de uma pessoa colectiva
com aptidão para produzir efeitos jurídicos na prossecução de fins públicos. A decisão,
por sua vez, é a exteriorização de vontade imputável a um ente público, cujo grau de
vinculação pode ser maior ou menor conforme a natureza da função – é maior numa
actividade como a política, falando-se em liberdade conformadora do conteúdo dessa
vontade em relação à sub-função legislativa; é menor em funções subordinadas à
legalidade, como as funções administrativa e jurisdicional.
2
Os “Quangos”, criados no Reino Unido, são entidades autónomas não formalmente governamentais,
cujos membros são designados pelo Governo e que desenvolvem actividades administrativas usualmente
cometidas ao Executivo, dispondo de orçamento próprio e autonomia administrativa relativamente à sua
organização interna.
16
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
1) Leis da Assembleia da República – arts 167º e 170 // tratados e acordos internacionais – arts 8º, 134º/b) e c),
161º, 197º e 227º/t) // referendo a nível nacional – arts 115º/b) e c) // declaração dos estados de excepção –
arts 19º e 138º
17
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
18
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
19
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
Objecto
O objecto de um referendo é sempre uma questão de interesse nacional que se
encontre na esfera de competências do Governo ou da Assembleia – art 115º CRP. São
destas matérias excluídas as alterações à Constituição, as questões e actos de conteúdo
orçamental, tributário ou financeiro, bem como as matérias presentes no art 161º CRP
e as que são de exclusiva competência da AR.
Âmbito e extensão
Cada referendo incide apenas sobre uma matéria, sendo o número de perguntas, no
máximo, três – art 7º, nº 1 Lei do Referendo. A isto são excepção as convenções
internacionais, às quais apenas é admitida uma questão.
Formulação da questão
As perguntas têm de ser claras e objectivas, possíveis de responder com sim ou não, não
podendo ser precedidas por preâmbulo.
Procedimento
20
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
21
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
Regimentos
Os regimentos dos órgãos colegiais são regras relativas à organização e funcionamento
desses centros de poder, podendo ainda falar de direitos e deveres dos seus titulares.
Estes regimentos são subsidiários relativamente à Constituição: p.e. o Regimento da
AR é importante mas tem um papel secundário perante as disposições presentes na CRP
relativamente à Assembleia.
Dado que os regimentos integram a função política (podendo no caso do Governo
integrar-se também na função administrativa) e dado que a sua função é de
complementaridade da CRP, podemos dizer que os regimentos são normas atípicas da
função política stricto sensu.
Os regimentos representam normas jurídico-públicas com eficácia externa. No caso da
AR, essa eficácia traduz-se, p.e. na comparência do Governo nas sessões do Parlamento,
com direito do uso da palavra; no caso do Conselho de Ministros, essa eficácia implica,
p.e., o regime de audições. Sendo normas jurídico-públicas com eficácia externa, podem
ser objecto de fiscalização da sua constitucionalidade.
Apesar de podermos dizer que os regimentos são normas sobre a normação, dado que
regulam o procedimento de produção de outras normas, estes não apresentam carácter
vinculativo. Não têm, consequentemente, valor reforçado. Disto resulta que o
incumprimento destes regimentos por actos legislativos não torna esses actos inválidos.
Sempre que houver uma matéria reservada ao regimento por força da Constituição, a
sua regulação por lei é inconstitucional, dado que viola a norma constitucional que
determina essa reserva (p.e. art 160º/b) CRP)
Relativamente ao Governo, a violação de um regimento em matéria de audição das
regiões pode representar uma violação da Constituição. Por ser o regimento um acto da
função política e tendo esta uma natureza primária em relação à função administrativa,
estes subordinam os actos administrativos internos (no caso da AR) e qualquer acto de
administração (no caso do Governo).
22
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
23
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
disso, não faz sentido que a legislação ordinária emitida no cumprimento dos estados
de excepção esteja subordinada a uma resolução autorizativa da AR que apenas
promonoriza o conteúdo da declaração presidencial. Existe ainda o facto de nem a CRP
nem a própria lei orgânica imporem ao legislador ordinário a necessidade de respeitar
o conteúdo de uma resolução parlamentar. Não seria possível sustentar a ilegalidade
desses actos que não respeitassem a resolução, uma vez que não é definida qualquer
relação de subordinação. O mesmo se remete para os actos normativos e individuais da
Administração.
Conclui-se, assim, que as normas pormenorizadas da declaração podem operar como
recomendações de ordem política, mas não são regras juridicamente vinculantes do
legislador ou da Administração Pública.
Se a AR não estiver disponível para autorizar a declaração, esta autorização é dada pela
respectiva Comissão Permanente. Antes de ser publicada, a declaração carece ainda de
referenda ministrial. Só depois disto poderá esta ser publicada em Diário da República,
sendo esse facto condição necessária para a sua eficácia.
24
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
4
Disto decorre que todas as normas regulamentares que sejam emitidas pelo Governo e não tenham
forma de decretos regulamentares são tidas como inconstitucionais
25
Ano 1,TA, ST7
Patrícia Vogado Silva
26