Desenvolvimento Fsico-Territorial

Dilemas do Plano Diretor

Este texto procura caracterizar o que seja um plano diretor e
expor alguns dilemas enfrentados atualmente, numa tentativa
de salv-lo da crise de descrdito em que se encontra. Uma abor-
dagem mais profunda dessa crise e das suas causas histricas,
bem como daquela tentativa, poder ser encontrada nas seguin-
tes obras do autor: Uma contribuio para a histria do planeja-
Flvio Villaa
Arquiteto pela FAU/USP, professor titular
de Planejamento Urbano nos cursos de ps-
graduao da FAU/USP, doutor em Geogra-
fia Urbana pela USP, Master of City
Planning pelo Georgia Institute of
Technology, Atlanta, Georgia.

mento urbano no Brasil (no prelo) e Crise do planejamento urba-

no, na Revista Perspectiva, v. 9, n. 2, abr./jun. 1995.

PLANO DIRETOR E ZONEAMENTO

O planejamento urbano desenvolvido nas ltimas dcadas no

Brasil vem se manifestando atravs de vrias modalidades, que
apresentam diferentes caractersticas. Uma dessas modalida-
des a que tem se manifestado atravs dos planos diretores ou
das idias sobre planos diretores. Uma outra, que com esta tem
grande afinidade, o chamado planejamento fsico-territorial.
Outras modalidades importantes so o planejamento de cidades
novas, o controle do uso e ocupao do solo (atravs dos cdi-
gos de zoneamento e de loteamentos) e o planejamento setorial
(de transportes, saneamento etc.).

Neste texto, vamos chamar de planejamento urbano stricto

sensu ou simplesmente planejamento urbano aquela modali-
dade que se manifesta nos planos diretores e/ou nos planos fsi-
co-territoriais. O planejamento urbano lato sensu ser aqui con-
siderado como aquele que engloba todas as modalidades acima
mencionadas.

Uma das notveis caractersticas desse planejamento urbano

stricto sensu que ele, ao contrrio do zoneamento e do contro-
le dos loteamentos, tem existido quase que somente na teoria,
no discurso, sem empirismo. As leis de zoneamento e
loteamentos tm tido uma existncia real, tm sido objeto do

237
 O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas
teste da prtica, e tem havido, ao longo das
dcadas e em vrias cidades, um certo em-
penho em aplic-las dentro dos bvios li-
mites daquilo que, no Brasil, pode ser cha-
mado de empenho em aplicar a lei. Com o
plano diretor, isso no vem ocorrendo.
TENTANDO DEFINIR PLANO DIRETOR
A inexistncia do plano diretor, na prtica,
tem facilitado muito a enorme confuso que
hoje reina em torno de seu conceito. o que
pretendemos mostrar a seguir. Considere-
mos, inicialmente, uma tentativa de defini-
o de plano diretor, procurando reunir suas
caractersticas mais tradicionais, e que tal-
vez predominem em seu conceito. Seria um
plano que, a partir de um diagnstico cient-
fico da realidade fsica, social, econmica,
poltica e administrati-
va da cidade, do mu-
nicpio e de sua re-
A inexistncia
gio, apresentaria um
conjunto de propostas
tor, na prtica, tem
para o futuro desen-
volvimento socioeco-
muito a enorme
nmico e futura orga-
nizao espacial dos
que hoje reina em
usos do solo urbano,
das redes de infra-es-
seu conceito.
trutura e de elemen-
tos fundamentais da
estrutura urbana, para a cidade e para o mu-
nicpio, propostas estas definidas para cur-
to, mdio e longo prazos, e aprovadas por
lei municipal. Essa seria uma definio que
acreditamos ser a mais consensual. Uma ou-
tra verso reduziria o plano diretor aos as-
pectos fsico-territoriais do municpio. Nes-
se conceito, o diagnstico abarcaria todos
os aspectos da realidade urbana, municipal
e mesmo regional, mas as propostas refe-
rir-se-iam apenas aos aspectos fsico-terri-
toriais, j que estes se caracterizam pelo fato
de ser predominantemente da competncia
do governo municipal.
Vamos agora procurar abordar posies di-
ferentes dessa. Nos ltimos anos, desenvol-
veu-se no Brasil uma corrente de pensamen-
238
to ligada especialmente aos meios imobili-
rios que defende a tese de que as pro-
postas de um plano diretor devem se limitar
a polticas, objetivos e diretrizes gerais, ou
seja, o plano diretor no deve ter enquanto
lei dispositivos auto-aplicveis.
Note-se que, pela prtica brasileira mais or-
todoxa e de vrias dcadas, o zoneamento
no considerado plano diretor, embora
muitos pensem em zoneamento quando fa-
lam em plano diretor. Na Administrao Mu-
nicipal brasileira, zoneamento e plano dire-
tor desenvolveram-se de forma paralela e
independente (para o caso de So Paulo,
ver Feldman, 1996). Grande parte dos prin-
cipais municpios brasileiros Rio, So Pau-
lo, Porto Alegre, Recife etc. tm zonea-
mento, total ou parcial, h vrias dcadas,
mas no tiveram (ne-
las no vigorou por um
do plano dire- perodo razovel de
suas vidas) um plano
facilitado diretor conforme a de-
finio acima enuncia-
confuso da nem qualquer con-
ceituao parecida. O
torno de conceito terico de pla-
no diretor inclui o zo-
neamento como um
instrumento indispen-
svel sua execuo,
mas rarssimos so os planos diretores que
incluram um zoneamento minimamente de-
senvolvido a ponto de ser auto-aplicvel,
aprovvel e aprovado por lei.
O conceito de plano diretor ( fsico-territorial
ou no) desenvolveu-se no Brasil mais ou
menos a partir dos anos 50, embora a ex-
presso plano diretor j aparecesse no Pla-
no Agache, para o Rio de Janeiro, que de
1930. No entanto, o zoneamento (embora sob
formas rudimentares) j existia em So Pau-
lo e Rio desde o final do sculo passado.
Do que foi dito acima, j podem ser tiradas
algumas concluses importantes.
No h no Brasil, entre os grupos sociais
envolvidos em planos diretores engenhei-
 Desenvolvimento Fsico-Territorial

ros, arquitetos, urbanistas, ONGs ligadas
ao espao urbano e habitao, gegrafos,
juristas, empresrios imobilirios, proprie-
trios fundirios etc., o menor consenso
quanto ao que seja um plano diretor.
Se considerarmos como vlida a definio
acima, pode-se afirmar que nunca houve
plano diretor no Brasil fora do discurso.
Apesar dessas deficincias, tem havido al-
gum planejamento fsico-territorial. Com
efeito, o zoneamento a modalidade de pla-
nejamento urbano mais antiga e mais difun-
dida no Brasil e, sem dvida, o zoneamento
um instrumento de atuao sobre a orga-
nizao territorial urbana. No se entra no
seu mrito, pois sabido que ele no tem
atuado sobre a organizao territorial de
nossas cidades como um todo, mas ape-
nas em pequenas parcelas delas, ou seja,
aquelas constitudas pelos bairros das clas-
ses mdias para cima. Para a maioria de
nossas populaes urbanas, os benefcios
trazidos pelo zoneamento se h algum
tm sido desprezveis.
DILEMAS
nutrir, por dcadas e dcadas, sonhos,
irrealidades e quimeras. A servio da cria-
o e sustentao de tais sonhos, so colo-
cados polticos, intelectuais, imprensa, pro-
fessores, rgos pblicos e de classe etc. em
debates to infindveis quanto incuos. r-
gos municipais, estaduais, regionais e fe-
derais ligados ao desenvolvimento urbano,
redigem pilhas de relatrios e realizam cus-
tosas pesquisas visando nutrir essa quime-
ra. Nas universidades, aulas so dadas, te-
ses defendidas, seminrios organizados e
conferncias pronunciadas louvando as vir-
tudes de um plano diretor que nunca existiu.
Uma criao da razo pura, uma construo
mental baseada na idia pura descolada da
realidade social.
No so poucos nem simples os dilemas que
o plano diretor vem enfrentando no Brasil.
Desde o Plano de 1971, para So Paulo, co-
nhecido por PDDI, muitos planos diretores
tm se limitado (exceo feita ao zoneamento
que, em geral, tem sido objeto de leis espe-
cficas e padecido das limitaes acima
indicadas) a princpios, objetivos e diretrizes
gerais.

Plano diretor algo discutido no Pas, h v- Por mais paradoxal que parea, nenhum gru-
rias dcadas, em cmaras municipais, em po social importante no Brasil tem realmen-
salas de aula de universidades, em congres- te se interessado por planos diretores ( em-
sos e conferncias, em inmeros rgos bora se envolvam com eles) nos termos do
municipais, estaduais e federais. Por que tan- conceito acima apresentado, nem de qual-
to empenho da socie- quer conceito parecido.
dade em debater algo Os polticos prefeitos,
que no existe? Por
No so poucos nem sim- particularmente no
que tanta importncia se interessam. A Folha
afinal o plano dire- de S. Paulo de 13/2/
ples os dilemas que o plano
tor foi parar at na 1989 noticiava p. C5:
Constituio da Rep-
diretor vem enfrentando no Plano diretor no pri-
blica atribuda a algo oridade para as prefei-
que no se sabe direi- turas paulistas. Com
Brasil.
to o que e cujos efei- efeito, plano diretor, com
tos supostamente be- a abrangncia que vem
nficos ningum ja- sendo apregoada por
mais experimentou? muitos acadmicos, assusta a maioria de
nossos prefeitos, que nele vem um indese-
Um mnimo de reflexo sobre essa questo jvel constrangimento sua atuao. Por ou-
traz tona uma enorme capacidade de nos- tro lado, tem sido irrisrio (se que tenha
sas elites intelectuais e polticas de criar e havido algum) o nmero de prefeitos que de-

239
 O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas

mocraticamente tenham pautado suas cam- essa ltima idia, o direito de construir, que
panhas eleitorais por uma plataforma de go- estaria associado propriedade da terra ur-
verno que atenda aos interesses populares, bana, seria o direito de se construir uma rea
que tenha sido democraticamente debatida igual, no mximo, rea do lote. Qualquer
com a populao e que tenham desejado e rea construda adicional seria objeto de
conseguido incorpor-las num plano diretor. concesso por parte do Poder Pblico, e
essa concesso pode-
A elite econmica brasi- ria ser onerosa. Muitos
leira no caso represen- chamam isso (equivo-
tada pelos interesses A elite econmica brasileira cadamente) de solo
imobilirios no quer criado.
saber de plano diretor, no caso representada pe-
pois ele representa uma Essa tese difundiu-se
oportunidade para deba- los interesses imobilirios muito pelo Pas e, evi-
ter os ditos problemas dentemente, assustou
urbanos que ela prefe- no quer saber de plano di- os interesses ligados
re ignorar. A experincia produo e ao comr-
recente em diversas ca- retor, pois ele representa cio imobilirios. Em
pitais (Rio de Janeiro, inmeras cidades bra-
Belm, So Paulo), reve- uma oportunidade para de- sileiras, tais interesses
la claramente que as for- passaram a ser pre-
as e interesses do se- bater os ditos problemas ur- sena marcante em to-
tor imobilirio no que- dos os debates refe-
rem saber de plano dire- banos que ela prefere rentes a plano diretor,
tor. Nesse sentido, essas e nesses debates pas-
foras e interesses vem ignorar. saram a concentrar
propugnando por um sua atuao poltica no
plano diretor apenas de combate s teses do
princpios gerais. Com Coeficiente Um. Em
isso, conseguem um plano diretor incuo. contraposio temendo o surgimento de
Atualmente, em So Paulo, depois de dois novos dispositivos contrrios a seus interes-
planos diretores limitados a princpios gerais ses , passaram a defender o plano diretor
(o de 1971 e o de 1988 gesto Jnio Qua- que contivesse apenas princpios e diretrizes
dros), os interesses ligados ao setor imobili- gerais. Ganha fora, assim, uma tendncia
rio lutam por um plano que se limite a prin- que vinha se desenvolvendo desde 1971.
cpios gerais exceto em um aspecto: aquele
referente s limitaes do Coeficiente de PLANO DIRETOR E COEFICIENTE DE
Aproveitamento. APROVEITAMENTO

Durante os anos 90, desenvolveu-se em al- Um dos pouqussimos dispositivos do Plano

guns rgos municipais de planejamento a
idia de renovar as leis de zoneamento, de-
las tentando eliminar seu tradicional elitismo.
Propunham um zoneamento que correla-
cionasse a ocupao do solo urbano com a
capacidade da infra-estrutura, criando um
Coeficiente de Aproveitamento Um1, que se-
ria vlido para toda uma cidade. Segundo
1
Coeficiente de Aproveitamento a relao entre a rea total construda ( soma da rea de todos os pavimentos) em um terreno e a rea desse mesmo
terreno. Mede o volume de construo que um terreno comporta.
Diretor de So Paulo, de 1971, que no era
princpio ou norma geral, nem definio ou
classificao em suma, um dos poucos dis-
positivos auto-aplicveis era o artigo 55,
que dizia: A partir da publicao da presen-
te lei, o artigo 1o da Lei 6.877, de 11 de maio
de 1966, passa a vigorar com a seguinte re-
dao:

240

Art. 1o - A rea total de construo, em
qualquer edifcio, incluindo dependncias
ou edculas, no poder ultrapassar de 4
(quatro) vezes a rea do respectivo lote.
Pargrafo nico - No sero computados
para os fins a que refere o caput deste
artigo:
a) a rea de um nico pavimento em pilo-
tos (sic) quando desembaraado e sem
qualquer vedao, a no ser as caixas de
escadas e de elevadores;
b) a rea de construo destinada a garagem,
estacionamento, carga e descarga, exclu-
sivamente para os veculos utilizados pe-
los proprietrios ou habitantes do prprio
edifcio, desde que no exceda a duas ve-
zes a rea do respectivo lote.
No plano diretor de 1988, esse artigo foi rei-
terado no artigo 30, nos seguintes termos:
O coeficiente de aproveitamento mximo por
lote, no Municpio de So Paulo, no poder
ultrapassar quatro vezes a rea do respecti-
vo lote, excetuadas as disposies previstas
em lei.
Pargrafo nico - ficam excludas do clculo
desse coeficiente de aproveitamento as re-
as no computveis, definidas em legislao
especfica.
Por outro lado, o pargrafo 4o do artigo 40 da
Lei Orgnica do Municpio de So Paulo diz:
Dependero de voto favorvel de 3/5 (trs
quintos) dos membros da cmara as seguin-
tes matrias:
I - Zoneamento urbano;
II- Plano diretor.
Com o advento das chamadas Operaes
Interligadas, que se iniciaram em So Pau-
lo em 1988 e rapidamente passaram a ser
conhecidas em todo o Pas, passou a vigo-
rar no Municpio de So Paulo uma legisla-
o que permitia a outorga onerosa do di-
reito de construir, ou seja, em linguagem co-
mum, passou a ser permitido, em situaes
especiais, previstas em lei e mediante pro-
cedimentos administrativos tambm espe-
ciais, ultrapassar os coeficientes de apro-
veitamento da lei de zoneamento, respeita-
Desenvolvimento Fsico-Territorial
do o mximo de quatro vezes que constava
do plano diretor em vigor, desde que o inte-
ressado pagasse prefeitura uma certa
quantia, sob a forma de habitaes popula-
res para favelados.
Esse mximo de quatro tinha que ser res-
peitado, pois constava de um plano dire-
tor, e este no podia ser alterado por uma
lei comum, como era, por exemplo, a lei
que aprovou as Operaes Interligadas.
Desde ento, os interesses imobilirios em
So Paulo vm lutando para generalizar a
prtica de poder ultrapassar o coeficiente
de aproveitamento mediante pagamento.
Isso, entretanto, s poder ser conseguido
com um plano diretor, uma vez que s um
plano diretor (ou uma emenda aprovada
com voto favorvel de 3/5) pode alterar
outro plano diretor.
...os interesses imobilirios
no querem nada alm de
princpios, diretrizes ou pol-
ticas gerais. Nada que seja
auto-aplicvel.
Essa a nica razo pela qual foi discuti-
do, em 1998, um plano diretor para So
Paulo. Fora essa nica alterao de um dis-
positivo auto-aplicvel, os interesses imo-
bilirios no querem nada alm de princ-
pios, diretrizes ou polticas gerais. Nada
que seja auto-aplicvel. O mesmo ocorre
em inmeras cidades brasileiras, do Rio de
Janeiro a Belm. Nelas, os nicos disposi-
tivos auto-aplicveis que os interesses imo-
bilirios toleram so os referentes ao coe-
ficiente de aproveitamento. Fora este, ape-
nas princpios gerais. o plano diretor in-
cuo e intil.
241
 O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas

Os problemas da maioria da populao, de propostas de questes de competncia

aquela enorme parcela que forada a vi- de outros nveis de governo.
ver margem da lei urbanstica (e de mui-
tas outras leis) so ignorados pelos planos Ligada a essa questo da atribuio munici-
diretores e seus princpios gerais. As tenta- pal, est uma questo freqentemente men-
tivas em sentido contrrio enfrentam a resis- cionada da seguinte forma: O plano diretor
tncia dos setores imobilirios. Nesse senti- no pode limitar-se s zonas urbanas do mu-
do, incluem-se, alm do Coeficiente de Apro- nicpio. H uma total interdependncia entre
veitamento Um, as tentativas de desenvol- a cidade e a zona rural, de maneira que esta
ver um zoneamento que correlacione o uso no pode deixar de constar dos planos dire-
e a ocupao do solo com a capacidade da tores. Essa uma falsa maneira de colocar
infra-estrutura urbana, as Zonas Especiais de a questo. O que deve ou no deve constar
Interesse Social e outras. do plano diretor no se define em termos de
zona rural ou urbana. O plano diretor deve
Outra posio que muito tem contribudo para abordar todos os problemas que sejam da
a inoperncia e descrdito dos planos dire- competncia do municpio, estejam eles na
tores aquela que defende a tese de que zona rural ou urbana. O municpio no tem,
tudo aquilo que for importante para o munic- por exemplo, competncia para fazer
pio deve constar do pla- zoneamento rural; deter-
no diretor, seja da alada minar onde so permiti-
do governo federal, esta- das ou proibidas as pas-
dual ou municipal. Com Tambm cabe destacar tagens, a fruticultura, a
isso, o plano diretor pas- pecuria, o extrativismo
sa a correr o risco de se aqui a questo referente etc., etc. J as rodovias
transformar numa (ou in- municipais na zona rural
cluir uma) listagem de aos aspectos sociais e podem e devem fazer
propostas que no obri- parte do plano diretor. In-
gam nenhum rgo a econmicos. Devem eles til, entretanto, incluir ne-
cumpri-las, nem criam les as rodovias, trevos ou
qualquer responsabilida- constar de um plano di- viadutos, estaduais e/ou
de, j que o plano muni- federais, por mais impor-
cipal no tem qualquer retor? tantes que sejam para o
efeito sobre as aes dos municpio.
governos federal ou esta-
duais. Tambm cabe destacar
aqui a questo referente aos aspectos soci-
Neste caso incuo, por exemplo, o artigo ais e econmicos. Devem eles constar de
45 da Lei Orgnica do Municpio de So Pau- um plano diretor? O princpio fundamental
lo que diz: Os planos vinculam os atos dos mantm-se o mesmo: a questo est mal
rgos e entidades da Administrao Direta colocada. O que interessa saber se a so-
e Indireta. Alguns alegam que a incluso, luo de uma determinada questo ou pro-
nos planos diretores, de propostas cujo cum- blema ou no da alada do municpio, e
primento caberia aos governos estaduais ou no se ela social ou econmica. Um mu-
federal, seria uma forma de presso ou uma nicpio pode querer (e ter condies para
reivindicao a esses nveis de governo. Isso isso) desenvolver um programa de criao
no passa de uma iluso e de uma ideali- de empregos ou de renda mnima. Note-se,
zao dos planos diretores que apenas ser- entretanto, que o plano diretor dificilmente
ve para desmoraliz-los. Campanhas e pres- ser o lugar mais adequado para encaixar
ses polticas serviriam melhor a esses pro- tal programa. Melhor seria desenvolver para
psitos do que rechear os planos diretores isso um programa especfico.

242

Questo anloga ocorre com a infra-estrutu-
ra de saneamento. Se ela da alada do
governo estadual, intil inclu-la nos planos
diretores. Vem ento a questo das reivindi-
caes a outros nveis de governo. Plano di-
retor nunca foi espao adequado para se in-
serir reivindicaes de obras da alada de
outros nveis de governo. Nem o lugar ade-
quado para se incluir estudos tcnicos que
subsidiem tais reivindicaes. importante
que o municpio esteja tecnicamente capaci-
tado para desenvolver (ele prprio ou sob
encomenda ao setor privado) estudos tcni-
cos que fundamentem suas reivindicaes e
presses polticas sobre outros nveis de go-
verno. Isso no quer dizer, entretanto, que
tais estudos devam constar do plano diretor.
Considerando que aqueles aspectos sobre
os quais mais incide a competncia munici-
pal referem-se a questes fsico-territoriais,
o plano diretor pode resultar em um plano
predominantemente fsico-territorial. No por
uma questo de convico estabelecida a
priori ou por uma definio livresca e acad-
mica de plano diretor.
As questes acima esboadas so importan-
tes para a elaborao de um plano diretor
realista e exeqvel, mas esto longe de ser
questes fundamentais para salvar o plano
diretor do descrdito em que se encontra.
UM FUTURO POSSVEL
Cumprindo a determinao constitucional,
vrias cidades brasileiras voltaram a ela-
borar planos diretores no incio dos anos
90. Algumas, como So Paulo, Rio de Ja-
neiro, Belo Horizonte e Porto Alegre apro-
veitaram a oportunidade no s para rejei-
tar o plano tradicional (o superplano e o
diagnstico tcnico como identificadores
dos problemas), como tambm para pro-
curar politizar o plano diretor agora cla-
ramente transformado num projeto de lei.
Nesse sentido, tentaram nele introduzir te-
mas da reforma urbana e dispositivos que
atendiam a princpios de justia social no
mbito urbano e que no eram impedidos
Desenvolvimento Fsico-Territorial
pela Constituio, como, por exemplo, o
Coeficiente de Aproveitamento nico e
igual a um para toda a cidade. Associadas
a esse dispositivo estavam as idias da
concesso onerosa do potencial constru-
tivo e da criao do Fundo Municipal de
Urbanizao. Outros dispositivos inovado-
res eram a regularizao fundiria e urba-
nizao de favelas e as Zonas Especiais
de Interesse Social-Zeis. Entretanto, um po-
deroso instrumento de reforma urbana, o
IPTU progressivo no tempo, estava na de-
pendncia de lei federal, conforme dispos-
to no artigo 182 da Constituio Federal.
Cumprindo a determinao
constitucional, vrias cidades
brasileiras voltaram a elabo-
rar planos diretores no incio
dos anos 90.
Um exemplo: o chamado Plano Diretor
Decenal da Cidade do Rio de Janeiro foi apro-
vado pela Lei Complementar 16, de 4 de ju-
lho de 1992. (Cavalieri, 1994, p. 376) Esse
plano sucumbe s antigas iluses de abrigar
os mais variados temas, porm, quase que
exclusivamente sob a forma de princpios e
diretrizes gerais. Tem 234 artigos (o de So
Paulo tinha 82). quase que totalmente cons-
titudo de um enorme rol de enunciados de
polticas, diretrizes programas e indicaes
gerais diversas. A maioria, se, por um lado,
no assegura qualquer comprometimento,
nem mesmo poltico, por outro, remete qual-
quer operacionalizao para um futuro inde-
finido.
O plano diretor acaba, assim, por se tornar
aquele plano que define orientaes so-
bre como dever ser o plano quando ele
243
 O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas

vier a ser feito. O modelo de plano do Rio os debates travados nos Legislativos e fora
dependia assim, fortemente, de regulamen- deles, em vrias cidades importantes do Pas.
tao subseqente. O novo governo muni-
cipal iniciado em 1993, uma vez empossado No tocante metodologia, cabe destacar a
(...) retirou da cmara de vereadores os trs recusa ao diagnstico tcnico como meca-
nicos projetos de lei de regulamentao do nismo revelador dos problemas. Os diferen-
plano diretor, para l en- tes segmentos da po-
viados no final do gover- pulao esto cansa-
no anterior. (Idem, ibid., dos de saber quais so
p. 398) Dois desses pro- A dcada de 90 pode ser seus problemas. Os
jetos versavam exata- problemas a serem ata-
mente sobre os mesmos considerada como marca do cados num plano dire-
temas vitais que haviam tor, bem como suas
levado o empresariado fim de um perodo na hist- prioridades, so uma
paulista a impedir que o questo poltica e no
Plano Diretor de So ria do planejamento urbano tcnica. So questes
Paulo chegasse ao ple- que devem estar nas
nrio da cmara: o solo brasileiro porque ela determi- plataformas dos movi-
criado e o Fundo Muni- mentos populares e dos
cipal de Desenvolvimen- na o incio do seu processo partidos polticos. O di-
to Urbano agnstico tcnico servi-
de politizao, fruto do avan- r, isto sim, e sempre a
Alguns planos diretores posteriori (ao contrrio
elaborados nos primei- o da conscincia e organi- do tradicional), para
ros anos desta dcada dimensionar, escalonar,
foram obrigados a se zao populares. fundamentar ou viabili-
curvar s presses aci- zar as propostas, que
ma esboadas, s vezes so polticas, nunca
em processos de negociao, fazendo con- para revelar os problemas. Assim, por exem-
cesses em troca de tentativas (em geral frus- plo, a Prefeitura Municipal de So Paulo pu-
tradas) de avanos progressistas. Tanto em blicou, em 1992, um relatrio tcnico (So
So Paulo como no Rio (Cavalieri, 1994, p. Paulo, crise e mudana) depois de pronto
395), o plano auto-aplicvel foi combatido e o plano diretor. No caso de So Paulo, a de-
o plano de diretrizes gerais (aquele talhado ciso de correlacionar o zoneamento com a
para ir para as prateleiras) foi defendido pelo capacidade da infra-estrutura e de definir as
empresariado. Em So Paulo, os opositores zonas adensveis e no-adensveis foi uma
proposta de plano diretor encaminhada deciso poltica que no decorreu do diag-
cmara pelo governo de Luiza Erundina es- nstico tcnico. Inmeras pesquisas foram
tabeleceram como seus limites que ...nada feitas, nesse particular, para delimitar as zo-
no Plano Diretor poderia ser implementado nas adensveis e no-adensveis, mas
imediatamente. (Singer, 1995, p. 216) para aplicar a deciso poltica e no para
chegar a ela.
A dcada de 90 pode ser considerada como
marca do fim de um perodo na histria do Quanto ao contedo, embora persista muito
planejamento urbano brasileiro porque ela a tendncia tradicional de colocar tudo no
determina o incio do seu processo de plano diretor (tendncia que foi amplamente
politizao, fruto do avano da conscincia utilizada para obstruir seu andamento e to-
e organizao populares. Essa politizao lher sua objetividade e eficcia), ficou claro o
ficou clara desde as metodologias de elabo- incio da tendncia oposta, ou seja, no senti-
rao e dos contedos de alguns planos at do de destacar os aspectos que so da com-

244

petncia municipal, particularmente os
atinentes produo imobiliria ou do es-
pao urbano. Com isso, teve incio a rejeio
no s do plano diretor pretensamente todo-
poderoso, como tambm sua suposta mis-
so de integrao ou coordenao, quer tas tm procurado orientar o plano diretor,
intersetorial, quer na esfera interna da Admi-
nistrao Municipal, quer entre distintos n-
veis de governo.
Os problemas a serem ata-
cados num plano diretor,
bem como suas prioridades,
so uma questo poltica e
no tcnica.
Tais tarefas so de um Executivo que efeti-
vamente assuma um plano com tais funes.
Se verdade que no se pode compreender
a cidade, desvinculada de sua regio (do pas
e mesmo do mundo), e se tambm verda-
de que as aes governamentais sobre de-
terminada cidade devem ser coordenadas,
da no decorre que um plano diretor deva
ter propostas de desenvolvimento regional
como as de infra-estrutura, emprego, desen-
volvimento econmico etc. O plano diretor
no uma pea puramente cientfica e tc-
nica, mas uma pea poltica, vinculada to-
somente aos poderes e atribuies de um
governo municipal. Seu poder poltico de in-
fluenciar outros nveis de governo peque-
no e ser nulo se o prprio governo munici-
pal no der credibilidade ao plano.
claro que as propostas urbansticas po-
dem ter e em geral tm implicaes eco-
nmicas e financeiras. Entretanto, aquelas
referentes ao desenvolvimento econmico,
dadas as limitaes do governo municipal,
so de alcance muito restrito num plano di-
retor. Na esfera da produo imobiliria, en-
tretanto, o governo municipal tem condio
Desenvolvimento Fsico-Territorial
de interferir; mas no em questes de de-
senvolvimento econmico, renda, emprego,
mas particularmente no tocante distribui-
o da riqueza nela gerada. precisamen-
te nessa direo que as foras progressis-
instrumentando-o no sentido de fazer com
que o Poder Pblico capte parte da valori-
zao imobiliria da qual ele e a sociedade
como um todo so os principais criadores.
Contra essa orientao, os interesse imobi-
lirios se insurgiram.
Alertas alarmistas sobre eventuais desesta-
bilizaes de economias urbanas causadas
por planos diretores foram alguns dos fan-
tasmas levantados por aqueles interesses
para obstruir avanos na legislao urbansti-
ca. Com esse objetivo, vrias previses to
catastrficas quanto contraditrias foram emi-
tidas, ora sobre aspectos econmicos do pla-
no diretor, ora sobre os males de um suposto
aumento do preo dos imveis, e ora sobre
possveis desvalorizaes dos terrenos.
O plano diretor inovador dos anos 90 elegeu
como objeto fundamental o espao urbano,
sua produo, reproduo e consumo, ou
seja, um plano diretor eminentemente fsi-
co-territorial. Seus instrumentos fundamen-
tais de aplicao, limitados aos da compe-
tncia municipal, podem ser de natureza ur-
banstica, tributria ou jurdica, mas os obje-
tivos so de natureza fsico-territorial. A ter-
ra urbana, a terra equipada, eis o grande ob-
jeto do plano diretor. Essa posio urbans-
tica nada tem de determinismo fsico. Trata-
se de adequar o plano diretor aos limites do
Poder municipal e no trat-lo como compn-
dio de anlise cientfica do urbano, da urba-
nizao contempornea ou do desenvolvi-
mento social e econmico regional. A
superestimao dos poderes de um plano
diretor ainda um dos mecanismos mais uti-
lizados pela ideologia dominante para des-
moralizar o planejamento urbano.
Para os movimentos populares, especialmen-
te os ligados terra e habitao, o plano
diretor tornou-se um instrumento desgastado
245
 O MUNICPIO NO SCULO XXI: Cenrios e Perspectivas

em virtude das possibilidades que vinha apre- As faces da classe dominante brasileira,
sentando de ser manipulado e desvirtuado com interesses mais ligados produo do
pelos setores reacionrios que dominam a espao urbano, esto na seguinte encruzi-
produo do espao urbano. Em conse- lhada. Por um lado, tm cada vez menos
qncia, a elaborao de vrios planos dire- condies de fazer planos que revelem suas
tores para importantes cidades do Pas, no reais propostas para nossas cidades e, por
incio dos anos 90, no conseguiu mobilizar outro, no tm condies de fazer planos
os movimentos populares urbanos. que atendam s necessidades da maioria
de suas populaes. Por paradoxal que pos-
muito significativo que tenham sido exata- sa parecer, a obrigatoriedade de elaborao
mente aspectos urbansti- de plano diretor, constan-
cos referentes ao uso e te da Constituio de 88,
ocupao do solo aque- O incio da politizao no representa outra coi-
les que mais geraram po- sa seno um discurso
lmicas, mobilizaram as dos planos caracteriza-se com o qual aquelas fac-
foras do atraso, impedi- es procuram ocultar
ram a aprovao de vrios pelo incio dos debates e esse dilema.
planos diretores ou esteri-
lizaram a ao dos que fo- processos de negociao Essas faces podero
ram aprovados. Isso reve- continuar governando
la que, finalmente, veio de natureza poltica, en- nossas cidades por algum
luz aquele aspecto que vi- tempo, construindo suas
nha sendo ocultado pela tre interesses que clara- (delas) obras, mas sua
ideologia do plano diretor: frgil hegemonia na esfe-
os interesses mais vincula- mente aparecem como ra urbana dificulta o ann-
dos ao espao urbano cio prvio de tais obras,
conflitantes. ou seja, os planos. Tudo
O incio da politizao dos indica que aquela classe
planos caracteriza-se pelo dever evitar planos dire-
incio dos debates e pro- tores num futuro prximo,
cessos de negociao de natureza poltica pois, em que pese a pequena participao
entre interesses que claramente aparecem das organizaes populares, a elaborao
como conflitantes. O setor imobilirio, que dos planos vem sendo crescentemente
tem crescido e se organizado tanto ultima- politizada e se transformando, no mnimo, em
mente, especialmente com o advento dos momentos desagradveis para os interesses
incorporadores, surge, na arena poltica, dominantes. Embora at agora vitoriosos,
como a faco do capital mais diretamente provvel que eles venham a evitar a repeti-
interessada no espao urbano e, por isso, li- o de tais momentos.
derando vrios outros grupos empresariais,
como os da construo civil e o comrcio em As camadas populares tambm no tm de-
geral e os grandes escritrios de engenharia monstrado grande motivao em participar
e arquitetura. de debates sobre planos diretores, e pro-
vvel que se inicie um novo perodo de mu-
No dispomos de um levantamento comple- tismo semelhante aos do passado. Assim,
to dos debates ocorridos no incio dos anos so pequenas as possibilidades de elabora-
90 em torno dos diversos planos diretores o de planos diretores no Brasil, num futuro
elaborados no Pas, mas mesmo sem esse prximo. A luta pela reforma urbana entre-
levantamento, certo que, na maioria das tanto, deve continuar em vrias frentes, cada
cidades importantes, as foras do atraso sa- uma com suas peculiaridades e com diferen-
ram vitoriosas. (Ribeiro e Santos Jr., 1994) tes oportunidades para lideranas populares,

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tcnicos e polticos progressistas.
O Estatuto da Cidade que h mais de dez
anos est sendo aguardado para regulamen-
tar o artigo 182 da Constituio Federal
uma frente, talvez a mais importante, pois
dela depende muito a futura credibilidade de
eventuais planos diretores. Os movimentos
populares setoriais por terra urbana, habi-
tao ou transporte so outra, e o plano
diretor ser uma terceira frente. Alm do Es-
tatuto da Cidade, o futuro dos planos direto-
res depende:
Dos desdobramentos dos conflitos entre
os interesses ligados, de um lado, pro-
duo e comrcio de terra e de imveis
em geral, e, de outro, os ligados ao seu
consumo. Desses desdobramentos de-
pende o futuro de questes centrais, como
a aplicao prtica do princpio da funo nossa histria lenta, pois grande O Po-
social da propriedade imobiliria, o solo
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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MARTINS, Jos de Souza. O poder do atraso. So Paulo: Hucitec, 1994.
Desenvolvimento Fsico-Territorial
criado, o Fundo Municipal de Urbanizao,
a regularizao fundiria de favelas e as
Zonas Especiais de Interesse Social-Zeis.
Do esvaziamento dos planos de retricas
inconseqentes.
Finalmente, dependem de um serissimo
teste pelo qual o solo criado ainda no
passou; o teste de sua passagem pelo
Poder Judicirio, sabidamente conserva-
dor. Esse um trunfo que o setor imobili-
rio guarda na manga do palet.
O destino do planejamento no Brasil atual,
o perfil, a credibilidade e o contedo dos
planos diretores esto assim ligados aos
avanos da conscincia de classe, da or-
ganizao do poder poltico das classes po-
pulares. Esse um processo vagaroso,
uma vez que no Brasil, como diz Martins,
der do Atraso.
RIBEIRO, Lus Csar de Queirz, SANTOS Jr. Orlando Alves, org.
Globalizao, fragmentao e reforma urbana. Rio de Janeiro: Ci-
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SINGER, Paul. Um governo de esquerda para todos. So Paulo:
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