Organização e Administração Escolar Curso Básico PDF

COLEÇÃO LOURENÇO FILHO 8
Manoel Bergström Lourenço Filho
Organização e Administração
Escolar
Curso básico
8ª edição (reproduz o texto da 5a edição de 1970)
Brasília-DF
Inep/MEC
2007
COORDENAÇÃO-GERAL DE LINHA EDITORIAL E PUBLICAÇÕES
Lia Scholze
COORDENADORA DE PRODUÇÃO EDITORIAL

Rosa dos Anjos Oliveira
COORDENADORA DE PROGRAMAÇÃO VISUAL

Márcia Terezinha dos Reis
EDITOR EXECUTIVO
Jair Santana Moraes
REVISÃO E NORMALIZAÇÃO BIBLIOGRÁFICA

Rosa dos Anjos Oliveira
PROJETO GRÁFICO/CAPA
F. Secchin
DIAGRAMAÇÃO/ARTE-FINAL
Raphael Caron Freitas
TIRAGEM
1.000 exemplares
EDITORIA
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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
Lourenço Filho, Manoel Bergström.

Organização e Administração Escolar: curso básico / Manoel Bergström Lourenço Filho. – 8. ed.
– Brasília: Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira, 2007.
321p. – (Coleção Lourenço Filho, ISSN 1519-3225 ; 8)
1. Administração escolar. 2. Organização administrativa. I. Instituto Nacional de Estudos e

Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. II. Título.
CDU 37.014
A Leda e Ruy,
pela preciosa colaboração

Sumário
Prefácio: Lourenço Filho e a administração da educação ........................................... 9

Leonor Maria Tanuri
Nota da 5ª edição ......................................................................................................... 15
Prefácio da 4ª edição ................................................................................................... 17
[ Parte 1 – PRINCÍPIOS DE ORGANIZAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR .......... 23
Capítulo 1 – As realidades da organização e administração escolar

e os diferentes aspectos de seu estudo ................................................. 25
As escolas e a vida social – Atitudes no estudo da Organização e
Administração Escolar – Dificuldades que se apresentam a iniciantes
– As realidades da Organização e Administração – Perspectivas
gerais de estudo – Método, Organização e Administração – Organizar
e Administrar – Diferentes escalas e setores de estudo – Síntese do
capítulo.
Capítulo 2 – Teorias gerais de organização e administração:

sua aplicação aos serviços escolares..................................................... 49
Significado das teorias – As teorias clássicas – As teorias novas –
Um segundo esquema interpretativo – As teorias e os serviços
escolares – Estudos especiais – Relações entre a escola e a
comunidade – Síntese do capítulo.
Capítulo 3 – Os administradores escolares em ação................................................. 67
Atividades operativas e administrativas – Níveis da ação administrativa
– As situações concretas – Conformação administrativa das situações
problemáticas – Planejar, programar – Dirigir, coordenar – Comunicar,
inspecionar – Controlar, pesquisar – Administração escolar e
investigação pedagógica – Normas gerais de organização e operação –
Síntese do capítulo.
Capítulo 4 – Os sistemas públicos de ensino e os problemas de

política e legislação ................................................................................ 89
Os sistemas de ensino – Política e administração – Administração e
legislação – Legislação e planejamento geral dos sistemas – Evolução
do conceito de “sistema nacional de ensino” – Síntese do capítulo.
Capítulo 5 – Organização e administração do ensino de 1º grau .......................... 107

Compreensão geral – Objetivos do ensino – Clientela específica –
Questões de planejamento geral – Tipos de escolas – Serviços de
coordenação e gestão interna – Articulação dos serviços de cada
escola com órgãos centrais – Relações com a comunidade próxima
– Síntese do capítulo.
Capítulo 6 – Organização e administração do ensino de 2º grau ........................... 125

Preliminares – Tipos de ensino e clientela – Modificação dos
objetivos do ensino – Problemas de planejamento geral – Ciclos de
ensino – Tipos de escolas – Problemas gerais de administração –
Relações das escolas com o ambiente – Serviços de coordenação e
gestão interna – Cooperação democrática na vida interna das escolas
– Síntese do capítulo.
Capítulo 7 – Organização e administração do ensino de 3° grau ........................... 151

Visão geral – Tipos de universidades e outros centros de ensino
superior – Universidade, ensino superior, ensino terciário –
Profissionalismo versus formação geral – Condições de tempo e
espaço – Recomendações do Seminário de Chicago – Questões de
planejamento – Questões de organização geral – A direção dos
estabelecimentos – Administração dos alunos – Síntese do
capítulo.
Capítulo 8 – Economia e finanças da Educação....................................................... 173

Proposição geral – Educação e Economia – Educação e finanças
públicas – Orçamento dos serviços educacionais – Classificação
das despesas – Fontes de recursos – Aplicação dos recursos: cotas
de despesas e índices gerais – Avaliação de custos unitários –
Considerações finais – Síntese do capítulo.
Referências bibliográficas da Parte 1 ........................................................................ 195
6 Organização e Administração Escolar

[ Parte 2 – ORGANIZAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR NO BRASIL ............ 203
Capítulo 9 – O ensino na Constituição e nas leis ................................................... 205

Preliminares – Educação e ensino nas cartas políticas – Legislação
ordinária – Texto da Lei de Diretrizes e Bases da Educação – A
Constituição de 1967 e a Emenda de outubro de 1969 – Síntese do
capítulo.
Capítulo 10 – Apreciação geral da Lei de Diretrizes e Bases .................................. 235

Conteúdo da lei – Caráter formal da lei – A lei e o sentido de
planejamento – Os “planos” nos sistemas estaduais e no sistema
supletivo federal – Grandes qualidades e graves deslizes da lei –
Síntese do capítulo.
Capítulo 11 – Indicações para análise da Lei de Diretrizes e Bases ...................... 257

Lei de ensino – A estrutura geral dos serviços do ensino – Os sistemas
de ensino – A administração dos serviços do ensino – Serviços
municipais de ensino Partes derrogadas ou alteradas – Síntese do
capítulo.
Capítulo 12 – Estudo e ensino da organização e administração escolar no Brasil .... 269

Preliminares – Vida social e estudos de análise educacional –
Pesquisas sobre as realidades do ensino – Bibliografia sobre
problemas de organização e administração escolar – O ensino de
Organização e Administração Escolar – I Simpósio Brasileiro de
Administração Escolar – A formação de administradores e
especialistas em organização escolar – Recomendações dos próprios
especialistas – Síntese do capítulo.
Referências bibliográficas da Parte 2 .............................................................................. 291
Anexo: Resolução nº 2, de 12 de maio de 1969 ............................................................. 295
Índice de assuntos ........................................................................................................... 299
Sumário 7
Prefácio
[ Lourenço Filho e a administração da educação
Na oportunidade em que se reedita a obra do grande educador e administra-

dor escolar brasileiro Manoel Bergström Lourenço Filho – Organização e Administração
Escolar –, cumpre inicialmente lembrar que ela veio a lume em primeira edição em 1963,
pela Editora Melhoramentos, quando raros eram ainda os livros que compunham a Biblio-
teca da Administração da Educação no Brasil, apesar da importância que o tema já então
ocupava no panorama da educação brasileira. Embora já se desenvolvesse farta literatura
de origem norte-americana desde a década de cinqüenta, no Brasil destacavam-se, além
de ensaios, relatórios e trabalhos descritos de natureza normativa e legal, apenas o livro
introdutório de Carneiro Leão (Faculdade Nacional de Filosofia) – Introdução à Adminis-
tração Escolar (1939); as tentativas de análise do processo administrativo escolar a partir
de Fayol, realizadas pioneiramente por José Querino Ribeiro (USP) em Fayolismo na ad-
ministração das escolas públicas (1938) e em Ensaio de uma teoria de Administração
Escolar (1952); o manual didático de Ruy de Ayres Bello, Princípios e normas de Admi-
nistração Escolar (1956); além de trabalhos diversos de Anísio Teixeira sobre a organiza-
ção, administração e política da educação, principalmente o livro que contempla sua
experiência administrativa (1931-1935) como diretor-geral de Instrução Pública do Dis-
trito Federal – Educação para a democracia (1936).
A Anpae (inicialmente Associação Nacional de Professores de Administração
Escolar, hoje denominada Associação Nacional de Política e Administração da Educa-
ção), que viria a dar uma contribuição expressiva para os estudos de Administração da
Educação, acabava de ser criada, em 1961, graças à iniciativa do catedrático de Adminis-
tração Escolar e Educação Comparada da USP, José Querino Ribeiro e de seus assistentes
Carlos Corrêa Mascaro e Moysés Brejón, que convocaram uma primeira reunião de pro-
fessores da área em São Paulo. Estavam entre os sócios fundadores da Anpae, além dos
mencionados, Anísio Teixeira, da Faculdade Nacional de Filosofia; Antônio Pithon Pin-
to, da Universidade Federal da Bahia; Paulo de Almeida Campos, da Universidade Federal
Prefácio 9
Fluminense; Lauro Esmanhoto, da Universidade Federal do Paraná; Irmão Faustino João,
da Faculdade de Filosofia Católica do Rio Grande do Sul; padre Theobaldo Frantz, da
Faculdade de Filosofia Cristo Rei, de São Leopoldo; Lireda Facó, da Universidade Federal
do Ceará; Maria Antonieta Bianchi, da Universidade Federal de Minas Gerais; Antônio
Gomes Moreira Júnior, da Universidade Federal do Pará, entre outros. Apesar de toda a
sua destacada atuação no âmbito da Administração Escolar, Lourenço Filho não esteve
entre esses sócios nem chegou a participar da vida dessa sociedade acadêmica, embora o
pensamento do autor e o livro que ora se reedita já constasse nas bibliografias de traba-
lhos apresentados no III Congresso da Anpae, realizado em 1966, em Salvador, Bahia.
Afastado das atividades do magistério e da administração escolar desde 1957, Lourenço
Filho passava a dedicar parte significativa de seu tempo a escrever, ou seja, a sistematizar
suas idéias a partir da reflexão sobre a prática de toda uma vida dedicada à docência e à
administração no campo da educação, o que, certamente, motivou sua ausência física na
referida entidade, sem prejuízo da presença de suas idéias e de seus trabalhos. Aliás, nos
Anais do III Congresso da Anpae, Lourenço Filho consta da relação de autoridades e
professores convidados.
Em 1961, Lourenço Filho publicaria Educação comparada, que já inclui
capítulos dedicados às questões relativas à organização e funcionamento dos sistemas de
ensino, posteriormente mais desenvolvidos em Organização e Administração Escolar.
Esses livros foram traduzidos para o espanhol, o primeiro publicado no México (1963) e
o segundo, na Argentina (1965).
Certamente, a longa experiência de Lourenço Filho em cargos administrati-
vos, em todos os escalões do sistema de ensino, desde a unidade escolar até os mais altos
do Ministério da Educação, seria sistematizada e consolidada para a construção das ba-
ses teóricas da Organização e Administração Escolar, apresentadas na obra em questão.
De fato, Lourenço Filho foi, desde muito jovem, professor e administrador.
Sua experiência foi de fundamental importância para que pudesse conhecer o processo
educativo e então, como administrador, exercer o papel de reformador educacional.
Diplomado em 1914, pela Escola Normal de Pirassununga, iniciou sua carreira como
professor primário já em 1915, aos 18 anos, e, logo a seguir, foi docente da Escola Normal
de São Paulo e da Escola Normal de Piracicaba; diretor geral da Instrução Pública do
Ceará em 1922 e 1923; professor da cadeira de Psicologia da Escola Normal de São Paulo
entre outubro de 1930 e novembro de 1931 e responsável por sua reorganização; diretor
do Instituto de Educação do Distrito Federal de 1932 a 1937, onde lecionou Psicologia
Educacional até 1938; membro do Conselho Nacional de Educação de 1937 até sua extinção
em 1961; organizador e primeiro diretor do Inep, de 1938 a 1946; vice-reitor e reitor em
exercício da UDF entre 1938 e 1939; professor de Psicologia Educacional da Faculdade
Nacional de Filosofia, a partir de 1939; presidente da Comissão Nacional do Ensino Pri-
mário, em 1941; fundador da Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, do Inep, em 1944;
diretor do Departamento Nacional de Educação, por duas vezes, a primeira em 1937 e a
segunda entre janeiro de 1947 e janeiro de 1951; presidente da Comissão Nacional Execu-
tiva do Centro de Formação de Pessoal para Educação Fundamental da América Latina, no
México, em 1951; presidente de Instituto Brasileiro de Educação, Ciências e Cultura (Ibecc),
órgão brasileiro da Unesco, em 1952.
Ao deixar o ensino universitário e as atividades administrativas, em 1957,
Lourenço Filho continua a se dedicar à ampliação de sua vastíssima obra acadêmica,
muito cedo iniciada e desenvolvida principalmente no âmbito da Psicologia Educacional,

e também em todos os aspectos da educação, desde as questões de natureza didática e
metodológica (intraclasse) até as questões de ordem macro, pertinentes à organização do
ensino e seus problemas de natureza político-administrativa (as estatísticas educacio-
nais, as análises demográficas, a evasão e a reprovação, o financiamento da educação).
Embora estivesse mais voltado para a Psicologia da Educação, sua preocupação com a
organização política e administrativa da educação é, desde cedo, evidente em sua obra,
em decorrência das posições que ocupou nos escalões mais elevados do sistema de ensi-
no e de sua importante atuação à frente do Inep. Aliás, a esse respeito, já em 1941, publica
um estudo preliminar sobre administração dos serviços educacionais no Brasil – intitulado
“A administração dos serviços de educação no país” – como introdução ao Boletim n. 12
do Inep, que reúne informações e dados relativos à administração escolar nos Estados.
Essa vasta, longa e variada experiência no âmbito da administração da educa-
ção foi certamente capitalizada a serviço de seus trabalhos acadêmicos, em especial de
seu livro Organização e Administração Escolar, onde alia a experiência ao conhecimento
atualizado da teoria administrativa já desenvolvida, sobretudo, nos Estados Unidos. Aliás,
uma leitura atenta do livro e de suas referências bibliográficas deixa claro o domínio
desses conhecimentos e a abrangência da revisão da literatura especializada, com a men-
ção de grande número de autores relevantes da época (Lipham, Getzels, Campbell, Griffiths,
Hanlon, Halpin, Sears, Simon, entre outros), alguns dos quais seriam traduzidos para o
português bem mais tarde (como, por ex., J. B. Sears, A natureza do processo administra-
tivo, em 1971; H. Simon, O comportamento administrativo, em 1970; B. Bloom, Taxonomia
dos objetivos educacionais, em 1972).
O livro em questão apresentou sete edições: as cinco primeiras entre junho de
1963 e abril de 1970, ainda durante a vida do Autor, e as duas últimas após seu falecimen-
to, ocorrido a 3 de agosto de 1970. Em junho de 1976, o livro teria a sua 7ª edição, revista
e ampliada pela professora Leda Maria Silva Lourenço – que introduziu um capítulo
sobre a Lei 5.692/71 –, em co-edição da Melhoramentos com o Instituto Nacional do Li-
vro/MEC, dentro do Programa do Livro Didático, patrocinado pela Secretaria do Planeja-
mento da Presidência da República. A presente edição constitui, portanto, a 8ª, e toma
como referência básica a 5ª, ou seja, a última preparada pelo próprio Lourenço Filho, de
modo a manter o pensamento original do Mestre.
Tiragens bastante expressivas para a época, em face da reduzida dimensão
quantitativa do ensino superior brasileiro, são indicadores da aceitação da obra, conforme
dados apresentados pela editora Edições Melhoramentos de São Paulo:
Prefácio 11
Desde a primeira edição, em 1963, o livro Organização e Administração Es-
colar apresentou-se dividido em duas partes. Na primeira parte, o Autor contempla os
princípios da organização e da administração escolar e suas bases, reunindo conceitos e
instrumentos de análise necessários à compreensão dos fatos de estruturação e de gestão
dos serviços escolares. Fazendo uma síntese desta parte, assim se manifesta o Autor no
Prefácio da 2ª edição:
Na primeira (parte), caracterizam-se as realidades de estruturação e gestão dos serviços

escolares, em sua categoria própria, a da vida social, e indicam-se as perspectivas de
estudo, gerais e por setores e planos diversos (Cap. I). A seguir, tais realidades são
analisadas nas fases do processo administrativo, à luz das teorias clássicas e de outras,
mais recentes (Cap. II). Isso feito, passa-se ao exame do comportamento administrativo,
quer dizer, das funções dos que respondem por encargos de administração, suas atitudes
e reações no trabalho (Cap. III). As mesmas idéias vêm a ser então revistas, no domínio
mais vasto dos sistemas públicos de ensino, em que as expectativas sociais e as bases
políticas, assinaladas nas cartas constitucionais e na legislação ordinária se entrecruzam
(Cap. IV). Em capítulos sucessivos, descrevem-se as funções atuais das escolas,
considerando-se aspectos técnicos assentados para o ensino primário, médio e superior
(Caps. V, VI e VII). Nova visão de conjunto encerra essa parte geral, com o estudo das
relações entre os serviços escolares e as realidades da economia e das finanças públicas
(Cap. VIII).
Na segunda parte do livro – intitulada “Organização e Administração Escolar

no Brasil” – o Autor fornece os elementos legais básicos para a aplicação, numa situação
concreta, dos princípios e normas apresentados na primeira parte. O Capítulo X apresen-
ta os dispositivos constitucionais e a Lei de Diretrizes e Bases (Lei 4.024/61). Os dois
capítulos seguintes contemplam a referida Lei, fazendo uma apreciação geral da mesma e
oferecendo indicações para análise dos serviços do ensino e de sua administração. Final-
mente o último capítulo aborda o estudo e o ensino da especialidade denominada Orga-
nização e Administração Escolar.
Não há dúvida de que o livro que ora se reedita constitui um marco histórico
da produção de conhecimentos acerca da administração da educação no Brasil. Ele se
situa entre as tentativas pioneiras de sistematizar os estudos então já realizados na área,
de precisar conceitos e princípios, de superar uma administração meramente normativa
e prescritiva, mediante não somente a contribuição das teorias clássicas, que contem-
plam a descrição do processo administrativo, mas também os estudos sobre o comporta-
mento administrativo, nele considerada a influência da instituição escolar, da comunida-
de na qual ela atua, das relações humanas em geral.
Em tais circunstâncias, o livro antecipou contribuições importantes no âmbito
da administração da educação. De um lado, trazendo as referências teóricas mais relevantes
na época, de autores que somente mais tarde seriam traduzidos e divulgados no Brasil,
como mencionado anteriormente. De outro, o que é mais importante, percorrendo um ca-
minho e abordando questões coerentes com a idéia que seria bastante enfatizada por repre-
sentantes das abordagens histórico-críticas, de que a Administração Escolar não poderia
ser mero ramo de uma Teoria Geral de Administração, dada a sua especificidade. Na verda-
de, todo o livro de Lourenço Filho é voltado para essa especificidade, ou seja, para a análise
do processo administrativo e da ação administrativa no interior do sistema de ensino e da

escola, a partir de questões concretas pertinentes ao ensino de primeiro, segundo e terceiro
graus. Embora o Autor parta do “exame prévio das teorias gerais de Organização e Adminis-
tração, aplicáveis a quaisquer empreendimentos, sem exclusão, portanto, daqueles que os
serviços escolares formem”, a especificidade da Administração Escolar e a função pedagógica
dos administradores escolares é freqüentemente destacada no decorrer do livro:
Não se torna possível propor as questões de organização e administração do ensino nos

mesmos termos em que o podemos fazer com relação à produção de uma fábrica, isto é,
mediante tipificação rígida dos resultados e emprego de procedimentos invariáveis na
produção. Educação é vida, reclama espírito criador. [...] Em qualquer hipótese, os
administradores devem preocupar-se com a formação básica dos mestres e diretores e
seu aperfeiçoamento constante. Isso não só quanto à questão estritamente pedagógica do
trabalho, mas quanto à compreensão dos objetivos sociais da escola que, na própria
didática, vêm a influir. Nesse sentido, o estreitamento de relações entre cada escola e a
comunidade local torna-se indispensável.
Ao reeditar o livro Organização e Administração Escolar, de Lourenço Filho,

juntamente com seus demais livros, o Inep tem a certeza de contribuir não apenas para
preservar a memória da educação brasileira, mas também no sentido de oferecer ao públi-
co uma obra ainda bastante atual e cuja releitura poderá concorrer para que se reencontrem
caminhos para a construção teórica em Administração da Educação no Brasil.
Leonor Maria Tanuri
Prefácio 13
Nota da 5a edição
Em poucos meses esgotou-se a 4ª edição deste livro, exigindo nova tiragem.

O texto anterior é praticamente mantido, com o acréscimo do teor completo da Resolução
nº 2/69, do Conselho Federal de Educação, que fixou os mínimos de duração e composição
do Curso de Pedagogia, com 8 modalidades diversas, nelas incluídas as de formação de
Administradores Escolares e especialistas em Organização Escolar.
Essa matéria merece, por certo, a atenção de todos quantos se interessem pelo
progresso do ensino em nosso país.
Em abril de 1970.
Presença de Lourenço Filho

Josué Montello
(da Academia Brasileira)
Neste instante, quero registrar apareci-mento educação em nosso país. E o professor Lourenço
de um novo livro do professor Lourenço Filho, Filho o elucida com a sua experiência, a sua cultu-
“Organização e Administração Escolar”. E é livro que ra e o seu patriotismo, numa língua de tão alta
não vem apenas codificar o que a disciplina compor- correção e tão perfeita elegância que facilmente se
ta como núcleo de estudos: vem ainda advertir aos conclui ter havido no mestre, ao longo de toda uma
responsáveis por nossos sistemas de ensino, tanto no vida consagrada à educação brasileira, uma renún-
plano federal quanto nos planos estaduais. cia de ordem intelectual: a renúncia à obra de arte,
O assunto obriga a meditação e debate, no na ordem da criação literária, a que ele se poderia
momento em que, por força de lei e da consciência ter dedicado, com os altos méritos de sua
nacional, se vai pôr em prática um novo plano de incontestável vocação de escritor.
Trecho de artigo publicado no Jornal do Brasil, em 13 de julho de 1963, registrando o aparecimento da primeira edição.
Nota da 5ª edição 15
Prefácio da 4a edição
Na edição anterior, agradeceu o autor o bom acolhimento que a este livro se

tem dispensado, tanto em sua forma original quanto na versão espanhola – versão na qual
a segunda parte é consagrada ao exame das questões de Administração Escolar na América
Latina, em geral. Tal acolhimento antes de tudo se explica pelo interesse que ora desper-
tam os assuntos de educação em todos os países dessa grande parte do continente, nos
quais muitas mudanças de ordem econômica e política se têm verificado. Os educadores,
em geral, são aí levados agora a mais se preocuparem com as formas de estrutura e gestão
dos serviços escolares, reconhecendo que assim certos objetivos sociais do ensino pode-
rão ser atendidos. Com maior razão, o mesmo se deverá dizer das autoridades que res-
pondam pela expansão e melhoria dos serviços públicos da educação. Por toda parte,
esses sistemas hoje reclamam maior rendimento, em relação ao qual opinam políticos,
administradores em geral, economistas, líderes religiosos, jornalistas.
Para que problemas assim complexos e prementes possam ser devidamente
examinados, os estudos de Organização e Administração Escolar tiveram de ampliar a
limitada perspectiva em que por muito tempo permaneceram, com isso tendo dado a essa
disciplina, entre as demais dos domínios pedagógicos, o papel de Gata Borralheira...
O que com este volume se pretende, antes de tudo, é desfazer esse errôneo modo de
pensar para elevar tal matéria à dignidade que merece.
Com esse intuito, o autor planejou e compôs este livro como um curso básico,
isto é, em que as realidades da Organização e Administração Escolar se explicam pelos
grandes aspectos da vida econômica, social e cultural, a fim de que possam ser compre-
endidas em suas verdadeiras funções. Em outros termos, o tratamento da matéria tem um
caráter interdisciplinar, pois coteja e associa conhecimentos de muitos ramos.
É sabido que, pela natureza mesma dos problemas que examinam, os estudos
da educação escolar têm de coordenar elementos provindos de muitas fontes para combiná-
los em diversos planos. De há muito neles se reconheceu necessário o plano de integração
da Arte de Ensinar, ou Didática, ou seja, da articulação de dados relativos ao desenvolvi-
mento geral das crianças, suas condições de aprendizagem, diferenças individuais,
Prefácio da 4ª edição 17
conveniente programação dos objetivos do ensino, dos mais indicados procedimentos
para alcançá-los, e o mais que para isso se exija.

Que esse plano seja fundamental não se poderá contestar. Contudo, se por muito
tempo pôde ele bastar ao trabalho das escolas, já agora não será assim. Outrora, às escolas
apenas se dava a tarefa de ministrar certos conhecimentos e pequenas técnicas, tidos como
indispensáveis ao desenvolvimento de crianças e jovens. Aos mestres não cabiam maiores
cuidados pela formação geral dos alunos, pois essa formação era satisfatoriamente propor-
cionada nas relações da família e da vizinhança, bem como nas igrejas, nos grupos de recre-
ação e de trabalho. Problemas relativos a atitudes, propósitos e valores, de especial interesse
no ajustamento social, não figuravam nos programas escolares.
Não se deve, porém, obscurecer que, ainda no domínio das preocupações
didáticas, tais problemas começaram a ser propostos, e, em especial, desde o começo deste
século,* tendo dado origem a um extenso e fecundo movimento de renovação pedagógica.
Surgiu por se haver observado certo enfraquecimento das funções educativas da família na
ocupação das horas de lazer de crianças e jovens, na orientação profissional, na preparação
cívica e religiosa. A princípio, tal situação se apresentava apenas em grandes cidades de
alguns países, mas estendeu-se depois a núcleos urbanos menores e em todas as nações
ocidentais. Os renovadores do ensino passaram por isso a defender a idéia de que à escola
caberia exercer maiores encargos, em substituição aos que a família estivesse perdendo.
Desse movimento, trata o autor em outra de suas obras, “Introdução ao estudo da
Escola Nova”. Nele se explicam as razões históricas, a contribuição de novos conhecimentos
da Biologia, da Psicologia e de investigações sociais em campos muito variados; descrevem-
se também vários experimentos didáticos, esparsos, ou já estruturados em mais completos
sistemas, condizentes com uma nova filosofia social, da qual decorreriam também novos
esquemas de organização e gestão das instituições escolares, em toda a sua extensão.
Esse movimento, que os educadores atuais não podem desconhecer, já por si
propunha uma reorganização geral dos serviços do ensino, chamados, como estavam, e
estão sendo, a preencher novos encargos em relação à vida coletiva. Mas, para que esse
ponto bem se aclare, certas realidades do processo educacional, ou cultural, teriam de ser
mais a fundo revistas e reinterpretadas.

Tais realidades são no presente livro descritas para fundamentação de uma
nova Organização e Administração Escolar.
Procura-se aqui explicar, por exemplo, que as escolas, desde suas origens,
terão refletido desejos e aspirações comuns a vários grupos com interesse na formação
das novas gerações. Corporificaram-se elas em expectativas sociais mais claras, relativas
a diversas fases do desenvolvimento individual, dando origem aos graus de ensino. Ainda
depois, institucionalizadas por ação política crescente, levariam as escolas a adotar mais
rigorosa regulamentação, na forma em que hoje as podemos conhecer.
Desde sua instauração, na verdade, as escolas, em seu conjunto, constituíram
uma organização de fato, a qual mais tarde veio a receber padrões formais de estrutura e
* O autor refere-se ao século 20 (N. do E.).

gestão. Como no caso de outros empreendimentos, esses padrões vinham impor-se por efeito
de divisão do trabalho comum, com mais precisa definição de esferas de responsabilidade e
níveis de autoridade, umas e outros sancionados pelos costumes, e, afinal, pelas leis.
Estabelecidos esses pontos, passou-se a admitir nos serviços do ensino um
processo administrativo, similar ao de outros setores da atividade humana, desde que
racionalizadas. As escolas existem para que produzam algo, em quantidade e qualidade,
algo que há de ser previsto, e que possa ser obtido mediante boa articulação de operações
coordenadas. A conferência entre o que se quisesse produzir e o que realmente se tivesse
produzido, em termos menos subjetivos, representaria um passo adiante, como conseqüência
de concepção menos falha de todo o processo. Prever, agir, controlar, eis as fases ou passos
capitais, nas situações cíclicas que toda e qualquer espécie de produção apresenta.
A compreensão e o encadeamento desses passos não seriam ainda bastantes.
Mesmo em empreendimentos destinados a produzir bens materiais, os da indústria de
transformação, isso logo se veio a reconhecer. Por definição, o trabalho se organiza e exige
administração, quando nele pessoas trabalhem de concerto, ou em cooperação. Importará,
pois, o conhecimento dos motivos de ação, atitudes e propósitos dos trabalhadores, como
dos encarregados da condução dos serviços. Donde, juntar-se, ao exame do processo ad-
ministrativo, o do comportamento administrativo.
No caso dos serviços de ensino, como é fácil compreender, mais que em outros,
esse ponto apresenta significado fundamental. As escolas recebem pessoas para serem
educadas por outras pessoas. O comportamento administrativo, que estas tiverem, direta-
mente se reflete sobre os educandos. Todo o ambiente social da escola deve oferecer oportu-
nidades de real ajustamento a seus alunos. Quaisquer que eles sejam, já estarão participando
de grupos, aos quais a coletividade da escola vem a juntar-se, e, qualquer que seja a vida
futura dos educandos, terão eles de adaptar-se a outros e numerosos grupos.
Claro que, em certas épocas, de maior estratificação social e vida mais estável,
a previsão do destino dos alunos seria mais simples. Na época atual, de tantas mudanças,
as sociedades tendem a ser abertas, com contornos movediços, senão de todo fluidos. Os
estudos de Organização e Administração Escolar têm de considerar esses fatos,
harmonizando-os com os fundamentos das técnicas de ensino.
E, por tudo isso, esses estudos não só aos responsáveis pelos mais altos postos
de direção e coordenação geral interessam. Interessam aos orientadores de ensino, inspe-
tores ou supervisores, em suas respectivas circunscrições; aos diretores, em suas esco-
las; aos próprios mestres, em suas classes.

A cada um e a todos quantos participem dos serviços escolares, as questões

da mudança social em que todos estão envolvidos, mestres, administradores e alunos,
embora em graus diversos, têm de ser compreendidas, ou já não haverá maior organização
de seu trabalho. Essa é a razão por que este livro insiste na análise dessa mudança, como
na necessidade de que os sistemas de ensino, em qualquer país, a tomem na devida
consideração.
A maneira mais simples de apreendê-la, no caso brasileiro, como no dos demais
países da América Latina, será a de situar tais questões no chamado “processo de
desenvolvimento”, antes de tudo caracterizado por transformação da vida econômica,
ainda que em tal processo não só elas concorram.
Desde que o desenvolvimento se instaure, em apreciável ritmo, observa-se
deslocamento de grupos da população dantes ocupados no setor primário da produção
(agricultura, pecuária, mineração), para as atividades do setor secundário (manufaturas e
fábricas); e, assim também, de grupos que são impelidos para o setor terciário (serviços
comerciais, de transportes, administração pública e privada, de segurança, distribuição
de justiça, defesa e preservação da saúde, do próprio ensino). Os aspectos mais visíveis
centralizam-se, porém, na industrialização.
Um deles consiste na maior oferta de empregos nas cidades, nas quais
normalmente se polariza a instalação de oficinas e fábricas. Num primeiro momento, o
recrutamento dos trabalhadores se faz de qualquer modo, ou sem maiores exigências de
seleção. Logo, porém, critérios menos incertos se estabelecem, relacionados com os de
instrução escolar. As expectativas em relação às escolas mostram-se então a elas favoráveis.
Qualquer que seja o seu trabalho, há rápido crescimento do número de alunos.
Logo, porém, mais severo juízo em relação à qualidade do ensino, ou de sua
maior correspondência com as necessidades reais do trabalho, vem a existir. Isso passa a
ter influência no trabalho direto dos mestres, o qual, para que melhor se ordene, vem a
exigir novos moldes de estruturação e gestão dos serviços escolares. Problemas antigos
vêm a destacar-se, e outros novos, a propor-se.
Entre esses, passam a figurar questões de vulto, como as de planejamento
regional e nacional dos serviços escolares, a exigirem o concurso de especialistas diver-
sos, os de demografia e economia, entre outros. Será preciso prever a mais longo termo,
melhor articular os graus de ensino, diferenciar os cursos, em especial os de grau médio.

Procura-se examinar a contribuição que as escolas estejam dando ao progresso

real da produção econômica de cada país, segundo o que estejam gastando, e como estejam
empregando os dinheiros públicos.
Muitos chegam a pretender que se deva estabelecer uma perfeita identificação
entre a política econômica e a política de educação, admitindo, antes de tudo, que as
escolas devam preparar homens e mulheres para as diversas espécies de trabalho, já exis-
tentes ou a serem previstas. É evidente que tal aspecto muito interessa, não podendo, no
entanto, eliminar outros, de valor primordial. O trabalho, ele próprio, terá de ser organi-
zado com o objetivo de mais fundamentar a coesão social, o bem-estar coletivo. Não, ao
inverso.
Em cada caso, e em todo o conjunto, esses pontos têm de ser coordenados por
ação política esclarecida, em termos institucionais ou de formas de governo que atendam
àquelas necessidades básicas, em ideais e aspirações comuns, os quais, afinal, são os que
justificam toda e qualquer função educativa. Que os planos de educação devam relacio-
nar-se com os planos gerais de governo é hoje questão pacífica, nos tipos de sociedade ora
existentes. Que esses planos tenham de firmar-se numa filosofia de bem-estar geral é,
porém, idéia que não pode ser esquecida.
Em face das situações concretas, os organizadores e administradores terão de
partir, é certo, de uma definição de ordem política, tão perfeitamente estabelecida quanto
possível. Seu trabalho, a rigor, só se inicia depois que tudo isso se tenha bem aclarado,
através das instituições próprias. Terão elas de definir propósitos gerais, quadros de
execução e o montante dos recursos com que se possa contar.

A cada educador, individualmente, não caberá decidir dos planos de governo,
nem assim, em conseqüência, dos planos gerais de educação de cada país. A cada um e a
todos, caberá, no entanto, o dever de bem preparar-se para que a uns e a outros possam
entender, visto que neles irão, de forma direta ou indireta, cooperar. Cada qual terá a sua
esfera delimitada na ordem jurídica, e na ordem técnica, a de suas tarefas próprias. Nesta
última, segundo sua preparação, mais ou menos especializada, caberá ação criadora, sem
a qual as atividades da educação perdem o seu caráter verdadeiramente humano.
Mas, para isso, hão de compreender a própria posição no conjunto dos serviços
escolares, nos planos gerais de educação estabelecidos, na coordenação necessária das
atividades de cooperação racional que esses mesmos planos estejam a reclamar.
De outra forma, de nada valerão os melhores planos deste mundo, como aliás,
a própria experiência brasileira vem demonstrando.

Tal é a razão pela qual, depois de apresentar os princípios gerais de Organização

e Administração Escolar, aplicando-os, também em relação aos vários graus de ensino,
este livro, numa parte especial, examina as tendências da filosofia social e da ação política,
em nosso país.
São aí sumariados elementos históricos que permitem uma compreensão geral de
nosso processo de cultura, seguidos de indicações sobre a presente situação resultante
de mudanças sociais recentes, com maior ou menor projeção na legislação brasileira.
Largo espaço é reservado ao estudo da Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de
1961, a qual, por sua ementa, veio a ser chamada de Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional. Nesse estudo, dá-se realce às inovações construtivas de tal documento, a par,
como seria necessário, da demonstração de suas lacunas e imperfeições, que são muitas.
O capítulo final esboça o histórico dos estudos e do ensino da Organização e Administração
Escolar, e de modo particular em nosso país, como conclusão natural de toda a matéria
anteriormente exposta.
A edição anterior transcrevia a parte relativa à educação, constante da nova
Constituição de janeiro de 1967, matéria essa que veio a sofrer algumas alterações, em virtude
da Emenda Constitucional nº 1, promulgada a 17 de outubro de 1969. A nova apresentação
foi juntada a este texto, com alguns esclarecimentos necessários. Mencionam-se também
novos atos legislativos, que alteraram muitos pontos da Lei de Diretrizes e Bases.

Cumpre ao autor renovar seus agradecimentos a todos quantos sobre este seu
trabalho se têm manifestado, e, de modo especial, ao professor dr. Mark Hanson, da
Graduate School of Education, da Harvard University, Estados Unidos, o qual opina pela
conveniência de que se faça a tradução desta obra em inglês. Como o ilustre especialista
tem dado grande atenção a estudos sobre educação e desenvolvimento, essa opinião é, na
verdade, muito desvanecedora.
Rio de Janeiro, novembro de 1969.

Lourenço Filho
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Lourenço Filho, diretor geral da Instrução Pública do Estado de São Paulo – 1930.
Capítulo 1
As realidades da organização
e administração escolar e os diferentes
aspectos de seu estudo
[ As escolas e a vida social

Se, de modo superficial, observarmos diversas escolas, cada uma delas nos
dará a impressão de um empreendimento autônomo, de todas as mais desligado. Até
certo ponto, essa impressão se justifica. Cada estabelecimento tem uma sede determina-
da, clientela específica de alunos, elementos docentes próprios, e, enfim, atividades pre-
fixadas, segundo o ensino que ministre, seus horários e programas. Seja o estabelecimen-
to público ou particular, grande ou pequeno, de nível primário ou de outro, cada um
desses pontos, como todos eles, combinados, caracterizarão certa fisionomia própria e
atmosfera peculiar de trabalho.
Assim, as questões de estruturação e gestão dos serviços escolares parecerão
apenas ligadas a aspectos de instalação, em salas de aula e mais dependências, mobiliário
e outro equipamento, além dos de distribuição geral das tarefas entre os mestres. Não se
poderá discutir que tais questões apresentem importância prática. Mas, serão elas, por si
mesmas, o ponto de partida, ou exigirão o estudo de outras condições e circunstâncias,
em razão das quais a própria existência da escola, sua localização, funções gerais e objetivos
particulares, que com algo mais se articulem, possam ser explicados?...
Desde que aprofundemos a observação, veremos que essa segunda hipótese é
que vem a impor-se. Em primeiro lugar, nenhuma escola está tão desligada de todas as
demais, como nos terá parecido a princípio. Qualquer que seja o tipo de ensino que mi-
nistre, cada uma terá de atender a objetivos gerais e comuns a todas as escolas, que são os
de oferecer oportunidades para o desenvolvimento individual dos alunos. Essa função,
que é capital, qualquer que seja a instituição em exame, aproxima umas escolas de outras,
imprimindo-lhes ao trabalho solidariedade geral.
Isso justifica a distinção que entre uns e outros estabelecimentos se faz, pelos
grupos de idade dos alunos, normalmente os de crianças, adolescentes e adultos. No
trabalho do ensino, a condição de maturação geral dos discípulos fundamentalmente
importa, pois interessa às situações da aprendizagem. Três níveis escolares são assim
universalmente reconhecidos: o primário, o médio e o superior.
Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar 25

Dentro de cada um deles, haverá outras especificações, pelo adiantamento
dos alunos, diferenças individuais e condições mais amplas de certos subgrupos, tal
como ocorre nos de excepcionais de qualquer tipo. Em conseqüência, prevêem-se planos
de ensino diferenciados, séries didáticas progressivas, quando não se tenha mesmo de
organizar ação didática toda especial. Tudo confirma aquela mesma regra, a de atender ao
desenvolvimento geral dos alunos, referido a certa média de resultados nas várias quadras
de idade.
Não são eles, porém, uniformes, por toda parte. Não independem das
capacidades individuais, mas dependem também das expressões da vida social, estrutu-
ra da família, organização do trabalho e da cidadania, vida moral e religiosa. Em outros
termos: os padrões da educação escolar não somente dependem do desenvolvimento in-
dividual, de cunho fundamentalmente biológico, mas terão de ser interpretados segundo
as exigências da vida coletiva, em cada comunidade, como conjunto, e ainda aí, de acordo
com as de grupos especiais que esse conjunto formem.
A observação revela que tais exigências são imperativas. Se assim não fosse,
em todos os países teriam as escolas a mesma estrutura, com idênticos tipos de estudo, e
sabemos que isso não acontece. Por outro lado, sabemos que esses tipos e a organização
geral correspondente têm variado de época a época, com maior ou menor rapidez, segun-
do as mudanças sociais que nelas se tenham dado, ou se estejam dando. Bastará que
comparemos as escolas de há quarenta anos atrás, em nosso próprio país, com as de
agora; e, ainda agora, que confrontemos as escolas das grandes cidades com as das peque-
nas, e as das vilas com as de povoados rurais, sobretudo quando estes não mantenham
maior contacto com núcleos de população mais adensada. Nenhuma dúvida poderá exis-
tir, portanto, sobre esta realidade: os serviços do ensino têm variado e continuam a variar
segundo as épocas, e, dentro de cada época, na conformidade das condições sociais que
se estabeleçam e perdurem.
A razão fundamental reside neste simples fato: a educação escolar não é toda
a educação, mas apenas uma das expressões de um processo cultural mais amplo, o qual
se prende à ordem social, tal como realmente exista, em cada país, região ou localidade.
A observação universal confirma a conclusão. Admitimos agora que as
crianças devam ser protegidas em seu desenvolvimento geral, e que por isso tenham de
freqüentar uma escola, não devendo ser empregadas em atividades produtivas ou num
trabalho profissional. Mas tal idéia, ou não existia de todo, ou não era pacífica, ainda
nos meados do século 19. Ademais, a sua prática não se acha tão generalizada como
vulgarmente se possa pensar. Ainda hoje, em nossos meios rurais, muitos pais estranham
que seus filhos a partir dos sete anos tenham de freqüentar uma escola, ao invés de se

ocuparem nos trabalhos do campo. Igualmente, o estranham não poucos proprietários
ou administradores de empresas agrícolas.
O que há, pois, de real é que o critério das idades não é exclusivo na organização
das escolas, e, antes disso, em sua criação e desenvolvimento geral. O que se evidencia é
que os serviços escolares atendem a outras exigências. Eles existem em razão do que
desejem os pais, esperem os vizinhos, os centros de trabalho e mais instituições; ou,
afinal, segundo aquilo que cada comunidade em conjunto admita como útil, justo e ne-
cessário, na formação e orientação das novas gerações. Claro que tais expectativas se rela-
cionam com as fases de crescimento, mesmo porque certo número delas exigem maturação
individual bastante para que possam ser exercidas. Mas variarão elas segundo as idéias,
sentimentos, crenças e aspirações, umas em determinados grupos sociais bem demarcadas,
e outras, difusas, ou sem mais clara expressão na média das opiniões.
O princípio da relação do ensino com as idades, tem de ser admitido, não,
porém, como absoluto. O que das escolas – de cada uma em particular, como de todas em
conjunto – se pretende é que seu trabalho possa satisfazer às exigências da comunidade,
segundo os papéis sociais atribuídos aos indivíduos, nas diferentes etapas de crescimen-
to; quer dizer, o comportamento geral que deles se espere e reclame, e que da estrutura
social, tal como aí exista, extrai o seu significado.
Assim como seja cada sociedade, assim serão suas escolas. Mais unificada a
vida social, mais unificados os serviços do ensino. Mais livre e progressista aquela, mais
variados serão eles. E, assim, em todos os aspectos de sua estruturação: os cursos, os pro-
gramas, a qualificação dos mestres, seus direitos e deveres, o alcance maior ou menor dos
serviços escolares sobre a população, a obrigatoriedade do ensino, as formas de seu finan-
ciamento, as de gestão direta de cada estabelecimento, ou da administração deles, em geral.
Esse sentido social pode ser visto mesmo em casos isolados. Observemos
uma pequena escola, mantida por um grupo de pais, uma escola particular em longínqua
povoação, aí entregue a um mestre mais ou menos improvisado.
Os interesses imediatos dos grupos que esses pais representem, e os daqueles
a que mais diretamente estejam ligados, virão a refletir-se tanto nos objetivos do ensino
quanto em suas formas práticas; por exemplo, a aceitação ou não de determinados alu-
nos, o regime disciplinar, a orientação educativa em geral.
Observemos depois uma escola pública em cidade populosa. O ensino já aí
obedecerá a formas institucionalizadas mais amplas, não só estabelecidas pelos costu-
mes, mas por leis e regulamentos. Todos quantos procurem a escola, preenchidas certas
condições, nelas serão recebidos. Haverá um programa de aplicação geral para cada nível
de adiantamento, regime disciplinar comum, calendário e horário que a todos possam
satisfazer. Devidamente preparados, ou tão preparados como possível, os professores
procurarão bem classificar os alunos, e as tarefas do ensino serão distribuídas por dife-
rentes séries didáticas, em determinadas classes, cada uma delas entregue a um mestre.
Prevê-se, ademais, que o trabalho geral seja coordenado por um diretor, o qual terá de
responder por seus resultados perante a comunidade próxima, como também a certos
órgãos de controle social, de mais ampla atuação, em especial, os do governo.
Quando assim examinemos os fatos, passamos a ver os serviços escolares sob
novo prisma, ou com maior visão do que representam no processo cultural, em geral.
Percebemos que a origem das escolas, sua evolução, seus tipos e articulação entre eles
não resultam do simples arbítrio dos mestres ou de decisões pessoais dos governantes,
mas, dos padrões culturais em cada lugar e a cada época existentes.

Por mais que as escolas pareçam desligadas umas de outras, segue-se que
entre todas fortes laços de solidariedade existem. Na época atual, tendem elas a cons-
tituir, em cada país, um só e mesmo empreendimento geral, quaisquer que sejam as
lacunas e dissimetrias aparentes. Todas resultam de maior ou menor consciência de
padrões desejáveis na vida coletiva, no que haja de próprio a cada grupo social espe-
cífico, e no que haja de comum a todos, e que lhes comuniquem maior sentido de útil
coexistência.
Coordena-se o trabalho das escolas, em suma, com as expressões da
existência social, e, de modo mais evidente, com as de suas instituições básicas – a
família, o trabalho, a igreja, o regime de governo – em tudo quanto concorram para
que um sistema consistente possa perdurar, e, perdurando, receba inovações úteis a
esse mesmo fim.
O trabalho das escolas a essas expressões se incorpora acabando também por
institucionalizar-se; quer dizer, adquire ele também a contextura de um sistema social
que passa a figurar entre os demais, refletindo todas aquelas condições, depuradas por
via da legislação e das concepções técnicas dos profissionais do ensino.
O desenvolvimento médio das capacidades individuais mantém-se como
critério básico, mesmo porque, como vimos, dele dependerá o desempenho dos papéis
sociais, tais como geralmente aceitos. Não obstante, porque implicam direitos e deveres,
só em face daquelas mesmas expectativas definidos, prendem-se a um processo mais
complexo, o de ajustamento social de cada nova geração. O que se vem a chamar de de-
senvolvimento individual por um lado, e ajustamento social, por outro, assim represen-
tam dimensões de uma só e mesma realidade, ou duas faces de um mesmo processo.
Entre a vida social e a existência dos serviços regulares de ensino, uma substancial conexão
tem de existir sempre – tal é a conclusão de ordem geral.
Em outros tempos, as mudanças da vida social eram lentas e se davam com
sentido e ritmo sensivelmente diverso em cada localidade, ou em localidades de dadas
regiões, mais isoladas entre si que hoje. Os chamados grupos primários, como os da
família e união de famílias, predominavam em todo o processo educacional e, por isso,
também nas escolas. Na atualidade, as coisas se passam diferentemente. Um conjunto de
mudanças concomitantes se tem dado nos tipos de produção ou do trabalho, e, assim, na
vida econômica; nas variações de estrutura da família, e, em conseqüência, nos costumes;
nas próprias crenças religiosas e, conseqüentemente, nas concepções de vida e valores
morais; e, com tudo isso, no reconhecimento de direitos e deveres individuais, e, portanto,
nas formas e funcionamento do poder político.
Por todas essas razões, o processo educacional veio a sofrer inevitáveis alterações,
em si mesmo e na consciência que dele se passou a ter. Às escolas agora se impõem encar-
gos inteiramente novos, desconhecidos na organização tradicional do ensino, ou mesmo,
nem por ela suspeitados. Reconhece-se, para cumprimento de funções comuns, a necessi-
dade de maior integração entre as escolas, num empreendimento solidário, quer em países
plenamente desenvolvidos, quer também nos que ainda menos o sejam. Tenta-se planejar
os serviços escolares de modo amplo, com modificações de suas formas e sentido geral, o
que vale dizer com alterações em sua estruturação e nos modos de administrá-los.
A pressão de necessidades nacionais, em cada país, e a de interesses de certos
grupos privados, em todos eles, situam os serviços do ensino num plano de largo sentido
social. As crianças e jovens, que hoje se educam, estão destinados a viver no século XXI,
com uma formação, que, certamente, não poderá ser a da tradição. Os princípios de

estruturação e normas de funcionamento terão de inspirar-se em novas idéias, com revisão
de muitas das até agora seguidas.
Os problemas de Organização e Administração Escolar terão de ser nessa
forma compreendidos, analisados e resolvidos, e, pois, com maior sentido de previsão.
Terão eles de ser propostos no conhecimento das realidades sociais em mudança, e
reinterpretados à luz de uma nova política da educação, que não caberá aos administra-
dores escolares por si mesmos elaborar, é certo, mas bem traduzir em realidades práticas,
de satisfatória eficiência.
Será necessário dar atenção a problemas particulares, mediante estudos
referentes a setores e escalas diversas. Ainda nesse caso, certos conceitos fundamentais,
instrumentos de análise e modelos de descrição e explicação terão de ser observados.
Sem prejuízo da importância desses problemas menores, mas, pelo contrário, dando-se-
lhes mais exato sentido, este livro pretende oferecer tais noções, na forma de um curso
básico. Com elas, integradas numa adequada perspectiva em que se apóiem esquemas de
aplicação prática, é que se poderá chegar a entender as necessidades reais da organização
e administração do ensino, tal como nosso tempo reclama.
Para isso, haverá necessidade de conhecer o processo administrativo, em seu
desenvolvimento cíclico, tanto quanto o comportamento administrativo, isto é, as formas
gerais da ação que hoje se espera dos organizadores e administradores em qualquer espé-
cie de atividades; e, enfim, a aplicação de inferências, daí retiradas, às situações reais que
o ensino já apresente.
Tais estudos devem conduzir os administradores, em geral, a bem compreender
a estruturação e gestão dos serviços escolares, a fim de que possam saber onde, quando,
quanto e como devam esses serviços ser estabelecidos e articulados com maior proveito.
Por outro lado, em escalas diversas e setores diferenciados, mas a exigirem visão de
conjunto, esses estudos interessam ao professor, em sua escola; ao inspetor e chefes de
serviços auxiliares, em suas circunscrições; e aos responsáveis por mais amplas formas
de trabalho, nas funções de planejar, coordenar e controlar os sistemas de ensino.
A matéria interessa a todos quantos respondam por funções gerais, ou
especiais, nesses sistemas, como, por outros aspectos, a todos quantos, por disporem de
maior ou menor ação social, possam interferir nos planos do ensino, com suas idéias,
sugestões e críticas.
[ Atitudes no estudo da Organização e Administração Escolar

O nome Organização e Administração Escolar poderá parecer redundante,
em face da estreita relação, ou mútua dependência, que os elementos nele contidos apre-
sentam. Pertence, no entanto, à sistemática corrente onde, como oportunamente se verá, é
de conveniente adoção.
De modo geral, esse nome sugere a observação, caracterização, classificação e
relacionamento dos fatos da estruturação dos serviços regulares de ensino, dos modos de
sua gestão e de sua condução bem articulada, quer se passem numa só escola, em várias
delas, ou em muitas que um sistema definido venham a compor.
Ora, como em outros domínios de investigação, duas atitudes gerais são aí
possíveis, e que se podem caracterizar como atitude imitativa e atitude de investigação
sistemática, respectivamente.

[ a) Atitude imitativa
A primeira se apoiará na convicção de que todos os problemas possam ser

atendidos pela ação de normas derivadas de imitação daquilo que já se venha praticando
em empreendimentos similares, a que certos elementos de inspiração e arbítrio pessoal
possam ser juntados. Organização e Administração será, nesse caso, aquilo que
organizadores e administradores práticos já estejam fazendo, tal como o possam fazer, ou
tal como a isso sejam forçados pela rotina, a pressão de certas circunstâncias ou o apelo a
uma vaga capacidade pessoal, a que não raro se empresta valor mágico, comumente
designada com o nome de “tino administrativo”.
[ b) Atitude de investigação sistemática
A segunda atitude dessa se distingue pelos fundamentos e resultados a que

chega. Baseia-se no pressuposto de que os fatos e situações de estruturação e gestão, nos
empreendimentos escolares como em outros quaisquer, admitem a observação e análise
dos elementos de que se compõem; a compreensão das condições em que se processam,
típicas e atípicas, favoráveis ou desfavoráveis aos objetivos que se tenham em vista; e,
mais, a idéia de que em tudo isso haja situações cíclicas, isto é, situações que se repetem,
e que, por isso mesmo, permitem a inferência de relações funcionais, base para que se
chegue a certas conclusões explicativas, de valor teórico e prático. De posse dessas con-
clusões, os profissionais de Organização e Administração melhor poderão distinguir e
caracterizar as realidades em que tenham de interferir, segundo esquemas, ou modelos,
que também lhes forneçam maior conhecimento técnico.
Aplicando-se tais modelos, admite-se que profissionais qualificados possam
não só analisar e entender situações já existentes, para bem conduzi-las, sem maior alte-
ração, ou para mais a fundo modificá-las, quando esse seja o caso; ou, ainda, para a im-
plantação de novos serviços quando deles se necessite, sem riscos ou com maiores
probabilidades de êxito. Admite-se, enfim, na segunda atitude, que estudos sistemáticos
de Organização e Administração se possam realizar nos serviços escolares, como em outros
tantos domínios já se vem praticando, com resultados benéficos.
Nenhuma razão, aliás, existe para que dessa segunda atitude venham a ser
excluídos os serviços do ensino. Será, pois, legítimo tratar dos problemas da vida das esco-
las, ainda que elas apresentem aspectos muito variados, quanto à gradação e extensão das
formas de ensino, e a complexidade, real ou aparente, de seus vários graus, tipos e formas.
[ Dificuldades que se apresentam a iniciantes

As circunstâncias apontadas podem levar os que se iniciam no estudo da ma-
téria a defrontar algumas dificuldades de ordem geral. Convirá, assim, que desde logo as
indiquemos.
[ a) O adjetivo “escolar”
A primeira dificuldade pode resultar da limitação que se dê ao objeto de tais

estudos, por sugestão do adjetivo escolar. Aposto ao nome Organização, parece ele indicar

que os estudos da matéria tenham de limitar-se ao que se realize no interior de cada escola,
como ambiente fechado. Naturalmente que tudo quanto aí se passe é fundamental. Cuidar
do assunto, sem uma suficiente visão dos elementos e condições de trabalho existentes nas
classes de ensino, seria descabido. Mas pretender isolá-los do contexto maior a que dantes
se fez referência, o da vida social, onde as escolas emergem e ao qual se destinam a servir,
será igualmente menos razoável.
Note-se que os problemas da vida escolar tanto interessam aos mestres e
mais funcionários do ensino quanto às famílias, a grupos mais ou menos caracterizados
que elas formem, segundo convicções políticas, credos religiosos, interesses econômicos
ou, ainda, razões mais simples, como por exemplo, o de um mesmo local de residência;
por tudo isso, não podem deixar de interessar também às autoridades governamentais,
ou aos poderes públicos, razão por que sistemas públicos de ensino têm-se criado e
expandido.
O adjetivo escolar, portanto, não só se refere a cada escola como objeto particular,
mas a conjuntos, de determinadas escolas ou de todas elas. O mesmo se passa, aliás, com
denominações similares, como, por exemplo, administração hospitalar, que não se refe-
re apenas à gerência de cada hospital; ou administração fiscal, que não se refere apenas à
gestão de cada posto de coleta de impostos.
[ b) Falsa compreensão das funções da legislação do ensino
Pelo fato de existirem sistemas públicos de ensino, e, portanto, autoridades

governamentais que deles tratam, uma segunda dificuldade poderá surgir. É a de admitir-
se que todos os problemas de Organização e Administração devam ser considerados como
função do poder político, não apenas no desempenho de ação geral, mas, por disciplinação
estrita do trabalho de todo o ensino, através de leis e regulamentos taxativos. Ainda que
a legislação escolar seja de grande importância (e isso veremos no devido tempo), não
será acertado tomá-la como fonte primária e única dos conceitos e princípios que regu-
lem a matéria. A razão é simples. Em sua maior parte, a legislação representa apenas um
elemento instrumental para estruturação e gestão dos serviços, o qual no estudo de outros
fundamentos tem de encontrar os seus verdadeiros princípios.
[ c) Escalas de observação e aplicação
A terceira dificuldade advém da extensão variável em que podemos considerar

os fatos e situações concretas a estudar; ou seja, a escala de observação e análise de tais
fatos e situações, bem como das escalas de aplicação que as conclusões de tais estudos
possam permitir. Fatos e situações de Organização e Administração existem numa só
classe de ensino, sob a responsabilidade de um único docente; no conjunto de uma esco-
la graduada, com muitas classes e mestres, seu diretor e auxiliares; em agrupamentos de
escolas, articulados por serviços gerais de manutenção, orientação e controle, sejam de
mais reduzida extensão, como ocorre num distrito escolar, ou de feição mais ampla, tal
como se dá num sistema regional ou nacional de ensino.
Nesses casos mais amplos, além da variável extensão geográfica dos serviços,
poderão os estudos ater-se a certos aspectos particularizados. Para exemplificar: os de

planejamento geral ou parcial dos serviços; de orientação e controle de todo um sistema;
de definição e articulação de cursos e programas; de questões relativas à construção e ao
aparelhamento escolar; de formação inicial, recrutamento e aperfeiçoamento dos profes-
sores; de adaptação dos procedimentos didáticos aos programas e nível do professorado;
dos critérios de admissão, classificação e promoção dos alunos; e, enfim, de certas relações
entre o ensino e as exigências da vida da comunidade próxima, as de cunho regional, ou
as de todo o país, como conjunto mais extenso.
Em qualquer dos casos, será possível analisar um só desses problemas, ou vários
deles, diversamente combinados; e, assim também, considerá-los em relação a um só grau, ou
a um só ramo do ensino, a dois, ou a todos, como partes articuladas de uma só estrutura.
[ d) Aparente falta de unidade
Questões tão diversas, por sua natureza e elementos, poderão receber elaboração
conceitual, geral e comum, que a toda matéria imponha formulação orgânica e coerente?...
Eis aí uma nova dificuldade, que também poderá perturbar os principiantes.
Não será esse título comum, Organização e Administração Escolar, puramente conven-
cional, ou arbitrário, segundo a posição de cada autor que, de umas ou outras dessas
questões, venha a ocupar-se?...
Para que essa dificuldade como as demais se afastem, convirá esclarecer a
natureza dos fatos e situações que se devam entender como realidades da Organização e
Administração Escolar. Em outros termos, deve-se aqui perguntar: “Como distinguir e
classificar tais realidades a fim de que todas permitam elaboração conceitual coerente,
para vantagem em compreender-se a estruturação e a condução de serviços escolares, já
existentes, ou de serviços que se tenham de implantar?...”
[ As realidades da organização e administração

Quando se tomem para estudo as atividades da vida escolar, – como, aliás, as
de qualquer outro empreendimento cooperativo, quer dizer, de ação conjunta de muitas
pessoas – verifica-se esta coisa curiosa, e, na verdade, perturbadora: nenhum fato, ou
nenhuma situação, isoladamente considerada terá ou deixará de ter significado para os
problemas de Organização e Administração. Sim, nenhum deles, porque tal significado
só aparece num dado conjunto funcional, numa certa estrutura, já entendida como desti-
nada a alcançar determinados objetivos, previamente aceitos, e de obtenção possível
segundo os elementos e condições existentes.
Só nesse caso, quer dizer, quando situados num esquema geral que subentenda
o relacionamento entre meios e fins, é que cada elemento, condição ou operação, assume
real significado. Fora dessa hipótese, pouco ou nada poderão representar como realidades
que bem se conceituem num dado sistema de referências.
A possível estranheza que tal afirmação venha a causar desaparece quando
consideremos não só os estudos da espécie, mas outros quaisquer. De fato, ao exami-
nar os elementos de tudo quanto conhecemos, verificamos que eles se referem sempre
a um esquema pelo qual certa perspectiva geral se terá estabelecido como base da
investigação. Ou, mais claramente: nada do que sabemos, ou do que possamos saber,

sobre coisas e fatos resultará de características que nessas coisas e fatos estejam fixadas
de uma vez por todas. O que acontece é que tais características serão percebidas,
apreciadas e interpretadas, segundo esquemas conceituais prévios, com os quais os
objetivos de nossa própria ação de conhecer, e, em conseqüência, os de atuar, se tenham
relacionado.
Digamos que desejemos estudar certas substâncias minerais: amostras de areia,
pedras, quaisquer fragmentos de rochas. Nada parece mais simples. À primeira vista,
essas coisas possuem atributos físicos que admitimos permanentes, ou dotados de carac-
terísticas naturais constantes. Nelas podemos distinguir certo peso, forma, cor, densida-
de. Considerando cada um desses atributos, ou vários deles, submetemos essas coisas a
uma classificação qualquer.
Mas também o poderemos fazer admitindo outros atributos, como os do com-
portamento de cada amostra à ação do calor, da umidade, de correntes elétricas, da ação
de reagentes químicos diversos; ou, se isso também nos venha a interessar, como teste-
munhos de origem geológica e distribuição geográfica.
Em outra hipótese, poderemos vê-las como substâncias que interessem a uma
aplicação tecnológica definida, para exploração industrial. Ainda nesse caso, tudo pode-
rá ser encaminhado na forma de estudo tecnológico geral, ou, ao contrário, com vista a
aplicações econômicas precisas, como a exploração de determinadas jazidas, numa dada
região. Por sua vez, tal exploração poderá relacionar-se com a idéia de implantação de
uma empresa industrial privada, maior ou menor, ou a de um plano de ação político-
social, que vise à melhoria das condições de vida de determinados grupos da população.
Eis aí como substâncias, aparentemente tão simples, podem dar origem a es-
tudos de feição diversa, porque para fins diferentes.
Experimentemos estudar plantas e animais. Todos os esquemas dantes
indicados poderão ser utilizados, cada um de per si, ou combinados, com referência a
certas partes de cada planta ou de cada animal, ou do conjunto que cada um deles possa
constituir. Além disso, outras indagações terão de ser desenvolvidas, as da ecologia, ana-
tomia, fisiologia, citologia, ou genética de cada espécie, ou mesmo de cada um daqueles
seres vivos, em especial.
Digamos, por fim, que desejemos estudar o homem, seus grupos e instituições,
sua vida histórica, social, moral, política, artística, religiosa. Então, as perspectivas serão
muito mais numerosas. Tanto é assim que, se apresentarmos os mesmos fatos sociais a
um especialista em geografia humana, a um economista, político, educador, sociólogo ou
historiador, de cada qual obteremos afirmações distintas com relação ao mesmo objeto
real de estudo. Cada qual usará de seu próprio sistema de referências, isto é, de esquemas
descritivos e explicativos de sua própria especialidade, com terminologia especial em
cada caso.
Com relação às mesmas coisas e fatos, obteremos respostas diferentes e, em
cada caso, em linguagem especializada. Uns especialistas salientarão aspectos e relações
em determinada escala, ou de certos conjuntos mais ou menos reduzidos; outros tudo
verão em sistemas mais amplos. Uns falarão de limitado número de variáveis, outros
apreciarão variáveis mais numerosas. Aceito o ponto de vista ou a perspectiva de cada
especialista, as afirmações de cada qual terão entre si perfeita coerência e validade. Mui-
tas poderão ser seriadas em esquemas crítico-interpretativos mais abrangentes que ou-
tros. Isso não significará que, em seu campo próprio, cada qual não apresente certa soma
de proposições verdadeiras.

A conclusão, portanto, é uma só: tudo quanto sabemos com feição ordenada
terá de obedecer a sistemas de referências, ou a esquemas conceituais, em que as coisas e
fatos possam ser bem relacionados; ou, afinal, a perspectivas que ordenem e dêem significado
real a noções que, de outro modo, permanecerão esparsas, ou desprovidas de maior sentido.
As realidades do trabalho escolar não fogem a essa regra. Poderemos examiná-
las de pontos de vista mais ou menos limitados, ou já referidos a conjuntos mais ou
menos extensos, compreendidos segundo as funções que neles possamos reconhecer.
Podemos estudar em determinadas escolas, por exemplo, só os seus alunos, e, ainda
nesse caso, segundo certa perspectiva da Biologia, ou da Psicologia Diferencial. Pode-
mos referi-los a grupos de idades, a situações de trabalho ou de jogo, analisando fun-
ções sociais. Podemos estudá-los nas relações professor–aluno, em situações didáticas
formais de cada classe de ensino, ou em outras, em mais amplos quadros das relações
humanas.
A isso se chegará considerando-se as influências familiares, as dos grupos de
vizinhança, as de toda a comunidade próxima. E será ainda possível estender tal estudo
à avaliação de influências regionais, referentes à economia, à estrutura profissional, aos
costumes, à história, aos próprios instrumentos de comunicação que, num dado ambiente
e em dado momento, estejam tendo existência.
Por fim, todos esses aspectos, como ainda outros, poderão ser considerados
numa só extensa e complexa estrutura, na qual passemos a ver as escolas como instituições
regulares que a vida coletiva estabelece, mediante certas condições e para o preenchimento
de determinadas funções. Com isso, relacionamos aspectos orgânicos e funcionais, indivi-
duais e da vida coletiva, formas de instrumentação e de gestão de serviços, tudo em corres-
pondência com uma definição prévia de objetivos que tenhamos admitido como justos,
úteis e necessários. Será possível apreciá-los, nesse caso, sob a forma de grandes empreen-
dimentos dotados de sentido próprio e de uma instrumentação que a tal sentido bem
traduzam na prática.
Nos fatos e situações que essa estruturação e essas formas de gestão apresentem,
encontramos, em toda a sua extensão e complexidade, as realidades mesmas de que a
Organização e Administração Escolar deve tratar.
Mas, ainda aí, diferentes perspectivas gerais poderão ser utilizadas, segundo
os esquemas teóricos e interesses práticos que, por estas ou aquelas razões, tenhamos de
preferir para conveniência do estudo. Tais perspectivas não se isolam de outras tantas,
utilizadas nos estudos gerais da Educação, convindo assim que as examinemos. Se não o
fizermos, será natural que certas dificuldades reapareçam e que os iniciantes retornem
àquela impressão de ausência de unidade no conhecimento da matéria.
[ Perspectivas gerais de estudo

Várias são as perspectivas gerais adotadas nos estudos da Educação como
processo social, relacionado com os problemas de estruturação e gestão de serviços regu-
lares de ensino, e, portanto, de interesse direto ou indireto na concepção da Organização
e Administração Escolar.
Delas aqui destacaremos três, suficientes para esclarecimento inicial. Podemos
figurá-las em círculos concêntricos, o que logo sugere que cada uma na anterior se apóia,
ainda que cada qual possa receber tratamento próprio, com formulação sistemática.

[ a) Perspectiva histórica
A primeira, de todas a mais ampla, pode ser chamada de perspectiva histórica

ou, se assim se quiser, sociocultural. Os serviços regulares de ensino e, em conseqüência,
os fatos de sua estruturação institucional apresentam-se em dada ordem no tempo. São
realidades derivadas e nutridas pelas condições de um amplo processo, do qual, afinal
de contas, não se separam. A ele costumam os autores denominar processo educacional,
compreensivo de todas as formas pelas quais as gerações mais amadurecidas influam nas
que menos o sejam, com a comunicação de seus modos de fazer, sentir e pensar, ou, em
termos mais precisos, a comunicação de técnicas, idéias, sentimentos e aspirações.
Indiferenciado, a princípio, esse processo se confunde com o de assimilação cultural. A
pouco e pouco torna-se, porém, ação intencional, para assumir nas instituições escolares
caráter sistemático, através de formas técnicas crescentemente apuradas.
Nas escolas e, portanto, nos moldes de sua estrutura e formas de gestão, assim queiramos
ou não, representa-se um contexto cultural, no qual se refletem condições ecológicas,
econômicas, lingüísticas, políticas, religiosas, estéticas, morais. A vida escolar de um
lugar qualquer e em qualquer tempo não resulta, em seu conjunto, do arbítrio de mestres
e administradores, nem das intenções particulares de cada aluno, nem das leis e
regulamentos existentes. A razão, fácil de compreender-se, é esta: tudo isso assenta numa
base comum, muito mais larga e profunda.1
Quando assim estudemos os serviços escolares, não excluiremos deles a vi-

são de certas formas de estruturação e modos de gestão, sem que com isso estejamos
examinando, porém, em sentido próprio, os fatos que mais diretamente interessam à
ação de organizadores e administradores. O que então fazemos é a crônica das institui-
ções do ensino, capítulo de não pequena importância na História da Educação, e indis-
pensável subsídio a muitas das investigações da Sociologia Educacional.2
1
Ver Introdução ao estudo da Escola Nova e Educação comparada, em que o Autor largamente examina o processo
educacional como realidade social. Cf. Havighurst e Neugarten (1957) e Durkheim (1955).
2
O mesmo se passa em relação aos demais domínios do estudo social. Há a história do direito, das instituições econômicas,
da arte, etc., que não se confundem com a Sociologia Jurídica, a Economia Social, a Sociologia da Arte, etc.

[ b) Perspectiva dos estudos comparativos
A segunda perspectiva nessa primeira se apóia, sem que com ela deva ser
confundida. Ao invés da filiação das instituições escolares na continuidade temporal,
que conduz a um tratamento predominantemente descritivo, estabelece-se a pesquisa
das razões da articulação geral ou dos fatores determinantes da existência das institui-
ções escolares, na forma de sistemas de ensino de cada povo ou de cada nação, numa
dada época. Mediante confronto entre condições e resultados, em diversos meios,
caracterizam-se variáveis, e retiram-se inferências de ordem geral.
Fatos e situações de estrutura e gestão dos serviços do ensino a tudo isso
interessam, representando mesmo a base geral para importantes indagações. Não consti-
tuem, contudo, ainda e também, o objeto das preocupações diretas dos organizadores e
administradores escolares. O que fazem é dar corpo a investigações de um ramo da análise
do processo educacional, ramo que tem o título de Educação Comparada.
Servem-se elas da legislação geral de cada país, bem como da legislação
específica de ensino, dos dados numéricos sobre o movimento das escolas em seus vários
graus e ramos, e, assim também, de subsídios da História, da Economia, da Política, da
Sociologia e da Filosofia da Educação. Representam grande domínio de estudos
interdisciplinares que não se identificam, porém, com os da Organização e Administração
Escolar como tal considerada (Lourenço Filho, 1965).
Quer dos estudos históricos, quer dos de feição comparativa, certo ponto
comum vem a ressaltar com referência aos serviços escolares em sua composição e
funções. É este: as escolas se constituem, desenvolvem-se e operam no pressuposto
da realização de objetivos determinados, o pressuposto de que produzam alguma coi-
sa, tida por certos grupos e classes, ou por certo consenso da vida coletiva em geral,
como útil, justa e necessária. Nem por outra forma se entenderia a existência, por
toda parte, das instituições de ensino na forma de amplos, complexos e custosos
empreendimentos.
Esses objetivos perderiam seu sentido prático se não estivessem apoiados
numa estruturação que, de modo satisfatório, os pudesse atender, e, com isso, numa
gestão de serviços que a tal estrutura mantivesse em razoável nível de eficiência. Para
que alcancem resultados que não sejam meras concepções de fantasia, têm as escolas
de empregar, portanto, meios hábeis, ou instrumentação adequada, com recursos
materiais e pessoais, regulados de modo racional em seu funcionamento. É isso que
permite pensar no planejamento de seu trabalho, na coordenação de tais elementos e
recursos, numa execução de tarefas que se aprimore pela experiência, e cujo
rendimento possa ser, enfim, ava-liado mediante critérios objetivos, de maior sentido
técnico.
[ c) Perspectiva de eficiência
Esse esquema representa a terceira perspectiva, pela qual, na sistemática

pedagógica corrente, são afinal definidos os estudos de Organização e Administração
Escolar. Cabe-lhe o nome de perspectiva finalística ou, de forma mais simples, perspecti-
va de eficiência. Não é que com isso se pretenda impor aos serviços escolares uma estreita
visão mecânica, a qual não se adequaria à realidade dos fatos. O que se deseja é imprimir

às atividades humanas, que neles se representem, sentido funcional, por maior
conhecimento e gradação dos fins, e articulação mais produtiva dos elementos e recursos
com que esses fins possam ser propostos e satisfatoriamente alcançados, ou a racionalização
dos meios empregados.3
As três perspectivas, convirá repetir, não se opõem entre si. Certos conceitos
gerais a elas são comuns. Contudo, graduam os problemas do geral para o particular, cada
qual estabelecendo os seus próprios modelos de descrição e explicação, seus constructos
e instrumentos de análise peculiares.
Na perspectiva histórica, as questões da educação são propostas em termos
socioculturais os mais amplos, ou, como certos autores modernos preferem dizer,
antropológicos. Na comparativa, fala-se de estruturas e funções gerais dos sistemas
nacionais de ensino, segundo aspectos que se tipificam a cada época, à vista de condições
gerais, conjugadas por ação política. Na perspectiva de eficiência, fala-se em termos de
objetivos graduados, a serem obtidos por instrumentação racional, com maior domínio
da ação intencional de educar, através das escolas, públicas ou particulares, e dos
agrupamentos maiores ou menores que formem, em redes de estabelecimentos de um só
nível de ensino ou de todos eles. Tal perspectiva supõe a graduação de objetivos defini-
dos, segundo a compreensão das funções sociais que as escolas, como outras instituições
complementares, devam atender, mas, assim também, da boa coordenação dos elementos
e dos recursos que representem meios idôneos para a consecução dos fins propostos, na
forma de implementos técnicos satisfatórios.
A Organização e Administração Escolar terá assim de considerar situações
complexas de feição concreta que deverá descrever e analisar; de compreender em tais
situações as relações funcionais possíveis e desejáveis no processo educacional; de
criar uma instrumentação com que se possa atender a projetos, planos ou programas
definidos; e de utilizar, enfim, procedimentos para conveniente avaliação do trabalho
que as escolas realizem.
[ Método, organização e administração

Delineamos a perspectiva pela qual certos aspectos funcionais dos serviços
do ensino são vistos como realidades de Organização e Administração Escolar. Devemos
agora aprofundar as idéias expostas.
Em sua essência, o esquema lógico nelas contido não se diferencia do que
utilizamos na visão metódica de uma ação intencional, ou seja, naquela em que procure-
mos substituir a improvisação e o empirismo por uma direção unificada, passível de
desenvolvimento racional. É, pois, dessa noção, a de ação metódica, que devemos partir.
[ a) Ação metódica
A ação metódica apresenta-se simples e clara quando a examinemos na

atividade de uma só pessoa. Quando alguém deseje realizar alguma coisa, começa por
3
Autores há que pretendem separar de modo cabal a perspectiva “finalista” da “de eficiência”, como Mosher e Cimmino
(1950), sem que apresentem, no entanto, razões suficientes para isso.

elaborar uma concepção a que dá a forma de um projeto, ou seja, na qual estabeleça a
qualidade e a quantidade do que deseje obter. Isso feito, coteja essa concepção com as
realidades e condições da situação concreta em que se encontre. Escolhe, então, elemen-
tos e operações, propondo-se a si mesmo uma técnica de execução, que examina e critica.
Em seguida realiza operações que haja admitido como eficazes para a conquista do alvo
desejado. Confere, por fim, o que tenha obtido com a concepção ideal, ou a do projeto de
onde tenha partido. Desse modo, poderá avaliar a eficiência do trabalho realizado.
Se acaso a execução não haja obedecido às melhores condições, e o resultado
não se apresente perfeito, a pessoa poderá suspeitar da qualidade dos elementos e das
operações que tenha empregado. Quando nesses pontos tudo pareça satisfatório, será
para o seu próprio projeto que deverá voltar a atenção, já porque em termos absolutos não
lhe pareça ele agora aceitável, já porque, nos termos relativos dos recursos disponíveis,
não se tenha mostrado exeqüível.
O caráter metódico de uma operação qualquer não residirá, portanto, na
seqüência formal das operações em abstrato, ou na simples escolha de uns elementos, e
não de outros; mas, na visão unitária do empreendimento, que se integrará em certa
ordem de fases e momentos definidos, segundo o problema que se haja proposto à ação
intencional.
No caso de atividade de uma só pessoa, esses momentos ou fases somente
dela dependerão. A integração exigirá a ação de capacidades que essa pessoa possua, no
gênero e na espécie da realização prevista. Mas, na hipótese de atividades que, por suas
condições de magnitude, duração e complexidade, exijam o concurso de muitos agentes,
a situação mudará de figura.
[ b) Organização e Administração
Se muitos os agentes, as atividades terão de distribuir-se por eles, ou por gru-

pos em que funcionalmente se diferenciem. Umas pessoas poderão receber o encargo de
definir os objetivos ou alvos gradativos em que as finalidades devam decompor-se por exi-
gência do trabalho; outras, o de reunir e coordenar elementos, a fim de que efeitos graduais
sejam obtidos; ainda outras, o de executar determinadas operações, em certa seqüência,
coordenadas por alguém; e outras, ao cabo de tudo, o de conferir a produção, nos termos da
concepção inicial do projeto e do programa de atividades que se tenha adotado.
É, nesse caso, o da ação de algumas ou de muitas pessoas que trabalhem de
concerto, que se propõe o problema de uma estruturação que envolva divisão do trabalho
e gestão definida das operações levando, assim, aquela idéia de ação metódica, funda-
mental, a desdobrar-se nas noções derivadas de Organização e Administração (March,
Simon, 1958; Mosher, Cimmino, 1950).
Os termos organização e administração tanto se empregam, porém, na
linguagem comum como na linguagem técnica, podendo, por isso, sugerir diferentes coisas
a diferentes pessoas.
Em primeiro lugar, à semelhança do que se dá com outros nomes de similar
estrutura, eles tanto designam um processo, no caso, a ação de organizar e administrar,
quanto o resultado dessa mesma ação e, neste caso, a coisa organizada ou o empreendi-
mento administrado. As mesmas palavras evocam ora aquela situação dinâmica, ora su-
gerem a distribuição equilibrada de coisas e pessoas que podemos imaginar prontas para

agir, mas ainda em repouso. Comparem-se, por exemplo, as variações do significado do
mesmo nome nestas duas orações: “A empresa está em organização”, isto é, submetida a
um processo de estruturação; “É excelente a organização que esta escola apresenta”, quer
dizer, a estrutura e as normas de funcionamento que ela possua, como resultado de um
trabalho prévio de estruturação de elementos, métodos e normas.
Como quer que seja, é dos verbos organizar e administrar que devemos partir,
a cada um examinando de per si, e nas relações que justifiquem sua junção, no título geral
de nosso estudo.
[ Organizar e administrar
Órgão, na origem, significa instrumento. Em sentido amplo, organizar será
instrumentar, aparelhar, combinar ou dispor elementos, a fim de que algo bem funcione.
Na História Natural, falamos de corpos organizados e não-organizados, segundo a com-
posição ou estrutura em que um dia tenham funcionado, ou que funcionem. Na Biologia,
em particular, entendemos a organização como processo básico que, nos mais diversos
seres vivos, organismos, tem expressão, revelando-se em sua origem, crescimento,
diferenciação e afirmação autônoma.
Por extensão, o mesmo conceito aplica-se a formas de vida coletiva ou social.

Os homens existem em grupos, que se fazem e desfazem, avançam ou retrogradam, segundo
graus de organização biológica, econômica, política, educacional, religiosa, moral.
Em qualquer dos casos, os estudiosos das formas de organização da vida
humana nela distinguem certos elementos constantes. O primeiro diz respeito à ação
congregada de duas ou mais pessoas. Onde não haja uma situação que exija esforços
cooperativos, nada haverá a organizar. O segundo deriva dessa mesma situação por um
duplo movimento, o da divisão de tarefas e o de sua coordenação sistemática, para os
fins solidários que se tenham em vista.
O adjetivo sistemático sugere conseqüências que se tornam parte integrante do
processo de organização. Uma delas representa certo grau de previsibilidade do comporta-
mento alheio, ou a expectativa de que, com alta probabilidade, ele se verifique numa dada
direção, não em outra. Tais resultados acrescentam à idéia de organização um novo elemen-
to que nela se torna substancial: o de que a atividade humana pode desenvolver-se em

conjuntos, com fins inerentes à estrutura organizada, e não apenas aos interesses
particulares dos que nela se associem.
Onde vários ou muitos homens trabalhem em comum, estabelece-se uma
organização de fato, da qual vem normalmente a emergir uma organização regulada por
efeito de normas de administração tendentes a imprimir mais eficiência ao trabalho. Essas
normas não representam um ingrediente que se possa ou não juntar ao processo, mas um
resultado que dele deflui. Em dado momento, havendo consciência dos objetivos visados
e dos recursos que tornem a ação mais eficiente, haverá necessidade de uma definição
das esferas de responsabilidade na ação conjunta e, em conseqüência, de planos de sua
regulação, ou do reconhecimento de níveis de autoridade.
A outra coisa não corresponde o conceito de administração. A ação de
administrar, (de ministrar, servir), passa então a ser compreendida como a de congregar
pessoas, distribuir-lhes tarefas e regular-lhes as atividades, a fim de que o conjunto bem
possa produzir, ou servir aos propósitos gerais que todo o conjunto deva ter em vista.
Nem por outra razão comumente se unem as duas noções, falando-se, por exemplo, da
organização administrativa de uma empresa, de uma fábrica, de um sistema escolar.
Havendo trabalho conjunto e, sobretudo, continuado, não poderá ele manter-se organizado
sem uma distribuição de níveis de autoridade e de esferas de responsabilidade.4
Em sentido lato, organização e administração representam, portanto, aspectos
de um mesmo e só processo, o da coordenação da atividade de muitas pessoas em
empreendimentos solidários.
Mas, ainda que fundamentalmente assim tenhamos de entender, não se poderá
dissimular a distinção que cada um desses aspectos assume na prática, e, em conseqüência,
o significado particular que adquirem, quer na linguagem usual, quer na terminologia técnica.
A explicação reside no ponto de partida que tomemos para descrever os
elementos, recursos e operações da produção.
Quando pelas unidades mais simples iniciemos a descrição, normalmente
pensamos em termos de instrumentação gradual, a que mais se liga o verbo organizar.
Nesse sentido, falamos da organização de uma oficina, de uma fábrica, de uma escola:
admitimos um local, instrumentos de trabalho, pessoas que possam desempenhar dife-
rentes funções e, por fim, os elementos de coordenação, chefia de setores e a articulação
deles, em órgãos de comando unificado. Os elementos constitutivos vêm primeiro; em
seguida, as operações; por último, a disposição formal do todo, numa compreensão uni-
tária. A marcha de nosso pensamento será das unidades funcionalmente mais simples
para as mais complexas, de baixo para cima, digamos assim.
Dar-se-á o contrário, quando encaminhemos a descrição a partir de um todo
unificado, já existente ou de possível existência. Então começaremos pela previsão do
que se tenha de produzir, pelo planejamento geral do empreendimento, a direção de gran-
des conjuntos ou departamentos, a separação deles em unidades menores de operação e,
assim, sucessivamente. Nesse caso, definimos antes os níveis de responsabilidade e au-
toridade, noções centrais do conceito de administração, não como efeito de uma organi-
zação de fato, mas como construção lógica inicial, a de uma organização previamente
moldada, em termos de operações formais.
A justa compreensão dessas duas expressões, organização de fato e
organização formal, parece-nos de grande importância. Primeiramente, esclarece o duplo
4
Estas noções, fundamentais na matéria, serão por todo este volume desenvolvidas.

emprego do termo a que dantes aludimos, com implicações de ordem dinâmica e estática:
a estrutura a organizar, o processo de tudo bem dispor para que o conjunto atinja os obje-
tivos previstos; e o empreendimento organizado, cada pessoa e coisa em seu lugar, a fim
de que entre em função onde, quando e como convenha.
Ao observarmos como as organizações humanas surgem, crescem e se aperfeiçoam,
ou, ao fazer o que se pode chamar a história natural das organizações, vemos que o aspecto
administrativo delas emerge como algo indispensável à continuidade do processo. A noção
de administrar funda-se primacialmente na concepção de trabalho cooperativo, onde cada
participante venha a ter suficiente consciência dos fins comuns e dos procedimentos dife-
renciados para que tais fins se alcancem. Os esquemas administrativos aparecem, portanto,
como definição gradual de esferas de responsabilidade e níveis de autoridade.
Organização e Administração, como conceitos gerais, é esse o ponto de vista de
um significativo grupo de especialistas em assuntos gerais de organização e administração,
os quais admitem que se possa falar de uma Ciência da Organização. Para eles, o conceito
de organização é fundamental, e o de administração, derivado ou conseqüente. Seus estudos
têm sido influenciados pelas indagações da história e dos estudos sociais em geral, e, mais
recentemente, das relações humanas; admitem uma compreensão genética e o pressuposto
implícito de que, vivendo os homens em grupos, necessariamente tendem a aperfeiçoá-los
numa crescente consciência de interesses comuns e de métodos solidários de ação.
De outra parte, embora não se abandone de todo esse modo de ver, poder-se-á
observar que, na marcha do processo de organização, influi a adoção de certos modelos
de construção lógica, em que se apóie a coordenação dos instrumentos e recursos de ação
futura. Então, haverá previsão, planejamento e diferenciação técnica nos empreendimentos
humanos, quaisquer que eles sejam.
Assim, outro grupo de especialistas daquele veio a destacar-se. É o que dá
primazia ao nome e ao conceito de administração, definido como ação de prever, organizar,
graduar níveis de responsabilidade, dirigir, coordenar, informar e verificar.
Como se vê por essa enumeração, a ação de organizar (entenda-se organização
formal) representaria uma realidade de estruturação, como passo da função de administrar,
assim entendida como mais ampla ou completa. Ao invés de admitirem os especialistas des-
se grupo uma Ciência da Organização, o que pretendem é que haja apenas uma Ciência da
Administração. Em seus estudos observam-se influências de duas ordens: as que provêm do
enorme crescimento das empresas industriais nos últimos tempos, as quais, por condições
de aplicação da moderna tecnologia, apresentam problemas muito complexos de coordena-
ção das atividades humanas, e as que derivam também do alargamento das funções estatais,
hoje muito variadas e crescentemente submetidas às influências da técnica.5
Contudo, um terceiro grupo existe, que não vê qualquer inconveniente em
que se usem ambos os nomes, separadamente ou combinados, desde que, em cada caso,
precisamente se saiba do que se esteja tratando.
Os especialistas que dele participam entendem que não há razão para falar de
uma ou de outra coisa como objeto de ciência autônoma. Para eles, o processo primário e
fundamental será ainda mais amplo, o da coordenação de elementos materiais e pessoais
para fins determinados. Essa coordenação terá de ser estudada em situações concretas
sempre variáveis; poderão tais estudos, no entanto, permitir inferências que justifiquem
5
Cf. Gulick e Urwick (1937). Para visão prática das duas correntes primeiramente referidas podem ser vistos Dutton (1931)
e Tead (1951), que aqui se citam, em especial, por se encontrarem traduzidos em português.

princípios gerais, a serem aplicados a situações concretas similares, desde que conveni-
entemente analisadas. O importante para eles não é a elaboração de uma ciência, mas
sim, de uma ampla metodologia, destinada a compreender e a regular qualquer tipo de
produção eficiente, previamente definido, em qualidade e quantidade.
A ação de organizar e administrar é objeto de estudo, mas, depois dele, torna-
se atividade prática racional, em face de situações concretas definidas, as quais se discri-
minam mediante conceitos e instrumentos de análise adequadas, segundo as formas de
produção e as escalas em que se desenvolvam. O relacionamento de certas funções, co-
muns a unidades de umas e outras escalas, poderá determinar planos para aplicação
mais generalizada no que toque a empreendimentos de tipo similar. Para eles, organização
e administração apresentam-se como conceitos técnicos, ou se assim quisermos dizer,
como normas para aplicação de uma arte.
É essa a maneira de ver mais generalizada entre os que têm cuidado das
realidades de estruturação e gestão dos serviços escolares, os quais, para esse efeito, podem
e devem ser apreciados sob diferentes escalas e, dentro delas, em setores, que diversamente
relacionem elementos, condições e operações.6
Convirá, desde logo, indicar de maneira prática esses aspectos.
[ Diferentes escalas e setores de estudo

As realidades de Organização e Administração em qualquer das concepções
dantes referidas pressupõem, como vimos, pessoas em trabalho cooperativo, ou em grupos,
para isso estruturados.
Como em outros empreendimentos, nos do ensino, esses grupos formam
conjuntos de extensão variável e composição mais ou menos complexa. Admitem, assim,
diferentes escalas de descrição.
Das indagações que em relação a umas ou a outras se façam, retiram-se conclusões
que podem ser diversamente combinadas, tanto para os fins de descrição e explicação em
teoria, quanto para os de aplicação prática numa dada estrutura, para medidas de gestão,
ampliação e reforma; e, assim, também, através de elaboração teórico-prática para implantação
de novos serviços escolares, onde sejam necessários.
[ a) A classe
O grupo básico em que podemos apreciar as realidades de organização e

administração desses serviços é o que resulta da reunião de discípulos sob a chefia de
um mestre, isto é, a classe de ensino. Onde ela se apresente, surgem realidades de qualquer
das espécies referidas. A classe é a célula, a unidade básica.
6
É mesmo curioso observar que, em grandes obras de referência, como a Encyclopedia of educacional research (Monroe,
1943), os estudos de Organização e Administração Escolar não aparecem destacados com feição unitária, mas apenas
citados nos diferentes graus e ramos do ensino. Certos aspectos gerais, no entanto, aparecem nas seções que tratam dos
problemas de investigação educacional. Em outras obras do mesmo gênero, como na terminologia pedagógica mais
corrente, o termo organização escolar é freqüentemente empregado para indicar, no sistema escolar de cada país, a
estrutura formal estabelecida quanto aos graus de ensino e seus ramos; administração escolar, por sua vez, designa os
órgãos de direção e controle dos sistemas públicos de ensino. É essa a terminologia geralmente seguida nos estudos de
educação comparada.

Mas poderá ela estar inserida num conjunto formal maior, o de uma escola
graduada que, com outras classes, se constitua. Então, certos aspectos de organização e
administração se modificam, pelo que o conjunto a considerar será a escola, não a classe,
em particular. Realmente, o trabalho de cada classe terá de aí coordenar-se com a ação das
demais. Na concepção de objetivos comuns a todas, cada uma delas ocupará certa posição
definida, com responsabilidades, nesse subconjunto. As atribuições de gestão que, na
escola de uma só classe, constituem, na prática, encargos cumulativos do professor,
passarão a distribuir-se por um diretor e auxiliares.
[ b) Conjuntos e subconjuntos
Um grupo de escolas, qualquer que seja o seu tipo, poderá ser visto como um
novo e mais complexo conjunto. As escolas serão então suas partes, ou subconjuntos,
daquele agregado mais amplo. A mesma diferenciação das funções de organização e ad-
ministração aparecerá, deslocando a responsabilidade de muitas delas para outras pessoas,
além do diretor da escola.
Isso poderá ser observado num agrupamento de escolas, públicas ou
particulares, que entre si se articulem, tendo em vista certos objetivos gerais de trabalho,
que as levará a atender a determinadas linhas de coordenação geral.
No caso dos sistemas públicos, normalmente essas linhas se estendem por
áreas geográficas, chamadas distritos ou circunscrições de ensino. Nesses conjuntos, uni-
dades complexas poderão existir com linhas de coordenação diferenciadas, de um lado
para as instituições mantidas pelos poderes públicos, e, de outro, para as instituições
criadas e mantidas pela iniciativa particular. Ainda nessa hipótese, os distritos ou cir-
cunscrições normalmente se inserem em estruturas ainda mais extensas do ponto de
vista geográfico, na forma de sistemas regionais ou nacionais de ensino.
Formas definidas de organização e administração continuarão a existir em
todos esses conjuntos, ou unidades complexas, que uma dada estruturação geral
constituam. Segundo a visão dessas formas, cada unidade ao mesmo tempo poderá ser
compreendida como conjunto, ou como subconjunto. Em qualquer caso, professor, dire-
tor, inspetor e chefes de serviços gerais de orientação, manutenção e controle, tanto
exercerão funções práticas de organização como de administração.
Com freqüência assim não o entendem, exceto, os profissionais do ensino.
Se perguntarmos a um professor se ele administra a sua classe, ou se participa da
administração do conjunto em que trabalhe, será quase certo ouvirmos resposta negati-
va. Ele dirá que organiza a sua classe, não que a administra. É que, de seu trabalho
criador, elimina o que lhe pareça pertencer a esse último aspecto. Como organização ele
sentirá o preparo das lições, sua execução, o contato direto com os discípulos, tudo
enfim em que mais diretamente ponha alguma coisa de sua própria criação. “Adminis-
tração” serão as exigências do diretor ou do inspetor, “coisas afinal bastante aborrecidas”.
Também freqüentemente diretores e inspetores dirão que não imprimem à
organização de sua escola ou de seu distrito maior eficiência, como o desejariam, em virtu-
de de exigências “administrativas”. Ainda em escalões mais altos, em órgãos usualmente
chamados “técnicos”, muitas vezes essas queixas se repetem, dirigidas contra outros ór-
gãos, pejorativamente apelidados de “meramente administrativos”. Havemos de ver, a seu
tempo, os motivos dessa distorção de conceitos, até certo ponto justificada, na prática.

[ c) Gradação
O que por ora convirá mostrar é que há conjuntos que se inserem uns nos
outros, e que assim determinam diferentes escalas na estruturação e gestão dos serviços
do ensino, pelo que estabelecem uma gradação a ser funcionalmente apreciada.
Em termos de descrição empírica, essa gradação assim se apresenta:
1) Classe de ensino – unidade básica, ou conjunto de 1º nível, pelo trabalho
cooperativo de um mestre e um grupo de alunos; no mestre confluem fun-
ções de organização e administração; no regime comum das escolas chama-
das isoladas, singulares ou nucleares, o mestre responde pela quase totali-
dade delas, o que já não ocorrerá nas escolas com ensino graduado;
2) Escola graduada – unidade complexa, ou conjunto de 2º nível, que se re-
presenta pela coexistência de várias classes, cada qual com um mestre,
num só estabelecimento; as responsabilidades de gestão, já diferenciadas,
criam a figura do diretor e de auxiliares da administração;
3) Rede de escolas – as quais tanto podem ser isoladas ou graduadas, e de um
só grau de ensino ou de todos. Assim se entendem conjuntos mais amplos,
que podem ser constituídos de estabelecimentos públicos ou particulares,
ou de ambas as espécies. Os nomes distrito, circunscrição ou círculo escolar
são aplicados a redes de escolas em área geográfica delimitada; referem-se
não apenas a uma organização de fato, mas formal, com características pró-
prias; essa organização poderá incluir escolas de vários tipos, umas e outras
diversamente relacionadas com certos órgãos gerais de chefia e controle;
4) Sistema local de ensino – compreensivo de vários distritos ou
circunscrições; poderá incluir estabelecimentos subordinados a certos ór-
gãos de direção e administração oficial, bem como órgãos coletivos de
representação popular, para efeitos consultivos ou deliberativos;
5) Sistema regional de ensino – de constituição similar à dos sistemas locais,
mais ampla e desses abrangentes, caracteriza-se antes de tudo por base
geográfica mais extensa, e serviços unificados de gestão, mais complexos;
6) Sistema nacional de ensino – normalmente conterá subsistemas regionais,
com modalidades variáveis, quanto aos esquemas de organização e
administração, tais sejam os princípios derivados da divisão político-
administrativa de cada país, sua filosofia social, e tendências gerais da vida
econômica, como de certas tradições culturais.
É possível estudar cada um desses conjuntos de per si, como unidades que
se caracterizem por objetivos mais ou menos delimitados, e pelas atividades que de-
vam exercer, admitindo-se maior ou menor apoio recíproco. O modo de raciocinar é,
então, o seguinte: “Mantendo-se tudo mais nas condições previstas, as coisas neste
conjunto limitado dever-se-ão passar, precisamente, nesta ou naquela forma, não em
outra”. Ou, mais resumidamente: “se... então”.
É possível estudá-los também em suas recíprocas relações, admitindo-se cada
conjunto como unidade definida, ao mesmo tempo que subconjunto de estrutura mais
ampla que se lhe siga e, assim, sucessivamente.
Ainda, sob feição teórica, poderão ser analisadas não só as relações estruturais
que nos levem a admitir a inserção de uns conjuntos em outros, até a maior família deles,

e assim também as relações funcionais de um só tipo de escolas ou de vários tipos. Podem
ser as que interessem ao planejamento geral, ao aprovisionamento de material e provi-
mento de pessoal, financiamento, construção de edifícios, formulação de programas,
normas de direção geral, inspeção e controle do rendimento.
[ d) Setor
Nesse caso, não é a escala das realidades a estudar que diretamente importará,
mas certo setor, segundo o qual diferentes unidades de estudo se articulem entre si, agindo
e reagindo sobre as demais. Aspectos particularizados dos serviços poderão ser assim
tratados com relação a todos os tipos de escolas, quaisquer que sejam os graus e ramos em
que o ensino se apresente. Mas poderão também ser tratados para escolas de um só grau,
ou de um só ramo didático; ou, então, para aspectos particulares que exijam análise técni-
ca especial. Será o caso de um serviço de inspeção, unidade de função intermediária; ou
o de formação de professorado, unidade de função convergente.
É isso que dá motivo à pluralidade de ramos especializados com que a matéria
se apresenta em muitos textos. É comum tratar, de forma sistemática, como se vê em toda
uma vasta literatura nas mais diversas línguas, de questões de Organização e Administração
de um só grau de ensino: o primário, o médio, o superior. É também comum que se cuide
de um só e único problema, ou de um grupo de problemas afins, com relação a todos os
tipos de ensino, num mesmo grau, ou mesmo em dois, ou em todos. Dão eles matéria a
setores particularizados de estudo.7
Indagações sistemáticas de tal natureza tendem a estabelecer métodos gerais
de Organização e Administração aplicados a determinados problemas. Explicitamente
referem conceitos, enumeram elementos, recursos e condições. Terão maior sentido quan-
do logo indiquem, de modo preciso, os pontos de vista da análise das realidades de que
tratem e os instrumentos pelos quais essas mesmas realidades tenham sido
operacionalmente definidas. O que contenham poderá ser, então, utilmente aplicado.
[ e) Eficiência
Assim, voltamos à perspectiva de eficiência, sem a qual os estudos de

Organização e Administração Escolar perdem sua unidade e coerência, e, com isso, a sua
própria razão de ser.
Em face de finalidades precisas, que se tenham convenientemente
caracterizado, é que os problemas da espécie se propõem, não diante de outra coisa qual-
quer. As escolas surgem, multiplicam-se e se desenvolvem, como partes de um
empreendimento geral, para que bem produzam, ou apresentem rendimento útil.
Os princípios de Organização e Administração devem dizer-nos como tais
finalidades poderão ser obtidas, mediante a definição de objetivos graduados e sistemáti-
cos, formas de estrutura e operações, que evitem desperdício de tempo, energia e dinheiro.
Ou será assim, ou tudo não passará de divagações estéreis.
7
É neste caso que se fala também de administração de pessoal, de material, de serviços auxiliares; ou, ainda, de administra-
ção de professores, administração de alunos, administração de edifícios, etc., como adiante se verá.

O remédio para isso será compreender que as providências de Organização e
Administração não valem como fins, por si mesmas. Devem ser entendidas sempre, em qual-
quer escala e qualquer setor, como um meio, o de tornar as instituições escolares mais eficien-
tes, e que assim, justifiquem os esforços que reclamam para satisfatório funcionamento.
Esse, o princípio básico, sem o qual a matéria perderá sua configuração unitária,
mediante a articulação dos estudos próprios de cada grupo de problemas e cada setor
particular de indagação.
O desenvolvimento dessas idéias é que tem levado a criar doutrinas e teorias
de Organização e Administração, válidas, como modelos gerais, para quaisquer
empreendimentos, sem exceção dos de natureza escolar.
É o que examinaremos no capítulo a seguir.
[ Síntese do capítulo
1 Pelo trabalho que realizam, as escolas não se acham desligadas umas das outras. Todas
têm funções comuns, que são antes de tudo as de favorecer o desenvolvimento indivi-
dual dos alunos. Mas esse desenvolvimento não se dá no vazio; dá-se num ambiente
social para que os alunos nele melhor se ajustem. Em termos práticos, as escolas existem
para atender ao que, das crianças e jovens, desejem e esperem as famílias, centros de
trabalho, instituições políticas, organizações cívicas e religiosas. O trabalho das esco-
las não compreende todo o processo educacional, mas apenas a parte dele que se
institucionaliza, quer dizer, a que se torna mais deliberada, gradual e sistemática.
2 Deve-se partir dessa compreensão fundamental no estudo da Organização e

Administração Escolar. Nele, uma de duas atitudes pode predominar: imitativa, ou
apenas fundada na rotina; e de investigação objetiva, mediante análise dos propósitos
do ensino e das situações da estruturação de seus serviços. Essa última atitude permi-
te bem caracterizar os fatos e neles discernir relações funcionais. Para isso será neces-
sário adotar convenientes esquemas de descrição, que encaminhem explicação racional.
O mesmo, aliás, se dá em todos os demais domínios do conhecimento quando deles
pretendamos noções assim fundadas. Tais esquemas procedem de perspectivas gerais
de estudo, de que três são capitais no domínio da educação: a histórica, a comparativa
e a finalista, ou de eficiência.
3 É a de eficiência que se aplica aos estudos da Organização e Administração Escolar.

Fundamentalmente, reclama proposições do tipo: “se ... então”. A oração condicional refe-
re-se aos objetivos que se tenham em vista e às condições operativas possíveis. A oração
conclusiva diz de projetos, planos ou programas coordenados pela intenção racional de,
em cada caso, bem relacionar os meios com os fins. Tal noção se aclara quando se examine
a ação individual, na qual numa mesma pessoa confluam projeto, ação e conferência do
resultado. Bastará, então, falar de ação metódica. Quando, porém, se trate de atividades
que exijam distribuição de tarefas por muitas pessoas, esse conceito já não será bastante.
Ter-se-á de apelar para as idéias mais amplas de Organização e Administração.
4 Organizar, no sentido comum do termo, é bem dispor elementos (coisas e pessoas), dentro
de condições operativas (modos de fazer), que conduzam a fins determinados. Administrar

é regular tudo isso, demarcando esferas de responsabilidade e níveis de autoridade nas
pessoas congregadas, a fim de que não se perca a coesão do trabalho e sua eficiência geral.
Em qualquer caso, haverá de considerar conjuntos e subconjuntos; isto é, o todo e suas
partes, como ainda, subpartes. Enfim, unidades funcionais, mais ou menos extensas e
complexas, que de unidades menores e mais simples se constituam. Nos serviços escola-
res a unidade menor é a classe de ensino. Várias classes dão a escola; várias escolas dão
uma circunscrição escolar; várias dessas circunscrições, um sistema de ensino.
5 Na caracterização e relacionamento de todas as partes e subpartes, para coordenação

eficiente, com direção racional, é que se encontra o objeto de estudo da Organização e
Administração Escolar. Por isso mesmo, nenhum elemento, fato ou situação isolada se
apresenta como realidade a ser investigada. Mas, qualquer deles, ainda que isolada-
mente pareça desprezível, assume real significado, quando em seu contexto funcional
se considere.
6 É fácil entender que esse estudo seja praticado em várias escalas de descrição; em
setores delimitados, quando isso convenha a fins práticos, como os do ensino em cada
nível, o primário, o médio, o superior; ou em planos que compreendam questões
comuns aos vários setores; é o que se dá em projetos de distribuição geral de recursos,
de articulação de programas de ensino, de construções e equipamento, ou de critérios
para controle geral. Isso explica a existência de ramos especiais da matéria, ainda que
todos tenham de utilizar os mesmos conceitos básicos, instrumentos de análise
similares e modelos de descrição e explicação, que bem se articulem entre si.
7 O fato de existirem ramos especiais pode levar os iniciantes a uma visão fragmentária
ou à incompreensão da unidade geral da matéria. Será, porém, evitada essa dificulda-
de, quando os estudantes partam de noções básicas que fundamentem uma concepção
integral, tal como neste volume se faz. Para isso, convirá o exame prévio das teorias
gerais de Organização e Administração, aplicáveis a quaisquer empreendimentos, sem
exclusão, portanto, daqueles que os serviços escolares formem. O capítulo a seguir
trata dessas teorias.

Capítulo 2
Teorias gerais de organização
e administração: sua aplicação
aos serviços escolares
[ Significado das teorias

Mostramos que, para o estudo dos fatos do ensino, três perspectivas se
oferecem. Demos-lhes os nomes, respectivamente, de histórica, comparativa, e de efici-
ência. Sem prejuízo de relações mútuas, que apresentam, vimos que cada qual caracteriza
um campo próprio de indagações, e que a última é que se aplica aos estudos da Organização
e Administração Escolar. Por ela, passamos a considerar os serviços de ensino em qual-
quer de seus conjuntos, ou família de conjuntos, como empreendimentos, destinados a
produzir rendimento certo.
Rendimento e eficiência são, no entanto, conceitos que demandam uma
relação. De uma parte supõem fins que admitimos como necessários, e, de outra,
instrumentação idônea que a esses fins nos conduzam com maior probabilidade de
êxito, menor dispêndio de tempo, energia e dinheiro. Até que ponto se deva consumir
mais tempo poupando-se energia, ou energia poupando-se dinheiro, ou inversamente,
isso dependerá dos modos do relacionamento entre meios e fins que, em cada situação
concreta, possam convir. “Se... então...”
Cada caso oferece, com efeito, sua problemática particular, cujo domínio por
certas pessoas é que muitas vezes nos leva a admitir uma capacidade geral de “tino
administrativo”, ou de certos atributos que possam explicar o êxito na condução de
determinadas empresas.
Claro que diferentes predicados – por exemplo, os de percepção rápida de
situações complexas, os de bem relacionar minúcias e saber lidar com pessoas – serão na
atividade de organizar e administrar escolas tão importantes como em outra técnica soci-
al. Mas é evidente que, entre pessoas igualmente dotadas, estará mais preparada para agir
com segurança aquela que não desconheça certos conceitos fundamentais relacionados
com princípios operativos e, bem assim, instrumentos de análise que facilitem a
decomposição de situações complexas em seus elementos e condições.
Essa questão nos leva a examinar esquemas gerais de que nos devemos servir
para os estudos sistemáticos da matéria, na forma das bases do que se pode chamar de

uma ampla metodologia. Ou, como outros preferem dizer, de uma teoria-prática, no sentido
de que se devam ter em conta modelos ideais (e, portanto, teóricos), que bem se apliquem
às situações reais, ou práticas, de todo o processo.
E, então, pergunta-se: pondo-se de parte o conteúdo mesmo de cada
empreendimento, haverá princípios, normas e regras de ação que se possam aplicar às
mais diversas situações de organização e administração, ou a fases do processo unitário
que envolvam?...
Em outros termos: será lícito combinar tais elementos na feição de grandes
esquemas lógicos, ou de teorias gerais, que nos levem a melhor compreender organizações
de fato para imprimir-lhes estruturação metódica?...
Os estudos que se tem chamado de racionalização do trabalho respondem
que sim. Embora deles tenha havido precursores em diferentes campos de atividade, é
esse movimento relativamente recente para que se possa dizer que esteja de todo concluído.
O laço comum entre suas expressões é sempre o mesmo, a perspectiva de
eficiência. As variações, que as teorias vêm apresentando, têm resultado do próprio modo
de entender o que seja eficiência, em sentido geral, ou no caso particular de sua aplicação
a cada empreendimento específico, de maior ou menor vulto.1
Para compreender tais modelos, March e Simon (1958), em obra de análise
crítica, os classificam em dois grandes grupos: das teorias a que chamam “clássicas”, e o
de outras chamadas teorias “novas”.
Nas primeiras, os participantes dos empreendimentos são essencialmente
considerados como peças de um complexo processo formal. Nas teorias “novas”, esse
modo de ver passa a ser discutido em face das influências que a própria vida dos empre-
endimentos exerça sobre as pessoas neles congregadas. Com isso, novas variáveis de
mais complexa interpretação passam a ser destacadas (Lepawsky, 1960).
[ As teorias clássicas
Nas teorias clássicas, duas tendências se distinguem no desenvolvimento de
idéias intuitivas, até então existentes sobre a matéria.
Uma salienta a importância da divisão de tarefas, mediante observação das
atividades físicas dos trabalhadores, o que facilmente se compreende por haver surgido
em oficinas não ainda altamente mecanizadas. Outra põe em relevo as vantagens de maior
discriminação entre os problemas de execução direta dos serviços e os de sua coordenação,
mediante órgãos de gestão especializados. É o que, na técnica corrente, se tem chamado
de departamentalização, no sentido de especialização por setores.
[ a) Taylor
A primeira tendência está nos trabalhos de Frederick Taylor (1856-1915),

especialmente os que esse técnico norte-americano elaborou nos últimos anos do século 19.
1
A conceituação de metodologia para os estudos de organização e administração escolar não exclui a investigação de
situações cíclicas ou de relações funcionais entre os fatos. Qualquer que seja, uma metodologia pode apresentar-se mais
ou menos racionalmente elaborada supondo sempre um modelo, ou construção teórica.

Consistiu na análise metódica do trabalho industrial, na cronometragem dos movimentos
elementares de cada operação e formas de sua coordenação, a ser feita de modo direto por
chefes de turma, e, indireto, por contramestres e técnicos, encarregados da manutenção do
equipamento, máquinas e ferramental, e suprimento da matéria-prima. Os incentivos ao tra-
balhador eram os de pagamento por peça produzida. O conceito de eficiência correspondia ao
de “produção por unidade de esforço”, ou ao de simples rendimento mecânico (Taylor, 1911).2
A tipificação das peças a produzir, característica da produção industrial mo-
derna, justificava essa concepção, em que já se delineava a idéia da produção em série,
mediante divisão e especialização minuciosa das tarefas atribuídas ao trabalhador. É essa
a razão por que o nome de Taylor veio ligar-se à idéia de especificação, nas expressões
taylorização e trabalho taylorizado.
[ b) Fayol e seus continuadores
A segunda tendência, a de departamentalização, encontra claros exemplos no tra-

balho de dois especialistas europeus, o inglês R. B. Haldane (1856-1928) e o francês Henri
Fayol (1841-1925). Seus estudos foram desenvolvidos pelos especialistas norte-americanos
Luther Gulick e L. Urwick, e continuadores destes, como Mooney e Reilly, por exemplo.
Fayol partiu de mais ampla noção de eficiência, fundada na idéia de que a
racionalização do trabalho deveria compreender todas as partes e funções de uma empre-
sa, buscando velar pela sua unidade constitutiva, não só pela produção bruta num dado
momento. O motivo básico era o de que sem isso não se atenderiam às exigências de
continuidade e desenvolvimento das próprias empresas e, assim, do processo de
organização social que representam.
As funções capitais de administração são por ele indicadas com estas palavras:
prever, organizar, comandar, coordenar e controlar. Elas sugerem a definição de objetivos
e programas; a reunião de elementos pessoais e materiais necessários à produção; a articu-
lação de esforços no sentido do progresso material e moral de cada empreendimento; e,
enfim, a conferência dos resultados obtidos com padrões fixados em programas prévios. A
articulação geral seria feita por órgãos centrais de direção e fiscalização (Fayol, 1931).
Os trabalhos de Gulick e Urwick deram maior precisão a tais idéias, com a
elaboração de um modelo igualmente formal de estruturação e gestão, aplicável tanto a
grandes empresas como a serviços públicos.
O problema central, que examinaram, pode ser assim resumido: assentado o pro-
pósito geral de um empreendimento, devem-se identificar as tarefas unitárias indispensáveis
à sua efetivação; essas tarefas incluirão não só atividades-fins (operativas), como as ativida-
des-meios (auxiliares), isto é, as de aprovisionamento de material, recrutamento do pessoal,
coordenação das operações, supervisão e conferência final. Assim, a consciência das relações
entre meios e fins, no sentido geral de eficiência, passa a tornar-se mais clara.
Admitido o esquema, as tarefas específicas são associadas a grupos de ocupações
individuais em unidades administrativas primárias; depois, essas unidades se associam em
grupos maiores; por fim, passam a compreender funções características em órgãos subordina-
dos a certo domínio próprio (departamentos). Dessa forma, poder-se-á diminuir os gastos da
condução geral dos serviços, assegurando-se o funcionamento mais equilibrado de tais conjuntos.
2
Descrição minuciosa do taylorismo encontra-se em Walther (1958).

Diversos critérios podem presidir à criação deles como à de suas partes. Em
trabalho de 1933, Gulick os reuniu numa simples sigla, que se tornou clássica – POSDCORB
– formada pelos elementos iniciais de sete palavras inglesas cujo sentido tudo pudesse
abranger, em qualquer empreendimento. Eis as sete palavras e sua conceituação:
Planning Planejar
Organizing Organizar, no sentido restrito de instrumentar
Staffing Selecionar, recrutar e bem dispor o pessoal
Directing Dirigir ou comandar
Coordinating Coordenar ou articular as diferentes partes
do trabalho
Reporting Relatar ou informar
Budgeting Tudo conferir, em função do financiamento
da empresa e dos benefícios
A escolha resultou da análise do trabalho como de certas condições de alcance

social; assim permite a aplicação de conceitos precisos e de instrumentos de análise
funcional a qualquer empreendimento (cf. Gulick, 1937).
A esse esquema fundamental, de natureza analítica, James Mooney e Alan Reiley
juntariam outros princípios para elaboração conjunta, com visão de síntese. Foram chamados
princípios de coordenação vertical e coordenação horizontal, a esse respeito enumerando
determinadas normas relativas à chefia, liderança e delegação de autoridade (Mooney, 1939).
Em estudo de 1936, Gulick e Urwick desenvolveram ainda cinco outros
princípios que também se tornaram correntes em estudos de organização: o do propósito
do empreendimento; o dos procedimentos que nele se utilizem; o da clientela dos servi-
ços; o da localização ou distribuição geográfica que devam ter; e o de tempo ou momentos
sucessivos da produção (Gulick; Urwick, 1937).
Novas variáveis assim se acrescentaram ao estudo da estruturação e gestão,
aplicáveis a quaisquer empreendimentos, sem que com isso se tivesse invalidado a concep-
ção fundamental expressa pela sigla POSDCORB. Ao contrário, ela veio a ser enriquecida.
De fato, a concepção dos chamados departamentos, fundada na distinção da na-
tureza dos serviços, segundo atividades-fins e atividades-meios, derivada de uma compreensão
geral entre instrumentos (equipamento e recursos pessoais de execução) e objetivos a alcan-
çar, vinha justificar uma nova concepção do processo coordenativo geral, com o esclareci-
mento de certos pontos críticos. Em serviços muito complexos, eles exigem reajustamento
iterativo entre os objetos e a instrumentação, por decisões no próprio andamento das operações.
A visão desse problema tomou forma prática na distinção de duas formas
gerais de estrutura e ação de comando. Uma recebeu o nome de comando em linha
contínua, ou correspondente a uma estrutura linear, pois que as decisões nela procedem
de um só órgão, distribuindo-se por escalões sucessivos, que apenas as transmitem e
velam pelo seu controle, até os escalões mais baixos, os de execução, propriamente ditos;
e outra que, embora mantendo comando unitário central, admita departamentos e órgãos
especializados para análise das operações, condições de equipamento e de pessoal. Dentro
do seu âmbito de ação, possuem assim certo poder de iniciativa no que diga respeito à
coordenação e controle específico dos serviços de seu próprio nível. A esta última forma

tem-se dado o nome de administração funcional, correspondente a uma estruturação por
patamares, ou, como mais correntemente se tem chamado também, administração de
grupos técnicos consultivos (em inglês, staff).
Os gráficos, que aqui apresentamos, sintetizam essas estruturas, como ainda
a de uma combinação delas, em estrutura mista. Num caso, tudo se reporta aos fins e à
instrumentação, inclusive condições de pessoal, por decisões de uma só fonte. No outro,
em cada nível de coordenação de mais complexos serviços, devem existir órgãos perma-
nentes de informação, crítica e, em certa margem, poder decisório. Seriam assim pequenos
órgãos de autocorreção em seu próprio domínio.
Nas estruturas mistas, além dessas combinações, órgãos de verificação e correção
poderão existir, em escalões diversos, também dotados de certas funções decisórias.
Em qualquer dos casos, a organização se apresentará como uma família de
conjuntos, dominada sempre pela intenção geral de bem produzir. A definição dos obje-
tivos gerais não poderá ser mudada; mas, precisamente, para que sejam alcançados, exigi-
rão reajustamento dos elementos operativos, segundo suas condições reais, não como em
abstrato se possa imaginar que sejam.

As funções de cada um dos órgãos de coordenação, em patamares, levam a
analisar cada situação concreta, segundo os elementos disponíveis, que sirvam ao conjunto,
ainda que problemas peculiares existam em cada nível.
Para isso hão de prever situações, informar aos escalões mais altos quanto às
possibilidades de ação, dificuldades ou insuficiências de meios para isso existentes, in-
clusive a da qualidade do pessoal. Assim, tanto do ponto de vista das circunstâncias
materiais, como dos elementos pessoais, a instrumentação pode ser aperfeiçoada, ou mais
racionalmente adaptada aos objetivos finais de um dado rendimento.
É pelo desdobramento dessa idéia, sem dúvida, que novas teorias mais
tarde se vieram juntar às que agora se consideram clássicas.
[ As teorias novas
Nas teorias chamadas clássicas, o pressuposto fundamental é o poder
motivador que uma estrutura formal por si mesma imponha a uma organização de fato.
Explícita ou implicitamente, essas teorias admitem que certas formas de especialização e
coordenação, racionalmente reguladas, acabam por oferecer um sistema de estímulos
suficientes e satisfatórios para que um empreendimento qualquer se articule e preencha
seus objetivos. As pessoas que deles participem são consideradas peças abstratas. O con-
ceito de rendimento ainda aí, de algum modo, se associa à idéia de produção mecânica.
É certo que, quando atentamente lemos os textos dos teoristas citados, mesmo os
de Taylor, verificamos que a transformação de tal idéia já nesses trabalhos se prenuncia, no
realce dado às organizações de trabalho como grupos sociais e humanos. Contudo, só em
teorias mais recentes é que essas questões claramente vieram a ser propostas e analisadas.
Seus autores não afirmam que as concepções clássicas sejam errôneas ou
inúteis. O que fazem é notar que são incompletas, porquanto não levam em conta de
forma explícita o fato de que as decisões, numa organização qualquer, não se apresentam
apenas no topo ou em certos escalões da hierarquia formal que se lhes imponha. Ao
contrário, dão-se em todos os níveis, e ainda na pessoa de cada trabalhador, em particular,
o que será necessário considerar.
[ a) Psicologia e relações humanas
Duas séries de observações se têm produzido a respeito. Uma delas liga-se às

novas concepções da Psicologia e, em particular, às de motivação do comportamento
humano. A contribuição de recursos da Psicologia já se patenteava na formulação das
teorias clássicas, não, porém, com a compreensão atual.
A outra, relaciona-se com a influência que as condições da própria organização,
como ambiente específico, possa exercer sobre a conduta geral dos trabalhadores.
Este último aspecto já nos autores clássicos se denunciava, quando discutiam
questões como as de comando único e múltiplo, de amplitude do exercício da autoridade,
nas funções de chefia, propriamente dita, assistência técnica e supervisão. Reconheciam,
desse modo, a importância que certos elementos formais podem exercer na constituição
de um clima de relações humanas, com inevitáveis conflitos, muitos dos quais origina-
dos da interferência das decisões em vários níveis hierárquicos, ou mesmo, em órgãos de
níveis equivalentes, em esquemas rigidamente estruturados.

Tanto mais complexa seja uma organização, tanto maior será o número de
conflitos e interferências possíveis. Uma decisão administrativa, bem fundamentada para
certo nível funcional, poderá perder tal caráter em outro. As expectativas de um plano
mais baixo em relação a outro, ou inversamente, podem ser bastante diferenciadas, como
variados serão certos efeitos que as condições sociais de trabalho produzam sobre as
pessoas, como pessoas participantes de um grupo solidário, não simplesmente elementos
a que se distribuam tarefas dispersas.
Em âmbito restrito, ou no das relações interpessoais, num mesmo nível,
observa-se que certos modos particulares de gestão criam estados de tensão perturbadores.
O modo de redigir uma simples ordem de serviço poderá suscitar reações diferentes,
senão até contrárias às que se tenham previsto. No caso de ordens verbais, não só o
conteúdo, mas até o tom de voz, podem perturbar a harmonia funcional desejada.
[ b) Burocracia
Sob certos aspectos gerais, haverá ainda alguma coisa a considerar, de grande
importância. Um sistema hierárquico a que se dê simples índole formal pode criar uma
tendência para decisões estereotipadas, de caráter rígido e impessoal, com eliminação da
responsabilidade de seus agentes, com o que se prejudicam as finalidades da organiza-
ção. É a esse efeito, ou conjunto de efeitos, que se dá o nome pejorativo de burocracia,
gerado na observação deles nos serviços públicos, mas também ocorrentes em
empreendimentos particulares (cf. Lepawsky, 1960 – contém capítulo sobre a matéria).
Será preciso distinguir, porém, entre essa acepção que o nome tomou, e outra,
que investigadores sociais puseram em relevo, abrangente não apenas dos defeitos, mas
das vantagens de uma organização desse tipo.
O precursor desses estudos não foi um especialista em organização, mas o
sociólogo e filósofo alemão Max Weber. Seu mérito consistiu em lançar as bases de um
estudo objetivo da burocracia como forma social genérica que no Ocidente se contrapôs
ao feudalismo e modos derivados. Na burocracia, como sistema social, Weber viu o exem-
plo mais característico da possibilidade de racionalizar as relações humanas. Em sua
terminologia, os conceitos de burocracia e organização eficiente tornaram-se quase sinô-
nimos, em contraste com o uso mais comum de tais expressões (cf. Gerth, Mills, 1946).
No entanto, em qualquer das acepções, a hierarquização rígida e a centraliza-
ção das decisões produzem efeitos que interferem nos fatos e situações da organização,
sobretudo porque tornam ineficientes certas reações decisórias, em diversos planos. A
razão é simples. As decisões se estereotipam, estando como que preparadas de antemão
para casos abstratos. Há fórmulas esquemáticas de respostas que perdem grande parte de
seu valor funcional, senão mesmo todo ele, entravando os propósitos reais do trabalho.
Isso acontece porque o sistema burocrático passa a considerar um conjunto
de relações entre postos hierárquicos despersonalizados (o que é típico na administração
em linha), e não entre pessoas vivas com os seus naturais interesses e conflitos, nem
sempre passíveis de formulação racional, que permita elaboração axiomática, como
expressão a mais perfeita de eficiência mecânica.
As teorias novas tomam como ponto de partida a impropriedade de
formulações teóricas desse gênero. Pretendem que as concepções clássicas não consideram
a satisfação individual no trabalho, aspecto para o qual será necessário analisar as

componentes da adesão em bem participar da obra solidária, ou empreendimento co-
mum. Não só, como já salientava Fayol, um sentimento geral de “espírito de corporação”
deverá existir, mas também o de participação nas decisões de maior alcance geral. Só
desse modo haverá condições de identificação dos objetivos de cada indivíduo com os de
seu grupo, questão que os esquemas clássicos não tomavam em especial consideração.
[ c) Os modelos recentes
March e Simon apontam, como teorias novas, os modelos de R. K. Merton, P.

Zelznick e A. W. Gouldner, escolha que fazem por considerarem que tais modelos possuem
contextura lógica bem definida.
O primeiro desses autores põe em relevo as distorções da aprendizagem dos
participantes, adquiridas na sua própria organização, quando, no sentido pejorativo da
expressão, a burocracia aí impere. De fato, tendem os trabalhadores a generalizar uma
reação que seria adequada a certas situações anteriores, não, porém a outras que venham
a ocorrer. O resultado é que há conseqüências antecipadas, embora indesejáveis ao senti-
do geral dos fins da organização. As decisões se estereotipam pelo que os atos conseqüentes
podem não ter caráter funcional. Os males da burocracia, em sentido pejorativo, assim se
tornam patentes (March; Simon, 1958).
Nos serviços públicos, a redução das relações personificadas, digamos assim,
faz especialmente sofrer os que das decisões do poder público dependam, o que também
resulta de uma compreensão puramente formal das leis e regulamentos.
Daí, o erro dos que suponham que o estudo da Organização e Administração
se possa reduzir a simples análise do Direito Administrativo, no que toque aos serviços
escolares. Nos serviços privados, a redução das relações personificadas, fundada não já
na lei, mas em normas de rotina, leva aos mesmos resultados de desadaptação dos
instrumentos administrativos quanto a suas funções reais.
Nos estudos de Zelznick, salienta-se, como recurso de correção, a delegação
de autoridade.
A prática da delegação, no entanto, tanto pode apresentar conseqüências
favoráveis como desfavoráveis. Desenvolve o treino em níveis de competência
especializados, mas tende a perturbar a diferenciação necessária entre objetivos e realiza-
ções, e a estimular mais delegação, com efeitos tão prejudiciais como os derivados de
rígida hierarquia e centralização. Levam à perda do senso de responsabilidade nas
decisões, já agora, não nos escalões mais baixos, mas nos postos superiores.
Nos trabalhos de Gouldner, as observações e conclusões dos especialistas já
citados vêm a repetir-se. Salienta, ele, porém, este novo ponto: as técnicas de controle que
se empreguem numa determinada parte do sistema, ou subsistema, para compensar tais
desequilíbrios, acabam por perturbar a ordem de todo o conjunto, com influências de retorno
num setor determinado ou no subsistema que se considere. Isso acaba por perturbar a
consciência das relações de poder, dentro de todo o sistema como conjunto. Realmente, no
subsistema, e em grupos especiais dentro dele, altera-se o necessário equilíbrio para que
um empreendimento harmoniosamente funcione (March, Simon, 1958).
É esse, sem dúvida, um grave e sério problema que especialmente se
relaciona com as condições de insuficiente preparação do pessoal de cada nível –
ausência de assistência técnica e social. A meditação sobre as conseqüências dessas

anomalias nos serviços do ensino é de grande importância, como oportunamente se
mostrará.
Do confronto entre teorias clássicas e mais recentes, que March e Simon
escolheram por considerarem passíveis de análise objetiva, tiram esses autores
conseqüências para exame dos conflitos nas organizações (conflitos entre indivíduos,
grupos e partes formalmente definidas em cada organização), bem como para discuti-
rem os limites dos conhecimentos atuais sobre a racionalização do trabalho. Com
isso formulam, enfim, idéias para aplicação ao planejamento geral de um empreendi-
mento a ser implantado, e para as reformas que se tornem necessárias nos que já
existam.
Suas conclusões gerais, de não pequena importância, na visão das teorias de
organização, quando as examinemos com o intuito de melhor estruturar e gerir os serviços
do ensino, podem ser assim sintetizadas:
a) o estudo da Organização e Administração, no primeiro quarto do século
20, foi dominado pelo aspecto de gestão científica fundado no conheci-
mento de algumas poucas características fisiológicas e psicológicas do ho-
mem, que justificavam certa concepção mecânica; já nos últimos decênios,
os interesses de estudo se deslocaram para conhecimento psicológico mais
amplo, incluindo o estudo chamado de relações humanas;
b) os participantes de cada empreendimento passaram a ser vistos como
protagonistas, com os seus próprios impulsos, motivos e sentimentos, que
tanto bem se podem coordenar numa dada organização, como nela serem
perturbados.
Em termos esquemáticos, pode-se dizer que as teorias clássicas centralizavam

sua atenção no processo administrativo formal; nas teorias novas, essa atenção se estende
ao comportamento administrativo.
Mas as novas técnicas não invalidam nem substituem as teorias clássicas, no
que apresentam de fundamental. Apenas as enriquecem, com novos elementos que podem
levar a metodologia da Organização e Administração a maior desenvolvimento.
[ Um segundo esquema interpretativo

Um segundo esquema interpretativo das teorias deve ser aqui citado, por
constituir trabalho de um técnico brasileiro no assunto, a Srª Beatriz M. de Sousa Wahrlich
(1958), com estudos especializados nos Estados Unidos.
Depois de mostrar a necessidade de uma concepção teórica da organização,
analisando a própria natureza e limites da teoria, passa a enquadrá-las em quatro categorias
principais: dos engenheiros, dos anatomistas, dos psicólogos, dos sociólogos.
A dos engenheiros, escreve, “contribuíram especialmente para o estabelecimento
de métodos e não de princípios; isto é, estabeleceram antes processos lógicos para fazer
alguma coisa que verdades fundamentais sobre que outros se baseiem”. Como figuras re-
presentativas dessa categoria de teorias, a que chama também de escola, indica Taylor, Gantt,
Gilbreth e Person, admitindo ainda que nela se inclua Henry Ford. A concepção geral em
todos é a de “considerar a organização de baixo para cima”, dos movimentos e operações
elementares para as mais complexas.

A segunda escola, no estudo da Srª Wahrlich chamada anatômica, vê, ao contrário,
a organização “de cima para baixo”. São os seus representantes “administrativamente
orientados”. Os principais autores que contribuem para a formação dessa escola foram Fayol,
Gulick, Urwick, Mooney e Wallace. Já então, não será a análise mecânica da produção que
especialmente interessa, mas a maneira adequada de dividir o trabalho na base de autoridade
e responsabilidade; ou, repetindo aí as palavras de Fayol, “o direito de dar ordens e o poder de
exigir obediência”. Em sua análise, no entanto, não se contenta com essa formulação, algo
simplificada, para corrigi-la com as idéias de Mooney sobre a diferenciação funcional em três
grupos essenciais: o discriminativo, o aplicativo e o interpretativo; em outros termos, o das
funções ligadas à definição dos objetivos, o das referentes à sua consecução e o das que se
relacionem com as decisões interpretativas.
Na terceira categoria, a dos psicólogos ou, como observa para maior clareza, a
dos “psicólogos sociais”, destaca a importância dos trabalhos da especialista Mary Parker
Follett (1868-1933), de que cita os princípios que elaborou, em pequenos, mas expressivos
trechos, como estes:
O controle central (de uma organização) vem cada vez mais significando a correlação de
muitos controles, e não de um controle sobreposto. (...) A atividade do chefe principal
num empreendimento qualquer bem administrado não é a de uma autoridade arbitrária
imposta de cima, mas a conjugação de muitas autoridades, situadas em diversos pontos
da organização. (...) Duas pessoas são senhoras de si próprias no limite da capacidade
que tenham de se constituírem numa só pessoa. Um grupo será sobre si mesmo soberano
na medida em que, constitua-se de poucos ou de muitos indivíduos, seja capaz de constituir
uma unidade. Um Estado somente é soberano quando tem o poder de criar uma unidade
na qual todas as demais acabem por ser contidas.
Na quarta e última categoria, a Srª Wahrlich menciona os “sociólogos da

administração”, de que dá primazia, pela anterioridade de seus trabalhos, a Mayo e T. N.
Whitehead, sem esquecer, porém, as contribuições de autores mais recentes, entre os
quais Simon, Barnard, Smithburg e Zelznick. Cita de um desses autores mais novos,
Simon (de que dantes apreciamos as idéias no trabalho que compôs em colaboração com
March), a seguinte ordem de problemas, que demandam maiores pesquisas: “o processo
de tomar decisões numa dada organização; os fenômenos de poder nas organizações; os
aspectos racionais e não racionais que nelas se apresentem; o ambiente criado nas próprias
organizações e no meio social que as circundem; a estabilidade e as mudanças das
organizações; a especialização e a divisão do trabalho”.
Evidencia, então, a importância da contribuição dessa mais recente escola que
não só admite a análise das situações – as que se apresentem num corpo hierarquizado
segundo esquema formal –, mas também a análise das condições das organizações de
fato. E conclui por afirmar que tal contribuição é da maior relevância, ainda que não deixe
de expor algumas críticas à terminologia de certos estudos dessa categoria.
A conclusão final da ilustre técnica é que não há uma teoria genérica de
Organização, mas simples bases teóricas sob diferentes aspectos (como instrumento de
produção, ou problema técnico ou estrutura social), os quais ainda não encontraram com-
pleta integração. Mas isso ocorre, aliás, com todos os esquemas ou modelos teóricos, como
também admite nas linhas finais de seu trabalho ao lembrar o pensamento de John Gauss,
segundo o qual as teorias não representam senão instrumentos metodológicos que na
experiência, e só na experiência, podem encontrar razões de validade.

[ As teorias e os serviços escolares
Que pensar das teorias gerais de Organização e Administração para aplicação
aos serviços escolares, e que pensar de sua evolução?...
Em obra de 1959, Daniel Griffiths repete que essas teorias, como em outros
ramos do conhecimento, devem ser utilizadas para três fins principais: o de inspirarem a
ação prática; o de servirem como base para melhor caracterização de fatos e situações,
facilitando a elaboração de novas generalizações; e o de servirem, enfim, como modelos
explicativos das próprias atividades, que os estudos da Organização e Administração
considerem.
O resultado comum e final dessas formas de utilização é um só: o esclarecimento
das decisões indispensáveis a uma boa estruturação e gestão dos serviços, fornecendo-lhes
justificação lógica, de uma parte, e prática, de outra. E isso com relação aos serviços do
ensino como aos de outros empreendimentos quaisquer (Griffiths, 1959).
Com essa mesma idéia, Jesse Sears antes compôs uma obra com o título
The nature of the administrative process: with special reference to Public School
Administration (1950 – A natureza do processo administrativo, com referência especial
à administração das escolas públicas).3 No prefácio, reconhece esse autor que, nos estudos
norte-americanos da matéria, tem-se cuidado mais do exame de aspectos particulares
da administração escolar do que mesmo considerado a aplicação de teorias clássicas,
tão vulgarizadas como as de Taylor e Fayol. Têm elas grandemente influenciado a admi-
nistração industrial e a administração pública dos Estados Unidos. Sears não pretende
esgotar todos os aspectos da matéria, nem mesmo cuidar de todos os tipos de adminis-
tração escolar, mas simplesmente ensaiar um estudo teórico dos sistemas públicos,
donde o subtítulo de seu livro.
A influência do esquema geral de Fayol é nesse trabalho evidente, como se
pode ver dos títulos dos capítulos das duas primeiras partes do livro. Nos seis primei-
ros, encara o planejamento, a organização (em sentido restrito), a direção, a coordenação
e o controle, como elementos do processo administrativo, na mesma ordem em que o fez
o engenheiro francês. Em seis outros capítulos, examina a natureza e a posição do concei-
to de autoridade, os problemas de delegação, a natureza das diretrizes educacionais e os
princípios de ética, na administração dos sistemas públicos do ensino. Trata por fim das
questões do contato dos administradores com as autoridades governamentais, examinan-
do particularmente as condições de elaboração das leis de ensino, em seu país (Halpin,
1958).4
Nalgumas passagens e, em especial, no capítulo dedicado aos princípios éticos,
Sears aprofunda os conceitos das relações humanas e da ecologia das organizações,
analisando as questões de responsabilidade social e do poder discricionário, e o valor
compulsório das leis e de certos costumes. Ainda que desenvolva um sistema lógico,
especialmente com base nas idéias de Fayol, em várias passagens Sears lhes acrescenta
um novo pensamento, ainda que deliberadamente se subordine às grandes linhas das
teorias clássicas, que repetidamente cita.
3
Na bibliografia norte-americana, esta obra marca o início de uma nova fase na Administração Escolar.
4
Doze anos antes que Sears tivesse aplicado a teoria de Fayol à Administração Escolar, um educador brasileiro já o
experimentara fazer, como se vê da tese Fayolismo na administração das escolas públicas, publicada pelo professor J.
Querino Ribeiro, em 1938. Da importância desse trabalho em nossa bibliografia pedagógica, faremos referência no capítulo
12, que trata do “Estudo e ensino da Organização e Administração Escolar no Brasil”.

Ora, como observa Zelznick, essas teorias concentram seus esforços no
aperfeiçoamento da estrutura formal, das rotinas e sistemas abstratamente concebidos.
Os papéis a serem desempenhados dentro da organização, e não os próprios protagonis-
tas, é que aí mereceram a atenção dos autores. Assim, a divisão de tarefas e sua coordenação,
a departamentalização e o rendimento mecânico em geral.
Nas teorias novas (psicológicas e sociológicas), ao contrário, os atores dos
papéis da organização antepõem-se aos demais elementos de estudo. Os aspectos de ren-
dimento não são desprezados – mesmo porque se assim fosse os propósitos da organiza-
ção se dissipariam –, mas passam a ser considerados não em função de um mecanismo,
de efeitos presumidos como sempre iguais e constantes. Nelas, não se admite, enfim, um
formulário de instrumentação, aplicável a qualquer caso (Halpin, 1958).
Dada a natureza das relações interpessoais no ensino, em qualquer de seus
níveis – desde a unidade primária, a classe –, parece evidente que as novas teorias mere-
cem consideração especial, pois os seus fundamentos coincidem, em boa parte, com as
do próprio processo educacional.
Acresce uma circunstância digna de nota: no trabalho escolar, os próprios
elementos a serem trabalhados (discípulos, alunos, estudantes) são pessoas a serem as-
sim permanentemente consideradas, e os objetivos a serem fixados e obtidos terão de
relacionar-se com essa qualidade. Tal circunstância comunica aos problemas de Organi-
zação e Administração Escolar, como acontece nos de outras técnicas sociais, algumas
características peculiares que não podem deixar de ser levadas em conta.
Quaisquer que sejam as concepções educativas que uma escola adote, hão de
fundar-se, antes de tudo, no pressuposto de um desenvolvimento progressivo dos
educandos para possibilidade de seu ajustamento social, e, assim, no aperfeiçoamento
das relações humanas em geral. Ainda antes que se imagine uma escola dentro de uma
organização formal, uma organização “de fato” nela existirá, queiramos ou não.
Essa organização, de fato, é em parte regulada por condições relativas à
seqüência das idades, sob os aspectos de crescimento e maturação, como no início deste
livro vimos. Isso, por um lado. Por outro, relaciona-se com a transformação dos papéis
que o meio social, em cada época e lugar, atribua a cada idade, ou, mais precisamente, a
cada faixa de idades.
As condições e padrões gerais do trabalho escolar dependem assim não só de
condições técnicas, mas das tendências sociais gerais que a Organização e Administração
Escolar há de considerar. As escolas não funcionam no vazio.
De modo prático, isso se reflete na concepção da graduação geral do ensino ou
dos níveis didáticos, comumente chamados de primário, médio e superior. Tal expressão
prática corresponde, porém, a uma estrutura ideológica, reconhecida pelos papéis soci-
ais que a cada idade se atribuam. Esse ponto, queiramos ou não, reflete-se nos aspectos
de programação dos serviços, seja numa pequenina escola, como unidade que a si mesma
se baste, seja na programação de conjuntos de escolas, em redes e sistemas, com os seus
serviços auxiliares e os de gestão, supervisão e controle.
Em qualquer caso, os esquemas administrativos não poderão deixar de
reconhecer esse fato primordial. De outro modo, os serviços escolares perdem seu caráter
funcional, diluem seus propósitos, não permitindo que objetivos claros possam ser esta-
belecidos. Como qualquer outro empreendimento, tais serviços se estruturam e operam
na base de propósitos certos e determinados, ainda que nas concepções da filosofia e da
política educacional se elaborem de forma conceitual mais ampla. Os recursos de

organização e administração não terão, é certo, nenhum valor se a esses propósitos ideais
dispensarem. Nada de positivo produzirão, porém, se não traduzirem essas concepções
ideais em fatos e situações objetivas.
A esse respeito bastará considerar a distribuição geográfica dos núcleos de
população, por exemplo. As escolas existem para que de modo adequado ofereçam servi-
ços a grupos humanos determinados. Se pretendermos um sistema de ensino regular e
eficiente, teremos de prever estabelecimentos que satisfaçam a contingentes demográficos
segundo uma ordem natural na sucessão das idades. Continuidade e distribuição
geográfica são condições fundamentais para que os serviços de ensino sejam planejados,
diversificados, regulados em suas condições de funcionamento, orientados e controlados,
na forma de um grande empreendimento.
Desse modo, certos princípios de racionalização e a adoção dos esquemas
administrativos clássicos não podem ser desprezados. Os serviços escolares carecem
de planejamento, instrumentação, seleção e recrutamento de pessoal, direção ou co-
mando geral, coordenação, articulação, financiamento, circulação de informações entre
suas várias partes e subpartes, e controle final. Desde que definidos os propósitos
educativos gerais, terão de discriminar objetivos graduados, de escolher procedimen-
tos hábeis, de admitir certa sucessão não arbitrária de operações, nas etapas sucessivas
da produção.
De capital importância é que não percam o seu complexo sentido funcional,
passando a ser absorvidos por uma organização burocrática, com os caracteres pejorati-
vos dantes referidos, e que os próprios profissionais do ensino sentem, como no capítulo
anterior observamos, ao fazer notar que professores, diretores, inspetores, e mesmo che-
fes de serviço de mais alta hierarquia, freqüentemente interpretam o significado de deci-
sões “administrativas” como contrapostas àquilo que sentem como trabalho “técnico”,
com este adjetivo querendo referir-se à sua natureza criadora.
Essa é sem dúvida uma das razões por que, no estudo dos problemas de
estruturação e gestão dos serviços de ensino, a denominação combinada de Organização
e Administração tem perdurado.
O primeiro desses termos mais sugere a organização de fato, que uma escola
qualquer deve representar, com seus elementos pessoais variáveis, e que dia a dia se
renovam. O segundo sugere unificação, incorporação geral e sistema formal. Assim, os
problemas de estruturação e gestão dos serviços escolares necessitam para a sua conveni-
ente solução de considerarem os elementos não só de uma teoria, ou de uma classe de
teorias, mas os de todas.
[ Estudos especiais
Estudos especiais, constantes de publicações recentes, reafirmam essa conclusão.
A questão da peculiaridade dos fatos e situações dos serviços escolares é posta
em relevo em diversos estudos de Roald Campbell (1960). Com apoio em pesquisas
anteriormente realizadas por outros especialistas, destaca esse autor os seguintes pontos:
1) as questões de ensino e as de educação, em geral, são sempre complexas

em seus recursos, e dinâmicas em sua feição geral, não sendo possível,
portanto reduzi-las a esquemas mecânicos;

2) tal complexidade e dinamismo em boa parte resultam da própria intimidade
de natureza pessoal, nas relações existentes entre mestre e discípulos;
3) em conseqüência, a avaliação do verdadeiro trabalho das escolas é sempre
complexa e delicada, havendo resultados mensuráveis, mas outros tam-
bém para os quais os instrumentos de avaliação ainda não oferecem
suficiente objetividade;
4) essa circunstância reafirma a importância crescente de novas exigências
no recrutamento, formação e aperfeiçoamento do pessoal docente, em
todo e qualquer plano de organização escolar; e também, nessa base, a de
que se formem administradores escolares mais competentes, pois não
poderá haver boa administração com pessoal que não esteja bem
preparado, dadas as condições antes expostas;
5) a sensibilidade do público para com os problemas de educação, e sua
maior compreensão quanto ao papel das escolas, interessam também, e
grandemente, às questões de organização e administração; alunos e mes-
tres são pessoas, que pertencem a grupos sociais, e nas quais os ideais e
aspirações da coletividade se refletem;
6) assim, e em conclusão, as expectativas da vida social em relação ao
trabalho educativo das escolas serão uma pedra de toque daquilo que
possam e devam fazer os organizadores e administradores escolares.
Cada uma dessas circunstâncias, e todas, em conjunto, não são elementos que se
possam somar. Na verdade, representam elementos integrados de uma configuração. Isso não
significa que não devam ser praticamente consideradas nos esforços da melhoria de organiza-
ção e administração. Podem e devem. Os três primeiros, na ordem em que aqui os resumi-
mos, Campbell classifica-os como de natureza propriamente técnica, ou de sentido instru-
mental. O seguinte participa desse caráter e dos problemas propriamente administrativos.
Mas, de qualquer modo, o administrador que não esteja suficientemente cuidando do aperfei-
çoamento integral dos mestres em serviço estará trabalhando contra si mesmo. Os últimos
pontos referidos serão, enfim, de nível institucional, decorrentes de uma filosofia social, ou
das situações da vida existentes em cada comunidade (Campbell, 1960).
Por sua vez, Hanlon (1961), procurando analisar os problemas específicos das
decisões administrativas, não só nos serviços escolares, mas em qualquer empreendimen-
to, insiste nessas conclusões. O direito de firmar decisões envolve a obrigação correlata de
outros em subordinar-se a elas e, para que isso se consiga, nas melhores condições, será
necessário que se distinga entre o exercício da autoridade, pura e simples, e o poder que se
justifique pela necessidade de coesão de cada grupo, pelo reconhecimento de líderes desse
grupo. Seu trabalho merece atenção especial porquanto, ao contrário do que faz a maioria
dos estudiosos da matéria em seu país, ele rejeita o conceito de uma administração mal
definida, e que se tende a qualificar, sem maior especificação, como democrática.
Para esclarecimento de seu pensamento, Hanlon destaca nas funções do
administrador atividades de três tipos: de direção, ou propriamente de comando, em que o
correlativo de subordinação não pode ser negada; de coordenação, em que a fusão de vonta-
des, por persuasão, se faz necessária; e, enfim, de co-participação, em que a iniciativa e a
responsabilidade pessoal serão sempre desejáveis, razão pela qual devem ser estimuladas.5
5
Ao assunto da administração com caráter democrático, ou não, voltaremos adiante, em vários pontos.

Essas idéias encontram, aliás, comprovação em estudos de especialistas que
têm cuidado da análise dos atributos de personalidade e situações de liderança no ambi-
ente das escolas. Um desses especialistas, Malo, destaca como atributos especiais de tais
situações os seguintes: capacidade de entender e lidar com pessoas, ou inteligência social;
orientação realista, não fantasiosa; tendência para tornar os serviços mais eficientes, com
plena responsabilidade de comando; e, enfim, estabilidade emocional.
Outro autor, Lipham, diz aproximadamente o mesmo com base em pesquisas
em testes de personalidade, especialmente aplicados a diretores de escola. Os mais
eficientes deles, segundo afirma, demonstraram atitudes de sentido realista; eram mais
capazes de bem relacionar-se com todos, superiores ou subordinados; possuíam maior
sentimento de segurança no lar e no ambiente de trabalho; interessavam-se por fim, tanto
no êxito da instituição como pelo seu próprio êxito pessoal, sabendo comandar e coordenar
(cf. Getzels; Liphan; Campbell, 1968).
Ainda a esse respeito, outros pesquisadores têm salientado diferenças
flagrantes entre professores, técnicos especializados em educação e administradores
propriamente ditos (diretores, inspetores, chefes de serviço).
De modo geral, os professores são mais autoritários, conservadores e
tradicionalistas; os técnicos, mais liberais e progressistas, aventurando-se por vezes em
experiências não perfeitamente fundadas. Por sua vez, os diretores e inspetores tendem a
ocupar uma posição intermediária, nisso influenciados ora pelos professores tradicionalistas,
ora pelos técnicos especializados.
Tais circunstâncias dependem da feição geral da organização a que pertençam,
como também de certas condições da vida social (Wall, 1959).
O autor dantes citado, Campbell alarga, porém, o esquema desses possíveis
conflitos, considerando não só diretamente os atributos pessoais dos profissionais do
ensino, mas as próprias forças que delineiam, reforçam ou transformam as diretrizes
educacionais, e que tanto neles diretamente se apresentam quanto em certas tendências
gerais da vida coletiva. Em seu esquema, são principalmente as forças de sentido pro-
gressivo em matéria de tecnologia, economia e política, não só as da localidade, mas as da
região e também as de sentido nacional, que hoje produzem os maiores conflitos. A razão
é que são elas diversamente sentidas ou percebidas por uns e outros dos participantes do
trabalho escolar. Desde que tais forças não sejam analisadas, debatidas e interpretadas
para conveniente aplicação nos planos local, regional e nacional, as dissidências serão
inevitáveis, com evidente prejuízo.
Colhidas em pesquisas e ensaios recentes, essas notas demonstram a importância
que cada vez mais se dá aos fatores de influência social na vida das escolas, seus planos e
técnicas. O comportamento dos que participem de uma organização qualquer é por esses
fatores sempre condicionado. Isso torna evidente a importância do estudo das novas teori-
as que salientam os fatores de motivação pessoal, segundo as circunstâncias da vida social,
inclusive as de significação política e econômica.
Existem, é certo, dificuldades para a construção de um modelo geral, dada a
imprecisão de certos conceitos da psicologia social, ou do estudo das relações humanas.
Contudo, acentuado progresso a esse respeito já nos últimos tempos se tem verificado.6
6
Ver, por exemplo, a grande obra Toward a general theory of action, editada por Talcott Parsons e Edward A. Shills, em 1954.
Resultou ela de um grande esforço para esclarecer e inter-relacionar os conceitos e princípios da Teoria das ciências sociais.
São seus colaboradores, figuras de grande projeção nesses estudos, como Edward Tolman, Gordon Allport, Clyde Kluckhohn,
Henry Murray, Robert Sears, Richard Sheldon e Samuel Stouffer.

[ Relações entre a escola e a comunidade
Seja como for, o problema das relações entre a escola e a comunidade é
fundamental, e da maior relevância, em nossa época, dadas as variações aceleradas que a
vida social tem apresentado e apresenta. Fazendo mudar as concepções de vida e, conse-
qüentemente, os valores sociais e morais, essas variações acentuam a atividade crítica do
público em relação ao trabalho das escolas, quaisquer que elas sejam, como também a de
certa parte do público em relação às próprias normas e princípios da Organização e
Administração do ensino, em geral.
Outrora, as escolas poderiam servir apenas a uma pacífica transmissão de téc-
nicas, idéias, conhecimentos, ideais e aspirações. Sua função capital era a de manter uma
estrutura social estável. Normalmente, os filhos deveriam viver como os pais, ou mesmo
como teriam vivido os avós. No século passado e ainda nos primeiros decênios de nossa
era, as instituições escolares poderiam contentar-se com o trabalho de selecionar certas
partes dessa herança cultural para transmiti-las, com a acentuação da aprendizagem de
maior proveito ao desenvolvimento de cada indivíduo, segundo seus grupos primários.
Agora, porém, a necessidade de integração entre pessoas e grupos, primários
e secundários, é muito maior. Mas as soluções não são simples. Em certas formas de
trabalho escolar, como nas da educação em geral, numerosos problemas permanecem.
Num ponto, contudo, não parece haver dúvidas: a necessidade de prever
estágios que resultam de modificações tecnológicas e transformações conseqüentes na
estrutura profissional de cada país, sejam eles desenvolvidos, ou estejam em fase de de-
senvolvimento. Alguns pensadores insistem mesmo na idéia de que o trabalho escolar
deva primacialmente subordinar-se aos objetivos de estrita formação profissional.
Desse modo, atenção especial deverá haver com relação aos problemas de
orientação educacional e profissional, desde a parte final dos estudos primários, e prin-
cipalmente, nos cursos médios. Essa idéia tem conseqüências sociais muito variadas,
como adiante veremos.7
De qualquer modo, o desenvolvimento das relações entre cada escola e as
necessidades da comunidade próxima, ou aquela a que mais diretamente deva servir, é
matéria pacífica. Novas atividades curriculares e extracurriculares para isso se têm cria-
do, com a multiplicação de instituições peri-escolares. Para maior esclarecimento das
relações dos estabelecimentos de ensino com as questões de ordem regional e nacional,
têm-se por igual criado novas formas de atividades administrativas, inclusive comissões
e juntas consultivas, constituídas de representantes de empresas econômicas, que pos-
sam bem opinar sobre as perspectivas do mercado de trabalho e novas exigências que
imponham a cursos e programas de ensino.
De modo geral, reclama-se mais viva e direta intercomunicação entre as insti-
tuições escolares e órgãos representativos locais; entre órgãos regionais e nacionais, e
escalões correspondentes de administração escolar. Esse movimento tem duas faces. Por
uma, deseja ver o trabalho das escolas mais inspirado em exigências da vida coletiva,
sobretudo econômicas. Por outra, pretende que os líderes sociais, de qualquer tipo, ve-
nham a interessar-se pelo desenvolvimento das escolas, esclarecendo os seus próprios
círculos de influência a respeito da necessidade de maior financiamento dos serviços
educativos.
7
Este assunto será especialmente apreciado nos capítulos 7 e 8.

Quanto a este último ponto, uma nova atitude vem sendo desenvolvida entre
os estudiosos da economia, os quais no atual momento francamente admitem a idéia da
produtividade das despesas educacionais, bem como a de aspectos de utilidade margi-
nal, a ser considerada pela administração.
Produtividade econômica indica a relação entre a quantidade do produto ob-
tido e a quantidade dos fatores ou recursos econômicos aplicados à produção. Embora os
resultados da aplicação desses recursos à educação só se façam sentir a médio e longo
prazo, os autores acordam em que são de elevada produtividade para a economia de cada
país, em conjunto, dadas as condições do trabalho moderno, que requerem preparação
geral e tecnológica, a ser dada em escolas.
Utilidade marginal significa a utilidade da última unidade que se adicione,
no caso, em recursos para despesas com os serviços escolares, classes, escolas ou cursos.
Fácil é compreender que para os resultados da economia da comunidade, a maior utilida-
de marginal muitas vezes será obtida não com a simples multiplicação de escolas de um
tipo qualquer, mas daquelas que possam atender a maiores exigências da vida econômica
e social; e, ainda e também, não apenas com a criação de novas unidades escolares, de um
tipo qualquer, mas de serviços de assistência técnica que contribuam para a melhoria da
eficiência do sistema já existente.
Isso apresenta sérios problemas, levando a estabelecer escalas de prioridade
para a criação de novos tipos de ensino como também de serviços que, de modo especial,
encarem o planejamento geral, a assistência técnica e o controle dos serviços.
A compreensão de ação unitária de maiores conjuntos, ou de famílias de con-
juntos, vem assim a impor-se, sem prejuízo das variações regionais, ou mesmo locais,
necessárias. O que afinal se pretende é que, por esforços democráticos, as próprias ex-
pectativas sociais venham a ser constantemente analisadas, revistas e reinterpretadas.
Os princípios a serem levados em conta para tais resultados serão expostos
no devido tempo. Como quer que seja, não decorrem eles apenas da visão do processo
administrativo, mas do comportamento administrativo. Isto é, das funções práticas dos
administradores, onde quer que se situem, em conjuntos maiores ou menores.
1 Dá-se o nome de teoria a uma série ordenada de generalizações, que procure explicar
fatos e situações entre si relacionados. Por definição, a teoria é uma construção abstra-
ta, que fornece um modelo simplificado da realidade a que se reporte. Essa é a razão
por que os dois nomes, teoria e modelo, são freqüentemente usados como sinônimos.
Ainda que tenham apresentação abstrata, as teorias desempenham incontestável fun-
ção prática. Permitem uma visão de síntese, que leva a compreender relações de
dependência entre os fatos que nos interessem em situações concretas.
2 As teorias gerais sobre Organização e Administração, aplicáveis a empreendimentos

de qualquer natureza, são de elaboração relativamente recente. Formam dois grupos: o
de teorias clássicas e o de teorias novas. Devem-se as primeiras a Taylor e Fayol, e a
seus continuadores. Taylor especialmente estudou a coordenação de tarefas em fábri-
cas e oficinas, visando ao maior rendimento mecânico. Fayol mais considerou, em
empreendimentos comerciais e industriais, as diferentes fases de sua estruturação e

funcionamento, que sintetizou nestes verbos: prever, organizar, comandar, coordenar e
controlar. Assim delineou um modelo que, de modo abrangente, descrevesse todo o
processo administrativo, segundo suas fases.
3 Outros especialistas na matéria foram adiante. Gulick destacou as atividades

propriamente de produção (atividades-fins), e as de implementação e manutenção
(atividades-meios). Com isso, formulou um critério geral para coordenar tarefas afins,
ou para a sua departamentalização. Ademais, criou uma sigla que se tornou corrente
na descrição do processo administrativo: POSDCORB. Essa sigla é formada com os
primeiros elementos das palavras inglesas correspondentes às ações de planejar,
organizar, formar pessoal, dirigir, coordenar, relatar resultados parciais e conferir
resultados gerais (nestes últimos incluídos os de finanças).
4 Outros analistas estabeleceram princípios chamados de organização vertical e de

organização horizontal, e, bem assim, de unidade de chefia, liderança e delegação de
autoridade. Também desenvolveram novas idéias sobre propósitos, procedimentos,
clientela, localização e momentos sucessivos da produção. De tudo, resultaram mode-
los chamados de estrutura em linha, com poder central de decisão, e de estrutura
escalonada, quando o mesmo poder se exerça em níveis diversos. Essas duas formas
podem ser combinadas num terceiro tipo de estrutura, chamado mista.
5 Não rejeitando essa análise clássica, as teorias novas procuram completá-la com uma
visão funcional dos elementos pessoais, ou humanos, ressaltando a influência que nas
pessoas exerçam as condições formais de estruturação dos empreendimentos. Nas
teorias clássicas, havia a intenção de descrever o processo administrativo formal, ao
passo que, nas teorias novas, dá-se também atenção especial à motivação para o trabalho,
nos indivíduos e grupos que formem.
6 Não ainda completamente elaboradas, as teorias novas põem em relevo certas distorções
do treinamento em serviço, das técnicas de controle e das relações de poder, isto é, do
exercício da autoridade, consideradas as posições formais dos administradores e as con-
dições naturais de liderança. É evidente que tudo isso interessa muito de perto à estruturação
e gestão dos serviços escolares, porquanto os fatos e situações neles existentes são de
natureza e alcance educativos ou, afinal, da mesma natureza que os de formação humana.
7 Assim o reconhecem modernos cultores da matéria. Campbell, por exemplo, observa

que os serviços do ensino fundam-se em relações de natureza pessoal, quer na situa-
ção aluno-professor, quer nas dos agentes administrativos e subordinados. Na mesma
ordem de idéias, Malo dá importância às situações sociais em que os atributos de
personalidade dos educadores, sejam mestres ou administradores, influam no trabalho
em geral. Desse modo, insistem em que os estudos sobre o processo administrativo
deverá ser completado com outros, referentes ao comportamento administrativo. Nes-
se comportamento, influem não só os elementos de cada instituição escolar como os
da comunidade em que esteja atuando. Todas as questões de planejamento, distribui-
ção de tarefas e controle dos resultados devem ser agora analisadas e reinterpretadas à
luz dessas novas idéias. Para isso ter-se-á de examinar a ação dos administradores,
suas reações e atitudes, nas tarefas que normalmente lhes são confiadas.

Capítulo 3
Os administradores escolares em ação
[ Atividades operativas e administrativas

Depois de indicar as realidades de instrumentação e gestão dos serviços escolares,
e de oferecer uma visão sucinta das teorias de Organização e Administração, devemos examinar
as atividades mesmas das pessoas a que se atribuam funções de organizar e administrar as
escolas, ou seja, o comportamento administrativo que os serviços regulares do ensino reclamam.
Do ponto de vista das situações de fato, procuramos tornar claro que elas
ocorrem a partir do trabalho das classes, onde o professor organiza e administra o traba-
lho de seus alunos. Discriminam-se, porém, em outros níveis, referentes a conjuntos
maiores ou menores, que reclamam agentes específicos, simplificadamente designados
sob a rubrica geral de administradores escolares.
Não constituem, pois, uma classe única, com singela gradação hierárquica.
Na realidade, tais sejam a morfologia e o funcionamento de cada conjunto, ou família de
conjuntos, pertencerão a muitas categorias variáveis, segundo a magnitude do
empreendimento em que operem.
O que justifica a denominação comum é a distinção que se costuma fazer entre
atividades operativas e atividades não-operativas, devendo-se entender por estas últimas as
que se refiram a planejamento, instrumentação, coordenação, gestão e controle geral dos serviços.
[ a) Bens materiais
Nos empreendimentos destinados a produzir bens materiais ou mercadorias,

tais como os da indústria fabril, essa distinção torna-se muito clara. Praticamente, todas
as pessoas que numa fábrica se empreguem podem ser separadas em dois grupos.
No primeiro, estarão as que se ocupem com a matéria-prima, recebendo-a,
armazenando-a, trabalhando-a dos mais diversos modos, transformando-a, afeiçoando-a
em peças, como produtos parciais, ou a esses produtos reunindo na forma de produto
final. É assim possível discriminar tarefas, tipificá-las e atribuí-las a grupos com

responsabilidades estritamente limitadas. A rigor, não se exigirá de cada operário a
compreensão do que se queira por fim produzir, pois que isso não será indispensável
a uma concepção de eficiência, no caso.
Imaginemos uma fábrica de artefatos de metal. As tarefas poderão ser muito
subdivididas, com emprego de equipamento mecânico, mediante o qual séries sistemá-
ticas, praticamente isoladas umas das outras, se executem. A matéria-prima será adquiri-
da segundo requisitos constantes. Os produtos parciais são verificados por critérios de
aplicação relativamente simples. Em grandes fábricas, parte das peças produzidas entra-
rão na composição de certos produtos finais, de composição variável. Certas turmas de
operadores poderão mesmo desconhecer a existência desses produtos finais.
Assim, as funções desse grupo claramente se distinguem de outro a que
competem atividades de coordenação e gestão geral dos serviços. Haverá níveis gradativos
de comando: o do chefe de turma, do gerente de uma divisão, do gerente geral, do enge-
nheiro-chefe da produção etc. E todos executarão planos traçados pelos diretores ou chefes
da empresa, dispostos segundo níveis de autoridade.
Ainda nesse caso, como vimos ao tratar das teorias novas, diferentes aspectos
sociais e humanos interessarão ao funcionamento geral da empresa como um todo, e, em
especial, os que digam respeito a incentivos da produção, motivação geral dos trabalha-
dores e harmonia do conjunto. Mas, quanto ao que se esteja produzindo ou à finalidade
geral e integrada do empreendimento, nenhuma preocupação maior se exigirá de cada
trabalhador, em particular.
[ b) Serviços
Bem diversa é a situação nos empreendimentos destinados a oferecer serviços,

não mercadorias, sobretudo naqueles que possuam maior alcance social, como ocorre em
relação ao ensino. A produção, nesse caso, funda-se em relações humanas, aplica-se a
pessoas, exige o trato entre elas, em situações que podem referir-se ao desenvolvimento e
ajustamento de cada uma.
Uma distinção geral entre trabalho operativo e trabalho administrativo ainda
assim se faz possível. No caso das escolas, as atividades operativas são as das classes,
aquelas em que se tornam dominantes as relações professor-aluno. Fora disso, tudo quanto
mais exista passa a ser visto, na aparência ao menos, como de feição administrativa.
A distinção é apenas esquemática. Sabemos que em muito do que possamos
chamar de operativo, nas escolas, deverá haver consciência da própria direção do proces-
so por parte do mestre, razão por que, em boa margem, terá ele de compreender tal processo,
coordená-lo entre os alunos e verificar-lhe os resultados.
O mestre exerce funções explícitas e implícitas de Organização e Administração.
Não terá liberdade total de criação no que faça, mas há de possuir certa margem de autono-
mia. De outra forma, o trabalho será prejudicado por falta de consciência das finalidades
gerais e integradas do empreendimento em que esteja colaborando. O conjunto mais próxi-
mo diretamente lhe interessará, mas como o sentido dele dependerá de outros, as atividades
do ensino não se desligarão de todo o vasto sistema em que se incluam.
Esse fato imprime à administração do ensino peculiaridades ou exigências
especiais. Na verdade, tudo quanto se faça no intuito de dividir tarefas para maior
eficiência defrontará o problema correlato de sua integrarão ou reintegração.

Nas primeiras funções de administração escolar que se definiram, as de direção
de escolas graduadas, isso podemos sentir pelas próprias denominações adotadas. Elas
sugerem como que um duplo caráter, operativo e administrativo. Nos países de língua
inglesa, o diretor é chamado mestre-principal, ou simplesmente o principal; em outros,
há os títulos de mestre-chefe, ou mesmo de professor-catedrático, ainda que pessoalmen-
te estes não ensinem, mas apenas coordenem o trabalho dos docentes. Nas escolas secun-
dárias e superiores, o administrador muitas vezes recebe o título de decano, isto é, o
professor mais antigo, o de maior tirocínio.
O mesmo se poderá dizer das denominações dos estabelecimentos. Os títulos
escolas-reunidas, grupos escolares, agrupamentos escolares, escolas consolidadas, insis-
tem todos na idéia de uma função integral por efeito de boa articulação de cada uma das
partes do trabalho que desenvolvam.
Quando, em sua origem, se analisam os serviços de coordenação entre
diferentes escolas, de modo geral chamados de inspeção escolar, algo de semelhante se
verifica. A necessidade de criá-los não resultou da simples idéia de comando ou fiscali-
zação de realizações parciais, mas de trabalho mais amplo, a ser esclarecido por
levantamentos de sentido geral, em diferentes zonas ou regiões (Lourenço Filho, 1965).
Assim, se os encarregados das funções operativas, os mestres, não devem
perder de vista as finalidades mais amplas de seu trabalho, com maior razão os adminis-
tradores escolares não podem esquecer a necessária articulação a ser mantida entre o que
cada classe deva produzir e a produção conjunta a desejar-se.
Nem por outra razão, ao analisarem atividades operativas e administrativas
nas escolas, muitos especialistas, e com inteira procedência, insistem na idéia de que
essas últimas não podem desligar-se das situações de fato, como um todo, pois nesse
todo é que a orientação do trabalho se fundamenta. Daí, falarem em organização biológica,
psicológica, social, histórico-cultural, e, igualmente, o fato de ressaltarem que o trabalho
operativo deve embeber-se de um largo espírito de compreensão de planos referentes a
um conjunto.
Esse ponto, como outros, poderá ser entendido com a análise dos níveis em
que as funções administrativas se apresentam, e das atividades básicas que requerem,
como passaremos a ver.
[ Níveis da ação administrativa

Ao considerar uma escola, como situação “de fato”, ou já enquadrada numa
organização “formal”, nela encontramos elementos de quatro ordens, as quais, grosso modo,
distinguem os níveis essenciais da ação administrativa. São eles: alunos, mestres, direto-
res de escola, chefes de órgãos de instrumentação e gestão de maior alcance, que planejem,
orientem e controlem maiores conjuntos de serviços, ou sistemas.
Os alunos ocupam o grau inferior, com subgraduações referentes a estágios
de desenvolvimento e ajustamento. Seu papel é aprender, ou de participarem de situa-
ções em que possam adquirir formas úteis de comportamento e discernimento, guiados
pelos mestres. Os mestres assim realmente entendem seus deveres, organizando e ad-
ministrando o trabalho dos discípulos, ainda que não possam ignorar que entre eles
existam alguns, ou vários, com certa ascendência natural entre seus colegas. É o que se
pode notar no trabalho de cada classe e, sobretudo, nas atividades chamadas extraclasse.

Nessa ascendência, manifesta-se certa organização “de fato”, jamais inteiramente
submetida a regras formais.
A ascendência natural dos professores não se exerce apenas sobre os alunos.
Dá-se também em relação a seus pares, especialmente em razão da idade e experiência.
A dos diretores, por sua vez, não se exerce somente sobre os mestres que lhes
estejam hierarquicamente subordinados, alunos e funcionários para manutenção da escola,
sua disciplina geral e escrituração. Dentro de certos limites, dá-se também sobre as famílias
dos alunos e órgãos representativos da comunidade próxima, com os quais os diretores
deverão manter constante e estreita relação. Por esse alcance social, sua atuação muitas
vezes se estende ao trabalho de outras escolas e seus diretores, ainda que de modo indireto.
A razão está em que todos sentem que a autoridade dos diretores lhes é dele-
gada por órgãos mais amplos, de nível superior, representados pelas entidades
mantenedoras da escola, sejam instituições privadas ou órgãos do poder público, umas e
outros movidos pelo desejo de atender a aspirações e necessidades sociais.
Esquematicamente, as quatro ordens de elementos dispõem-se como no

gráfico acima.
Entre os órgãos de direção de cada escola e órgãos mais altos, de onde emane
orientação geral, existirão órgãos intermediários, (e tais sejam os sistemas adotados, mais
ou menos complexos), na forma da chefia de serviços auxiliares para provisão de recur-
sos materiais e pessoais, assistência técnica, coordenação e controle. Esses órgãos podem
referir-se a áreas geográficas de variável extensão, ou, dentro delas, a aspectos de financi-
amento, conservação dos edifícios escolares, articulação geral dos cursos, ou, ainda, à
feição especializada das escolas para um certo tipo de clientela, definido em grau, ou
nível de ensino, ou ramo especial dentro de um deles.
As formas de gestão então se diferenciam, assumindo aspecto formal, por
departamentalização. Surgem encarregados especiais dos serviços de aplicação orçamentá-
ria, de edificação e manutenção dos prédios escolares, do controle estatístico geral, como de
muitos outros serviços que poderão ter discriminação por distritos ou circunscrições mais
amplas. De outra parte, para efeito de assistência técnica, aparecem coordenadores de ensino,
dentro das escolas com grande número de classes; orientadores pedagógicos para cada cir-
cunscrição; encarregados de pesquisas para planejamento e programação a mais longo termo;
chefes de levantamentos gerais, relacionados ou não com os de obrigatoriedade escolar, etc.
Vários desses serviços freqüentemente se reúnem na forma de órgãos mais
complexos, diversamente denominados: setores, divisões, diretorias-gerais, superinten-
dências, departamentos, secretarias-gerais, ministérios. Desse modo, a linha hierárquica,
pura e simples do comando em linha, toma uma complexa feição funcional, reclamando

órgãos diferenciados em patamares sucessivos, freqüentemente de estrutura mista.
Na graduação de funções de assistência técnica e sua conexão com os serviços de simples
gerência, sempre existirão dificuldades quando não se especifiquem devidamente os planos
de ação e os objetivos reais a que cada uma das entidades deva atender.1
Nenhuma utilidade haverá assim, (por ora, ao menos), no estudo da ação dos
administradores escolares quanto a órgãos desses tipos, indicados em abstrato. O que con-
vém fazer é a caracterização das situações concretas que os administradores defrontam,
com análise de suas atividades básicas, ou, afinal, do comportamento administrativo.
[ As situações concretas
As situações concretas que os administradores escolares defrontam, deles
reclamando ação mais ou menos pronta, não diferem das situações que os administradores
de quaisquer outros empreendimentos encontram, atendido, é claro, o caráter próprio,
ou a feição distintiva já anteriormente ressaltada. Sobre elas existe, porém, certa feição
geral por onde devemos começar.
[ a) Conjuntura e problemática
Essa feição é a de conjuntura e, assim, de situação problemática que a ação

conjugada de numerosas pessoas oferece num empreendimento qualquer.
Essa idéia poderá ser de modo prático, assim explicada: organizadores e
administradores são chamados a interferir em fatos ou seqüências de fatos nas quais possam
ser admitidos modos variáveis de se relacionarem meios e fins; ou, afinal, quando na
instrumentação e condução de um trabalho cooperativo certas alternativas se apresentem,
exigindo opção. Onde não haja vários caminhos possíveis, entre os quais alguns poucos
devam ser preferidos e adotados, ou de um só se disponha, para que se obtenha maior eficiên-
cia, não haverá propriamente ação administrativa, no sentido de ação decisória (Getzels, 1960).
Esse caráter torna-se muito claro quando se trate de um empreendimento a
implantar, ou de novos serviços a serem instalados. Nesse caso, só existirá um propósito,
na forma de finalidades gerais, ou quando muito, linhas gerais de um projeto. O organizador
começa por tomar conhecimento dessas finalidades, aceitando-as para transformá-las em
resultados práticos. Então, analisará o problema que se tenha apresentado, nele discrimi-
nando diferentes aspectos: o campo de aplicação, os elementos e recursos disponíveis, as
hipóteses operacionais que ofereçam maior probabilidade de êxito. E, enfim, optará por
um caminho a fim de que o projeto tome forma e vida.
No caso de serviço já existente, a situação pode parecer diversa, mas só à
primeira vista. As situações problemáticas continuam a existir. Podem não se referir ao
campo de aplicação e à estrutura original do empreendimento, o que já estará definido;
mas terão sempre relações com aspectos funcionais de certa programação, das formas de
direção adotadas e dos critérios fixados para apreciação dos resultados. E, como esses
pontos exigem sempre reajustamento constante, um empreendimento qualquer, por mais
simples que pareça, só se manterá coeso, preenchendo suas funções, desde que a cada
momento se readapte ou se reajuste a novas condições e circunstâncias.
1
Gráficos representativos das estruturas citadas foram incluídos no capítulo anterior.

Ainda em empreendimentos que, em seu conjunto, pouco pareçam variar, assim
acontece. Digamos que se trate de uma fábrica de tecidos, com produção tipificada, maté-
ria-prima sempre idêntica, equipamento mecânico e trabalhadores bem selecionados.
Haverá o desgaste do equipamento, ausências de empregados, mobilidade geral do pessoal,
flutuações do mercado quando da compra da matéria-prima e da venda dos produtos.
Ainda e também se farão sentir efeitos favoráveis ou desfavoráveis dos próprios esque-
mas formais de estruturação do trabalho adotado, o que tudo virá a impor problemas
novos, a reclamarem estudo e pronta solução.
Em serviços, tais como os do ensino, as situações problemáticas serão sempre
em grande número pela complexidade dos fatores e variação de seu significado relativo,
no decorrer do processo.
O comportamento administrativo começa por considerar cada problema e situá-
lo em todo o conjunto, avaliada a sua importância no momento e em situações futuras
previsíveis. Define-se depois pelo exame de elementos e condições e a oportunidade de
decisões imediatas, ou mediatas, que à situação problemática possam atender (Mosher,
Cimmino, 1950; Campbell, Gregg, 1957).
[ b) Atividades fundamentais do administrador
Quaisquer que sejam, as situações concretas exigirão duas atividades funda-

mentais de parte do administrador, cada qual em seu âmbito próprio:
– Coligir informações sobre a situação problemática, tal como realmente se

apresente;
– Decidir no sentido de modificar esse estado de coisas, a fim de que os
objetivos assentados possam ser obtidos com a eficiência desejada.
As tarefas fundamentais do organizador e administrador, resumem-se,

portanto, em duas apenas. São estas: informar-se e decidir.
Informar-se sobre quê? Primeiramente, sobre as finalidades gerais e integradas
do empreendimento de que participe. De outra forma, o problema não terá sentido. Para
quê?... Eis a pergunta inicial que deve fazer.
Cada administrador, dentro de suas funções próprias, não inventa as finalidades.
Recebe-as mais ou menos feitas, procura compreendê-las e associar-se ao propósito geral que
representem. Mas também é certo que a elas terá de interpretar em termos de operação e,
dessa forma, terá de decompô-las em objetivos graduais ou progressivos. Cumpre-lhe analisá-
las em seus momentos de coordenação e elaboração técnica. Assim, as grandes finalidades
integradas do ensino, (por exemplo, desenvolvimento individual, formação da personalidade,
preparação para a vida democrática), serão dissociadas em objetivos graduais, trabalho que
exigirá uma satisfatória compreensão das capacidades reais ou virtuais dos alunos, das for-
mas de aprendizagem que convenham, segundo as idades e outras condições. Revendo-as,
em sua sucessão, é assim levado o administrador a situá-las num plano ou programa.
As metas mais distantes aparecerão como seqüência e conseqüência de metas
menores, de ação mais próxima, o que levará a admitir que cada uma funcione como um
meio para uma finalidade subseqüente. Daí o nome de objetivos da ação didática, ou educativa
em geral.2
2
Sobre a análise dos objetivos do ensino, cf. Bloom (1956).

Para que isso possa fazer, o administrador terá de informar-se também onde e
quando deva operar, pois que não opera ele sozinho; isto é, há de ter uma nítida percepção do
alcance e limites de suas responsabilidades, na marcha do conjunto pelo êxito do qual colabora.
Terá de informar-se depois sobre o número e qualidade das pessoas com quem,
e dos implementos materiais com que haja de trabalhar. Em certos casos, nessas questões
terá de decidir, ou opinar, quanto a critérios de recrutamento do pessoal e sua formação,
e quanto às normas para aquisição de material, funções essas que, de ordinário, se
distribuem ao longo de toda uma linha hierárquica.
Para que, onde, quando, com quem e com que serão pontos de referência
básicos, porque qualificam a própria situação do administrador, sua esfera de responsa-
bilidade e nível de autoridade. Esses pontos constituem elementos metodológicos, em
todos os níveis da ação administrativa, para o conveniente relacionamento dela com os
da ação operativa, propriamente dita.
Obtidas as respostas, passará o administrador a confrontá-las com os esquemas
de possível instrumentação, execução e controle, em cada caso concreto.
A pergunta geral, que depois surgirá, será referente aos modos de fazer, os
seus próprios e os de seus subordinados. Como atuar ou operar?...
Sempre que certa programação exista, já definida, os modos de fazer estarão,
ao menos, de modo geral predeterminados. A aplicação prática reclamará, no entanto,
decisões específicas. Mesmo ao nível do conjunto básico, a classe de ensino, em que
habitualmente não se levam em conta as funções administrativas, terá o mestre de infor-
mar-se e decidir. Essa margem de decisão alarga-se no trabalho do diretor da escola, no do
chefe de distrito, no dos funcionários que superintendam serviços mais extensos, em
que as situações variáveis de bem articular elementos e condições, meios e fins serão
sempre mais numerosas.
Em qualquer caso, onde haja encargos de Organização e Administração, as
duas atividades básicas vêm a combinar-se nas formas de planejar e programar, dirigir e
coordenar, verificar e apreciar o trabalho feito.
São elas, afinal, que conformam as situações problemáticas naquilo que, com
propriedade, se deva chamar funções de gestão as quais caracterizam o comportamento
administrativo.3
[ Conformação administrativa das situações problemáticas

Na realidade, a conformação das situações problemáticas em atividades ad-
ministrativas obedece a um só e mesmo esquema, quaisquer que sejam suas dimensões e
circunstâncias. Poderá ele ser assim indicado, de forma abreviada:
a) existência de um problema, fundado na idéia de rendimento, ou proposto

como relacionamento entre meios e fins;
b) inserção desse problema num plano ou programa de ação definida;
c) coordenação de elementos e condições, que possa dar forma e vida a esse
plano, ou programa, no sentido de sua cabal execução;
3
Sobre o conceito de situação problemática, ver a última parte de Introdução ao estudo da Escola Nova (Lourenço Filho,
1967).

d) verificação do trabalho que se tenha realizado, a ser apreciado quanto à
obtenção dos objetivos e das condições de maior rendimento;
e) exame das providências que possam evitar a reaparição do problema,
quando não seja senão de natureza operativa, e de providências que permi-
tam reajustar o empreendimento a novas necessidades, que venham a sur-
gir em futuro próximo, e cuja satisfação constitua questões de importância
na ação a desejar-se, nos mais altos níveis da administração.
Há problemas que naturalmente decorrem de necessidades novas. Por exemplo,

o crescimento da população demandará a extensão dos serviços escolares numa dada
região. Sempre que haja maior visão administrativa, o financiamento será estudado, as
escolas construídas, os professores preparados, os demais serviços instalados a tempo e
hora. Quando a situação de necessidade apareça, já não constituirá ela propriamente uma
situação problemática de natureza social, ou mesmo de caráter operativo, mas de simples
desenvolvimento, pelas providências antecipadas que se tenham tomado.
Assim, um bom regime de Organização e Administração terá em vista tanto as
situações problemáticas inevitáveis, como as de prevenção de novos problemas, em dife-
rentes escalas. A orientação geral do administrador será sempre a de satisfazer, reduzir e
eliminar necessidades, ocorrentes e futuras.
Quando bem se compreenda essa idéia, verifica-se que as funções capitais de
planejar e programar, coordenar e dirigir, verificar e controlar aplicam-se nos mais
variados níveis, escalas e formas administrativas.
A cada uma dessas funções, passaremos a examinar, separadamente.
[ Planejar, programar
Atividades intencionais supõem, antes de tudo, plano, projeto ou programa.
Essas três palavras participam todas de uma conceituação dinâmica, de ação projetada no
futuro. Todas incluem previsão, idéia de um resultado a ser obtido com o emprego de
procedimentos racionais.
Assim, planejar, projetar e programar, empregam-se correntemente como termos
sinônimos.
Projetar, em sentido próprio, é atirar à distância, lançar longe. Por extensão,
define um intento caracterizado por alvos ou metas.
Planejar, ou planear, significa figurar por meios simbólicos as diferentes
posições e proporções das partes de alguma coisa que se queira construir ou que, já
construída, se tenha de descrever: o plano de um edifício, de uma cidade, de um livro.
Por extensão, prefigura algo que se pretenda executar passo a passo, mediante ação
disciplinada ou metodizada.
Programar ou programatizar, (no sentido etimológico, “escrever antes”), sugere
as minúcias daquilo que ordenadamente se deva fazer: o programa de uma cerimônia, de
uma festa, de um curso.
Autores há que subordinam a idéia de plano à de projeto, e a de programa à de
plano. Outros entendem que o verbo planificar, (traçar ou desenhar num só plano, ou em
vários deles, combinadamente), pode ser tomado como palavra que a tudo isso possa
abranger. A planificação subentenderia, portanto, um projeto inicial, um delineamento

geral e a descrição minuciosa dos aspectos instrumentais e operativos. Essa descrição
seria, então, a programação apresentada de modo geral, ou discriminada em programas
paralelos para execução simultânea, combinada.
Certos autores realmente entendem que, para esse efeito, a palavra programar
deve ter preferência. Mosher e Cimmino (1950), por exemplo, assim o fazem, entendendo
que a idéia de programar contém em si três elementos essenciais:
a) o de coleta, sistematização e análise dos dados e informações reclamadas

em cada caso específico de ação intencional ou com sentido prospectivo;
b) o de descrição do transcurso das ações ou operações julgadas suficientes
para que um objetivo determinado possa ser alcançado;
c) o de predição de tudo quanto possa ocorrer nas diferentes fases do trabalho,
com a previsão de modos ou formas de controle da atividade em curso.
Para esses autores, o modo mais simples e geral de representar um comporta-

mento racional, que subentenda um programa, será este:
plano → ação → resultado
Essa fórmula, evidentemente esquemática, requer elaboração ulterior quando

se tenha de aplicar à ação de muitos, isto é, quando realmente exija atividades de
organização e administração.
A ação surge como resposta a uma necessidade, definindo-se num objetivo ou
em vários objetivos progressivos. Admite assim um projeto, segundo o qual as atividades
se organizem, e em cujo andamento, decisões continuadas serão necessárias para coorde-
nação e verificação. Como é fácil compreender, num programa qualquer não haverá apenas
decisões iniciais, mas, sucessivas.
A compreensão de todos esses passos, que resume a atitude racional, é em ou-
tros autores chamada de planificação integral. Nos diagramas referentes às atividades de
administrar, tanto se usam os termos planejar como programar. A programação geral pode
assumir diferentes formas: o das atividades mesmas, as quais por interpretação levariam a
formular um esquema da estrutura dos serviços necessários; e o dessas estruturas, que
descreveriam o empreendimento pronto e acabado, entrevisto por órgãos lógica ou
formalmente dispostos e de cujo funcionamento viriam a resultar as atividades desejadas.
De qualquer forma, direta ou indiretamente, a programação se refere a ações
futuras possíveis, por efeito de uma estrutura que se reajuste às circunstâncias e momen-
tos sucessivos das operações. Ademais, a programação poderá considerar uma só, ou
várias dimensões das atividades a serem desenvolvidas, as de tempo e espaço, ou ambas.
Admite-se por isso mesmo, uma programação linear, descrita pelo arranjo de
elementos definidos sem que importe a ordem de sua estruturação. Admite-se uma pro-
gramação seqüencial em que essa ordem se apresenta como essencial. Admite-se por fim
uma terceira forma, não incompatível com a precedente, que consistirá em coordenar
vários planos de ação, convergentes, como as faces de uma pirâmide convergem para o
vértice comum. A esta última forma, se tem dado o nome de programação complexiva,
ou programação piramidal.
Em qualquer hipótese, a idéia do relacionamento entre meios e fins estará
presente. Mas uma cadeia de meios e fins, ou de situações antecedentes e conseqüentes,

poderá ser sempre considerada por aspectos funcionais variados. Fins, que se obtenham,
tornam-se meios para outros ainda a obter e, assim, sucessivamente.
Nos serviços que subentendem um processo ou situação em desenvolvimento,
e tal é o caso do ensino, a forma natural de planejar ou programar será sempre a que
denominamos complexiva. O que a caracteriza é a convergência dos esforços de muitos
planos de ação, que se ajustem para um resultado integrado. Essa convergência, ou conju-
gação de esforços, pode e deve ser descrita em diferentes níveis de estrutura: as da classe
de ensino na escola, no distrito, no sistema local, regional ou nacional. Em cada uma
dessas escalas, o planejamento propriamente escolar não excluirá, antes deverá suben-
tender outras influências: as do lar, da comunidade próxima, do ambiente econômico e
social da região ou do país.
Em outros termos, o planejamento ou a programação de um empreendimento
qualquer não exclui o ambiente em que ele se insere, ou aquilo que certos autores têm
chamado ecologia da organização.
Tal concepção é que leva a tentativas de planejamento integral dos serviços do
ensino, através de grandes sistemas públicos, como veremos no capítulo seguinte. Qualquer
que seja, terá ele de considerar o trabalho das instituições escolares como conjuntos
operativos e administrativos.4
Esse fato pode ser percebido mesmo quando se tome como exemplo o trabalho
de uma escola isolada, unidade operativa de uma só classe e um só professor. A esse
mestre caberá compreender o trabalho geral e progressivo que a seus alunos deva propi-
ciar. Por exigências operativas, ele os distribui em seções, segundo o adiantamento geral,
e, em relação a cada uma delas, atenderá a um horário, propondo exercícios graduados na
conformidade de um programa que especifique disciplinas, tais como a leitura, a lingua-
gem, a aritmética, os estudos sociais, a iniciação científica, o desenho, ou o que mais seja.
Ainda numa escola primária, mas de organização graduada, isto é, com alu-
nos separados por seu adiantamento em classes distintas, a especificação do plano, ou
dos programas, deixa de ser diretamente relacionada com exigências operativas menos
discriminadas, como na escola isolada. Mas continuará a levar em conta a especificação
das disciplinas. Então, o professor organiza o seu trabalho, tendo em vista um termo
prefixado das atividades que, regulamentarmente, lhe venham a competir: o ano letivo,
o semestre, o mês, a semana.
Já nas escolas de ensino médio, em geral, a divisão operativa vai além. Um
mesmo grupo de alunos, pertencente a uma série anual de ensino, é aí entregue a vários
professores, cada um dos quais responderá por duas ou três disciplinas afins, por uma
só, ou mesmo por uma parte dela.
Em qualquer caso, sempre que os mestres percam de vista os resultados do
conjunto, ou a integração de seu trabalho com o de outros, haverá prejuízo na formação
dos alunos e em seu ajustamento social. O trabalho escolar poderá então apresentar re-
sultados apenas formais, por não considerarem a pessoa do educando em seus diferentes
aspectos de desenvolvimento e ajustamento social, mas apenas o preenchimento mecânico
de exercícios e exames formais.
A necessidade de coordenar o trabalho, desse modo disperso, é que põe em
destaque a importância dos agentes administrativos, a ação do diretor ou do inspetor,
4
As questões do planejamento integral, como veremos, relacionam-se hoje com os mais delicados problemas das atividades
governamentais.

como ainda de outros funcionários especializados, coordenadores, orientadores gerais,
conselheiros. Quando se trate de ensino superior, os trabalhos de diferentes professores
coordenam-se na forma de seções didáticas, departamentos de ensino, ou institutos.
Desse modo, a ação criadora de cada mestre, em que temos insistido, não
exclui a ação coordenadora de agentes administrativos, em função do planejamento ou
programação que se tenha estabelecido. Essa é a razão pela qual não se deverá confundir
o trabalho criador do mestre com a falácia da independência total da ação de cada um, em
sua classe, como se apenas dele tudo pudesse depender.
No sentido mesmo da boa execução dos planos ou programas que se tiverem
traçado, com indispensável relacionamento para finalidades integradas, é que aparece a
segunda grande função administrativa, a de dirigir ou coordenar.
[ Dirigir, coordenar
O planejamento ou programação, na forma exposta, pressupõe a existência de
um poder que continuadamente decida, dirimindo as situações problemáticas que se
apresentem, inclusive as de conflito. Esse poder se caracteriza pela influência de certas
pessoas na ação de outras, ou na capacidade de articular as atividades de muitos, as
quais, de outra forma, se desenvolveriam dispersas.
Tão importante é esse aspecto que, na linguagem comum, administrar,
sobretudo, significa dirigir, chefiar, comandar. Assim, nos órgãos chamados de direção,
praticamente admitimos se condensem as funções de decidir e, em conseqüência, as de
administrar.
Sem dúvida que o aspecto dinâmico, num empreendimento qualquer, por esses
órgãos mais visivelmente se expressa. Neles sentimos que há opções entre alternativas,
escolha entre vários caminhos possíveis. Não obstante, para que uma organização bem
funcione, será preciso que tais decisões não representem arbítrio, inspiração de momen-
to ou fantasia. Cada decisão deverá atender ao que se tenha previsto por planejamento ou
programação anterior. Não há direção consciente, sem plano.
Quando um empreendimento bem esteja constituído, o poder de decidir e,
portanto, de dirigir, torna-se harmônico em todos os níveis, de tal modo que parece fluir
de uma capacidade geral de autodeterminação das várias partes de cada conjunto.
Na direção do conjunto inicial nos serviços escolares, a classe de ensino,
funciona o mestre, pois ele aí coordena o trabalho dos alunos. Em cada estabelecimen-
to, o diretor coordena a ação dos mestres. Em mais amplos conjuntos, decide o chefe de
distrito, de região ou de todo um sistema. Para que tudo bem funcione, não se poderá
pensar num comando linear, mas em formas de estrutura funcionais e mistas. Com
relação aos serviços auxiliares, de manutenção, financiamento, recrutamento e forma-
ção de pessoal, formulação de programas parciais e critérios de controle, o mesmo se
deverá admitir.
Esse tipo de administração reduz, de uma parte, o número de hipóteses
possíveis, quanto a certos aspectos do trabalho programado. Assim, por exemplo, o da
escolha da sede dos serviços, do tempo de execução, da provisão do pessoal e material,
do alcance das atividades sobre determinada clientela. Mas, de outra parte, amplia as
hipóteses quanto às exigências de adaptação de cada conjunto (a classe, a escola, o distri-
to etc.), em situações emergentes, razão pela qual certo número de decisões passam a ser

privativas dos encarregados pela unidade e coesão de cada um de tais conjuntos. Como
vimos antes, o administrador para isso deverá saber para o que trabalha, com quem e
com que trabalha, onde, quando e como.
Se administrar significa operar de modo racional, os comportamentos de
escolha e decisão terão de ser exercidos com fundamento em informações tão completas
como possíveis, e resultarem de uma interpretação refletida quanto a antecedentes e con-
seqüentes. Na medida em que a informação seja completa, ela reduz o número de hipóteses
a considerar.
Não obstante, não se poderá dissimular que as funções de direção sempre se
individualizam. Derivam de agentes que são pessoas, pelo que certo coeficiente indivi-
dual nelas se apresenta como irredutível. Essa é a razão por que muito se insiste em
atributos pessoais do administrador, em especial em sua capacidade de bem interpretar o
espírito comum da organização, optando e decidindo no melhor sentido de sua coesão.
Quando bem exercida, a essa qualidade cabe o nome de liderança.
O processo da formação das opções, nas funções de coordenação ou direção,
necessariamente pressupõe relações lógicas entre os fins a obter e os meios a serem em-
pregados, tudo analisado pela perspectiva de eficiência. Contudo, cada administrador
tem a sua própria personalidade, sua inteligência, cultura geral e profissional, capacida-
de de estabelecer relações pessoais, sua dinâmica emocional. Em função desses atributos
interpretará o trabalho, o seu próprio status, o papel que lhe compete.
Alguns autores chegam a fazer uma distinção entre opções propriamente
administrativas, de caráter nitidamente consciente e de expressão formal, e outras, a que
chamam de opções individuais, resultantes do modo de ser do administrador, sua capacidade
não só de informar-se das condições do trabalho, mas de senti-las em sua atmosfera peculiar.
Dessas últimas fazem depender a oportunidade com que certas decisões devam ser tomadas,
de modo a bem dispor ou preparar o ambiente para que possam ser bem recebidas.
Mas o termo decidir não deverá levar a qualquer equívoco. Agir e decidir são
dois conceitos estreitamente associados, um não podendo realizar-se sem o concurso do
outro. A ação administrativa, em geral, mas especialmente a de direção imediata, quer
dizer ação de uma pessoa que a outras comande, face a face, apresentando séries de previ-
sões e decisões, que vão desde a compreensão das diretrizes gerais do empreendimento
até aos mais elementares atos de gerência, ou gestão de rotina (Getzels, 1960).
Considerando este assunto, num velho livro, que se tornou clássico na matéria,
Cubberley (1927) escreve estas palavras:
Todos quantos tenham de dirigir devem aprender a orientar-se pelas razões de amplo
conhecimento, mas também pelo entusiasmo contagiante da empresa comum em que
operem. Isso será sempre mais importante que o seu grau de autoridade formal, legal ou
regulamentar. Os poderes e prerrogativas que lhe garantem a posição, ou o cargo, deverão
ser justificados pela sagacidade e compreensão humana com que realize o seu trabalho.
Deverá constantemente compreender que ele representa um todo, não uma parte ou fração,
motivo por que a preocupação de agir com eqüidade terá de existir. Ademais, ele não
representará apenas um conjunto funcional, a parte abstrata de um empreendimento,
mas toda a comunidade a que os serviços escolares devam atender.
E acrescenta que a paciência, com persistência nos objetivos, mais flexibilidade

nos modos de ação deverão ser atributos fundamentais. “Roma e Pavia não se fizeram

num dia”, lembra Cubberley, sugerindo com esse velho provérbio que os resultados dos
serviços educativos são sempre de lenta obtenção.
Outro especialista, Franklin Bobbitt (1941), por sua vez, observa:
O diretor de uma escola não pode pretender marchar mais rapidamente que os seus
professores, e assim também os chefes de distrito com relação aos diretores. Cada um
deverá considerar sua posição como educado do próprio conjunto pelo qual responda, se
é que deseje nele assumir condições de liderança.
A pedra de toque, em qualquer caso, será a compreensão das finalidades inte-

gradas de cada sistema. Dirigirá mal quem não as compreenda, pois não estará conduzin-
do o conjunto a seu cargo no sentido de que elas sejam atingidas. Por outro lado, as
decisões hão de ser realistas, tendo de articular-se segundo as condições existentes, e não
segundo outras, imaginárias.
Isso importa em dizer que, entre vários caminhos possíveis, nenhum será
producente sem que bem se ajuste ao plano propriamente operativo. Daí, o valor que
comumente se empresta ao tirocínio dos administradores, na presunção de que a prá-
tica, por si só, possa concorrer para a formação das mais convenientes atitudes de
decisão.
Convém relembrar que o administrador não estará num dado momento colhen-
do informações para, só em outro, decidir. Estará sempre fazendo uma e outra coisa. As
pessoas que bem dirigem expressamente reconhecem esse fato, admitindo que muitas defi-
ciências do trabalho administrativo podem e devem ser sanadas por mais completas e ade-
quadas informações.
Procedendo a um exame das decisões administrativas e, em especial, das
funções de dirigir, Simon (1947) salienta que nelas existem dois elementos diferentes:
um elemento de fato constituído pelas circunstâncias da situação concreta que o admi-
nistrador defronte, e que é apreciada por via empírica, naturalmente verificável pelo
que contenha de “verdadeiro” e “falso”, e um elemento de valoração pessoal, constituído
de julgamentos subjetivos, dificilmente demonstráveis por via empírica. Este último
constitui, em grande parte, pelo menos, o que geralmente se costuma chamar de “força
moral”, complexo de atributos pessoais, sempre resultantes do modo pelo qual o encar-
regado de dirigir compreenda a situação, e nela a si mesmo se compreenda, como parte
integrante.
Esse pensamento é de grande importância. O bom administrador especifica o
âmbito particular de ação de cada um de seus subordinados, não o desligando, porém,
das perspectivas maiores do trabalho comum.
Dois esquemas, relativamente simples, poderão ilustrar essa idéia, referindo-
se a situações práticas da vida escolar. Vejamos o primeiro:
I um mestre, em sua classe, ensina a um grupo de alunos certos elementos

de aritmética, para que assim se atendam as exigências do programa e
do horário;
II tais exigências são verificadas no devido tempo por exercícios, provas e
exames, que o próprio mestre ou o diretor da escola organiza, a fim de que
se verifique a quantidade e a qualidade do trabalho realizado;

III o êxito nesses exercícios, provas e exames, permitirá que os alunos sejam
promovidos ao cabo do ano escolar, matriculando-se na classe subse-
qüente, onde, então, passarão a receber novas noções graduadas, a fim
de que,
IV nos momentos aprazados, sejam submetidos a novos exercícios, provas e
exames, e, assim, sucessivamente, até que alcancem a etapa final do curso.
O trabalho concebido e realizado nessa forma poderá tender a uma

automatização dos procedimentos, sem maior visão de conjunto. A ação do diretor pode-
rá ser, e freqüentemente é, dominada por feição de pura rotina, que justificará nas classes
atividades, por assim dizer, mecânicas.
Vejamos agora o segundo esquema, em que a ação de dirigir poderá inspirar
diferente orientação:
I um diretor reúne com freqüência os mestres para exame dos objetivos

imediatos e gerais do trabalho, sejam os de cada classe, sejam os das dis-
ciplinas diferenciadas nelas existentes, a fim de que lições e exercícios
melhor se coordenem para um efeito integrado e geral;
II no caso particular do ensino dantes citado, o de noções de aritmética,
levará a compreender que essas noções influem na linguagem geral, na
enumeração de coisas, sua comparação e relacionamento lógico;
III fará salientar que isso se torna necessário para que os alunos melhor
compreendam certas situações da vida real, as que estejam vivendo não
só na escola, mas em seu lar, grupos de recreação e vizinhança, grupos
esses que com outros, numerosos, constituem uma parte ou um bairro
da cidade;
IV bairro esse que, com outros mais ou menos diversificados, compõem uma
grande aglomeração urbana com as suas necessidades próprias de
comunicação, de vida econômica e social;
V aglomeração essa que não se encontra isolada, mantendo relações
necessárias, de vida social e política,
VI com outras aglomerações urbanas e rurais, as quais por sua vez se articulam
num conjunto regional que, para sua própria estabilidade e desenvolvimento,
necessita de homens e mulheres devidamente preparados;
VII nesse conjunto, aquelas noções elementares, se devidamente assimiladas
e articuladas, deverão influenciar atitudes favoráveis de boa comunicação
entre pessoas e grupos, fundamentando hábitos de ordem, exatidão e
correção, todas necessárias a uma maior consciência da vida social.
Os dois esquemas não se referem a situações que mutuamente se excluam.

Exemplificam apenas como um mesmo trabalho pode e deve ser compreendido em di-
ferentes planos, mediante programação complexiva. O desligamento ou desarticulação
entre eles com mais freqüência ocorre por insuficiência de comunicação do que por
outra coisa.
Assim se apura que, tal como existe uma estreita relação entre as funções de
planejar ou programar e as de dirigir ou coordenar, outra existe também, entre estas últimas
e as de comunicar e inspecionar.

[ Comunicar, inspecionar
Dirigir importa em decidir com justeza e oportunidade. As decisões serão tanto
mais produtivas e oportunas quanto mais se fundem em informações exatas e atualizadas.
Nenhuma organização se mantém coesa senão quando haja uma contínua corrente de infor-
mações de umas para outras de suas partes, de escalões inferiores para os superiores, e
inversamente. De outra forma, o trabalho perderá o sentido orgânico que deverá ter.
Nos seres vivos, bem sabido é que as funções de comunicação recíproca entre
uns e outros de seus órgãos mostra-se fundamental. Nos animais, o desenvolvimento de
um sistema próprio para isso, o nervoso, apresenta-se paralelo ao desenvolvimento geral
dos organismos. Pois a mesma idéia há de ser aplicada à vida de uma organização ou
estrutura de trabalho. Muito do que se poderia chamar patologia dos serviços, nos empre-
endimentos escolares como em outros, decorre de insuficiente ou inadequado serviço de
comunicação entre suas partes. Freqüentemente, mestres, diretores de escola e chefes de
conjuntos mais amplos vêm a decidir mal, ou deixam de decidir com oportunidade, por
ausência ou inadequação de elementos informativos.
A função essencial do sistema de comunicação – “verdadeiro tecido conjuntivo
da organização” na frase de um autor – será suscitar uma compreensão geral e integrada
do trabalho cooperativo, não só em relação aos fins como quanto aos procedimentos a
empregar. Só assim poderá haver uma identificação de todo o sistema com o plano geral
das fontes de decisões e, em conseqüência, dos níveis de autoridade que passarão, então,
a ser sentidos como verdadeiramente úteis.
Barnard (1939) chega a afirmar que “não há razões para verdadeiro exercício
da autoridade senão quando existam canais ou linhas desimpedidas de comunicação
entre superiores e subordinados”. Poder-se-á dizer que muitos administradores não pre-
enchem devidamente suas funções tão somente por esse motivo.5 Não será o caso de
dizer “não sabem o que fazem”; na verdade, “não sabem o que fazer”, porquanto não dis-
põem de informações que lhes permitam discernir entre problemas fundamentais e ques-
tões meramente acessórias. O mesmo se poderá afirmar, e com razão, quanto ao trabalho
dos subordinados.
Nos serviços de organização e administração escolar, a questão tem especial
relevância pelas conexões que mantém com o processo da cultura em geral. O que se
chama cultura não representa a soma de tradições, valores, idéias e técnicas, abstrata-
mente considerados, mas a circulação dessas formas de vida. Em sentido objetivo, “cultura
é comunicação”.
No caso de uma organização, qualquer que seja, a compreensão funcional de
cada uma de suas partes ou a consciência de sua própria razão de ser e de seu trabalho
dependerão do sistema de comunicações que se mantenha. A colaboração potencial que
vise a fins comuns e, em conseqüência, o relacionamento entre meios e fins, repousa
afinal de contas num bom sistema dessa espécie.
Note-se que as palavras comunidade e comunicação têm uma mesma raiz. De
sua parte, diz a sabedoria popular que “é conversando que os homens se entendem”. Como
admitir que uma organização possa existir sem adequados canais de comunicação?...
Segundo o nível de trabalho, a proximidade da sede dos serviços e outras
circunstâncias, os modos práticos de comunicação enormemente variam. Serão colóquios
5
Para uma visão prática do problema, cf. Roetchlisberger (1941).

e pequenas reuniões, explanações sobre planos e programas, grupos de debates ou
seminários. Serão circulares, programas explicados em linguagem acessível, documen-
tos impressos de maior extensão. Serão boletins, circulares, ordens de serviço, relatórios,
tabelas e gráficos, tudo quanto possa facilitar uma clara visão de diretrizes e procedimen-
tos, de serviços a realizar e serviços já realizados. Serão, por outro lado, visitas de inspeção,
seguidas de simples conversação, ou reuniões para debate de problemas.
Os serviços de inspeção, de fato, oferecem como que uma posição estratégica
para confronto de informações, idéias e intenções entre elementos de ação operativa e de
ação propriamente administrativa.
De modo geral, os autores modernos concordam nos seguintes pontos:
a) a comunicação é uma modalidade indispensável do processo de coordenar e, se se

quiser também, uma fase que imediatamente sucede a de programação, com o fito de
preparar situações favoráveis ao trabalho previsto;
b) as comunicações conduzem as questões administrativas até certos pontos críticos de
decisão, assim representando uma das bases necessárias às funções de coordenar e
dirigir;
c) a ausência ou insuficiência de comunicações, no duplo sentido operativo-administrativo
e administrativo-operativo, enfraquece o espírito de colaboração, quando não crie logo
zonas de atrito;
d) há, ademais, no exercício constante da comunicação, um efeito funcional muito
importante que é o da aprendizagem da linguagem técnica indispensável à boa
coordenação entre serviços administrativos e operativos. A esse respeito será preciso
observar que as comunicações não valem apenas pelo intuito de quem as formule, mas
pela possibilidade de exata percepção de quem as receba. Essa é a razão pela qual os
trabalhos de inspeção devem ser compreendidos no processo, visto que um bom
inspetor estará sempre resolvendo as dificuldades decorrentes de inadequada percepção
das decisões administrativas de mais alto nível, e inversamente (Mosher, Cimmino,
1950).
Ainda quanto ao aspecto de boa percepção das diretivas nos serviços de ensino,
haverá a notar que, muitas vezes, empregam os administradores expressões muito vagas
ou de sentido geral, que não chegam a ser bem compreendidas. Por exemplo, espírito
democrático, plenitude de vida, escalas de valores, formação integral da personalidade,
ou outras similares. Ou, então, recorrem a locuções de certo pedantismo técnico, que não
concorrem senão para fixação de uma logomaquia sem maior proveito. É evidente que o
requisito fundamental da comunicação consiste em permitir uma percepção clara do que
se deseje alcançar e do que se deva fazer para isso.
Freqüentemente, belos programas concebidos do alto, com ignorância das
condições reais daqueles que os devam aplicar, tornam-se inócuos, senão
perturbadores. O teor geral de qualquer comunicação terá de levar sempre em conta
tais condições.
Em suma, a comunicação tem como objeto próprio influenciar as pessoas no
sentido da coesão estrutural e funcional de cada serviço. De modo geral, deve visar à
harmonia e equilíbrio entre o aspecto objetivo da organização, isto é, a sua estrutura for-
mal, e o aspecto subjetivo, isto é, o comportamento provável das pessoas encarregadas
dos diferentes níveis de serviços.

[ Controlar, pesquisar
Como já se fez notar, os serviços chamados de inspeção, (ou de modo geral, os
de ação intermediária), devem revestir-se do duplo aspecto de oferecer informações e
recebê-las, de ajudar a decidir no plano operativo e levar a bem decidir nos escalões mais
altos. Quanto a este último aspecto, os inspetores, ou funcionários assemelhados, num
serviço qualquer, recolhem dados e devem sistematizá-los e interpretá-los, quanto isso
lhes seja possível.
Assim, os serviços de inspeção passam a representar também funções de
controle e pesquisa.
Controle, antes de tudo, significa balanço; refere-se a um confronto entre o
que se tenha planejado e o que efetivamente se tenha produzido. A origem do vocábulo
põe em destaque essa idéia. Controle (do francês, contrerôle) significa o confronto entre
papéis diferenciados de diferentes órgãos, atividades ou pessoas delas encarregadas.
Muitos aspectos poderão a esse respeito ser apreciados: o contábil, quanto ao
emprego das dotações (controle financeiro); o da execução das leis e regulamentos, toma-
dos como elementos de organização formal (controle legal e de ação política geral); e outros
mais amplos, que a esses inclua, entre o que se haja programado e o que realmente se tenha
conseguido, mediante verificação por critérios de eficiência (controle administrativo geral).
Os balanços que os serviços escolares reclamam tornam-se, assim, de uma
parte, extensão do sistema de comunicação de baixo para cima, e, de outra, uma tomada
de consciência, através desses elementos, das responsabilidades dos administradores,
em qualquer de seus níveis. A forma sintética de expressão é sempre escritural, não ape-
nas a da contabilidade de despesas, mas a da contabilidade das operações realizadas.
De modo geral, assume a feição de descrição estatística.
O controle define responsabilidades, mas põe à prova também os modelos
teóricos e práticos em que a organização se apóie.
No que mais estreitamente se refere à administração, admitida a perspectiva
geral de eficiência, terá de desdobrar-se em tantos aspectos quantos sejam necessários. A
apresentação numérica dos resultados constitui, sem dúvida, a forma geral de apresenta-
ção. Os números, no entanto, têm de ser interpretados, o que muitas vezes exigirá
compreensão de aspectos nem sempre de fácil expressão quantitativa. A esse ponto, não
só a descrição estatística, mas a análise estatística, poderá especialmente atender.
Do plano propriamente de balanço, no sentido mais simples dessa palavra,
passa-se em conseqüência para o da pesquisa, ou investigação, o qual aqui deve merecer
algumas observações especiais.
[ Administração escolar e investigação pedagógica

Se os administradores defrontam situações problemáticas para resolvê-las em
diferentes níveis e planos, e se, para isso, têm de decidir com base em informações
satisfatórias quanto a elementos, condições e operações, parece evidente que carecerão de
compreender as relações funcionais que existam no trabalho pelo qual respondam.
A isso, acresce uma circunstância. Ao interferirem na estruturação e gestão
dos serviços escolares, os administradores alteram os fatos e situações que, em dado
momento, existam. Em conseqüência, novas realidades surgem, demandando por sua vez

análise e interpretação. Em determinados planos terão mesmo os administradores de contar
com informações que lhes possam fornecer serviços regulares de documentação e pesquisa.
Ainda, porém, nos níveis mais simples, a atividade conjugada das condições
de trabalho em curso significará investigação ou pesquisa.
A verificação desse fato deu origem ao que se convencionou chamar de pesquisa
na ação, ou pesquisa ativa (action-research), e também investigação operacional, para
distingui-la de outras formas (Corey, 1953).
Em princípio, a distinção se funda no interesse de conhecer aspectos técnicos
ou metodológicos, numa dada situação concreta, mais que relações funcionais em abstra-
to, de tipo puramente teorético. Além disso, haverá algo a acrescentar: a investigação
ativa deve ser realizada delas próprias pessoas que tenham a responsabilidade de pôr
em prática as conclusões resultantes.
Ora, esse é, precisamente, o caso dos organizadores e administradores escolares.
Informar-se sobre as realidades em que operem para que possam elaborar decisões
justificadas por sua eficiência, são as suas duas atividades básicas. Desse modo, mestres,
diretores, inspetores, chefes de serviço mais poderão sentir a necessidade de modificar
decisões, submetendo suas convicções pessoais, ou simples preconceitos, à verificação
de dados objetivos, nas situações em que estejam atuando.
A investigação tradicional em educação, como bem salienta Stephen Corey,
tem-se caracterizado como uma atividade não de educadores práticos, mas de eruditos,
os quais, via de regra, não têm interesse direto na aplicação imediata do que concluam.
Geralmente, terminam seus trabalhos afirmando que haverá necessidade de realizar no-
vas e mais complicadas indagações, para que se aclare a relevância desta ou daquela nova
variável. A investigação ativa ou operacional, ao contrário, é um método para transformar
as tarefas menos perfeitas, que se estejam realizando, em tarefas mais eficientes, dentro
das condições que realmente existam, num dado lugar e tempo.
Terá ela de basear-se em dados hauridos da experiência e reflexão crítica, sobre
processos em que tenhamos responsabilidade, ou em que sejamos protagonistas. É certo que
esse tipo de investigação, de âmbito limitado, não exclui outros de mais ampla extensão. Mas
a verdade também é que, sem ele, não se chegará ao espírito objetivo que se deve desejar nos
organizadores e administradores escolares. O que com a investigação operacional se pretende
é, afinal de contas, tornar construtivos novos arranjos das condições do trabalho.
Só pelo confronto do trabalho de várias classes, ou várias escolas numa mesma
circunscrição, ou do trabalho de várias circunscrições em mais dilatada região, será pos-
sível esclarecer a influência de certas condições peculiares do ambiente, não imediatamente
removíveis.
Relembremos que a criação dos serviços chamados de inspeção escolar tiveram
essa origem. Inspeção significa descrição objetiva de realidades concretas, exame de con-
dições e resultados, primeiro passo para toda e qualquer investigação de maior vulto.
Quando bem compreenda suas funções, será o inspetor, antes de tudo, um investigador
operacional, mais preocupado em verificar as razões por que os serviços a seu cargo
encontram tais ou quais dificuldades, do que fazer valer a sua autoridade formal, decor-
rente das leis e regulamentos. E, quando assim faça, estará também estabelecendo um
melhor sistema de comunicação entre os serviços operativos e os administrativos, donde
o nome de supervisão, que se vem empregando.
Dentro das normas de gestão existente, quaisquer que sejam, será sempre possível
desenvolver espírito de pesquisa na ação. Muitos diretores e mestres não realizam trabalho

em melhores condições, unicamente porque nunca ninguém lhes terá despertado essa parcela
de atitude experimental, necessária em empreendimentos de natureza complexa, como são
os do ensino. Ademais, quando tal espírito se estabeleça, as relações humanas no trabalho
tenderão imediatamente a mudar, por isso que avivará a consciência dos objetivos e
procedimentos comuns que os mestres e administradores devam ter em vista.
Convirá lembrar que o nome de investigação ativa, ou operacional, não foi
criado por nenhum educador, mas sim, por um especialista em relações humanas na
administração, Collier, que o lançou em 1945.
E convirá observar também que tal recurso de boa organização não se refere a
nenhum novo método de pesquisa. Refere-se especialmente à congregação de esforços no
sentido de estudo objetivo em situações concretas, para melhoria do rendimento de um
trabalho comum (Corey, 1953).
A maneira prática, recomendada por Collier, é a de reuniões de estudo em que
se congreguem todos quantos tenham de realizar um trabalho cooperativo. Praticamente:
“Que devemos fazer em comum?”, “Que devemos fazer, todos e cada um de nós, em seu
campo específico para que melhores resultados gerais se obtenham?...”. Estabelecido esse
espírito inicial de cooperação ativa, serão selecionados uns tantos problemas, claros e
bem definidos, debatidos os métodos ou recursos aconselháveis e possíveis para mais
completo conhecimento e, afinal, alvitrada uma solução. Delineado o esquema inicial, já
numa segunda reunião será possível ter à mão dados concretos a respeito da situação que
se pretenda melhorar. Então, proceder-se-á à discussão deles, de seu valor, significação e
relações com outros fatos e situações que ao caso interessem.
Certo número de questões de estrita significação didática, o da adequação dos
procedimentos de ensino às capacidades dos alunos por exemplo, incumbirão especial-
mente aos mestres. Haverá vantagens em que se lhes faculte o uso de instrumentos indis-
pensáveis à verificação objetiva de seu trabalho, como a dessas capacidades; igualmente,
que se elucidem os modos de observação experimental, em geral. Quando numa escola
qualquer, dois ou três mestres, com estímulo da parte da direção do estabelecimento,
sejam levados a assim fazer, e comuniquem depois a outros professores os resultados de
seu trabalho, um novo espírito começará a estabelecer-se. Uma das condições que, com
maior freqüência, determina a empedernida rotina nas escolas é a falta de comunicação
das experiências bem fundadas de uns mestres a outros.
O que ficou dito em relação aos mestres de uma escola poder-se-á dizer dos
diretores de estabelecimentos de um mesmo distrito, cujos trabalhos de investigação-
ativa o respectivo inspetor estimule e oriente; entre inspetores de toda uma circunscri-
ção, por seu chefe; e, enfim, entre chefes dessa categoria, pelos diretores-gerais a que
estejam subordinados.
Em todos os casos, haverá sempre resultados benéficos: melhor compreensão
das condições técnicas do trabalho comum, como das de sua coordenação; maior capaci-
dade de julgamento objetivo de cada mestre ou de cada administrador, em relação à
capacidade de julgar; e, enfim, aumento geral do senso de responsabilidade.
[ Normas gerais de organização e operação

Depois de havermos analisado as atividades básicas dos agentes administrativos,
e a associação possível entre o seu trabalho e o desenvolvimento de uma atitude experimental,

poderemos compreender a razão das normas gerais estabelecidas por grandes tratadistas,
quanto à solidarização das funções operativas e administrativas dos serviços de ensino.
Um deles, Artur Moehlman (1940), por exemplo, admite a separação entre
providências de operação, e as demais, a que chama de organização. Torna claro que tanto
aos administradores quanto aos mestres, cada qual em sua esfera, caberão sempre fun-
ções de programar, coordenar, executar e avaliar. Nessas bases, propõe um vasto esquema
que assim pode ser resumido:
1) Para que o administrador possa conseguir satisfatória eficiência de um
grupo docente deverá atender às seguintes providências de organização:
a) normalizar o trabalho mediante procedimento ou meios padronizados
em termos de uma orientação básica (quer dizer, que vise às finalidades
reais a serem obtidas), com fundamento em conhecimentos técnicos
comprovados;
b) estabelecer uma articulação do controle e das responsabilidades, a fim de
que haja possível coordenação nos esforços e decisões que atuem no senti-
do de maior eficiência;
c) sistematizar os objetivos, de tal modo que possam ser avaliadas em sua
consecução gradual, tendo-se em mente as finalidades gerais fixadas e os
procedimentos estabelecidos, em cada caso particular;
d) admitir que possa haver certa variação no relacionamento entre meios e
fins, a fim de que se aperfeiçoem os procedimentos, bem como os próprios
meios de verificação e crítica do trabalho, tudo numa base científica ou de
cunho experimental;
e) admitir também e, em conseqüência, que possa haver modificação de
objetivos próximos e dos procedimentos respectivos, desde que isso resulte
de estudos fundados na mesma base experimental;
f) estimular o progressivo desenvolvimento da estrutura escolar existente,
mediante o fortalecimento do senso cooperativo e do desenvolvimento
profissional, de parte de todos quantos realizem os serviços escolares.
2) Para que o administrador bem possa influir sobre as operações do ensino,

deverá ter em conta providências que atendam aos seguintes pontos:
a) ampla orientação sobre ensino e aprendizagem, como aspectos de um
mesmo processo;
b) adequação e melhoramento dos edifícios escolares e seu equipamento;
c) seleção e aperfeiçoamento do pessoal, havendo comunicação constante entre
os diferentes níveis em que esteja distribuído;
d) formulação dos programas de ensino de modo que os objetivos fixados se
tornem exeqüíveis;
e) freqüência regular dos alunos às aulas e participação de seus responsáveis,
pais e parentes, em atividades relacionadas com a vida escolar;
f) manutenção dos edifícios escolares para que conservem aspecto higiênico
e agradável;
g) regularidade da escrituração escolar;
h) avaliação do rendimento de todo o trabalho, segundo a orientação que se
tenha estabelecido;
i) inspeção constante dos serviços dos professores e atividades dos alunos;

j) fortalecimento das relações entre a escola e a comunidade, para que o ensino
não só bem interprete as necessidades do ambiente, mas também para que
a comunidade bem interprete e auxilie o trabalho da escola;
l) financiamento satisfatório de todos os serviços.
Como se vê, Moehlman condensa as atividades dos administradores escolares

em geral, referindo-se ao planejamento do trabalho, seleção, distribuição e aperfeiçoa-
mento dos mestres; ao estabelecimento de canais de informação da periferia para o centro
e em sentido inverso; ao desenvolvimento das condições que, entre todo o pessoal, esta-
beleça estímulo para progresso geral, inclusive o reconhecimento dos mais capazes na
situação de líderes.
Quando todas essas funções se propaguem num grande número de escolas,
de diferentes tipos, para que atendam aos diferentes aspectos da vida social, cria-se um
sistema escolar consistente.
É o que em grandes serviços públicos de ensino, quando bem orientados, se
tem procurado obter.
1 Num empreendimento qualquer, podem-se separar as atividades em dois grupos:
propriamente operativas e administrativas. Nos empreendimentos que produzam coi-
sas tangíveis (mercadorias), essa distinção será mais fácil; nos que produzam serviços, o
mesmo não acontece, visto que “serviços” subentendem relações entre pessoas, substan-
ciais também nas atividades administrativas. As escolas existem para produzir serviços
de desenvolvimento e ajustamento social. Desde a unidade básica, a classe de ensino, os
serviços escolares se fundam em relações humanas. A constituição de maiores conjun-
tos não anula esse ponto essencial, antes o acentua, devendo os administradores dar-lhe
atenção especial, mediante análise de seu próprio comportamento.
2 Para essa análise, devem se considerar duas espécies de atividades: a de coligir

informações sobre os problemas que no trabalho comum se apresentem; e a de decidir,
no sentido de que tais problemas se resolvam, não vindo, ademais, a se reproduzirem
desnecessariamente. Em termos esquemáticos, será preciso que o administrador co-
nheça o empreendimento em que esteja atuando, para que e por que deva atuar, e,
ainda e também, em cada caso, onde, quando, quanto e como tenha de operar. Isso leva
a encarar a ação administrativa sob quatro modalidades capitais: a) planejar e programar;
b) dirigir e coordenar; c) comunicar e inspecionar; e, d) controlar e pesquisar.
3 Planejar significa figurar, em termos simbólicos, o que se deva realizar, em qualidade e

quantidade; e programar, estabelecer objetivos graduais que permitam a realização fi-
nal desejada. Plano e programas são aplicáveis a um empreendimento, no seu todo, em
projetos integrais; ou a setores, em projetos setoriais. A determinação de tais setores
dependerá da natureza das operações e de sua distribuição no tempo e no espaço.
4 Dirigir e coordenar é a ação administrativa que consiste em fazer funcionar na devida

forma, e a tempo e hora, cada parte do trabalho. Implica divisão de tarefas e demarcação

conseqüente de esferas de responsabilidade e níveis de autoridade. Daí, a idéia popular
de que administrar signifique apenas ordenar, comandar, chefiar. Esses verbos su-
põem a prática de decidir, mas, de decidir bem, com prévio conhecimento de causa,
que habilite o administrador a, sensatamente, optar entre alternativas ou a bem esco-
lher entre hipóteses várias para a resolução de cada problema. Boa decisão tanto supõe
conhecimento geral das operações (métodos, técnicas), quanto percepção do conjunto
das pessoas que trabalhem, sua motivação, suas disposições e atitudes e, mais, a
influência do comportamento administrativo sobre tudo isso.
5 Daí, a importância em comunicar e inspecionar. Para que o exercício da autoridade

satisfatoriamente se dê, será preciso que haja canais desimpedidos de comunicação
entre superiores e subordinados, e inversamente. Muitas coisas não se executam
satisfatoriamente por ausência ou insuficiência de informação de cima para baixo, e
muitos problemas evitáveis se geram por desconhecimento, por parte dos dirigentes,
da situação real do trabalho. Inspecionar é o termo que se aplica à análise das condi-
ções e circunstâncias, inclusive as de ordem pessoal, em qualquer setor de trabalho.
Não significa apenas fiscalizar, no sentido disciplinar que o uso dessa palavra admite.
Será, mais amplamente, comunicar, de cima para baixo e de baixo para cima, contribu-
indo para maior solidariedade geral entre os que trabalhem: o neologismo supervisionar,
(do inglês supervision), vem sendo nesse sentido também empregado.
6 Boa inspeção necessariamente se desdobra em controle e pesquisa. Controlar significa

confrontar o desempenho de papéis diferenciados, ou verificar a forma pela qual as
responsabilidades de cada qual são aceitas e correspondidas; e pesquisar, levar adian-
te essa análise, nos elementos, fatores gerais e circunstâncias ocasionais do trabalho.
Em qualquer nível, o administrador terá de pesquisar ou investigar para que bem possa
decidir.
7 Não se trata aí de promover investigações de cunho teórico, para concluir por

generalidades. Trata-se de investigar fatos e condições nas situações concretas que o
administrador esteja defrontando, tais como elas se apresentem, caracterizadas pelo
comportamento dos subordinados e o dos próprios administradores. É o que se deno-
mina pesquisa na ação, ou pesquisa para a ação, aquela que praticamente importa.
Assim se fecha o círculo do comportamento administrativo, indicado naqueles pares
de termos: planejar e programar, dirigir e coordenar, comunicar e inspecionar, contro-
lar e pesquisar. A experiência demonstra que onde se pesquise na ação, há maior coe-
são no empreendimento, pois a própria pesquisa estimula disposições e atitudes
favoráveis à melhor participação no trabalho.

Capítulo 4
Os sistemas públicos de ensino
e os problemas de política
e legislação
[ Os sistemas de ensino
No estudo sobre Organização e Administração escolar, que vimos fazendo,
três idéias capitais têm sido ressaltadas.
A primeira é esta: num trabalho cooperativo qualquer, ao mesmo tempo em
que dividimos as tarefas, devemos coordená-las, visando a resultados de crescente efici-
ência. A segunda é que, para isso, várias esferas de responsabilidade e níveis de autorida-
de devem estabelecer-se, segundo conjuntos estruturais e funcionais, de possível análise
autônoma. A terceira, enfim, é que a associação necessária entre esses conjuntos reclama
a compreensão dos objetivos gerais e integrados de cada empreendimento.
O comportamento administrativo, com vistas a tal resultado, atende a princí-
pios de planejamento, direção, comunicação e controle, como no capítulo anterior se
demonstrou.
Quando a todos esses pontos se dê a necessária atenção, as organizações assu-
mem a feição de um sistema. Isto é, estrutural e funcionalmente, suas partes se coorde-
nam de tal modo que o trabalho de umas sobre as demais influi, sem quebra da harmonia
geral. Um sistema é algo que apresenta um destino comum, quaisquer que sejam os ele-
mentos de sua composição.
Em serviços complexos (e tal é o caso dos de ensino), o termo muitas vezes se
aplica, para efeitos práticos, a conjuntos maiores ou menores, desde que seus elementos e
condições se unifiquem para a consecução de objetivos de um certo gênero, ou ainda de
vários, apreciados num mesmo grau operativo. Pode-se admitir que uma só escola consti-
tua um pequenino sistema; assim também, uma rede de estabelecimentos do mesmo nível
de ensino, ou conjunto mais diferenciado e abrangente de escolas de muitos graus e ramos,
desde que sirva a certa clientela delimitada, a de uma populosa cidade, ou de região deter-
minada. Com mais razão se dirá que um conjunto de numerosas escolas, entre si coordena-
das para que atendam às necessidades de todo um país, representará um sistema.
Daí, o uso corrente de expressões tais como sistema local, sistema regional e
sistema nacional de ensino.

O uso de tais expressões e, necessariamente, a de sistema público, em qualquer
caso se refere a certo regime estabelecido, mediante ação político-administrativa que aos
serviços escolares comunique unidade formal de propósitos e certa unificação de proce-
dimentos, por influência de um contexto social que a esses mesmos serviços inspire e
modele, assim adquirindo forma institucionalizada estável.
A sistematização de serviços de ensino deu-se primeiramente por influência
de entidades religiosas; depois, por marcada atuação de organizações econômicas; enfim,
pela de grupos de ação política, com a caracterização gradual dos sistemas públicos atu-
ais. Mas só a partir dos fins do século 18 e, sobretudo, no decorrer do século passado, é
que os serviços escolares passaram a ser compreendidos nessa forma, como matéria da
ação governamental.
Se é certo que, já em autores tão antigos como Platão e Aristóteles, encontramos
afirmações sobre a importância das relações entre a política e a educação do povo, tam-
bém é certo que esse pensamento só nos últimos séculos veio a afirmar-se, com a compre-
ensão dos Estados de base nacional. A convicção de que a cada unidade cultural devesse
corresponder uma unidade política justificaria os esforços no sentido de criar, desenvolver
e manter instituições públicas de educação.
A Reforma intensificou uma política pedagógica de caráter nacional-religioso.
Muitos historiadores lembram que foi Lutero o primeiro a recorrer aos poderes públicos
para propagação de suas idéias religiosas. Comenius, por sua vez, propôs que se estabele-
cessem escolas públicas, destinadas tanto a crianças como a jovens, juntando a essa
concepção princípios de ordem filantrópica. A Contra-Reforma aproveitou essas idéias,
havendo a Companhia de Jesus em muitos países, inclusive o Brasil, decisivamente
concorrido para a extensão de serviços populares de ensino.
Na teoria política, notam vários autores, foi Montesquieu o primeiro pensador
a tratar da questão sob forma mais desenvolvida. Em sua famosa obra Do espírito das leis,
publicada em 1748, toda uma parte, o livro IV, trata da matéria com o significativo título
“Por que as leis da educação devem ser relacionadas com os princípios de governo”. Os
teóricos da Revolução Francesa, em especial Condorcet, desenvolveram essa idéia. Em
seus escritos e projetos à Assembléia Legislativa, em 1792, Montesquieu defendeu a uni-
versalidade, a gratuidade e a laicidade do ensino. Esses princípios vieram a dar, depois,
orientação aos serviços de instrução pública em vários países europeus e americanos
(Graves, 1928).
Nessa base, constituíram-se redes de escolas populares no reino da Prússia,
por influência direta das idéias de Guilherme Humbolt e Hegel, e, pouco depois, sistema
similar no Estado norte-americano de Massachusetts, com Horace Mann, em 1838, e na
França, quase meio século depois, com Jules Ferry. Desde então, a maioria dos países tem
cuidado de desenvolver sistemas públicos de educação (Luzuriaga, 1959).
Tais como agora os conhecemos, os sistemas públicos resultaram de lentas
transformações, com o esclarecimento da idéia de que as nações devem ter por base uma
cultura nacional, a mesma língua, homogeneidade geral de costumes, comunidade de
interesses, ideais e aspirações. A cada unidade cultural deverá corresponder uma nação,
no sentido moderno deste conceito, donde a necessidade de bem se formarem os cidadãos
de cada uma.
Cada nação resulta de uma organização de fato, ou de uma subestrutura
(território, povo, interesses imediatos de subsistência e defesa), a qual se institucionaliza
por ação política, com o estabelecimento de um governo em que se representem aspirações

comuns, no caso de regime democrático, ou as de um grupo mais poderoso que aos demais
submeta, em outros casos.
Do ponto de vista da organização e administração escolar, o assunto interessa
por dois pontos fundamentais. Primeiro, o da filosofia política em que cada Estado se
apóie, com suas normas de sentido programático, a definição dos órgãos do poder públi-
co e a dos direitos e garantias dos cidadãos. Depois, pelas formas práticas de legislação
que em cada caso se adotem, a fim de que tal filosofia possa ser realizada com a devida
eficiência, por ação política coerente.
A cada um desses pontos, convirá que examinemos.
[ Política e administração
Que se deve entender por filosofia política e ação política, e quais as relações
que tais conceitos apresentam com os problemas gerais de administração?
Em sentido amplo, uma filosofia política define intenções, propósitos, um dever-
ser. Para exemplificar: falará de finalidades e valores gerais, tais como “aperfeiçoamento do
homem e suas instituições”, “valor e desenvolvimento da personalidade”, “oportunidades
iguais a todos nos bens da civilização e da cultura”, “direito a receber educação”, “respeito
pelos direitos fundamentais do homem”, “transmissão de valores”, “aproveitamento das
capacidades individuais”, “distribuição de justiça”, ou princípios similares.
Tudo isso é fundamental como ponto de partida. Mas para que se traduza em
termos práticos, haverá necessidade de ação político-administrativa, ou seja, de meios
hábeis para que tais aspirações e valores possam ser realizados em face de situações
problemáticas variáveis, as que cada nação, ou partes de cada uma, em dado momento
apresentem. Por isso se diz, tomando-se o termo em sentido prático, que política signifi-
ca a arte de bem governar, tendo em vista o bem comum, representado num sistema
definido de valores.
Segundo a filosofia social adotada, as instituições de governo terão este ou
aquele sentido geral. Se democrática, as formas de governo serão democráticas. Se
aristocrática, ou oligárquica, outras serão elas. E, se totalitária, diversas terão de ser. Os
governos procuram comunicar a seus serviços, ou à administração pública em geral, o
espírito do regime que hajam adotado.
Não obstante, os domínios da formulação política não se confundem com os
da administração, em sentido estrito. A política assinala grandes diretrizes, aspirações
gerais, com sentido especialmente prospectivo. A administração a isso recebe, procura
compreender e objetivar, em planos e programas de operações, que bem articulem elementos
e condições, instrumentando e coordenando serviços.
Claro que entre o plano político e o da administração existem estreitas e íntimas
relações. Mas a perspectiva da administração, convirá relembrar, é a da eficiência dos
serviços, não a discussão das finalidades políticas que se tenham em vista por si mes-
mas. Quando não haja num povo suficiente nível de desenvolvimento, é certo que o nome
de política também se emprega para designar expedientes, legítimos ou não, utilizados
para a posse dos postos de mando, com o intuito de favorecer certos grupos ou de garan-
tir a continuidade da dominação de certas classes, mediante troca de favores ou emprego
da força. Os processos que então se empreguem já não corresponderão àqueles a que
antes nos referimos.

A mais clara afirmação em favor da necessidade do estudo de dois campos
diferenciados, um relativo à política e outro à administração, foi enunciada no ano de
1887, por Woodrow Wilson, a esse tempo professor universitário nos Estados Unidos e,
mais tarde, presidente desse país. Procurou ele demonstrar que a administração pública
deveria constituir objeto de indagação autônoma, tanto quanto o direito e a teoria política.
“O objeto do estudo da administração deve distinguir entre os métodos de administração
segundo ensaios empíricos, confusos e dispersivos e os que se possam realizar subordi-
nados a métodos de constituição objetiva ou científica” (Wilson, 1960). Reconheceu, nes-
se trabalho, a necessidade de se conferir maior poder de decisão aos administradores dos
serviços públicos, dentro de normas e responsabilidades definidas. Aos administrado-
res, caberá compreender e interpretar os grandes rumos ou tendências da ação política
para traduzi-los, tecnicamente, em realidades de operação, segundo estudo dos recursos
disponíveis, seu melhor relacionamento com as finalidades indicadas e adaptação às
situações problemáticas que se ofereçam.
Na língua inglesa, dois termos existem, aliás, a esse respeito e que aqui devem
ser lembrados: politics e policy.
O primeiro corresponde à indicação de vastos objetivos da vida social, à
composição geral dos poderes públicos, aos critérios de ordem jurídica e moral a que
devam subordinar-se. O segundo, aos modos de análise gradual da ação necessária para
que esses resultados se obtenham, por desdobramento de um trabalho ordenado e coe-
rente. Implica a idéia de antecedentes e conseqüentes, ou de um relacionamento adequa-
do entre meios e fins. Ajusta-se, portanto, à idéia fundamental de planejamento ou pro-
gramação, tanto no sentido da estrutura dos serviços quanto no dos procedimentos a
serem utilizados, a fim de que as finalidades gerais previstas possam integrar-se por
esforço comum.
Assim, se a politics define rumos imperativos, de tudo abrangentes, as policies
se graduam nos vários graus da ação política e da administração, propriamente dita, se-
gundo níveis de responsabilidade na ação de dirigir ou coordenar os serviços públicos.
Num estudo apresentado à Universidade de Colúmbia, Beatriz Osório (1956),
com razão, observa:
Deve-se notar que, em português, não temos senão uma só palavra, política, para designar
tanto politics como policy. Quando dissermos apenas política, referimo-nos a politics, ou
em outros termos, aos mais largos propósitos da administração, numa espécie caracterizada
de instituições, que são as do Estado. Mas, fazendo referência à administração de qualquer
outra espécie de instituições, temos sempre que usar de um adjetivo. Política educacional,
por exemplo, significa educacional policy no sentido mais amplo.
A mesma educadora comenta as observações do tratadista Lepawsky quanto a

uma possível dificuldade na compreensão, mesmo em inglês, das relações entre o senti-
do correto de policy e o de administration. Mas entende que essas dificuldades podem
desaparecer quando se reconheça que o termo administração, no uso corrente, ora seja
tomado num sentido muito amplo, ora em sentido menos largo e, ainda, em acepção
restrita, a de gestão direta, ou simples gerência de um serviço qualquer particularizado.
Em certos casos, para traduzir as duas idéias referidas, usam-se em português
dois termos tomados à linguagem militar: estratégia e tática. A estratégia refere-se aos
planos gerais de operação, assinala as finalidades últimas. A tática trata da arte de bem

dispor as tropas no terreno e de conduzi-las ao combate para que os fins estratégicos
sejam alcançados.
Ainda na linguagem militar, encontra-se a expressão diretivas de ação aplicada
tanto na descrição de planos estratégicos quanto nas da tática, ou afinal, servindo ao
relacionamento dos aspectos mais amplos de ação com outros, particularizados. Nas ati-
vidades civis, o nome diretiva é também usado, ou substituído pelo sinônimo diretriz.
Um conjunto de indicações gerais, dadas por um chefe a seus colaboradores, para conduzir
um negócio ou uma empresa, num determinado rumo, é uma diretriz.1
Pode-se dizer que uma e outra dessas expressões de algum modo traduzem o
termo inglês policy, e que os problemas gerais de ação política assimilam-se aos da estra-
tégia, e os de administração, aos de tática.
Aliás, mesmo em inglês, o termo policy admite gradações, na conformidade
dos níveis administrativos, ou os da ação a ser coordenada, em cada caso.
A formulação de decisões administrativas (no inglês, policy making) sucede-se
em todos os graus de coordenação, direção ou comando. É corrente encontrar nos autores
variada adjetivação: major policies, general policies, supplementary policies, written policies,
costumary policies, individual policies (cf. Reavis, Pierce, Stullken, 1931).
Tomando-se administração no sentido de gerência, ou gestão direta de serviços
(no inglês, management), cuja função característica reside na interpretação operativa das
general policies, diz Lepawsky que “os agentes de administração, ou administradores,
não podem eximir-se da responsabilidade de formular certas diretivas próprias, ainda
que não devam violar as diretrizes estabelecidas por agentes de mais alta autoridade”.
Essa observação é justificada com o seguinte trecho de Paul H. Appleby (1949):
A administração, considerada em seu mais amplo sentido, é a aplicação de uma diretriz

geral (policy) geralmente estabelecida por lei. Sucessivamente, essa aplicação se torna
mais especificada quando venha a referir-se a grupos de trabalho particularizado e, enfim,
aos próprios casos individuais. Inversamente, a formulação e aplicação de uma diretriz
referida a casos particulares pode tornar-se depois aplicada a casos mais gerais... A
administração, em larga medida, envolve os dois processos, incessantemente.
Analisando o mesmo assunto, Mosher e Cimmino admitem que as decisões

administrativas, sob certos aspectos, são um segmento do processo político geral. Mas
insistem em que as finalidades políticas mais amplas, ou diretrizes de valor imperativo,
têm de desdobrar-se por todo um sistema causal, de relacionamento entre meios e fins,
subordinados a uma programação coerente, que predetermine a formulação das diretivas
particulares. Mas essa delimitação resultará também dos elementos e condições de cada
caso concreto. E, a propósito, escrevem:
Há uma importante relação entre o modo em que uma organização qualquer se apresente
em seu aspecto estrutural e funcional, de uma parte, e as espécies de diretivas e decisões
que os administradores devam adotar. Os estudiosos da administração notam sempre que
o modo com que se dividam as funções, no âmbito de uma organização administrativa,
condiciona não só o como serão exercidas essas funções, mas também quais poderão ser
1
O conceito de diretriz será adiante exemplificado, como mais detidamente analisado no capítulo 10, em que se estuda a Lei
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.

elas, na execução real. Em outros termos, será lícito antecipar que decisões e diretivas o
órgão administrativo terá tendência a adotar, conhecendo-se previamente a estrutura interna
dos serviços e as funções que realmente possam desenvolver. (Mosher, Cimmino, 1950).
Se a administração assim se subordina a uma política, comentam por fim

esses autores, a própria ação política estará na dependência dos recursos, elementos ou
instrumentos mais ou menos eficientes com que a administração possa contar.
Em resumo, os ideais e aspirações políticas definem grandes metas, e, já em
concordância com elas, traçam quadros fundamentais de instrumentação e linhas gerais
de operação. No sentido estrito do termo, a administração é levada a aceitar esses pontos
para dar-lhes vida e movimento, em face das situações problemáticas que se apresentem.
A política, num sentido geral, estabelece propósitos e tendências gerais de ação, ou as
bases programáticas a desenvolver, em diretrizes e normas gerais, normalmente expedidas
por certo poder político, o legislativo.
[ Administração e legislação
O instrumento geral de expressão política a ser seguido pelos órgãos de
administração pública é a legislação.
A esse ponto não fizemos até agora senão breves referências que demandam
mais detido estudo. Desde que os serviços escolares, ou os da educação, em geral, consti-
tuem um grande empreendimento público em relação ao qual, de uma ou outra forma, a
iniciativa particular vem a relacionar-se, é evidente que a legislação importa sempre aos
problemas de organização e administração escolar.
Mas importará a que título, ou sob que forma ou formas diferenciadas?...
Conterá a legislação as fontes primárias de todo o estudo de organização e
administração, como chegam a afirmar, sem maior propriedade, alguns expositores?...
Ou, ao invés disso, nela devemos distinguir elementos de duas espécies: uma referente a
finalidades gerais do trabalho intencional de educar, inseparáveis das que modelem a
existência do Estado e assim justifiquem seu reflexo nos esquemas práticos de educar; e,
outra, relativa à instrumentação mesma de certas providências de organização e
administração, segundo uma perspectiva técnica de eficiência?...
O que se deve dizer é que a legislação poderá conter várias coisas, sendo esse
termo de acepção muito vasta, na linguagem comum.
Todas as formas de direito positivo, ou objetivo, tomam expressão na lei,
entendida como forma normal pela qual o Estado estabelece regras de convivência dota-
das de significação imperativa. Entre as tendências e aspirações parceladas de grupos,
por vezes em manifesto conflito, apresentam-se as leis como macrodecisões que procu-
ram assegurar coesão e equilíbrio de todo o corpo social. Pressupõem relações jurídicas
como elemento mais profundo, ou se assim quisermos, instituições jurídicas, resultan-
tes da cultura de cada povo, já presentes em costumes, e que, por atuação do Estado,
assumem caráter imperativo.
Desse modo, a própria legislação, em suas variadas expressões, representa
um instrumento formal de organização e administração pública. Na verdade, a elaboração
jurídica possui os seus conceitos, princípios e instrumentos de análise, admitindo modelos
teóricos e esquemas práticos peculiares.

Quanto ao ensino, os documentos legislativos exprimem o modo pelo qual os
poderes públicos concebem sua participação e responsabilidade no processo educativo
em geral, e, de modo especial, nos de ação intencional e sistemática, através dos sistemas
públicos para isso criados. Não está, portanto, a legislação escolar separada do contexto
jurídico de cada nação, o qual começa por afirmar-se numa lei magna, a sua carta política
ou constituição.
As constituições condensam os princípios gerais de organização política,
indicando as fontes do poder, definindo e discriminando os órgãos de ação pública, razão
por que ocupam o plano mais alto na hierarquia das fontes do direito positivo. Estabele-
cem elas os fins do Estado, ao mesmo tempo em que instituem os órgãos do poder e
condições de seu exercício, em face do qual reconhecem direitos e garantias individuais.
Muitas constituições, de mais recente elaboração, incluem princípios programáticos ex-
pressos com referência à vida social e econômica, especialmente em relação às condições
da educação e do trabalho. De modo direto ou indireto, algumas se referem às grandes
linhas da estruturação e gestão dos serviços escolares.
Essa matéria, porém, mais freqüentemente é tratada em diplomas que o poder
legislativo discute e aprova, e o poder executivo promulga. É o que se chama a legislação
ordinária. A ela se seguem, para tratamento mais minucioso, atos complementares, os quais,
tal seja a organização político-administrativa do País, comportam duas modalidades.
Quando se trate de nações com regime federado, haverá por parte dos Estados
membros (subconjuntos do conjunto nacional), atos complementares por seus órgãos
próprios elaborados, na forma de legislação supletiva, que complete a que tenha sido
formulada pelo governo central ou, ao menos, a das diretivas constitucionais. Quando se
trate de nações com regime unitário, é ainda ao governo central que incumbe baixar essa
legislação complementar, na forma de decretos, assinados pelo chefe do poder executivo,
ou na de portarias, avisos ou outras instruções de caráter regulamentar, por seus auxiliares
diretos.
Esquematicamente, pelo império ou força da legislação, devem-se assim
considerar as leis, propriamente ditas, e os atos complementares:
1) os preceitos constitucionais referentes à organização político-administrativa,
aos fins do Estado, ou sentido programático que se lhe atribua nos domínios
da vida econômica e social, em geral, e, por isso, nos da educação;
2) a legislação ordinária, isto é, as leis votadas por órgãos coletivos, as câmaras,
constituídas nos países democráticos mediante representação popular,
multipartidária;
3) os documentos complementares, que a essa legislação desdobrem, ou
minudenciem.
Os documentos complementares distinguem-se por seu conteúdo:
a) de natureza ainda legislativa, com função supletiva, tal como se dá no caso

dos Estados federados;
b) de natureza propriamente regulamentar, baixadas pelo chefe do poder
executivo central ou, em certos casos, ainda e também pelos órgãos corres-
pondentes dos Estados federados;
c) de natureza explicativa, mais minudentes, baixados por auxiliares diretos
do chefe do poder executivo, num e noutro caso na forma de decretos

ministeriais como se denominam nalguns países, ou na de portarias mi-
nisteriais, como em outros se chamam; e atos menores, como circulares ou
recomendações executivas, segundo o poder regulamentar que se conceda
a diferentes escalões executivos, para melhor adaptação das normas gerais,
contidas nas leis e regulamentos.
Por extensão, a esses atos menores, na linguagem corrente, também se aplica o

nome de legislação, quando, na verdade, são atos de gestão.
Nessas condições, não se poderá dizer que toda a legislação constitua a fonte
da ação de organizar e administrar, pois nela assume nítido sentido de instrumentação,
ou passa a representar recurso prático para a estruturação e gestão dos serviços.
Nenhuma discriminação prévia, de caráter formal, poderá ser estabelecida a esse
respeito. É o que facilmente se pode concluir quando, nos estudos comparativos se ensaie a
descrição dos sistemas públicos de ensino de diferentes países. Em certos casos, para
caracterizar um sistema, bastará transcrever alguns princípios constitucionais e a legislação
ordinária, promulgada pelo governo central. É o caso de países de regime unitário. Ou, então,
ter-se-á de reunir esses elementos, coligindo-se também a legislação supletiva, tal como espe-
cialmente se dá nos países de regime federado. Ou, ainda nestes, como por vezes ocorre, o
sistema terá de ser descrito tão-somente pela legislação originária dos Estados membros,
dada a inexistência de uma legislação de ensino geral que se aplique a todo o país.2
De qualquer forma, ainda que expedidos por agentes diversos, os elementos
legislativos devem constituir um corpo com unidade lógica, ou perfeita coerência. O prin-
cípio de não contradição é um dos postulados essenciais da construção jurídica. Todos
os diplomas legais subordinam-se ao que se estabeleça na constituição do país. Os atos
complementares, por sua vez, devem com esses manter coerência.
Para a compreensão dos sistemas nacionais de ensino, os quais tanto podem
ter um sentido de unidade formal imposto pela legislação, como sentido funcional, mais
amplo, cabem aqui algumas observações. Na construção do sistema de um país concor-
rem fatores de unificação não indicados em lei, ou pelo menos na legislação de caráter
geral, mas por influência de costumes, de certas idéias e aspirações de solidariedade do
grupo nacional, e, dentro dele, de grupos regionais.
Tais fatores podem ser desenvolvidos pelos próprios profissionais do ensino,
congregados em associações ou órgãos representativos de classe. Por outro lado, ainda
em países federados, em que não haja um sistema formalmente unificado, certa coorde-
nação de propósitos e métodos é alcançada em virtude de convênios que se estabeleçam,
referentes a auxílios pecuniários que o governo central dispense às diferentes unidades
político-administrativas e para a percepção dos quais geralmente condições de eficiência
dos serviços são exigidas (Cocking, Gilmore, 1938).
Sob o ponto de vista prático, a legislação atinge a ação do organizador e
administrador, antes de tudo porque lhe assinala as diretrizes gerais do trabalho; depois,
porque lhe marca os limites sobre que possa decidir, determinando-lhe a competência
geral e o alcance das suas próprias decisões, ou das diretivas que possa elaborar. Desse
modo, assinala-lhe um status funcional, esclarecendo prerrogativas e deveres, esfera de
responsabilidade e nível de autoridade.
2
Esse é o caso, por exemplo, dos Estados Unidos, em que não há legislação federal em relação aos sistemas do ensino. Não
obstante, a legislação estadual é regida pelos princípios constitucionais, nela influindo decisões da justiça federal e a
política de auxílios da União.

Não se discute que o conhecimento das leis e regulamentos interesse aos
profissionais incorporados a um sistema qualquer de ensino. Não se poderá pôr em dú-
vida igualmente que, a cada um, caberá cumprir as tarefas que na legislação lhes sejam
atribuídas, tudo com perfeita exação. Uma e outra coisa correspondem a princípios
elementares de ética profissional.
Isso não significa, porém, que para uma boa ação administrativa baste o
conhecimento das leis e regulamentos. Esses documentos contêm a expressão de normas que
consideram um número indefinido de casos e um conjunto ilimitado de pessoas. De modo
geral, as leis são feitas para durar, de sorte que não poderão minudenciar os casos particula-
res, a grande variedade de condições de cada serviço ou as situações problemáticas que neles
se apresentem. E como, precisamente, a essas situações é que o trabalho dos organizadores e
administradores vêm a referir-se, torna-se claro que os seus atos é que devem dar vida aos
preceitos legais, não ao inverso. Para isso hão de fundar-se em conhecimentos de outras
fontes, muito variados e hão de estar assimilados, para conveniente aplicação em cada caso.
Admitir que o conhecimento da letra da lei, por si só, baste para formar o
organizador e administrador escolar será incorrer em equívoco. Será admitir que a ação admi-
nistrativa não represente senão a aplicação mecânica de textos, sem maior consciência dos
elementos e condições que em seu processo incessantemente intervém. A aplicação dos mes-
mos textos, em certas mãos, poderá servir à rotina e a um estilo burocrático na condução dos
serviços, ao passo que, em outras, animará o trabalho com verdadeiro sentido criador.
Será necessário, para tal sentido, que haja uma adequada preparação dos que
tenham de responder pelos encargos de organização e administração escolar. Para conhe-
cer da letra da lei, bastará saber decifrar-lhe o texto, dando-lhe interpretação literal. Para
bem se informar e decidir, será necessário possuir uma visão clara de todo o processo
educativo, seus elementos e recursos, objetivos imediatos e mediatos; enfim, preparação
especializada quanto ao sentido social e técnico do trabalho das escolas.
Ademais, a própria formulação da legislação complementar normalmente
reclama a colaboração de especialistas na matéria, dado que representa uma instrumentação
para que os serviços do ensino bem se estruturem e possam ser eficientemente conduzidos.
É certo que essa colaboração depende de circunstâncias, variáveis em cada
nação. Uma delas decorre do tipo da mentalidade geral reinante nos serviços públicos de
cada país, dos costumes e tradições nele existentes, ou da maior ou menor penetração das
vantagens da racionalização do trabalho. De modo particular, depende das idéias educa-
cionais correntes e da compreensão da ação impulsionadora e criadora que tais idéias
possam e devam ter na vida social.
Tudo isso se refletirá na latitude que se conceda à iniciativa de cada parte de
um sistema, a fim de que contribua para melhor articulação dos diferentes elementos de
que se componha. Os melhores modelos de organização e administração escolar são os de
países em que a legislação ordinária (por isso que destinada a durar, e de mais difícil
alteração) não desça a minúcias que impeçam a boa adaptação, os ajustamentos e
reajustamentos necessários.3
3
Do ponto de vista jurídico, esta questão é discutida em termos de delegação de poderes de parte do poder legislativo ao
executivo. O exame por esse aspecto excederia os limites deste compêndio. Deve-se observar, no entanto, como ensina
Temístocles Cavalcanti, que “há um sem-número de leis de natureza técnica que exigem certo número de normas que só
podem ser elaboradas por especialistas e que são deformadas na elaboração por um órgão tão numeroso como o Congresso
Nacional”. Assim pensam também outros mestres de direito. Cf. estudo de síntese da matéria, de autoria de A. Machado
Paupério (1962).

Para os leigos, ou iniciantes na matéria, tal aspecto geralmente é considerado
pela simples feição de centralização ou descentralização administrativa. A questão não
se resume a aspecto tão singelo. Onde quer que haja um sistema, haverá a idéia de articu-
lação entre partes e subpartes, como expressão geral de um conjunto operativo harmônico.
Assim, haverá sempre centralização e descentralização. O que importará saber será o que
convenha centralizar e o que convenha descentralizar, como, quando, onde e porque, seja
isso necessário.
Nos países de tradição cultural anglo-saxônica, em que as questões da educação
popular estiveram sempre mais diretamente ligadas à vida de cada comunidade, a legis-
lação tem sido sempre de ordem geral, deixando as especificações para a ação administra-
tiva propriamente dita. Nos de formação latina, tem predominado uma tradição contrá-
ria, derivada também de tradições culturais. Acredita-se mais no texto da lei, em sua
forma normativa estrita. Ademais, nos países latinos, menor consciência existe entre os
problemas que devam caber à ação legislativa das câmaras de representação política e a
que deva restar aos órgãos do poder executivo e, em conexão com esses, a órgãos adminis-
trativos de maior caracterização técnica, para que bem adaptem as diretrizes gerais da lei
às condições de situações concretas.4
Tende-se hoje, porém, em todos os países, a adotar, na estruturação geral dos
serviços, certos órgãos de estudo e pesquisa que bem possam informar a ação legislativa,
por um lado; e, de outro, órgãos comumente de natureza colegiada, na forma de conse-
lhos, juntas ou comissões permanentes, com funções resolutivas, ou simplesmente
consultivas, para assessoramento dos órgãos do poder executivo.
Esse modo de admitir a matéria vem a corresponder, enfim, a uma composição
de ordem funcional, que pode repetir-se em variados níveis da estruturação dos serviços.
Isso estabelece certo jogo de pesos e contrapesos entre as situações de fato, isto é, as
situações problemáticas concretas e as situações formais e ideais, estabelecidas na lei.
O quadro que adiante se apresenta, permite uma visão geral das relações de um
e de outro tipo de legislação, ou suas diferentes espécies; ou, afinal, um esclarecimento de
como as diretrizes de âmbito mais amplo, expressas pela legislação, vêm a minudenciar-se
na ação propriamente administrativa, em diretivas de maior ou menor alcance.
[ Legislação e planejamento geral dos sistemas

Nos últimos tempos, têm-se desenvolvido idéias cada vez mais precisas sobre
os diferentes aspectos e relações entre a legislação e o planejamento geral dos sistemas
públicos de ensino.
Nesse sentido, várias entidades dedicadas aos assuntos de organização e
administração escolar têm reunido esforços: a Organização das Nações Unidas para a
Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), o Bureau Internacional de Educação, que a ela
se filia, e o Departamento de Assuntos Culturais da Organização dos Estados Americanos
(OEA), por sua Divisão de Educação, recentemente elevada à categoria de departamento.
Com a cooperação da Unesco, a OEA reuniu em Washington, em julho de
1958, um Seminário especial sobre planejamento integral da educação, de que participaram
4
Centralização ou descentralização administrativa não se opera apenas no sentido da divisão territorial, ou das unidades
político-administrativas, mas também no sentido funcional, por critérios muito variados. Cf. Cillié (1940).

não só representantes de todos os países latino-americanos, como grandes especialistas
de organização e administração escolar de diversas outras nações, para isso especialmente
convidados.5
O planejamento aí se definiu como “um processo contínuo e sistemático no
qual se apliquem e se coordenem os métodos de investigação social, os princípios e téc-
nicas da educação, da administração, da economia e das finanças, com a participação e
apoio da opinião pública, tanto no campo das atividades governamentais, como privadas,
a fim de que se garanta ensino adequado à população de cada país, com metas e etapas
bem determinadas, que facilitem a todo e qualquer indivíduo a realização de suas
potencialidades, não esquecida sua contribuição, de modo eficaz, no desenvolvimento
social, cultural e econômico”.
Estabeleceu o Seminário que o planejamento deve ser compreendido em função

de ideais democráticos. Para garantia deles, deve-se admitir que especialistas com res-
ponsabilidade científica, sob a autoridade do Estado, formulem diretrizes e indiquem
soluções; que, a seguir, uma livre e geral discussão se estabeleça sobre a matéria, com
consulta metódica a entidades de opinião organizada, sob todos os aspectos do planeja-
mento que signifiquem mais precisa definição de aspirações, ordenação de objetivos e
sugestões no sentido do aperfeiçoamento contínuo das medidas que se venha a fixar.
5
Os documentos e conclusões do Seminario sobre Planeamiento Integral de la Educación, realizado de 16 a 27 de junho de
1958, estão publicados na revista La Educación, órgão da União Panamericana, n. 11, 1958.

O trabalho de planejamento geral dos sistemas de ensino, com esse intuito,
deverá atender aos seguintes pontos:
a) aplicação de métodos científicos para investigação das realidades
educativas, culturais, sociais e econômicas de cada país;
b) apreciação das necessidades e sua ordenação, para que possam ser satisfeitas
atendendo-se a critérios de prioridade, a breve e a mais longo termo,
segundo prazos claramente determinados;
c) apreciação realista das possibilidades de recursos humanos e financeiros
disponíveis;
d) provisão dos fatores mais significativos que possam interessar à execução
dos planos fixados;
e) continuidade que assegure ação sistemática;
f) coordenação entre os serviços educativos e os demais serviços do Estado
em todos os setores da administração pública;
g) avaliação periódica dos resultados e reajustamentos constantes dos planos,
projetos e programas;
h) flexibilidade que permita a adaptação dos planos a situações não de todo
previsíveis:
i) trabalho de equipe entre especialistas devidamente qualificados;
j) formulação e apresentação dos planos com vistas aos interesses nacionais,
não os de determinados grupos ou de pessoas.
Devendo estimular a iniciativa dos poderes públicos e instituições privadas,

no âmbito local, regional e nacional, o planejamento assim concebido passará a represen-
tar “uma medida fundamental para a instauração de um novo espírito de organização e
administração escolar”.
De fato, “assim poderá estender e melhorar a eficiência dos serviços do ensino,
mediante a revisão de objetivos, reforma adequada de programas e métodos, e mais per-
feita articulação dos diversos níveis e modalidades de cursos”. Poderá, além disso, esti-
mular a consciência da necessidade de planejamento social e econômico que, nos serviços
da educação, encontra um terreno associado.
Admitindo que o planejamento dos serviços de ensino, ou de educação,
deva ser integral, ou concebido como totalidade orgânica, admitiu também esse
Seminário que maiores facilidades de análise devam existir quanto aos seguintes as-
pectos: qualitativo, quantitativo, administrativo, político e financeiro. Todos, no
entanto, devem ser “articulados ou estruturados a fim de que o sistema resultante
apresente uma equilibrada instrumentação com condições de progressiva revisão e
reajustamento”.
Os princípios gerais sobre níveis de ensino, com reflexo na organização
administrativa, foram assim estabelecidos:
1) de articulação vertical: o ensino deverá organizar-se através de etapas
definidas como um todo solidário que permita ao educando ascender até o
maior grau de madureza e preparação possível;
2) de articulação horizontal: as diversas modalidades do ensino, em cada grau
ou nível, devem estruturar-se com um critério de equivalência, que torne
possível o trânsito de um para outro, de acordo com as aptidões, inclinações
e interesses de cada educando;

3) de diferenciação e especialização progressiva: a educação escolar deverá
compreender uma formação básica e uma preparação progressivamente
diversificada e especializada, de acordo com as aptidões e mais condições
individuais dos alunos.
Esses pontos diretamente se referem aos níveis do ensino, atendendo-se ao

desenvolvimento individual, que deverá ser compreendido no entanto, sem prejuízo de
tudo quanto anteriormente se expôs acerca dos quadros de vida econômica, social e cultural
em geral.
A todos esses princípios, os trabalhos do Seminário acrescentaram
recomendações específicas sobre a formação dos mestres, diretores de escolas e
especialistas de vários ramos mais complexos de organização e administração.
Quanto aos aspectos quantitativos, insistiu na necessidade de se manterem
atualizados os serviços censitários e os de estatística escolar, como fontes de confronto
das necessidades do ensino; de se criarem ou se desenvolverem, onde já existam, centros
ou institutos de documentação e pesquisa pedagógica; de, periodicamente, esses órgãos
realizarem inquéritos para fundamentação de melhores critérios de análise; e, enfim, de
esses órgãos levarem em conta os estudos de educação comparada, para possível aprovei-
tamento de experiências realizadas em outros países, não por simples cópia, mas pela
compreensão de fatores que, na generalidade dos casos, possam ser analisados.
Demonstrando sentido realista, o Seminário dedicou grande atenção aos
estudos dos problemas de financiamento dos serviços escolares. Recomendou que cada
país fizesse um levantamento das necessidades financeiras, no momento e em proje-
ções diversas, segundo previsão do aumento da população, tudo acompanhado de in-
vestigações relativas à obtenção de fundos necessários, resultantes de impostos, ou de
outras fontes.
De outra parte, defendeu a idéia de empréstimos especiais, junto ao Banco
Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento, a serem obtidos pelos países mais
carecentes de recursos, desde que esses países demonstrem que já estejam aplicando o
máximo disponível de suas rendas em serviços educativos.
Por fim, quanto ao aspecto político-administrativo, reconheceu que o
planejamento integral do ensino deverá atender às finalidades gerais da filosofia social e,
particularmente, às que constituam a ação política de cada Estado e, em conseqüência, às
condições históricas e jurídicas existentes, e à divisão político-administrativa. Uma pro-
gramação geral, deverá desse modo estimular a consciência dos problemas da vida nacional,
sem prejuízo das questões de feição regional ou propriamente locais.
Assim inspirado numa concepção democrática de vida, o planejamento integral
dos serviços escolares não deverá impedir a colaboração da iniciativa particular. Pelo
contrário, deverá estimulá-la e coordená-la num sentido progressivo. Ainda que as insti-
tuições educativas privadas se caracterizem pela afirmação de interesses especiais de
certas classes ou grupos, participam elas de amplas finalidades de interesse público,
devendo como tais, serem acoroçoadas dentro de normas legais satisfatórias.
É essa, aliás, a orientação geral da maioria das nações, não só na América, mas
em todo o mundo, salvo as de organização totalitária, as quais excluem a existência de
instituições particulares de ensino, por motivos fáceis de compreender.
A respeito da legislação, exprimiu o Seminário algumas observações críticas
que devem ser mencionadas.

Reconheceu, por exemplo, que “a realidade educativa de muitos países revela
que não tem ela obedecido a um desenvolvimento orgânico, apresentando-se como um
conjunto heterogêneo e desarticulado de diferentes tipos de ensino”; e acentuou também
que uma das causas desse estado de coisas “é a excessiva fragmentação e desconexão
entre os serviços administrativos, encarregados de orientar e dirigir o ensino em quaisquer
de seus graus e ramos”.
Nessas condições, entendeu que “devem ser desenvolvidos esforços no sentido
de que cada país mais articule o seu sistema educativo mediante planejamento integral,
com análise da realidade existente e elaboração de um projeto de reforma, orientação e
controle, dotado dos necessários meios para análise dos resultados da aplicação e avaliação
reiterada do que se obtenha”.
Recomendou, nesse particular, atenção aos seguintes pontos: a conveniência
de que cada país promulgue uma lei orgânica de educação nacional, seguida de atos
regulamentares que a complementem e lhe garantam a flexibilidade; a organização de
sistemas de administração imediata, segundo as peculiaridades de cada país, com base
na existência de órgãos técnicos que assegurem o caráter de planejamento e reajustamen-
to constantes; e, ainda, nos países federados, em especial, que se estabeleça uma termino-
logia unificada, para designação dos graus, ramos e ciclos do ensino, a fim de que o
controle do rendimento do trabalho, bem como a articulação de todas as atividades, possam
ser feitos de maneira satisfatória.
A existência de um sistema nacional de ensino não implica, necessariamente,
rígida centralização político-administrativa, mas reclama satisfatória compreensão da
unidade geral dos propósitos e de unificação dos princípios de organização e
administração, a fim de que se obtenha real eficiência no trabalho.
Nem por outra razão assim definiu o Seminário a administração pública, em
geral: “Um conjunto de meios que permita estabelecer maior rendimento do pessoal,
material e capital empregados, com o mínimo custo e a máxima satisfação para os dirigentes,
funcionários e beneficiários”.
Desse modo, ao propugnar por um planejamento integral do ensino, admitiu
variações regionais, mantidos objetivos centrais idênticos, seja quanto ao desenvolvimento
individual de cada aluno, seja quanto ao seu ajustamento social. A educação deverá par-
ticipar de todos os aspectos da vida coletiva para maior integração cultural, política e
econômica, a desenvolver-se num sistema democrático. As mudanças de ordem
tecnológica, sobretudo nos países em luta contra o subdesenvolvimento, hão de ser con-
sideradas em seus vários aspectos e relações com os problemas de ordem social e políti-
ca. Isso obrigará a compreender os sistemas de ensino como realidades dinâmicas,
envolvidas por um complexo processo a exigir reajustamento constante.
[ Evolução do conceito de sistema nacional de ensino

É por esse ponto, em especial, que a evolução de conceito de sistema nacional
de ensino se tem operado.
De uma parte, não se poderá mais admitir que cada sistema represente cons-
trução rígida, de feição uniforme. Para que realize trabalho construtivo deverá encarar
situações problemáticas estudadas em seus elementos e condições, ou, afinal, nas situa-
ções dinâmicas da vida social.

De outra parte, em momento algum, o ensino deverá permanecer isolado dos
demais planos da vida do país.
Terá, em especial, de considerar os seguintes pontos:
a) o movimento demográfico da população, estimado pelas taxas do
crescimento que permitem projeções num futuro próximo;
b) a estrutura da população por grupos de idade, a qual pode variar também;
c) a definição conseqüente das necessidades prováveis de serviços escolares,
quanto a locais e equipamento, preparação do professorado e agentes
administrativos, e as exigências de financiamento;
d) definição das faixas de obrigatoriedade escolar, com estudo das causas
impeditivas da freqüência regular às aulas;
e) prospecção das necessidades de mão-de-obra especializada, a mais curto e
a mais longo prazo, para que devidamente possam ser atendidas e de modo
que iguais oportunidades educacionais possam ser oferecidas a todos;
f) desenvolvimento dos serviços de assistência aos escolares, e de orientação
educacional e profissional;
g) a inclusão, nos serviços regulares de ensino, dos problemas que se
apresentem, ainda a esse propósito, no campo da educação de adultos,
quer por ensino supletivo quando necessário, quer por meios de difusão
cultural que concorram para a formação cívica e política, em geral;
h) o esclarecimento da opinião pública quanto a todos esses problemas, as
funções educativas e o papel da escola na solução de problemas individu-
ais e sociais;
i) a criação, enfim, de uma nova compreensão dos elementos normativos dos
serviços de educação pública, por aperfeiçoamento constante dos mestres,
agentes administrativos e ainda encarregados da administração pública em
geral, e esclarecimento dos representantes populares nas câmaras políticas,
a fim de que melhor situem as questões de definição legal e de ação
propriamente executiva dos serviços.
De modo geral, todos esses pontos refletem uma revisão dos ideais educativos
tradicionais que eram centrados apenas na idéia do desenvolvimento de cada indivíduo.
Sem prejuízo dessa idéia, hoje se admite mais ampla compreensão dos fatores sociais a
serem devidamente atendidos pelos serviços de ensino. Isso significa uma reafirmação
dos pressupostos de existência democrática, fundados num sistema de vida em que se
compreende no aperfeiçoamento individual um aprimoramento das virtudes cívicas, ou
a cooperação numa sociedade aberta, com satisfatórias condições de mobilidade entre
grupos e classes (Havighurst, Neugarten, 1957) .
Tais pressupostos determinam, na formulação geral dos sistemas, uma mudança
de perspectiva. Dantes, imaginava-se uma morfologia dos serviços escolares estabelecida
sobre princípios como que abstratos, sem maior análise das realidades sociais, econômicas
e políticas, ou das funções que a educação realmente desempenha. Hoje, busca-se melhor
definir as funções do ensino, diante de planos gerais, com conveniente programação. Assim,
sua morfologia, quer dizer o tipo e o número de serviços, a sua distribuição e articulação,
necessariamente, deverão ser fundados numa compreensão funcional.
Bem certo é que certos critérios fundamentais persistem na adequação dos
serviços escolares, tais como os dos graus de ensino, fundamentada nas fases gerais do

desenvolvimento humano – a da infância, da adolescência, da juventude e início da idade
adulta. Daí, a estruturação vertical dos serviços escolares que permanece em três planos
sucessivos, o primário, o médio e o superior, ou, para usar de designação hoje mais exata,
de 1º, 2º e 3° graus.
Na compreensão vulgar, tem-se o ensino de 1º grau, ou primário, como
simplesmente de primeiras letras ou de preparação nas técnicas mais simples de comu-
nicação social e aquisição da cultura. Essa idéia está hoje de muito modificada. A função
capital desse grau de ensino é favorecer uma ampla homogeneização das novas gerações,
proporcionando-lhes o desenvolvimento de certas capacidades naturais, sem dúvida al-
guma, mas também a todos facilitando o processo de ajustamento à complexa vida de
hoje, mediante a comunicação de técnicas, idéias, atitudes e sentimentos. Certo que a
exercitação dos alunos nas atividades de ler, escrever e contar representa nisso
instrumentação necessária, mas só essa instrumentação.
Quanto ao ensino de 2° e 3° graus, desempenham funções de completamento
da formação cultural e de diferenciação para o trabalho, segundo as necessidades e expec-
tativas sociais, determinadas por um processo de elaboração histórica, com fundamentos
econômicos e políticos.
Outrora, para o ensino de 2° grau, prevalecia a idéia de um tipo de educação
especializada para certos grupos ou classes, pelo que desempenhava função essencialmente
discriminativa ou seletiva. Na compreensão atual, esse grau passou a ter uma função eminen-
temente distributiva, isto é, a de favorecer conveniente orientação para os mais diversos ra-
mos de trabalho, seja pela aprendizagem de técnicas simples, seja por mais aprofundada
preparação, que a muitos jovens habilite a receber uma formação técnico-científica e
humanística, em estudos maiores.
A rude distinção que dantes se fazia entre estudos de formação geral, por um
ensino secundário de classe, e outro de natureza apenas profissional, destinado este ao
povo em geral, está deixando de existir na maioria dos países. As conseqüências desse
fato nos problemas de organização e administração escolar são de grande importância,
como oportunamente havemos de ver.
Quanto ao ensino do 3° grau, geralmente chamado de nível superior ou
universitário, algo de semelhante está ocorrendo. Dantes, era ele só proporcionado a uma
reduzida minoria, favorecida por suas condições econômicas, de onde saíam os repre-
sentantes das profissões chamadas liberais. Hoje, com a multiplicação das atividades de
nível técnico-científico, a preparação desse nível passou a ser necessária a grupos cada
vez mais numerosos, impondo aos sistemas de ensino, na maioria dos países, importan-
tes e novos problemas relativos ao seu planejamento, financiamento, organização e
administração, em geral.
Poder-se-á supor que esses problemas apenas venham a interessar ao plano
de ação política ou às diretrizes gerais a serem traçadas pelos órgãos de mais alta hierar-
quia administrativa. Mas não é bem assim. Dada a necessidade de uma visão geral e
integrada do processo educativo, deverão eles ser considerados mesmo pelos mestres e
diretores de estabelecimentos.
Nos próximos capítulos, havemos de vê-los através das questões particulares
de estruturação e gestão dos serviços de cada nível de ensino.
Ainda assim, esses estudos só se farão com real proveito quando não percam de
vista as finalidades gerais e integradas do sistema em que se incluam. Admitindo essa idéia,
passamos a admitir a de integração funcional de todas as suas partes. A compreensão do

destino comum de cada uma e de todas é que eleva os problemas de organização e administração
escolar ao nível dos mais sérios problemas de organização e expansão da cultura.
1 Na unidade básica dos serviços escolares (a classe de ensino), os problemas de
Organização e Administração confundem-se, na maior parte, com os de orientação
didática. Mas as classes formam escolas, e as escolas, conjuntos maiores, que exigem
agentes administrativos especiais, inclusive em serviços auxiliares. Grandes conjun-
tos, segundo o caso, podem ser entendidos como sistemas locais e regionais. Todos
vêm a constituir, por fim, um sistema nacional de ensino.
2 Em cada país, o sistema nacional sintetiza as condições de vida e as aspirações de seu

povo; isto é, a média das expectativas sociais que busquem manter e desenvolver os
padrões de cultura existentes. Normalmente, tendem a definir-se na forma de constru-
ção jurídica: uma constituição política (lei magna) e leis ordinárias. Os sistemas de
ensino terão de bem interpretá-las, dentro de princípios de administração e normas
operativas que a boa técnica sancione. Neles também influem tradições e costumes.
3 Portanto, o sistema nacional prende-se a certa regulação legislativa fundamental, ao

mesmo tempo em que estabelece, mediante ação administrativa, objetivos gerais e co-
muns, e certa unidade nos procedimentos ou modos de operação. Idealmente, represen-
ta aspirações nacionais. Objetivamente, é descrito pelos níveis de ensino que mantenha
(articulação vertical); pelos ramos de ensino nesses níveis ou graus (articulação hori-
zontal); e, ainda, pela articulação entre esses ramos (diferenciação e especialização de
cursos). A descrição concreta, a cada época, é dada pela enumeração das instituições
escolares existentes e sua classificação por aqueles critérios (descrição estatística).
4 A carta política, explícita ou implicitamente, determina grandes diretrizes; e a legislação

ordinária, os quadros de ação. Esta última é desdobrada em atos complementares e
explicativos (decretos, regulamentos, programas de ensino, normas e ordens de servi-
ço). Todos esses atos devem obedecer a um princípio básico de coerência lógica, o de
não-contradição.
5 Nos países de governo unitário, a legislação e a ação administrativa são normalmente

centralizadas. Nos de governo federado, as unidades autônomas do país, (províncias
ou Estados membros), legislam supletivamente, mantendo órgãos para gestão autôno-
ma dos serviços (descentralização executiva territorial). Qualquer que ela seja, na situ-
ação que hoje se observa na maioria dos países, certos princípios de centralização
funcional ainda assim vigoram. Isso resulta da necessidade de articulação dos servi-
ços do ensino com os demais planos de governo, o que justifica planejamento integral,
cooperação financeira do governo central, e, em conseqüência, controle nacional sob
diferentes modalidades.
6 As cartas constitucionais e as leis gerais fixam o que se pode chamar de relações “de
definição”, dentro de concepções ideais de sentido jurídico. A ação administrativa

procura adaptá-la às relações “de estrutura”, quer dizer, às situações concretas tais
como se apresentem num dado momento, e segundo previsão de suas variações, a
breve ou mais longo termo, observadas mudanças de ordem demográfica, econômica e
sociais, em geral.
7 O exame dessas circunstâncias imprime ao conceito de sistema nacional compreensão

dinâmica, ou de adaptação e readaptação constante, o que aumenta as responsabilida-
des dos administradores escolares, engrandecendo-lhes as funções. Quando bem
concebido, o sistema nacional leva em conta estes pontos: movimento demográfico;
distribuição dos grupos da população pelo território; distribuição pelas idades e
prospecção das necessidades de mão-de-obra especializada; possibilidades de finan-
ciamento; definição conseqüente das faixas de obrigatoriedade escolar segundo as ida-
des; desenvolvimento dos serviços de assistência aos escolares, com desenvolvimento
paralelo de serviços de orientação educacional e profissional; inclusão no sistema de
serviços de educação de adultos, seja para atender a necessidades de ensino supletivo
(alfabetização de adolescentes e adultos), seja para melhorar o ajustamento social de
diferentes grupos já alfabetizados; e esclarecimento da opinião pública sobre cada um
e todos esses pontos.
8 Em tudo isso, a legislação e sua complementação têm grande importância, não sendo,
porém, a fonte única, nem original, da ação de organizar e administrar as escolas. As
leis representam instrumentos, cuja utilização necessariamente variará nas mãos de
pessoas mais ou menos capacitadas para aplicá-las. As leis são feitas para durar, cui-
dando, por isso mesmo, de situações gerais, não da minudenciação de casos particula-
res. O exame das questões de administração em cada grau de ensino (primário, médio
e superior), a ser feito nos três capítulos seguintes, esclarecerá esse ponto, em seus
aspectos práticos.

Capítulo 5
Organização e administração
do ensino de 1o grau
[ Compreensão geral
O ensino de 1º grau normalmente se destina às crianças de 7 a 11 ou 12 anos,
ou mesmo, com maior extensão até 13 e 14 anos. Como aos demais graus antecede, é
chamado de primário, elementar ou fundamental. Em todos os países, legalmente se
define como gratuito e obrigatório. Representa a maior parte do ensino público, abran-
gendo, nos países com serviços educativos perfeitamente desenvolvidos, dois terços de
toda a matrícula escolar, e, nos de menor desenvolvimento, parcela ainda maior.
O adjetivo primário, que mais correntemente o designa, acentua a precedên-
cia que tem na ordem dos estudos individuais. Note-se que o mesmo qualificativo significa
primacial, ou básico, e assim realmente é o ensino primário na vida social.
Outrora, admitia-se que os objetivos do ensino primário se resumissem na
aquisição da leitura, escrita e noções de aritmética. Afinal, ensino de primeiras letras.
Hoje, entende-se que deva desempenhar funções muito mais amplas, as de oferecer con-
dições para desenvolvimento das capacidades de cada criança, de modo a contribuir
positivamente para a assimilação cultural das novas gerações.
Dessa forma, o papel do ensino primário é, em conjunto, homogeneizar. Essa
homogeneização se dá quanto ao uso da mesma língua, formação de certas atitudes sociais
e morais básicas, e aquisição de noções comuns sobre fatos naturais, costumes e tradições
locais, regionais e nacionais.
Certo que, em tudo isso, as técnicas elementares da cultura (leitura, escrita e
cálculo) apresentam importância, não, porém, como finalidade exclusiva. São simples
meios para que o processo de ajustamento à vida coletiva mais facilmente se encaminhe.
Por sua própria natureza, esse processo tem duas dimensões: o desenvolvi-
mento de cada criança e a normalidade de suas relações com pessoas e grupos. O
desenvolvimento reclama exercitação de capacidades naturais, a qual porém não se dá no
vazio, ou fora de um espaço social definido por grupos e instituições. O que se deve
desejar no ensino primário é o preenchimento de ambas as funções, dado que são
interdependentes.

São elas constantes no processo educativo, que, aliás, não começa na escola.
Inicia-se no lar de cada criança, nos grupos de recreação e vizinhança, nos modos gerais
da vida em comunidade. Ademais, não cessa a atuação das forças de que dependem no
momento em que a criança passe a freqüentar a escola. Tais forças então, como ainda
depois, desdobram-se na ação dos centros do trabalho, da vida cívica, religiosa e moral,
as quais embora de modo difuso tendem a transmitir um legado cultural.
O que a escola faz, ou tenta fazer, é sistematizar a atuação desses elementos,
dispersos e por vezes contraditórios. Para isso, seleciona diferentes partes dessa herança, a
umas acentuando e a outras abandonando, senão mesmo tendo de retificar ou combater. É o
que se dá, por exemplo, no caso de abusões e tradições impeditivas de maior progresso geral.
Nos países subdesenvolvidos, com elevada taxa de analfabetos na adolescên-
cia e vida adulta, tem-se por essa razão procurado estender o ensino primário aos grupos
dessas idades, quando dele carecentes. É o que se convencionou chamar educação de
base, denominação criada e difundida pela Unesco. Seus objetivos não se cifram em fazer
ler e escrever, ou simplesmente alfabetizar, mas, em fornecer elementos para reforma de
costumes, em fornecer elementos de cultura que favoreçam a elevação do nível econômi-
co e social. Segundo o caso, terão seus programas de atender ao progresso de certas técni-
cas profissionais, da educação, da saúde, e das capacidades que, a tais grupos em
inferioridade cultural, permitam ajustar-se ao mundo moderno.
É evidente que isso corresponde a uma função supletiva, que preencha as
lacunas da ação escolar não exercida nas idades próprias. Mas seus programas deverão
cumprir-se sem prejuízo de melhor organização e extensão do ensino primário destinado
àquelas idades. “O estabelecimento dum sistema primário bem concebido, à disposição
de todas as crianças – diz a Unesco – é um dos objetivos da educação de base”.1
No caso particular dos países subdesenvolvidos, é hoje corrente situar as duas
formas de ensino de 1º grau, deste modo:
a) Ensino primário, nas idades próprias;

Educação de base
b) Ação educativa mediante escolas de ensino supletivo, e outros recursos
sobre grupos de adolescentes e adultos analfabetos.
O ensino primário dispensado nas idades próprias corresponderá, assim, e

em qualquer caso, a um aspecto fundamental da organização e administração escolar, de
que devemos especialmente tratar.
[ Objetivos do ensino
Os objetivos do ensino primário prendem-se à ação familiar, com a qual es-
treitamente devem coordenar-se.
1
A denominação educação de base tornou-se mais corrente nos países latinos, e a de fundamental education nos de língua
inglesa. Ver as seguintes publicações da UNESCO: Fundamental education: common ground for all peoples (Report of a
Special Committee to the Preparatory Commission of the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation,
Paris, 1946), a qual, na edição francesa, do ano seguinte, aparece com o título L’éducation de base. Ver também: L’éducation
de bas: description et programme (1950); Jeunesse et éducation de base (1954). A publicação periódica Éducation de base
et éducation des adultes, na versão inglesa tem o título Fundamental education and adult education.

Costumes, idéias, aspirações e sentimentos dos pais modelam a atitude das
crianças, e, em conseqüência, o próprio comportamento que apresentem em relação à
escola, e na escola. Por sua vez, o comportamento geral das famílias é modelado pelas
condições socioeconômicas e culturais do ambiente e, em especial, pelas idéias e aspira-
ções do grupo particular em que se situem. A fim de que bem produzam, as instituições
de ensino primário hão de considerar esse fato, devendo interpretar a comunidade próxi-
ma, para as necessidades da qual hão de orientar seu trabalho, inclusive quanto às
deficiências culturais e econômicas que essa comunidade apresente.
Proporcionando situações que desenvolvam as capacidades naturais das
crianças, em cada qual variáveis, tem a escola de oferecer-lhes ao mesmo tempo condi-
ções para que se tornem membros ajustados da vida nacional, com melhoria de atitudes e
sentimentos de participação e responsabilidade. As funções gerais da escola primária são
as de habilitar cada aluno, de acordo com o respectivo nível de desenvolvimento, a com-
preender seus próprios problemas e os da vida social, mesmo porque os interesses pes-
soais não chegam a ter maior sentido sem que se coordenem com os da existência coletiva.
Tudo isso apresenta delicadas questões aos encarregados de bem organizar e
administrar as escolas. Não lhes deve interessar apenas a difusão de conhecimentos.
Respeitada a personalidade de cada aluno, tem a escola de, a todos, favorecer a aquisição
de hábitos e técnicas que sistematizem a conduta em relação aos grupos humanos em que
vivam e tenham de viver.
Seis domínios fundamentais devem ser considerados nestes objetivos:
a) defesa da saúde;
b) boa participação na vida do lar;
c) compreensão da vida recreativa;
d) compreensão das formas variáveis de trabalho e do sentido de cooperação
delas resultantes;
e) fortalecimento do caráter moral, ou dos sentimentos de responsabilidade pessoal;
f) compreensão da vida cívica, moral e religiosa.
O ensino primário não deve ser considerado como uma seqüência de graus de
instrução verbal, com disciplinas isoladas, exercícios e exames formais. Há de constituir
um processo contínuo de desenvolvimento, mediante unidades de experiência amplas e
flexíveis, através das quais a criança possa dominar as artes da comunicação, adquirindo
uma personalidade equilibrada, tanto do ponto de vista mental quanto social, emocional
e moral. Visará assimilar as novas gerações a padrões culturais existentes, sem deixar de
prepará-las para mudanças culturais inevitáveis (Lourenço Filho, 1967).
De uma parte, esse modo de ver tem-se desenvolvido por mais perfeita
compreensão das condições evolutivas da infância; e, de outra, pela consciência das fun-
ções sociais que a escola primária pode desempenhar. Isso se tem refletido em novos pla-
nos e programas, no desenvolvimento dos procedimentos didáticos, e, conseqüentemente,
no de novas formas de organização e administração.
[ Clientela específica
Ainda que o ensino primário possa assumir a forma supletiva, dantes referida,
sua clientela normal é a das idades da chamada segunda infância, isto é, dos sete anos até

o início da adolescência. Esse período tem recebido o nome de idade escolar, porque a
maioria dos países nelas tem fixado a obrigatoriedade de matrícula e freqüência às escolas
públicas.
Aos sete anos, declinam as características do comportamento egocêntrico
das idades anteriores. A criança atinge certo nível de maturação que lhe facilita o traba-
lho escolar comum. Sabe ir e vir, dispõe de suficiente vocabulário, interessa-se em
observar, analisar e concluir por si mesma, pode manter atenção num mesmo assunto
por prazos mais ou menos longos. Em alta percentagem, atinge os níveis de maturidade
que a habilitam a iniciar com êxito a aprendizagem da leitura e escrita (Lourenço Filho,
1969).
Na idade normal dos estudos primários, dois períodos há bem demarcados.
No primeiro, dos sete aos nove anos, a criança é inclinada à imitação social, pelo que se
deixa facilmente conduzir pelos mestres. No segundo, dos dez aos doze anos, torna-se
menos dependente, revelando maior afirmação pessoal. Autores há que, a esse período,
não com maior propriedade, chamam de idade anti-social. Na realidade, a própria ação
da escola, desenvolvendo as técnicas de comunicação, proporciona-lhes mais rico material
para elaboração de formas originais de conduta.
Diferenças individuais muito sensíveis se apresentam, segundo o
desenvolvimento físico e as condições culturais do ambiente familiar que, nas primeiras
idades, tenham comunicado certas atitudes fundamentais às crianças. Esta circunstância
tem levado a criar instituições chamadas de educação pré-escolar (casas maternais e
jardins de infância), sobretudo nas grandes cidades, em que certas condições de habita-
ção e exigência do trabalho feminino fora do lar enfraquecem a capacidade educativa do
ambiente doméstico.
Desde que tais instituições existam, é evidente que o ensino primário deverá
com elas articular-se, tanto quanto se articula com a vida familiar. Casas maternais e
jardins de infância não representam escolas no sentido próprio dessa expressão, mas
instituições auxiliares da vida do lar.
Aliás, o reconhecimento dessa necessidade tem levado vários países a estender
o limite de matrícula do próprio ensino primário à idade de seis e mesmo de cinco anos,
admitindo-se uma ou duas classes iniciais, como que de adaptação. Nessas classes não
se cuida da aprendizagem da leitura e escrita. Seus objetivos são orientar cada criança a
bem conviver com as demais, oferecendo-lhe exercícios graduados para correção da
linguagem e aquisição de convenientes atitudes emocionais.
Se nenhuma dificuldade especial existe na articulação do trabalho dessas
classes com as que se lhe seguem, já o mesmo não ocorre na articulação dos estudos de 1°
grau com os de 2°, em numerosos casos. É que o ensino do 2° grau, outrora reservado a
determinadas classes econômicas, hoje se tem difundido e diferenciado.
Em vários países, a obrigatoriedade escolar alcança as idades de freqüência do
primeiro ciclo do ensino do 2° grau. Ademais, o ensino primário, além de articular-se
com eles, tem de fazê-lo com centros “de aprendizagem” para o trabalho no comércio e na
indústria. A reduzida extensão do curso primário e a deficiência de escolas, em certos
países, estabelecem um hiato entre a freqüência à escola e a admissão legal no trabalho,
de conseqüências prejudiciais. É o que se denomina de hiato nocivo entre a escola e o
trabalho (Bureau International d’Education, 1934; Unesco, 1951)
Essa circunstância terá de ser levada em conta no planejamento do ensino
primário.

[ Questões de planejamento geral
O planejamento do ensino de l° grau, como o do ensino dos demais, deverá
atender aos aspectos que no capítulo anterior examinamos: qualitativo e quantitativo, e
de gestão administrativa, política e financeira.
O sentido político do ensino primário é formalmente o mesmo em todos os
países de regime democrático. Nível de educação a ser oferecido a todas as crianças, em
certa idade, deve ser ministrado onde quer que elas se encontrem, e qualquer que seja o
seu destino. Em conseqüência, o aspecto quantitativo do planejamento antecede a todos
os demais: deverão existir tantas escolas quantas sejam necessárias aos grupos de idade
previstos pela legislação.
Essas idades não só correspondem a considerações teóricas, mas a razões prá-
ticas, derivadas das expectativas sociais. Já observamos que, embora a idade inicial dos
estudos seja a dos sete anos, (à vista das condições de maturidade necessárias à apren-
dizagem da leitura e escrita), alguns países a têm baixado a seis e até cinco anos, organi-
zando classes chamadas pré-primárias. Por outro lado, ainda que a idade terminal,
teoricamente, seja a dos doze anos, o que dá a extensão de seis séries anuais, muitos
países apenas proporcionam escolaridade de cinco anos, ou ainda menor, ao passo que
outros a estendem por seis e mais anos.
À primeira vista, crê-se que essa variação apenas decorra das possibilidades
financeiras de cada país. Não é bem assim. Prende-se a condições mais vastas que são,
de modo geral, as dos níveis de organização do trabalho, com variação da idade legal
para admissão nele. Assim, do ponto de vista político-social, com reflexo em sua exten-
são e qualidade, o ensino primário também se modela pelas exigências da economia de
cada país.
Praticamente, é o que se pode ver nas zonas rurais, onde o baixo nível
tecnológico não leva os pais a procurar ensino escolar para os filhos. E o vemos também
nas cidades, mas, ao reverso, pois aí os pais procuram dar aos filhos ensino ulterior ao
primário, quando de extensão reduzida, quaisquer que sejam os sacrifícios que para isso
tenham de fazer.
Como em todas as questões de Organização e Administração escolar, há aí um
problema de filosofia social e de ação política, a ser previamente decidida para que os
administradores passem a atuar. O essencial no caso será a determinação das idades de
ensino obrigatório.
Resolvido esse ponto, o planejamento da rede escolar primária, torna-se, ao
menos em princípio, tarefa das mais simples. Bastará que, dentro dos limites da idade
escolar obrigatória, se calculem os totais demográficos correspondentes e se verifique
como essas parcelas se distribuem pelos núcleos de população estável, no país, numa
dada região ou em dado distrito. Então, se dirá que tantas escolas são necessárias e que tal
ou qual distribuição geográfica será a mais conveniente.
Para extensão dos serviços, a mais largo termo, bastará apurar as tendências
de crescimento vegetativo da população, por cálculo estatístico. Consideram-se as proje-
ções cabíveis, a prazos determinados, e, em função delas, calcula-se o número das escolas
que venham a ser necessárias.
Em caso de déficit, em qualquer momento, as bases para a extensão dos ser-
viços serão estabelecidas pelo confronto entre a população escolar já provida de escolas e
a população total em idade escolar.

É evidente que, em qualquer dos casos, não bastará pensar nas unidades
escolares a implantar como entidades abstratas. Nos países subdesenvolvidos, por exem-
plo, freqüentemente se encontram zonas de grande dispersão demográfica onde a ex-
tensão da rede escolar comum não se poderá fazer. Há, neles, áreas imediatamente
escolarizáveis e outras não imediatamente suscetíveis de receber escolas de tipo comum.
De qualquer modo, serão os dados estatísticos que permitirão propor a
distribuição de novas unidades, onde estas possam apresentar satisfatório rendimento,
segundo critérios que se tenham fixado e pelos quais as opções do administrador terão de
orientar-se.
Nenhum critério, no entanto, teórico ou prático, poderá elidir certos pontos
básicos de instrumentação, como, por exemplo, o de casas para as escolas e o de mestres
habilitados. A ausência desses elementos comprometerá a eficiência de todo e qualquer
plano de natureza teórica. Assim, o planejamento do ensino primário estreitamente se
deverá relacionar com os de um plano regulador de construções e de outro para formação
do professorado.
Em numerosas investigações sobre a aceitação, ou não, das escolas (baixa
freqüência dos alunos e deserção escolar) tem-se verificado que para esses males decisi-
vamente concorrem a falta de edifícios escolares satisfatórios e a precária formação dos
mestres.2
[ Tipos de escolas
Os tipos de escolas primárias são, fundamentalmente, dois, não diferenciados
quanto a objetivos e programas de ensino, mas, pelas condições gerais do trabalho.
O primeiro é o de escolas de uma só classe e um só professor, em unidades
chamadas isoladas, unitárias ou singulares. O segundo, o de escolas graduadas, nas
quais várias classes funcionam, cada qual com seu mestre, distribuindo-se por elas os
alunos, segundo vários graus, ou séries do curso. Nelas se atende ao princípio de divisão
do trabalho, como condição elementar de organização.
[ A escola isolada
Na escola isolada, convergem no professor as funções de ensino e gestão

imediata de todos os serviços (andamento dos programas, horários, atividades de classe
e extraclasse), bem como as relações com a comunidade próxima.
Os alunos se separam em vários grupos de adiantamento, e esses, em seções
didáticas. Só em limitada parte do dia escolar, os alunos de cada uma dessas seções
podem receber atenção direta do professor, o que necessariamente complica o horário e
passa a exigir maior dispêndio de energias de parte do docente. De modo geral, dão as
escolas isoladas, por isso mesmo, ensino menos eficiente que as agrupadas.
Apesar de tudo, representam instrumentos indispensáveis, onde os grupos
de população se encontrem muito dispersos, como se dá nas áreas rurais. Em regiões
2
A observação, que é universal, tem sido apurada por análise estatística em numerosos países, entre os quais o Brasil (cf.
Freitas, 1941; Assis, 1941; Lourenço Filho, 1941).

dotadas de maior facilidade de comunicação, tem-se buscado grupar classes primárias
(como também desse grau e do 2°), estabelecendo-se serviço de transporte regular dos
alunos. Em local pouco habitado, ou mesmo não habitado, poderá assim existir uma
escola a que alunos de pontos distantes concorram.
Em certos países, tem-se ensaiado internatos rurais, ou colônias-escolas,
freqüentemente associados a programas de educação de base.
[ b) As escolas graduadas
As escolas graduadas se classificam segundo o número de classes e outras

condições. Para as que não tenham senão de três a seis classes, prevalece o nome de
escolas reunidas, em que um dos professores, sem que deixe de responder pelo ensino de
uma dessas classes, exerce os encargos de direção de todo o conjunto.
Nas de maior número de classes, o nome é grupo escolar, centro escolar,
agrupamento escolar, ou simplesmente escola, individualizada pelo nome da localidade
em que funcione, ou por um número, ou pelo nome de uma figura ilustre que se queira
exaltar na história local, regional ou nacional. Então, a separação dos alunos em grupos
de adiantamento menos heterogêneos poderá ser feita, e os trabalhos didáticos, mais
diferenciados em cada um, passam a exigir coordenação por um diretor, ou diretora, com
funções para isso especializadas.
De modo geral, compete-lhe a articulação das tarefas didáticas das diferentes
classes; a responsabilidade de velar pelas normas de disciplina de todo o pessoal, alunos
e professores, sua freqüência regular e pontualidade ao trabalho; a escrituração escolar e
a correspondência com agentes administrativos de mais alta hierarquia; as relações com
a comunidade próxima; a gestão dos serviços de conservação das instalações da escola,
salas de aula e anexos; e, enfim, a representação geral da unidade escolar em face do
público.
Desde que o número de classes o exija, sobretudo quando o estabelecimento
funcione em mais de um turno diário, passa o diretor a ter auxiliares diversamente clas-
sificados por suas funções: coordenadores de ensino, orientadores pedagógicos, auxilia-
res de escrituração, assistentes sociais, encarregados de serviços de transporte e alimen-
tação, etc. Passam igualmente a contar com auxiliares para os serviços de conservação
das instalações e sua guarda, como porteiros e serventes.
Nos países, regiões ou localidades em que tenha havido conveniente previsão
e planejamento de construções escolares, o funcionamento das escolas primárias dá-se
num só turno diário. O dia escolar se desenvolve em seis horas de trabalho ou, ao menos,
em cinco. Em caso contrário, tem-se de apelar para o regime de dois ou três turnos, com
redução do dia escolar e perda conseqüente da eficiência do ensino.
Vários expedientes podem ser empregados para minorar tal inconveniente,
como a junção de várias classes nos exercícios de educação física, música e atividades
manuais, em instalações diversas das salas de aula comuns (auditórios, ginásios de edu-
cação física, oficinas). É o sistema chamado de pelotões, em que duas ou mais classes se
congreguem, sob a direção de um só mestre, liberando-se as salas de aula para novos
grupos de alunos.
Isoladas ou agrupadas, as escolas primárias geralmente recebem meninos e
meninas, admitindo regime de coeducação. Nos grandes estabelecimentos – em especial,

nas localidades em que os costumes o exijam –, separam-se os alunos de um e outro sexo
em classes distintas. Obviamente, separam-se também para exercícios que lhes sejam
particularmente destinados, em educação física, trabalhos manuais, economia doméstica
ou certas atividades extraclasse.
O trabalho de cada classe comumente atende a horários mais ou menos espe-
cificados, segundo o sistema didático em uso e a conveniência de utilização de locais
comuns ao trabalho de várias classes. Quando no ensino se aplique o sistema de centros
de interesse, projetos ou unidades de experiência, a distribuição do tempo tem maior
flexibilidade.3
[ c) Coordenação de escolas isoladas em “núcleos escolares”
Atendendo às deficiências gerais das escolas isoladas, tem-se experimentado, em

vários países, coordenar o trabalho de escolas isoladas com o de uma escola graduada, que
lhes seja próxima. Assim se estabelece uma organização geralmente chamada núcleo escolar.
Essa escola graduada vem a servir de escola matriz ou central, sendo as demais
consideradas escolas satélites. O diretor e professores da escola central passam a exercer
funções de orientação pedagógica e supervisão nas demais escolas, assim agregadas. Por
outro lado, tal seja a distância, ou havendo transportes regulares, professores e alunos
das escolas satélites poderão reunir-se na escola central para trabalho em oficinas e ou-
tras instalações de que essas escolas não disponham. Os alunos das escolas satélites são,
ademais, estimulados a se matricularem nas escolas centrais para que completem o curso
primário, geralmente incompleto nas escolas isoladas.
Não representando, a rigor, um tipo de escola, mas certo arranjo de
administração, o núcleo escolar, onde as circunstâncias o facilitem, concorre para a
melhoria técnica do ensino e valorização social dos serviços de ensino, nas áreas de
população de grupos dispersos.
[ Serviços de coordenação e gestão interna

Os serviços de coordenação e gestão direta – por alguns autores chamados de
administração interna ou administração de estabelecimentos – estão nas escolas isola-
das inteiramente a cargo dos respectivos mestres. Essas funções dizem especialmente
respeito à classificação e promoção dos alunos, obediência a um calendário e horário, à
execução dos programas de ensino.
Na escola isolada, o mestre coordena todo o trabalho dos alunos e a si mesmo
se orienta. Isso não ocorre na escola graduada, em que tais funções se especializam na
figura do diretor. De fato, há aí maior distinção entre funções operativas e administrati-
vas. Por si e seus auxiliares, prevê o diretor as condições materiais do funcionamento da
escola; vigia pela freqüência e pontualidade dos alunos e dos mestres; coordena de modo
geral os serviços didáticos; faz observar os horários ou normas de distribuição das aulas,
além de coordenar a escrituração geral do estabelecimento.
3
No estudo “Os programas de ensino primário na América Latina”, que consta do livro Educação comparada, examinamos
em profundidade as questões dos tipos de escolas, organização de programas didáticos e de horários escolares (cf.
Lourenço Filho, 1965).

Os autores agrupam essas funções nas rubricas de administração dos alunos,
administração dos professores, e administração dos serviços gerais, que passaremos a
examinar.
[ a) Administração dos alunos
Nas escolas isoladas, todos os deveres relativos à administração dos alunos

competem ao professor, segundo diretrizes gerais dos regulamentos, e só remota supervi-
são por parte de um inspetor. Nas escolas graduadas, também esses deveres competem ao
mestre, quando os alunos estejam sob sua autoridade imediata, nas classes ou outras
dependências da escola. Ainda assim, certas exigências de coordenação de todo o trabalho
do estabelecimento cabem ao diretor.
Quais os pontos capitais a esse respeito?
Primeiro, o de classificação dos alunos para sua graduação ou distribuição
pelas classes. Será diversa para alunos novatos ou de matrícula inicial, e para os que
anteriormente já tenham freqüentado a escola. De qualquer modo, a questão se prende ao
problema das diferenças individuais, fundamental em toda a organização escolar, recla-
mando ação da direção, a que cabe formular ou transmitir diretrizes assentadas no siste-
ma e, bem assim, controlá-las, conjugadas à dos mestres, aos quais compete realizar as
verificações necessárias, iniciais ou no decorrer do ano letivo.
Quanto aos alunos novatos, é pequena a atenção que se dá a esse problema na
maioria das escolas. Quanto aos demais, o critério geralmente seguido é o da verificação
dos conhecimentos gerais, quase sempre de natureza verbal, obtida em provas ou exames
de promoção.
Certamente que nos melhores sistemas já assim não ocorre, sobretudo nas
grandes escolas em que existam muitas classes de uma mesma série ou grau escolar, o
que permite adoção de critérios mais precisos para agrupamento dos discípulos. Em con-
seqüência, tende-se a organizar classes menos heterogêneas.
As crianças diferem em seus atributos físicos e mentais, como em sua
experiência e capacidades gerais e especiais de aprendizagem. Tanto quanto essas dife-
renças se levem em conta, não apenas para classificação formal, mas orientação dos pro-
fessores, mais apurada será a organização do ensino e sua eficiência. Certos recursos para
verificação de diferenças individuais, como testes de maturidade e de nível mental, facil-
mente podem ser aplicados pelos mestres (cf. Lourenço Filho, 1967, 1969).
De par com esses recursos, de natureza experimental, outros são empregados.
No ato de matrícula, a direção da escola deverá registrar dados sobre a profissão dos pais,
credo religioso e outras indicações que interessem à boa orientação educativa, como os de
nutrição e saúde. Por sua vez, deverão os mestres observar os padrões gerais de conduta
dos alunos, sobretudo os que possam revelar a necessidade de cuidados especiais de sua
parte, ou da direção da escola. Conhecer os alunos a fim de que o ensino mais bem se
adapte a suas necessidades, não simplesmente para submetê-los a uma classificação qual-
quer, é ponto fundamental de boa organização e administração.
O segundo ponto diz respeito à freqüência, pontualidade e satisfação geral
dos deveres escolares pelos discípulos. A impontualidade e o descaso para com o traba-
lho escolar, no ensino primário, tanto decorrem de certos atributos mentais como de
condições de saúde. Nas grandes cidades, a freqüência pode relacionar-se com maiores

facilidades e dificuldades de transporte. Conveniente zoneamento para localização das
escolas torna-se por isso necessário.
De qualquer forma, a cada uma e a todas essas condições deve a administração
escolar atender, desenvolvendo os serviços de assistência escolar ou outras providências
cabíveis. É fato comprovado, por exemplo, que boa qualidade do ensino e condições agradá-
veis do ambiente escolar exercem ação muito favorável sobre a freqüência e a pontualidade.
O terceiro aspecto da administração dos alunos diz respeito à adequação de
procedimentos didáticos especiais a certos grupos de alunos ou a alguns deles, individu-
almente, após estudo desses casos. Em escolas graduadas, com numerosos alunos, servi-
ços especiais são estabelecidos para esse fim. Em qualquer situação, esforço conjugado
da direção e dos professores será necessário. Certos aspectos dessa questão serão mais
adiante tratados ao examinarmos os problemas de administração dos professores.
Antes de fazê-lo, resumamos alguns princípios gerais de administração dos
alunos, tais como os apresentam Reavis, Pierce e Stullken (1931):
A função capital da administração dos alunos, diz esse autor, é proporcionar satisfatórias
condições para o desenvolvimento normal de cada um e de todos, e de seu bem-estar na
escola. Tanto quanto possível, cada aluno deve constituir uma unidade de estudo, que
pode reclamar cuidados especiais de parte dos mestres e do diretor. Cada escola e, dentro
dela, cada classe, deverão organizar-se na forma de comunidades em miniatura, que possam
assegurar experiência real da vida social aos alunos, inspirando-lhes crescente sentimento
de responsabilidade.
[ b) Administração dos professores
A administração dos professores diz respeito ao necessário entendimento entre

o corpo docente e a direção da escola para coordenação geral dos trabalhos. Três pontos
capitais devem ser aí considerados: a interpretação dos programas, a avaliação do
rendimento do ensino, e o incentivo ao aperfeiçoamento continuado de cada mestre.
Os programas são preparados com o intuito geral de indicar aos professores os
objetivos do ensino, o conteúdo sobre que essencialmente devam versar e as recomenda-
ções técnicas para que a aprendizagem realize-se do melhor modo. Em duas grandes formas
se apresentam: linear, com a indicação de itens ou assuntos separados para cada discipli-
na; e globalizada, com a indicação de unidades de experiência que aos alunos convenha
propor mediante centros de interesse, projetos, problemas e exercícios associados.
Cada uma dessas formas corresponde a uma concepção diferente do processo
de ensinar e aprender. A forma linear, característica do ensino tradicional, tende a resul-
tados de caráter formal. A forma globalizada salienta a importância da aquisição de técni-
cas, hábitos e atitudes, não simplesmente a fixação de noções parceladas de cada disciplina.
Uma forma como que intermediária é seguida por muitos sistemas de ensino
primário. Consiste em apresentar os programas em duas partes, sucessivas ou paralelas.
A primeira é chamada de programa mínimo, e a segunda, de adaptação ou desenvolvi-
mento. Com esta última, quer-se que os mestres e diretores colaborem na formulação de
roteiros de ensino, ajustados a cada escola, conforme as capacidades dos alunos e o poder
criador dos próprios docentes (cf. Lourenço Filho, 1965 – capítulo “Os programas de
ensino primário na América Latina”).

Qualquer que seja o programa, o diretor deve exercer ação de estímulo e escla-
recimento. Há professores que consideram os programas como lista de assuntos cuja
ordem de nenhum modo deva ser alterada. Outros há, ao contrário, que aos programas só
atendem superficialmente. Outros ainda que, em virtude de preferências pessoais por
esta ou aquela disciplina, contentam-se em desenvolvê-la com detrimento das demais. O
que cumpre ao diretor, em reuniões freqüentes, é suscitar melhor interpretação, propor-
cionando material de estudo e esclarecendo a relação de cada parte do programa com os
objetivos gerais do ensino.
No caso de escolas em que existam coordenadores ou orientadores pedagógi-
cos, boa parte desse trabalho lhes caberá, sem que o diretor deixe de por ele interessar-se.
Seu papel principal é concorrer para que a ação dos professores se exerça de modo cria-
dor, mas de forma coerente, a fim de que o ensino de cada grau, ou série, bem favoreça o
da série seguinte.
Um dos pontos mais necessários é levar os mestres a utilizar os elementos
reais do ambiente em que a escola funcione. Numa vila ou pequena cidade, que seja cen-
tro agrícola, as preocupações gerais de ensino terão de ser diversas das que representem
centros industriais. Isso fará sentir que os programas são instrumentos, recursos de
organização, não planos abstratos de feição rígida.
A interpretação dos programas terá de ligar-se à avaliação ou verificação do
rendimento do trabalho escolar, ponto em que as responsabilidades dos professores e do
diretor são igualmente conexas e solidárias. Freqüentemente, no entanto, é ele mal pro-
posto na administração dos professores. Ora o diretor o deixa ao inteiro arbítrio dos
docentes; ora, ao contrário, impõe questões, exercícios e exames a seu arbítrio, ou segundo
suas próprias preferências.
O que se torna necessário é que o diretor comunique aos professores a ne-
cessidade de pôr em uso, com sua assistência e controle, menos imperfeitos recursos
de verificação do trabalho escolar, de modo que os resultados de julgamento possam
tornar-se mais objetivos, e entre si comparáveis; igualmente, que os professores neles
possam ver instrumentos de avaliação não só do trabalho dos alunos, como de seu
próprio trabalho.
Os instrumentos para isso indicados são provas objetivas, ou testes
pedagógicos, cujos resultados se submetem à análise estatística. Nenhuma dificulda-
de haverá em realizar esse trabalho com relação aos alunos de cada classe, de várias
classes de um mesmo nível, de toda uma escola. A padronização dessas provas em
várias escolas, ou para todo um distrito escolar, terá sempre grande importância. Mas
isso não quer dizer que se possam aplicar como critério para promoção dos alunos,
sem maior exame das circunstâncias e adaptação das normas gerais obtidas. Essas
normas servirão para julgar do trabalho de cada escola e, dentro de cada uma, do
trabalho de cada professor. A comparação dos resultados permitirá a análise das difi-
culdades que estejam interferindo no progresso dos alunos, e, assim também, no
progresso profissional dos professores.
Em certos sistemas, testes pedagógicos, elaborados por órgãos técnicos cen-
trais, têm sido aplicados para a promoção dos alunos, sem maior ajustamento a condi-
ções regionais ou locais. Não é essa, por certo, a solução mais aconselhável. O que mais
convirá será a introdução, em cada escola, dos princípios de satisfatória avaliação do
trabalho de ensino, em ensaios de medida objetiva organizados pelos próprios mestres,
com a assistência do diretor e supervisão daqueles órgãos técnicos.

O que compete à direção de cada escola será fazer conhecer e ensaiar tais
instrumentos de medida, com compreensão dos critérios de sua validade teórica e práti-
ca, e, enfim, fazê-los experimentar. Mediante ensaios em que participem os próprios pro-
fessores, poderão eles convencer-se das vantagens desses mais precisos instrumentos de
avaliação.
Esse trabalho já constituirá um dos aspectos do terceiro ponto da administração
dos professores: o incentivo para seu aperfeiçoamento técnico e profissional. Em outros
tempos, admitia-se que pudesse bastar aos mestres a formação inicial obtida nas escolas
normais. Hoje, não se pode pensar assim. Novas funções são reclamadas da escola e, para
elas, novos recursos se exigem. É de desejar nos mestres uma constante renovação, com
aprimoramento de suas técnicas de trabalho, o que se terá de obter em condições de
experiência real, dentro de cada escola e cada classe.
É agora tão generalizada essa convicção que, nos países de mais adiantada
cultura pedagógica, tem-se abolido a distinção entre a formação dos professores e o seu
aperfeiçoamento. O de que se fala é de preparação profissional dos mestres, que se inicia
nas escolas normais, ou outros centros, a ser constantemente apurada, depois, no trabalho
profissional.
No magistério como em outras carreiras, esse aperfeiçoamento dirá respeito
à cultura geral e à preparação propriamente técnica. Será associada não só a incenti-
vos de progresso na carreira, mas também à conquista de um maior sentimento de
segurança obtido pelo desejo de melhor produzir. Em tudo isso, as providências de
boa administração têm grande influência. Reuniões de estudo, ensaios de novos pro-
cedimentos didáticos, estímulo à observação e verificação dos resultados do ensino,
participação em debates de novos planos e programas, incentivo à leitura, comunica-
ção de um espírito de investigação ativa – serão os recursos que os administradores
devem empregar.
Cada diretor deve admitir que sua escola funcione como instituição que a
todo o seu pessoal forneça condições de aperfeiçoamento, sem exclusão, é evidente, do
que também lhe caiba, como profissional.
O relacionamento entre os deveres dos professores e dos diretores4 de escola
pode ser, enfim, apreciado no Quadro 1.
[ c) Administração dos serviços gerais
A administração de serviços gerais, nas escolas primárias, (como nas demais),

compreende a boa utilização do edifício e instalações, a supervisão da conservação e
asseio de todas as dependências, a distribuição de material a tempo e hora, a previsão de
reparos ou acréscimos necessários, a coordenação e controle da escrituração.
Nenhum desses aspectos, por mais singelos que pareçam, deixa de ter
influência no conjunto das funções de organizar e administrar. Todas elas realmente con-
correm para uma impressão de zelo e segurança nos trabalhos da escola como conjunto.
Influi na formação de atitudes de educação geral, dos hábitos de previsão, exatidão e
apuro do senso de responsabilidade. Não podem ser esquecidas na visão geral dos recursos
de coordenação dos serviços.
4
Exame mais aprofundado das funções dos diretores de escola primária encontra-se em Spain et al. (1956).

Quadro 1 – Deveres de professores e de diretores
Fonte: adaptado de Moehlman (1940).
[ Articulação dos serviços de cada escola com órgãos centrais

Ao examinar os principais aspectos de coordenação interna e gestão direta
nas unidades operativas de ensino primário, foram subentendidos dois planos de articu-
lação externa. Um, com os órgãos de gestão geral do sistema administrativo a que cada
escola pertença; e outro, com a comunidade próxima, de onde receba os alunos e a cujas
necessidades deva atender. Neste parágrafo examinaremos as articulações do primeiro, e
as demais, no parágrafo a seguir.
Esquematicamente, cada escola mantém com os serviços administrativos gerais
do sistema a que pertença relações das seguintes espécies:
a) de financiamento, instrumentação geral e manutenção;
b) de comunicação e coordenação;
c) de controle geral e investigação.
Nos sistemas públicos, as relações da primeira espécie decorrem dos planos

de ação política geral de cada país, ou unidade administrativa regional. Comumente, esses
pontos são definidos em estatutos legais, e leis de meios ou orçamentos anuais. Podem
corresponder a planos nacionais ou regionais.
Claro que isso dependerá do regime administrativo de cada país, seu sistema
de tributação, como também da influência de certos costumes e tradições. Nos países

anglo-saxões, a tradição tem sido o financiamento local para o ensino primário, fundado
em taxas especiais para o ensino, levantadas por uma junta administrativa, organizada
em cada distrito escolar. Os membros dessa junta, em muitos casos diretamente eleitos
pelo povo, escolhem o superintendente dos serviços, ou diretor desse sistema local.
O crescimento do número de escolas e a consciência de que o ensino não deve
visar apenas a interesses de cada localidade, bem como reconhecimento de princípios de
maior economia quanto às construções escolares e à formação dos professores, têm nos
últimos tempos modificado essas práticas. Os distritos locais têm-se associado em uni-
dades administrativas maiores, os de uma comarca ou condado, e estes, por sua vez, têm
admitido maior ingerência de órgãos administrativos regionais, mantidos pelas províncias
ou Estados.
Por outro lado, um espírito de maior cooperação, mediante auxílios e assistência
técnica dispensados por órgãos nacionais, tem-se tornado a regra, mesmo nesses países.
A tendência geral é para a organização dos serviços de ensino de 1º grau em sistemas
regionais, com supervisão, direta ou indireta, de órgãos da administração nacional.5
Nos países latinos, ao contrário, sempre existiu maior predomínio dessas
maiores unidades político-administrativas. Isso conduzia a um regime de comando em
linha, com excesso de centralização, impeditivo de maior progresso técnico e adaptação
do ensino às necessidades locais. A tendência atual é de rever-se essa forma igualmente
extremada. Em todos os países dá-se maior atenção aos interesses locais e regionais, sem
prejuízo de certas linhas de coordenação social e política, especialmente quanto à
distribuição dos recursos financeiros e articulação de planos e programas.
Pelas mesmas razões, os serviços de comunicação e controle geral vêm-se
ajustando a uma nova compreensão.
As funções de comunicação dantes se exprimiam, por toda parte, em serviços
geralmente chamados de inspeção escolar. O inspetor era o único agente a estabelecer
relações de articulação entre as unidades propriamente operativas, as escolas, e os órgãos
de mais alta hierarquia administrativa. Em visitas periódicas, o inspetor fiscalizava os
serviços, emitia decisões e registrava impressões.
A pouco e pouco, tais funções passaram a desdobrar-se em categorias funcionais
diferenciadas, visando a maior eficiência, segundo critérios técnicos mais fundados. Uma
crescente variação dos esquemas de administração funcional passou a substituir a rigidez
do comando em linha. Em outros termos, atendidos certos objetivos e planos gerais, os
serviços dos vários conjuntos administrativos passaram a ser mais livres na orientação e
verificação dos resultados do ensino. Nos melhores sistemas, essa mudança tem-se
condicionado à melhor formação dos administradores, como também dos próprios mestres.
Realmente, mais que a simples variação de estrutura de órgãos e sua
denominação, para isso deverá concorrer uma formação profissional mais completa e
práticas de treinamento em serviço. Nessa base, é que uma nova orientação dos serviços
educativos pode implantar-se. Os órgãos de administração geral emitem amplas diretri-
zes que devem ser complementadas por órgãos auxiliares, daqueles dependentes, os quais,
por sua vez, deixam à direção das escolas e aos professores maior liberdade para trabalho
criador.
5
É o que se tem dado nos Estados Unidos, como se vê no Bulletin nº 10 do Office of Education, sob o título Local school
unit organization in ten states (cf. Alves, Anderson e Fowlkes, 1938). Uma visão geral desse problema encontra-se no
abundante material histórico coordenado por Knight (1953).

Em qualquer caso, órgãos de direção de conjuntos de estabelecimentos
continuam a existir para articulação dos serviços nas diferentes áreas geográficas. Dentro
deles, ou de par com eles, serviços de comunicação e controle geral se desenvolvem,
buscando esclarecer as condições de trabalho e seus resultados.
Os serviços de inspeção desdobram-se por áreas geográficas, em inspetorias
regionais e distritais, bem como desdobram as funções de coordenação, orientação
pedagógica e supervisão. Esses termos não se referem a espécies taxativas de agentes
administrativos, mas a funções de organização e administração nesse novo espírito. Não
basta que se criem cargos de agentes, que se intitulem coordenadores, orientadores, ou
supervisores. Igualmente, essas funções podem ser exercidas, em certos casos, por um só
funcionário. Ademais, elas existem em planos diversos de hierarquia funcional.6
A coordenação dos trabalhos operativos, dentro da escola, é função capital do
diretor. Dado que a escola atinja maior nível de desenvolvimento, poderão ser necessários
agentes específicos de coordenação, chamem-se auxiliares de direção, assessores ou co-
ordenadores. Numa rede de escolas que funcionem próximas umas das outras, as fun-
ções de coordenação poderão caber a agentes não privativos de cada uma, mas a inspetores,
(diversamente titulados) com encargos gerais a esse respeito.
As funções de orientar o ensino, tal seja o sistema, competirão, em variados
níveis e aspectos, a diretores de vários órgãos e a auxiliares técnicos. Em redes de escolas
numerosas, numa grande cidade, por exemplo, poderá convir a criação de orientadores
técnicos, que se consagrem a determinados aspectos do aperfeiçoamento do corpo de
professores.
O mesmo se poderá dizer das funções de supervisão. Essa palavra significa
superintendência, ou coordenação de serviços em geral. No caso do ensino, pode ser
definida como o conjunto de esforços de determinados funcionários no sentido de ofere-
cer orientação aos professores e melhoria do ensino; abrange o incentivo do progresso
dos mestres, a seleção e revisão dos objetivos educacionais, dos procedimentos didáticos
e dos modos de avaliar o trabalho escolar.7
Compreendidos esses pontos, entende-se também a variedade dos modos de
articulação entre os serviços de cada unidade operativa e os da administração, em maio-
res conjuntos. Essas variações têm refletido a constante transformação do regime de
administração em linha para o regime de administração funcional, em expressões dife-
renciadas segundo o espírito geral do sistema e a formação especializada dos agentes
administrativos.
[ Relações com a comunidade próxima

O que dantes chamamos de articulação da escola primária com os serviços
externos de administração representa, de modo formal, a relação da escola com a
6
Exame aprofundado encontra-se nas seguintes obras: Elsbree e McNally (1951), que examina o papel de diretor como
supervisor; McNerney (1951), que define a supervisão como “processo de dirigir e de fornecer critérios para avaliação do
trabalho do ensino, seus fundamentos e sua crítica”, não devendo limitar-se ao exame das capacidades profissionais de
cada professor; Briggs e Justman (1952), que definem a supervisão como “tratamento sistemático das questões de
inspeção, comunicação e controle no serviço do ensino”; e Willes (1955), que analisa os fatores da supervisão, consideran-
do-a também como instrumento de liderança, ou especialmente relacionada com os problemas de relações humanas.
7
Ver os trabalhos indicados na nota anterior, em especial os dois últimos citados.

comunidade regional ou nacional, ou, enfim, com órgãos que representem funções da
vida coletiva, também sob feição geral. Em todo o conjunto, cada sistema reflete uma
filosofia social interpretada pelos órgãos governamentais. Enfim, ação política e
compreensão técnica quanto à estruturação e gestão dos serviços do ensino.
Cada escola primária, no entanto, terá de manter articulação ou relações de
natureza mais viva e concreta com a comunidade próxima, ou com o núcleo de popula-
ção de onde receba os alunos e a cujas necessidades diretamente deve atender.
Anteriormente observamos que, por seus próprios objetivos e formas de trabalho, o ensi-
no de 1.º grau é o que mais diretamente se prende à ação das famílias com a qual há de
coordenar os objetivos do ensino e suas atividades em geral (cf. Olsen, 1 950).
Nas unidades isoladas, a representação da escola cabe ao próprio mestre, que
deve ser assim uma pessoa sensível à vida ambiente. Nas escolas graduadas, o mesmo se
dirá em relação a cada um e a todos os professores, e, em especial, ao diretor que por todo
o conjunto responde.
Num e noutro caso, a feição pessoal não bastará. Ainda no caso da escola
isolada, ela é uma pequenina entidade com representação própria ou feição institucional
específica dentro da comunidade. Como tal está, acima e além do mestre, devendo polarizar
idéias e aspirações coletivas. E esse caráter nela realmente permanece, ainda quando um
mestre tenha de ser por outro substituído.
O modo de se tornar mais clara e efetiva essa propriedade social da escola é o
desenvolvimento de instituições que a complementem, atraindo a seu âmbito de ação os
pais dos alunos, as autoridades locais, as pessoas gradas que, por essa forma, venham a
participar mais ativamente da missão educativa que à escola cumpre desempenhar.
Tais instituições tomam as mais variadas formas, como associações de pais e
mestres, caixa escolar, jornal escolar, grêmios recreativos, movimentos de cooperação de
alunos nos problemas locais, sejam estes permanentes ou temporários.
Professores e mesmo diretores muitas vezes medem o valor dessas instituições
simplesmente pelo aspecto da assistência econômica que possam prestar à escola. Certo
que não é ele de desprezar-se, pois solidariza os pais e mais pessoas interessadas na vida
da escola e no bem-estar dos alunos.
Contudo, o que a diretores e professores deverá preocupar não será apenas
esse aspecto, mas a integração do trabalho do ensino nos problemas reais do ambiente e a
compreensão de seus objetivos pelos pais ou responsáveis pelos alunos.
Se a escola se destina a realizar trabalho de sentido social, deve penetrar-se da
vida coletiva ambiente. Em seus critérios relativos ao próprio desenvolvimento dos alu-
nos, a comunicação do trabalho que realize com a vida da comunidade próxima deverá
ser preocupação fundamental. Só assim o ensino chegará a adquirir sentido realmente
criador (Fleming, 1944).
1 Nos sistemas de cada país, as instituições de ensino mais numerosas são as do ensino
de 1º grau, ou primário. Isso facilmente se compreende pela função social que lhe
cabe, a de oferecer condições de homogeneização cultural às novas gerações. Tal fina-
lidade é obtida pelo ensino da leitura e escrita na língua nacional; o desenvolvimento
de boas atitudes em relação à vida do lar, às formas de recreação e de trabalho, e à

conservação e defesa da saúde; igualmente, pelo desenvolvimento de noções sobre a
natureza, a vida cívica, moral e religiosa.
2 Em todos os países, o ensino primário é definido nas leis como gratuito e obrigatório,
dado o seu caráter de educação de base, a ser proporcionada pela escola, em articulação
com a que as crianças venham recebendo no seio de suas famílias. Sua clientela nor-
mal são as crianças de sete a doze anos, ou mesmo de pré-adolescentes, quando a
extensão aos estudos seja maior que seis anos. Também se ministra ensino primário,
em modalidade supletiva, nos países ou regiões em que, por deficiência da rede primá-
ria, nas idades próprias, haja elevada proporção de adolescentes e adultos analfabetos.
Ademais, em núcleos urbanos adensados, onde a ação educativa da família se enfraqueça
(em virtude de condições de habitação e trabalho feminino fora do lar), anexam-se às
escolas primárias classes de adaptação (pré-primárias) para crianças de seis ou mes-
mo de cinco anos. Também, nesse caso, há interesse em que se multipliquem
instituições de educação pré-primária (casas-maternais e jardins de infância).
3 Nas idades próprias, o ensino primário é ministrado em dois tipos de estabelecim-

entos: a escola de um só mestre, chamadas isoladas, unitárias ou singulares; e a escola
graduada, ou agrupada, com vários mestres e um diretor que coordene o trabalho
desse conjunto. Do ponto de vista administrativo, várias escolas isoladas, quando não
muito distantes, podem ter seu trabalho coordenado com o de uma escola graduada,
nesse caso denominada escola central. O conjunto formará um núcleo escolar.
4 Por definição legal, o ensino primário deve atender a todas as crianças nas idades de
matrícula e freqüência obrigatórias. Os cuidados de planejamento geral terão de ser
quantitativos antes de tudo, com previsão da expansão exigida pelo simples cresci-
mento demográfico. Há, porém, casos de população muito dispersa (zonas não-
escolarizáveis); e há, também, o caso de insuficiência de recursos ou de má aplicação
deles. Cuidados complementares de planejamento são os de formação de professores e
administradores, e os de construções escolares.
5 As questões de estruturação e gestão interna recaem, nas escolas isoladas, no professor

único; e, nas escolas agrupadas e núcleos escolares, num diretor e seus auxiliares. Há
a considerar problemas de administração dos alunos; dos professores; do edifício es-
colar e instalações; de articulação com mais altas autoridades; e das relações entre a
escola e o meio social a que ela deva servir. Nestas últimas, são de utilidade as institui-
ções complementares da escola, na forma de associações de pais e mestres, caixas
escolares, clubes diversos.
6 Para melhor articulação do trabalho com os planos gerais do sistema escolar, agentes
administrativos intermediários visitam os estabelecimentos (orientadores,
supervisores, inspetores em geral). Sua função capital deverá ser comunicar e pesquisar,
para que, de uma parte, atualizem as diretivas que estejam sendo seguidas no ensino;
e, de outra, para que bem possam informar os órgãos superiores de direção, quanto a
certas condições favoráveis ou prejudiciais à eficiência da vida escolar. Segundo os
países, formas muito variáveis de inspeção são utilizadas. Pelo número e mais difícil
acesso, são as escolas isoladas menos freqüentemente visitadas.

7 Em qualquer hipótese, os administradores devem preocupar-se com a formação básica
dos mestres e diretores e seu aperfeiçoamento constante. Isso não só quanto à feição
estritamente didática do trabalho, mas quanto à compreensão dos objetivos sociais da
escola que, na própria didática, vem a influir. Nesse sentido, o estreitamento das rela-
ções entre cada escola e a comunidade local torna-se indispensável. Disso resultará
melhor adaptação dos programas de ensino, e, em conseqüência, maior ação propria-
mente educativa de cada estabelecimento. Onde assim se proceda, haverá menor eva-
são dos alunos, ou menor depressão na matrícula e freqüência. Haverá maior integração
dos objetivos limitados de cada escola com os planos gerais do sistema em que ela se
inclua, e, assim também, como as expectativas das famílias em relação a seus filhos:
expectativas de destinação profissional mais próxima, em empresas agrícolas, comer-
ciais e industriais, considerado o ensino primário como terminal; ou expectativas
menos próximas, donde o prosseguimento dos estudos em estabelecimentos de ensino
médio.

Capítulo 6
[ Preliminares
Os problemas de estrutura e gestão dos serviços de determinado grau de ensino
tornam-se claros quando, nas expectativas sociais a ele referentes, não haja maiores dis-
sensões. Então, traçam-se planos e programas a que as escolas respondem, combinando
elementos técnicos para o rendimento que se deseje, em certa quantidade e qualidade. Foi
o que vimos ao tratar do ensino primário, em relação ao qual essas expectativas são, a
bem dizer, unânimes.
Já o mesmo não ocorre com o ensino de 2º grau, ou médio, que às idades da
adolescência se destina. Questões numerosas e complexas, de ordem social, econômica e
política, nele se agitam. Em conseqüência, as linhas de organização e administração pare-
cem menos nítidas, não porque deixe de haver elementos técnicos satisfatoriamente
conhecidos, mas pela variedade de concepções com relação ao que se pretenda obter.
Muitos afirmam que o problema crucial da educação de nosso tempo está na
reorganização das escolas de 2º grau, o que parece certo. Para isso, uma redefinição das bases
culturais em que elas devam assentar o seu trabalho tem de ser feita. Não havendo maior
definição dessas bases, então ocorre que organizadores e administradores vêm a participar da
discussão delas, ou que à sua interpretação são atraídos, com isso agravando a situação.
Não se poderá negar que as expectativas desta época com relação à incorpora-
ção dos jovens aos quadros familiares, da vida cívica, do trabalho, das instituições soci-
ais em geral não são admitidas com unanimidade. Vivemos numa era de mudança de
civilização, na qual novas concepções se elaboram, em conflito mais ou menos agudo
com os esquemas da tradição. E isso necessariamente se reflete na estruturação dos serviços
escolares e normas de seu funcionamento.
Que o mundo atravessa esse momento de transição não se pode pôr em dúvida.
Como salienta Kandel (1955),
processam-se mudanças na vida cultural que inspiram novas concepções educativas.

Novos tipos de escola são concebidos e experimentados. Efetuam-se transformações nos

planos de cursos e programas, bem como nos modos e formas práticas do ensino. Afirmar
que essas mudanças exclusivamente se devam aos educadores não corresponde à verdade.
Talvez seja mais certo afirmar que elas surgem da necessidade de atender a novas exigências
sociais que o educador terá de conhecer a fim de que possa bem utilizar-se dos
conhecimentos profissionais nas tarefas que lhes caibam.
Onde o autor escreveu “educador”, poder-se-á especialmente entender

“organizador e administrador escolar”. E, ainda de modo mais amplo, organizadores e
administradores em geral, os quais devem interessar-se em compreender o processo edu-
cacional nas suas funções atuais. Reciprocamente, para que bem atendam a essas fun-
ções, no âmbito próprio, os administradores escolares carecem de ter uma visão clara do
trabalho do sistema de ensino a que pertençam, em todo o seu conjunto e, particularmente,
no subconjunto a que hajam de atender.
Com relação ao ensino do 2° grau é realmente o que agora se passa. Noutros
tempos, à grande maioria bastava o ensino primário, reservando-se qualquer preparação
escolar ulterior a pequena minoria. Essa discriminação educativa tinha como fundamen-
to a estabilidade social e a existência de camadas estratificadas por motivo de origem
familiar e condições socioeconômicas, que todos aceitavam como justas e naturais.
Hoje, a situação é bem diversa. Por efeito de maiores aplicações da tecnologia, de
que tem resultado a aquisição de novas atitudes com relação aos problemas da vida cívica,
econômica e política, as expectativas por parte das famílias em relação ao destino dos filhos
adolescentes e, assim também, por parte dos próprios jovens, são muito diversas.
A discriminação tradicional do ensino de 2° grau, de que falamos, tem perdido
a sua razão de ser, reclamando o aumento do número de escolas desse grau e sua diversi-
ficação. O ensino, que se reduzia a um só tipo de preparação acadêmica ou literária – a do
ensino secundário tradicional, já agora muito modificado –, não figura senão como uma
das modalidades da educação dos adolescentes. De par com ele, e com ele articulado sob
diferentes formas (de modo a fazê-lo perder aquele caráter de privilégio para uma minoria)
têm-se criado numerosos ramos de ensino médio.
Em termos simplificados, a formação escolar da juventude perdeu a feição
seletiva de outrora para apresentar feição distributiva que possa atender aos reclamos dos
mais diversos ramos de atividades produtivas, no comércio, na indústria, nos transpor-
tes e comunicações, na administração de empresas, e no serviço público, ou, afinal, em
todos quantos reclamem certa preparação de ordem geral e tecnológica, que a escola
primária não pode ministrar.
Em suma, perdeu o ensino do 2º grau a sua feição aristocrática, para tornar-se
ramo comum, ensino de todos, em bases democráticas.
[ Tipos de ensino e clientela

Impõe-se por tudo isso uma nova organização das escolas de 2º grau, as quais
já não podem apresentar um único curso, como dantes acontecia com a função de prepa-
rar para os cursos superiores. É bem sabido que esse tipo de ensino nasceu nas próprias
universidades, para servi-las, quando de sua origem na Idade Média.
Abaixo das faculdades que preparavam para as carreiras liberais, estabeleceram
elas as chamadas faculdades menores, ou de artes, no sentido de artes liberais, ou de

conhecimentos a que só os homens livres poderiam aspirar. Compreendiam duas partes:
o trivium (gramática, retórica e dialética), e o quadrivium (aritmética, geometria, astrono-
mia e música). A princípio, obrigatórias apenas para os alunos que pretendessem gradu-
ar-se em Teologia, estenderam-se depois aos que se destinassem ao Direito e à Medicina.
Variando sua composição, tal preparação propedêutica mais tarde passou a
ser feita em cursos desligados das universidades, os quais representaram os núcleos das
escolas secundárias tal como se desenvolveram no século passado. Não apresentavam
objetivos ou conteúdo próprio. Eram estudos preparatórios, dependentes das exigências
dos cursos superiores.
Certas exigências sociais levaram, no entanto, já no início do século passado,
à criação de outro tipo de estudos, ulterior ao primário, mas como extensão do ensino
popular que nas escolas elementares se dava.
Estabeleceram-se na França os cursos de primária superior; na Alemanha,
cursos médios (Mittelschulen); e, na Inglaterra, estudos similares, mantidos em estabele-
cimentos com o nome de primary central schools. Em outros países, inclusive no Brasil,
em certas regiões pelo menos, criaram-se cursos complementares do ensino primário.
Todos visavam encaminhar os jovens a escolas de aprendizagem profissional, na forma
rudimentar de artes e ofícios, ou práticas do comércio e de outras atividades necessárias.
Nos países em que maior desenvolvimento industrial se processava, isso não
poderia satisfazer. Instituíram-se, então, escolas técnicas para a aprendizagem de ativida-
des novas em que o emprego de máquinas se vinha generalizando. A extensão do ensino
da adolescência tomou assim uma feição como duplicada, com caminhos paralelos, mas
inteiramente separados um do outro: estudos secundários acadêmicos para uma minoria,
e ensino profissional para todos quantos os quisessem. Nalguns países, insistiu-se mes-
mo na idéia de que o ensino profissional devesse ser reservado a crianças desvalidas ou
a meninos pobres. Foi o que, por muito tempo, na legislação brasileira se consignou.
As transformações sociais, econômicas e políticas dos últimos tempos,
deveriam, no entanto, aproximar essas duas formas dantes desligadas. Foi assim que
surgiu a denominação de ensino de 2° grau, ou ensino médio, tendente a sugerir uma
compreensão funcional diversa.
Foi ela favorecida, já nos últimos decênios, com a divisão desse grau de ensino
em duas partes, ou ciclos de estudos, o primeiro geralmente com a extensão de três anos,
e o segundo com duração igual, ou menor. A idade de matrícula inicial variava, como
ainda varia, em cada país segundo a extensão do ensino primário que nele se dê.
Igualmente, a extensão total dos estudos seria maior ou menor, tais fossem as condições
da vida social e, particularmente, as da estrutura econômica de cada país ou região.
Com tudo isso, a clientela de alunos adolescentes deveria aumentar. Para tomar
um exemplo, em 1890, para uma população total de 62 milhões, mantinham os Estados Unidos
em suas escolas de 2° grau 200 mil alunos. Dez anos depois, aumentada a população para 70
milhões, já a matrícula do ensino médio ultrapassava meio milhão; e, em 1935, para 130
milhões de habitantes, atingia a casa dos 6 milhões, sendo agora maior. Se bem que em pro-
gressão menos rápida, o mesmo fato se tem observado na maioria dos países europeus e, nos
últimos trinta anos, também nos da América Latina. No Brasil, ainda em 1933, todos os
alunos das escolas médias eram 65 mil, ao passo que hoje ultrapassam dois milhões.
É de observar que, em muitos países, a obrigatoriedade escolar passou a
estender-se às idades de 14 e 15 anos e, nalguns deles, a idades ainda mais altas, devendo
cumprir-se, portanto, nessa parte acrescida, em estabelecimentos do 2º grau.

[ Modificações dos objetivos do ensino
Os fatos expostos dão idéia da extensão do ensino médio, que assim passou a
representar uma expressão do ensino comum, ensino de todos. De par com isso, outras
modificações muito importantes em sua natureza pedagógica deveriam dar-se, reformando
o sentido da educação dos adolescentes.
Outrora, mantida como era a estrutura social, sem maiores alterações no
decorrer de gerações sucessivas, cada família poderia satisfazer plenamente às necessi-
dades de formação social, cívica, profissional, religiosa e moral dos filhos. Poderia
imprimir a cada um, os seus modos de viver e conviver, ideais e aspirações. Os costumes
eram simples e estáveis, de modo que a influência da família tornava-se decisiva, contra-
balançando efeitos dispersivos de outra origem. O que às escolas competia fazer era mi-
nistrar conhecimentos que a vida do lar já não pudesse oferecer, e, bem assim, em casos
especiais, certas espécies de técnicas para novos tipos de trabalho.
As rápidas mudanças da vida econômica e social dos últimos tempos, que à
própria vida familiar vieram impor grandes modificações – inclusive na autoridade dos
pais e parentes –, deveriam transferir muitos dos aspectos de formação mais íntima dos
adolescentes para o âmbito das escolas.
Tal situação criou maior interesse pelos estudos das condições do
desenvolvimento biológico ou psicológico dos jovens. Dantes, a educação da adolescên-
cia compreendia certas normas de iniciação não dependentes de ensino escolar ou da
ação dos mestres. Cada jovem era incluído no rol dos adultos, com todos os direitos e
deveres dessa qualificação, na forma admitida pelos costumes e tradições de sua própria
classe social, tais como a orientação para o trabalho e a constituição de sua própria família,
pelo casamento, muitas vezes realizado antes dos 18 anos.
A fase de transição entre a infância e a idade adulta era assim menos extensa,
coincidente apenas com as variações de ordem biológica da puberdade e suas
conseqüências imediatas, em relação às quais as expectativas sociais se apresentavam
simples e claramente definidas.
Em nossa era, de sociedades muito mais complexas, já não é assim. A preparação
profissional exige mais longo prazo. Em conseqüência, o casamento é retardado. Maiores
exigências relacionadas com a emancipação do jovem, independência econômica e estabe-
lecimento de uma nova família prolongam o período adolescente que, se sempre foi idade
social, agora mais nitidamente vem a ser regulada pelas condições da vida coletiva.
Os objetivos do ensino de 2º grau passaram a ser alterados, sobretudo para
que pudessem atender aos encargos educativos daquela transferência de encargos da família
para a escola. A finalidade de formação intelectual, a bem dizer exclusiva do antigo ensi-
no médio, teve de desdobrar-se em novos aspectos, relativos à saúde, ao trabalho, à vida
cívica, à vida religiosa e moral. Como objetivo central, deseja-se que a escola de 2º grau
possa hoje concorrer não só para os conhecimentos de cada jovem, mas para a sua formação
integral, a sua personalidade.
Já em 1918, numa publicação da Comission on the Reorganization of Secondary
Education (Comissão de Reorganização da Educação Secundária), dos Estados Unidos,
país em que as transformações econômicas e sociais tornaram-se mais intensas, as
finalidades de educação dos adolescentes passavam a ser assim definidas:
a) educação da saúde;
b) domínio dos processos fundamentais de comunicação;

c) compreensão de valores familiares e cívicos;
d) eficiência profissional;
e) uso adequado e digno das horas de lazer;
f) formação geral do caráter.
Esclarecia a mesma Comissão que esses pontos deveriam visar ao

desenvolvimento da personalidade de cada jovem, mediante atividades que o levassem a
maior ajustamento por coordenação de interesses, ideais, hábitos e conhecimentos. Cada
adolescente deveria tornar-se, por ação da escola e em coordenação com o lar, elemento
útil a si mesmo e ao progresso da comunidade (United States. Comission..., 1918).
Em obra de larga repercussão, Engelhardt e Overn (1937) mais explicariam
esses propósitos e as condições a serem para isso articuladas, da seguinte forma:
a) integração dos alunos nos elementos da cultura da nação;

b) diferenciação dos jovens através do desenvolvimento de suas aptidões, capacidades e
interesses individuais, com especial atenção à contribuição que devem dar ao bem-
estar social;
c) compreensão de que, durante o curso não estão eles a preparar-se para um estágio
futuro, mas vivendo uma vida real a ser enriquecida com oportunidades educacionais
de todo gênero;
d) reconhecimento das características da adolescência e das diferenças individuais quanto
ao desenvolvimento físico, mental e emocional;
e) adequado ajustamento dos elementos de organização escolar a esses objetivos e
condições em todo o período de estudo, inclusive uma razoável base para possível
prosseguimento em estudos de mais alto nível, os quais, segundo as capacidades e
aptidões, devem apresentar oportunidade a todos.
Por sua vez, a Comissão Americana de Diretrizes Educacionais, na publicação

“Objetivos da Educação na Democracia Americana”, do ano seguinte, assim sintetizava as
finalidades do ensino do 2° grau:
a) capacidade de auto-realização;
b) desenvolvimento das relações humanas;
c) eficiência econômica;
d) responsabilidade cívica.
O confronto desses objetivos com os que no século passado1 se admitiam para

o ensino secundário – aquisição de conhecimentos e formação intelectual – demonstra
mudança muito grande nas tendências da educação de 2° grau. Originaram-se essas no-
vas tendências tanto de uma compreensão diferente dos fatos da vida coletiva, como
também de mais aprofundado conhecimento das condições biológicas e psicológicas dos
adolescentes, em nosso tempo. Quanto às últimas, observava-se que, embora em qual-
quer época sempre tenha havido maior ou menor conflito entre as gerações, esse conflito
agora se dá de modo muito mais agudo e complexo, passando a exigir novas formas de
solução.
1
O A. refere-se ao século 19 (N. do E.).

Tudo deveria levar, enfim, pensadores sociais, políticos, educadores em geral,
e organizadores e administradores escolares em especial, a considerarem os problemas
de ensino médio, cada vez mais prementes, nos estabelecimentos desse nível de estudos.
De modo geral, passava-se a ter uma mais clara compreensão das funções que
o ensino de 2° grau deveria desempenhar, quer do ponto de vista individual, quer do
ponto de vista social. Se o ensino primário deveria cumprir a função de homogeneização,
o de 2° grau deveria ter a de diferenciar. Foi essa uma das primeiras conclusões a se
estabelecer, e com boa fundamentação. Contudo, tal diferenciação deveria repousar tam-
bém nas possibilidades individuais, tendo-se em vista a sua variabilidade. Nessas condi-
ções, os encargos de diferenciar ainda assim passariam a exigir uma nova e mais alta
homogeneização, em diferentes níveis.
De acordo com Havighurst, as pesquisas que mais têm influído nos objetivos
educacionais da juventude têm sido as que se relacionam com a motivação dos alunos
para o progresso ulterior em novos estudos e na vida profissional. Esses motivos respon-
dem, porém, a pressões de grupos e do ambiente social, em geral. Assim, não é de estra-
nhar que um grande número de especialistas aceitem como base das novas diretrizes a
análise das transformações da vida coletiva, em todos os seus aspectos.
Que as escolas de 2° grau devam atender a objetivos de formação básica geral,
qualquer que seja o encaminhamento profissional, passou a ser uma nota constante nos
estudos mais recentes. E o que se pode ver, por exemplo, no célebre relatório de James
Bryant Conant, sob o título de “Os objetivos da educação numa sociedade livre”; numa
investigação depois publicada pela Fundação Rockfeller, e em outros trabalhos do mesmo
gênero (cf. Havighurst, Neugarten, 1957; Conant, 1948).
Tanto quanto em relação ao ensino primário se admite, como base de
homogeneização, o domínio das técnicas elementares da cultura (ler, escrever e contar),
aceita-se que o ensino de 2º grau, em qualquer de suas modalidades, deverá fortalecer as
capacidades de pensamento reflexivo ou, numa palavra, aquelas que melhorem nos mais
diversos domínios as capacidades de “aprender a aprender” (Kandel, 1955).
A especificação dos objetivos educacionais proposta pela Comissão Americana
de Diretrizes Educacionais, em 1938, dantes transcrita, veio a servir, ainda em 1957, como
base de aprofundada investigação empreendida pela Rusell Sage Foundation. Aceitando-
os, essa nova pesquisa classificou os comportamentos dos jovens, para efeito educativo,
em quatro grandes domínios, assim definidos:
a) os que levem cada aluno a atingir o máximo de desenvolvimento intelectual;
b) os que orientem e integrem cada educando na vida social e cultural do
ambiente nacional;
c) os que mantenham e fortaleçam a saúde física e a saúde mental;
d) os que capacitem enfim cada jovem a bem produzir e a bem consumir, ou a
imprimir-lhes capacitação econômica satisfatória.
[ Problemas de planejamento geral

As conseqüências das mudanças sociais e dessa nova compreensão da vida
do adolescente impõem à organização e administração do ensino de 2º grau cuidados
especiais, que se apresentam, antes de tudo, sob o aspecto de planejamento geral. Se os
planos de ensino primário, dadas suas funções de homogeneização, atendem

principalmente à extensão da rede escolar, já o mesmo não ocorre com o ensino dos
adolescentes, dado que nele não importa apenas a extensão, mas a correspondência do
ensino com diferentes categorias de problemas sociais.
Desde que se admita o princípio da oferta de maiores oportunidades
educacionais a todos os jovens, ter-se-á de perguntar que tipos dessas oportunidades
lhes deverão ser oferecidos, para maior benefício individual e da coletividade. A questão
toma feição problemática particular para cada país, região e localidade, sem prejuízo de
uma conexão necessária entre os programas locais e regionais, e entre os regionais e os de
feição nacional.
A primeira dificuldade está na especificação dos diferentes tipos de cursos e
sua articulação. Ter-se-á de consultar as capacidades individuais, porque realmente bási-
cas no trabalho educativo, mas assim também as possibilidades da vida social, especial-
mente as econômicas, ou do mercado de trabalho, variáveis em cada região. Não haverá
maior propósito em oferecer condições de formação profissional aos jovens fora de mais
seguro aproveitamento dessa formação.
Uma segunda dificuldade aparece, derivada de certa consciência de classe
social, que pode obstar a aceitação de modalidades de ensino, embora sentidas como
socialmente úteis.
Em virtude de sua posição social ou riqueza – diz Kandel (1955), sintetizando
vários estudos – as classes que em outros tempos enviavam os filhos à escola secundária
acadêmica, ainda que eles não tivessem capacidade para devidamente aproveitar esse
ensino, sentem-se feridas em seu orgulho quando se sugira outro tipo de educação mais
apropriado a esses jovens. Por sua vez, as classes operárias, que se acostumaram a consi-
derar as escolas acadêmicas como meio de penetrar nas classes média ou alta, e de liber-
tarem assim seus filhos do trabalho manual, nem sempre de boa vontade recebem a
sugestão para estudos de igual nível, desde que diferentes. E há também a hipótese con-
trária, como se tem observado nalguns países da Europa: muitas famílias não desejam
que seus filhos se aproveitem de novas oportunidades de educação, por apego a uma
tradição familiar relativa a certo gênero de trabalho manual (Kandel, 1955).
Dir-se-á que essas dificuldades se possam resolver respeitando-se as idéias e
aspirações dos pais. Nas grandes cidades, onde se estabeleçam escolas com cursos
múltiplos, esse ponto facilmente poderá ser atendido.
Mas há alguma ilusão nesse modo de ver. Certo que a opinião familiar deverá
ser sempre levada em conta. Uma questão de ordem mais ampla terá de ser considerada,
sobretudo nos países que se encontrem numa fase de rápido desenvolvimento tecnológico,
qual seja a de atender a prementes necessidades de mão-de-obra especializada, prepara-
ção essa de muitos tipos e com as quais se deverão conciliar os interesses das famílias, as
tendências dos jovens e seu nível de capacidades e aptidões.
Satisfazer somente a necessidades de mão-de-obra, ou das empresas,
consideradas apenas as exigências de seu desenvolvimento como empreendimentos eco-
nômicos, não será legítimo. A educação, na adolescência, como em qualquer outra idade,
não visa apenas à formação do trabalhador, mas à de homens completos. A formação do
homem em toda sua plenitude terá de considerar, no entanto, as possibilidades de trabalho
útil para o seu próprio proveito e o bem-estar coletivo.
O que a educação do 2° grau deverá fazer é possibilitar o esclarecimento, a um
só tempo, das capacidades individuais e de sua melhor aplicação, dentro de planos que
se estabeleçam no sentido dos interesses gerais, mesmo porque são eles indispensáveis à

própria afirmação e desenvolvimento pessoal, por opção para um gênero de atividade ou
carreira, nas idades próprias e sem prejuízo de possível mudança futura. E isso porque,
como vivemos em sociedades dinâmicas, admite-se como normal certa mobilidade nas
ocupações.
Dois recursos, aparentemente divergentes, para isso se apresentam. O primeiro
consiste na expansão do ensino do 2° grau, em sua parte básica que a todos possa ser
oferecida, como fundamento de diferentes caminhos de opção. A forma prática será a de
estruturação do ensino do 2° grau em dois ciclos, um de natureza geral e básica, e outro
tendente à diversificação e especialização. É evidente que essa expansão reclamará sem-
pre, como condição necessária, a expansão do ensino primário, visto que os egressos
desse ensino é que serão matriculados no ciclo inicial.
O segundo recurso consiste em dar aos estudos básicos, no l° ciclo, funções
de diagnóstico de tendências, capacidades e aptidões, em estreita ligação com os serviços
de orientação educacional ou profissional. A fim de que os planos do ensino do 2° grau
possam bem relacionar-se com os planos econômicos de cada região e cada país, sem que
interfiram na liberdade de mais conveniente opção profissional, o ensino há de consti-
tuir-se como uma fase educativa de esclarecimento sobre os mais diversos ramos de
atividades produtivas, e de orientação para que uma escolha feliz possa fazer-se.
A questão dos ciclos de estudos e de sua orientação diferenciada apresenta-
se, em qualquer caso, como de capital importância.
[ Ciclos de ensino
A organização do ensino de 2° grau em dois ciclos, tem-se, com efeito, tornado
idéia vencedora na maioria dos países.
Em inquérito realizado em 1960, em 71 nações, pelo Bureau Internacional de
Educação, ficou demonstrado que em apenas três deles o ensino de 2° grau não se achava
assim dividido.
O 1º ciclo, chamado geral, básico-cultural, de exploração de capacidades e
aptidões, ou de orientação, geralmente abrange três anos de estudos, antecedidos de um
curso primário de seis. Onde a obrigatoriedade exceda aos estudos primários, esse ciclo
atende à parte final da obrigação escolar.
O 2º ciclo especialmente se caracteriza pela diversificação de seus cursos. Em
37 daqueles países, a duração era de três anos, e, em 28, de dois. Apenas quatro países
apresentavam no 2° ciclo maior extensão que três anos. Também se verificava que a espe-
cialização partia de uma base de estudos comuns ainda que, desde o início, disciplinas
optativas fossem oferecidas para maior satisfação de diferenças individuais.
Em qualquer hipótese, tal princípio de flexibilidade realmente predomina, a
fim de que os estudos possam consultar as variáveis capacidades e aptidões dos educandos
e as preferências das famílias, tudo mediante a organização e funcionamento adequado
de serviços de orientação educacional e profissional. A esses serviços tem-se procurado
emprestar a feição mediadora necessária, entre as conveniências de ordem individual e
social, ou seja, entre as preferências dos jovens e as necessidades do desenvolvimento
econômico de cada país, em todo o seu conjunto.
A opinião geral dos especialistas em planejamento de ensino é a de que não
poderá ele deixar de atender a esse último ponto, como se tem verificado em sucessivas

reuniões de técnicos promovidas pela Unesco, pela Organização dos Estados Americanos
e outros órgãos de estudo. Assim, na última reunião desse gênero, realizada em março de
1962, em Santiago do Chile, aprovaram os especialistas aí reunidos as seguintes
recomendações para o ensino médio ou de 2º grau:
1) recomenda-se a generalização progressiva do ensino médio, gratuito e
obrigatório, sobretudo no 1º ciclo;
2) recomenda-se a estruturação do ensino médio em dois ciclos, de que o
primeiro será básico, de cultura geral e orientação, que ministre ensino
comum; e o segundo, de especialização ou determinação, subdividido em
vários ramos;
3) recomenda-se a modernização da escola secundária de cultura geral e a revi-
são da estrutura das escolas de nível médio que forneçam preparo profissional;
4) recomenda-se a adoção de critérios flexíveis de equivalência e adaptação
dos cursos da escola média;
5) recomenda-se a vigência de regime especial para cursos noturnos;
6) recomenda-se que currículos e programas tenham organização diversificada
e que deles se faça revisão periódica;
7) recomenda-se a organização de disciplinas agrupadas no 1° ciclo, e
especialização dessas disciplinas no 2°, com descongestionamento geral
dos planos de curso e programas;
8) recomenda-se o funcionamento sistemático de serviços de orientação
educacional e profissional;
9) recomenda-se, enfim, a preparação em nível superior do pessoal docente
das escolas de 2° grau.
A essas conclusões têm chegado os estudiosos da matéria não por admitirem

que as condições materiais da produção, em cada país, devam colocar-se acima de outras
de natureza social e cultural, mas, simplesmente, porque estas últimas não logram per-
feita efetivação sem que o nível de vida das populações melhorem, por desenvolvimento
econômico, no que a preparação da juventude figura como essencial.
Examinando esse aspecto, de modo especial quanto às condições de vida
democrática e não democrática, em cuidadoso estudo com fundamentação objetiva refe-
rente a 48 países, Lipset (1959)2 pôde revelar uma correlação quase absoluta entre a
normalidade das instituições políticas e os índices de riqueza, expressos pela renda per
capita, número de pessoas por médico e veículo motorizado, consumo de energia elétri-
ca, número de rádios receptores, telefones e exemplares de jornais impressos por grupo
de mil pessoas, além de outros coeficientes do mesmo tipo .
Por sua vez, um especialista brasileiro, Jayme Abreu (1961, 1962), comentando o
resultado de reuniões das organizações internacionais sobre o assunto, escreve o seguinte:
Se o papel da educação no desenvolvimento econômico se torna mais perceptível no que

concerne à mão-de-obra profissional e técnica, é também importante a sua influência na
invenção tecnológica, no espírito de inovação, na aptidão empresarial, na elevação dos
2
Esse trabalho, em resumo, foi dado a conhecer no Brasil com o nosso estudo “Educação para o desenvolvimento”,
preparado em 1960 para a Confederação Nacional das Indústrias, e publicado na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos,
n. 81, jan. 1961. Posteriormente, o trabalho de Lipset foi divulgado na íntegra pela Revista Brasileira de Estudos Políticos,
da Universidade de Minas Gerais, n. 13, jan. 1962.

padrões de consumo, na promoção da adaptabilidade a mudanças econômicas e
tecnológicas, como também na participação ativa dos diferentes setores sociais nas tarefas
de desenvolvimento, em geral.
[ Tipos de escolas
Com a adoção de dois ciclos, tendem as escolas de 2° grau a apresentar um só
tipo de estrutura. Poderá ele ser completo, ou não, reduzindo-se ao primeiro, ou desta-
cando, ao nível do 2º, cursos diferenciados que busquem satisfazer mais urgentes
necessidades de preparação geral ou, logo, técnico-profissional.
Assim, embora mantidas certas linhas gerais de unificação, podem as escolas
apresentar conveniente flexibilidade. Normalmente, apresentam um curso básico geral, e
cursos subseqüentes, agrícolas, comerciais, industriais, de ensino normal, de adminis-
tração, de artes domésticas, de artes aplicadas, e outros.
Quando um mesmo estabelecimento inclua dois ramos diversificados é
chamado bivalente ou duplo (bilateral schools, na Inglaterra); quando a vários deles com-
preenda e com diferentes modalidades, será uma escola múltipla (comprehensive schools,
na Inglaterra e nos Estados Unidos).
Em muitos países, ainda que se admita articulação entre os estudos de preparação
geral, tanto no 1° como no 2° ciclo, certos estabelecimentos mantêm a denominação geral de
escola secundária. Em outros, conservada essa denominação, distinguem-se os cursos por
adjetivação: escola secundária geral, comercial, industrial, etc.
Desse modo, na prática, encontram-se os seguintes tipos:
a) escolas secundárias, ou de estudos gerais, mais ou menos uniformes, ou
diferenciados, ao redor de um núcleo constante;
b) escolas de endereço profissional, com satisfatório desenvolvimento de um
programa cultural, de modo a que possam manter articulação com os estudos
secundários gerais, a fim de facilitar a transferência de alunos;
c) escolas que, do ponto de vista da organização geral, tendem a maior
unificação, mediante um só curso básico ou de orientação, com ramos
diferenciados apenas no 2º ciclo;
d) estabelecimentos que só mantenham cursos do 2º ciclo, em diferentes ramos
ou modalidades.
Tal variedade de soluções reflete a variedade de demanda do ensino, segundo

o desenvolvimento técnico de cada país ou região. Justifica-se também pela maior ou
menor extensão das normas de obrigatoriedade escolar.
Onde haja ensino primário mais alongado, os estudos de 2° grau apresentam
extensão mais reduzida. Assim, nos países com ensino primário de oito anos, os estudos
médios geralmente se reduzem a quatro, seja para a conclusão de estudos gerais, seja para a
preparação profissional. Onde o ensino primário tenha seis anos, usualmente a educação
média apresenta igual extensão, com dois ciclos de três anos cada um. Esquematicamente,
esses dois modos de organização são designados pela fórmula 8 + 4, e 6 + 3 + 3,
respectivamente.
Em qualquer dos casos, quando a escola média represente ensino comum,
aberto aos mais diferentes tipos de clientela, sem distinção entre estudos culturais e

profissionais, admite-se um complemento do ensino secundário cultural ao nível das
universidades. É esse o caso dos Estados Unidos e outros países que hajam copiado a
organização de suas high schools. A parte mais especializada passa a ser feita em institui-
ções na forma de colégios universitários, ou na primeira parte deles (junior colleges), com
estudos de dois ou mais anos.
A forma que ultimamente mais se tem generalizado, como vimos, é a de escolas
com dois ciclos: um básico, ou de orientação, e outro com ramos múltiplos, entre os
quais vem a figurar o de preparação para os estudos universitários, ainda que não se lhe
dê exclusividade para isso (Bureau... 1960).
As denominações muito variadas que as escolas de 2° grau recebem nos
diferentes países não permitem julgar de seu conteúdo. Podem essas denominações refe-
rir-se a escolas mantidas pelos poderes públicos ou por instituições particulares, ou
mesmo a estabelecimentos custeados pelo governo central ou por órgãos da administra-
ção regional ou local. É esse o caso da Bélgica, onde as escolas particulares têm a denomi-
nação de colégios, e as públicas de liceus; e é o da França, onde os estabelecimentos m-
antidos pelo governo central chamam-se liceus, e os demais, colégios.
Liceu é o nome indistintamente usado em Portugal, Polônia, Chile, República
Dominicana, Uruguai e Venezuela. Ginásio é o que utilizam a Iugoslávia, Grécia,
Dinamarca, Noruega, Holanda, Suécia e alguns cantões da Suíça. A denominação que
prevalece nos Estados Unidos e nalguns outros países de língua inglesa é high school,
distinguindo-se o 1º ciclo com o adjetivo júnior, e o 2° com o qualificativo senior. Títulos
especiais são empregados nalguns países para a distinção entre os cursos de 1° e de 2°
ciclo, como ocorre no Brasil – ginásio e colégio –, e, na Itália – escola média e liceu
(Unesco, 1955; Lourenço Filho, 1965).
Qualquer que seja a denominação e articulação dos cursos, o ensino é
organizado por séries anuais, com promoção também anual, mais geralmente seguida; ou
com promoção por conjuntos variados de disciplina, admitindo então, o chamado siste-
ma de crédito. Esse sistema atribui certo número de pontos à freqüência e satisfação dos
atos escolares a cada uma das disciplinas de determinado conjunto. Obtido o total desses
pontos, o aluno passa a inscrever-se em outro conjunto, e, assim, sucessivamente.
Em todos os casos, o ensino se distribui por professores especializados, de
que resultam vantagens e desvantagens. As vantagens são as de maior fundamentação
teórica; as desvantagens, a dificuldade de se integrarem as diferentes disciplinas para um
resultado educativo comum. Por essa razão, em muitos países, qualquer que seja o núme-
ro de disciplinas, e em especial no 1° ciclo, o ensino é distribuído apenas por quatro ou
cinco docentes, em cada série anual. Cada professor encarrega-se de várias disciplinas
afins (línguas, matemáticas, ciências físicas e naturais, atividades artísticas, educação
física e da saúde).
[ Problemas gerais de administração

As formas do ensino de 2° grau que hoje se desenvolvem resultaram da con-
cepção de fazer da escola um centro educativo integral, e não apenas de transmissão de
conhecimentos desligada dos demais aspectos de formação e ajustamento social. Daí, a
importância que as questões da administração assumem, pois a coordenação e integração
do trabalho dela dependem.

Nos estabelecimentos tradicionais, a administração resumia-se a uma ação
fiscalizadora das condições de matrícula, exigência da freqüência dos alunos e seus exa-
mes, para o que bastava um diretor, auxiliado por funcionários de secretaria, e outros
incumbidos de serviços gerais de manutenção. Os docentes desenvolviam os seus traba-
lhos isolados uns dos outros, tendo como objetivo o domínio de um programa teórico a
ser vencido pelos alunos. A forma comum do ensino era a de aulas expositivas, em prele-
ções ou conferências de cunho erudito. Não se pode deixar de reconhecer que essa situa-
ção era perfeitamente lógica, dados os objetivos do ensino, que não eram outros senão os
de preparar para os exames de admissão às escolas superiores.
A forma de recrutamento dos docentes reforçava esse modo de ver o ensino.
Eram escolhidos entre cultores de cada disciplina, não entre professores com formação
pedagógica especializada.
Na época atual, a situação tende a modificar-se radicalmente. O que se pretende
com o ensino de 2° grau é que as escolas sirvam como centros com oportunidades para
formação dos adolescentes, reconhecimento de suas capacidades e aptidões e encami-
nhamento para novos estudos ou atividades práticas; quer-se, igualmente, que o ensino
estimule a compreensão dos valores familiares e cívicos, o uso adequado das horas de
lazer, a consciência dos deveres cívicos e a formação geral da personalidade. Desse modo,
chamando a si funções que dantes estavam reservadas a outras instituições, em especial
à família, as escolas de 2º grau tendem a apresentar outras linhas de estruturação e
funcionamento. Isso significa novo sentido de sua organização e administração.
Pode-se dizer que, na forma antiga, cada estabelecimento funcionava como
um centro de informações, mais ou menos abstratas. Hoje, as informações são consideradas
como parte, certamente importante, não, porém, a única.
As questões de organização e administração tornam-se por isso complexas e deli-
cadas, reclamando pessoal especializado, quer no plano docente, quer no administrativo.
Podem ser examinadas a partir do trabalho escolar para o ambiente social, ou desse ambiente
para a vida interna de cada estabelecimento. Começaremos por examinar, ainda que de forma
geral, as relações da escola com o ambiente externo, para depois tratar das questões internas.
[ Relações das escolas com o ambiente

As antigas escolas admitiam deveres para com os seus alunos adolescentes,
como alunos, não propriamente como pessoas, num período de complexa formação soci-
al. Não se sentiam por isso obrigadas para com os pais e o público em geral, nem conside-
ravam como de maior importância a participação dos jovens na vida coletiva. Não se
sentiam obrigadas a reconhecer as necessidades das famílias, as expressões de vida da
comunidade e o trabalho de outras escolas.
Atualmente, são essas questões que a organização e administração deve
considerar como de importância capital.
[ a) Relações com as famílias
As relações do trabalho escolar com os pais, ou as famílias dos alunos,

interessam, em primeiro lugar. Certo que, de algum modo, já a escola antiga o reconhecia,
mas de modo mais formal que real.

Com o desenvolvimento que tomou o ensino do 2º grau, há hoje um grande
número de pais que não tiveram oportunidade de maior formação cultural, desconhecen-
do mesmo a natureza do trabalho das escolas médias e dos seus recursos para a formação
dos adolescentes.
Freqüentemente, não percebem a utilidade de certas disciplinas de cultura
geral, ou ao contrário, a de atividades práticas que sirvam à orientação para o trabalho e,
com isso, à formação da personalidade.
Reuniões freqüentes de grupos de pais; entrevistas pessoais em determinados
casos; circulares impressas ou mimeografadas em que se exponham de modo simples e
claro os recursos com que conte a escola, seus planos e cursos, são providências como que
elementares para o intercâmbio a desejar-se. Quando isso se faça, os pais sentir-se-ão me-
nos alheios às tarefas que os mestres realizem, compreendendo que as escolas não repre-
sentam apenas um empreendimento do governo ou de instituições privadas, mas, centros
de trabalho educativo em que a cooperação da família torna-se indispensável.
No tocante ao serviço de orientação educacional ou profissional essa
cooperação torna-se facilmente compreensível. A maioria dos pais desconhece numero-
sas espécies de novas carreiras profissionais, bem como as oportunidades educacionais
que para a preparação delas o ensino de 2º grau oferece. Nem sempre também possuem os
pais clara compreensão da importância que uma escolha profissional acertada significa
para a vida dos filhos.
Quer em relação àqueles primeiros aspectos, quer a este último, associações de
pais e mestres poderão desempenhar funções muito úteis, inclusive nas informações que
os pais possam trazer à escola, sobre ramos particulares de trabalho e suas condições reais
de exercício, por sua vez desconhecidas pelos mestres. Qualquer que seja a forma em que
essas agremiações venham a desenvolver-se, e são muito variadas, não deverão os professo-
res assumir atitude de auto-suficiência, mas de pessoas que desejem sincera e objetivamen-
te colaborar na solução de problemas comuns à família e à escola. Ao mesmo tempo, essas
associações poderão constituir-se como núcleos de ação democratizadora, aproximando
pessoas de níveis culturais e condições socioeconômicas muito diferenciadas.
Um resultado prático desse aspecto, de importante significado educativo,
consistirá em atividades de cooperação dos jovens e, assim, da escola como instituição
na vida da comunidade próxima: promoção de campanhas de valor social no sentido da
difusão de conhecimentos relativos à saúde, à vida cívica, a problemas da vida regional e
nacional.
Dois recursos práticos para reforço desse espírito de cooperação entre a família
e a escola podem ser apontados: a visita de pais ou mães, em dias e em grupos determina-
dos, aos trabalhos normais da escola; e a realização, sem qualquer aspecto maior de sole-
nidade, de pequenas exposições de trabalhos dos alunos. O primeiro desses recursos é
muito valioso para as classes do 1º ciclo, pelo sentido de orientação de que devem animar-
se. Quando bem se organizem as visitas dos pais, isso em nada prejudicará o trabalho
escolar, mas pelo contrário, a ele comunicará maior sentido de realidade. As pequenas
mostras de trabalhos gráficos ou manuais – tais como se produzem e não especialmente
preparados para efeito de exposição – poderão ser explicadas aos visitantes por grupos
dos próprios alunos.
Em sentido inverso, grupos de pais podem ser convidados a conversar com
uma classe, ou várias delas, sobre os ramos de trabalho em que se ocupem, suas condi-
ções e necessidades de pessoal. Essas conversas podem motivar excursões de alunos a

empresas agrícolas, comerciais ou industriais, a escritórios, hospitais, ou outros centros
de atividades. O serviço de orientação profissional e educacional da escola, com isso,
ganhará elementos de maior vitalidade e novas sugestões para o desenvolvimento de seu
programa.
Membros de associações civis, de serviços públicos, locais ou regionais,
bem como de representantes de associações religiosas que desenvolvam trabalhos de
serviço social, poderão igualmente relatar seus planos, realizações, problemas e
dificuldades.
Com tudo isso, um novo espírito de compreensão da vida social se estabelecerá
nos alunos, com maior compreensão das mudanças econômicas e tecnológicas da vida
atual. Ademais, será possível com isso também, estabelecer-se um maior entendimento
prático para encaminhamento profissional de alunos, logo que terminem seus cursos.
Serviços e empresas passarão a ter maior confiança no trabalho das escolas.
Por sua vez, os jovens desenvolverão atitudes de participação na vida social, para eles
produtivas e para a comunidade em geral.
[ b) Relações com outras escolas
Cada estabelecimento de ensino médio deverá manter relações com outras

escolas do mesmo nível da localidade, ou da região, no sentido prático de maior articulação
entre os vários cursos que estejam ministrando.
Essas relações não deverão desenvolver-se só entre membros da administração
escolar ou entre os professores, mas também entre os alunos. As primeiras serão alta-
mente produtivas para os planos de coordenação geral a desejar-se, bem como para o
conhecimento recíproco de ensaios de novos procedimentos didáticos ou recursos de
administração. As relações de grupos de alunos servirão para criar ou reforçar laços de
amizade entre os jovens, proporcionando oportunidades para competições desportivas,
realizações artísticas, teatro escolar e atividades da vida social em geral.
Entre alunos do 1° ciclo e do 2°, há diferenças sensíveis de interesses e
apreciação de valores sociais e morais. As realizações de umas e de outras das espécies
dantes indicadas atenuarão razões de divergências e conflito, estabelecendo entendimen-
to e cooperação. Ademais, estão hoje bem verificadas as influências que os grupos das
mesmas idades exercem nos adolescentes. Deixar de reconhecer o valor dessas influências,
para maior resultado educativo, será desprezar algo de muito importante.
E não é só. As relações entre escolas de diferentes níveis e modalidades de
formação servirão para que se efetive a comunicação de informações sobre cada aluno em
particular, quando de umas para outras escolas transitem, por transferência, ou para con-
tinuação dos estudos. Normalmente, o que se deveria fazer, nesses casos, seria a transfe-
rência de toda a documentação sobre a vida escolar anterior do aluno. Assim se facilitaria
a melhor adaptação do ensino, em cada caso, com esclarecimento de problemas de
orientação educacional e profissional, conforme o nível dos estudos.
Para numerosos alunos, o ajustamento ao trabalho de uma nova escola,
sobretudo quando passem de uma formação básica para outra, especializada, não é fácil.
A comunicação dessas informações poderá sanar dificuldades e incompreensões, desde
que realmente se deseje atender às necessidades de formação de cada adolescente e seu
mais feliz encaminhamento.

O que se expôs, quanto às relações entre escolas do 2º grau, poderá ser repetido
quanto às de estabelecimentos desse nível e do ensino primário, de uma parte, e as do
ensino superior, de outra parte.
De modo geral, são as escolas de ensino mais avançado que influenciam as
formas de trabalho das escolas menos avançadas, com distorção dos procedimentos
didáticos destas últimas. A escola primária quer parecer um pequenino ginásio; o giná-
sio, um colégio; e o colégio, um arremedo de faculdade. É isso que explica, em grande
parte, o ensino memorizado, por inadequação dos procedimentos didáticos às capacidades
dos alunos e aos seus interesses, em cada grupo de idades. Muito do que se lamenta
quanto à deficiência do ensino não advém de outra coisa.
Por isso que o processo educativo é sempre contínuo, será recomendável que
o movimento de informações, mediante relações entre professores e alunos se dê num
duplo sentido: das de ensino de nível mais alto para as que as precedam no trabalho,
mas, assim também, no sentido inverso. Ao fim do curso primário, deveriam os alunos
receber mais fundadas informações sobre as oportunidades educativas maiores na locali-
dade e mesmo na região. Já nalguns países tem-se consagrado a prática de informações
escritas e orais desse tipo, bem como a visita de grupos de alunos das últimas classes das
escolas primárias a escolas de ensino médio. Essa prática deveria sistematicamente
desenvolver-se, tais os seus benefícios.
[ c) Relações das escolas com as demais instituições locais
As informações resultantes das relações entre a escola e os pais, e entre umas

e outras escolas, deverão completar-se com outras mais amplas e sistematizadas que os
serviços gerais de administração do ensino expeçam aos diretores, acompanhadas do
resultado de investigações que tais serviços empreendam a respeito da conexão entre
planos do ensino e planos de desenvolvimento econômico e social, em geral.
Essas informações serão sempre de grande importância para a articulação de
problemas de ordem regional e nacional. Cada escola, pequeno subconjunto do conjunto
maior que é o sistema escolar, passará assim a mais integrar o seu trabalho, segundo
planos gerais.
Mas, para que assim se dê, cada estabelecimento deverá pôr-se em contato
com as instituições locais, pois antes de tudo será pelo que elas significarem que deverá
orientar seu ensino.
Um episódio da experiência do autor deste livro, passado há muitos anos,
quando diretor do ensino em um dos Estados brasileiros, poderá ilustrar essa afirmação.
Foi o caso que, numa cidade em que funcionava uma escola profissional, e onde havia
então várias fábricas de tecidos, os cursos de tecelagem que nessa escola funcionavam
não obtinham matrícula senão de uma dezena de alunos. Verificado o fato, foi convocada
uma reunião dos gerentes das referidas fábricas para exame do problema, reunião essa
que foi, aliás, a primeira do gênero que a escola realizou.
O motivo da reduzida matrícula tornou-se claro e patente. As máquinas e
utensílios em que se exercitavam os alunos já não eram utilizadas nas fábricas locais, não
se recomendando por sua baixa produtividade. Entendiam as fábricas, e com certa razão,
que os alunos egressos da escola, longe de representarem bons oficiais, ou aprendizes
graduados, seriam elementos perturbadores do trabalho já organizado. Mudado o material

do ensino, com a ajuda dos próprios industriais, imediatamente a matrícula se elevou.
No ano letivo seguinte, atingia a um total igual a doze vezes o que havia sido dantes.
Outro exemplo, muito elucidativo, resultou do inquérito que a então Divisão
de Ensino Industrial, do Ministério da Educação realizou com referência aos cursos de
uma de suas escolas técnicas, a de Pelotas, no Rio Grande do Sul. Vários de seus cursos
não se ajustavam ao que desejavam as fábricas e oficinas dessa cidade e localidades vizinhas.
Não eram, por isso, procurados.3
[ Serviços de coordenação e gestão interna

Examinemos agora os serviços de coordenação e gestão interna das escolas de
2º grau. Podem eles ser vistos pelos aspectos fundamentais de administração dos alunos,
do corpo docente e dos problemas gerais de manutenção e escrituração.
[ a) Administração dos alunos
Às funções distributivas, que hoje se atribuem ao ensino de 2º grau, deve a

administração dos alunos diretamente atender. A simples classificação por níveis de adi-
antamento, única que se fazia nos estabelecimentos de tipo tradicional, ainda que não
abandonada, tem de ser enriquecida por maiores dados referentes às diferenças indivi-
duais. De modo geral, serão referidos aos níveis de desenvolvimento físico e mental, às
condições gerais de vida social e ajustamento pessoal de cada um. De outra forma, não
será possível à escola preencher as tarefas educativas que agora pretendemos realize.
Nos estabelecimentos de mais completa organização, consideram-se as
diferenças individuais por três planos, os quais, embora conexos, reclamam estudo dife-
renciado: as de saúde, temperamento e aptidões gerais, elementos de importância na
orientarão para cursos ou modalidades de cursos; as de capacidade intelectual, ou de
quociente de inteligência, as quais aconselharão a possível matrícula em classes de estu-
do acelerado, de ritmo comum ou mais lento; e, enfim, as do adiantamento propriamente
escolar, que, em combinação com esses dados, deverão servir de base para classificação,
promoção e graduação final.
As diferenças de aptidões gerais podem desde logo decidir da inscrição numa
modalidade de curso, como também na composição dos estudos de opção que cada escola
venha a oferecer.
Duas circunstâncias tornam necessária a orientação quanto a esses pontos.
Em primeiro lugar, principalmente no 1º ciclo, não possuem os alunos senão imperfeito
conhecimento do conteúdo dos cursos e objetivos de cada disciplina. Depois, não po-
dem, como é óbvio, conhecer-se a si mesmos. O que muitas vezes lhe pareça interesses
profundos não representará senão influências de caráter fugaz. Assim, o trabalho
esclarecedor por parte dos serviços de orientação, e mesmo pelos mestres, torna-se indis-
pensável para uma escolha acertada. O emprego de testes de diagnóstico, ou mesmo de
atividades exploratórias, em cursos ou práticas extracurriculares, poderá ser de grande
valia.
3
Cf. Relatório do professor Armando Hildebrand, Diretoria do Ensino Industrial. Tb. Lourenço Filho (1954).

A reunião dos alunos em grupos de estudo mais acelerado ou mais lento, de
possível organização nas grandes escolas com muitas classes, dependerá do reconheci-
mento das capacidades gerais para a aprendizagem desejada, a serem verificadas por testes
mentais complementados por observação dos professores.
É certo, porém, que os resultados da aprendizagem não só resultam dessas
capacidades, mas da motivação geral do trabalho escolar. Ademais, há tipos diversos de
inteligência, como a experiência demonstra. Alunos com insignificante capacidade para
acompanhar trabalhos de certa espécie nas classes comuns, podem revelar real habilida-
de nas funções de liderança de seus próprios colegas. Da mesma forma, há alunos com
inteligência técnica ou prática, os quais, pouco adaptados a ensino discursivo e abstrato,
revelam-se bem dotados para os trabalhos de laboratórios e oficinas.
Quanto à classificação pelo adiantamento escolar, será necessário que os tipos
de provas e os critérios de seu julgamento sejam devidamente estudados, a fim de que os
próprios mestres não se iludam com resultados aparentes. Esse é um dos pontos em que
mais claudicava a escola tradicional. Com muita freqüência, os alunos de maior êxito nos
estudos assim não se comportavam nos problemas da vida prática.
Quando se têm em vista os novos objetivos da educação dos adolescentes,
todos esses pontos hão de ser atentamente considerados nas práticas de classificação,
promoção e conclusão de cursos. Provas e exames deverão avaliar o trabalho escolar em
função desses objetivos, completados, quando necessário, por outras observações,
coordenadas pelo serviço de orientação educacional.
Em qualquer dos casos, será preciso que o ambiente da vida escolar esclareça
o que se pretenda obter dos alunos, que eles saibam o que os mestres desejam que eles
façam e, também, de que modo devam fazer. Quanto a este último ponto, é de grande
utilidade a organização de práticas do que se tem convencionado chamar estudo dirigido.
Quando os alunos não sintam incentivação clara para o que devam fazer, e como devam
fazer, será natural que trabalhem às cegas, ou que acabem por perder a vontade de estudar,
quando não venham a recorrer a processos de simulação e fraude.
Dois fatores concorrem sempre para o trabalho do aluno: suas capacidades,
motivos e interesses; e, as estimulações do ambiente escolar em conjunto. Com relação a
este último, assumem importância especial as atividades extraclasse, também chamadas,
sem maior propriedade, extracurriculares. Muitas delas poderão revelar aos jovens um
sentido novo de aplicação de suas capacidades e aptidões, descobrindo-lhes rumos que
passarão a servir como núcleo geral de seus esforços.
Na condução do trabalho escolar, em outros tempos, os elementos básicos
eram os prêmios e castigos, as notas severas e uma grande distância entre o trabalho do
professor e os interesses e necessidades reais dos discípulos. Tudo isso se tem transfor-
mado, ainda que lentamente e, na realidade, se diga, por vezes também, com resultados
não desde logo produtivos, à falta de uma maior preparação técnica dos mestres, como de
melhores oportunidades que a eles a administração escolar lhes ofereça para ensaio de
novas idéias e técnicas de ensino. Assim, em grande número de escolas, desajudados
dessas condições, muitos professores se desencorajam, acabando por aceitar as formas
da rotina. Ao tratar das boas normas de administração dos professores, examinaremos os
dois pontos acima referidos.
Mas, ainda em relação à administração dos alunos, no que toque ao ambiente
geral da escola, deve-se fazer menção de recurso de grande importância. Referimo-nos à
participação de alunos em órgãos auxiliares da administração, na qualidade de

representantes de cada turma, cada série escolar e modalidade de curso. Devem ser esco-
lhidos por seus pares, em eleições, o que permitirá a exercitação de mais um importante
aspecto de vida social. Onde o sistema dessa representação bem se instaure, poder-se-á
organizar por fim um conselho geral de alunos.
Certos princípios gerais relativos a esse aspecto da administração serão exa-
minados adiante, no parágrafo em que se tratará da cooperação democrática na adminis-
tração escolar.
[ b) Administração dos professores
Nas escolas de 2º grau, de tipo tradicional, a administração dos professores

apresentava linhas muito tênues. Resumia-se na verificação de sua freqüência às aulas e
à execução formal dos programas, que a cada qual competisse, como tarefa pessoal, não
integrada no trabalho comum, com vistas à formação geral dos discípulos. Tinha-se como
certo que as responsabilidades de cada um não deveriam ir além, e que à direção de cada
estabelecimento não caberia interferir nas formas e procedimentos do trabalho didático
nas classes.
Tal modo de ver era uma conseqüência natural das concepções intelectualistas,
então predominantes. Se a finalidade geral dos cursos era preparar para exames de entra-
da nas escolas superiores, bastaria a preparação formal que elas exigissem, na forma e
limite de programas fixados. Bastaria também que os mestres conhecessem a sua matéria,
que fossem pontuais e mantivessem a boa ordem nas salas de aula. Não se reconhecia a
necessidade de formação regular dos docentes, o que se justificava também pelo fato de
não constituir o magistério do 2º grau uma carreira profissional específica, com dedicação
integral aos trabalhos do ensino.
Com a expansão do ensino médio e a transformação de seus objetivos, tudo
isso se tem modificado, inclusive com a criação da carreira de professor e a melhoria de
seu status. A administração teria também, necessariamente, de receber novos moldes,
para participação muito mais estreita dos mestres no trabalho educativo geral de cada
estabelecimento.
Na prática, vem essa participação sendo realizada com referência a estes pontos:
presença dos mestres na preparação dos planos gerais de ensino de cada escola, como
conjunto; participação de todos no andamento geral da vida escolar, inclusive nos aspec-
tos de ajustamento dos alunos às situações da vida social; igual participação na avaliação
do trabalho escolar. Por sua vez, os responsáveis pela administração passaram a atender
a novos encargos, no sentido de estimular, facilitar e coordenar essa colaboração.
Não se quer dizer com isso que os mestres percam a autonomia que lhes deve
caber na parte de esforço criador, nas relações professor-aluno. Pelo contrário. O que se
deseja é que essa capacidade criadora se desenvolva num melhor sentido de integração,
pois, quando assim não seja, tende a ser arbitrária e dispersiva. Na escola tradicional
havia apenas uma justaposição de diferentes partes, sem essa integração que agora se
deseja, referente a hábitos de trabalho, formação de atitudes, ampliação de interesses e
formação de valores cívicos, profissionais e morais nos jovens.
Um novo papel a ser desempenhado pelos docentes e uma nova compreensão
de parte dos administradores são reclamadas para que essa articulação se realize. A pró-
pria terminologia que ora se emprega na organização escolar esclarece esse ponto. Tem-se

tornado corrente o uso da expressão currículo escolar como conjunto e não apenas junção
dos programas como peças de um mosaico.
Certo que muitos mestres e administradores ainda tomam a essa velha
expressão, agora restaurada, como sinônima dos programas tradicionais. Na realidade,
porém, é de coisa diversa que se trata.
No sentido atual, o currículo escolar compreende toda a vida do aluno, ou de
grupos de alunos, segundo suas idades e mais condições de desenvolvimento. Envolve
os programas referentes à ação direta de cada mestre em sua classe, sem dúvida alguma;
mas, assim também, as realizações extraclasse e as de vida social, em geral, que no ambiente
escolar se processem, ou mesmo fora dele.
As relações entre cada um desses aspectos da vida de cada estabelecimento
podem ser assim esquematicamente apresentadas:
O problema capital da administração, no que toca aos professores, consistirá

em proporcionar-lhes condições gerais para que assim passem a considerar o trabalho
escolar, em conjunto, nele bem situando a participação específica de cada um. Por defini-
ção, nada se pode obter na escola sem o trabalho dos mestres. Esse trabalho, no entanto,
de pouco valerá quando não se coordene e integre no esforço educativo geral da escola e,
através da escola, no de outras e múltiplas influências do meio.
A administração terá de atender aos dois movimentos em que tanto insistem
os tratadistas de organização e administração, em geral, aparentemente contraditórios: a
divisão de tarefas e a sua integração em planos sucessivos. Isso requer o exame reiterado
de cada momento do processo em curso, para que os reajustamentos necessários se dêem
a tempo e hora.
Essa é a razão porque nenhuma instituição educativa poderá bem funcionar
visando à realização de programas parcelados de ensino, a que as normas formais de um
regulamento imprimam aparente unidade. Os programas, bem como as normas
regulamentares, são simples instrumentos a que se deverá instilar sentido humano criador.

Daí, a importância fundamental dos modos de comunicação, entre administradores e
professores e dos professores entre si. Só assim poderão todos participar dos propósitos
ou finalidades gerais do trabalho educativo a ser realizado.
Quais os modos práticos a empregar para isso? A colaboração metódica entre
os mestres e os agentes da administração para maior consciência dos objetivos reais e
possíveis em cada situação; o exame dos meios e recursos mais idôneos que se possam
empregar; o esclarecimento de esferas de responsabilidade e níveis de autoridade que em
cada caso interessem.
Cada um desses pontos hão de ser considerados em reuniões de professores,
algumas vezes de todos, mais freqüentemente em grupos ou comissões; na permuta de
pontos de vista, confronto de idéias e ajustamento dos próprios valores que fundamen-
tem a filosofia educacional a ser instaurada em comum; na reafirmação de atitudes que
atendam a um crescente aperfeiçoamento da consciência profissional, ou em sua revisão.
O ponto de partida será o exame dos programas de cada disciplina visto que
esse é o aspecto de responsabilidade direta de cada docente.
Cada programa terá, porém, de ser articulado com os demais, não apenas de
um ponto de vista de estrita construção lógica, mas de ação educativa real. Para isso não
poderão ter eles a feição de simples listas de assuntos, ou de pontos. Deverão referir-se a
objetivos (o que se pretende, o que se quer obter); à atividade dos alunos (que deverão eles
fazer e em que melhores situações de aprendizagem o farão); às relações entre alunos e
professores (como motivar, como levar os alunos a dominar os próprios programas e não
a serem por eles dominados); e, enfim, aos modos de avaliação do trabalho, tanto dos
alunos como dos próprios mestres (como verificar a aprendizagem e como avaliar os
planos, métodos e procedimentos que se estejam empregando, e, ainda e também, as
próprias atitudes dos professores no seu trabalho).
Quando os mestres em suas classes assim conduzam o trabalho, imediatamente
verificarão a importância de certas atividades extraclasse, e a necessidade de lhes darem
colaboração, inclusive em muitos dos aspectos que referimos ao tratar da administração
dos alunos. Também de modo natural tudo isso se projetará na visão de uma reforma da
vida social da escola. Administradores e professores sentirão que não é de conhecimentos
abstratos ou de ensino verbal que se trata, mas das necessidades de desenvolvimento e
ajustamento social dos adolescentes sob sua direção. Elas, afinal, é que importam.
Muitas vezes, os planos de cursos e programas de ensino, na forma de itens, ou
de conteúdo lógico, são esboçados por órgãos centrais da administração. Isso corresponde
a uma necessidade geral do planejamento orgânico para a unidade do trabalho de uma rede
de escolas ou de todo um sistema. Terão esses programas, no entanto, de ser reformulados
ou reajustados às realidades que cada escola defronte, às capacidades dos mestres que aí
trabalhem e às próprias relações administrativas que em cada instituição se criem.
Assim, sobre um programa nuclear, ou básico, cada escola deverá criar o seu
próprio, com as adaptações, esclarecimentos e desenvolvimento que se tornarem neces-
sários. Quando assim se faça, desaparecerá a antinomia com que muitos se iludem, ao
fazer referência a objetivos de informação, instrução ou treinamento formal, e objetivos
educativos, de formação e interação da personalidade dos alunos. Então, o que os mestres
admitam que os alunos devam aprender, responderá sempre às condições do seu desen-
volvimento e ajustamento, em qualquer dos planos ou perspectivas a serem consideradas:
domínio das técnicas de comunicação, conservação da saúde, aquisição de convenientes
atitudes de cidadania, desenvolvimento das relações humanas, em geral.

Para que isso aconteça, não poderão também os programas isolar-se dos
procedimentos de ensino, mediante os quais ganham vitalidade. Os objetivos não se iso-
lam nunca dos meios com que sejam alcançados. Para que sejam eficazes, os procedim-
entos reclamam trabalho criador dos mestres, mas sobre princípios e normas definidos,
em relação aos quais todos se possam entender, de modo a existir uma saudável comuni-
cação dos resultados da experiência pessoal. O que dantes referimos com relação a planos
de pesquisa na ação, ou investigação operacional, terá a este propósito inteira aplicação.
Para esse efeito, a análise de métodos e procedimentos não poderá ficar tam-
bém isolada das formas e critérios da verificação da aprendizagem. O ensino tem
resultados, e é em função da propriedade deles, sua gradação e eficiência, que o trabalho
dos mestres se justifica. O aperfeiçoamento dos modos de verificação do trabalho escolar
assim se apresenta como uma pedra de toque de todas as questões de administração dos
professores. Quando e como empregar testes pedagógicos, ou provas objetivas; como avaliá-
las, como discutir-lhes os resultados; como e quando empregar outros tipos, para apreciação
do trabalho dos alunos e de seu próprio trabalho – eis algumas questões que os mestres
deverão ter em mente.
Desprezarem os mestres as oportunidades de mais estreita colaboração entre
si, em cada um e todos esses aspectos vitais de seu trabalho, será esquecer a própria
significação dele, ou o sentido mesmo que o deve justificar. Por seu lado, não oferecerem
os administradores as condições essenciais para isso, será faltar aos seus deveres mais
elementares.
É evidente que a administração dos professores, nas linhas assim expostas,
exigirá providências de reforma. Uma, a da estrutura do corpo docente, que deverá
organizar-se segundo o agrupamento de disciplinas afins, em seções ou departamentos, e
pelos quais mestres dos mais capacitados respondam. Outra, a existência de auxiliares
do diretor da escola, chamem-se eles assistentes, assessores ou coordenadores; e, ainda,
também, um serviço de orientação educacional convenientemente organizado. Aos
auxiliares da administração não deverão caber funções de administração em linha, mas
as de administração funcional, que se traduzam em assistência e cooperação com os
mestres.
Em pequenas escolas será possível aproveitar nesses postos alguns dos
próprios professores. Nas grandes escolas, não se dará o mesmo. A direção deverá contar
não só com os auxiliares referidos, mas, em certos casos, com chefes de setores, para as
modalidades de curso de um mesmo grupo, com uma comissão permanente de programas
e outra para os trabalhos de preparo e análise de provas e exames.
Em qualquer caso, a visita periódica, quer do diretor, quer de seus assistentes
aos trabalhos do ensino nas classes, deverá ser prática usual, não com o sentido de
fiscalização dos deveres do mestre, mas de observação das situações do ensino, das con-
dições particulares de certos alunos ou grupos de alunos, que requeiram medidas
educativas especiais. Quando um bom clima de trabalho exista, serão os próprios mestres
os primeiros a solicitar essa colaboração e assistência.
Na forma tradicional, admitia-se apenas uma estrutura linear: diretor,
professores, alunos. Admite-se hoje uma estrutura funcional, com certos níveis graduais
de decisão e inter-relações de assistência, cooperação técnica e coordenação geral, como a
Figura 1, adaptada de Forster (1938), procura mostrar. As funções de uma Comissão de
Programas e Chefias de Departamentos de Ensino tornam-se fundamentais quanto ao
aspecto didático, propriamente dito; as de um Serviço de Orientação Educacional,

Biblioteca e Organização de Atividades Sociais (normalmente coordenadas por um
assistente do diretor, ou por ele próprio) surgem como indispensáveis para que as esco-
las desse grau possam atender aos seus objetivos educacionais, de ordem geral, inclusive
em suas relações com a comunidade.
Figura 1 – Organização de uma escola de 2° grau de tamanho médio
[ c) Administração geral (edifícios, instalações, escrituração, finanças)
À administração das escolas de ensino médio, como aliás nas de outro grau
qualquer de ensino, compete velar pelas boas condições de conservação e asseio dos
edifícios escolares, suas instalações, material de ensino, escrituração, correspondência e
mais serviços auxiliares. Normalmente, conta o diretor para isso com auxiliares que lhes
são diretamente subordinados.
Nas escolas com cursos múltiplos, e nos que exijam laboratórios e oficinas,
serão esses auxiliares mais numerosos e, em certos casos agrupados em serviços es-
peciais, como os de almoxarifado e de manutenção de máquinas. O mesmo se poderá
dizer quando a escola mantenha serviço de assistência médica, de alimentação, de
transportes.

Entre os serviços auxiliares, o da biblioteca da escola, com material para uso
de alunos e professores deve ser destacado. Nenhum estabelecimento de ensino de 2°
grau poderá bem funcionar sem biblioteca convenientemente organizada, com instala-
ções atraentes, serviço de empréstimo e informações bibliográficas.
Restam as questões de financiamento, que serão tratadas, por sua importân-
cia, em capítulo especial, de que se examinarão os vários aspectos. Note-se desde já que,
nos estabelecimentos mantidos pelos poderes públicos, normalmente os problemas de
financiamento se regulam por orçamentos gerais, com controle específico realizado por
órgãos mais altos da administração. Nos que sejam mantidos por fundações ou associa-
ções privadas, os encargos de gestão direta recaem sobre os diretores, que, para isso,
deverão dispor de auxiliares especializados.
[ Cooperação democrática na vida interna das escolas

As formas relativas à administração dos professores como dos alunos, que
estivemos examinando, correspondem a uma compreensão da vida escolar em bases de
cooperação, de uns e outros, nos planos e encargos da administração. De modo geral, de
compreensão democrática.
Democracia, como sistema de vida de um grupo, significa compreensão
inteligente dos fatos que nele se dêem, para decisões que atendam a interesses comuns,
por métodos de ação solidária. Participação desse gênero normalmente se estabelece onde
haja constante esclarecimento de objetivos e definição das responsabilidades no traba-
lho, de tal modo que a escolha dos procedimentos corresponda a aspirações gerais de
desenvolvimento e progresso.
Administração bem-sucedida implica a capacidade do administrador em bem conduzir a

todos, sob sua direção, para uma comunhão de propósitos e métodos coordenados de
ação. Assim, a administração interna de uma escola pede que seus administradores tenham
qualidades de liderança democrática e sejam capazes de exercê-la, não se limitando apenas
a desempenhar a autoridade legal ou regulamentar. Nesse mesmo espírito, na esfera de
suas atividades próprias devem trabalhar os mestres e alunos. Por outras palavras, o
melhor sistema será o que se instaure para facilitar o desenvolvimento de qualidades de
liderança democrática. (Forster, 1938).
Essa liderança não dissipa, porém, os níveis de autoridade nem os deveres de

subordinação funcional, sem o que não haveria ordem nem método. É um erro pensar, nota
Kurt Lewin, que a cooperação democrática apresente um só modelo, ou tipo, em oposição a
outro, de natureza autoritária ou autocrática. O que existe é um continuum, em que os
valores extremos se representem como autocracia e democracia. Em cada caso, haverá algu-
ma coisa qualitativamente diferente, segundo o tipo do empreendimento, os objetivos e os
elementos de ação, inclusive os níveis de preparação de pessoas e grupos de pessoas.
Na administração escolar, como em outra, e em qualquer nível, as funções
fundamentais do administrador serão informar-se para bem decidir, e fazer informar para
que as decisões alheias se dêem com a boa fundamentação desejada. O importante é que
se esclareçam objetivos, processos de trabalho, critérios de verificação, e o uso de
instrumentos para análise do rendimento de cada parte do empreendimento.

Bem administrar terá de ser sempre, portanto, e no melhor sentido, ministrar
assistência, proporcionar elementos de desenvolvimento geral e técnico, de tal modo que
se esclareçam e se coordenem decisões em qualquer nível. Então, todo o empreendimento
terá maior consciência dos objetivos comuns e dos modos de coordenação necessários
para que esses objetivos se alcancem.
Pensar de outra forma será cair em erro. É o que muito bem observa Andrew
Halpin (1958), quando escreve:
A noção de liderança democrática, tal como essa idéia tem sido aplicada na educação, tem
degenerado muitas vezes em logomaquia, concorrendo mais para imobilizar do que para
liberar pessoas com qualidades de líderes. Uma relação de liderança democrática entre
diretores e seus subordinados é boa desde que não esqueçamos que a responsabilidade
primacial do líder é conduzir, e que, assim fazendo, nem por isso ele se torna menos
democrático. Democracia é um conceito político que tem recebido tão diversas e frouxas
conotações que seu significado está longe de ser preciso, mesmo na esfera da vida política.
Freqüentemente, encontramos administradores receosos de tomar uma decisão, que hesitam

em pôr em prática um plano, temerosos de serem acoimados de antidemocráticos. Isso
representa um absurdo, porque os que tomam tal atitude acabam por perder o respeito de
seus próprios auxiliares imediatos; e os professores, rapidamente, estão reconhecendo o
erro do refrão vazio com que experimentam esconder a sua própria inércia no mingau
grosso de um pseudoprocesso de grupo.
Não se pode deixar de dar razão a esse autor. O verdadeiro sentido de cooperação
democrática não leva a confundir as esferas de responsabilidade na condução de um
empreendimento qualquer e, em conseqüência, no aceitar os níveis de autoridade sobre
que repouse. O que se faz necessário é que os administradores escolares compreendam a
necessidade de esclarecer propósitos e métodos, e de fundar suas decisões em informa-
ções de interesse geral, informando-se também quanto às capacidades e motivos de seus
colaboradores e subordinados.
É nesse sentido que um sistema democrático deverá animar as atividades de
administração nas escolas, não em outro.
1 O ensino de 2º grau, destinado a adolescentes, foi iniciado nas universidades, como
preparação básica para estudos superiores. Destinava-se a uma minoria, especialmen-
te caracterizada pelas condições econômico-sociais das famílias. Sua função era seleti-
va. Em virtude, porém, de mudanças sociais e econômicas, veio a pouco e pouco a
assimilar certas formas de aprendizagem profissional; e, agora, apresenta-se com muitos
ramos, e uma nova função, distributiva. Procura aproveitar as capacidades e aptidões
individuais, articulando-se com os planos de modernização do trabalho. Começa a
tornar-se ensino comum, ou popular, na maioria dos países.
2 Nessa forma, seus objetivos são assim indicados: a) favorecer a auto-realização dos
jovens; b) desenvolver neles a capacidade de relações humanas; c) dar-lhes eficiência

econômica; d) desenvolver-lhes os sentimentos de responsabilidade cívica. Dadas as
diferenças individuais e das espécies de trabalho, o ensino médio passou a compreender
muitos ramos, entre si articulados e subordinados a dois ciclos de estudos.
3 O 1° ciclo – para jovens de 12 a 15 anos – ministra formação básica e investiga

capacidades e aptidões para fins de orientação profissional, em cooperação com a
família, podendo ter uma parte fixa de estudos e outra variável. O 2º ciclo – para
jovens de 15 anos e mais – desdobra-se em ramos, geralmente nas modalidades de
ensino secundário geral, de formação artística e de ensino profissional (agrícola, co-
mercial, industrial, formação inicial para serviços sociais, como magistério primário,
administração, enfermagem, trabalho social, comunicação e transportes). Disso resul-
ta uma grande variedade de tipo de escolas: monovalentes, quando ministrem o 1°
ciclo e uma das modalidades do 2º; bivalentes, quando ministrem duas; polivalentes,
quando mais de duas.
4 É evidente que esses tipos de escolas dependerão das necessidades de cada país, ou
região, com maior ou menor diferenciação do ensino, quer no 1º ciclo quer no 2º. Isso
torna o planejamento geral do ensino médio tarefa bastante complexa, exigindo antes
de tudo informações satisfatórias sobre a vida econômica e social de cada país e cada
região; medidas de precisão, coordenação e controle geral, ainda que convenha varia-
ção regional nos modos de execução. Isso porque o ensino médio visa a diferenciar,
mantendo, porém, certa feição homogeneizadora mais alta que a do ensino primário.
5 Os problemas de estruturação e gestão interna das escolas tornam-se assim complexos

também. Classificam-se todos, porém, nestas rubricas: administração dos alunos; dos
professores; do edifício e instalações; das relações com órgãos de mais alta administração
e os de outras escolas; e, enfim, de relações com a comunidade local e regional. Já não
poderá essa administração ter uma estrutura em linha, com o diretor no topo, os pro-
fessores em ação isolada, e os alunos em regime de competição pessoal. No ensino
secundário tradicional, bastavam mestres eruditos. Na situação atual, exigem-se mes-
tres e administradores de formação mais completa. A estrutura das escolas tem de
mudar no sentido dos novos objetivos agora assentados. Um gráfico é apresentado a
esse respeito.
6 Tais objetivos não são apenas de aquisição de conhecimentos e pequenas técnicas,

mas, de educação social, com fortalecimento do caráter moral dos jovens. Isso só po-
derá ser conseguido em situações funcionais, que imprimam à vida escolar um siste-
ma de formação social e humana realista. Certo que os novos objetivos não excluem,
antes reclamam, a definição de níveis de responsabilidade e de autoridade, os quais
não serão obtidos apenas com novas estruturas formais, e, sim, com liderança educativa
por parte de mestres e administradores, para isso bem preparados.
7 Todos esses problemas caracterizam o ensino médio como um domínio de trabalho

criador, fundado numa conveniente visão das necessidades sociais e culturais, em
geral, de feição democrática. A estrutura interna das escolas tem de ser, nesse sentido,
consideravelmente modificada, para maior integração dos estudos e consciência de
novos deveres, sobretudo com relação ao destino dos alunos na vida profissional; e,

em conseqüência, da melhor articulação do trabalho do ensino médio com o ensino
primário, por um lado, e de formação técnico-profissional, inclusive de ensino superior,
por outro. Nesse sentido, torna-se muito importante a ação de serviços de orientação
educacional e de um mais perfeito relacionamento da escola com a comunidade
próxima, como se explica no texto.

Capítulo 7
[ Visão geral
Ensino de 3º grau é o que se dá nas escolas chamadas superiores, reunidas em
universidades ou isoladas. Teve origem em centros de estudos que se constituíram na Idade
Média, primeiramente para a formação profissional em Direito e Medicina, e mais comple-
to desenvolvimento de estudos teológicos. Passou depois a atender às necessidades de
formação de uma elite cultural em cada país. Hoje, exerce funções mais complexas.
Como relembra Harold Benjamim (1950), os primeiros centros universitários
valiam como resposta a desejos de segurança e liberdade, tendo assim manifesto sentido
democrático. O de Paris, por exemplo, era uma comunidade de mestres, de vários países;
o de Bolonha, uma comunidade de estudantes, que a essa cidade da Lombardia demanda-
vam, vindos de muitas regiões, porque maior liberdade de idéias nela se admitia. O nome
primitivo era Studium generale. A denominação Universitas, que veio a prevalecer para o
conjunto, designava a associação de professores ou de alunos, segundo fosse o caso, ou
associação mista, por uns e outros formada.
Mestres e estudantes, nesses grêmios autônomos, usavam processos
representativos para a escolha de seus administradores. Verdade se diga, adotavam re-
gras que hoje nos parecem estranhas. Assim, na Universidade de Paris, o reitor era eleito
apenas pelo exíguo prazo de seis semanas (Benjamin et al., 1950).
A preocupação central das universidades foi originariamente a formação
daqueles profissionais e sacerdotes. Para imprimirem certa uniformidade ao preparo bá-
sico dos estudantes, estabeleceram estudos menores, de caráter preparatório, os quais
deveriam constituir, de uma parte, o núcleo dos estudos secundários futuros; e, de outra,
um novo tipo de faculdade, chamada de artes, em que também se preparavam mestres. Só
com o correr do tempo, e por influência dessa nova faculdade, é que os estudos universi-
tários deixaram de ter estrito sentido profissional para admitirem finalidades culturais
ou de formação geral, desinteressada, nalguns ramos.
Tal orientação, bem marcada no século 14, conceituava o conhecimento numa
forma que se julgava a mais alta e mais pura, desligada do tempo e do meio, ou das

necessidades práticas. Fechavam-se as universidades em seus claustros, para leitura,
explicação e debate das idéias dos pensadores antigos, refugando sistematicamente no-
vos textos e formas de ensino que não representassem exposições eruditas e exercícios
dialéticos. Contentavam-se, afinal, com a transmissão de um saber feito, pronto e acabado.
Esse modo de entender devia levá-las nos dois próximos séculos a perder
grande parte do prestígio original. De fato, se antes as universidades reuniam os melho-
res sábios do mundo, já então não mais o conseguiam fazer. Progressivas modificações da
vida social, em parte derivadas do desenvolvimento de estudos científicos, alteraram um
pouco suas formas tradicionais de trabalho. Mas os velhos moldes de organização e
administração a que se aferravam impediam maior progresso.
Desde os fins do século passado,1 tem-se por isso falado de uma crise da
universidade. Não se trata, precisamente de crise “da” universidade, mas crise “nas” uni-
versidades, quando elas não se tenham adaptado às novas condições e exigências do
tempo.
A primeira daquelas expressões sugere decadência ou liquidação da instituição,
ao passo que a segunda limita-se a admitir que os centros universitários defrontam con-
dições que os obrigam a reformas. O exame dos fatos em diferentes países mostra-nos
que as universidades nestes últimos tempos aumentaram seu número e estão aceitando o
desempenho de novas e complexas funções. Não há porque falar, portanto, em crise da
universidade, como instituição (Lourenço Filho, 1961).
[ Tipos de universidades e outros centros de ensino superior

O objetivo dos primeiros centros universitários foi, como vimos, a formação
para as carreiras liberais, e, logo após, a transmissão de certos quadros culturais homo-
gêneos, o que se imaginava possível mediante aprendizagem dos conhecimentos clássi-
cos. Em contraste com o analfabetismo e a ignorância generalizada do povo, faziam o
ensino nas línguas universais da filosofia e da ciência, que eram o grego e o latim, só a
uma pequena minoria acessíveis.
Nos últimos três séculos, esse ideal de transmissão cultural deveria, a pouco
e pouco, transformar-se, por se haver a ele juntado uma concepção nova. Era a de um
conhecimento não “feito e acabado”, mas “por descobrir” ou a ser constantemente revisto
pela observação e experimentação; ou, afinal, a investigação de tipo cientifico, tal como
modernamente a entendemos. A ela se deveria ligar o movimento de aplicação tecnológica,
característica do mundo de hoje, e que, em campos muito numerosos, passaria a exigir
organização sistemática de pesquisa.
Também nessa época, ou desde os fins do século 18, difundiram-se novas
idéias políticas de tipo democrático. Observa Jorge Basadre (1960) que,
Quaisquer que hajam sido as falhas e erros de quem as tivesse de representar, registrava-
se um fato fundamental: a participação do cidadão nos assuntos de interesse coletivo em
nome do direito de todos os homens ao bem-estar, e o qual, segundo Toynbee, é a afirmação
da história contemporânea. Será preciso unir esse conceito ao da defesa social em face de
perigos internos ou externos que à coletividade ameacem. Será necessário ter ainda em
1
O A. refere-se ao século 19 (N. do E.).

conta o imperioso desenvolvimento das classes médias e populares, que se reflete na
crescente industrialização, no adensamento da população urbana, como ainda em outros
vários sintomas.
Esses traços históricos, ainda que esquemáticos, levam-nos a compreender os

três grandes tipos em que hoje se apresentam as universidades. Dois deles ocupam posi-
ções extremas, quando os consideremos em face de problemas gerais de organização ou
estrutura dos estudos. Uma dessas posições caracteriza as universidades da Europa con-
tinental, inclusive as da URSS, e outra, as instituições universitárias dos Estados Unidos.
A terceira, intermediária, representa-se pela maioria das universidades da Inglaterra
(Bereday, Lauwerys, 1959).
O que marca cada um dos dois tipos extremos é a inclusão, ou não, de estudos
tecnológicos como tais considerados. De fato, nas universidades européias do continente,
como que se resguarda o aspecto original de um ensino que, embora se possa desenvolver
pela pesquisa, admite significação e validade por si mesmas, não por suas aplicações
diretas à vida prática. Na Alemanha, França, Áustria e Espanha, por exemplo, os estudos
tecnológicos não se têm desenvolvido nos centros universitários, mas em institutos à
parte, os quais podem ser dotados de recursos tão vastos como os que as universidades
possuam, e com elas manter relações de cooperação e, por vezes, de certa subordinação.
As formas em que se desenvolvem não são, no entanto, universitárias. Onde quer que o
clima de opinião continue a valorizar o saber por si mesmo – a ciência desinteressada –
continua a existir a dicotomia tradicional, já estabelecida por Aristóteles: estudos libe-
rais, dignos de “homens livres”, de um lado; e estudos profissionais, ligados às
preocupações do trabalho e da produção, de outro.
Em direção diversa, caminharam as organizações universitárias dos Estados
Unidos. Desde o período colonial até 1900, experimentou o ensino superior nesse país
transformações muito numerosas, não só quanto ao número e à variedade das institui-
ções, como também tendentes a ensino mais flexível. Acabou ele por admitir um sistema
eletivo, praticamente diferenciado para cada grupo de estudantes e, mesmo em parte,
para cada estudante, com dominância de sentido técnico, ou aplicação às atividades pro-
dutivas. A tudo isso veio juntar-se a idéia de “serviço”, quer dizer de uma função com
responsabilidade social de parte dos mestres e estudantes para com os problemas de
bem-estar do povo, em geral. Essa compreensão justificou a criação de universidades
mantidas pelo poder público, no caso os governos estaduais. A matrícula passou então a
crescer, atraindo ano a ano mais diferenciados grupos de estudantes.
Embora por caminhos diferentes, a URSS hoje apresenta desenvolvimento de
ensino terciário comparável ao dos Estados Unidos, no que diga respeito a fazê-lo ensino
de “grande número”, não o de uma pequena minoria. Esses diferentes caminhos têm sido
o desenvolvimento do ensino tecnológico, não nas universidades, propriamente ditas,
mas em institutos especiais para cada ramo de investigação e aplicação. As universida-
des visam a formar trabalhadores intelectuais, dando-lhes preparação teórica sistemática
que os habilite à pesquisa e ao magistério secundário e superior. Em cada uma delas,
geralmente se congregam de cinco a oito faculdades, excetuada a de Moscou que mantém
maior número. As escolas de Física, Matemática, Filologia, História, Geografia, Biologia e
Química são aí as mais numerosas.
Os institutos, que se constituem com um mínimo de três faculdades, formam
especialistas em diferentes ramos de um só domínio, ou setor de aplicação. Os institutos

médicos congregam os de medicina, pediatria, farmácia e saúde pública; os de aplicação
tecnológica geral mantêm cursos de construção mecânica, indústrias têxteis, eletrotécnica
e produtos de alimentação.
Praticamente, não há diferença nos requisitos para matrícula nas universida-
des e nos institutos. Mas os quantitativos de alunos, segundo as necessidades de cada
região, são estabelecidos pelos órgãos governamentais, de acordo com planos periódicos
definidos pelo Conselho Supremo das Repúblicas Socialistas Soviéticas. Como é sabido,
a URSS representa a mais ampla, como também a mais rígida experimentação educativa,
em termos de função exclusiva dos poderes governamentais.
É assim evidente que, em cada um dos países citados, o ensino revela diferenças
de filosofia política muito marcadas.
Contudo, como em vários estudos comparativos se tem feito notar, seria errôneo
a elas atribuir a razão básica dos resultados gerais obtidos, nos Estados Unidos ou na
Rússia. Em estudo de colaboração, Bereday, Holmes e Lauwerys (1959) escrevem:
O conflito de ideologia entre o sistema norte-americano e o sistema russo é muito flagrante

em certos níveis. Não obstante, em ambos os países, certa inspiração geral derivada do
progresso tecnológico e do modo de conduzi-lo pelo ensino, para a realização de propósitos
econômicos, são similares. Os educadores de uma e de outra dessas nações, salientam de
forma menos comum que, na Europa ocidental, o princípio de que a educação pode e
deve concorrer para o desenvolvimento econômico e social em geral, e que, assim, o
conhecimento especialmente vale por suas aplicações às tarefas de produção. Já o mesmo
não se passa, com igual intensidade, na Europa continental, em que se continua a acreditar
no valor do saber desinteressado ou na autoridade do desenvolvimento científico abstrato,
só possível de progresso por uma pequena elite, propulsora da civilização.
A esse propósito, será conveniente salientar que nos países da América latina,
como em nações de outros continentes, igual tendência de expansão se tem observado,
com atenção a interesses práticos, ainda que com organização mais próxima dos esquemas
tradicionais.
De modo geral, a matrícula dobrou nesses últimos trinta anos, diversificando-
se em muitos tipos e ramos do ensino. A distribuição proporcional dos estudantes pelas
diferentes espécies de cursos também de muito se alterou.
Para estudar esse fato, de modo especial, com relação ao México, Gonzalo
Aguirre Beltrán classificou os cursos universitários em três categorias: de incremento da
cultura geral, em que coloca as faculdades de filosofia e letras, de ciência, pedagogia e
belas-artes; de serviço social, em que situa as faculdades de direito, medicina, enferma-
gem, odontologia e ciências políticas e sociais; e de desenvolvimento econômico, em que
reúne as escolas mais diretamente relacionadas com a produção industrial, as de enge-
nharia, química, economia, administração, veterinária e agronomia. No ano de 1928, a
proporção de alunos nesses três grupos se representava, na ordem em que foram enunci-
ados, com as taxas de 54 %, 31 % e 15 %. Já em 1948, porém, modificavam-se para 16 %,
53 % e 31 %. Em 1958, o incremento da matrícula era assim indicado: nas escolas de
cultura geral, apenas 12%; nas de serviço social, 40 %, e nas de desenvolvimento econômi-
co, 48 %. A mesma tendência geral de expansão do número de alunos nas escolas da
última categoria tem sido verificada na Argentina, Chile, Venezuela e Brasil (Aguirre
Beltrán, 1960a).

A importância relativa das grandes funções típicas do ensino de 3º grau em
nosso tempo – que são as de ensino, pesquisa e difusão cultural – tem-se igualmente
modificado com reflexo nas formas de organização e administração.
[ Universidade, ensino superior, ensino terciário

Todos esses fatos indicam uma realidade que diretamente está atuando na
morfologia, funções e governo das instituições de ensino de 3º grau, e, particular-
mente, no recrutamento dos alunos e dos professores, como nos modos de trabalho
de uns e de outros.
Essa realidade é a técnica, ou o supersistema tecnológico que as sociedades
atuais desenvolvem. Dela não podem as instituições educacionais isolar-se. Qualquer
que seja o seu grau, todas acabam por se relacionarem com a estrutura ocupacional de
cada país, e, portanto, com as características de maior estabilidade ou maior variação em
suas camadas constitutivas. Desde que se multiplicaram os ramos profissionais, aperfei-
çoando-se por subdivisão, a tecnologia passou a reclamar homens mais capacitados para
nela atuar, e, desse modo, a pesar na orientação não só das diretrizes econômicas, como
também políticas e sociais, inclusive as educativas.
A diferença que entre as sociedades desenvolvidas e as subdesenvolvidas
nesse particular se verifica, observa Alfonso Ferrari (1961), é que, nessas últimas, sub-
siste a idéia de que o desenvolvimento técnico apenas esteja condicionado à iniciativa
do engenheiro ou do cientista, na forma de expressão individual ou como fruto de sua
inventiva pessoal; ao passo que, nas sociedades desenvolvidas, acaba por prevalecer a
idéia de que o arcabouço é que dinamiza o desenvolvimento técnico, nas formas práticas
da organização industrial.
As conseqüências desse fato na organização geral dos estudos de 3ºgrau
tornam-se muito patentes nos confrontos que se façam em diferentes países. Na tradição,
fundava-se o ensino de grau superior no prevalecimento de certas capacidades individu-
ais, que se admitiam proviessem de herança familiar, donde o caráter seletivo que tal
ensino assumia. A distinção em que ainda se insiste entre formas propriamente universi-
tárias e tecnológicas, umas para grupos de elite e outras para o povo em geral,
fundamentalmente não reflete outra coisa.
Por muito tempo também tal distinção se apoiou na existência de um ensino
preparatório específico, ou de ensino de artes liberais, distinção que vem sendo desfeita
pela intercomunicação e equivalência dos estudos nos mais diversos ramos do ensino
médio, para a matrícula nas universidades, como no capítulo anterior expusemos.
A abolição de tal privilégio tem concorrido para maior mobilidade social
com o aproveitamento de capacidades, onde quer que apareçam, para continuação nos
estudos, o que se julga útil não só ao indivíduo, mas a todo o conjunto social. Compre-
endido esse fato, admite-se que o ensino de mais alto nível já não seja qualificado como
superior no sentido de destinado a classes dirigentes, mas simplesmente como ensino
terciário, ensino que se torna possível depois de uma preparação de nível médio,
qualquer que ela seja.
É evidente que esse modo de ver, ao mesmo tempo que tenta solver certos
problemas, a outros suscita, e intrincados. É o que justifica falar-se de “crise” nas
universidades.

As conclusões de numerosos estudos comparativos são a esse respeito muito
concordantes. Todos se referem a dois grandes grupos de problemas. O primeiro diz
respeito à própria extensão do ensino terciário, a ser feito não somente em universidades
como em institutos de outros tipos.
Devem as universidades aceitar a tarefa de preparar especialistas e líderes
para todas as expressões de preparação profissional – solução dos Estados Unidos –, ou
convirá que essa preparação se faça em centros universitários, de uma parte, e em institu-
tos técnicos, de outra, como se continua a proceder em países europeus? Ou convirá
ainda pensar numa separação simplesmente adjetiva, admitindo-se a idéia da “universi-
dade do trabalho”, como querem alguns, como se todo o ensino terciário não devesse ser
agora compreendido como preparação para o trabalho, quaisquer que sejam as suas mo-
dalidades?...
Em qualquer caso, como regular a expansão dos estudos, definir-lhe os ramos
e tentar uma planificação de ordem geral? Tais funções de planificação devem caber ao
Estado com exclusividade, ou também aos poderes econômicos, ou ainda, numa compre-
ensão pluralista mais ampla, por entendimento geral de todas as instituições – as de
governo, econômicas, de representação profissional e de significação religiosa?...
A consideração desse segundo grupo de problemas relaciona-se com a com-
preensão da natureza mesma dos estudos terciários e suas funções. Deverão eles em qual-
quer de suas modalidades atender apenas a uma estrita preparação tecnológica ou, tam-
bém, a condições de mais larga formação humana, sentida como de inegável importância
em nosso tempo? Em outros termos: não convirá levar as pessoas tecnologicamente pre-
paradas a sentirem os interesses gerais da cultura, os ideais e aspirações de seu próprio
povo e nação, como conjunto histórico-cultural solidário?...
[ Profissionalismo versus formação geral

Os dois grupos de problemas interpenetram-se, não admitindo, como
vulgarmente se pensa, soluções que se possam copiar da experiência de um determinado
povo ou país; e, menos ainda, que se possam criar por simples arbítrio ou inspiração pes-
soal de políticos, de filósofos ou de quem quer que seja. Em conjunto, refletem uma com-
plexa mudança de ordem cultural e social, cuja definição e interpretação só poderá caber a
institutos de investigação para isso bem aparelhados. Simples lemas, ou dísticos de propa-
ganda, como tornar o ensino “mais democrático”, ou mais prestante ao “desenvolvimento
econômico”, ou mais coordenado às necessidades da “cultura geral”, não resolvem a situação.
Parece certo, no entanto, no terreno dos princípios, que uma revisão se impõe
quanto à compreensão de maior equilíbrio entre os objetivos da preparação profissional
ou de especialização técnica, e os de formação geral ou cultural, especialmente considerada
como compreensão de relações humanas, formação de atitudes cívicas e morais.
Quanto à necessidade de imprimir-se ao trabalho das universidades, como ao
de outros institutos de ensino terciário, maior sentido cultural, nessa compreensão mo-
derna muitas diretrizes têm sido formuladas e em diversos países se experimentam, todas
com imediato reflexo nos serviços de organização e administração.
Nesse particular, salientam-se os esforços de educadores alemães e norte-
americanos. Os primeiros insistem na necessidade de maior convergência no
desenvolvimento dos estudos científicos, seus resultados e métodos, para maior

conhecimento do efeito da evolução dos conhecimentos tecnológicos e de interpretação
teórica como um todo. Não se tratará apenas de fazer acrescentar aos planos vigentes
estudos de história da ciência e da tecnologia, mas, sim, de procurar formas de maior
integração dos estudos, para que esse objetivo se alcance. Os autores germânicos par-
tem, para isso, da divisão dos conhecimentos em ciências da natureza e ciências do
espírito, procurando demonstrar a relação sempre existente entre conceitos de realida-
de e conceitos de valor, ou, como se tem chamado também, de conhecimentos
nomotécnicos e conhecimentos idiográficos (Hotsching, Prys, 1932).
Entre os autores norte-americanos, certo grupo aceita essa tese, implícita ou
explicitamente, acrescentando-lhe, porém, novos elementos, já em termos de organização
social e política, como de administração escolar.
Figura representativa desse grupo nos Estados Unidos é H. L. Nostrand, que
parte de fatos concretos da vida universitária de hoje, na compreensão muito ampla que
em seu país apresenta. São estes os fatos: a multiplicação das carreiras tecnocientíficas e
o aumento forçado de matrícula nos estudos terciários, quaisquer que sejam; as tendências
dos jovens de hoje em procurar o seu próprio caminho, com exacerbação do conflito entre
gerações sucessivas; a sobrecarga dos programas por efeito direto e indireto da
especialização, a qual começa por existir nos mestres, antes mesmo que nos alunos, reti-
rando do ensino certa influência de formação humana; e, enfim, as deficiências sentidas
na estruturação, que já agora se torna necessária também entre o trabalho das instituições
de ensino superior, em geral, e os planos e programas de educação de adultos.
Em face dessas condições de fato, passa Nostrand a demonstrar a necessidade de
uma formação humanística terciária, que considera sempre necessária, e não apenas a for-
mação do técnico, e de aproveitar-se a subcultura peculiar aos jovens como força construtiva,
e não perturbadora, como em muitos países se mostra. Será preciso orientar os jovens no
sentido de novos valores sociais e morais, como também em formação bem fundada de atitu-
des críticas, em face das ideologias sociais e políticas, ora por toda parte em conflito. E,
enfim, na necessidade de se ligarem os planos de estudo não só em sua estrutura horizontal
(técnica + formação cultural), mas, assim também, em sua estrutura vertical, admitindo-se
que muitos níveis de preparação com significado cultural e humano são agora reclamados.
A respeito de todos esses pontos, sugere depois, principalmente, estas
providências de interesse na Organização e Administração: maiores oportunidades de ori-
entação dos discípulos, individualmente e em grupos; reforma da preparação dos professores,
sobretudo no que se refira a um maior domínio dos procedimentos didáticos e dos proces-
sos de avaliação do trabalho escolar; participação mais ampla de escolas e institutos nos
problemas da cultura atual, econômica, política e cultural; readaptação do sistema de go-
verno das universidades para que mais claramente assumam responsabilidades de caráter
social. Só assim poderão ser atendidas “as necessidades internas de síntese”, com satisfação
das três grandes funções históricas das instituições de ensino superior: o desenvolvimento
do saber, a formação profissional e a transformação cultural, tudo sem prejuízo dos problemas
de adaptação às condições de tempo e de lugar (Nostrand, 1960; Azevedo, 1952).
[ Condições de tempo e espaço

Quaisquer que sejam os estudos para a revisão a que os especialistas aludem,
não poderão convenientemente desenvolver-se sem atenção às condições de espaço e de

tempo, ou, afinal, de adequação aos problemas de cada sociedade nacional. Esse princípio
é básico nos esquemas de Organização e Administração escolar, em qualquer ramo ou
grau de ensino, pois os objetivos de onde se deva partir, expressos em termos de uma
filosofia social e ação política, não terão maior sentido senão nessa base.
Esse modo de ver mais uma vez ficou demonstrado no Seminario sobre la
Educación Universitária en las Américas, realizado de 21 de dezembro de 1959 a 12 de
fevereiro de 1960, na Universidade de Chicago, com a participação de professores latino-
americanos e especialistas de organização universitária do Canadá e dos Estados Unidos.
Os trabalhos dessa reunião dividiram-se em duas partes: uma sobre a situa-
ção da educação superior nos Estados Unidos; e outra sobre a educação superior na América
Latina, dedicada ao estudo de problemas gerais, para enunciação de certas conclusões de
modo especial aplicadas à situação de países em desenvolvimento.
Quando se examina o material de documentação de que se ocupou a parte
inicial (evolução histórica do ensino superior nas Américas, estrutura das universidades,
organização geral e administração, planos de ensino, procedimentos didáticos e ativida-
des educativas gerais) tornam-se patentes algumas poucas semelhanças e grandes dife-
renças entre os moldes gerais das instituições de ensino de 3° grau nos Estados Unidos e
nos países latino-americanos.
Quanto aos problemas de organização e administração, Robert Havighurst
(1960), em sucinto estudo, assim apontou essas semelhanças e diferenças:
[ a) Relações da universidade com o Estado
Uma das maiores diferenças entre a América Latina e os Estados Unidos é

que, neste país existem numerosas universidades privadas que, em geral, não recebem
qualquer auxílio do Estado. Na América Latina, ao contrário, são elas estatais na maioria,
e quase todas as de iniciativa privada recebem subvenção governamental, salvo poucas
exceções. Assim, as universidades católicas do México, Venezuela e Bolívia não recebem
auxílio oficial.
Tanto as instituições norte-americanas, como as da outra parte do continente,
desfrutam de maior ou menor autonomia e a defendem. Contudo, enquanto as universi-
dades latino-americanas contam com uma autonomia de tipo europeu, que consiste em
autogoveno por um grupo de professores (e em muitos países, de estudantes e antigos
alunos), as norte-americanas têm autonomia no que se refere aos assuntos educativos e
maior liberdade na organização de planos de estudos e cursos. Ordinariamente, as uni-
versidades aí têm como órgão superior um conselho, não de professores, mas de pessoas
representativas da vida social. Esses conselhos podem ser nomeados pelo governo do
Estado em que a universidade funcione, eleitos por sufrágio popular, ou ainda pelos
próprios membros do conselho que tenha chegado ao término de seu mandato.
[ b) Estrutura das universidades
As universidades latino-americanas representam federações de escolas e

faculdades. Cada uma dessas unidades tem muito maior autonomia que as norte-americanas
congêneres, pois que estas são mais dependentes de uma administração central mais forte,

dotada de grande autoridade e espírito de continuidade. De regra, o reitor (aí chamado
presidente) não é eleito pelos professores, mas designado por um conselho de responsáveis
por toda a instituição, ou pelo governo estadual quando a organização se mantenha com
recursos públicos.
A estrutura típica das universidades norte-americanas não é a de uma federação
de escolas com grande autonomia de cada unidade, mas, sim, uma reunião de institutos
e serviços gerais. Nalguns países da América Latina já se experimenta também essa orga-
nização por institutos universitários, para que maior proveito se tire das instalações e do
trabalho docente e haja maior integração do ensino.
Em qualquer caso, nota-se na América Latina uma distinção muito mais
acentuada entre a educação superior e a secundária ou de 2º grau em geral. Não se quer
dizer que nos Estados Unidos tal separação não exista nalguns Estados. Está, porém,
sendo corrigida, por vários meios.
[ c) Funções das universidades
De modo geral, as funções das universidades são três: ensino, investigação

e desenvolvimento do espírito de serviço ao grupo social. Numa e noutra parte da
América, as universidades realizam esforços para cumpri-las, mas de modo muito
desigual.
Na América Latina, o maior esforço é o de preparação profissional mediante
transmissão de conhecimentos teóricos, sem maior desenvolvimento do espírito de in-
vestigação. Nas universidades norte-americanas, em geral, uma e outra coisa mais
estreitamente se associam. O espírito de serviço social é nelas também mais acentuado,
por existirem maiores relações entre os centros universitários e outras instituições de
natureza social, particularmente econômica (Havighurst, 1960, p. 86).
[ d) Professores e diretores das escolas
O maior contraste que se nota entre a educação superior latino-americana

e a estadunidense consiste no tipo da carreira dos professores e em sua participação
na vida das instituições de ensino a que pertençam. Naquela, são muito poucos os
professores que consagram todo o seu tempo às tarefas do ensino e pesquisa. Nos
Estados Unidos, ao contrário, encontram os professores oportunidades para trabalho
integral.
Essa diferença se liga a outra, já mencionada. Nos Estados Unidos, os docentes
pertencem a institutos, ou a departamentos de ensino, o que os conduz a trabalho mais
coordenado, com assistência mútua. Na América Latina, em geral, cada professor é
proprietário de sua cátedra, nela exercendo autoridade e poder absolutos.
A forma de recrutamento é também muito diferente. Na América Latina, a
escolha dos professores realiza-se mediante concurso de provas e títulos, o que leva a
apurar especialistas num domínio qualquer do saber, mesmo que não tenham qualquer
experiência de ensino e formação adequada para exercê-lo. Nos Estados Unidos, há uma
carreira de professor que começa pelo grau de instrutor, com passagem sucessiva pelas
funções de assistente, professor adjunto e finalmente professor catedrático, numa

compreensão diversa da que esse título possui nos países latino-americanos. A designa-
ção para este último posto, como para os demais, dá-se ordinariamente por contrato, por
prazos de cinco a seis anos, com recondução sucessiva, quando isso realmente convenha
ao ensino. Bons professores, como professores, não como eruditos, são disputados entre
as universidades.
Os diretores de escolas, numa e noutra parte do continente, são normalmente
eleitos pelos professores. Mas, nos Estados Unidos também podem ser designados pelo
reitor da universidade entre educadores capazes fora do grupo de professores da escola,
ainda que geralmente a opinião destes seja levada em conta no exame prévio dos títulos e
condições de formação educativa e experiência do candidato à direção.
[ e) Estudantes
Em quase todos os países latino-americanos os estudantes têm representação

nos órgãos de direção de suas escolas e mesmo das universidades. Nos Estados Unidos,
não há essa representação. Existem, sim, numerosas organizações de estudantes para
melhor regulação da vida social e de fins educativos e assistenciais, não, porém, com
qualquer ingerência na administração. O que os órgãos de direção e administração admi-
tem são antigos alunos, cuja contribuição ao exame de certos problemas de organização
do ensino se têm mostrado muito valiosa.
Outra diferença marcante entre os estudantes de uma e outra parte do continente
é que, na América Latina, eles ativamente se interessam pela política militante, na quali-
dade de estudantes, o que com muita freqüência gera conflitos e perturbação nos trabalhos
escolares.
Os modos de seleção dos alunos variam também. Na América Latina, ela se dá
por exames de admissão em que especialmente se apuram conhecimentos teóricos
discursivos. Nos Estados Unidos, a maior parte das instituições do ensino superior lan-
ça mão de critérios diversos de seleção, tais como o resultado de provas mentais, de
aptidões e de personalidade, para que mais adequada orientação educativa e profissional
se possa fazer.
[ f) Planos de cursos e métodos didáticos
Os planos de cursos e programas de ensino, na América Latina em geral, dão

maior importância a um tipo de cultura acadêmica, parecendo que mais preparam erudi-
tos que propriamente profissionais. Nos Estados Unidos, a prática geralmente seguida é
dar-se, já no nível universitário, em dois anos de estudos gerais, maior formação de base
para cada ramo de estudos (junior college), prosseguindo então os estudos em cursos
chamados de graduação ou de formação profissional.
Na América Latina, os currículos são geralmente rígidos ou de uma só
composição para todos os alunos de um mesmo curso. Nos Estados Unidos, há maior
flexibilidade na composição dos estudos de cada grupo de alunos ou mesmo para cada
aluno individualmente. Isso se torna possível mediante a escolha de disciplinas optativas,
que o estudante faça mediante esclarecimentos que lhe apresentem professores ou
conselheiros educacionais.

[ Recomendações do Seminário de Chicago
Os dados assim postos em confronto, para uma visão de conjunto do ensino
universitário na América, condicionaram a segunda parte do Seminario sobre la
Educación Universitaria en las Américas, que, por sua vez, também foi dividida em
duas: uma informativa e outra de discussão de problemas em comissões constituídas
para o seu estudo que resultou na aprovação de certas recomendações gerais e no deba-
te de seu alcance e fundamentação. Os problemas discutidos referem-se à autonomia
das universidades, sua extensão e missão; ao exame das questões referentes à formação
geral e especializada dos alunos; aos problemas de planejamento do ensino terciário
em suas relações com as mudanças sociais ultimamente verificadas em todos os países
americanos, e que, do ponto de vista do desenvolvimento econômico, graves problemas
apresentam na América Latina.
Foram estas as recomendações, em sua redação original:2
[ 1) Autonomia universitária
As universidades devem ser autônomas, para que possam cumprir a sua elevada missão
de cultura. Essa autonomia, compreendida como a faculdade de estabelecer seu próprio
estatuto jurídico, eleger suas autoridades, nomear professores e funcionários e aplicar
seus recursos financeiros, deverá, na medida do possível, consagrar-se como garantia
constitucional.
Como um dos meios mais adequados para garantir essa autonomia, devem as
universidades dispor de recursos financeiros suficientes. Poderão eles ser obtidos mediante
fixação constitucional de uma adequada percentagem da renda tributária, ou destinação
de dotações suficientes no orçamento de cada país.
A vinculação orgânica das universidades entre si, para coordenar e planificar a obra
cultural educativa nos planos de cada nação, e mesmo para objetivos internacionais, em
nada atinge a sua autonomia, antes a sustenta e robustece, além de contribuir para maior
entendimento e cooperação dos povos e dos homens no plano da inteligência e da cultura.
(Aguirre Beltrán, 1960b, p. 134)
[ 2) Extensão da universidade
Do ponto de vista conceitual, atendendo à sua origem histórica, o nome universidade só

se aplica a centros de estudos superiores em que se ministre ensino humanístico, além
do de tipo profissional e técnico, e em cujo seio a formação integral do homem seja
atendida e desenvolvida pela investigação científica. As escolas técnicas, em que só se
cultive um ramo aplicado de conhecimento, não traduzem essa idéia de universalidade e,
por mais alto que seja o seu nível científico, não são universidades.
2
Publicação original em espanhol. Tradução do A.

Cabe à universidade a educação superior, sem prejuízo de carreiras menores, que auxiliem
as maiores. Em qualquer caso, a admissão a uma carreira universitária requer a conclusão
de estudos secundários, ou médios, de valor correspondente.
A idéia de circunscrever a universidade à cultura superior não se opõe às práticas de

extensão universitária. Estas não consistem em descer a níveis de ensino que correspondam
a outros setores educativos, antecedentes à universidade, mas em fazer que ela, como
centro de cultura superior, difunda sua influência por todos os setores da comunidade.
É dever da universidade oferecer ensino superior a todos quantos o desejem e sejam

capazes de recebê-lo, sem discriminações raciais, políticas, econômicas ou religiosas. Isso
não significa que as universidades devam alcançar dimensões excessivas. A universidade
demasiado grande, além de problemas de organização, que se complicam, corre o perigo
de ser prejudicada pela burocracia administrativa. A universidade pequena, ou de tamanho
médio, oferece ambiente mais adequado ao constante contato entre professores e estudantes
e aos fins de investigação científica.
Em face da grande demanda de ensino universitário que se observa na América Latina e

que, entre outros fatores, obedece ao crescimento econômico, é preferível multiplicar as
universidades ao invés de fazer crescer as existentes. Com isso poderá obter-se uma
distribuição geográfica que atenue o privilégio da localização e mais permita atender aos
aspectos e necessidades regionais.
Qualquer solução que se queira dar ao problema criado pelo aumento da população
estudantil, encontra naturais obstáculos na insuficiência dos recursos financeiros. Enquanto
assim seja, e sem prejuízo de um maior esforço no sentido de soluções permanentes, as
universidades devem limitar suas atividades ao que permitam seus recursos materiais e
humanos. A universidade que receba maior número de alunos do que possam atender
seus professores, instalações e material didático ilude os próprios estudantes e a
coletividade. Enquanto a pressão por maior matrícula continue sendo grande, a
universidade deve estabelecer restrições, e, desde que estas se fundam na capacidade dos
professores e das instalações, a base de qualquer método seletivo não pode ser outra
senão a limitação da matrícula em cada curso.
A seleção deve realizar-se procurando eliminar a influência de fatores socioeconômicos

que possam injustamente incidir sobre alguns setores de estudantes. Como a excessiva
demanda de matrícula quase sempre se concentra em carreiras com pletora de profissionais,
a universidade deve orientar os jovens para aquelas que mais atendam às necessidades
do país.
Se a universidade limitar o seu trabalho à sua própria capacidade, está no dever de levar
a cabo suas tarefas de forma completa, mediante a máxima ou mais eficiente utilização de
seus recursos. Isso significa que estudantes e professores devem dar aos estudos a maior
dedicação possível. A presença obrigatória às aulas por parte dos primeiros é recomendável
e correlativa da dedicação completa por parte dos mestres. Para os estudantes cuja situação
econômica impeça maior dedicação aos estudos, a universidade pode combinar um bom
sistema de bolsas com a manutenção de horários especiais. No que toca aos professores,

será necessário estimular-lhes a formação mediante bolsas de aperfeiçoamento e segurança
na carreira docente, fundada em justa apreciação do mérito e adequada remuneração.
(Aguirre Beltrán, 1960b, p. 137-138)
[ 3) Missão da universidade
A missão primordial da universidade é continuar, em nível superior, a formação integral

do homem; esforçar-se por dar adequada preparação a profissionais em diferentes campos
do conhecimento humano; intensificar a investigação para o desenvolvimento da ciência,
das artes e da filosofia, exercer em seu meio uma ampla influência cultural, ajudar o
progresso do país.
Se é verdade que a universidade deve continuar a formação integral do homem, em nível

superior, não deve também deixar de atuar, segundo suas possibilidades, em outros níveis
educativos, e naqueles que os governam e orientam, para que o ensino se inicie e se
complete de modo eficaz.
Na preparação dos profissionais, deve auscultar as necessidades do momento e, tanto

quanto seja possível, prever as futuras. A universidade não pode permanecer isolada da
coletividade nem alheia aos seus variados problemas, devendo pelo contrário analisá-los
cuidadosamente, esforçando-se por indicar as melhores soluções. A esse respeito, deve
patrocinar a reunião de seminários, círculos de debates, etc., a fim de que, por esses
meios, mais sinta a vida coletiva.
Deve fortalecer as atividades de extensão cultural a fim de que toda a sociedade por ela se
beneficie. Dessa projeção no meio social não se deverá concluir que a Universidade venha
a identificar-se com partidos políticos ou facções de qualquer índole, visto que deve ter
como postulado fundamental os ideais de igualdade, liberdade e justiça, sem os quais
não se concebe o desenvolvimento harmônico da sociedade. (Aguirre Beltrán, 1960b, p.
139-140)
[ 4) Formação geral e especialização
Convém que haja um sistema educativo que corresponda com a maior fidelidade possível
às características e necessidades da comunidade. Dentro desses sistemas deveriam articular-
se os graus primário, secundário e superior, dedicando-se o primeiro à educação das
crianças, o segundo à educação dos adolescentes, e o terceiro à educação dos jovens e
adultos. Como, na maior parte dos casos, os dois primeiros graus inteiramente dependem
da ação do Estado, ao passo que a última é autônoma, seria aconselhável que se
estabelecesse uma vinculação permanente entre os órgãos governamentais que administram
a educação pública e as universidades, a fim de manter-se maior vinculação entre as
etapas do ensino secundário e do ensino superior. Se essa medida não for aplicável, ou
se os centros de ensino secundário não realizarem seu trabalho com eficiência, as
universidades deverão considerar a possibilidade de organizar estudos preparatórios para

os candidatos a seus cursos, tanto com o fim de mais adequadamente adaptá-los ao papel
a que aspirem representar, como para orientá-los do ponto de vista de suas próprias
aspirações de trabalho.
No que respeita aos alunos universitários, é muito recomendável que se conceda igual
atenção à sua cultura geral, cultura profissional e especialização, de modo que se promova
um desenvolvimento harmônico de suas capacidades, e se lhes proporcione uma visão
integral do mundo, capacitando-os para que cumpram com dignidade e eficiência a sua
missão de homens, membros da comunidade e especialistas num ramo determinado das
atividades humanas. (Aguirre Beltrán, 1960b, p. 141-142)
[ 5) Planificação e tecnologia
Como resultado do processo de mudança tecnológica que envolve os países latino-

americanos, estão se produzindo modificações substanciais na estrutura social, que
repercutem em todos os seus sistemas e instituições. Entre elas, está a universidade e, em
conseqüência, todo o sistema da educação superior. O antigo conceito de profissionalismo
liberal, que orientava o ensino na universidade e que centralizava direitos, deveres e
lealdades tão-somente no indivíduo, está ultrapassado. Na sociedade atual, e, sobretudo,
nos países em processo de desenvolvimento, não é possível deixar que as forças dirigidas
ao progresso atuem individual e desordenadamente, tentando a melhoria coletiva através
de benefícios individuais. A transformação social deu origem a um novo conceito
operacional: o da planificação que centraliza os deveres, os direitos e as lealdades na
comunidade, para que, através da elevação dos níveis de vida do grupo, o indivíduo
venha a beneficiar-se. Esse conceito operacional contém um vivo dinamismo e está
modificando o sistema educativo de forma a orientar a docência, a investigação e a difusão
cultural para a preparação do estudante em trabalhos de grupo e, portanto, para que
considere a resolução dos problemas da comunidade como superiores a dos interesses
individuais. (Aguirre Beltrán, 1960b, p. 143)
Os debates que essas recomendações suscitaram no seio do Seminário puseram

em destaque especial os seguintes pontos: quanto à primeira, as conseqüências do sistema
de autonomia universitária, no que se relacione com o planejamento de um sistema inte-
gral de ensino; quanto à segunda, urgência em atender-se a diferentes problemas do aumen-
to da clientela de alunos; quanto à terceira, a relação entre o desenvolvimento econômico e
a variação dos modos e formas da produção econômica. Com relação às duas últimas, os
participantes do Seminário consideraram as necessidades de melhor articulação do ensino
de 2 ° grau com o ensino terciário, e as de maior e melhor relacionamento entre a formação
geral e a especialização técnica.
Em todo o debate esteve presente uma idéia, ainda que não explicitamente
formulada: a de que a autonomia universitária só plenamente se justifica quando sirva a
um claro sentido de responsabilidade social. Ou, quando os órgãos a que se conceda a
faculdade de formular os objetivos do ensino e regular-lhes a instrumentação verifiquem o
que estejam realmente produzindo, segundo critérios que se fundem em dados objetivos
pelos quais fundamentem seus planos, modos de operação e custos. Fora disso nada mais
significará que afirmação de um artificial prestígio de certa minoria ou classe intelectual.

Na maioria dos países, estão as instituições do ensino superior muito longe
da boa prática. As formas e limites da autonomia variam, por isso mesmo, de uns para
outros, em tentativas de ensaio e erro. Tanto mais pacíficas serão elas, no entanto, quanto
mais se fundem em termos de inter-relação dos estabelecimentos com as demais institui-
ções da vida social, de modo a representarem esforço cooperativo de liderança democrática,
no plano geral da cultura.
Especialistas que seriamente têm tratado do problema a esse ponto sempre se
referem, nele destacando dois aspectos essenciais. Um é o que toca às relações do poder
das escolas, ou conjuntos de escolas, em face das instituições de governo, das quais em
grande número recebem os próprios recursos; e outro, aos tipos de organização e forma
de gestão dos serviços, mais ou menos bem fundados em princípios de administração,
como em visão política mais esclarecida quanto aos fins do ensino terciário (Benjamin et
al., 1950; Almeida Júnior, 1956).
[ Questões de planejamento
O planejamento dos serviços de ensino superior, como o de outros graus,
pode ser encarado quanto a suas funções globais, em relação a todo um país ou apenas a
uma parte.
[ a) Planejamento geral
O planejamento que considere todo um país é, por sua natureza, tarefa

complexa. Reclamará, de uma parte, a análise das condições gerais de vida demográfica,
econômica e social, e, de outra, a da articulação dos serviços a planejar com os de graus
antecedentes do ensino, visto que deles procederão os estudantes; e, enfim, a considera-
ção das expectativas sociais em relação a cada grau e o possível desenvolvimento harmônico
do conjunto.
Isso implica a adoção de critérios conceituais e práticos. Ter-se-á de admitir
uma compreensão dinâmica dos problemas de formação terciária, como expressão de
todo o processo educacional de cada nação, não simplesmente o de alunos prontos para
recebê-la, sem que ao mesmo tempo se atenda à previsão possível do mercado de trabalho,
por prazos mais ou menos dilatados.
Terá assim o planejamento geral de fundar-se no conhecimento não só da
composição etária da população, como da estrutura ocupacional, no momento, e a deter-
minados prazos. De pouco ou nada valerá preparar jovens, ou muitos deles, em ramos de
estudos em relação aos quais não possam encontrar oportunidades profissionais compa-
tíveis com a formação recebida. As modalidades de cursos deverão ser estabelecidas em
função das realidades da vida social, não em abstrato, ou como expressão arbitrária do
que se possa desejar.
Em termos práticos, o planejamento geral será expresso em programas
fundados sobre dados atualizados que só grandes serviços da administração pública
poderão sistematicamente levantar e coordenar. De um lado, os do censo demográfico,
econômico e cultural; de outro, os referentes aos recursos financeiros com que se possa
contar. Só assim poderão exprimir ação política, orientada de maneira racional.

Em princípio, o planejamento geral não poderá isolar-se dos demais planos
de governo, em todo o seu conjunto. Certo que isso poderá oferecer riscos, como os de se
tornarem os planos de ensino de 3° grau instrumento de facções político-partidárias que,
em determinado tempo, ao governo do país possam empolgar. Assim, de fato, muitas
vezes se tem dado. A verificação extrema dessa situação pode ser vista em países de
regime totalitário não como resultado da planificação por si mesma, mas da ideologia que
a possa inspirar. Bastará a esse respeito lembrar os planos educacionais da Alemanha
nazista, e os que têm vigorado na URSS e países de regime similar.
Naqueles em que floresçam instituições democráticas, o problema se apresenta
sob feição diversa. Em primeiro lugar, neles não se admite o ensino terciário como função
privilegiada do Estado. Admite-se que certos padrões neles sejam estabelecidos, com
reajustamento periódico, e que a formação dos graduados se apure mediante “exames de
Estado”, ou por provas de habilitação profissional, perante órgãos das próprias categorias
profissionais, em cada caso.
Esse caráter dá ao princípio da liberdade de ensino uma coloração muito
particular. Ela não se confunde, por exemplo, com a liberdade de ir e vir, de comerciar ou
realizar atividades industriais. Entende-se que o ensino é um trabalho para satisfação de
interesses gerais, que carecem de proteção. Ainda que exercido por pessoas de direito
privado, a ele se estendem princípios de serviço público, como os de continuidade e
igualdade de acesso, a todos quantos satisfaçam certas condições que a lei estabeleça.
Observa-se a esse respeito, na maioria dos países, a convergência das mais
diversas tendências de opinião, sejam da esquerda ou da direita. Todos desejam que se
aumentem os quadros técnico-profissionais, por expansão do ensino terciário, tanto por
motivos de filosofia social, como por diferentes razões práticas, entre as quais a mais
sensível é a escassez de pessoal qualificado para o desenvolvimento econômico em
determinados setores.
Demonstração clara desse fato deu-se na Inglaterra, em relação ao ensino médio
com a aprovação em 1944 do Education Act, e, mais recentemente, em junho de 1953, com
a aprovação unânime no parlamento francês, de uma solicitação ao executivo para que
apresentasse um projeto de reforma geral de ensino, nas mesmas bases. Guardadas as
proporções, o mesmo se poderá dizer da incorporação às cartas políticas de vários países
da América Latina de princípios relativos ao ensino terciário, e outros referentes ao
emprego de certa cota de recursos nos serviços escolares, em geral.
Para a elaboração de planos gerais do ensino terciário, tem-se tornado comum
a constituição de órgãos de estudo, de composição mista, com representantes do governo
e outros, de diferentes instituições sociais, nesse grau mais diretamente interessadas.
Com isso, deseja-se obter maior consciência das funções sociais que a educação terciária
deve desempenhar. Servem de exemplo os órgãos que, na Itália, se estabeleceram para
planejamento conjunto do ensino médio e superior, visando a um período de quinze
anos; as comissões e subcomissões que, na França, têm funcionado sob os auspícios do
Instituto de Estudo do Desenvolvimento Econômico e Social; e, ainda, embora sem a
mesma articulação para a elaboração de planos aplicáveis a todo o país, diferentes comis-
sões e conselhos, desde longa data existentes nos Estados Unidos (Les problèmes..., 1961).
Em todos os casos, o tratamento da matéria tem excedido os quadros de organização
e administração escolar, desde que restritamente considerados. E isso porque os estudos do
gênero não excluem a análise de pontos da filosofia social e ação política conseqüente. Mas,
se assim a esses quadros excede, o planejamento deles também não pode prescindir.

[ b) Planejamento regional e setorial
Os critérios para planejamento de serviços numa só região de cada país, ou

numa das espécies de formação, terão de, necessariamente, atender aos objetivos gerais
estabelecidos, na forma dantes enunciada.
Em termos práticos, haverá a considerar estes pontos capitais: Qual o merca-
do de trabalho existente e quais as modificações que nele se possam prever? Quais os
recursos disponíveis, em instalações, equipamento e pessoal devidamente preparado?
Quais as providências de esclarecimento da opinião pública, a fim de que o desejado
número de estudantes se incline, atendidas suas condições de preparação anterior, capa-
cidades e aptidões, para cada um dos ramos e sub-ramos das especialidades a serem
levadas em conta?...
Muitas questões colaterais, então, se apresentarão: umas relativas à própria
distribuição geográfica das instituições de ensino, sua organização em unidades isoladas
ou em centros que as congreguem (universidades ou grandes institutos); outras, relativas
a um sistema de administração geral, suficientemente flexível, mas eficiente; outras, en-
fim, referentes ao recrutamento dos alunos, ou à facilitação dos estudos a muitos deles,
segundo um sistema de distribuição de auxílios ou bolsas de estudos, que estimulem
jovens especialmente dotados a não serem prejudicados por sua condição econômica,
social e de residência.
Só assim, os interesses de ordem geral poderão ser atendidos, no sentido de
uma ação política bem inspirada e suficientemente equilibrada, problema cujas
dificuldades não podem ser dissimuladas.
[ Questões de organização geral

Os problemas relativos à organização geral do ensino terciário são
normalmente submetidos a órgãos de composição colegiada. No caso das universidades,
o principal deles toma o nome de conselho universitário, e, nos grandes institutos técnicos,
de conselho geral de professores.
[ a) Conselhos universitários e Conselhos gerais de institutos
Esses conselhos representam cada conjunto de escolas, de algum modo

considerado como uma federação. Têm, assim, funções similares às das câmaras políti-
cas mais altas, nos países federados, razão por que recebem por vezes o nome de senado
universitário. Nesses conselhos, reúnem-se os encarregados pela gestão direta dos servi-
ços de cada escola, isto é, seus diretores – em muitos países chamados decanos – e
representantes dos professores titulares, ou os de grau hierárquico mais alto.
O responsável pela administração geral de cada conjunto – seu reitor ou
presidente – geralmente é por esse conselho eleito, tendo, entre outras tarefas, as funções
de convocá-lo e presidir-lhe os trabalhos.
Os conselhos têm funções normativas gerais, de grande importância, as quais
complementam as que sejam traçadas pelas juntas de administração ou conselhos de
curadores; e, assim também, funções deliberativas. É o órgão de autoridade máxima em

tudo quanto se refira à organização interna. Tratam da distribuição geral dos recursos
orçamentários pelas diferentes unidades; da fixação de critérios para o recrutamento dos
professores e funcionários, sua qualificação, condições de acesso e disciplina; da inter-
pretação de dispositivos legais e regulamentares; da elaboração e reforma dos estatutos
que a todo o conjunto devam reger; da aprovação dos regulamentos das escolas e faculdades.
Segundo a legislação, mais ou menos rígida, que esses pontos regule, a
autonomia universitária é por esses conselhos exercida. Todas as suas funções caracteri-
zam-se pela intenção de imprimir ao conjunto uma grande unidade de espírito, atendidas
as bases democráticas de sua constituição.
[ b) As congregações
Em cada escola ou faculdade, organizam-se órgãos colegiados próprios, que se

formam pelo conjunto dos professores titulares. É a congregação de mestres, ou simples-
mente congregação. A presidência de seus trabalhos cabe ao diretor ou decano da unida-
de. Essa é a organização mais geralmente seguida onde as escolas dividam o ensino por
cátedras ou cadeiras de ensino. Mas, países há, onde a congregação se substitui por um
órgão de composição diferente, que apenas reúne os chefes de conjuntos de assuntos
afins, nos chamados departamentos de ensino.
No âmbito de cada estabelecimento, e em qualquer caso, esses órgãos exercem
funções normativas e deliberativas paralelas às dos conselhos universitários. Entre elas
se destacam as de aprovação de planos de cursos e programas, de providências executi-
vas para o provimento dos cargos de magistério e admissão dos alunos, suas condições
de promoção e governo.
A cada congregação, ou conselho departamental que a substitua, os encargos
principais referem-se à organização didática geral. Variam eles tal seja a composição da
escola e as modalidades de cursos, e a soma, maior ou menor, que lhes seja concedida
pelo conselho universitário, e, tudo isso, regulado pela legislação geral do ensino; no
caso de instituições privadas, também pelas normas que as respectivas entidades
mantenedoras hajam traçado.
Em diferentes países, ou diferentes organizações de um mesmo país, podem
coexistir a congregação e o conselho departamental. Ou, então, ao invés desse último
órgão, constitui-se um pequeno conselho, chamado técnico-administrativo. Cabe-lhe pre-
parar estudos a serem examinados pela congregação, e exercer atividades que estabeleçam
maior coordenação entre o ensino e a direção da escola.
[ c) Conselhos departamentais e conselhos técnico-administrativos
A organização departamental corresponde à necessidade de melhor articulação

do ensino a cargo de professores de disciplinas entre si relacionadas. Em certos casos,
como já se fez notar, um conselho constituído pelos professores chefes dos departamentos
então poderá existir.
Normalmente, um departamento reúne os serviços de três a cinco cátedras,
para coordenar o trabalho dos respectivos professores, assistentes e mais auxiliares de
ensino. Mas a existência formal do conselho departamental não atenderá plenamente a

esse objetivo. Para que bem funcionem, os departamentos de ensino reclamam instalações
adequadas. As salas de aula, laboratórios e outras dependências de uso comum aos do-
centes, deverão ser contíguas. Deverá haver também uma biblioteca especializada à dis-
posição de professores e alunos, salas de estar e de reuniões. Tudo isso pressupõe que os
professores não permaneçam na escola apenas nas horas de aula, mas que ao estudo
cooperativo dos problemas de articulação e aperfeiçoamento de ensino consagrem maior
tempo, senão dedicação exclusiva.
O conselho técnico-administrativo atende, como já se disse, aos problemas de
articulação entre os trabalhos do ensino e os órgãos de direção, como também ao estudo
de questões especiais a serem submetidas à decisão das congregações.
[ d) Representação dos alunos nos conselhos
Em vários países, especialmente latino-americanos, tem-se admitido em

diversos órgãos colegiados, mesmo no conselho universitário, representação do corpo
discente. Essa representação pode ter direito a voz e voto em todos os assuntos de organi-
zação e administração ou, simplesmente, nalguns deles. Nos países europeus, e nos
Estados Unidos, não tem sido usual essa representação. Admite-se, no entanto, a de antigos
alunos.
[ A direção dos estabelecimentos

A existência dos órgãos colegiados dantes referidos, uns a outros superpostos,
funda-se na idéia de que por eles bem se possa representar a opinião média dos professo-
res e, nalguns casos, a dos alunos, assim havendo um clima geral de representação
democrática. Ao mesmo tempo, quer-se com isso reafirmar, em todos os níveis de organi-
zação, o princípio de autonomia de todo o conjunto de escolas, de cada estabelecimento
como subconjunto, e dos grupos e partes de cada estabelecimento como subconjuntos
menores. Realmente, por essa forma, canais de comunicação de novas idéias e procedi-
mentos podem estabelecer-se, com real utilidade geral. Mas casos há, também, em que
por não existir mais clara definição dos planos de autoridade, tal sistema favoreça a
diluição do senso de responsabilidade.
A figura do diretor, para que aos serviços executivos se imprima maior unidade,
assume por isso mesmo significação toda especial. Ela resulta de um princípio elementar
de organização e administração que é o de unidade de comando, para satisfatória coorde-
nação dos diferentes planos de ação. Suas funções gerais são as de cumprir e fazer cumprir
as decisões do conselho universitário e demais órgãos colegiados, cada qual na esfera de
suas atribuições; e, em sentido inverso, as de levar a esses órgãos os problemas de gestão
interna que, por si mesmo, não possa resolver. Além disso, o diretor representa o estabe-
lecimento perante o público, e coordena os serviços gerais de secretaria e arquivo, os de
manutenção e mais serviços auxiliares.
Nos estabelecimentos de ensino terciário com organização tradicional, o diretor,
muitas vezes, é apenas uma figura moral que ao seu gabinete comparece nalgumas horas
do dia. Não é assim nas escolas de mais moderna organização, em que passa a dar dedica-
ção integral aos trabalhos de direção. Para isso, dispõe de assistentes que superintendam

vários serviços especiais. Serão os de assistência técnica ao ensino, de controle permanente
do rendimento do trabalho escolar, de orientação educacional e assistência dos alunos,
de biblioteca e publicações, de relações com o público e acompanhamento da vida
profissional dos egressos do estabelecimento.
Esses assistentes de direção são recrutados, nalguns casos, entre os professores
do próprio estabelecimento e, em outros, entre especialistas de organização e administra-
ção escolar. Nesse último caso, como é fácil compreender, admite-se uma pedagogia do
ensino terciário a ser praticada e desenvolvida. Não se refere ela apenas à condução do
ensino com feição verbal ou abstrata, mas às condições objetivas das situações de apren-
dizagem, e, afinal, de uma nova compreensão dos problemas de administração3 de
professores e alunos (Larroyo, 1959).
[ Administração dos alunos

Em outros tempos, dadas as reduzidas funções do ensino terciário, a idade
dos alunos e outras condições, os problemas de administração dos alunos eram poucos e
simples. Não é assim agora, quando o crescimento de matrícula e a multiplicação dos
ramos de estudos impõem cuidados muito especiais a esse respeito.
Esses cuidados devem começar ainda antes que os estudantes cheguem a
pleitear matrícula, traduzindo-se em interesse por uma melhor articulação entre o ensino
de grau médio e o terciário. Os critérios de seleção dos candidatos aos diferentes ramos,
como os que deverão existir em sua orientação para ramos especializados, são outros
tantos pontos de grande importância.
É para melhor encaminhamento dos alunos que muitos cursos terciários já se
realizam em duas partes, uma, básica, e outra, de aplicação ou especialização ou que, ao
menos, adotem disciplinas optativas. Para que esse sistema alcance os resultados deseja-
dos, será necessário que cada escola, ou grupo de escolas, possua serviços de orientação
educacional com recursos bastantes para o estudo das capacidades e aptidões individu-
ais, como para o esclarecimento das oportunidades do mercado de trabalho. A maioria
das universidades americanas a esses serviços têm desenvolvido, relacionando-os com
os de assistência escolar, sob o nome de personnal service.
Com tudo isso, busca-se criar melhores condições para o desenvolvimento de
atitudes de responsabilidade pessoal e social nos estudantes, oferecendo-se-lhes oportu-
nidades educativas muito variadas. Quando assim aconteça, a forma natural de disciplina,
que é a do governo próprio dos estudantes, vem a estabelecer-se com normalidade.
Em muitos países mantém-se nas universidades a tradição de um Código de Honra,
que os estudantes respeitam e fazem respeitar, e em função do qual justificam a existência de
suas próprias agremiações de auto-governo, inclusive um conselho de alunos, regulador da
disciplina não só nas dependências escolares, mas na vida social. Esse conselho pode impor
penas disciplinares, inclusive a de exclusão da escola, com recurso para a administração do
estabelecimento. É o que se passa em muitas universidades norte-americanas.
Em outros casos, estimula-se a organização de associações de alunos, para
fins educativos gerais, e mesmo a representação dos alunos junto aos órgãos
3
Fazemos menção a cursos especiais para diretores de escolas superiores e mesmo para reitores de universidades, existentes
nos Estados Unidos, no capítulo 12.

administrativos. Especialmente nas escolas com rápido crescimento de matrícula, essas
condições de cooperação de sentido democrático não são fáceis de manter-se. Dão-se,
então, com muita freqüência, conflitos entre os estudantes e os órgãos de administração
das escolas.
A falta de uma mais rápida adaptação das instituições de ensino terciário às
funções que hoje devem desempenhar é que, em boa parte, tem suscitado movimentos de
reivindicação dos estudantes. Chegam os alunos a adotar processos de luta mais ou me-
nos violenta, por admitirem que o grupo estudantil constitua uma classe social que a
outras deva opor-se. Nisso, muitas vezes, a ação de propaganda de ideologias sociais e
políticas, certas ou erradas, pode não ser estranha.
Será preciso que os responsáveis pela administração das escolas de 3° grau,
bem como seus mestres, saibam prevenir esses movimentos tão prejudiciais aos objeti-
vos da educação que hão de ter em vista, não apenas de sentido técnico-profissional, mas
cívicos, sociais, morais. Devem aprimorar o ensino sob todas as formas; compreender as
tendências e interesses dos jovens, para devidamente coordená-los, num clima de sadia
cooperação democrática, e, proporcionar, em seminários e círculos de debates, exame e
estudo sério e aprofundado das questões da vida social e econômica que à mocidade de
hoje tanto empolgam.
Será preciso, enfim, que não se mantenham de costas para a realidade. De outra
forma, nelas se perderá a visão dos interesses gerais e solidários, imprescindível a um
empreendimento qualquer, e com maior razão aos de cunho educativo do mais alto nível.
1 O ensino de 3° grau, ou superior, teve sua origem nas universidades medievais, as quais
davam formação profissional para carreiras liberais, funções de governo e sacerdócio.
Através do tempo, expandiu suas funções sociais e formas de ação prática correspon-
dentes. Não há, hoje, um só tipo de universidade, mas vários. Ademais, o ensino de 3°
grau pode ser feito em estabelecimentos isolados, que dêem formação numa só carreira,
como em grandes institutos técnicos, que preparam para muitas atividades afins.
2 A função social do ensino superior, ou terciário, abrange agora a formação do trabalhador

intelectual, em geral; o desenvolvimento da pesquisa em todos os ramos do saber; e a
ação de extensão da cultura, ou mesmo, de sua difusão por todas as classes.
Fundamentalmente, sua função é diversificar para o trabalho técnico, científico, artístico
e social, em geral, em nível ulterior ao do ensino médio.
3 Uma questão básica na organização e administração do ensino terciário é a combinação

entre profissionalismo (formação técnica) e culturalismo (formação humanística). O
exame dessa questão entre educadores alemães e norte-americanos, especialmente,
tem levado a concluir não só pela reforma dos currículos e programas, como de certos
pontos de estrutura e organização da vida social dos alunos, quer nas universidades
quer nos grandes institutos técnicos. Todos eles terão, porém, de ser solvidos, à vista
de condições variáveis de cada sociedade nacional, diversas em países de pleno desen-
volvimento tecnológico e nos demais, onde apenas esse desenvolvimento se tenha ini-
ciado. A simples cópia de padrões bem-sucedidos naqueles países não será bastante.

4 Contudo, alguns pontos parecem hoje pacíficos quanto à necessidade de ser alterada a
composição das formas gerais de organização das universidades: revisão da organiza-
ção dos cursos e dos métodos didáticos e, em conseqüência, dos modos dos trabalhos
dos alunos; assim também, do sistema de verificação do rendimento das atividades do
ensino e das da aprendizagem. Experimentam-se novas formas de recrutamento e
formação do professorado, bem como da atualização de seus conhecimentos gerais
e pedagógicos. Esses pontos têm sido reafirmados em reuniões internacionais de espe-
cialistas e, em vários países, têm dado motivo a movimentos de reivindicação de
estudantes.
5 O planejamento do ensino superior é agora visto como uma delicada tarefa, que bem
articule os planos do ensino com certos aspectos dos planos gerais de desenvolvimento
econômico e social em cada país. Isso reclama análise das condições da vida econômi-
ca e de mudanças sociais nelas previsíveis, a breve e a mais longo prazo; condições de
financiamento, tanto governamental como de instituições privadas; e melhor
articulação, enfim, entre os planos de estudos superiores e os do ensino médio.
6 As questões de estruturação e gestão interna tornaram-se agudas, nestes últimos tempos.

Fala-se por isso de crise nas universidades. Aconselha-se a reorganização geral do tra-
balho didático com base em departamentos e institutos centrais, o que importa em
deslocar a autoridade de órgãos de decisão tradicionais – tais como conselhos univer-
sitários e congregação de todos os professores – para outros órgãos, ainda que também
colegiados, mas escalonados. Pretende-se também que, em todos esses órgãos, possa
haver representação do corpo discente, bem como de antigos alunos, com o intuito de
facilitar a comunicação desimpedida entre todos os interessados no ensino. Certo é
que tais inovações têm de consultar costumes e tradições longamente existentes no
ensino de cada país.
7 Na realidade, os problemas de organização do ensino do 3° grau estão sendo agora

amplamente revistos. De uma parte, refletem estudos de uma pedagogia do ensino
superior, muito recente; e de outra, uma nova visão da própria estruturação e gestão
dos serviços escolares. Aspecto importante em tudo isso é o de organização de ativida-
des de investigação nos mais diversos campos do saber, de forma a que possibilite aos
estudantes a aquisição de métodos que assegurem crescente desenvolvimento econô-
mico e social. Ensino e pesquisa devem caminhar juntos. Para isso serão importantes
os cursos chamados de pós-graduação, para a formação de especialistas em pesqui-
sas, como também para a adequada formação de docentes do ensino universitário. Mas
é certo, também, que as atividades de pesquisa não se podem resumir no trabalho que
os institutos de ensino superior normalmente organizam.

Capítulo 8
Economia e finanças da Educação
[ Proposição geral
Depois de examinar os grandes princípios de Organização e Administração
Escolar, tratamos de aplicá-los ao planejamento, instrumentação e gestão dos serviços de
cada um dos graus de ensino.
Nesse estudo, uma perspectiva de ordem geral se manteve, a de eficiência,
por adequação prática dos meios disponíveis à consecução de objetivos determinados.
Tais objetivos não são inventados pelos educadores. Resultam de uma filosofia social, em
expectativas, intenções e propósitos, cuja compreensão técnica aos serviços de ensino
infunda maior unidade. Essa compreensão se traduz por uma política educacional, ou,
mais exatamente, pela política escolar que cada país adote, e, continuadamente, reafirme
e desenvolva.
Na escola, com efeito, uma parte do processo cultural se institucionaliza,
adquirindo feição formal, com certas vantagens e riscos. Como as demais instituições, a
escola pode deslocar suas preocupações para certas condições mecânicas de funcionamento,
tornando-se menos funcional.
Contra esse desvirtuamento, têm de lutar os organizadores e administradores
escolares. De que forma e em que justos limites? Atribuindo-se a si mesmos o encargo de
formular a política de educação?... É evidente que não. Essa política refere-se a questões
muito mais amplas que as da escola e mais amplas também que as de âmbito
administrativo.
Não obstante, seus termos têm de ser aplicados nas escolas a situações
concretas, a fim de produzirem rendimento certo. Aspirações gerais devem desdobrar-se
em objetivos definidos, mediante ação técnica coordenada e devidamente planejada para
que tudo alcance razoáveis níveis de eficiência. No estudo e apuro crescente de diretivas
de ação a esse respeito é que o papel dos organizadores e administradores torna-se
relevante, cada qual em sua esfera própria de responsabilidade e nível de autoridade.
Compreendidas essas condições, têm os administradores, como os próprios
mestres, de exercer certa função de interpretação criadora. Ela decorre da apreensão de

uma escala de objetivos que cada empreendimento escolar, como um todo, se proponha a
atender. Em seus diferentes graus, os objetivos não se apresentam sob feição rígida, ou
definidos de uma vez por todas, o que justifica tal ação criadora, regulada por opções e
decisões iterativas. E isso a torna mais delicada e complexa, porque tem de inserir
conjuntos menores em outros, mais amplos e de mais complexa estrutura.
Se examinarmos muitos trechos das páginas precedentes, aí verificaremos
uma idéia constante: a de que os objetivos sociais não podem ser fixados por critérios
estranhos à compreensão da vida cultural, por sua própria natureza móvel e flutuante.
Os objetivos têm de ser apreendidos, interpretados e continuamente revistos, e essa visão
dinâmica da matéria é que a torna de menos fácil estudo.
Em toda a extensão e profundidade, a ação educativa tem de moldar-se a muitas
contingências, havendo de retirar delas a compreensão de certo número de relações, não
de elementos fixos. Em conseqüência, não se torna possível propor as questões de orga-
nização e administração do ensino nos mesmos termos em que o podemos fazer com
relação à produção de uma fábrica, isto é, mediante tipificação rígida dos resultados e
emprego de procedimentos invariáveis na produção. A educação é vida, reclama espírito
criador.
Por exigências de método ou de racionalização do trabalho, faz-se necessário,
no entanto, atender a certos aspectos dominantes nesse sistema de relações. Sem isso, a
ação prática não encontraria apoio para conveniente proposição em termos de planeja-
mento, instrumentação, execução satisfatória e avaliação sistemática. Os fundamentos
mesmos de Organização e Administração então se desvaneceriam.
Entre esses aspectos, ou se assim quisermos dizer, entre os planos de ação
prática em que o trabalho escolar deve fundamentar-se, figuram os que se referem à
vida econômica, os quais na sociedade de hoje condicionam o status de cada pessoa,
muitos de seus modos de conduta e, em geral, a conformação social da personalidade
de cada qual.
Em trechos anteriores, por essa mesma razão, muitas vezes dissemos que os
objetivos educacionais hão de referir-se ao processo econômico de cada comunidade,
cada região ou país. Não serão eles certamente os únicos, nem deverão apreciar-se de
modo isolado. Na vida de hoje, no entanto, oferecem-se como fundamentais, sempre que
se queira obter uma visão mais ampla e continuada dos serviços escolares, ou quando os
tenhamos de examinar segundo programação que lhes assegure maior rendimento.
Ou assim se fará, ou nada de consistente se terá em vista.
É que, dadas as mudanças que ora se processam nos modos de produzir e
consumir, as expectativas de parte das famílias dos alunos, bem como das instituições
sociais em geral, especialmente se voltam para importantes aspectos que dessas mudan-
ças decorrem no processo de formação humana. Um pressuposto de ordem geral tem-se
firmado quanto à dependência necessária entre os serviços do ensino e o destino profis-
sional dos educandos, ou as formas de trabalho, mediante as quais possam tornar-se
elementos prestantes a si mesmos e à vida social. Se, em outras épocas, outros conjuntos
de relações a esse se sobrepunham, já assim agora não ocorre. Temos, portanto, de admiti-
los como de importância especial na compreensão das tendências culturais de hoje, sem
prejuízo, sempre que isso se torne necessário, de corrigir-lhes certas demasias. O que não
podemos é ignorá-los.
Por outro lado, para lembrar uma observação de Bárbara Wootton (1946), poucas
liberdades culturais existem, se é que alguma ainda agora exista, que se possam desfrutar

no vazio econômico, ou sem que para o seu exercício se tenham de empregar recursos
produtivos da comunidade ou os da economia social.
No que toca aos serviços do ensino, edifícios escolares têm que ser construídos
e equipados, os mestres preparados e, quando em serviço, devidamente remunerados.
Em grande número de casos, será preciso dar assistência a muitos grupos de alunos, a
fim de que o princípio de iguais oportunidades educativas possa vigorar. Para que as
escolas venham a cumprir suas funções com inteireza, são necessários diretores, inspe-
tores, especialistas em assistência técnica, controle e pesquisa, que os integrem em em-
preendimentos mais vastos, ou seja, nos sistemas públicos de educação. Tudo isso exige
despesas consideráveis.
Todo e qualquer plano de ensino que não considere objetivos econômicos,
relacionados com a idéia de maior produtividade social, da qual advenham recursos fi-
nanceiros bastantes, será mera divagação desprovida de sentido real. Considerados os
fatos de forma ampla, ou em escala macroscópica, a sociedade paga pelo que recebe. Se
as escolas não estiverem produzindo satisfatoriamente, ou de modo que a sociedade sin-
ta que os serviços escolares lhe trazem benefícios reais, não poderão eles contar com os
recursos indispensáveis à sua manutenção e progresso.
Em conseqüência, o exame das grandes questões de organização e
administração, que nesta primeira parte do livro intentamos, não ficará completa sem
que, ao cabo de tudo, examinemos as relações entre o processo educacional e a vida eco-
nômica de uma parte, e os recursos de que careçam e as finanças públicas, de outra. Essas
questões cabem a estudos que se ordenam sob duas rubricas, a economia da educação e
as finanças da educação, respectivamente.
Sob o aspecto conceitual, de pura indagação teórica, os problemas de uma e de
outra espécie são inextricáveis. Da teoria econômica deduzem-se, para aplicações sociais,
modelos de finanças públicas. Por sua vez, a maior ou menor consistência entre as várias
partes desse modelo influenciará a vida econômica de cada país.
Mas, do ponto de vista prático, de mais direto interesse aos administradores
escolares será preciso analisar esses dois conjuntos de fatos, como de algum modo indepen-
dentes um do outro. Duas questões assim se apresentam. A primeira: Interferem os resultados
do ensino no processo econômico, de que forma e até que ponto? E a segunda: Que princípios,
normas e técnicas devem disciplinar a destinação de recursos da economia social a fim de
que os serviços escolares venham a corresponder à sua expansão e desenvolvimento?
Num caso, as relações práticas da educação com a vida econômica. No outro,
as de administração dos serviços do ensino com as finanças públicas.
[ Educação e Economia
Para conveniente percepção das relações da educação com a vida econômica,
será preciso lembrar que os estudos econômicos em sua concepção atual não considera-
ram apenas os modos e formas de produção, mas assim também os de consumo e sua
distribuição. Seu conceito básico é o de um inelutável desnível entre uma coisa e outra, a
escassez dos bens, ou, em outros termos, o déficit entre o montante desses bens e o quantum
ideal que a todas as necessidades humanas possa satisfazer.
Tais necessidades não se apresentam em todos os indivíduos e grupos de
modo uniforme e constante. Mesmo as mais rudimentares (alimentação, habitação e

vestuário, por exemplo) variam no tempo e no espaço, segundo aspirações individuais
e coletivas muito diversas. Em qualquer caso, nenhuma sociedade disporá de recursos
suficientes para que possa atender aos desejos de todos seus membros. O estudo teóri-
co da Economia propõe o problema nessa base realista – donde o conceito básico de
escassez a que fizemos referência –, e procura estabelecer métodos que satisfatoriamen-
te definam quais as necessidades a serem atendidas e quais as que devam ficar por
satisfazer, sem prejuízo da coesão e solidariedade que à organização social mantenham.
Procura fundamentar, enfim, critérios para decisão entre alternativas possíveis no
emprego dos recursos disponíveis.
Muitos métodos têm sido ideados entre duas concepções extremas. Uma, em
que todas as decisões sejam tomadas por um poder central absorvente, tal como nos
regimes totalitários; outra, a de que sejam elas tomadas pelo indivíduo isoladamente,
segundo suas próprias convicções e interesses. Na prática, nenhuma dessas formas ex-
tremas chega a prevalecer, havendo sempre certa combinação entre uma e outra em
sistemas, por isso mesmo, móveis e cambiantes.
A Economia, como os autores modernos a definem,
é o estudo das condições e conseqüências desse processo de decisões para a produção de

bens e sua repartição. Examina a maneira pela qual os recursos reais se empreguem para
satisfazer as necessidades dos membros da comunidade e o modo pelo qual o sistema
adotado influencie a vida de cada um deles e a de todos. Os problemas econômicos
somente desapareceriam num mundo tão rico que nenhuma necessidade ficasse insatisfeita
por escassez de recursos. Não parece iminente essa situação e, logicamente, nem mesmo
possível, porquanto os desejos e aspirações não se estabilizam mas, ao contrário,
diferenciam-se e acentuam-se em diferentes direções. Daí admitir-se, com fundadas razões,
que a atividade econômica esteja sempre a envolver decisões que se refiram a meios
escassos, aplicáveis a fins alternativos (Lourenço Filho, Ruy, 1962).
Esses fins dizem com a existência de bens, isto é, de mercadorias e serviços.

Mercadorias são coisas tangíveis que umas pessoas podem de outras adquirir e, igual-
mente, a outras transferir. Serviços são modos definidos de cooperação de uma com
outra pessoa, ou de um grupo com outro, de forma a satisfazer necessidades da mais
diversa natureza: uma consulta médica, um corte de cabelo, o transporte de coisas e
pessoas, uma representação teatral, a manutenção da ordem pública, os próprios serviços
de ensino.
Como problemas essenciais, a economia vê os da quantidade e das espécies
dos bens a produzir, dos modos de produzi-los e seu destino, quer dizer, de sua
distribuição, segundo as porções de bens que possam caber a cada membro da
comunidade.
Quanto a esse último ponto, aplicado a situações concretas, os princípios
da Economia fundamentam uma ação política que vise a estabelecer critérios de dis-
tribuição da renda social, na forma de uma política econômica. Qualquer que ela seja,
implicará a ação de pessoas e relações ordenadas entre elas. Segue-se que, para que
bem se estabeleça e normalmente se desenvolva, há de fundar-se em serviços que
influam na conduta humana, a esclareçam e disciplinem. Em última análise, uma
política econômica bem fundada supõe uma política educacional que possa mantê-la
e justificá-la.

Nessas condições, os planos da política econômica e os da política educacional
terão de desenvolver-se conjuntamente ou de dar-se mútuo apoio.
Que o sistema econômico de um país qualquer influi na organização e
administração de seus serviços educacionais é conclusão que resulta da mais simples
observação. Que tal organização e administração possa influir no sistema econômico,
de que forma e em que grau, é coisa, porém, que só em nosso tempo veio a ser aclarada de
modo menos impreciso.
Observe-se mesmo que, para os economistas de outras épocas, o que o Es-
tado gastasse com serviços educativos, longe de representar algo de satisfatório para
a riqueza pública, era tido como uma subtração à economia total de cada país. É o que
se pode ler, por exemplo, em trabalho dos fins do século 18 em que Adam Smith
(1776) entendia que as famílias dos alunos é que diretamente deveriam pagar as
despesas do ensino.
A pouco e pouco esse modo de ver foi sendo revisto, pelo que as justificativas
de maiores despesas com a educação pública deixaram de ser simples considerações de
cunho humanitário ou vagas aspirações de ordem política. Assim, em obra que publicou
em 1936, um dos reformadores dos estudos econômicos de nosso tempo, Keynes, veio a
opinar de modo diverso do que fizera Adam Smith: a educação pública representa parte a
ser considerada como fator ativo do processo econômico, por isso que leva a acrescer a
produção e a fazer compreender os princípios de uma mais conveniente e justa distribuição
dos bens que se produzam.
A influência de suas teorias tem sido muito grande no reexame geral dos
diferentes fatores de produção, como nas opções entre alternativas de investimento, no
conceito de utilidade marginal ou na análise de consumo-produto. Fundadas nessas idéi-
as, obras recentes têm procurado aclarar de modo objetivo as estreitas relações entre o
nível cultural de cada povo e o nível de eficiência de seu trabalho, transferida como foi a
concepção estática da economia antiga para uma concepção dinâmica de desenvolvimento
(cf. US Committee..., 1959; Barr, 1960; Benson, 1961).
Já os mais antigos pensadores relacionavam os fatos da estrutura política
de cada país com os da educação. E tentavam fazê-lo em termos de relações diretas,
não demonstrando que a normalidade dos fatos políticos assenta em bases da vida
econômica, ou que ela representa uma infra-estrutura que não pode ser ignorada. Para
os estudiosos de hoje a questão se propõe de modo diverso. Se a educação influi nos
modos e formas de produção, bem como nos de consumo, terão seus serviços de se
articularem com os da vida econômica, os quais em dados limites condicionam a vida
política.
Aceitando o conceito fundamental da escassez e essa compreensão dinâmica,
Benson (1961) demonstra que o pressuposto de todos os modelos econômicos é agora o
seguinte: o sistema econômico deve tender a elevar os índices de produção e de consumo
per capita, seja em mercadorias seja em serviços, e, em face dos tipos de trabalho atual,
eminentemente tecnológico, isso não se logra sem mais extenso e adequado esforço de
educação popular. Os conceitos de educação e de economia estreitamente se associam de
uma parte, como os de educação e finanças públicas terão de associar-se, de outra. Benson
defende, em suma, a idéia de que os serviços do ensino público representam investimento
remunerador, por isso que fazem crescer a produção.
Essa conclusão encontra apoio, aliás, em pesquisas também recentes, entre
as quais devem ser citadas as que Solomon Fabricant publicou em 1959, e citadas

precisamente porque esse investigador, ao fazê-las, não estava interessado em educação,
mas tão-somente na análise de fatores econômicos.
Entre 1889 e 1957, documenta ele, os resultados da economia privada dos
Estados Unidos aumentaram em média 3,5 % ao ano, ao passo que os acréscimos do
trabalho e do capital tangível, no mesmo prazo, não tiveram aí senão o incremento médio
anual de 1,7 %. Entre os anos de 1919 e 1957, a taxa do aumento médio do produto foi
3,1 %, período em que o aumento de capital tangível e o de trabalho não se deram senão
numa taxa média anual de 1%. Uma grande parte do aumento da produção não pode ser
explicada, portanto, tão-somente em termos desses fatores, os de capital e trabalho. A
diferença só poderá ser interpretada pelos investimentos que então se fizeram em ensino,
pesquisa e aperfeiçoamento cultural, em geral (Fabricant, 1959).
Admitida a proposição como hipótese de trabalho, outros autores passaram a
examinar os dados relativos aos mesmos fatores, em certas regiões dos Estados Unidos,
confrontando-os, e assim o fazendo também em relação a determinados grupos de cada
região: mais precisas, essas análises plenamente reafirmaram a conclusão de Fabricant
(Becker, 1960; Schultz, 1961).
Poder-se-á dizer que todas elas referem-se a um país em que o ensino se tem
voltado para as questões de desenvolvimento econômico, e que países há em que certos
tipos de ensino, ou todos eles, mais se orientam em sentido a esse respeito menos
definido. Tal é o caso de certas nações da Europa, e outras da Ásia e da América Latina,
em que o trabalho escolar se tem apresentado menos relacionado com as necessidades
da produção.
Será de presumir, nesses casos, que a extensão do ensino, por si mesma não
baste, e que há necessidade de se lhe dar orientação mais precisa a esse respeito. E é
realmente o que se tem verificado, segundo estudos e pesquisas de vários órgãos da ONU
(Nations Unies, 1952) e, em especial, da Unesco (1955, 1960): não só a quantidade de
escolas, mas o espírito que lhes anime o trabalho, acelera ou retarda, equilibra ou perturba
o desenvolvimento econômico, em geral.
[ Educação e finanças públicas

Assim verificada a influência do ensino, em geral, e de seus vários tipos, em
especial, na vida econômica, é que numerosos países vêm agora considerando os seus
planos e programas de educação. Ou seja, concedendo-lhes maiores recursos e neles ad-
mitindo critérios mais seguros para opções entre alternativas que, por efeito de maior ou
menor demanda, nelas se apresentem. O conjunto dessas questões é que dá matéria ao
estudo das finanças da educação.
Na linguagem comum, financiar é fazer face às despesas de um empreendimento
qualquer, abonando-lhe os fundos necessários para sua implantação, funcionamento regular
e reposição de elementos. Em sentido técnico, aplicável aos serviços coletivos, a expressão
finanças públicas designa a parte dos estudos econômicos que, no âmbito das atividades
governamentais, trata dos princípios e normas que dizem respeito à receita e à despesa pública,
ao equilíbrio entre ambas e, afinal, ao crédito público.
Em relação aos problemas que interessem à Organização e Administração
Escolar, as finanças públicas se apresentam como uma projeção da política econômica
que cada país adote nos serviços de interesse geral. Tal projeção se objetiva em planos

fundados na capacidade que o Estado disponha para tributar, ou recolher impostos,
impondo sacrifícios à coletividade, e no dever conseqüente de bem aplicar os dinhei-
ros públicos na manutenção e desenvolvimento de serviços que correspondam a
necessidades gerais, de caráter produtivo.
Entre esses serviços cada vez mais se admite, por tudo quanto vimos, os do
ensino público, em geral. Assim, no estudo das finanças públicas, abre-se agora um capí-
tulo especial de finanças da educação, regido pelo mesmo princípio da máxima satisfação
social com o mínimo de sacrifício para os contribuintes.
Em sua forma prática, os planos de finanças do Estado objetivam-se em
orçamentos, nos quais se estima a receita e se fixa a despesa para cada exercício fiscal.
Esses planos, resultam de um projeto do poder executivo, discutido e aprovado pelo
poder legislativo. Do ponto de vista formal é uma lei, a lei de meios.
O orçamento possibilita a convergência dos esforços de ação política para
melhor coordenação das atividades financeiras do Estado, dando uma idéia precisa da
significação dos serviços públicos, em todo o seu conjunto e em cada uma de suas partes.
Em sua elaboração, faz-se necessário obedecer a princípios e normas ineren-
tes à contabilidade pública. Mediante escrituração adequada e controles específicos, em
cada caso, procura-se assegurar a fidelidade dos agentes da administração, a fim de que
haja correta gestão dos negócios governamentais.
Tratando-se no ensino de serviços complexos e delicados, que envolvem
aspectos de organização técnica, é evidente que uma boa elaboração orçamentária não
interessa apenas a entendidos em coisas da fazenda pública. A feitura dos orçamentos
tem de ser estudada e esclarecida por órgãos da administração escolar. A esses órgãos não
apenas interessa a maior ou menor atribuição global de recursos, mas a sua distribuição
correspondente a opções de natureza técnica, que bem possam traduzir outras tantas,
previamente assentadas na política educacional, harmonizadas com as da política
econômica e financeira de cada país.
Só assim os objetivos de rendimento num sistema escolar, em conjunto, e os
dos diferentes serviços que a esse sistema integrem poderão ser satisfatoriamente
considerados e atendidos.
[ Orçamento dos serviços educacionais

A expressão serviços educacionais é mais abrangente que a de serviços escolares,
pois além dos de ensino sistemático e graduado, que caracteriza as escolas, naquela ou-
tros se incluem, como os de difusão cultural em geral ou não caracterizados por aplicação
a uma clientela específica. Tais são os que se refiram a bibliotecas públicas, museus,
exposições de arte, representações teatrais, missões culturais, bem como outras modali-
dades de extensão educativa em que se empreguem modernos recursos de comunicação,
os da imprensa, rádio, cinema, televisão.
Muitos desses serviços são ligados aos do ensino regular, ou ao trabalho das
escolas, a eles assim se estendendo aspectos da Organização e Administração Escolar. Outros
são autônomos. De qualquer forma, ainda que obedeçam a programas de ação continuada,
não têm a mesma feição obrigatória que aos serviços escolares caracteriza. Por essa razão, é
dos orçamentos dos serviços regulares de ensino que com mais profundidade têm tratado
as finanças da educação. A eles aqui examinaremos, de modo especial.

Os primeiros cuidados relativos ao orçamento dos serviços escolares hão de
referir-se, é evidente, aos objetivos que tais serviços tenham em vista. Como bem diz
Edward Reeder (1930), “o orçamento de ensino simplesmente representa, em termos de
dinheiro, os objetivos e diretrizes do sistema escolar”.
Caberá então perguntar: A que se propõe o sistema de ensino do país? Quais
os seus fins gerais e como se traduzirão em propósitos específicos, devidamente coorde-
nados? Que importância atribuir à educação entre os diferentes serviços públicos? Que
responsabilidades devem recair sobre o governo nacional, os governos regionais e os
próprios municípios? Que relação explicitamente se admitirá entre os serviços do ensino
e o desenvolvimento social e econômico do país? Que funções deverão preencher os
serviços escolares para que, em especial, cooperem de modo positivo no desenvolvimento
econômico?...
Ao considerar essas questões, em monografia dedicada à questão de custos da
educação, Paulo Roca (1961), da Divisão de Educação da União Panamericana, coordena
as idéias que passamos a resumir, com acréscimo de algumas considerações
complementares:
I) Para que bem se relacionem os objetivos do ensino com os de outros planos

governamentais, haverá necessidade de avaliar-se de modo realista as condições
existentes no sistema escolar que já possua o país. Será preciso coligir dados, analisá-
los e interpretar as tendências que revelem. Dever-se-á em resumo, proceder a uma
análise do que se possua para confronto com o que se deseje obter, assinalando-se os
aspectos de maior importância. Ter-se-á de proceder a uma tabulação daquilo que se
tenha e daquilo que se deseje obter, por expansão de serviços existentes, ou pela
implantação de novos. Esse trabalho supõe que dantes se tenham firmado critérios de
prioridade, a fim de que as opções entre alternativas possam ser bem decididas. As
condições da vida social e econômica de cada país mudam de um ano para outro. Ao
fazer tais estudos, para o orçamento de um dado exercício fiscal, dever-se-á ter em
conta também, planos de mais longo alcance.
II) O orçamento há de resultar de um esforço de cooperação entre todos quantos tenham

responsabilidades na condução dos negócios do ensino. Havendo canais
desimpedidos de comunicação entre os vários níveis de serviços, facilmente se
reunirão informações sobre objetivos, propósitos e metas, em âmbito local, regional
e nacional. Podem os mestres reclamar mais e melhor material de ensino, ou salário
mais adequado; podem os diretores demonstrar a necessidade de ampliação de
edifícios escolares; poderão os chefes de diferentes serviços sugerir reformas, que
impliquem maiores despesas. Enfim, as dotações orçamentárias, para que consignem
verbas mais ou menos explícitas, hão de resultar da verificação geral de todas essas
solicitações, a fim de que os fundos disponíveis possam ser repartidos de modo a
que a todo conjunto melhorem.
III) O orçamento não se resume, portanto, num simples arrolamento de despesas possíveis.
Deve referir-se a um plano educativo em termos de dotações bem calculadas e claramente
justificadas. Indicará de modo preciso a natureza dos gastos. As formas práticas para
isso variam de país a país. Em muitos deles, fundos especiais existem para serviços
determinados e será preciso respeitar as determinações legais a esse respeito existentes.

Em qualquer hipótese, o orçamento deverá discriminar as aplicações do rendimento
de tais fundos, de maneira muito clara. É condição essencial para que se possa proceder
a uma análise contábil dos gastos que por eles corram.
IV) A responsabilidade dos dados gerais para organização do orçamento e sua correta
interpretação recaem em primeiro lugar sobre os administradores escolares de mais
alto nível hierárquico. Ainda que todos os administradores de outros níveis devam
participar da elaboração orçamentária, a tarefa de coordenar as parcelas, explicá-las
e justificá-las a esses administradores compete. Quando isso se faça, poderá ocorrer
que certas dotações globais passem a ser especificadas em destaques menos
satisfatórios pelas câmaras legislativas. As autoridades escolares tudo devem fazer
para que essa prática pouco racional, ou arbitrária, seja evitada. Será necessário uma
justificação cabal do plano orçamentário em seu conjunto e das razões técnicas da
distribuição das despesas. Em muitos países, têm-se criado órgãos centrais para
exame do projeto dos orçamentos públicos, que reestudam certos critérios, verificando
a distribuição das despesas segundo as prescrições legais. Ao transitar o projeto
para as câmaras políticas, e havendo mais perfeita justificação das dotações, globais
ou parceladas, será menos provável que os legisladores, cedendo a interesses de
política regional, deturpem os planos que mais convenham ao progresso real dos
serviços escolares, como conjunto.
V) Para esse efeito, influirá também o planejamento por período maior que um só exercício
fiscal. Certas solicitações que a breve prazo pareçam menos fundadas (as de um plano
regulador de construções escolares ou de incremento da formação de professores, por
exemplo) passam então a justificar-se por si mesmas. Por igual, admitidos critérios objetivos
para que se contemplem ordenadamente as necessidades das várias regiões do país, os
representantes políticos compreenderão a utilidade de tal planejamento. Não deverá o
orçamento, por isso mesmo, ser remetido à última hora às câmaras que o devam apreciar.
Os legisladores têm o direito e o dever de criticar o orçamento, exigindo informações
minuciosas para que possam formar juízo próprio e votar com consciência.
VI) Uma vez aprovado e sancionado o orçamento, deverão os administradores dar-lhe a

mais fiel e cabal execução. A lei orçamentária implica limitação de gastos, segundo
suas rubricas, dentro das quais o sistema escolar deverá funcionar. A responsabilidade
de administração não consistirá apenas em formular e dar execução a uma lei de meios
qualquer, mas em tudo fazer para que haja o maior aproveitamento possível na aplicação
dos dinheiros públicos. Para isso deverá existir um sistema adequado de contabilidade
dos recursos e gastos, com informes regulares sobre a marcha de aplicação das diferentes
dotações, inventários do material adquirido, e normas de controle satisfatório quanto
às compras, além de outras formas de garantia.
Em resumo, o processo de elaboração e aplicação do orçamento deve ser

considerado em três fases. A primeira é a da proposição dos objetivos. Haverá objetivos
de ordem geral, referentes a amplos conjuntos de serviços, e objetivos específicos, atribu-
ídos a departamentos, divisões e seções, e enfim, a unidades propriamente de execução,
como as escolas, os cursos, e cada classe em particular. O estudo de custos unitários, a
esse respeito, permitirá a justificação mais segura das despesas em cada caso. As dotações

não deverão ser exíguas nem demasiadas. Para que a esse propósito se atenda, uma dupla
análise será necessária, no sentido dos gastos unitários para os montantes gerais e, destes,
para os gastos unitários.
A segunda fase diz respeito a objetivos que modifiquem uma situação existente
ou que simplesmente a ampliem por desdobramento de serviços. Nela se analisará o
sistema escolar em termos do que já esteja produzindo, os pontos em que nada haja a
modificar ou, ao contrário, os que reclamem mudança por deficiência de recursos, ou de
falhas de qualidade, por ausência da necessária assistência técnica.
O critério de utilidade marginal terá de ser muitas vezes utilizado e justificado.
Mais valerá rever o funcionamento de serviços que já existam, para que mais eficientemente
produzam, do que multiplicar serviços escolares ineficientes, ou de expressão meramente
simbólica.
A terceira fase refere-se à conexão entre o trabalho a ser realizado em cada ano
fiscal e planos de mais largo alcance. Para exemplificar: se acaso houver previsão da
criação de novas escolas e o montante de mestres diplomados for insuficiente, será ne-
cessário cuidar-se da preparação de novos professores, diretores e inspetores. O mesmo
se poderá dizer com relação a outros aspectos de instrumentação dos serviços, como os
da construção de escolas e os de aquisição de seu equipamento.
Em cada uma das fases, não se deverá considerar o orçamento apenas recurso
para controle contábil, mas para a realização mesma dos objetivos do sistema escolar.
[ Classificação das despesas

Nas leis de orçamento, as dotações para os serviços de ensino se apresentam,
em geral, numa seção própria, referente ao órgão central da administração desses servi-
ços, o ministério ou secretaria de Estado para os negócios da educação. Isso resulta do
critério fundamental adotado para a classificação das despesas, que é o do objeto dos
serviços públicos, e que tem por fim facilitar a clareza e a unidade da escrituração, para
os efeitos da gestão das finanças públicas.
Normalmente, essas despesas de custeio se dividem em duas partes, uma
correspondente a serviços permanentes, e outra, a serviços variáveis. Cada uma delas
comportará subdivisões, relativas aos gastos com pessoal, material e encargos diversos.
Outros agrupamentos se fazem segundo as categorias de pessoal (ativo e inativo,
permanente e variável) e as categorias de material (permanente e de consumo).
Às tabelas gerais, que esses elementos contenham, outras se seguem, com
especificação de parcelas pelos órgãos a que se destinem – departamentos, divisões,
inspetorias gerais, grupos de escolas –, ou mesmo certos estabelecimentos que, pelo mon-
tante dos gastos, devam ser separadamente considerados na lei de meios. Assim, o critério
do objeto dos serviços combina-se com o da destinação dos gastos, o que muito importa
às atividades dos órgãos propostos a satisfazer as obrigações do Estado, através de repar-
tições pagadoras. O mesmo ocorre, em seções próprias do orçamento, quando serviços
especiais de ensino (militar, agrícola, etc.), pertençam a outros órgãos centrais de
administração, ministério ou secretaria diversa da dos negócios da educação.
Todas essas providências apresentam interesse na feitura do orçamento, como
lei de autorização de despesas, determinação e destinação de encargos governamentais,
pois o orçamento tem, antes de tudo, caráter de plano financeiro.

Para o efeito dos estudos de elaboração orçamentária, como para os da incidência
econômica das despesas do ensino, as dotações são classificadas, por outro critério, ou
segundo a natureza de sua aplicação. Vários sistemas são para isso utilizados, dos quais
o mais amplo considera os gastos públicos em três grupos: despesas de custeio, que ab-
sorvem definitivamente uma parte da receita; despesas de capital, que contribuem para
acréscimo direto dessa receita, ou do patrimônio público; e despesas de transferência,
que se traduzem em simples deslocamento de partes da receita, segundo necessidades de
redistribuição.
Atendendo a esses critérios de ordem geral, mas adotando-os a outras classes
e subclasses, estudiosos das finanças da educação têm demonstrado a conveniência de
maior tratamento analítico dos dados, que aos administradores escolares permita ver no
orçamento não só um plano financeiro, mas um plano social dos serviços a seu cargo.
Os trabalhos pioneiros a esse respeito, e que na verdade consagraram a
expressão finanças da educação, devem-se a F. H. Swift que, já no ano de 1911, publicava
estudos dessa natureza sobre os gastos gerais de ensino nos Estados Unidos e, seguida-
mente depois, análises das despesas educacionais em diversas regiões desse país. Quanto
à classificação dos gastos, ou agrupamento deles, para fins de investigações desse tipo,
passaram os autores a apresentar diferentes modelos, a partir do ano de 1920
(Monroe,1941).
Em 1957, o Office of Education, dos Estados Unidos, desejando sistematizar
as fontes de seus próprios estudos de finanças da educação, recomendou aos sistemas de
ensino americanos um esquema que nesse país vem sendo adotado, como também em
outros. Compreende os 12 agrupamentos que se apresentam a seguir:
1) Administração – Despesas de administração geral, a cargo de um ministério da Educação,

ou órgão correspondente no plano regional. Incluem os gastos de escritórios centrais,
serviços de inspeção e controle que a eles diretamente se liguem, como os da própria
elaboração do orçamento, da tomada de contas, dos serviços jurídicos, de investigação
e relações públicas.
2) Ensino – Remuneração de diretores de escola e seus auxiliares, dos professores em

geral, dos funcionários de escritório, bem como de material de ensino e de biblioteca.
Esses dados devem ser discriminados por graus de ensino e seus respectivos ramos.
3) Serviços de saúde escolar – Remuneração de médicos, dentistas, enfermeiros e outros

auxiliares. Igualmente, despesas com medicamentos. Esses gastos, freqüentemente,
aparecem não no orçamento destinado ao ministério da Educação, mas no da Saúde.
4) Transporte de alunos – Gastos de operação exclusivamente correspondentes ao salário

de pessoal e material de consumo. No caso de contratos com empresas particulares de
transporte, nessa rubrica figurará o total das despesas desses contratos.
5) Conservação dos edifícios escolares – Reparação de edifícios, conserto de mobiliário

ou sua substituição; pintura de edifícios.
6) Despesas de custeio dos edifícios e suas instalações – Salário de porteiros, pessoal de

guarda e material de limpeza. Água, luz, telefones.

7) Encargos de previdência e seguros – Cotas que se paguem para fundos de aposentadoria
e pensões; gastos de seguros de qualquer espécie, de aluguéis (quando for o caso), de
juros de empréstimos. Algumas dessas despesas freqüentemente aparecem englobadas
em verbas gerais no orçamento de outros ministérios ou de órgãos correspondentes.
8) Serviços de alimentação e atividades complementares dos alunos – Despesas com pessoal

das cantinas escolares, gastos de alimentação, inclusive nos internatos. Recursos para
atividades educativas complementares dos alunos que por eles sejam aplicados sob a
direção das escolas (clubes diversos, bandas ou orquestras, atividades sociais
relacionadas com a vida escolar, publicações, etc.). Geralmente os gastos com cantinas
ou restaurantes escolares figuram no orçamento dos ministérios de Previdência Social
ou de instituições semiautônomas.
9) Serviços de extensão educativa e bolsas escolares – Despesas com reuniões para

atividades cívicas. Gastos com bibliotecas públicas. Despesas com o internamento ou
tratamento de menores, atividades de bem-estar social ligadas às escolas. Bolsas de
estudo para alunos que devam freqüentar escolas fora da localidade onde residam.
10)Despesas de capital ou de investimento – Aquisição de terrenos, construção de edifícios

novos, ampliação de edifícios já existentes, não porém despesas com sua conservação.
Gastos com aquisição de mobiliário. A maior parte dessas comumente figura no
orçamento dos ministérios de Obras Públicas.
11)Despesas financeiras – Pagamento de juros e de principal, no caso de empréstimos

públicos sob a forma de bônus ou apólices para desenvolvimento de serviços escolares;
restos a pagar ou contas pendentes de outros exercícios; dotações especiais para a
constituição de fundos que se destinem a empréstimos obtidos sob a forma de bônus.
12)Auxílios e subvenções – Auxílio a órgãos regionais, subvenções a entidades cívicas ou

religiosas para fins educacionais; subvenção a escolas particulares. (Reason, White,
1957).
O critério para a classificação apresentada atende também à natureza dos gastos,

especificando-os não pelos montantes ou dotações parceladas, que se atribuam a diferen-
tes órgãos, mas por itens que permitam distinguir os montantes de investimento,
manutenção ou custeio dos serviços, e ainda outros, relativos a vários aspectos de aplicação.
A combinação dos dados constantes nessas rubricas, por modos diversos,
vem a permitir numerosos estudos, referentes aos graus do ensino, seus ramos ou moda-
lidades, o que apresenta especial significação para controle de certos pontos da política
educacional em cada país adotados; e, assim também, a disciplinação de dados úteis para
o cálculo de diferentes índices de interesse econômico e financeiro em geral, como des-
pesa por habitante, em geral, e nas áreas urbanas e rurais; cálculo da percentagem dos
vários tipos de gastos da educação sobre o orçamento geral da despesa, sobre o produto
nacional bruto; etc.
A classificação geral apresentada, com as adaptações que se tornarem
necessárias em cada caso, facilitará o cálculo de custos-unitários, assunto a que dantes
fizemos breve referência, ao tratar da própria elaboração orçamentária, e que são

indispensáveis ao controle da eficiência econômica dos serviços do ensino. Desses pontos,
trataremos adiante com o devido desenvolvimento.
[ Fontes de recursos
Até aqui, examinamos as normas gerais para a feitura dos orçamentos quanto
às despesas, não, porém, quanto às fontes de recursos. A razão dessa precedência expli-
ca-se pelo fato de que, nas finanças públicas, ao contrário do que se dá nas de caráter
particular, estima-se primeiro a despesa e, depois, a receita. É que os governos existem
para atender a necessidades gerais, estudando-as, e exercendo para satisfazê-las a
capacidade de tributação, que lhes é inerente. Essa capacidade de lançar e recolher im-
postos tem certamente limites teóricos e práticos, cuja fundamentação não interessará
aqui discutir.
De qualquer forma, eles existem, o que impõe naturais restrições aos
orçamentos de despesa. Quanto aos serviços de ensino, dada a consciência cada vez
maior de sua importância econômica, política e social em geral, numerosos países têm
estabelecido por lei e, por vezes, em suas próprias cartas políticas, a obrigação de serem
empregadas certas cotas mínimas das receitas de impostos nos serviços educacionais.
Muitas vezes se estabelece também a mesma obrigação para unidades político-
administrativas menores (Estados-membros, províncias, departamentos ou condados)
e para as unidades de administração local, comunas ou municípios. Assim se definem
as fontes de recursos.
No caso dos países com governo unitário, essa colaboração financeira
regional e local pode ser facilmente verificada quando haja um só orçamento, no qual
as cotas dessas circunscrições menores podem mesmo figurar como entradas da receita
geral.
O mesmo não se dá nos Estados federados, a não ser quando existam convênios
gerais a respeito dessa colaboração financeira. O normal, então, é que cada Estado-membro
prepare e faça executar o seu orçamento próprio, em virtude da autonomia de que desfrute.
Na técnica orçamentária, o inverso então poderá ocorrer: os orçamentos regionais é que
consignarão o importe de subvenções ou auxílios federais, como receita para aplicação
especial ao ensino.
Quando não haja maior planejamento dos serviços, pode acontecer que serviços
federais, estaduais e até mesmo municipais entre si entrem em concorrência disputando
a mesma clientela. É evidente que, para mais correta aplicação de recursos, essa prática
não será satisfatória.
As contribuições de origem local, regional e nacional variam de país a país.
Estarão na dependência, antes de tudo, da discriminação das rendas tributárias pelas
várias órbitas do poder. Onde aos governos locais corresponda maior parcela de tributa-
ção, torna-se justo e natural que a contribuição deles seja proporcionalmente maior que a
do governo regional e nacional.
Assim, nos Estados Unidos, os governos locais concorrem com 56% do
total das despesas do ensino primário e médio, seus Estados-membros com 40%, e a
União apenas com 4%. Na Venezuela, ao contrário, a contribuição federal é preponde-
rante, pois atinge a 82 %, ao passo que os Estados contribuem com 15%, e os municípios
tão-somente com 3%.

O que geralmente se tem verificado nos últimos tempos, mesmo nos países de
mais arraigadas tradições de governo local, qualquer que seja o regime administrativo e a
repartição de tributos, é o aumento progressivo da contribuição dos governos centrais. É
o que se tem dado na Inglaterra, na Suíça, nos Estados Unidos, como também em vários
países latino-americanos.
Duas são as razões para isso. A primeira é, de fato, que as unidades locais e
regionais não possuem desenvolvimento econômico uniforme. A segunda, um princípio
de filosofia social, consistente no dever de proporcionar-se a todas as crianças e jovens
do mesmo país as mesmas oportunidades educacionais. É ele universalmente aceito, em
teoria, ainda que nem sempre cabalmente praticado. Têm os governos centrais de exercer
uma função de redistribuição dos recursos financeiros, a fim de que se evite uma
estratificação regional quanto aos níveis educativos proporcionados aos diferentes grupos
de população.
Essa circunstância justifica maior e melhor articulação de todos os serviços
escolares, segundo planos gerais de governo. Os princípios gerais para esse planejamen-
to integral foram expostos no Capítulo 4, mas os modos práticos de execução variam de
país para país, segundo a legislação, tradições e costumes.
Vários países têm experimentado estabelecer fundos gerais de educação, ou,
ao menos, fundos especiais para certos ramos de ensino, ou para as despesas de
investimento e para as de construção e equipamento escolar, em especial.
Além disso, em muitos deles, apelam os governos para uma forma indireta de
obtenção de fundos. É a que consiste em obrigar as grandes empresas agrícolas, comerci-
ais e industriais, a manter escolas primárias, profissionais ou cursos de aprendizagem,
para os respectivos empregados ou seus filhos menores.
Tal recurso não passa de forma disfarçada de tributação, de resultados mais
aparentes que reais. Aumentando-se os gastos gerais dessas empresas, elas necessariamente
majoram o preço do que produzam, e esse acréscimo é pago pelo povo. O que justifica a
medida é o fato de certas dificuldades que por vezes tais empresas opõem à instalação e
funcionamento de serviços públicos de ensino, ou, então, o aproveitamento de certas
instalações, mais ou menos dispendiosas, como no caso de serviços de aprendizagem
industrial.
As despesas que resultam dessa contribuição forçada são chamadas de
semipúblicas ou quase-públicas. Diferem elas da contribuição financeira que possa
resultar da organização e funcionamento das escolas mantidas por instituições
privadas.
Quanto a essas, duas hipóteses há a considerar: ou manterão serviços
gratuitos, ou serviços pagos pelos que deles se sirvam. Tanto num caso como noutro,
desde que não recebam auxílios ou subvenções governamentais, sua contribuição fi-
nanceira poderá ser estimada com razoável aproximação. Em caso contrário, isso não se
tornará tão fácil.
Certo que a colaboração privada não é apenas desejável pelo aspecto das
finanças. Daí, o estímulo que grande número de países dá à criação e ao funcionamento
de instituições particulares do ensino, por diferentes formas: isenção de impostos predi-
ais e outros, colaboração na formação de professores e seu aperfeiçoamento, auxílio para
construções escolares e equipamento, e, enfim, subvenções para custeio.
Estimada em termos de recursos financeiros, a contribuição particular, na
maioria dos países, não excede de 10% da matrícula, no ensino primário e cota maior,

muito variável no ensino médio e superior. As dotações governamentais representam, na
maioria dos casos, as grandes fontes de recursos.
[ Aplicação dos recursos: cotas de despesas e índices gerais

Como os serviços de educação se apresentam na forma de grandes e custosos
empreendimentos governamentais, é de interesse capital para os estudos de finanças que
certos cálculos se façam sobre o montante das despesas, quer em relação à capacidade
financeira de cada país, quer à distribuição dos recursos pelos vários graus de ensino.
Caberá propor, em primeiro lugar, esta questão: Qual a porção da renda social
a ser aplicada nos serviços escolares, em geral?...
A resposta ideal é uma só, embora a resposta prática não o seja. Idealmente, se
dirá que essa aplicação terá de fazer-se para a satisfação plena das necessidades da forma-
ção e desenvolvimento de todos. É o reconhecimento do princípio da mais ampla oferta
de oportunidades educacionais.
Praticamente, a questão se propõe de modo diverso. Não basta haver oferta,
mas será necessário considerá-la em equilíbrio com a demanda do ensino, dependente
das condições da vida cultural em geral, das possibilidades sociais, inclusive ecológicas,
e do processo econômico tal como esteja sendo desenvolvido em cada nação.
Volta assim a questão a propor-se em termos de ação política geral, com todos
os diferentes e complexos aspectos de fixação de critérios de interesse público, que ante-
riormente referimos. Opções se apresentam entre soluções diversas, tendo-se de aí encarar
uma problemática, não uma axiomática.
Segundo o esquema de compreensão democrática, a mais simples, dir-se-á
que a quantidade e qualidade do ensino a ser oferecido se definirão pelas expectativas
das famílias, quanto aos menores, e pelos próprios desejos e aspirações quanto a educandos
maiores. Mas, assim simplificada, a questão desprezaria importantes aspectos das neces-
sidades de coesão e organização social, o bem público, razão mesma da existência das
instituições governamentais.
Eis aí um ponto crucial, pois tais instituições, na compreensão democrática,
não se isolam do povo, seus desejos e aspirações, como conjunto. Ademais, não é o governo
por si mesmo que produz os recursos a serem utilizados. É o próprio povo.
Não obstante, para que ele possa exprimir seus desejos e aspirações, no
tipo de civilização em que vivemos, será necessário que disponha de elementos míni-
mos para a compreensão desses mesmos desejos e aspirações, com livre circulação de
idéias. Isso só se poderá dar por um trabalho de homogeneização cultural, que escla-
reça sentimentos e idéias acerca da vida social, as necessidades de cooperação e a
satisfação de deveres elementares na vida coletiva, como os do trabalho e interesse
pela vida pública.
Todos esses pontos convergem na idéia da necessidade de que o Estado forneça
facilidades iguais a todos para uma educação de base, a do ensino primário nas idades
próprias, e ainda, em caráter supletivo, a adolescentes e adultos, que não a tenham recebido
no devido tempo.
Que realmente é assim, verifica-se pelos fatos. Em todos os países do
mundo, há o reconhecimento de manter-se ensino primário gratuito e obrigatório,
com caráter universal. As leis e os costumes o reconhecem No mundo de hoje, o

analfabetismo, sintoma da inexistência dessa educação de base, considera-se um mal
social, visto que representa condição impeditiva de qualquer progresso, econômico,
cívico, religioso, moral.
Daí, com efeito, considerar-se o ensino primário – primário porque primeiro,
e primário porque primacial – como ponto de partida para a aplicação de despesas edu-
cacionais e, assim, para a estimativa dos recursos globais. O primeiro dever do Estado
será fornecer educação de base, exigindo-a dos pais, quando não queiram eles, por este
ou aquele motivo, enviar seus filhos à escola pública.
Qual o quantum necessário, ou como estimar os recursos destinados ao ensino
primário, em cada país? Essa pergunta exige indagações, cujo estudo compete aos
organizadores e administradores escolares. Assim se dá porque os quantitativos de alunos,
com relação ao total de educandos, não variarão apenas segundo as taxas de natalidade e
mortalidade infantil, ou a composição de certas faixas de idade, em abstrato. Eles depen-
derão da extensão do ensino que o sistema escolar possa fornecer, como também de sua
qualidade, mediante estudo de certo equilíbrio entre as expectativas das famílias e as
necessidades sociais, em geral.
De qualquer modo, o discipulado primário é o mais numeroso em todos os
sistemas escolares.
Num estudo da Unesco (1995), referente a 103 países, verificava-se que, em
22 deles, para cada 100 alunos matriculados 74 eram do ensino primário; em 23 países,
85; e, em 58, nada menos que 89.
Daí a aplicação da maior cota de recursos ao ensino primário. A Finlândia
nele empregava 65% de suas despesas educacionais; a Suécia 60%, a Dinamarca e a
Indonésia, 58%; a Alemanha Ocidental, a Suíça, a Holanda e a Noruega, 55%; a Austrália,
a Colômbia, a Índia, o Paquistão e a Turquia, aproximadamente 50 %. Em outros países, a
taxa oscilava entre 39 e 48°%.
Essas variações, ainda em países de população estável, explicam-se pela
extensão dos estudos bem como pela qualidade do ensino que se dê. No que não há
dúvida é que o critério fundamental para a estimativa geral das despesas globais com os
serviços escolares, antes de tudo, se funda na satisfação das necessidades da educação
primária, básica ou fundamental. Conforme investigações muito numerosas, sempre con-
cordantes, é o ensino primário que, direta ou indiretamente, a todos os planos de desen-
volvimento econômico alcança, quer nos campos como nos centros urbanos (Unesco,
1955).1
Satisfeito esse ponto, o problema da distribuição de cotas de recursos pelos
demais graus do ensino e seus diferentes ramos permanecerá. Em cada caso, a resposta
dependerá de mais aprofundado estudo sobre a política de emprego em suas relações
com a educação, e as condições de mudança de grandes grupos da população nos diferen-
tes setores de atividades chamadas primárias, secundárias e terciárias. As primeiras são
as de indústria extrativa, caça e pesca e agricultura. As do setor secundário, o artesanato
e a indústria. As do setor terciário, as funções distributivas da vida econômica (comércio,
transporte, bancos, publicidade); de órgãos de controle político, econômico e social (ma-
gistratura, administração pública e privada); de atividades dirigidas à proteção da vida
1
Ainda assim, deve-se observar que nas áreas rurais de numerosos países com insatisfatória estrutura agrária, a demanda
de ensino torna-se muito débil, tal como ocorre, por exemplo, nos da América Latina, em geral. Cf. Educación rural:
analisis de experiencias na América Latina, investigação do A. deste livro, realizada por solicitação da Organização dos
Estados Americanos e publicada em 1962.

(medicina, higiene, obras sociais); e, enfim, as do desenvolvimento das pessoas (ensino
em todos os graus, atividades de investigação, belas-artes, literatura, culto (cf. Clark, 1940;
Fourastié, 1949; Jaccard, 1957).
Obtidos dados satisfatórios ao exame dessa questão, que levem a estabelecer
bem fundados critérios de decisão, restarão ainda outros problemas, para cuja solução a
cooperação dos administradores escolares é imprescindível. Qual a percentagem a ser
aplicada em investimentos, custeio dos estabelecimentos e serviços auxiliares? Qual a
que deva caber aos serviços de administração do ensino, propriamente ditos, e aos de sua
execução?...
A resposta a essas perguntas, como a outras similares, não apresenta interesse
apenas teórico, mas prático. Se a legislação de um país determina que certa cota da receita
tributária deva ser gasta com as escolas, a resposta é necessária para o controle da ação
político-administrativa que por elas se exerça. As leis existentes a esse respeito não po-
dem deixar de ser atendidas no interesse de todos, inclusive para que se patenteie sua
adequação ou impropriedade.
Em muitos casos, é certo, a avaliação precisa e exata não será tarefa muito
simples, não pelos cálculos a fazer, mas pela dificuldade em apurar-se as parcelas deseja-
das. Mais uma razão, no entanto, para que os administradores escolares concorram em
tudo quanto possam no sentido de tornar mais perfeita a elaboração orçamentária e a
escrituração contábil.2
Os índices gerais referentes à despesa anual dos serviços de educação por
habitante servirão a cotejos entre países e grupos de países, ou entre regiões de um
mesmo país, úteis, sobretudo quando se apresentem em tabelas relativas a vários anos
seguidos. Nos países, porém, em que nesses prazos se tenha dado desvalorização da
moeda, será necessário proceder-se à reavaliação dos dispêndios de cada ano, a preços
constantes, a fim de que a comparação possa ter validade. Não havendo esse cuidado,
poder-se-á admitir aumento real nas despesas quando, na verdade, ele não se terá dado.
O cálculo de índices de aplicação de certa taxa do produto nacional bruto
dará uma visão global do interesse de cada país pelos serviços educacionais. Dados di-
vulgados pela Unesco, relativos aos anos de 1948 a 1951, em 17 países, mostram um
acréscimo desses índices entre 1,5% (Colômbia, México e Honduras) e 3,5°/o (Estados
Unidos, Japão, e União Sul-Africana). Em nosso país, esse percentual, que era de 2,2 em
1960, subiu para 3,5 em 1967, com acréscimo, portanto, de 1,3%.
[ Avaliação de custos unitários

Para os efeitos de eficiência dos serviços escolares, não basta considerar as
despesas globais e parcelas de sua distribuição. Será preciso avaliar o custo de cada
serviço.
Em sentido geral, o conceito de custo envolve a determinação do que se aplique
para a obtenção de certo resultado. No domínio dos estudos da Economia, como no das
Finanças, conota dinheiro, material e esforços humanos, desde que esses últimos sejam
redutíveis a termos monetários, na produção de alguma coisa, mercadoria, ou resultado
definido em dado serviço.
2
Um ilustrativo exemplo dessa atuação necessária é dada por Mascaro (1954).

A educação e, mais particularmente, o ensino, são serviços. Mas, como observa
Enriquez (1961), a ação educativa como serviço geral, ou conjunto de serviços, compreen-
de em qualquer país uma grande quantidade de fatores e valores, de muito complexa
ponderação ou mesmo de impossível ponderação quanto a certos aspectos.
Não assim, porém, quanto ao ensino, serviço intencional, sistemático e de
objetivos graduados, o qual permite que se lhe aplique o conceito de custo monetário.
Em outros termos, é possível proceder a cálculos que determinem o emprego dos di-
nheiros públicos para a obtenção de resultados determinados, segundo programas de
ensino, seus objetivos gerais e específicos, que se regulam por normas de aplicação
técnica.
A determinação das despesas médias para edificação e equipamento de várias
escolas de um mesmo tipo e capacidade de matrícula exprimirá o custo médio de instala-
ção dos estabelecimentos da espécie. A determinação das despesas totais exigidas pelo
funcionamento de uma classe, em certo grau e ramo de ensino, por todo um ano, dará o
seu custo nesse prazo. A utilidade da apuração de tais índices de custos médios, para a
formulação dos planos de ensino e elaboração dos orçamentos, é evidente.
Poderão essas verificações referir-se a aspectos parciais, os de instalação e os
de funcionamento das escolas, em cálculos relativamente simples. Poderão, no entanto,
visar a uma determinação global das despesas de cada uma, o que exigirá operações um
pouco mais complicadas. Assim, as que se refiram a juros do capital empregado, nos
edifícios e equipamento, no desgaste de um e de outro, no emprego de material de
consumo, etc.
Em sentido inverso, poderão referir-se não já a toda a unidade que se tenha
instalado e esteja em operação, mas a uma parcela escolhida, entre muitas possíveis, no
processo de produção do ensino.
Assim: Qual o custo do aluno-ano numa determinada escola? Qual o de aluno
regularmente freqüente? Qual o de aluno aprovado? Qual o de curso completo por aluno?
Qual o custo médio de alimentação diária por aluno, num internato? Qual o de aluno-
dia, num externato, ao qual não só se ministre ensino, mas também se atenda a outros
serviços?...
Todas essas indagações oferecem interesse aos administradores, quer em
relação ao cálculo da implantação dos serviços e ampliação dos já existentes, quer para o
estudo de confronto entre várias escolas de determinadas regiões.
De modo geral, deve-se observar, que nenhuma determinação desses gastos
unitários têm por si mesma valor decisivo e absoluto. Em muitos casos, não se referirá
senão a valores médios abstratos, úteis para certo efeito, não, porém, para outros.
Examine-se, por exemplo, o que na realidade possa significar o custo de alu-
no-ano nas escolas primárias. Cada classe tem capacidade para certo número de alunos
matriculados. Uma parte deles freqüenta regularmente a escola, aproveitando o ensino,
mas outra parte deixa de freqüentá-la, sem proveito correspondente. Abrem-se lugares
que vêm a ser ocupados por novos alunos. Ocorre também que numa mesma classe este-
jam alunos novos e alunos repetentes. Os gastos de custeio para cada classe (sala de aula,
professor, material, serviços de administração geral) são sempre os mesmos, qualquer
que tenha sido o número de alunos que hajam ocupado os lugares possíveis,
continuadamente por todo o ano, ou mais breve prazo.
Portanto, o cálculo de aluno-ano poderá dar-nos uma falsa idéia dos resultados
do trabalho escolar, sua eficiência ou real produtividade. Assim como numa fábrica não

interessará calcular o desperdício, ou gastos não aproveitados, também nas escolas pou-
co significará estimar despesas que não tenham tido utilidade para o aluno, sua família,
ou a coletividade, em geral. O que ao administrador deverá interessar será saber como
evitar o desperdício, pela adoção de boas normas de organização, de modo que o trabalho
plenamente atenda aos objetivos visados, e não a outra coisa. No caso do custo aluno-
ano, será preciso, pois, ter em conta outros índices, como os da freqüência irregular, da
deserção escolar, da repetência.
E ainda mais. Em certos casos, o baixo custo de aluno-ano, longe de revelar
satisfatórias condições de administração, poderá, ao contrário, exprimir resultados de
má organização. Tal é o caso de classes superlotadas, onde pequeno será o aproveitamen-
to escolar. Igualmente, o de classes em que se tenha reduzido o dia letivo, com a adoção
do regime de vários turnos diários. Certas despesas gerais, constantes qualquer que seja
o número de turnos, e, em conseqüência de alunos, então reduzem o custo médio por
aluno, mas com evidente sacrifício da qualidade do ensino.
Para que bem se calculem custos unitários será necessário, portanto, fixar
critérios que dêem real significação aos resultados que se apurem. Nisso interessará a
carga mínima e máxima dos professores, quanto ao número de alunos e horas de serviço
diário; o desenvolvimento eficiente dos programas; a freqüência regular; o sistema utili-
zado para a verificação da aprendizagem; a existência ou não de condições que atendam à
formação geral dos discípulos. Esses como outros pontos deverão ser considerados para
o cálculo dos custos unitários em função da qualidade do ensino ou do preenchimento
dos objetivos que para ele se tenham fixado.3
Técnicos especializados em assuntos de eficiência escolar estão hoje dando
importância especial ao cálculo de custo de aluno-grau e aluno-pronto, em cada curso.
Em escolas de qualquer nível, mas especialmente nas do ensino médio e superior, esse
cálculo tende a corrigir a imprecisão da estimativa de aluno-ano (Oliveira, Carvalho,
1960; US Committee..., 1959).
Em termos gerais, acordam também esses técnicos num sistema satisfatório
para cálculo unitário de custos, o qual deverá considerar três ordens de elementos, cor-
respondentes ao planejamento dos serviços escolares, ao custeio desses serviços e à polí-
tica de educação em geral.
Esquematicamente:
1) Para o planejamento – os gastos de inversão por classe de ensino no grau

primário, e unidade didática de mais complexo funcionamento nos outros
graus;
2) Para o custeio ou as despesas de operação – os gastos totais que o
funcionamento normal de cada classe ou de cada uma dessas unidades
reclame;
3) Para a política educativa, em geral – o custo de aluno-pronto, em cada
curso escolar, e, quando nele existam vários tipos ou modalidades, o que a
cada um se refira. (Enriquez, 1961)
O Quadro 1 permite apreender os elementos básicos a serem considerados na

determinação de custos gerais e unitários, em cada caso.
3
Para o caso do ensino médio e superior, em nosso país, é o que faz notar Simonsen (1969).

Quadro 1 – Itens a considerar no cálculo de despesas gerais dos serviços escolares, e, segundo o
caso, por diferentes combinações, no cálculo de custos unitários
Observação: Os chamados custos unitários poderão referir-se a unidades muito diversas; aluno-matriculado; aluno-ano;
aluno realmente freqüente às aulas; aluno-aprovado, etc., considerando-se todas as despesas, ou só a de manu-
tenção dos serviços, pelas dotações destinadas a pessoal e material de consumo. Poderão referir-se a aluno-pronto
de cada curso. Poderão referir-se ainda às despesas totais (inversão e custeio) de cada unidade-padrão considerada
em cada grau de ensino; por exemplo, despesas totais de cada escola isolada, em média, num país, ou numa região
desse país; despesa, em média, de cada classe nas escolas agrupadas, segundo seus vários tipos, etc.
[ Considerações finais
Digamos por fim que os problemas referentes à economia e às finanças da
educação, com que concluímos o exame dos princípios gerais de Organização e
Administração Escolar – objeto da primeira parte deste volume –, não visam reduzir a
perspectiva de eficiência dos serviços escolares a simples termos quantitativos de despesa.
O esclarecimento desses problemas apresenta, sem dúvida alguma, enorme
importância, pois sem que o tenhamos, não haverá base para perfeita justificação dos
sacrifícios que os serviços escolares crescentemente exigem do erário público, o que vale
dizer, do próprio povo.

Mas, em cada caso, o cálculo das despesas pouco significará se não estiver
relacionado com objetivos definidos e realmente alcançados. A sociedade deve pagar pelo
que recebe, e aos administradores escolares competirá esclarecer aquilo que ela de fato
esteja recebendo. Tal seja o caso, será um bom negócio para o público que se gaste mais
em educação, porque isso importará em gastar menos com outros serviços que só se tornam
necessários para correção da deficiência ou ineficiência da educação pública.
Para esse efeito, será necessário, porém, que se gaste bem, em serviços
eficientes. As questões que a esse propósito se levantem só poderão ser respondidas, em
conjunto, por especialistas em vários ramos de Organização e Administração, prepara-
dos para trabalhar em equipe. A primeira condição é que hajam assimilado o uso de
instrumentos comuns de análise, para satisfatória intercomunicação dos resultados de
suas pesquisas. A segunda é que saibam aplicar tal sistema de referência básico às reali-
dades de seu próprio país, na compreensão dos serviços de ensino existentes, suas
condições do momento e perspectivas.
É o que explica haver neste livro, preparado para administradores escolares
brasileiros, uma segunda parte com elementos de informação e reflexão relativos aos
problemas de Organização e Administração Escolar em nosso país.
1 Em capítulos anteriores, foram indicadas relações entre os serviços escolares e fatos
da economia local, regional ou nacional, salientando-se a importância da destinação
dos alunos para as diferentes espécies de trabalho. A questão é aqui retomada de modo
mais amplo, com demonstração das relações da educação, em todo o seu conjunto, por
um lado, e os fatos e situações da economia e das finanças públicas, também em con-
junto, por outro.
2 Investigações realizadas nestes últimos tempos têm comprovado que as despesas com
o ensino, sempre crescentes, já não devem procurar justificação em considerações de
simples caráter humanitário ou de vagas aspirações de ordem política. Segundo idéias
do economista Keynes, depois verificadas na prática por Benson e outros investigado-
res, tais despesas representam um investimento social, de feição altamente remunerativa.
Pesquisas nesse sentido têm sido feitas nos Estados Unidos, por seus economistas, e
em outros diversos países, por especialistas das Nações Unidas, todas confirmando
essa tese geral.
3 Contudo, não bastará destinar recursos à educação, sob qualquer forma. Ter-se-á de
fazê-lo de modo realmente eficaz, para que se justifique a aplicação de maiores somas
da riqueza pública em seus serviços, sobretudo nos do ensino. Essa matéria constitui
o objeto de estudos chamados da economia e das finanças da educação.
4 As finanças públicas refletem-se, em cada país, num orçamento em que se fixem os

montantes de receita e de despesa para cada exercício fiscal, em seu importe total, e
com discriminação para os vários tipos de serviços públicos (orçamento-programa).
Na parte relativa aos serviços de educação, a elaboração dos orçamentos não será ape-
nas trabalho de especialistas em assuntos da fazenda pública; exigirá estudos de órgãos

da administração escolar, a fim de que os recursos disponíveis possam ser distribuídos
de forma eficiente, ou correspondentes às opções de natureza técnica, concordantes
com as que se tenham adotado na elaboração prévia da política educacional a ser
realizada.
5 A expressão serviços educacionais é mais abrangente que a de serviços do ensino, pois

que a estes últimos engloba. De qualquer modo, na parte referente à educação, os orça-
mentos deverão bem interpretar os planos assentados com um sentido de pleno
rendimento, ou eficiência do ponto de vista social, em geral. Para isso, será preciso que
bem se definam os objetivos do ensino relacionados com os de outros serviços gover-
namentais, de tal modo que o orçamento não consista num simples arrolamento de
despesas possíveis, mas, sim, das que com maior probabilidade possam apresentar
rendimento útil.
6 Uma vez aprovado o orçamento, os administradores devem dar-lhe fiel e cabal execução,
passando depois à análise dos resultados pelo aspecto financeiro. Para isso deverão
estudar as cotas de despesas e os gastos unitários, (por aluno-ano, por exemplo), de
modo a reunir índices que permitam a revisão e melhoria constante do planejamento
do ensino, para que as maiores necessidades locais, regionais e nacionais sejam aten-
didas. Na realização desse trabalho, deverão partir de uma especificação das despesas,
em diferentes grupos, que vêm indicados no capítulo.
7 Os orçamentos públicos, ao contrário dos da vida de cada pessoa, admitem a fixação

das despesas antes dos recursos com que se devam contar. Ainda assim, não são esses
recursos ilimitados, como à primeira vista pode parecer. Condicionam-se pela
capacidade de tributação do público, resultante por sua vez de maior produção, ou de
crescimento da riqueza nacional, bem como por eqüitativa distribuição per capita.
Assim o ciclo da relação “educação–melhor economia”, “melhor economia–melhores
finanças” e “melhores finanças–mais educação” vem a apresentar sentido concreto.
Os responsáveis tanto pela Administração Escolar de cada país como pela sua
administração em geral devem ter maior consciência das realidades desse ciclo.

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Comissão Nacional do Ensino Primário, que elaborou o projeto do Fundo Nacional do Ensino Primário.
Sentados: major Euclides Sarmento, Gustavo Capanema (ministro da Educação), professora Maria dos Reis Campos.
De pé: (não identificado), Nóbrega da Cunha, Lourenço Filho (diretor do Inep e presidente da Comissão), (não identificado),
Everardo Backheuser.
Capítulo 9
O ensino na Constituição e nas leis
[ Preliminares
A primeira parte deste livro visou a dois pontos: estabelecer conceitos básicos
para análise das realidades de estruturação e gestão dos serviços escolares, e esclarecer
princípios operativos, de ordem geral, a esses serviços aplicáveis. Com isso pretendeu
formular um esquema lógico, adaptável a casos concretos quaisquer, ou as bases de uma
metodologia geral, sem que cuidasse das condições e circunstâncias de uma estrutura
particular, as do sistema de ensino de determinado país, região ou localidade.
Em seus trabalhos práticos, no entanto, os organizadores e administradores
escolares têm de enfrentar tais condições e circunstâncias, em situações concretas, para o
que deverão conhecê-las em seu conspecto e suas particularidades. Assim, para os que
no Brasil trabalham, é a estrutura geral das coisas de nosso país que diretamente interes-
sa, a fim de que saibam sobre o que tenham de informar-se, e do que devam decidir, e para
que, onde, quando e quanto isso se faça necessário.
Esta segunda parte de nosso estudo vem considerar essa estrutura. Os capítulos
a seguir destinam-se a fornecer elementos básicos que aos agentes da administração esco-
lar em nosso país permitam aplicar os princípios e normas metodológicas numa dada
situação concreta.
Podemos dizer que a primeira parte se ateve às relações de definição dos
problemas, para isso desenvolvendo um esquema lógico, sem dados determinados. Esta
segunda vem considerar esses dados, admitindo as relações de uma estrutura definida,
na qual as questões aparecem como realidades a exigir soluções.
Convirá lembrar que, ao esclarecer o domínio próprio da Organização e
Administração Escolar, afirmamos que ele realmente começa depois que se tenham deter-
minado uma filosofia social e uma ação política, de tal modo que os serviços regulares do
ensino se organizem para atender a objetivos determinados. Se assim não o for, não se
poderá falar dos recursos de organização e administração em termos de rendimento ou
eficiência.
Parte II – Organização e Administração Escolar no Brasil 205

Claro que tais objetivos não se submetem a uma rígida tipificação tal como se
pode fazer no caso de um empreendimento industrial, por exemplo. Os resultados a
considerar serão mudanças em pessoas e grupos de pessoas, a serem avaliadas em rela-
ção a outras pessoas e outros grupos. Mas essa circunstância, longe de desaconselhar o
estudo da matéria, evidencia a necessidade de aprofundar-lhe a análise. De outra forma,
os agentes administrativos trabalharão às cegas.
Em termos práticos, o que agora temos de examinar é o seguinte:
a) Para a sociedade brasileira, em conjunto, como país organizado, em que
termos se apresentam os problemas da educação em geral e, particular-
mente, os da ação educativa intencional, através do ensino?
b) Como, dentro desses termos, se há de entender a ação política, que relacio-
ne os serviços do ensino com os das funções sociais de governo e os da
administração pública, em geral?
c) Que amplos objetivos, num e noutro caso já se encontram definidos, e que
questões de natureza problemática aos organizadores e administradores se
oferecem, para que possam atuar de modo a bem relacionar meios e fins,
elementos e recursos da vida social, para os resultados desejáveis, em
satisfatórios níveis de rendimento?
Essas três ordens de assuntos encontram ponto de apoio para conveniente

estudo na carta constitucional do país, na legislação ordinária do ensino e nas concep-
ções mesmas que a Constituição e as leis hajam adotado com relação aos fundamentos e
técnicas da organização escolar, segundo a evolução das idéias políticas e, assim também,
as da administração pública, em geral.
Extremamente sedutor é o exame de todos esses pontos, em seu conjunto
como em cada uma de suas partes, pelos conseqüentes juízos de valor a que, queiramos
ou não, nos conduzem. A administração visa a atividades de sentido prospectivo, quer
dizer, de ações para resultados futuros, e isso importa em opções ou escolha entre
soluções diversas.
É com freqüência, por isso mesmo, que certa confusão se estabelece, não só no
plano conceitual da matéria, mas no plano prático, ou de definição das operações. E isso
advém, antes de tudo, das relações entre aspectos de ordem técnica e de ordem política.
Como observa Cassel (1944),
o político, em seu trabalho, está acostumado a concentrar toda a atenção no poder, sendo
por isso muito natural para ele que tudo se possa conseguir desde que se disponha de
mando ou de poder político. Na realidade, os políticos chegam a crer que, pelo exercício
do poder, são eles capazes de proibir que ocorram as conseqüências lógicas e naturais de
seus próprios atos.
Por sua vez, aos administradores pode faltar a necessária habilitação de cultura
geral e técnica, a fim de que separem a ação que lhes caiba, na esfera própria de seus
serviços.
Graças ao desenvolvimento dos estudos de Organização e Administração, em
grande número de países, tais dificuldades têm-se atenuado, com melhor compreensão
das questões de interesse público, respeitantes à ação política e à ação educacional, em
particular. Onde já se tenham alcançado níveis de maior cultura geral, uma e outra apare-

cem mais coincidentes que em oposição, admitindo esforços conjugados, nas melhores
formas de colaboração.
A fim de que assim possamos compreender a matéria, passaremos a examiná-la,
no caso de nosso país, quanto aos termos da filosofia político-social expressa na Constituição;
aos do direito administrativo, pelo que disponham as leis gerais ou de feição orgânica do
ensino; e, enfim, quanto à evolução das idéias da própria administração escolar, por um
sucinto relato da evolução de seus estudos e de seu ensino.
[ Educação e ensino nas cartas políticas

Não será demais repetir que, na escala da construção legislativa de cada país,
a carta política figura no plano mais alto. Por definição, uma carta política apresenta um
sistema de organização e funcionamento dos poderes, ou um modo de conceber o Estado.
A isso podemos chamar, como o fazem os tratadistas, a superestrutura política, no senti-
do de que, a ela subjacente, existe uma estrutura ecológica, definida por aspectos do
espaço geográfico, de uma população e de relações econômicas entre seus grupos, e entre
grupos e pessoas.
Sobre uma mesma realidade dessa espécie, superestruturas políticas de cunho
diverso poderão ser estabelecidas, mas ambas não poderão coexistir por muito tempo em
situação de conflito. O que há de especialmente significativo nas cartas políticas moder-
nas é que, de modo tácito ou expresso, todas reconhecem que a educação popular pode e
deve representar, entre a estrutura social e os ideais políticos, um papel de mediador
plástico. Nem por outra razão, especialistas de direito público, como Delos (1944), por
exemplo, entendem que “a função essencial do Estado deve ser educar o povo”.
A evolução desse pensamento está em nossas cartas políticas da República, a
partir da inicial, de 1891. Embora com variações instrumentais, todas têm reafirmado, e
de modo crescente, o valor do ensino popular na acomodação de uma filosofia social às
condições reais da vida nacional, em seu complexo processo.
Em todas tem-se mantido o regime republicano com as suas características
essenciais: transitoriedade dos agentes no poder e atribuição desse poder ao povo, por
sufrágio. Mesmo a constituição de 1937, outorgada e não elaborada por delegados do
povo, e, no dizer de alguns juristas, “a menos realizada de nossas cartas políticas”, não
fugiu a essa regra.
Um segundo ponto é a organização federativa, que tem admitido variações.
Procedem elas da transformação do Estado liberal, de simples poder de polícia, caracte-
rístico do século passado, em Estado atuante nas atividades privadas, pela imposição de
limitações crescentes no domínio econômico, e conseqüente mudança de certos direitos
individuais nos que agora se chamam direitos-função, ou direitos de grupos. A projeção
desse estado de coisas tem determinado, nos países federados, ensaios de uma compre-
ensão cooperativa entre suas partes, os Estados-membros, em substituição ao federalismo
competitivo da concepção original. A isso nem mesmo têm escapado os Estados Unidos,
modelo inicial de nossa construção republicana.
A Constituição de 1891 especialmente apresentava um sistema de organização
de poderes e declaração dos direitos individuais. Era omissa em relação a questões soci-
ais fundamentais. Ainda na reforma que sofreu, em 1926, apenas dois tímidos pontos a
esse respeito nela se introduziram. Foram os de certas limitações do comércio, exigidas

pelo interesse público, e o princípio de que a União deveria legislar sobre as condições
do trabalho. Quanto ao ensino, reconhecia a necessidade de ser obrigatória a escola
primária.
Na segunda constituição republicana, a de 1934, os pressupostos são diversos.
Havia-se dado a revolução de 1930, originada por mudanças econômicas e político-sociais
muito complexas, pelo que, já no período discricionário de governo, ensaiaram-se modifi-
cações no estado liberal da Carta de 1891. Criaram-se os ministérios do Trabalho e da
Educação. Revogara-se o princípio do ensino leigo nas escolas públicas; procedera-se à
reforma do ensino secundário e superior; estabeleceram-se as bases de fiscalização federal
dos estabelecimentos desse grau; criara-se um serviço nacional de estatística da educação,
até então inexistente ou tão falho de recursos que o último levantamento geral sobre o
assunto referia-se ao longínquo exercício de 1907.
Geralmente, as revoluções trazem em seu bojo uma teoria educativa, pronta e
acabada. Com relação à de 1930, isso não se deu. A um congresso nacional, promovido
pela Associação Brasileira de Educação, em 1931, o ministro da Educação do governo
provisório, Francisco Campos, solicitou idéias para um programa governamental. Um
grupo de educadores logo após as publicava, em manifesto, e sobre essas idéias procuraram
os constituintes de 1934 elaborar todo um capítulo sobre a matéria.1
Nesse capítulo, figuravam os seguintes pontos: a educação, direito de todos
deve ser ministrada pela família e pelos poderes públicos; o ensino religioso será de
freqüência facultativa; a União e os municípios deverão aplicar nunca menos de 10%, e
os Estados e o Distrito Federal nunca menos de 20% de sua renda de impostos na manu-
tenção e desenvolvimento dos sistemas educativos; a União, os Estados e o Distrito Federal
organizarão fundos destinados aos serviços educativos.
Mas o dispositivo central era o que dava competência à União para “fixar o
plano nacional de educação, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns
e especializados, e coordenar e fiscalizar a sua execução em todo o território nacional”, e,
como decorrência, o de exercer a União ação supletiva, onde se fizesse necessária, por
deficiência de iniciativa ou de recursos, estimulando a obra educativa em todo o país, por
meio de estudos, inquéritos, demonstrações e subvenções. Entre as normas expressas,
figurava a de que o ensino primário, integral e gratuito, seria de freqüência obrigatória,
inclusive para os adultos dele necessitados. Esse Plano, embora composto pelo Conselho
Nacional de Educação, em 1937, não chegou a ser aprovado pelo poder legislativo e,
portanto, não entrou em execução.2
Na carta outorgada de 1937, não se manteve a idéia do plano nacional.
Reservou-se, porém, à União competência privativa para fixar as bases e determinar os
quadros da educação nacional, solução que praticamente seria a mesma do planejamento
geral. Já no capítulo Da Família, estabelecia-se que a educação integral da prole era “o
primeiro dever e direito natural dos pais”, acrescentando-se que “o Estado não seria
estranho a esse dever e que a infância e a juventude deveriam ser objeto de cuidado e
garantias especiais por parte dos poderes públicos”.
No capítulo relativo à Educação e à Cultura, com sete artigos, alguns dos quais
muito longos, instituía o ensino primário gratuito e obrigatório. Estabelecia também estes
1
Esse manifesto, redigido pelo professor Fernando de Azevedo, foi largamente divulgado pela imprensa e editado no livro
A reconstrução educacional no Brasil: ao povo e ao governo (1932).
2
O texto acha-se publicado na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, v. 13, n. 36.

pontos: o ensino religioso poderia ser contemplado como matéria do curso ordinário das
escolas primárias, normais e secundárias; à infância e à juventude a que faltassem os
recursos necessários à educação em instituições particulares, seria dever da Nação, dos
Estados e dos municípios, assegurar “pela fundação de instituições de ensino de todos os
graus a possibilidade de receberem uma educação adequada às suas faculdades, aptidões
e tendências vocacionais”. No art. 129, onde figurava essa recomendação, dispunha-se
textualmente:
O ensino pré-vocacional e profissional, destinado às classes menos favorecidas, é, em

matéria de educação, o primeiro dever do Estado. Cumpre-lhe dar execução a esse dever,
fundando institutos de ensino profissional e subsidiando os da iniciativa dos Estados,
dos municípios e dos indivíduos, ou de associações particulares e profissionais.
Entre as Cartas de 1934 e de 1937, há diferenças político-sociais que convém

destacar. A última não fala em direito à educação, mas, sobretudo em deveres do Estado,
da família e das empresas econômicas, a tal respeito. A primeira proclama a igualdade
de oportunidades educacionais. A de 1937, também ao assunto se refere, mas com esta
diferença: é que estabelece separação entre as classes mais favorecidas e as menos
favorecidas. Para estas últimas, o primeiro dever do Estado seria ministrar ensino
profissional.
Na Carta de 1946, por muitos aspectos semelhantes à de 1934, também não se
fala em plano nacional, mas sim em diretrizes e bases da educação nacional, a serem
votadas pelo legislativo federal (art. 5°). As duas idéias são similares; contudo, a de diretri-
zes e bases tende a evitar rígida planificação, admitindo uma programação mais flexível.
Volta-se a proclamar que a educação é direito de todos, e que deve ser dada no lar e na
escola, inspirando-se nos princípios de liberdade e solidariedade humana. Estatui-se, a
seguir, que o ensino de todos os ramos será ministrado pelos poderes públicos, sendo livre
à iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem.
O texto completo, que aparecia num capítulo do título Da Família, da
Educação e da Cultura, na Carta de 1946, era este:
Da Educação e da Cultura
Art. 166 – A educação é direito de todos, e será dada no lar e na escola. Deve inspirar-se
nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana.
Art. 167 – O ensino dos diferentes ramos será ministrado pelos poderes públicos e é livre
à iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem.
Art. 168 – A legislação do ensino adotará os seguintes princípios:

I – o ensino primário é obrigatório e só será dado na língua nacional;
II – o ensino primário oficial é gratuito para todos; o ensino oficial ulterior ao primário
sê-lo-á para quantos provarem falta ou insuficiência de recursos;
III – as empresas industriais, comerciais e agrícolas, em que trabalhem mais de cem
pessoas, são obrigadas a manter ensino primário gratuito para os seus servidores e
os filhos destes;

IV – as empresas industriais e comerciais são obrigadas a ministrar, em cooperação,
aprendizagem aos seus trabalhadores menores, pela forma que a lei estabelecer,
respeitados os direitos dos professores;
V – o ensino religioso constitui disciplina dos horários das escolas oficiais, é de
matrícula facultativa e será ministrado de acordo com a confissão religiosa do
aluno, manifestada por ele, se for capaz, ou pelo seu representante legal ou
responsável;
VI – para o provimento das cátedras, no ensino secundário oficial e no superior oficial
ou livre, exigir-se-á concurso de títulos e provas. Aos professores, admitidos por
concurso de títulos e provas, será assegurada a vitaliciedade;
VII – é garantida a liberdade de cátedra.
Art. 169 – Anualmente, a União aplicará nunca menos de dez por cento e os Estados, o
Distrito Federal e os municípios nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos
impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Art. 170 – A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios.
Parágrafo único. O sistema federal de ensino terá caráter supletivo, estendendo-se a todo
o país nos estritos limites das deficiências locais.
Art. 171 – Os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino.
Parágrafo único. Para o desenvolvimento desses sistemas, a União cooperará com

auxilio pecuniário, o qual, em relação ao ensino primário, provirá do respectivo Fundo
Nacional.
Art. 172 – Cada sistema de ensino terá obrigatoriamente serviços de assistência educacional
que assegurem aos alunos necessitados condições de eficiência escolar.
Art. 173 – As ciências, as letras e as artes são livres.
Art. 174 – O amparo à cultura é dever do Estado.
Parágrafo único. A lei promoverá a criação de institutos de pesquisas, de preferência

junto aos estabelecimentos de ensino superior.
Art. 175 – As obras, monumentos e documentos de valor histórico e artístico, bem como
os monumentos naturais, as paisagens e os locais dotados de particular beleza ficam sob
a proteção do poder público.
Esse texto não deveria ser isoladamente interpretado. Mais perfeita

compreensão só poderia ser obtida relacionando-se seus dispositivos com os do capítulo
anterior, Da Família, e a matéria de ambos à dos títulos anteriores, Da Declaração de
Direitos, pois que a educação era apresentada como um direito; e Da Ordem Econômica e
Social, pois que se referia às obrigações de empresas agrícolas, comerciais e industriais,
e ao princípio do trabalho como “dever social”.

Na Constituição de 1967, vigente, o texto de 1946, na maior parte foi mantido,
com alterações que se examinam adiante.
[ Legislação ordinária
A matéria sobre Educação e Cultura, em 1946, referia-se à legislação ordinária
do ensino, para ela estabelecendo princípios (art. 168). Claro que esses pontos de organi-
zação deveriam ser enquadrados em todas as demais matérias expostas na Constituição e,
em especial, a de organização de poderes.
Os serviços escolares, para cuja legislação ordinária desde logo se fixaram
alguns pontos de estrutura e sentido programático, aí não apareciam como algo acessório
ou serviço que se pudesse cumprir em linhas arbitrárias. Ligado ao conceito mais amplo
da educação em geral, ou do processo educacional como um todo, representava elemento
de muito maior importância nos pressupostos da filosofia social e política que a
Constituição estabelecia.
Tais princípios não seriam desde logo aplicáveis, porquanto deveriam ser
traduzidos em leis que definissem as diretrizes e bases da educação nacional, a serem
votadas pela União, conforme a Constituição de 1946 também preceituava, (art. 5º,
inciso XV, alínea d). Seria necessário que se procedesse ao enquadramento geral dos
serviços de educação a princípios e normas do Direito Administrativo; quer dizer,
aos do Direito Público, que compreendessem as relações jurídicas decorrentes da
organização dos serviços do Estado, seus fundamentos, e relações que nascem das
atividades estatais, não diretamente compreendidas na esfera das funções legislativas
e judiciárias.
Opinam, ademais, os tratadistas da matéria que “há necessidade de encarar o
conceito do direito administrativo mais sob o aspecto técnico do que estritamente político”.
É como ensina Temístocles Cavalcanti (1958), quando escreve:
O direito administrativo, em seu sentido mais amplo, compreende toda a área das atividades
públicas que se enquadra na organização e no funcionamento dos órgãos e estrutura dos
serviços estatais. Não constitui privilégio do poder executivo, mas as suas normas e os
seus princípios são aplicáveis toda vez que se regulem as atividades próprias à
administração.
Ainda que a carta de 1946 não determinasse que a legislação ordinária sobre
diretrizes e bases da educação nacional devesse constar de uma só e única lei, primeira-
mente assim o entendeu a Câmara dos Deputados, por admitir que se tratasse, no caso, de
uma lei complementar à Constituição; depois, porque o Executivo assim preparou a ma-
téria num só projeto, que enviou à Câmara dos Deputados no ano de 1948 (Diretrizes...,
1948; Mariani, Aguiar, 1959). Essa Câmara logo iniciou o exame do assunto, interrom-
pendo-o, porém, por muito tempo. Realmente, somente treze anos depois, ou em 1961,
veio o Congresso Nacional a aprovar o desejado ato, subordinado à ementa: “Fixa as
diretrizes e bases da educação nacional”.
Poucos projetos de lei já terão suscitado tão variadas manifestações da opinião
pública ou, ao menos, de educadores, associações culturais, religiosas e outras. Não cabe

aqui examinar essas manifestações, pelo que remetemos o leitor especialmente interessado
à bibliografia que a tal respeito se produziu.3
O que devemos aqui apresentar é o texto afinal aprovado, para depois nos
referirmos também à nova Constituição da República, promulgada pelo Congresso
Nacional em 1967, e emendada em outubro de 1969. Ainda que, em grande parte, essa
nova carta política mantenha a matéria de 1946, referente à Educação e à Cultura, há
importantes modificações a considerar, como veremos adiante.
[ Texto da Lei de Diretrizes e Bases da Educação

A Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961, tem o seguinte texto nele indicados
os pontos de veto do Poder executivo, com reinserção de partes vetadas, quando não
aceitas pelo Congresso Nacional:4
TÍTULO I
Dos fins da educação
Art. 1º – A educação nacional, inspirada nos princípios de liberdade e nos ideais de

solidariedade humana, tem por fim:
a) compreensão dos direitos e deveres da pessoa humana, do cidadão, do Estado, da
família e dos demais grupos que compõem a comunidade;
b) o respeito à dignidade e às liberdades fundamentais do homem;
c) o fortalecimento da unidade nacional e da solidariedade internacional;
d) o desenvolvimento integral da personalidade humana e a sua participação na obra
do bem comum;
e) o preparo do indivíduo e da sociedade para o domínio dos recursos científicos e
tecnológicos que lhes permitam utilizar as possibilidades e vencer as dificuldades
do meio;
f) a preservação e expansão do patrimônio cultural;
g) a condenação a qualquer tratamento desigual por motivo de convicção filosófica,
política ou religiosa, bem como a quaisquer preconceitos de classe ou de raça.
TÍTULO II
Do direito à educação
Art. 2º – A educação é direito de todos e será dada no lar e na escola.

Parágrafo único. À família cabe escolher o gênero de educação que deve dar a seus filhos.
Art. 3º – O direito à educação é assegurado:

I – pela obrigação do poder público e pela liberdade de iniciativa particular de ministrarem
o ensino em todos os graus, na forma da lei em vigor;
3
Ver, em especial, Barros et al. (1960), obra em que se colige farto e valioso material documentário sobre a matéria, em fatos
e opiniões. Igualmente Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, n. 74, 76, 77 e 78, os dois primeiros de 1959 e os demais
do ano seguinte.
4
Publicada no Diário Oficial, de 27 de dezembro de 1961. A reincorporação das partes vetadas deu-se por publicação feita no
Diário Oficial, a 17 de dezembro do ano seguinte.

II – pela obrigação do Estado de fornecer recursos indispensáveis para que a família e,
na falta desta, os demais membros da sociedade se desobriguem dos encargos da
educação, quando provada a insuficiência de meios, de modo que sejam assegura-
das iguais oportunidades a todos.
TÍTULO III
Da liberdade do ensino
Art. 4º – É assegurado a todos, na forma da lei, o direito de transmitir seus conhecimentos.
Art. 5° – São assegurados aos estabelecimentos de ensino públicos e particulares

legalmente autorizados, adequada representação nos conselhos estaduais de educação,
e o reconhecimento, para todos os fins, dos estudos neles realizados.
TÍTULO IV
Da administração do ensino
Art. 6º – O Ministério da Educação e Cultura exercerá as atribuições do Poder Público

Federal em matéria de educação.
Parágrafo único. O ensino militar será regulado por lei especial.
Art. 7º – Ao Ministério da Educação e Cultura incumbe velar pela observância das leis do
ensino e pelo cumprimento das decisões do Conselho Federal de Educação.
Art. 8º – O Conselho Federal de Educação será constituído por vinte e quatro membros,
nomeados pelo Presidente da República, por seis anos, dentre pessoas de notável saber e
experiência, em matéria de educação.
§ 1° Na escolha dos membros do Conselho, o presidente da República levará em conside-
ração a necessidade de neles serem devidamente representadas as diversas regiões do
país, os diversos graus do ensino e o magistério oficial e particular.
§ 2° De dois em dois anos, cessará o mandato de um terço dos membros do Conselho,
permitida a recondução por uma só vez. Ao ser constituído o Conselho, um terço de seus
membros terá mandato apenas de dois anos, e um terço, de quatro anos.
§ 3° Em caso de vaga, a nomeação do substituto será para completar o prazo de mandato
do substituído.
§ 4° O Conselho Federal de Educação será dividido em câmaras para deliberar sobre
assuntos pertinentes ao ensino primário, médio e superior, e se reunirá em sessão plena
para decidir sobre matéria de caráter geral.
§ 5° As funções de conselheiro são consideradas de relevante interesse nacional, e o seu
exercício tem prioridade sobre o de quaisquer cargos públicos de que sejam titulares os
conselheiros. Estes terão direito a transporte, quando convocados, e às diárias ou “jeton”
de presença a serem fixadas pelo Ministro da Educação e Cultura, durante o período das
reuniões.
Art. 9º – Ao Conselho Federal de Educação, além de outras atribuições conferidas por lei,
compete:

a) decidir sobre o funcionamento dos estabelecimentos isolados de ensino superior,
federais e particulares;
b) decidir sobre o reconhecimento das universidades, mediante a aprovação dos seus
estatutos e dos estabelecimentos isolados de ensino superior, depois de um prazo de
funcionamento regular de, no mínimo, dois anos;
c) pronunciar-se sobre os relatórios anuais dos institutos referidos nas alíneas anteriores;
d) opinar sobre a incorporação de escolas ao sistema federal de ensino, após verificação
da existência de recursos orçamentários;
e) indicar disciplinas obrigatórias para os sistemas de ensino médio (artigo 35, § 1°) e
estabelecer a duração e o currículo mínimo dos cursos de ensino superior, conforme
o disposto no art. 70;
f) VETADO.
g) promover sindicâncias, por meio de comissões especiais, em quaisquer
estabelecimentos de ensino, sempre que julgar conveniente, tendo em vista o fiel
cumprimento desta lei;
h) elaborar seu regimento a ser aprovado pelo Presidente da República;
i) conhecer dos recursos interpostos pelos candidatos ao magistério federal e decidir
sobre eles;
j) sugerir medidas para organização e funcionamento do sistema federal de ensino;
l) promover e divulgar estudos sobre os sistemas estaduais de ensino;
m) adotar ou propor modificações e medidas que visem à expansão e ao aperfeiçoamento
do ensino;
n) estimular a assistência social escolar;
o) emitir pareceres sobre assuntos e questões de natureza pedagógica e educativa que
lhe sejam submetidos pelo Presidente da República ou pelo Ministro da Educação
e Cultura;
p) manter intercâmbio com os conselhos estaduais de educação;
q) analisar anualmente as estatísticas do ensino e os dados complementares.
§ 1° Dependem de homologação do Ministro da Educação e Cultura os atos compreendidos
nas letras a, b, d, e, f, h e i;
§ 2° A autorização e a fiscalização dos estabelecimentos estaduais isolados de ensino superior
caberão aos conselhos estaduais de educação na forma da lei estadual respectiva.
Art. 10 – Os Conselhos Estaduais de Educação organizados pelas leis estaduais, que se

constituírem com membros nomeados pela autoridade competente, incluindo represen-
tantes dos diversos graus de ensino e do magistério oficial e particular, de notório saber e
experiência, em matéria de educação, exercerão as atribuições que esta lei lhes consigna.
TÍTULO V
Dos sistemas de ensino
Art. 11 – A União, os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino,

com observância da presente lei.
Art. 12 – Os sistemas de ensino atenderão à variedade dos cursos, à flexibilidade dos

currículos e à articulação dos diversos graus e ramos.

Art. 13 – A União organizará o ensino público dos territórios e estenderá a ação federal
supletiva a todo o país, nos estritos limites das deficiências locais.
Art. 14 – É da competência da União reconhecer e inspecionar os estabelecimentos

particulares de ensino superior.
Art. 15 – Aos Estados que, durante cinco anos, mantiverem universidade própria com
funcionamento regular, serão conferidas as atribuições a que se refere à letra b do art. 9°,
tanto quanto aos estabelecimentos por eles mantidos, como quanto aos que posteriormen-
te sejam criados.
Art. 16 – É da competência dos Estados e do Distrito Federal autorizar o funcionamento

dos estabelecimentos de ensino primário e médio não pertencentes à União, bem como
reconhecê-los e inspecioná-los.
§ 1 ° São condições para o reconhecimento:
a) idoneidade moral e profissional do diretor e do corpo docente;
b) instalações satisfatórias;
c) escrituração escolar e arquivo que assegurem a verificação da identidade de cada
aluno, e da regularidade e autenticidade de sua vida escolar;
d) garantia de remuneração condigna aos professores;
e) observância dos demais preceitos desta lei.
§ 2º VETADO.
§ 3º As normas para observância deste artigo e parágrafo serão fixadas pelo Conselho
Estadual de Educação.
Art. 17 – A instituição e o reconhecimento de escolas de grau médio pelos Estados, pelo

Distrito Federal e pelos Territórios, serão comunicados ao Ministério da Educação e Cultura
para fins de registro e validade dos certificados ou diplomas que expedirem.
Art. 18 – Nos estabelecimentos oficiais de ensino médio e superior, será recusada a matrí-
cula ao aluno reprovado mais de uma vez em qualquer série ou conjunto de disciplinas.
Art. 19 – Não haverá distinção de direitos...VETADO... entre os estudos realizados em

estabelecimentos oficiais e os realizados em estabelecimentos particulares reconhecidos.
Art. 20 – Na organização do ensino primário e médio, a lei federal ou estadual atenderá:

a) à variedade de métodos de ensino e formas de atividade escolar, tendo-se em vista
as peculiaridades da região e de grupos sociais;
b) ao estímulo de experiências pedagógicas com o fim de aperfeiçoar os processos
educativos.
Art. 21 – O ensino, em todos os graus, pode ser ministrado em escolas públicas, mantidas
por fundações cujo patrimônio e dotações sejam provenientes do Poder Público, ficando
o pessoal que nelas servir sujeito, exclusivamente, às leis trabalhistas.
§ 1º Estas escolas, quando de ensino médio ou superior, podem cobrar anuidades, fican-
do sempre sujeitas à prestação de contas, perante o Tribunal de Contas, e à aplicação, em
melhoramentos escolares, de qualquer saldo verificado em seu balanço anual.

§ 2° Em caso de extinção da fundação, o seu patrimônio reverterá ao Estado.
§ 3° Lei especial fixará as normas da contribuição destas fundações, organização de seus
conselhos diretores e demais condições a que ficam sujeitas.
Art. 22 – Será obrigatória a prática da educação física nos cursos primário e médio, até a
idade de 18 anos.
TÍTULO VI
Da educação de grau primário
Capítulo I – Da educação pré-primária
Art. 23 – A educação pré-primária destina-se aos menores até sete anos, e será ministrada
em escolas maternais ou jardins-de-infância.
Art. 24 – As empresas que tenham a seu serviço mães de menores de sete anos serão
estimuladas a organizar e manter, por iniciativa própria ou em cooperação com os poderes
públicos, instituições de educação pré-primária.
Capítulo II – Do ensino primário
Art. 25 – O ensino primário tem por fim o desenvolvimento do raciocínio e das atividades
de expressão da criança, e a sua integração no meio físico e social.
Art. 26 – O ensino primário será ministrado, no mínimo, em quatro séries anuais.

Parágrafo único. Os sistemas de ensino poderão estender a sua duração até seis anos,
ampliando, nos dois últimos, os conhecimentos do aluno e iniciando-o em técnicas de
artes aplicadas, adequadas ao sexo e à idade.
Art. 27 – O ensino primário é obrigatório a partir dos sete anos e só será ministrado na
língua nacional. Para os que o iniciarem depois dessa idade poderão ser formadas classes
especiais ou cursos supletivos correspondentes ao seu nível de desenvolvimento.
Art. 28 – A administração do ensino nos Estados, Distrito Federal e Territórios promoverá:

a) o levantamento anual do registro das crianças em idade escolar;
b) o incentivo e a fiscalização da freqüência às aulas.
Art. 29 – Cada município fará, anualmente, a chamada da população escolar de sete anos
de idade, para matrícula na escola primária.
Art. 30 – Não poderá exercer função pública, nem ocupar emprego em sociedade de
economia mista ou empresa concessionária de serviço público o pai de família ou respon-
sável por criança em idade escolar sem fazer prova de matrícula desta, em estabelecimen-
to de ensino, ou de que lhe está sendo ministrada educação no lar.
Parágrafo único. Constituem casos de isenção, além de outros previstos em lei:
a) comprovado estado de pobreza do pai ou responsável;

b) insuficiência de escolas;
c) matrícula encerrada;
d) doença ou anomalia grave da criança.
Art. 31 – As empresas industriais, comerciais e agrícolas, em que trabalhem mais de 100

pessoas, são obrigadas a manter ensino primário gratuito para os seus servidores e os
filhos desses.
§ 1° Quando os trabalhadores não residirem próximo ao local de sua atividade, esta
obrigação poderá ser substituída por instituição de bolsas, na forma que a lei estadual
estabelecer.
§ 2° Compete à administração do ensino local, com recurso para o Conselho Estadual de
Educação, zelar pela obediência ao disposto neste artigo.
Art. 32 – Os proprietários rurais que não puderem manter escolas primárias para as crian-
ças residentes em suas glebas deverão facilitar-lhes a freqüência às escolas mais próximas,
ou propiciar a instalação e funcionamento de escolas públicas em suas propriedades.
TÍTULO VII
Da educação de grau médio
Capítulo I – Do ensino médio
Art. 33 – A educação de grau médio, em prosseguimento à ministrada na escola primária,

destina-se à formação do adolescente.
Art. 34 – O ensino médio será ministrado em dois ciclos, o ginasial e o colegial, e abran-
gerá, entre outros, os cursos secundários, técnicos e de formação de professores para o
ensino primário e pré-primário.
Art. 35 – Em cada ciclo haverá disciplinas e práticas educativas, obrigatórias e optativas.

§ 1º Ao Conselho Federal de Educação compete indicar, para todos os sistemas de
ensino médio, até cinco disciplinas obrigatórias, cabendo aos conselhos estaduais de
educação completar o seu número e relacionar os de caráter optativo que podem ser
adotados pelos estabelecimentos de ensino.
§ 2° O Conselho Federal e os conselhos estaduais, ao relacionarem as disciplinas obriga-
tórias, na forma do parágrafo anterior, definirão a amplitude e o desenvolvimento dos
seus programas em cada ciclo.
§ 3° O currículo das duas primeiras séries do 1º ciclo será comum a todos os cursos de
ensino médio no que se refere às matérias obrigatórias.
Art. 36 – O ingresso na primeira série do 1º ciclo dos cursos de ensino médio depende de
aprovação em exame de admissão, em que fique demonstrada satisfatória educação pri-
mária, desde que o educando tenha onze anos completos ou venha a alcançar essa idade
no correr do ano letivo.
Parágrafo único. Ao aluno que houver concluído a 6ª série primária será facultado o
ingresso na 2ª série do 1º ciclo de qualquer curso de grau médio, mediante exame das

disciplinas obrigatórias da 1ª série. (O VETO a este parágrafo foi rejeitado pelo
Congresso).
Art. 37 – Para matrícula na 1ª série do ciclo colegial, será exigida conclusão do ciclo
ginasial ou equivalente.
Art. 38 – Na organização do ensino de grau médio serão observadas as seguintes normas:
I – Duração mínima do período escolar:

a) cento e oitenta dias de trabalho escolar efetivo, não incluído o tempo reservado a
provas e exames;
b) vinte e quatro horas semanais de aulas para o ensino de disciplinas e práticas
educativas.
II – cumprimento dos programas elaborados tendo-se em vista o período de trabalho
escolar;
III – formação moral e cívica do educando, através de processo educativo que a
desenvolva;
IV – atividades complementares de iniciação artística;
V – instituição da orientação educativa e vocacional em cooperação com a família;
VI – freqüência obrigatória, só podendo prestar exame final, em primeira época, o aluno
que houver comparecido, no mínimo, a 75% das aulas dadas.
Art. 39 – A apuração do rendimento escolar ficará a cargo dos estabelecimentos de ensi-

no, aos quais caberá expedir certificados de conclusão de séries e ciclos, e diplomas de
conclusão de cursos.
§ 1º Na avaliação do aproveitamento do aluno preponderarão os resultados alcançados,
durante o ano letivo, nas atividades escolares, asseguradas ao professor, nos exames e
provas, liberdade de formulação de questões e autoridade de julgamento.
§ 2° Os exames serão prestados perante comissão examinadora, formada de professores
do próprio estabelecimento, e, se este for particular, sob fiscalização da autoridade
competente.
Art. 40 – Respeitadas as disposições desta lei, compete ao Conselho Federal de Educa-

ção, e aos conselhos estaduais de educação, respectivamente, dentro dos seus sistemas
de ensino:
a) organizar a distribuição das disciplinas obrigatórias fixadas para cada curso, dan-
do especial relevo ao ensino de português;
b) permitir aos estabelecimentos de ensino escolher livremente até duas disciplinas
optativas para integrarem o currículo de cada curso;
c) dar aos cursos que funcionarem à noite, a partir das 18 horas, estruturação pró-
pria, inclusive a fixação do número de dias de trabalho escolar efetivo, segundo as
peculiaridades de cada curso.
Art. 41 – Será permitida aos educandos a transferência de um curso de ensino médio

para outro, mediante adaptação, prevista no sistema de ensino.
Art. 42 – O Diretor da escola deverá ser educador qualificado.

Art. 43 – Cada estabelecimento de ensino médio disporá em regimento ou estatutos sobre
a sua organização, a constituição dos seus cursos, e o seu regime administrativo, disciplinar
e didático.
Capítulo II – Do ensino secundário
Art. 44 – O ensino secundário admite variedade de currículos, segundo as matérias

optativas que forem preferidas pelos estabelecimentos.
§ 1° O ciclo ginasial terá a duração de quatro séries anuais e o colegial, de três no mínimo.
§ 2º Entre as disciplinas e práticas educativas de caráter optativo no 1º e 2° ciclos, será
incluída uma vocacional, dentro das necessidades e possibilidades locais.
Art. 45 – No ciclo ginasial serão ministradas nove disciplinas.

Parágrafo único. Além das práticas educativas, não poderão ser ministradas menos de
cinco nem mais de sete disciplinas em cada série, das quais uma ou duas devem ser
optativas e de livre escolha do estabelecimento para cada curso.
Art. 46 – Nas duas primeiras séries do ciclo colegial, além das práticas educativas, serão
ensinadas oito disciplinas, das quais uma ou duas optativas, de livre escolha pelo
estabelecimento, sendo no mínimo cinco e no máximo sete em cada série.
§ 1° Deverá merecer especial atenção o ensino de português, nos seus aspectos lingüísticos,
históricos e literários.
§ 2° A terceira série do ciclo colegial será organizada com currículo diversificado que vise
ao preparo dos alunos para os cursos superiores e compreenderá, no mínimo, quatro e,
no máximo, seis disciplinas, podendo ser ministrada em colégios universitários.
Capítulo III – Do ensino técnico
Art. 47 – O ensino técnico de grau médio abrange os seguintes cursos:

a) industrial;
b) agrícola;
c) comercial.
Parágrafo único. Os cursos técnicos de nível médio não especificados nesta lei serão
regulamentados nos diferentes sistemas de ensino.
Art. 48 – Para fins de validade nacional, os diplomas dos cursos técnicos de grau médio
serão registrados no Ministério da Educação e Cultura.
Art. 49 – Os cursos industrial, agrícola e comercial serão ministrados em dois ciclos: o

ginasial, com a duração de quatro anos, e o colegial, no mínimo de três anos.
§ 1° As duas últimas séries do 1º ciclo incluirão, além das disciplinas específicas de ensino
técnico, quatro do curso ginasial secundário, sendo uma optativa.
§ O 2º ciclo incluirá, além das disciplinas específicas do ensino técnico, cinco do curso
colegial secundário, sendo uma optativa.
§ 3° As disciplinas optativas serão de livre escolha do estabelecimento.
§ 4º Nas escolas técnicas e industriais, poderá haver, entre o primeiro e o segundo ciclos,
um curso pré-técnico de um ano, onde serão ministradas as cinco disciplinas de curso
colegial secundário.

§ 5° No caso de instituição do curso pré-técnico, previsto no parágrafo anterior, no segundo
ciclo industrial poderão ser ministradas apenas as disciplinas específicas do ensino técnico.
Art. 50 – Os estabelecimentos de ensino industrial poderão, além dos cursos referidos no

artigo anterior, manter cursos de aprendizagem, básicos ou técnicos, bem como cursos de
artesanato e de mestria ... VETADO.
Parágrafo único. Será permitido, em estabelecimentos isolados, o funcionamento dos cursos
referidos neste artigo.
Art. 51 – As empresas industriais e comerciais são obrigadas a ministrar, em cooperação,

aprendizagem de ofícios e técnicas de trabalho aos menores seus empregados, dentro das
normas estabelecidas pelos diferentes sistemas de ensino.
§ 1º Os cursos de aprendizagem industrial e comercial terão de uma a três séries anuais
de estudos.
§ 2° Os portadores de carta de ofício ou certificado de conclusão de curso de aprendizagem
poderão matricular-se, mediante exame de habilitação, nos ginásios de ensino técnico,
em série adequada ao grau de estudos a que hajam atingido no curso referido.
Capítulo IV – Da formação do magistério para o ensino primário e médio
Art. 52 – O ensino normal tem por fim a formação de professores, orientadores, supervisores
e administradores escolares destinados ao ensino primário, e ao desenvolvimento dos co-
nhecimentos técnicos relativos à educação da infância.
Art. 53 – A formação de docentes para o ensino primário far-se-á:

a) em escola normal de grau ginasial no mínimo de quatro séries anuais onde além
das disciplinas obrigatórias do curso secundário ginasial será ministrada preparação
pedagógica;
b) em escola normal de grau colegial, de três séries anuais, no mínimo, em
prosseguimento ao grau ginasial... VETADO.
Art. 54 – As escolas normais de grau ginasial expedirão o diploma de regente de ensino

primário e, as de grau colegial, o de professor primário.
Art. 55 – Os institutos de educação, além dos cursos de grau médio referidos no artigo 53,
ministrarão cursos de especialização, de administradores escolares e de aperfeiçoamento,
abertos aos graduados em escolas normais de grau colegial.
Art. 56 – Os sistemas de ensino estabelecerão os limites dentro dos quais os regentes

poderão exercer o magistério primário.
Art. 57 – A formação de professores, orientadores e supervisores para as escolas

rurais primárias poderá ser feita em estabelecimentos que lhes preservem a integração
no meio.
Art. 58 – Os que se graduarem nos cursos referidos nos artigos 53 e 55, em estabelecimentos
oficiais ou particulares reconhecidos, terão igual direito a ingresso no magistério primário

oficial ou particular, cabendo aos Estados e ao Distrito Federal regulamentar o disposto
neste artigo. (O VETO a este dispositivo não foi aceito pelo Congresso Nacional).
Art. 59 – A formação de professores para o ensino médio será feita nas faculdades de
filosofia, ciências e letras e a de professores de disciplinas específicas de ensino médio
técnico em cursos especiais de educação técnica.
Parágrafo único. Nos institutos de educação poderão funcionar cursos de formação de
professores para o ensino normal, dentro das normas estabelecidas para os cursos
pedagógicos das faculdades de filosofia, ciências e letras.
Art. 60 – O provimento efetivo em cargo de professor nos estabelecimentos oficiais de ensino

médio será feito por meio de concurso de títulos e provas...VETADO.
Art. 61 – O magistério nos estabelecimentos... VETADO... de ensino médio só poderá ser

exercido por professores registrados no órgão competente.
TÍTULO VIII
Da orientação educativa e da inspeção
Art. 62 – A formação do orientador de educação será feita em cursos especiais que atendam às
condições do grau do tipo de ensino e do meio social a que se destinam.
Art. 63 – Nas faculdades de filosofia será criado, para a formação de orientadores de educação
do ensino médio, curso especial a que terão acesso os licenciados em pedagogia, filosofia,
psicologia ou ciências sociais, bem como os diplomados em Educação Física pelas Escolas
Superiores de Educação Física e os inspetores federais de ensino, todos com estágio mínimo
de três anos no magistério.
Art. 64 – Os orientadores de educação do ensino primário serão formados nos institutos

de educação em curso especial a que terão acesso os diplomados em escolas normais de
grau colegial e em institutos de educação, com estágio mínimo de três anos no magistério
primário.
Art. 65 – O inspetor de ensino, escolhido por concurso público de títulos e provas

VETADO... deve possuir conhecimentos técnicos e pedagógicos demonstrados de prefe-
rência no exercício de funções de magistério, de auxiliar de administração escolar ou na
direção de estabelecimento de ensino.
TÍTULO IX
Da educação de grau superior
Capítulo I – Do ensino superior
Art. 66 – O ensino superior tem por objetivo a pesquisa, o desenvolvimento das ciências,
letras e artes e a formação de profissionais de nível universitário.

Art. 67 – O ensino superior será ministrado em estabelecimentos agrupados ou não em
universidades, com a cooperação de institutos de pesquisa e centros de treinamento
profissional.
Art. 68 – Os diplomas expedidos pelas universidades ou pelos estabelecimentos isolados

de ensino superior oficiais ou reconhecidos serão válidos em todo o território nacional.
Parágrafo único. Os diplomas que conferem privilégio para o exercício de profissões libe-
rais, ou para a admissão a cargos públicos, ficam sujeitos a registro no Ministério da
Educação e Cultura, podendo a lei exigir a prestação de exames e provas de estágio
perante os órgãos de fiscalização e disciplina das profissões respectivas.
Art. 69 – Nos estabelecimentos de ensino superior podem ser ministrados os seguintes

cursos:
a) de graduação, abertos à matrícula de candidatos que hajam concluído o ciclo
colegial ou equivalente, e obtido classificação em concurso de habilitação;
b) de pós-graduação, abertos à matrícula de candidatos que hajam concluído o curso
de graduação e obtido o respectivo diploma;
c) de especialização, aperfeiçoamento e extensão, ou quaisquer outros, a juízo do
respectivo instituto de ensino abertos a candidatos com o preparo e os requisitos
que vierem a ser exigidos.
Art. 70 – O currículo mínimo e a duração dos cursos que habilitem à obtenção de diploma
capaz de assegurar privilégios para o exercício da profissão liberal...VETADO... serão fixados
pelo Conselho Federal de Educação.
Parágrafo único. VETADO.
Art. 71 – O programa de cada disciplina, sob forma de plano de ensino, será organizado
pelo respectivo professor, e aprovado pela congregação do estabelecimento.
Art. 72 – Será observado em cada estabelecimento de ensino superior, na forma dos

estatutos e regulamentos respectivos o calendário escolar, aprovado pela congregação, de
modo que o período letivo tenha a duração mínima de 180 (cento e oitenta) dias de
trabalho escolar não incluído o tempo efetivo, reservado a provas e exames.
Art. 73 – Será obrigatória, em cada estabelecimento, a freqüência de professores e alunos,

bem como a execução dos programas de ensino.
§ 1º Será privado do direito de prestar exames o aluno que deixar de comparecer a um
mínimo de aulas e exercícios previstos no regulamento;
§ 2° O estabelecimento deverá promover ou qualquer interessado poderá requerer o
afastamento temporário do professor que deixar de comparecer, sem justificação, a 25%
das aulas e exercícios ou não ministrar pelo menos 3/4 do programa da respectiva
cadeira;
§ 3° A reincidência do professor na falta prevista na alínea anterior importará, para os fins
legais, em abandono de cargo.
Art. 74 – VETADO.
§ 1° VETADO.

§ 2° VETADO.
§ 3° VETADO.
§ 4º VETADO.
§ 5° VETADO.
§ 6° VETADO.
§ 7° VETADO.
Art. 75 – VETADO.
I – VETADO.
II – VETADO.
III – VETADO.
IV – VETADO.
V – VETADO.
VI – VETADO.
VII – VETADO.
§ 1º VETADO.
§ 2° VETADO
§ 3° VETADO.
§ 4º VETADO.
Art. 76 – Nos estabelecimentos oficiais federais de ensino superior, os diretores serão

nomeados pelo Presidente da República dentre os professores catedráticos efetivos em
exercício, eleitos em lista tríplice pela congregação respectiva, em escrutínios secretos, po-
dendo os mesmos ser reconduzidos duas vezes.
Art. 77 – Nenhuma faculdade de filosofia, ciências e letras funcionará inicialmente com

menos de quatro de seus cursos de bacharelado, que abrangerão obrigatoriamente as
seções de... VETADO... ciências e letras.
Art. 78 – O corpo discente terá representação, com direito a voto, nos conselhos
universitários, nas congregações, e nos conselhos departamentais das universidades e
escolas superiores isoladas, na forma dos estatutos das referidas entidades.
Capítulo II – Das universidades
Art. 79 – As universidades constituem-se pela reunião, sob administração comum, de

cinco ou mais estabelecimentos de ensino superior... VETADO.
§ 1° O Conselho Federal de Educação poderá dispensar, a seu critério, os requisitos
mencionados no artigo acima, na criação de universidades rurais e outras de objetivo
especializado.
§ 2º Além dos estabelecimentos de ensino superior, integram-se na universidade institutos
de pesquisas ... VETADO... de aplicação e treinamento profissional.
§ 3° A universidade pode instituir colégios universitários destinados a ministrar o ensino
da 3ª (terceira) série do ciclo colegial. Do mesmo modo pode instituir colégios técnicos
universitários quando nela exista curso superior em que sejam desenvolvidos os mesmos
estudos. Nos concursos de habilitação não se fará qualquer distinção entre candidatos que

tenham cursado esses colégios e os que provenham de outros estabelecimentos de ensino
médio.
§ 4° O ensino nas universidades é ministrado nos estabelecimentos e nos órgãos
complementares, podendo o aluno inscrever-se em disciplinas lecionadas em cursos di-
versos, se houver compatibilidade de horários e não se verificar inconveniente didático a
juízo da autoridade escolar.
§ 5° Ao Conselho Universitário compete estabelecer as condições de equivalência entre os
estudos feitos nos diferentes cursos.
Art. 80 – As universidades gozarão de autonomia didática, administrativa, financeira e

disciplinar, que será exercida na forma de seus estatutos.
§ 1° A autonomia didática consiste na faculdade:
a) de criar e organizar cursos fixando os respectivos currículos;
b) de estabelecer o regime didático e escolar dos diferentes cursos, sem outras
limitações a não ser as constantes da presente lei.
§ 2° A autonomia administrativa consiste na faculdade:
a) de elaborar e reformar com a aprovação do Conselho Federal ou conselho estadual de
educação, os próprios estatutos e os regimentos dos estabelecimentos de ensino;
b) de indicar o reitor mediante lista tríplice, para aprovação ou escolha pelo governo
nas universidades oficiais, podendo o mesmo ser reconduzido duas vezes;
c) de indicar o reitor nas universidades particulares, mediante eleição singular em
lista tríplice, para aprovação ou escolha pelo instituidor ou conselho de curadores;
d) de contratar professores e auxiliares de ensino e nomear catedráticos ou indicar nas
universidades oficiais o candidato aprovado em concurso para nomeação pelo governo;
e) de admitir e demitir quaisquer empregados dentro de suas dotações orçamentárias
ou recursos financeiros.
§ 3° A autonomia financeira consiste na faculdade:
a) de administrar o patrimônio e dele dispor, na forma prevista no ato de constituição
ou nas leis federais e estaduais aplicáveis;
b) de aceitar subvenções, doações, heranças e legados;
c) de organizar e executar o orçamento total de sua receita e despesa, devendo os
responsáveis prestar contas anuais. (Os VETOS opostos a todos estes parágrafos e
alíneas do art. 80 não foram aceitos pelo Congresso Nacional).
Art. 81 – As universidades oficiais serão constituídas sob a forma de autarquias, ou

fundações, e as particulares sob a de fundações ou associações. A inscrição do ato
constitutivo no registro civil das pessoas jurídicas será precedido de autorização por
decreto do governo federal ou estadual. (O VETO a diferentes expressões deste artigo não
foi aceito pelo Congresso).
Art. 82 – ... VETADO ... Os recursos orçamentários que a União... VETADO... consagrar à
manutenção das respectivas universidades terão a forma de dotações globais, fazendo-se no
orçamento da universidade a devida especificação.
Art. 83 – O ensino público superior, tanto nas universidades como nos estabelecimentos
isolados federais, será gratuito para quantos provarem falta ou insuficiência de recursos
(Art. 168, II, da Constituição).

Art. 84 – O Conselho Federal de Educação, após inquérito administrativo, poderá
suspender, por tempo determinado, a autonomia de qualquer universidade, oficial ou
particular, por motivo de infringência desta lei ou dos próprios estatutos, chamando a si
as atribuições do Conselho Universitário e nomeando um reitor pro tempore.
Capítulo III – Dos estabelecimentos isolados de ensino superior
Art. 85 – Os estabelecimentos isolados oficiais serão constituídos sob a forma de autarquias

ou de fundações; os particulares, de fundações ou associações. (O VETO a este artigo não
foi aceito pelo Congresso Nacional).
Art. 86 – Os estabelecimentos isolados, constituídos sob a forma de fundações, terão um

conselho de curadores, com as funções de aprovar o orçamento anual, fiscalizar a sua
execução e autorizar os atos do diretor não previstos no regulamento do estabelecimento.
Art. 87 – A competência do Conselho Universitário em grau de recurso será exercida, no caso

de estabelecimentos isolados, estaduais e municipais pelos conselhos estaduais de educação;
e, no caso de estabelecimentos federais ou particulares, pelo Conselho Federal de Educação.
TÍTULO X
Da educação de excepcionais
Art. 88 – A educação de excepcionais deve, no que for possível, enquadrar-se no sistema

geral de educação, a fim de integrá-los na comunidade.
Art. 89 – Toda iniciativa privada considerada eficiente pelos conselhos estaduais de

educação, e relativa à educação de excepcionais, receberá dos poderes públicos tratamento
especial mediante bolsas de estudos, empréstimos e subvenções.
TÍTULO XI
Da assistência social escolar
Art. 90 – Em cooperação com outros órgãos ou não, incumbe aos sistemas de ensino,
técnica e administrativamente, prover, bem como orientar, fiscalizar e estimular os serviços
de assistência social, médico-odontológico e de enfermagem aos alunos.
Art. 91 – A assistência social escolar será prestada nas escolas, sob a orientação dos
respectivos diretores, através de serviços que atendam ao tratamento dos casos individuais,
à aplicação de técnicas de grupo e à organização social da comunidade.
TÍTULO XII
Dos recursos para a educação
Art. 92 – A União aplicará anualmente, na manutenção e desenvolvimento do ensino,

12% (doze por cento), no mínimo, de sua receita de impostos e os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, 20 % (vinte por cento), no mínimo.

§ 1º Com nove décimos dos recursos federais destinados à educação, serão constituídos,
em parcelas iguais, o Fundo Nacional do Ensino Primário, o Fundo Nacional do Ensino
Médio e o Fundo Nacional do Ensino Superior.
§ 2° – O Conselho Federal de Educação elaborará, para execução em prazo determinado,
o Plano de Educação referente a cada Fundo.
§ 3° Os Estados, o Distrito Federal e os municípios se deixarem de aplicar a percentagem
prevista na Constituição Federal para a manutenção e desenvolvimento do ensino, não
poderão solicitar auxílio da União para esse fim.
Art. 93 – Os recursos a que se refere o art. 169, da Constituição Federal, serão aplicados
preferencialmente na manutenção e desenvolvimento do sis-tema público de ensino
de acordo com os planos estabelecidos pelo Conselho Federal e pelos conselhos esta-
duais de educação, de sorte que se assegurem:
1º) o acesso à escola do maior número possível de educandos;
2º) a melhoria progressiva do ensino e o aperfeiçoamento dos serviços de educação;
3º) o desenvolvimento do ensino técnico-científico;
4°) o desenvolvimento das ciências, letras e artes;
§ 1º São consideradas despesas com o ensino:
a) as de manutenção e expansão do ensino;
b) as de concessão de bolsas de estudos;
c) as de aperfeiçoamento de professores, incentivo à pesquisa, e realização de
congressos e conferências;
d) as de administração federal, estadual ou municipal de ensino, inclusive as que se
relacionem com atividades extra-escolares.
§ 2 ° Não são consideradas despesas com o ensino:
a) as de assistência social e hospitalar, mesmo quando ligadas ao ensino;
b) as realizadas por conta das verbas previstas nos arts. 199, da Constituição Federal
e 29, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
c) os auxílios e subvenções para fins de assistência e cultura (Lei nº 1.493, de 13/12/
1951).
Art. 94 – A União proporcionará recursos a educandos que demonstrem necessidade e

aptidão para estudos, sob duas modalidades:
a) bolsas gratuitas para custeio total ou parcial dos estudos;
b) financiamento para reembolso dentro de prazo variável, nunca superior a quinze anos.
§ 1º Os recursos a serem concedidos, sob a forma de bolsa de estudos, poderão ser
aplicados em estabelecimentos de ensino reconhecido, escolhido pelo candidato ou seu
representante legal.
§ 2° O Conselho Federal de Educação determinará os quantitativos glo-bais das bolsas de
estudos e financiamento para os diversos graus de ensino, que atribuirá aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Territórios.
§ 3° Os conselhos estaduais de educação, tendo em vista esses recursos e os estaduais:
a) fixarão o número e os valores das bolsas, de acordo com o custo médio do ensino
nos municípios e com o grau de escassez de ensino oficial em relação à população
em idade escolar;
b) organizarão as provas de capacidade a serem prestadas pelos candidatos, sob condições
de autenticidade e imparcialidade que assegurem oportu-nidades iguais para todos;

c) estabelecerão as condições de renovação anual das bolsas, de acordo com o apro-
veitamento escolar demonstrado pelos bolsistas.
§ 4° Somente serão concedidas bolsas a alunos de curso primário quando, por falta de
vagas, não puderem ser matriculados em estabelecimentos oficiais.
§ 5° Não se inclui nas bolsas de que trata o presente artigo o auxílio que o Poder Público
concede a educandos sob a forma de alimentação, material escolar, vestuário, transporte,
assistência médica ou dentária, o qual será objeto de normas especiais.
Art. 95 – A União dispensará a sua cooperação financeira ao ensino sob a forma de:
a) subvenção, de acordo com as leis especiais em vigor;
b) assistência técnica, mediante convênio visando ao aperfeiçoamento do magistério, à
pesquisa pedagógica e à promoção de congressos e seminários;
c) financiamento a estabelecimentos mantidos pelos Estados, municípios ou
particulares, para a compra, construção ou reforma de prédios escolares e respectivas
instalações e equipamentos de acordo com as leis especiais em vigor.
§ 1º São condições para a concessão de financiamento a qualquer estabelecimento de
ensino, além de outras que venham a ser fixadas pelo Conselho Federal de Educação:
a) a idoneidade moral e pedagógica das pessoas ou entidades responsáveis pelos
estabelecimentos para que é feita a solicitação de crédito;
b) a existência de escrita contábil fidedigna, e a demonstração da possibi-lidade de
liquidação do empréstimo com receitas próprias do estabelecimento ou do mutuá-
rio, no prazo contratual;
c) a vinculação, ao serviço de juros e amortização do empréstimo, de uma parte
suficiente das receitas do estabelecimento; ou a instituição de garantias reais ade-
quadas, tendo por objeto outras receitas do mutuário; ou bens cuja penhora não
prejudique direta ou indiretamente o funcionamento do estabelecimento de ensino;
d) o funcionamento regular do estabelecimento, com observância das leis de ensino.
§ 2° Os estabelecimentos particulares de ensino, que receberem subvenção ou auxílio
para sua manutenção, ficam obrigados a conceder matrículas gratuitas a estudantes po-
bres, no valor correspondente ao montante recebido.
§ 3° Não será concedida subvenção nem financiamento ao estabelecimento de ensino que,
sob falso pretexto, recusar matrícula a alunos, por motivo de raça, cor ou condição social.
Art. 96 – O Conselho Federal de Educação e os conselhos estaduais de educação na esfera

de suas respectivas competências, envidarão esforços para melhorar a qualidade e elevar
os índices de produtividade do ensino em relação ao seu custo:
a) promovendo a publicação anual das estatísticas do ensino e dados complementares,
que deverão ser utilizados na elaboração dos planos de aplicação de recursos para
o ano subseqüente;
b) estudando a composição de custos do ensino público e propondo medidas ade-
quadas para ajustá-lo ao melhor nível de produtividade.
TÍTULO XIII
Disposições gerais e transitórias
Art. 97 – O ensino religioso constitui disciplina dos horários das escolas oficiais, é de
matrícula facultativa, e será ministrado sem ônus para os poderes públicos, de acordo

com a confissão religiosa do aluno, manifestada por ele, se for capaz, ou pelo seu
representante legal ou responsável.
§ 1° A formação de classe para o ensino religioso independe de número mínimo de alunos.
§ 2° O registro dos professores de ensino religioso será realizado perante a autoridade
religiosa respectiva.
Art. 98 – O Ministério da Educação e Cultura manterá o registro de professores habilitados

para o exercício do magistério de grau médio.
Art. 99 – Aos maiores de dezesseis anos, será permitida a obtenção de certificados de

conclusão do curso ginasial, mediante a prestação de exames de madureza, em dois anos
no mínimo, e três anos no máximo, após estudos realizados sem observância do regime
escolar. (Parte VETADA não foi aceita).
Parágrafo único. Nas mesmas condições permitir-se-á a obtenção do certificado de conclusão
de curso colegial aos maiores de dezenove anos.
Art. 100 – Será permitida a transferência de alunos de um para outro estabelecimento de

ensino, inclusive de escola de país estrangeiro, feitas as necessárias adaptações de acordo
com o que dispuseram: em relação ao ensino médio, os diversos sistemas de ensino e, em
relação ao ensino superior, os conselhos universitários, ou o Conselho Federal de Educa-
ção, quando se tratar de universidade ou de estabelecimento de ensino superior federal
ou particular, ou ainda, os Conselhos Universitários ou o Conselho Estadual de Educa-
ção, quando se tratar de universidade ou de estabelecimento de ensino estaduais.
Art. 101 – O Ministro da Educação e Cultura, ouvido o Conselho Federal de Educação,

decidirá das questões suscitadas pela transição entre o regime escolar até agora vigente e
o instituído por esta lei, baixando, para isto, as instruções necessárias.
Art. 102 – Os diplomas de curso superior, para que produzam efeitos legais, serão previa-
mente registrados em órgãos do Ministério da Educação e Cultura.
Art. 103 – Os diplomas e certificados estrangeiros dependerão de revalidação, salvo

convênios culturais celebrados com países estrangeiros.
Art. 104 – Será permitida a organização de cursos ou escolas experimentais, com currículos,
métodos e períodos escolares próprios, dependendo o seu funcionamento para fins de vali-
dade legal da autorização do Conselho Estadual de Educação, quando se tratar de cursos
primários e médios, e do Conselho Federal de Educação, quando de cursos superiores ou de
estabelecimentos de ensino primário e médio sob a jurisdição do Governo Federal.
Art. 105 – Os poderes públicos instituirão e ampararão serviços e entidades que mantenham,
na zona rural, escolas, ou centros de educação, capazes de favorecer a adaptação do homem
ao meio e o estímulo de vocações a atividades profissionais.
Art. 106 – Os cursos de aprendizagem industrial e comercial, administrados por entidades

industriais e comerciais, nos termos da legislação vigente, serão submetidos aos conselhos
estaduais de educação e os dos territórios ao Conselho Federal de Educação.

Parágrafo único. Anualmente, as entidades responsáveis pelo ensino de aprendizagem
industrial e comercial apresentarão ao Conselho Estadual competente e ao Conselho Federal
de Educação, no caso dos Territórios, o relatório de suas atividades, acompanhado de sua
prestação de contas.
Art. 107 – O poder público estimulará a colaboração popular em favor das fundações e
instituições culturais e educativas de qualquer espécie, grau ou nível sem finalidades lucrati-
vas, e facultará aos contribuintes do imposto de renda a dedução dos auxílios ou doações
comprovadamente feitos a tais entidades.
Art. 108 – O poder público cooperará com as empresas e entidades privadas para o
desenvolvimento do ensino técnico e científico.
Art. 109 – Enquanto os Estados e o Distrito Federal não organizarem o ensino médio de
acordo com esta lei, as respectivas escolas continuarão subordinadas à fiscalização federal.
Art. 110 – Pelo prazo de 5 (cinco) anos, a partir da data da vigência desta lei, os estabele-
cimentos particulares de ensino médio terão direito de opção, entre os sistemas de ensino
federal e estadual, para fins de reconhecimento e fiscalização.
Art. 111 – VETADO.
Art. 112 – As universidades e os estabelecimentos isolados de ensino superior deverão

adaptar seus estatutos ou regimentos às normas da presente lei, dentro de 180 (cento e
oitenta) dias a contar da publicação desta.
Art. 113 – As disposições, exigências e proibições referentes a concursos para provimen-

to de cátedras de ensino superior, consignadas no Título X, Capítulo 1, não se aplicam
aos concursos com inscrições já encerradas na data em que esta lei entrar em vigor,
devendo eles se reger pela legislação vigente por ocasião do encerramento da inscrição. (O
VETO a este artigo não foi aceito pelo Congresso Nacional).
Art. 114 – A transferência do instituto de ensino superior, de um para outro mantenedor,

quando o patrimônio houver sido constituído no todo ou em parte por auxílios oficiais,
só se efetivará, depois de aprovado pelos órgãos competentes do Poder Público, de onde
provierem os recursos, ouvido o respectivo Conselho de Educação.
Art. 115 – A escola deve estimular a formação de associações de pais e professores.
Art. 116 – Enquanto não houver número suficiente de professores primários formados
pelas escolas normais ou pelos institutos de educação, e sempre que se registre essa falta,
a habilitação ao exercício do magistério, a título precário e até que cesse a falta, será feita
por meio de exame de suficiência realizado em escola normal ou instituto de educação
oficiais, para tanto credenciados pelo Conselho Estadual de Educação. (O VETO a este
artigo não foi aceito pelo Congresso Nacional).
Art. 117 – Enquanto não houver número bastante de professores licenciados em faculda-
des de filosofia, e sempre que se registre essa falta, a habilitação a exercício do magistério

será feita por meio de exame de suficiência realizado em faculdades de filosofia oficiais,
indicadas pelo Conselho Federal de Educação. (O VETO às expressões finais deste artigo,
a partir da palavra “realizado” não foi aceito pelo Congresso Nacional).
Art. 118 – Enquanto não houver número suficiente de profissionais formados pelos cur-
sos especiais de educação técnica, poderão ser aproveitados, como professores de disci-
plinas específicas do ensino médio técnico, profissionais liberais de cursos superiores
correspondentes ou técnicos diplomados na especialidade.
Art. 119 – Os titulares de cargos públicos federais que forem extintos, por se tornarem
desnecessários em face da presente lei, serão aproveitados em funções análogas ou
correlatas.
Art. 120 – Esta lei entrará em vigor no ano seguinte ao de sua publicação, revogadas as
disposições em contrário.
Esse é o texto da Lei de Diretrizes e Bases, tal como ficou, em face de vetos do
Executivo, aceitos pelo Congresso Nacional, e também da recusa de aceitação de alguns
poucos deles.5
[ A Constituição de 1967 e a Emenda de outubro de 1969

A Lei de Diretrizes e Bases entrou em vigor a 1° de janeiro de 1961, carecendo,
porém, para perfeita execução em todo o país de providências complementares muito
numerosas, umas de cunho político-administrativo, e, outras, de feição propriamente
pedagógica.
Elas se processaram nesse ano e seguintes, quando, em março de 1964, ocorreu
um importante movimento político, a Revolução de 31 desse mês. Esse movimento man-
teve a Carta de 1946, apenas alterada nalguns pontos, como o da eleição para a presidên-
cia da República, cargo declarado vago. Sucessivamente novas modificações se deram
por Atos Institucionais, editados depois pelo Alto Comando Revolucionário, nenhum
dos quais veio mais a fundo a alterar a Lei de Diretrizes e Bases.
Em dezembro de 1966, porém, o Poder Executivo enviou ao Congresso
Nacional o projeto de uma nova Constituição, o qual depois de aí examinado e emen-
dado, veio a ser promulgado a 24 de janeiro de 1967 para execução a partir de 15 de
março do mesmo ano.
Em virtude dos fatos que determinaram a Revolução e dos princípios políticos
em que se inspirou, seria natural que a nova carta viesse a modificar substancialmente o
quadro das instituições de governo.
Entre outros pontos, reviu as atribuições dos poderes públicos, a fim de
fortalecer as do Poder Executivo; alterou as linhas gerais do sistema federativo existente;
substituiu a forma de escolha do presidente da República, a qual deixou de ser a de
sufrágio direto para fazer-se por eleição indireta, em colégio eleitoral constituído pelos
membros do Congresso Nacional e delegados das Assembléias Legislativas dos Estados;
5
Publicado na revista do Conselho Federal de Educação, Documenta, nº 12, mar. 1963.

estabeleceu novas funções para a justiça federal; deu nova ordem ao sistema tributário, à
feitura do orçamento e à fiscalização financeira; ampliou o conceito de Segurança Nacional;
modificou as bases de organização e certos modos de atuação dos partidos políticos.
O próprio nome oficial do país foi modificado, deixando de ser Estados Unidos
do Brasil para tornar-se República Federativa do Brasil.
Quanto aos direitos e garantias individuais, foram mantidos os da carta de
1946, admitida, porém, a suspensão dos direitos políticos dos cidadãos, se deles abusa-
rem com o propósito de atentar contra a ordem democrática ou quando hajam praticado
atos de corrupção, devidamente comprovados.
Com relação à ordem econômica e social, houve algumas sensíveis alterações.
Com referência à organização da família e aos assuntos da educação e da cultura, tratados
num só e mesmo título (sem capítulo separado para estes últimos), foram pequenas as
modificações, permanecendo, de modo geral, as diretrizes estabelecidas na Carta de 1946,
embora, nalgumas delas, mudado o seu sentido.
Um importante dispositivo foi suprimido: era o que obrigava que a União, os
Estados e os municípios, respectivamente, empregassem 10, 20 e 20% da receita de im-
postos na manutenção e desenvolvimento dos serviços do ensino. A importância de tal
exclusão torna-se patente quando se verifica que a Lei de Diretrizes e Bases, dada a obri-
gação do dispêndio com o ensino, nessas quotas determinadas, teria dois fundos especi-
ais, um de ensino médio e outro de ensino superior, os quais se juntariam ao de ensino
primário, já existente e referido na Carta de 1946. Ainda mais: admitiu a lei que, no caso
da receita federal, a quota de impostos fosse elevada para 12%, e que os recursos de cada
um dos três fundos viessem a ser distribuídos segundo planos traçados pelo Conselho
Federal de Educação a cada ano.
Para cotejo entre a matéria do título relativo à educação, na Carta de 1946 e na
de 1967, transcreve-se a seguir o texto desta última, atendidas as emendas que recebeu
em outubro de 1969, as quais lhe melhoraram a redação (arts. 176 a 180 ):
Art. 176 – A educação inspirada no princípio da unidade nacional e nos ideais de liberdade
e solidariedade humana, é direito de todos e dever do Estado, e será dada no lar e na
escola.
§ 1º O ensino será ministrado nos diferentes graus pelos Poderes Públicos.
§ 2° Respeitadas as disposições legais, o ensino é livre à iniciativa particular, a qual
merecerá o amparo técnico e financeiro dos Poderes Públicos, inclusive mediante bolsas
de estudo.
3° A legislação do ensino adotará os seguintes princípios e normas:

I – o ensino primário somente será ministrado na língua nacional;
II – o ensino primário é obrigatório para todos, dos sete aos quatorze anos, e gratuito nos
estabelecimentos oficiais;
III – o ensino público será igualmente gratuito para quantos, no nível médio e no superior,
demonstrarem efetivo aproveitamento e provarem falta ou insuficiência de recursos;
IV – o Poder Público substituirá, gradativamente, o regime de gratuidade no ensino médio
e no superior pelo sistema de concessão de bolsas de estudo, mediante restituição, que a
lei regulará;
V – o ensino religioso, de matrícula facultativa, constituirá disciplina dos horários normais
das escolas oficiais de grau primário e médio;

VI – o provimento dos cargos iniciais e finais das carreiras do magistério de grau médio e
superior dependerá, sempre, de prova de habilitação, que consistirá em concurso público
de provas e títulos, quando se tratar de ensino oficial; e
VII – a liberdade de comunicação de conhecimentos no exercício do magistério, ressalvado
o disposto no artigo 154.
Art. 177 – Os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino, e a

União, os dos Territórios, assim como o sistema federal, que terá caráter supletivo e se
estenderá a todo o País, nos estritos limites das deficiências locais.
§ 1 ° A União prestará assistência técnica e financeira aos Estados e ao Distrito Federal
para desenvolvimento dos seus sistemas de ensino.
§ 2° Cada sistema de ensino terá, obrigatoriamente, serviços de assistência educacional,
que assegurem aos alunos necessitados condições de eficiência escolar.
Art. 178 – As empresas comerciais, industriais e agrícolas são obrigadas a manter o ensino
primário gratuito de seus empregados e o ensino dos filhos destes, entre os sete e os
quatorze anos, ou a concorrer para aquele fim, mediante a contribuição do salário-educação,
na forma que a lei estabelecer.
Parágrafo único. As empresas comerciais e industriais são ainda obrigadas a assegurar,

em cooperação, condições de aprendizagem aos seus trabalhadores menores e a promover
o preparo de seu pessoal qualificado.
Art. 179 – As ciências, as letras e as artes são livres, ressalvado o disposto no parágrafo 8º
do artigo 153.
Parágrafo único. O Poder Público incentivará a pesquisa e o ensino científico e tecnológico.
Art. 180 – O amparo à cultura é dever do Estado.
Parágrafo único. Ficam sob a proteção especial do Poder Público os documentos, as obras
e os locais de valor histórico ou artístico, os monumentos e as paisagens naturais notáveis,
bem como as jazidas arqueológicas.
Nesse texto, duas modificações de fundo devem ser ainda notadas. Primeira,
a de maior extensão das idades a que se pode aplicar a obrigatoriedade do ensino
primário. O conjunto delas, que era de 7 a 12 anos, passou a ser, expressamente, de 7 a
14 anos.
O texto não declara que o ensino primário seja de oito anos de duração, e isso,
aliás, se comprova por admitir a Constituição o trabalho do menor desde os doze anos
(art. 165, inciso X).
Note-se, ademais, que “as empresas comerciais, industriais e agrícolas são
obrigadas a manter o ensino primário gratuito de seus empregados e o ensino dos
filhos destes, entre os sete e os quatorze anos, ou a concorrer para aquele fim, medi-
ante a contribuição do salário-educação, na forma que a lei estabelecer” (art. 178).
É evidente que, entre os sete e os quatorze anos não significa por todo o prazo dos 7
aos 14.

A interpretação de muitas das partes do texto dedicado à educação, dantes
transcrito, terá de considerar os novos princípios sociais e políticos constantes da Cons-
tituição de 1967, nela mantidos, ou ainda acrescidos, pela Emenda Constitucional nº 1,
de 17 de outubro de 1969.
Observe-se, por exemplo, que a Constituição vigente, ao tratar da Segurança
Nacional (art. 86 a 89, na forma emendada), declara que “toda pessoa natural ou jurídica
é responsável pela Segurança Nacional nos limites definidos na lei”. Observe-se também
que, ao Conselho de Segurança Nacional, “órgão de mais alto nível na assessoria direta do
Presidente da República”, compete “estabelecer os objetivos nacionais permanentes e as
bases para a política nacional” (arts. 87 e 89, inciso I). A observação de um e de outro
desses pontos é de especial importância no planejamento, execução e avaliação dos
serviços do ensino. Em conseqüência, terão grande reflexo na obra educativa do país.
Em conclusão: alguns dispositivos da Lei de Diretrizes estão peremptos, e
outros pedem agora interpretação diversa da que lhes deu o Conselho Federal de Educa-
ção, no regime da Carta política de 1946, e diante também de novas leis, decretos-leis e
decretos sobre o ensino.
Desses pontos trataremos no Capítulo 11, após a apreciação dessa lei tal como
foi aprovada em 1961.
1 O domínio próprio da Organização e Administração Escolar, em cada país, começa
depois que se haja definido uma ação política, a fim de que se possam propor e discu-
tir os problemas de eficiência, em função de objetivos claros e determinados. O pri-
meiro enquadramento de proposições do tipo “Se ... então” assim o exige. Esse
enquadramento tem de partir do exame da carta política do país, a qual expõe uma
construção jurídica a aplicar-se a certa organização de fato, fundada numa conjuntura
ecológica e social (o território, a população, a vida econômica).
2 Todas as nossas constituições políticas, a partir da República, têm reafirmado, em

termos cada vez mais claros e expressos, o valor do ensino. A de 1891, ainda que
omissa em relação a questões sociais e econômicas, reconhecia a necessidade do
ensino primário obrigatório. Com a revolução de 1930, ensaiaram-se grandes
modificações no tipo de “estado liberal”, até então vigente, tendo-se logo criado os
ministérios do Trabalho e da Educação. A Carta de 1934 veio dar competência à
União para “fixar um plano nacional de educação, compreensivo de todos os graus
e ramos, comuns e especializados, e coordenar e fiscalizar a sua execução em todo
o território nacional”. Ainda que composto esse plano pelo antigo Conselho Nacional
de Edu-cação, em 1937, não foi ele aprovado pelo legislativo, em virtude do golpe
de Estado do mesmo ano, o qual outorgou uma nova carta política ao país.
3 Nessa Carta, de novembro de 1937, manteve-se implícita a idéia do “plano nacional”.

De fato, reservou-se à União competência privativa para “fixar as bases e determinar
os quadros da educação nacional”, o que importava estabelecer certo planejamento
geral. No capítulo “Da família”, estabelecia-se que a educação integral da prole era “o
primeiro dever e direito natural dos pais”, acrescentando-se que o Estado não seria

estranho a esse dever, e que a infância e a adolescência deveriam “ser objeto de cui-
dados e garantias especiais por parte dos poderes públicos”. No capítulo relativo à
“Educação e Cultura”, estabeleceu-se o ensino primário obrigatório, e o ensino religi-
oso facultativo, nas escolas de 1° e 2° graus; declarou-se que seria dever da Nação,
dos Estados e municípios assegurar educação adequada à infância e à juventude,
esclarecendo-se que o ensino profissional constituiria o primeiro dever dos poderes
públicos.
4 Nas duas últimas cartas, havia pontos coincidentes e outros bem diversos. Na de 1937,
não se afirmava de modo expresso “direito à educação”, mas falava-se no “dever do
Estado” a esse respeito. Também nela se distinguia, quanto aos serviços do ensino,
entre classes favorecidas e menos favorecidas.
5 Na constituição promulgada em 1946, vigente até 1967 (com emendas, não, porém, na
parte da educação), houve um retorno à orientação geral da Carta de 1934. Não se
falava aí em “plano nacional”, mas em “diretrizes e bases da educação nacional”, idéia
similar. A educação era definida como “direito de todos”, devendo ser “dada no lar e na
escola, segundo princípios de liberdade e solidariedade humana”. O ensino de todos
os níveis seria mantido pelos poderes públicos e era livre à iniciativa particular, res-
peitadas as leis que o regulassem. As empresas industriais, comerciais e agrícolas,
com mais de cem trabalhadores, seriam obrigadas a manter ensino primário para seus
servidores e os filhos destes. Estabelecia a Carta de 1946 que a União deveria aplicar
no mínimo 10% e os Estados, o Distrito Federal e os municípios nunca menos de 20%
da renda resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino; e indi-
cava, enfim, que os Estados e Distrito Federal mantivessem sistemas de ensino, e a
União, um sistema federal com caráter supletivo.
6 De 1946 a 1961, a legislação federal do ensino distribuiu-se por várias leis orgânicas.
Ao fim desse último ano, foi essa legislação compendiada num diploma de ordem
geral, por sua ementa chamada de Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, cujo
texto integral se transcreveu neste capítulo e de que se fará a análise a seguir. Terá essa
análise, ademais, de ser feita também à luz de novos princípios de filosofia social e
política, e de normas gerais de administração pública, estabelecidos pela Constituição
de 24 de janeiro de 1967, cujo texto foi emendado em 17 de outubro de 1969.
7 Ainda que a nova Carta haja mantido a maior parte da matéria relativa à educação,
apresenta inovações importantes. Entre essas está a da exclusão do dispositivo que
tornava obrigatório o emprego de certa quota da receita de impostos no ensino, de
parte da União, dos Estados e municípios. Assim, todo o Título XII, “Dos Recursos
para a Educação”, foi grandemente atingido. Ademais, a Constituição de 1967 ampliou
o conceito de “segurança nacional”, com isso alterando o espírito da lei de 1961. Atos
legislativos variados a têm por fim modificado em muitos pontos.

Capítulo 10
Apreciação geral da Lei
de Diretrizes e Bases
[ Conteúdo da lei
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, tal como aprovada, é um
documento complexo. Seu exame pode ser feito atendendo-se a critérios muito diversos.
Assim, o histórico, o sociológico, o de direito público, o de técnica legislativa, o de técni-
ca pedagógica estrita, e mesmo o de correção lingüística. Mas poderá ter como objetivo
principal o papel que essa lei haja exercido e exerça como instrumento de organização e
administração dos serviços de ensino no país.1
Esta última forma não exclui, é evidente, apreciações por um ou outro dos
aspectos mencionados, sempre que elas se tornem necessárias à elucidação do texto.
Terão, no entanto, feição subsidiária.
A posição que aqui julgamos convir é realmente essa. A lei existe, tem sido
executada, e se executa, muito reclamando do trabalho dos organizadores e administra-
dores escolares. Como deverão eles compreender o documento para bem aplicá-lo, cada
qual em sua esfera de ação, afim de que se obtenham resultados de verdadeiro rendimento
ou eficiência?...
Esse é o problema prático que se propõe.
Em sua ementa, diz a lei que fixa as diretrizes e bases da educação nacional.
O verbo fixar não consta da Constituição vigente. Mas os dois nomes, diretrizes e bases,
sim, com a competência original da União para legislar na matéria, embora não exclusiva.
Isso quer dizer que de diretrizes e bases da educação poderão cuidar também os Estados
e o Distrito Federal, de forma supletiva ou complementar, no âmbito dos serviços de cada
qual, respeitadas as leis nacionais.
Um e outro desses nomes não pertencem à terminologia jurídica usual. A esse
respeito são vagos, pelo que o legislador ordinário, usando-os, poderia considerar a matéria
de modo variável.
1
Para os fins dessa análise, dão-se indicações metodológicas em vários capítulos da Parte 1 deste livro, bem como no
volume Educação comparada (Lourenço Filho, 1965).

Como adjetivo, diretriz significa que dirige, que orienta. Como substantivo,
na linguagem dos geômetras, onde parece ter surgido, designa a linha ao longo do qual se
faz correr outra, na geração de uma figura plana ou de um sólido. Por extensão, nas
aplicações práticas, é a linha segundo a qual se traça o plano de um caminho ou estrutura
que se pretenda construir: diretriz de uma rodovia, de uma estrada de ferro, de uma
ponte. Em sentido figurado, as indicações gerais sobre a natureza e os rumos de um
empreendimento qualquer serão as suas diretrizes.
Base significa aquilo que sustenta o peso de um objeto ou de uma construção, seu
apoio, seus alicerces. No caso de estruturas não materiais, mas de serviços, indicará a reunião
e disposição conveniente de elementos sem os quais tais serviços não se possam produzir e,
especialmente, daqueles sem os quais não possam esses serviços manter coesão.
Torna-se claro que, ao aplicar à educação nacional o termo bases, quis a Cons-
tituição referir-se à posição, níveis e articulação entre serviços educacionais, àquilo que
se poderá chamar a sua morfologia, e, ao usar do termo diretrizes, pretendeu indicar fins,
objetivos, aspectos funcionais da atividade, que o conceito permite.
Associados numa só locução, o nexo lógico entre finalidade e instrumentação
parece evidente, e, assim, o conceito de rendimento, a esperar-se da execução dos servi-
ços. Praticamente, diretrizes e bases significam linhas de organização e administração de
um empreendimento, conjunto de providências que lhe dêem coesão, segundo rumos
gerais que a todo o sistema imprimam unidade funcional.
Não é outra também a interpretação que os mestres do direito têm dado à
matéria.
Temístocles Cavalcanti (1951), por exemplo, em comentário ao texto
constitucional, salienta esse aspecto de unidade ao afirmar o seguinte: “No plano geral,
as diretrizes devem compreender especialmente o aspecto político e pedagógico do pro-
blema: definir as suas linhas gerais, mas de forma que neles se encontrem os meios
necessários à sua integral aplicação, para que não seja essa aplicação iludida pelos inte-
resses e caprichos das organizações estaduais”. Sampaio Dória (1960) entende que, entre
as diretrizes e bases, devam figurar “as condições gerais do processo de preparo, cultura
e habilitação”. Miguel Reale, “as normas gerais bastantes para garantir uma certa
planificação”. E Paulo Barbosa, “as condições mínimas de eficiência do ensino”.
Quando se contrastem todas essas idéias com os conceitos e princípios que
na primeira parte deste livro examinamos, verifica-se a importância que a legislação so-
bre diretrizes e bases representa para as atividades de organização e administração escolar
do país. Ela passava a dar expressão a todos os mais aspectos do problema, como proces-
so social e, particularmente, de instrumentação desse processo, através das instituições
de ensino.
Esse caráter é que tornou a Lei nº 4.024 de difícil elaboração pelo poder
competente, como depois tornou difícil a sua interpretação e execução. Ao estabelecer a
competência da União para traçar diretrizes e bases, não determinou a Constituição, como
já anteriormente dissemos, que o fizesse numa só lei. Nem isso, em sentido amplo, é
possível. Quando o Código Civil disciplina o pátrio poder está tratando de educação;
assim também quando a legislação trata de menores nas leis do trabalho, na regulamentação
das diversões públicas e ainda noutros textos.
Note-se que a Carta de 1946 só emprega o termo educação, em seu texto, duas
vezes. A primeira é no art. 5º, quando diz que ao governo federal compete legislar sobre
“diretrizes e bases da educação nacional”. A segunda é no art. 166 em que declara que “a

educação é direito de todos e será dada no lar e na escola”, devendo inspirar-se “nos
princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana”. O adjetivo educacional é
empregado apenas uma vez, no art. 172, o qual determina que “cada sistema de ensino
terá obrigatoriamente serviços de assistência educacional que assegurem aos alunos
necessitados condições de eficiência escolar”.
Todos os demais dispositivos do capítulo reservado à educação e à cultura
empregam o termo ensino, não educação.
Ora, é regra elementar de interpretação que, nas leis, nada existe de supérfluo
ou ocioso. Se duas palavras diferentes são empregadas na Constituição é porque elas
correspondem a dois conceitos diversos, ambos necessários. Pelo contexto geral, vê-se,
com efeito, que a Carta política de 1946 admite educação num sentido lato, como proces-
so social, comum à família e à escola; e que nesse processo, claramente distingue entre
expressões gerais, que ele assume, e as que se institucionalizam na forma de ensino, quer
dizer, de ação intencional, graduada e sistemática, cuja conformação geral reserva à União.
Tratando do mesmo assunto, a Carta de 1934 era muito mais exata e precisa
quando dizia: “A educação é direito de todos e deve ser ministrada pela família e pelos
poderes públicos”. Pela família, em tudo quanto seja de sua competência e de seus direi-
tos, assegurados pela legislação que dela trata. Pelos poderes públicos, na forma escolar,
como ainda e também na forma extra-escolar, pelo amparo à cultura e sua disseminação
por diferentes instrumentos, como bibliotecas, museus, e mesmo a ação geral das leis, e
de certas leis especiais: as de regulamentação das diversões públicas quanto à freqüência
de menores, a proibição da circulação de publicações que atentem contra a moral pública,
e tantas outras.
A Constituição de 1946 não foi feliz, portanto, ao restringir a educação, como
processo, à ação do lar e da escola. Certo que, ainda assim, a lei de diretrizes poderia ter
cuidado da educação extra-escolar. Mas não o fez. Não cuidou também da educação da
família, nem teria de fazê-lo, pois que isso se acha regulado por legislação própria, o
Código Civil, onde se diz que é direito dos pais a guarda e educação dos filhos, como
parte integrante do pátrio poder. O de que a lei de 1961 realmente veio a cuidar foi de
educação escolar ou de ensino.
Certo que a intenção do constituinte foi subordinar o trabalho escolar a grandes
linhas, a diretrizes da educação, as quais, como vimos, excedem o trabalho das escolas.
Muito do que se contém nos dispositivos constitucionais referentes a garantias e direitos
individuais e à organização social e econômica é inseparável do processo da educação
lato sensu. Nem por outra razão, se conferiu à União a competência original para tratar da
matéria.
A lei poderia consignar uma parte introdutória sobre toda essa matéria, com redação
sintética, e assim realmente ela o faz, nos dois primeiros títulos, em três artigos apenas.
Mas o caráter essencial com que o documento se apresenta é de uma lei geral
de ensino, nada mais. A denominação dos diferentes títulos e capítulos em que ora emprega
o nome educação, ora o de ensino, constituem deslizes de boa técnica legislativa.
[ Caráter formal da lei

O segundo aspecto geral a considerar na lei é o seu caráter formal, quanto à
conexão dos serviços de ensino com os demais, da esfera político-administrativa.

Por esse caráter, é ela um documento de Direito Administrativo, ou seja, daquela
parte do Direito Público que compreende as relações jurídicas decorrentes das organizações
de administração do país, seu funcionamento e relações, que nascem das atividades estatais.
Quando regula atos da administração pública, a lei deverá referir-se a tudo
quanto deva a ela estar diretamente vinculado, como expressão de poder político. O Direito
Administrativo não encontra suas fontes apenas nas atividades de serviços diretos do
Estado, mas nas de qualquer entidade que possa praticar atos de administração por
concessão ou delegação.
Constituem matéria administrativa, por sua própria natureza, a instituição dos
órgãos de superintendência geral dos serviços públicos (ministérios, secretarias, departa-
mentos, sistemas de órgãos de execução e controle, como também de planejamento); o regime
dos funcionários; a administração de quaisquer recursos para os fins dos serviços públicos,
inclusive a administração do material, e, ainda, a concessão de serviços.
Esse caráter da lei especialmente se apresenta nos Títulos IV, V e XII, “Da
Administração do Ensino”, “Dos Sistemas de Ensino”, “Dos Recursos para a Educação”,
respectivamente. Mas por todos os demais se insinua, razão por que a cada passo fala de
funções de diferentes órgãos ou entidades administrativas, de sua competência e suas fun-
ções, das relações que entre si devam manter e das que com o público hão de desenvolver.
A forma pouco sistemática no tratamento de vários pontos tipicamente de
Direito Administrativo, como, por exemplo, a qualificação a desejar-se nos membros do
magistério e agentes da administração (Capítulo IV, do Título VII; Título VIII; Capítulos
II e III, do Título IX; Título XI e muitas das disposições gerais, no título final) muitas
vezes sobrecarrega o texto com repetições que poderiam ter sido evitadas, e que tornam
árdua tarefa a interpretação de vários pontos.
Um ponto a destacar é este: a lei não estabelece limites funcionais perfeitamente
claros entre os próprios órgãos que institui ou que menciona, e mesmo a posição de
alguns deles em organismos administrativos já existentes. Exemplo ilustrativo a esse
respeito é o dos órgãos colegiados, sob a forma dos conselhos de educação, o federal e os
estaduais. Torna-se difícil dizer de pronto se o Conselho Federal é uma parte integrante
do Ministério da Educação e Cultura ou órgão que a ele se sobrepõe, como difícil é
apreender a posição exata dos conselhos estaduais nos sistemas de ensino dos Estados.
Essa dificuldade advém do sistema de delegação de poderes, explícito ou
implícito, que a lei estabelece sem que discrimine, porém, com perfeita nitidez, as esferas
de responsabilidade e os níveis de competência.
A esse propósito, deve-se lembrar que toda a lei administrativa contém dois
aspectos. O primeiro refere-se à competência das autoridades para a prática de certos
atos, à regularidade de sua investidura, às atribuições que lhe são conferidas. O segundo
trata do objeto lícito e possível de tais atos, aos que reveste de legitimidade moral e técnica.
A consideração do segundo desses elementos permite compreender como é lata, nos que
exerçam o ensino, certa parcela de poder discricionário, quer dizer, certo âmbito de ação,
não suscetível de apreciação senão pelo agente que a pratica. Quando uma lei de ensino
não atenda a esses pontos, retira dos administradores, como dos próprios mestres, certa
latitude de ação criadora, necessária à conveniente adaptação das condições educativas a
cada caso problemático particular.
A Lei de Diretrizes e Bases distingue-se nesse ponto do comum da legislação
anterior da matéria em nosso país. Insiste em certos objetivos de ordem geral, deixando
de precisar normas que serão decididas pelos administradores escolares. Na maior parte,

não tem feição regulamentar, no sentido de minudenciar casos que se imaginem mais
freqüentes ou típicos.
Estabelecendo diretrizes mais amplas, a lei concede a diferentes órgãos – não
só em ordem linear, mas sob feição funcional –, toda uma série de providências referen-
tes às operações técnicas. São elas algumas vezes reguladas por critérios suficientemente
claros, não, porém, na maioria dos casos.
Ademais, no Direito Público brasileiro, quanto ao poder de regulamentação
das leis, apresenta uma inovação que excede de muito a doutrina do Direito Administrativo,
fundada na distinção entre atos de império e atos de gestão.
De fato, em nosso Direito Público, a complementação regular da lei cabe
privativamente ao presidente da República (art. 87, da Carta de 1946), completada pela
função dos ministros de Estado de expedirem instruções para a boa execução das leis,
decretos e regulamentos (art. 91). Na Emenda nº 1 à Carta de 1967, mantêm-se esses
preceitos (art. 81 e 85, respectivamente).
No caso, porém, da Lei de Diretrizes e Bases, o que se verifica é um
entrecruzamento entre a competência do poder federal e das unidades federadas, os Estados
e o Distrito Federal, o que ainda se complica com as funções deferidas a órgãos colegiados,
o Conselho Federal de Educação e os conselhos estaduais, cuja competência e autoridade
real não se encontra perfeitamente definida.
Com efeito, a julgar pela última parte do art. 7º, que diz que ao Ministério da
Educação e Cultura “incumbe velar pela observância das leis do ensino e pelo cumprimen-
to das decisões do Conselho Federal de Educação”, pode-se ter dúvidas quanto à inclusão,
ou não, desse órgão nos serviços do Ministério (artigos 9º, 35, 40, 70, 79, 84, 87, 92 a 96,
100, 101, 104, 106 e 114). O mesmo se poderá dizer quanto aos conselhos estaduais de
educação com relação à sua inclusão, ou não, nos sistemas de ensino das unidades federadas
a que cada um pertença. Realmente, não há uma separação clara entre competência e fun-
ções do executivo e as desses órgãos. A esse respeito bastará comparar a matéria dos artigos
11, 16, 17, 28, 47, 51, 56 e 90, com a dos artigos 10, 16, 31, 40, 87, 93, 94, 100, 104, 106 e 114.2
Mas as necessidades de complementação da lei vão ainda mais longe. Refe-
rem-se também à ação dos estabelecimentos de ensino (arts. 39, 43 a 45, 49, 80 e 104) e a
dos próprios professores (arts. 39, 1º e 2°). No caso dos estabelecimentos de ensino supe-
rior, admite a participação do próprio corpo discente em decisões que não torna explíci-
tas, mediante representação dos alunos nos conselhos universitários, congregação de
professores e conselhos departamentais das escolas (art.78).
A lei tem a intenção, certa em princípio, de distribuir por muitos níveis fun-
cionais a complementação dos atos de gestão. Mas o modo por que o fez, quanto ao aspec-
to formal, à sistemática (e, por vezes mesmo, à própria linguagem), não é, geralmente,
feliz. É o que se examinará adiante.
[ A lei e o sentido de planejamento

Dir-se-á que muitos dos inconvenientes expostos serão compensados pelo
sentido geral de planejamento, constante da lei. No Capítulo, ao apresentarmos algumas
2
Também do legislativo. Num de nossos grandes Estados, o seu Conselho de Educação tem revogado leis, por mais
estranho que isso pareça.

idéias sobre a evolução do pensamento educativo em nossas cartas constitucionais,
mostramos que, a partir da de 1934, o apelo ao recurso de planificação dos serviços de
ensino se tornou constante. Na atual, de 1967, aparece expresso (art. 8º, inciso XIV) como
competência da União.
A Lei de Diretrizes e Bases a essa aspiração geral buscou, por certo, atender. É
um diploma que visa ao planejamento geral dos serviços do ensino no país. Ao esclarecer
os recursos que ele deve ter e seus quadros de execução, tende a submeter os serviços
escolares a uma contextura racional e a modos de controle que possam satisfazer a
condições de maior rendimento ou eficiência.
Foi essa, aliás, a definição que a um dos últimos substitutivos deu uma das
comissões do Ministério da Educação incumbida de proceder, em novembro de 1957, à
atualização do primitivo projeto. Assim se manifestou essa comissão:3
Consultadas as necessidades do país, apreciada a situação atual de seu ensino e ponderados

também os recursos financeiros do erário público, esforçamo-nos por formular diretrizes
e bases que representem em conjunto um verdadeiro plano nacional, abrangendo os três
graus escolares fundamentais, o primário, o médio e o superior, plano que será desenvolvido
a seguir em termos concretos pelas leis comuns e regulamentos da União, dos Estados e
do Distrito Federal, cada qual em relação ao respectivo sistema. Essas entidades, por sua
vez, hão de deixar (assim o esperamos) boa margem de autonomia aos seus órgãos de
administração e às suas escolas. Em tais circunstâncias, as planificações oriundas dos
três níveis legislativos – da Constituição, da lei de diretrizes e bases e das leis da União,
dos Estados ou do Distrito Federal – terão provindo de corpos deliberativos nascidos do
sufrágio popular, e os órgãos ou agentes executores irão atuar com suficiente grau de
autonomia. Formada de tais elementos e criada em tais condições, a legislação brasileira
de ensino terá, portanto, (como a legislação da Grã-Bretanha), todos os caracteres de um
plano nacional de base democrática. Crescerá com isso, ao que se espera, a liberdade de
movimentos, tanto na administração como no ensino, dando ensejo a que se exercite
melhor, em ambos os setores, a capacidade de iniciativa. Mas crescerá também a
responsabilidade de cada indivíduo e de cada órgão perante as entidades de controle, que
necessariamente irão ser criadas nas unidades federadas. (Lourenço Filho, 1959).
Ainda que no texto final aprovado pelo Legislativo, em 1961, várias partes da
revisão mencionada hajam sido profundamente alteradas, ou de todo desprezadas, a idéia
geral de plano permanece. De fato, se examinarmos o texto pelos aspectos de planificação
recomendados pela Unesco e pela OEA (longamente expostos no Capítulo 4, da Parte 1)
veremos que, ao menos em suas grandes linhas, estão eles considerados.
Relembremos esses aspectos capitais:
a) político-social – em que se considere para cada país em conjunto as grandes
aspirações ou ideais comuns, com sentido democrático; deverá esse aspecto
apoiar-se na filosofia social da carta constitucional respectiva;
b) político-administrativo – em que se considera a organização dos poderes
públicos, em sua hierarquia e nas de limitações geográficas (províncias,
Estados, municípios);
3
Dessa comissão faziam parte os professores Abgar Renault, Anísio Teixeira, Antônio de Almeida Jr., Joaquim Faria Goes,
Mário Paulo de Brito e o autor deste livro.

c) qualitativo – em que se sistematizem as diferentes espécies da ação educativa
intencional segundo graus e ramos de ensino, admitindo-se uma estrutura
vertical unificada, bifurcada ou polifurcada, como também relações
possíveis entre os diferentes ramos ou tipos de ensino do mesmo grau;
d) quantitativo – em que se definam os quantitativos da clientela escolar com
relação a cada grau e ramo do ensino, e, em conseqüência, a quantidade das
instituições escolares necessárias; e, por fim,
e) financeiro – ou dos recursos a contar, ano a ano, ou a prazo determinado
(plano bienal, qüinqüenal, decenal), sem os quais os demais aspectos
perderiam a sua significação real ou prática.
Analisando-se o texto da Lei de Diretrizes e Bases, vê-se que quatro desses

aspectos estão mais ou menos extensamente tratados nas grandes partes ou títulos da lei,
deste modo:
* Esse aspecto foi depois ampliado por lei especial.
Um único aspecto não está aí atendido, nem o poderia ser, o quantitativo. Por que
razão? Porque é ele essencialmente variável, isto é, dependente de uma parte do crescimento
demográfico e da distribuição dos grupos de população; e, de outra, porque será sempre
dependente dos recursos com que se possa contar para a manutenção dos serviços.
Repetindo a Carta de 1946, diz a lei que os Estados e os municípios deverão
empregar 20% de sua respectiva renda de impostos, no mínimo, com serviços do ensino.
Quanto ao governo federal, a lei inova, pois ao invés de referir-se apenas ao emprego de
10% da mesma renda, no mínimo, fala em 12%, também no mínimo. Quanto à distribui-
ção de tais recursos, estabelece taxativamente que a União deverá empregar nove décimos
do conjunto dos recursos federais, em parcelas iguais, para a constituição de três fundos:
o Fundo Nacional do Ensino Primário, o Fundo Nacional do Ensino Médio e o Fundo
Nacional do Ensino Superior.
Quanto à distribuição dos recursos estaduais e municipais, a lei silencia, como
o faz também quanto ao décimo restante das despesas federais.

Fala, no entanto, em planos a serem estabelecidos pelos conselhos estaduais e
o Conselho Federal de Educação. Os critérios para a elaboração desses planos são de
algum modo vagos, como se pode ver de toda a matéria do Título XII e, em especial, dos
vários itens do artigo 93. Note-se que a nova Constituição aboliu a vinculação de receita,
acima referida, tendo dado competência à União para estabelecer, por lei, planos nacio-
nais de educação (art. 8°, inciso XIV, e art. 46, inciso III, combinados). Toda essa parte,
portanto, está derrogada.
[ Os “planos” nos sistemas estaduais e no sistema supletivo federal

Ainda que em face da Constituição atual, de 1967, a competência do Conselho
Federal de Educação para aprovação de planos nacionais tenha desaparecido, poderá esse
órgão realizar estudos e emitir sugestões a respeito. E, assim também, em seu âmbito
próprio, os conselhos estaduais.
Pela perspectiva de eficiência, esse aspecto é realmente essencial, como a lei
reconhece, quando determina que os conselhos estaduais organizem seus “planos” de modo
a assegurarem “melhoria progressiva do ensino e o aperfeiçoamento dos serviços de educa-
ção”. Implicitamente, reconhece também a insuficiência dos recursos das unidades federadas,
pelo que trata do plano federal, dele esperando cooperação financeira da União.
A atribuição de competência a órgãos colegiados, que são esses conselhos,
para a formulação de tais planos, atendia a duas razões de grande importância. De uma
parte, nenhum programa da espécie poderá ser feito senão em face das situações da vida
social, levando-se em conta principalmente as condições demográficas e econômicas,
analisadas por órgãos para isso habilitados. De outra, era de presumir-se que tal trabalho
pudesse ser feito com critério mais objetivo ou, afinal, de verdadeiro interesse público,
por órgãos de sua composição, nos termos da lei (arts. 8º a 10º).
Essa orientação desdobrava preceitos constitucionais e mesmo os ampliava, o
que podia ser considerado grande conquista da lei. Conquista em vários sentidos. No de
entregar esse trabalho a órgãos que se presumem sejam menos atingidos por influências de
clientela, e cujas decisões valorizassem o emprego das dotações orçamentárias. Conquista
no sentido de redistribuição dos recursos dos fundos nacionais em favor dos Estados de
menor renda, a fim de que menor desigualdade nas oportunidades educacionais possa
existir para todos os brasileiros. E, ainda, no de que os serviços escolares se difundam,
tendo em conta não só o seu número, mas sua qualidade, aferida por índices de eficiência.
Essa, a intenção do legislador, condizente com a idéia da educação como
processo social e expressão de vontade política, com sentido democrático, que as conclu-
sões das modernas teorias de organização e administração apóiam. Daí, a importância
dos dispositivos da lei que faziam referência aos planos a serem traçados pelos conse-
lhos estaduais e, de modo especial, ao Plano de Educação a ser estabelecido pelo Conse-
lho Federal, para aplicação dos recursos dos fundos nacionais relativos a cada um dos
graus de ensino, tudo como indicava o Título XII. Mas já não prevalecem tais fundos em
face do que passou a preceituar a Carta de 1967.
Não obstante, o texto da lei apresenta, nessa parte, mais que em outras, grande
deficiência de sistemática, como passaremos a ver.
No Capítulo XII afirma-se a tendência geral de evolução do sistema federativo
em nosso país, paralela, aliás, à que se observa em todos os demais países federados, sem

exclusão dos Estados Unidos. É a da crescente substituição de um espírito competitivo
entre os Estados por outro de natureza cooperativa. Fundamentalmente, essa evolução
resulta da aceitação da idéia de planejamento geral ou programação integral de certos
serviços públicos, com o correlativo da articulação de esforços comuns e a aceitação do
princípio de redistribuição de recursos, por ação do governo central.
O instrumento hábil, já adotado em nosso país em outros serviços, tem sido,
não a subvenção pura e simples, mas o auxílio disciplinado através de convênios, segundo
critérios de rigor técnico-administrativo.
Em muitos pontos a lei insiste na necessidade de investigações para esse fim.
Desprezou, no entanto, a forma convencional que, como a experiência demonstra, dá os
melhores resultados. Com efeito, só uma vez, na alínea b do art. 95, refere-se à “assistên-
cia técnica mediante convênio, visando ao aperfeiçoamento do magistério, à pesquisa
pedagógica e à promoção de congressos e seminários”.
Por outro lado, ainda que reconheça a importância dos planos a serem estabe-
lecidos pelos conselhos estaduais e, em especial, a do Plano de Educação, a ser elaborado
pelo Conselho Federal, para aplicação dos recursos dos fundos nacionais, a lei não é
clara, na forma em que foi publicada, em razão de veto. Realmente, a essa função precípua
do Conselho Federal não se refere, quando lhe fixa a competência.
Figura 1 – Fontes de recursos para os serviços de ensino, na forma original da Lei de Diretrizes
e Bases, com fundamento na Carta de 1946.
*Toda essa parte, referente à receita e fundos, está ab-rogada.
Tal matéria é tratada no artigo 9º, e é certo que aí se declara que as funções
enumeradas se exercerão “além de outras”, ao Conselho Federal, atribuídas na lei. Mas,
como no 1º desse artigo as decisões do Conselho Federal se distinguem segundo a

necessidade, ou não, de ato homologatório do Ministro da Educação para plena vigência,
isso viria a criar um delicado problema de interpretação.
Outros aspectos haveria a considerar. Salvo quanto a um décimo do montante
das despesas à conta de 12% da receita de impostos que, na lei, permanecia em ser, os
nove décimos restantes eram destinados, em parcelas iguais, à constituição de três fundos:
do ensino primário, do ensino médio e do ensino superior.
Ora, em relação a esses fundos, ou pelo menos a dois deles, existia legislação
própria que, em parte, não se teria derrogado pela Lei de Diretrizes. Ademais, pela reda-
ção do texto, parece certo que as despesas de serviços já mantidos pelo governo federal
(os de sua rede de escolas médias e superiores, por exemplo) deveriam correr à conta do
que na lei se veio a chamar de fundos.
O exame de todas essas questões pareceria exigir providências complementares
para que se esclarecesse o sentido da expressão fundos nacionais e, em conseqüência,
para que ficasse definido o alcance do Plano de Educação, atribuído ao Conselho Federal.
Ademais, algumas delicadas questões se suscitavam quanto à perfeita
constitucionalidade de vários dispositivos do Título XII. Tal é o caso, por exemplo, da
concessão direta pela União de auxílios a municípios e a instituições privadas de ensino.
Em face do que, clara e expressamente, estabelecia o art. 171 da Constituição de 1946,
caberia perguntar se tais auxílios poderiam ser concedidos nessa forma direta, ou se
teriam de ser atribuídos às unidades federadas, tudo de acordo com os planos traçados
pelos conselhos regionais, em cada caso.
Ainda que não houvesse eiva de inconstitucionalidade, a concessão direta
perturbaria a execução dos planos regionais, como tornaria incerta a compreensão do que
deva ser a ação supletiva da União. Não se trata de simples questiúncula jurídica. Em boa
lógica, e ainda e também na conformidade de toda a sistemática da lei, só se poderão
suprir necessidades quando não estejam elas atendidas. E, como avaliar desse não aten-
dimento e, em conseqüência, da ação supletiva da União, com desconhecimento do que
nos planos estaduais se viesse a estabelecer?...4
Segundo a Carta de 1946, os princípios reguladores do auxílio federal aos
Estados e ao Distrito Federal, quanto ao ensino, eram os seguintes:
a) os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino;
b) para o desenvolvimento desses sistemas, a União cooperará com auxílio
financeiro;
c) a União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios;
d) o sistema federal terá caráter supletivo, estendendo-se a todo o país nos
estritos limites das deficiências locais;
e) anualmente, aplicará a União nunca menos de 10%, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios nunca menos de 20%, da renda resultante de
impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Nada parece mais claro. No entanto, veio a Lei de Diretrizes e Bases e dispôs
o seguinte:
a) a União aplicará anualmente na manutenção e desenvolvimento do ensino
12%, de sua receita de impostos;
4
No discurso com que passou a pasta da Educação a seu sucessor, o Sr. Ministro Flávio Supplicy, claramente denunciou o
fato de má aplicação de recursos federais concedidos em auxílios e subvenções. Ver separata da Revista MEC, Rio de
Janeiro, v. 6, dez. 1964. Outras autoridades o têm feito, também.

b) com nove décimos desses recursos serão constituídos, em parcelas iguais,
o Fundo Nacional de Ensino Primário, o Fundo Nacional de Ensino Médio
e o Fundo Nacional de Ensino Superior;
c) os recursos a que se refere o art. 109 da Constituição Federal serão aplicados
preferencialmente na manutenção e desenvolvimento do sistema público
de ensino, de acordo com os planos estabelecidos pelo Conselho Federal e
pelos conselhos estaduais de educação.
Parecia encerrado o assunto. No entanto, o art. 95 esclarece que a União

dispensará a sua cooperação financeira ao ensino na forma de subvenção, de acordo com
as leis especiais em vigor: na de assistência técnica visando ao aperfeiçoamento do ma-
gistério, à pesquisa pedagógica e à promoção de congressos e seminários; e, ainda, na de
financiamento a estabelecimentos mantidos pelos Estados, municípios e particulares,
para a compra, construção e reforma de prédios escolares e respectivas instalações ou
equipamento, de acordo com as leis especiais em vigor.
Esclarecia também que os Estados, o Distrito Federal e os municípios que
deixassem de aplicar a percentagem prevista na Constituição Federal para a manutenção
e desenvolvimento do ensino não poderiam solicitar auxílio da União para esse fim (art.
92, § 3º).
As dificuldades de interpretação eram evidentes.
A primeira é que, devendo a União aplicar anualmente a sua cota na
manutenção e desenvolvimento do ensino (o preceito era imperativo), não haveria
realmente fundo, no sentido próprio do termo, mas, simples dotação anual.
A segunda é que aos Estados caberia organizar os seus sistemas de ensino,
para o desenvolvimento dos quais a União deveria cooperar com auxílio pecuniário (art.
151 da Carta de 1946). Como, então, poderia a União distribuir subvenções diretas a
estabelecimentos mantidos por municípios e, mais ainda, por particulares?
A terceira dificuldade é que a lei admitia subvenções de acordo com leis
especiais, e também financiamento a estabelecimentos mantidos por municípios e parti-
culares, igualmente regulados por leis especiais. Essa circunstância complicaria a elabo-
ração dos planos de educação referentes a cada fundo para execução, como diz a lei, a
“prazos determinados”.
Por fim, o art. 95 diz que a União dispensaria a sua cooperação financeira ao
ensino sob três formas: a subvenção, a assistência técnica e o financiamento a
estabelecimentos, não se incluindo aí a modalidade de concessão de bolsas de estudos,
de que tratam os dois artigos antecedentes.
É princípio básico que toda construção legislativa deva respeitar o princípio
de não contradição. Parece claro que a Lei de Diretrizes e Bases, por todo esse título, não
representava, ainda na vigência da Carta de 1946, modelo satisfatório.
[ Grandes qualidades e graves deslizes da lei

A apreciação geral que vimos fazendo da Lei de Diretrizes e Bases não tem
outro intuito senão esclarecer problemas fundamentais de execução, como aos
organizadores e administradores escolares se têm apresentado. Nenhuma lei é perfeita, e
menos ainda as que consideram fatos e situações tão complexas como as dos serviços do

ensino, em todo um país. Assim, quanto mais estiverem os administradores escolares
alertados para as qualidades e deficiências da lei, mais poderão também contribuir para
ressaltar-lhe as qualidades e minorar-lhe os defeitos.
A maior qualidade da Lei nº 4.024 é considerar o ensino e, através dele, toda a
educação do país, como um vasto processo social a exigir esforço cooperativo, mediante
coordenação de medidas de previsão e controle político-administrativo.
Há, nesse sentido, a intenção de submeter os serviços do ensino a planejamento,
que se entregava a órgãos colegiados, cuja atuação se esperava fosse fundada em dados
objetivos. Esse sentido de participação funcional estende-se à ação das administrações
regionais, dos Estados e do Distrito Federal, como à direção das próprias escolas, e, no
grau médio e superior até aos professores, e no superior, ainda e também a alunos.
Ademais, prevê-se maior articulação entre a ação dos poderes públicos e entidades
privadas, embora nem sempre perfeitamente definido esse ponto.
Previam-se, enfim, condições de maior liberdade ao trabalho dos
organizadores e administradores escolares, quer nas instituições públicas de ensino,
quer nas particulares. Maior liberdade significa maior responsabilidade, maior poder
criador de parte dos educadores, a que efetivamente quis a lei entregar a realização de
certos objetivos gerais.
Essas grandes qualidades estão, em grande parte pelo menos, prejudicadas
por certa imprecisão na definição dos atos do império e dos de gestão, de que trata a lei.
A esse respeito, a construção legislativa ressente-se de graves defeitos. Em termos cla-
ros e justos, ter-se-á de dizer que o legislador federal não esteve à altura de sua missão
histórica.
Durante o longo prazo em que a lei esteve nas câmaras do Congresso Nacional,
não cuidou o Legislativo de proceder ou de mandar proceder a estudos e inquéritos que
lhes pudessem esclarecer o trabalho para decisões nítidas e firmes. Às casas do Congres-
so não será justo dirigir qualquer crítica pela demora da elaboração da lei. Por prazo
quase igual, estudou o Parlamento da Inglaterra o Education Act, aprovado em 1944.
Mas, enquanto nesse país tal demora se deu por esperar a Câmara dos Comuns
o andamento de valiosos estudos de base, através de pesquisas entregues a comissões
técnicas do mais alto valor, constituídas de educadores, analistas sociais e administrado-
res (cf. United Kingdom, 1938, 1943a, 1943b), nossa Câmara dos Deputados
deliberadamente desprezou o exame do assunto por essa forma. Nem mesmo examinou
levantamentos realizados pelo próprio Ministério da Educação, através de seus órgãos
técnicos. Entregou-se apenas a um mero jogo de compromissos, para atender a grupos de
pressão e à política de clientela.
É isso que, principalmente, explica os graves deslizes da lei, em pecados de
técnica legislativa que de modo algum se justificam, mesmo quanto à interpretação de
normas constitucionais, então expressas. E é isso também que explica a impropriedade
do uso de muitas expressões da terminologia pedagógica corrente, senão até de imprecisão
geral da linguagem.
A severidade desse julgamento não é nossa. Está expressa nas razões do veto
aposto a 46 pontos da lei pelo Poder Executivo, e onde aparecem expressões como estas:
“Há evidente incongruência entre os dois textos...”. “Sendo indispensável inteira clareza
nessa matéria...”. “É vetada a expressão com o objetivo de evitar a indeterminação do
dispositivo tal como está redigido...”. “O artigo deve ser vetado porque viola manifesta-
mente a Constituição...”. “Esta é matéria que, dentro do dispositivo da Constituição Federal,

deve comportar diversidade de procedimento...”. “A proposição invade, visivelmente, a
autonomia dos Estados e dos Municípios...”.5
Ainda assim, os vetos apostos ao texto integral de muitos artigos, como a
palavras e cláusulas em outros, não logravam saná-lo de todas as imperfeições.
Convirá que aqui examinemos as mais graves, como motivo para reflexão de
organizadores e administradores escolares.
[ a) Imperfeição da sistemática adotada
Preceito de boa técnica legislativa, como, aliás, de lógica comum, é que num
escrito qualquer primeiramente se refiram aqueles pontos essenciais da matéria a ser
desenvolvida, de forma que tudo deles decorra de maneira orgânica. Seria lógico e natu-
ral que a lei começasse por descrever a estrutura dos serviços do ensino, indicando seus
graus e ramos. É o que fazem as leis similares de numerosos países.
1 – Isso não acontece, porém, na Lei de Diretrizes e Bases. Dessa estrutura, só
vem o texto a tratar nos Títulos VI a IX e, como os anteriores já se referem aos graus e
ramos do ensino, disso resultam muitas dificuldades. Ademais, nos primeiros títulos há
referência a programas, disciplinas obrigatórias, categorias de estabelecimentos, e mes-
mo pequenas normas sobre o regime escolar, como o da recusa de matrícula a alunos de
ensino superior reprovados por mais de uma vez.
Assim, uma boa regra de sistemática foi desprezada.
2 – Outro preceito, de importância capital nas leis administrativas, é que os
órgãos ou entidades têm de ser indicados, ou instituídos, se esse for o caso, antes que se
trate de suas funções ou encargos. A razão é que a criação de órgãos e a indicação de sua
competência são atos de império, os que a lei não pode delegar, ao passo que os modos de
funcionamento e relações de umas com outras entidades são atos normativos, de que
podem cuidar os regulamentos.
Na Lei de Diretrizes e Bases esse preceito também foi esquecido.
Senão, vejamos. Já no art. 5º, fala-se de aspectos da composição dos conselhos
estaduais de educação, órgãos de cuja origem e natureza só cuida a lei no art. 10. Por isso
mesmo, uma parte desse último dispositivo vem a repetir frases daquele primeiro,
redundância que poderia ser evitada.
Do mesmo modo, o art. 7º fala da importância das decisões do Conselho Federal
de Educação, antes de que seja ele definido, ou instituído, o que só se dá nos dois artigos
seguintes.
Um desses artigos, o 9°, em suas letras d, j e l, menciona o sistema federal de
ensino. Mas essa entidade só vem a ser explicada muitos artigos adiante, no Título V,
consagrado aos sistemas.
Aliás, a propósito de sistemas, cujo conceito é fundamental na estrutura da
lei, não houve o necessário cuidado da parte do legislador. De acordo com a Constituição,
os sistemas são de duas categorias, e só duas: estadual e federal. Subsidiariamente, ou
como expansão do sistema federal, haverá serviços de ensino federais nos Territórios
(arts. 170, 171 e 172 da Constituição).
5
Ver Diário Oficial, seção I, parte I, 22 de dezembro de 1961. Uma dezena dos pontos vetados não foram aceitos pelo
Congresso Nacional, como ficou indicado na transcrição da lei, no capítulo anterior.

No entanto, o art. 9º (alínea e), e o art. 35, (§ 1º), falam de sistemas de ensino
médio; e o art. 88 refere-se a um sistema geral de educação, com o que se infringem boas
regras de redação. Certos termos, em cada lei, tornam-se cativos de certos conceitos, só a
eles devendo aplicar-se. Por isso também, não há expressões sinônimas nas leis, não se
aconselhando ainda que se empregue o gênero pela espécie, nem a espécie pelo gênero.
A esse respeito, igualmente claudica a Lei de Diretrizes ao usar como
designação dos Títulos VI, VII e IX as expressões “Da educação do grau primário”,
“Da educação do grau médio” e “Da educação do grau superior”. E isso claramente se
comprova nos nomes dos capítulos nesses títulos incluídos: “Do ensino primário”,
“Do ensino médio”, “Do ensino superior”.
Só num caso, na designação de um capítulo, aparece o substantivo educação
(Capítulo I, do Título VI). Mas, com isso, incide também a lei num cochilo de lógica. Se a
designação geral do título é “Da educação de grau primário”, não tem cabimento a expres-
são “Da educação pré-primária”, pois isso leva a admitir que, em tal grau de ensino, alguma
coisa possa existir que a ele próprio anteceda.
3 – Quanto ao bom arranjo ou sistemática da matéria, há a observar, ademais,
que não se justifica a posição do título “Da orientação educativa e da inspeção”, entre os
que cuidam dos graus de ensino. Essa parte viria a ser um capítulo com o nome “Da
formação de orientadores e inspetores”, à semelhança de outro, que aí se encontra, com o
nome de “Da formação do magistério para o ensino primário e médio”.
Igualmente de estranhar é que o Título IX apresente três capítulos assim
chamados: “Do ensino superior”, “Das universidades”, e “Dos estabelecimentos isolados
do ensino superior”, como se a matéria destes dois últimos não se incluísse no assunto
geral indicado na denominação do primeiro deles, ensino superior. A rigor, esses capítulos
II e III deveriam ser simples seções de um capítulo único.
4 – Ao contrário, no título XII, “Dos recursos para a educação” misturam-se
sem qualquer ordem lógica, dispositivos referentes às fontes desses recursos e aos mo-
dos de sua aplicação, como também funções dos conselhos estaduais e do Conselho Federal
de Educação, relativas à investigação e pesquisa das condições do ensino e a questões de
planejamento. Já antes indicamos as dificuldades de interpretação que disso tudo resultam.
5 – Outros pontos relativos à defeituosa sistemática da lei poderiam ser
indicados, como por exemplo, o de não se ter aberto um título especial para o ensino
religioso, o qual figura apenas como um artigo do Título XIII “Das disposições gerais e
transitórias”.
Mas os pontos mencionados bastam para que se perceba como é imperfeita a
estruturação da lei.
[ b) Impropriedades de certas proposições e da linguagem técnica
Além dos cuidados da ordem da matéria, ou sistemática, a lei deveria ter dado
atenção especial à terminologia, em especial às de sentido técnico. Nesse particular, são
numerosos os deslizes.
1 – A lei começa por definir os fins da educação nacional, matéria que resume
num só artigo, o primeiro, com sete alíneas. Indicarão elas, realmente, as grandes finali-
dades da educação nacional, ou na forma em que estão redigidas, ora se referirão aos
próprios meios de que o mesmo processo se deva servir, e, ora, à finalidade de formação

individual?... Ainda que se admita que todos os itens se refiram às finalidades gerais,
nacionais, não parece feliz a forma em que se apresenta o último item, o da alínea g.
De fato, aí figura como fim da educação nacional “a condenação a qualquer tratamento
desigual por motivos de convicção filosófica, política e religiosa, bem como a quaisquer
preconceitos de classe ou de raça”.
O mandamento é excelente, mas a forma negativa em que aparece não é a
acertada, pois leva a pressupor a inanidade dos esforços educativos em tal sentido.
2 – No art. 3º, ao indicar os elementos com que se assegure o direito à educação,
o texto destaca “a liberdade da iniciativa particular de ministrar ensino em todos os graus”.
Dificilmente se poderá compreender como o direito de alguém possa ser assegurado por
uma liberdade de outrem, não por uma obrigação que a tal direito corresponda.
3 – Ainda no mesmo artigo, diz-se que o direito à educação é assegurado “pela
obrigação do Estado de fornecer recursos indispensáveis para que a família e, na falta
desta, os demais membros da sociedade se desobriguem dos encargos da educação, quan-
do provada a insuficiência de meios, de modo que sejam asseguradas iguais oportunidades
a todos”.
O texto é de difícil análise. Que serão esses “outros membros da sociedade”,
com encargos de educação quanto aos filhos de famílias menos favorecidas, senão os
próprios órgãos do Estado?... Assim também, nas cláusulas finais. A “insuficiência de
meios” será de quem?... E “as iguais oportunidades a todos”, a que oportunidades se
referem?... De ministrar educação ou de recebê-la?...
4 – O Título III, ‘Da liberdade do ensino” contém dois artigos muito estranhos.
Dizer que “é assegurado a todos, na forma da lei, o direito de transmitir seus conhecimen-
tos”, é um princípio que aberra de todo o texto, por seu colorido totalitário. O que, na
forma da lei, a Carta de 1946 assegurava era o ensino em seus diferentes ramos (art. 167).
A transmissão de conhecimentos, como de sentimentos e propósitos, desde que não
delituosos, é condição natural da convivência humana, a qual, nos países democráticos,
nenhuma lei poderá pretender assegurar ou negar. É um pressuposto básico da vida de-
mocrática, que a Constituição estabelecia em vários pontos e, no capítulo “Da educação e
cultura”, reforçava com este mandamento simples e claro: “As ciências, as letras e as artes
são livres (art. 173).
O trabalho sistemático do ensino, esse, sim, é que pode e deve ser regulado
por lei, como a Constituição mandava que se fizesse. O ensino não implica o uso apenas
de uma liberdade. Implica deveres, pois que se refere à formação de crianças e jovens, a
reclamar preparação técnica e moral. O Estado não só tem o direito, mas o dever de exigir
qualificação profissional e moral dos que queiram exercer o ensino, e esse exercício não
se resume na transmissão de conhecimentos.
Nesse sentido, aliás, é que se deverá compreender o disposto no art. 5º, o qual
assegura aos estabelecimentos particulares de ensino representação nos conselhos esta-
duais de educação. O que aí aparece, a esse respeito, tem de ser interpretado
combinadamente com o que se estatui no art. 10. Os membros desses conselhos serão
pessoas “de notório saber e experiência em matéria de educação”.
5 – Se passarmos ao art. 6°, aí encontramos outra regra realmente estranha. É
a seguinte: “O Ministério da Educação e Cultura exercerá as atribuições do Poder Público
Federal em matéria de educação”.
Ora, segundo a Carta de então, e a atual, “são poderes da União, o Legislativo,
o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si”. Como pode, assim, um

ministério, parte apenas que é de um dos poderes, o Executivo, exercer as atribuições,
quer dizer todas as atribuições, do Poder Público Federal?...
Teriam cessado, a partir da vigência da Lei de Diretrizes e Bases, quaisquer
funções legislativas ou judiciárias em matéria de educação?...
Certo que não, porque a própria lei, em dois dispositivos (arts. 21, § 3º, e 68,
parágrafo único), faz a previsão de novas leis sobre assuntos de educação. As atribuições
da União (que a lei designa com a expressão Poder Público Federal) serão, pois exercidas
pelo Poder Legislativo, como o serão pelo Poder Executivo, tanto quanto pelo Poder judi-
ciário, cada qual em sua órbita própria, sempre que a isso chamados. Em boa técnica, o
dispositivo é inepto e, como tal, insubsistente.
6 – Formas de menor propriedade técnica podem ser observadas em numerosos
pontos do texto. Assim, no art. 20, alínea a, diz-se que “na organização do ensino primá-
rio e médio, a lei federal ou estadual atenderá à variedade de métodos de ensino e formas
de atividade escolar, tendo-se em vista as peculiaridades da região e de grupos sociais”,
como também “ao estímulo de experiências pedagógicas com o fim de aperfeiçoar os
processos educativos”.
Em primeiro lugar, não parece lógico dizer que a legislação possa atender a tal
variedade e a tal estímulo, pois isso leva a crer que uma e outra coisa já não existam.
Poderá criar condições para que elas prosperem, o que é diferente. Depois, a variedade de
métodos de ensino e formas da atividade escolar não poderá ter em vista as peculiaridades
de grupos sociais. Levado a rigor, o preceito justificaria uma pedagogia de classes.
7 – Ainda mais grave, do ponto de vista técnico, é o que se contém no art. 25,
o qual abre o capítulo reservado ao ensino primário. Aí se diz que esse grau de ensino
“tem por fim o desenvolvimento do raciocínio e das atividades de expressão da criança e
a sua integração no meio físico e social”.
Só o desenvolvimento do raciocínio e das atividades de expressão da
criança?... Por que não o desenvolvimento físico, das atitudes de observação, dos recursos
de imaginação, dos sentimentos estéticos, da coordenação motora, dos sentimentos cívicos
e dos sentimentos religiosos?...6
Note-se que em relação aos demais graus e ramos de ensino, não se cuidou de
especificar finalidades, no que muito bem andou a. lei. Por que então o fez nesse artigo,
que tanto limita a compreensão do ensino primário?...
8 – No art. 39, § 1º, que pertence ao capítulo “Do ensino médio”, diz-se que
“na avaliação do aproveitamento do aluno preponderarão os resultados alcançados, du-
rante o ano letivo, nas atividades escolares, assegurados ao professor, nos exames e provas,
liberdade de formulação de questões e autoridade de julgamento”.
Antes de tudo, o texto parece encerrar uma contradição. Na primeira parte
estabelece que, na avaliação do aproveitamento do aluno, dever-se-á ter em conta,
preponderantemente, os resultados das atividades escolares durante o ano letivo; quer
dizer, as atividades normais correntes em todo o ambiente da escola, contraposta aos atos
de exames e provas, que podem assumir caráter inteiramente formal. No entanto, na se-
gunda parte, e ao que se pode presumir, para a avaliação daquelas mesmas atividades, diz
a lei que serão asseguradas ao professor, nos exames e provas, “liberdade de formulação
de questões e autoridade de julgamento”.
6
Cf. na Parte 1, cap. 4, os objetivos hoje universalmente admitidos para o ensino primário. Quanto a esse ponto, o próprio
Poder Executivo, e independentemente de manifestação do Conselho Federal de Educação, veio a baixar decretos gerais
sobre “educação física” e “educação moral e cívica”.

Mas, ainda que não haja essa contradição. Nenhum dispositivo mais aberrante
dos critérios para boa avaliação da eficiência do ensino e, em conseqüência, para que se
respeitem os princípios de organização e administração escolar.
Se questões existem cabalmente estudadas, essa é uma delas. Milhares de
investigadores, em todos os países, têm-se ocupado do assunto, individualmente, ou em
pesquisas de grandes institutos e de comissões subsidiadas por fundos internacionais.
De todo o copioso material assim recolhido, uma conclusão constante tem-se apurado,
inclusive em investigações realizadas em nosso próprio país. É a da inadequação em
avaliar o rendimento do trabalho escolar mediante questões livremente organizadas pelos
professores, quer dizer, a seu arbítrio.
No que os pesquisadores ligeiramente divergem é no modo de se corrigir essa
forma tradicional de julgar o rendimento do ensino. Não, porém, em condená-la,
desaconselhando que ela se faça por questões arbitrárias do professor com autoridade
inapelável para o julgamento.
Tudo quanto se possa e se deva fazer para a melhoria do ensino, em sua
organização e administração, vem assim a ruir por terra. Cada mestre, em sua classe, será
um pequeno ditador, pois que dará as notas das atividades escolares durante o ano, e
ninguém mais indicado para fazê-la; mas, além disso, proporá as questões e as julgará,
com inteiro arbítrio, nos exames e provas... Ora, os exames e provas não servem apenas
para verificar o trabalho dos alunos, mas também as atividades dos mestres, e essas esta-
rão na dependência de todo o sistema em que se incluam.
E não é curioso que a lei recomende o preceito apenas para o ensino médio,
justamente o grau de ensino que, em nosso país, conta com maior percentagem de estabe-
lecimentos mantidos por entidades particulares, e, também, aquele com menor percentagem
de professores que hajam passado por cursos de formação pedagógica?...7
9 – Ainda no mesmo título (art. 44 a 46, e depois no art. 49), usa-se o
qualificativo optativas para designar disciplinas que cada estabelecimento escolha a fim
de que se complete o núcleo das disciplinas obrigatórias do aluno. Quer dizer, para que
se complete o currículo, juntando-se duas disciplinas às que forem determinadas pelo
Conselho Federal e conselhos estaduais. O uso dessa expressão “disciplinas optativas”,
no sentido em que a lei emprega, contraria a terminologia universalmente assentada.
Disciplinas optativas são aquelas que o aluno possa escolher entre muitas que se ofereçam.
Nunca as que se incluam em planos a serem cumpridos por todos os alunos.
10 – No primeiro artigo do capítulo “Da formação do magistério para o ensino
primário e médio” (art. 52), diz-se que “o ensino normal tem por fim a formação de pro-
fessores, orientadores, supervisores e administradores escolares do ensino primário e o
desenvolvimento dos conhecimentos técnicos relativos à educação da infância”.
7
No Brasil, experiências análogas têm sido feitas por vários investigadores com resultados similares. Num dos mais
recentes trabalhos, elaborado por técnicos do Instituto de Administração, da Universidade de São Paulo, é de notar este
trecho:
“Concluindo, parece-nos que as baixas correlações entre os resultados do teste CIA e as notas escolares se explicam pela
pequena correspondência entre as notas atribuídas, em aula, pelos professores, e o real aproveitamento dos alunos. Essa
falta de adequação entre nota de classe e aproveitamento do aluno não se atribuirá, totalmente, é claro, à intenção
deliberada dos professores de favorecerem determinados alunos e prejudicarem a outros, mas principalmente aos defeitos
já copiosamente analisados e conhecidos do tipo de prova empregado em nossas escolas para avaliação de aproveitamento.
Um estudo mais profundo desse problema talvez indicasse, entre nós, outros fatores determinantes de variação de critério
de notas, tais como maior rigor nos colégios oficiais que nos particulares, sistema de provas parciais, sistema diverso de
atribuição de notas mensais, adotado por escolas diferentes, etc.” (Andrade, Alves, 1962).

Nesse simples dispositivo, vários cochilos existem. Em primeiro lugar, se o
capítulo visa a tratar da formação do magistério, não teria por que falar da formação de
administradores escolares. Depois, a expressão administradores escolares designa um
gênero, de que são espécies orientadores e supervisores, além de outras. Em terceiro
lugar, espécie desse gênero é também inspetores de ensino, que aí não aparece, mas vem
a ser citada no Título VIII “Da orientação educativa e da inspeção”.
No art. 53, ao enumerar os estabelecimentos destinados a formar docentes
para o ensino primário, a lei se refere a escolas normais de dois graus, ginasial e colegial,
quando aí deveria dizer ciclos. Graus, na sistemática da lei, são apenas três: primário,
médio e superior. Ademais, nesse artigo, não há referência aos institutos de educação,
também destinados a preparar professores primários.
Não obstante, no art. 55, o nome “instituto de educação” aparece para dizer
que, além dos cursos de grau médio, referidos no art. 53, ministrarão esses estabeleci-
mentos cursos de especialização para administradores escolares, e de aperfeiçoamento
para graduados em escolas normais de grau colegial (sic). É evidente a confusão. A finali-
dade primacial desses institutos é formar professores primários em nível colegial, não
no ginasial, compreendidos na redação.
Há mais. No art. 52, diz a lei que o ensino normal tem por fim a formação de
professores, orientadores, supervisores e administradores escolares (sic) destinados ao
ensino primário. No art. 55, como se viu, diz que os institutos de educação “ministrarão
cursos de especialização de administradores escolares e de aperfeiçoamento, abertos aos
graduados em escolas normais de grau colegial (sic). Trata-se afinal de cursos de formação,
de especialização ou aperfeiçoamento?...
11 – No mesmo capítulo (art. 59), diz a lei que “a formação de professores para
o ensino médio será feita na faculdade de filosofia, ciências e letras, e a de professores de
disciplinas específicas de ensino médio técnico em cursos especiais de educação técni-
ca”. E os professores de atividades complementares, de iniciação artística, a que se refere
o inciso IV, do art. 38, e outras, como as de educação física, por exemplo?...
A lei silencia a respeito, muito embora, no art. 22 estabeleça, como obrigatória,
a prática da educação física nas escolas médias, e faça também, no art. 63, expressa refe-
rência “aos diplomados pelas escolas superiores de educação física”, com estágio míni-
mo de três anos no magistério, entre os candidatos possíveis aos cursos de orientadores
de educação do ensino médio...
12 – Aliás, esse título, “Da orientação educativa e da inspeção”, é dos mais
curiosos. No art. 62, pelo qual se inicia, diz-se que “a formação do orientador de
educação será feita em cursos especiais que atendam às condições do grau, do tipo do
ensino e do meio social a que se destinem”. Não se fica sabendo o que realmente seja
“orientador de educação”. Pelos dois artigos seguintes, fica-se sabendo, porém, que
há “orientadores de educação do ensino médio” e “orientadores de educação do ensino
primário”. Apenas isso.
Não é fácil, entender, no entanto, o que sejam “orientadores de educação do
ensino primário” ou “orientadores de educação do ensino médio”. Se examinarmos nossa
legislação anterior, aí encontramos, desde o ano de 1942, nas leis orgânicas do ensino
médio, a expressão “serviços de orientação educacional”, como tradução de educational
guidance, do inglês, e orientation scolaire, do francês. O nome orientador educacional,
como também o de conselheiro educacional, foram assimilados pela língua portuguesa e
pela espanhola, como se vê em numerosas obras e dicionários de pedagogia.

Também nalgumas línguas se encontram as expressões “orientador pedagógico”,
e “orientador de ensino”, para designar certo tipo de coordenador dos trabalhos escola-
res, o de inspetor especializado nas técnicas de um grupo de disciplinas ou nas de uma
delas. Com isso se pretende traduzir a denominação inglesa teaching supervisors.
Pela associação, nos dizeres que encimam o Título VIII “Da orientação educativa
e da inspeção”, poderá parecer que o nome “Orientador de educação de ensino” (sic) deva
corresponder a essa última acepção. Contudo, quando se examina o que está no art. 65,
verifica-se que não é assim. O inspetor nada tem aí a ver com o orientador de educação
de ensino...
O orientador de educação de ensino, a que a lei se refere, parece ser afinal o
“orientador educacional”, nome corrente em nossa terminologia pedagógica, como na de
muitos outros países. Certamente, o que o legislador quis escrever foi “orientador de
educação” (educacional) para escolas primárias e “orientador de educação” (educacio-
nal) para escolas médias, dado que a expressão “orientador de educação de ensino” soa,
realmente, como bárbara.
13 – Mas os deslizes de terminologia técnica não ficam por aí. No Capítulo 1
do Título IX, “Do ensino superior”, diz-se que, nos estabelecimentos desse grau de ensino,
poderão ser ministrados cursos das seguintes categorias: de graduação, de pós-graduação.
Até aí, muito bem. Mas aparece uma alínea c, com a indicação de cursos “de especializa-
ção, aperfeiçoamento, extensão ou quaisquer outros, a juízo dos respectivos institutos de
ensino”.
Que cursos de pós-graduação poderão existir que não se enquadrem nas duas
grandes formas consagradas, de especialização e de aperfeiçoamento?... Cursos de pós-
graduação refere-se a um gênero. Os de especialização, como os de aperfeiçoamento, são
espécies desse gênero.
14 – Teríamos de estender de muito este capítulo se tivéssemos de assinalar
todas as imperfeições de linguagem técnica. São muito constantes e, em especial, no Título
XII “Dos recursos para a educação”, ao qual já fizemos referência, ao tratar da questão dos
planos a serem formulados pelos conselhos de educação.
O leitor poderá verificar a razão das observações que aqui fazemos, relendo o
texto integral da lei. Isso lhe dará oportunidade para maior compreensão das excelências
e dos defeitos que ela contém.8
É de justiça salientar o ingente trabalho que tem realizado o Conselho Federal
de Educação, com seus pareceres e resoluções, no sentido da complementação da lei, nas
altas funções que lhe cabe; e, bem assim, no de formular adequada interpretação a certos
pontos obscuros, ou mesmo contraditórios do texto legal.
1 Na Constituição de 1946, diz-se que compete à União, não, porém, de modo privativo,
legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional. Isso significa que da matéria
poderão também tratar os legislativos dos Estados e do Distrito Federal, de forma deri-
vada, supletiva ou complementar, no âmbito dos serviços de cada qual. Esse preceito
ficou mantido na Carta de 1967.
8
Observações similares às que fazemos, e ainda outras, constam do estudo de Almeida Júnior (1962).

2. Diretriz, como adjetivo, significa que orienta, que dirige e, como substantivo, rumo a
seguir num empreendimento ou numa atividade qualquer. Base, por sua vez, designa
aquilo que sustenta o peso de uma construção, e, em sentido figurado, o ponto de
apoio de uma estrutura qualquer real ou ideal. Diretrizes e bases, em sentido prático,
significa, pois, rumos e normas gerais de organização e funcionamento.
3 A constituição não determina que haja uma só lei sobre tal matéria, mesmo porque
isso seria de difícil realização. Quando o Código Civil disciplina o pátrio poder, está
tratando de educação; assim o fazem também numerosas outras leis sobre o trabalho,
diversões e responsabilidades penais. Ademais, o texto claramente distingue entre os
conceitos de educação, ação genérica de educar, e ensino, ação do educador, gradual e
sistemática, que se dá nas escolas. O legislador laborou num grave equívoco confun-
dindo as duas coisas. A lei chamada de Diretrizes e Bases da Educação Nacional não
contém, na verdade, toda a matéria desse título, mas, apenas, diretrizes e bases referentes
aos serviços escolares.
4 A matéria específica de administração escolar encontra-se especialmente nos Títulos

IV, V e XII (“Da administração do ensino”, “Dos sistemas do ensino”, “Dos recursos
para a educação”) e dispositivos esparsos a tal respeito aparecem em outros títulos. O
legislador parece ter tido a intenção de delegar a muitos níveis funcionais a
complementação de atos administrativos e de gestão. O modo por que o fez, no entan-
to, não atendeu às boas normas de sistemática legislativa e, freqüentemente também,
da própria clareza da linguagem.
5 A parte mais produtiva da lei é, sem dúvida, a que estabelece que se dê em todo o país
planejamento ao ensino (não à educação, em todas as suas demais formas). Os aspectos
fundamentais a atender, nesse ponto, seriam os de natureza político-social, político-admi-
nistrativo, quantitativo, qualitativo e financeiro. A lei trata de quatro deles, deixando de
parte o aspecto quantitativo, mesmo porque isso dependerá da adaptação das diretrizes
gerais (relações de definição) às situações variáveis da vida do país (relações de estrutura).
6 Para tal efeito, deveria ter bem estatuído, no entanto, as condições de articulação funcional
e de execução, entre os planos estaduais e um plano geral, de caráter nacional, a que a
lei alude, em dado dispositivo. Esse plano não se confunde com o que regule o sistema
federal, de caráter supletivo. Nesse ponto, não ficaram perfeitamente claras as funções
dos órgãos responsáveis pelo planejamento. Há pontos que podem ser argüidos de
inconstitucionais, como os da criação dos “conselhos estaduais de educação” por lei
federal. Isso poderia e deveria ser obviado pelo estabelecimento de um regime de con-
vênios entre a União e os Estados, com a exigência de organização de serviços como se
julgasse útil. Esse regime, porém, não foi estabelecido, mesmo para o caso dos auxílios
derivados dos fundos federais de ensino, o que tem ocasionado emprego inadequado,
a julgar por documentos oficiais, ultimamente divulgados. De qualquer forma, a Carta
de 1967 veio a declarar que é da competência da União “estabelecer planos nacionais
de educação”.
7 O trabalho legislativo ressente-se, enfim, de vários e graves defeitos, de que os maiores

são apontados neste capítulo. Entre esses, destacam-se os de técnica legislativa

propriamente dita: há referência a funções de certos órgãos que só em dispositivos
seguintes são propriamente criados; aplicam-se os mesmos termos com mais de um
significado, e, ao contrário, para um só conceito, empregam-se nomes diferentes. Há
ainda impropriedades de linguagem comum, o que torna a intenção do legislador, muitas
vezes imprecisa ou obscura, em vários casos, como o têm comprovado pareceres do
Conselho Federal de Educação. Excelente exercício para estudantes de administração
escolar será o exame e análise desses pontos. Igualmente, a verificação de novos pre-
ceitos com que a nova Carta de 1967 veio alterar a lei, e que, só por isso, se outros
motivos não houvesse, está a exigir revisão.

Capítulo 11
Indicações para análise
da Lei de Diretrizes e Bases
[ Lei de ensino
Fizemos uma apreciação geral da Lei de Diretrizes e Bases, indicando qualidades
e defeitos. Devemos dar agora aos estudantes de Organização e Administração Escolar
algumas indicações que lhes facilitem a apreensão das inovações que esse diploma trou-
xe ao ensino do país, como das modificações que já sofreu. Salvo quanto à parte
introdutória, que se contém em cinco artigos, os dos três primeiros títulos, a matéria de
que trata a lei é ensino, não outra coisa.
Nessas condições, sua matéria fundamental pode ser decomposta em três partes:
a) a que trata da organização geral do ensino, ou da estrutura dos estudos,
segundo os seus graus e ramos (Títulos VI, VII, IX e X);
b) a que trata dos sistemas de ensino e de sua administração (Títulos IV
e V, especialmente, e dispositivos vários que por outros títulos se
insinuam);
c) a que indica recursos para manutenção e desenvolvimento desses sistemas
e os modos de aplicação de tais recursos (Título XII), matéria essa alterada
pela Constituição de 1967, vigente.
Toda essa matéria deveria respeitar o texto da Constituição de 1946. No

art. 166, diz a lei que “a educação é direito de todos” e que “será dada no lar e na
escola”. Mas, daí por diante, desenvolvendo o capítulo “Da Educação e da Cultura”,
só se refere a ensino, estabelecendo que ele “será ministrado pelos poderes públicos e
que é livre à iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem”. E logo passa a
indicar os grandes princípios que a legislação da matéria deve adotar, suas linhas
gerais de estruturação e fontes de recursos. Apenas nos três artigos finais do capítu-
lo, deixa de falar em ensino para dizer que “as ciências, as letras e as artes são livres”,
que o Estado deve amparar a cultura e proteger as obras, monumentos e documentos
de valor histórico e artístico.

Nada impediria que a lei, de acordo com a sua ementa, tratasse de instituições
de educação extra escola, consignando diretrizes e normas relativas à organização de
bibliotecas, museus, missões culturais, ou outras modalidades de difusão e
aperfeiçoamento cultural, entre as quais as da pesquisa científica, únicas que
expressamente cita.
Mas o legislador ordinário preferiu não fazê-lo, podendo-se admitir que tivesse
deixado para outra oportunidade o tratamento dessa matéria. Desse modo, a lei não trata,
em geral, das diretrizes e bases da educação nacional. Na realidade é uma lei orgânica de
ensino.
As indicações que aqui devemos dar serão, pois, referentes às três grandes
partes em que a lei pode ser decomposta, com relação à sua matéria principal, os serviços
do ensino.
[ A estrutura geral dos serviços do ensino

Quanto à estrutura geral dos serviços do ensino, segundo graus e ramos, a Lei
de Diretrizes e Bases nada inovou, quer no plano teórico, quer sob feição prática.
O critério geral para a graduação do ensino é o das idades sucessivas: ensino
primário para a infância; médio para a adolescência; superior para os últimos anos da
adolescência e primeiros da idade adulta. Faz, no entanto, menção ao ensino de excepcio-
nais (art. 88), e referência ainda mais breve ao ensino supletivo primário, quando não
tenha sido recebido nas idades próprias (art. 27). Assim, dissimula um dos mais graves e
prementes problemas da educação nacional, que deveria ter atacado de frente: o do ensino
de adolescentes e adultos analfabetos.
O tratamento conjunto do ensino secundário e ensino técnico num só título,
sob a rubrica geral de ensino médio, apenas veio disciplinar o que legislação anterior já
regulava, com relação à equivalência de tais estudos para o efeito de admissão aos cursos
superiores. Estendeu, no entanto, a denominação geral de curso ginasial ao ensino do 1º
ciclo desse grau, e a de colegial, aos do 2º ciclo.
A Figura 1 permite apreender, em todo o conjunto, a estrutura geral dos
estudos pelo critério das idades sucessivas e, dentro de cada uma, também o
paralelismo de alguns deles, que o texto expressamente destaca. Assim, o de ensino
normal e cursos de aprendizagem, paralelos a outras formas de ensino médio. Igual-
mente, permite perceber dois entalhes, nesse grau, um que prevê maior extensão do
ensino primário em cursos de seis anos (art. 25, parágrafo único); e outro, expresso
pela possibilidade de transformar-se a 3ª série do ciclo colegial do ensino secundário
em colégio universitário (art. 46, § 2°).
Ainda que a estrutura dos serviços comuns de ensino comece aos sete anos,
idade inicial da obrigatoriedade escolar (art. 27), e termine depois dos 20 anos, nos cur-
sos de graduação do ensino superior, com extensão variável, o esquema fica aberto nos
dois sentidos. Na parte inferior prevêem-se escolas maternais, denominação compreen-
siva de parte da educação pré-escolar, nas primeiras idades (art. 23); e, na parte superior,
cursos de pós-graduação, teoricamente ilimitados (art. 69).

Figura 1 – Estrutura geral do ensino, segundo a lei de diretrizes e bases
Também nessa forma, a legislação anterior considerava o assunto, não havendo,

portanto, inovação. De modo geral, no entanto, obedecendo ao princípio de que “a educação é
direito de todos”, ou de que a todos se deverá oferecer igualdade de oportunidade, a lei consa-
gra o bom princípio de unificação escolar ou de escola única. Assegura validade a quaisquer
estudos em escolas públicas ou particulares, quando reconhecidas, para prosseguimento nos
graus médio e superior (art. 12, como princípio geral; e arts. 33, 37, 41, 51 e 69, alínea a).
[ Os sistemas de ensino
Assim definidos, em gênero, os serviços escolares devem constituir sistemas
de ensino (art. 11 e 12). É o que mandava a Carta de 1946, e a lei repete, desenvolvendo a
matéria no Título V, coincidente, aliás, com o que a Constituição de 1967 reproduz.
Em seu art. 171, a Carta de 1946 determinava que os Estados e o Distrito Federal
organizassem seus respectivos sistemas de ensino; e, no artigo anterior, que a União assim
o fizesse quanto ao seu próprio sistema (sistema federal) e aos dos territórios.

Quatro seriam, portanto, os tipos de sistemas a considerar: o federal, os
estaduais, o do Distrito Federal e o dos Territórios.
Não obstante, as fontes de regulação legal desses quatro tipos eram apenas
duas: o poder legislativo da União para o sistema federal e o dos Territórios; e o dos
poderes legislativos das diferentes unidades federadas, quer dizer os dos Estados e Distrito
Federal, cada qual em seu âmbito próprio, para os demais sistemas, respeitadas as dire-
trizes e bases nacionais. Esse ponto está mantido na carta atual.
Assim se reduzem as categorias dos sistemas a duas.
À primeira vista, tem-se a impressão de que o princípio da descentralização
territorial em tudo deva predominar. Mas essa conclusão não será exata. Em primeiro
lugar, toda a legislação do ensino deverá obedecer a diretrizes e bases que a União estabe-
leça, assim havendo, do ponto de vista conceitual, um como supra-sistema. A ele, aliás, a
lei se refere, quando no art. 88 menciona um “sistema geral de educação” (sic).
Mas tal supra-sistema não importa em relações administrativas, de base
territorial. Ele se contém nas diretrizes e bases da educação nacional, resultantes da
competência original da União para estabelecê-las, ainda que as unidades federadas pos-
sam legislar de forma complementar.
Ora, as diretrizes e bases fixadas pela Lei nº 4.024 não se atêm apenas a critérios
de descentralização territorial, pois se assim fora não haveria diretrizes e bases fixadas
pela União. A existência destas supõe, portanto, centralização funcional, de uma parte, e
descentralização executiva, de outra, num complexo sistema nacional.
Acresce uma circunstância. O sistema federal de ensino (dizia o parágrafo do
art. 170 da Carta de 1946) “terá caráter supletivo, estendendo-se a todo o país nos estritos
limites das deficiências locais”. Por sua vez, a Lei de Diretrizes, no art. 13, diz que “a União
estenderá a ação supletiva a todo o país”, nas mesmas condições. No dispositivo constitu-
cional fala-se de sistema federal como conjunto de instituições de ensino organizadas e
administradas pela União. No da lei, alarga-se a condição para toda e qualquer “ação federal
supletiva”, direta ou indireta, por meio de subvenções (parágrafo do art. 171, da Carta de
1946). Assim, parece evidente que, além de um supersistema teórico, haverá também um
supersistema prático, em que o critério de centralização funcional terá de perdurar.
A combinação dos dois critérios vai adiante. Em certos pontos, como na
composição dos currículos, defere a lei a órgãos colegiados, ou aos conselhos estaduais e
ao Conselho Federal, competência para sua formulação, a qual, aliás, se deverá completar,
no ensino médio e no ensino superior, por decisões dos próprios estabelecimentos em
que o ensino de um ou outro grau seja ministrado.
A compreensão do que sejam os sistemas de ensino, sua capacidade de
organização e gestão dos próprios serviços torna-se inseparável dos critérios gerais de
administração e do que se venha também a estabelecer quanto à redistribuição de recur-
sos, segundo planos de educação, estaduais e nacional, que seriam regulados, de concerto,
por ação daqueles mesmos conselhos (arts. 7, 9, 10, 92 e 93), ponto esse, como já se viu,
alterado pela Constituição de 1967.
[ A administração dos serviços do ensino

Assim, e como fizemos notar no capítulo precedente, a administração dos
serviços do ensino apresenta-se na lei como matéria sumamente complexa e não raro
confusa (Títulos IV, V, XII e dispositivos do Título XIII).

A administração federal exerce-se pelo Ministério da Educação e Cultura (art.
6º) o qual, como diz o artigo seguinte, deverá “velar pela observância das leis do ensino e
pelo cumprimento das decisões do Conselho Federal de Educação”. Pode assim parecer
que essas decisões possam ir além do que determinam as leis, o que seria evidentemente
absurdo. Na realidade, o Conselho Federal nada poderá decidir fora da lei ou contra a lei.
O que lhe compete na matéria são funções interpretativas, regulamentares
nalguns casos, ou de ação definidora do texto legal. Em certa parte, tais funções terão de
coordenar-se com as dos conselhos estaduais, e reciprocamente.
Nem aquele, porém, nem esses últimos têm poder ilimitado. Dependerão em
cada caso dos órgãos dos Poderes Legislativo e Executivo e, quando isso se faça necessá-
rio, do próprio Poder Judiciário, a cujos ditames devem cingir-se, ou a cujos atos decisórios
terão de atender, para que suas próprias decisões permaneçam eficazes.
A Figura 2, que aqui se apresenta indicando a posição dos sistemas de ensino e a
dos poderes, no âmbito federal e estadual, e assim também a posição dos conselhos de
educação, poderá permitir uma visão geral da situação administrativa que a lei veio a indicar.
Figura 2 – As grandes linhas de administração do ensino segundo a Lei de Diretrizes e Bases, e

não alteradas pela Constituição de 1967

Essa visão mais se esclarecerá com a indicação das grandes funções dos
conselhos, variáveis segundo os graus do ensino, e em conexão com a competência
legal de decisão por parte de outros órgãos do governo federal e dos governos estaduais.
Tais funções são as seguintes:
[ Funções do Conselho Federal
Quanto ao ensino primário:

a) no caso de escolas criadas e mantidas pelos governos estaduais e do Distrito
Federal, nenhuma interferência direta, salvo quanto à formação do magisté-
rio, cujos currículos devem ser baixados pelo Conselho Federal de Educação;
b) no caso de escolas particulares que se criem nos Estados e no Distrito
Federal, igualmente;
c) no caso, porém, do ensino primário nos territórios, seja ele oficial ou
particular, o Conselho Federal proporá orientação geral e medidas para
desenvolvimento ou reforma;
d) em qualquer caso, no entanto, sugerindo os modos e formas de aplicação
dos recursos do Fundo Nacional de Ensino Primário, o Conselho Federal
poderia influir, coordenando planos, estendendo os serviços e estabelecendo
normas para sua maior eficiência.
Quanto ao ensino médio:

a) com relação a todas as escolas, sem exceção, (e, portanto, também do ensino
normal), compete ao Conselho Federal de Educação indicar as disciplinas
obrigatórias do currículo;
b) com relação às escolas federais do mesmo grau, indicará outras disciplinas
que completem esse currículo, salvo duas, que serão escolhidas pelos
próprios estabelecimentos;
c) quanto às escolas de grau médio, existentes nos Territórios, ainda que
particulares, o mesmo fará;
d) em todos os casos, o Conselho Federal poderia influir para maior extensão
dos serviços, por aplicação dos recursos do Fundo Nacional do Ensino
Médio, na vigência da Carta de 1946; atualmente, não.
Quanto ao ensino superior:

a) em relação às escolas superiores federais, caberá autorizar o seu
funcionamento, fiscalizá-las e reconhecê-las;
b) no caso de escolas particulares, idem, idem;
c) no caso de escolas estaduais, competirá o exame das condições de
reconhecimento, salvo no caso de já possuir o Estado, por mais de cinco
anos, Universidade própria, com funcionamento regular;
d) para todos os casos, estabelecerá a duração e o currículo mínimo dos cursos
superiores.
Quanto a medidas gerais de organização e administração:

a) o Conselho Federal opinará sobre a incorporação de escolas ao sistema
federal do ensino, proporá medidas para melhorar o funcionamento desse

sistema, promoverá e divulgará estudos sobre os sistemas federais e
estaduais; estimulará também a assistência social escolar;
b) manterá intercâmbio com os conselhos estaduais de educação;
c) analisará anualmente as estatísticas do ensino e dados complementares,
como base para aplicação dos recursos federais para o ensino;
d) promoverá sindicâncias em quaisquer estabelecimentos de ensino, sempre
que julgue necessário;
e) poderá permitir o funcionamento de cursos e escolas experimentais de
ensino superior.
[ Funções dos conselhos estaduais
Quanto ao ensino primário:

a) com relação às escolas federais desse grau de ensino, onde quer que estejam,
nenhuma atribuição;
b) com relação às escolas estaduais, na unidade respectiva, todas as atribuições
de organização, orientação e controle;
c) quanto às escolas particulares, nas unidades respectivas, igualmente todas
essas atribuições.
Quanto ao ensino médio:

a) com relação às escolas do sistema federal, onde quer que funcionem,
nenhuma atribuição;
b) no caso de escolas estaduais, as de orientar, dirigir e controlar seus serviços,
respeitada a atribuição do Conselho Federal quanto às disciplinas
obrigatórias do currículo;
c) no caso das escolas particulares, as atribuições de composição de certa
parte do currículo, e de controle geral de seu funcionamento.
Quanto ao ensino superior:

a) com relação às escolas criadas e mantidas pelo governo federal, nenhuma
atribuição;
b) com relação aos estabelecimentos estaduais, autorizar o funcionamento e
fiscalizar o ensino das escolas isoladas, isto é, não pertencentes a
universidades;
c) com relação aos estabelecimentos particulares, autorizar o funcionamento e
fiscalizá-los; possuindo, porém, o Estado, há mais de cinco anos, universidade
própria com funcionamento regular, ao conselho estadual respectivo caberá
o reconhecimento das escolas, sejam estaduais ou particulares.
Quanto a medidas gerais de organização e administração:

a) exercer, no âmbito estadual, as funções de ordem geral, que não colidam
com as do Conselho Federal;
b) formular os planos de ensino para o Estado que lhes corresponda;
c) apreciar os relatórios dos cursos de aprendizagem industrial e comercial
que anualmente lhes deverão ser apresentados;

d) permitir a organização de cursos e escolas experimentais, de grau primário
e médio.
Uma ressalva: de acordo com o art. 110, “pelo prazo de cinco anos, os
estabelecimentos particulares de ensino médio terão direito de opção, entre os sistemas
de ensino federal e estadual, para os fins de reconhecimento e fiscalização”. Também diz
a lei, no artigo anterior, que, “enquanto os Estados e o Distrito Federal não organizarem o
ensino médio”, de acordo com a Lei de Diretrizes e Bases, “as respectivas escolas
continuarão subordinadas à fiscalização federal”.
Tal situação se refletirá nas funções dos conselhos, por maior ou menor prazo.1
[ Serviços municipais de ensino

Na enumeração que fizemos das atribuições dos conselhos, foram
mencionadas as escolas federais, estaduais e particulares. E quanto às escolas mantidas
pelos municípios?... A lei silencia. Não há, legalmente falando, sistemas municipais
de ensino.
A Lei de Diretrizes e Bases só se refere aos municípios em poucos pontos. No
art. 29, em que diz que “cada município fará anualmente a chamada da população escolar
de 7 anos de idade para matrícula na escola primária”. No art. 92, caput, em que repetia a
exigência da aplicação de 20% da renda de impostos na manutenção e desenvolvimento
do ensino, bem como no § 3º do mesmo artigo, em que diz que, não preenchida essa
condição, não poderão os municípios solicitar auxílio da União para esse fim. (Mas esse
preceito deixou de existir na Constituição ora vigente). Igualmente, no art. 93, letra d, e
95, alínea c, que se referem a modalidades de despesas e auxílios.
É assim evidente que os serviços municipais de ensino serão regulados pela
legislação do Estado a que pertençam, no que lhe caiba, isto é, quanto às escolas primári-
as e médias, em especial. Em relação aos pontos do ensino superior em que interfira o
Conselho Federal, as escolas municipais serão tratadas tais como as particulares.
Nada impedirá, porém, que a legislação estadual estabeleça condições para
convênios entre os serviços estaduais e municipais de ensino, podendo até estabelecer
fundos comuns, como aliás, algumas constituições estaduais previam que se fizesse. Mas
poderão os Estados permitir também inteira liberdade aos serviços municipais? Dentro
da letra e do espírito dos mandamentos constitucionais (os de 1946 e os atuais), parece
que não. E, ainda que o permitissem, não haveria nisso qualquer vantagem.
[ Partes derrogadas ou alteradas

Já no Capítulo 9, indicamos partes da Lei de Diretrizes e Bases derrogadas por
força da reforma constitucional de janeiro de 1967. Assim, as que se referiam à aplicação
obrigatória de determinadas quotas da receita de impostos na União, nos Estados, nos
municípios, e como dessa obrigatoriedade se havia servido o legislador ordinário para a
1
É de notar que a redação desse artigo, por ser ambígua, provocou interpretações contraditórias no seio do próprio Conselho
Federal de Educação.

criação de fundos especiais destinados ao desenvolvimento de serviços de ensino de grau
médio e superior, segue-se que esses fundos já não subsistem.
Outros vários pontos foram alterados na lei, por efeito da mesma reforma,
segundo o texto original de 1967, e o resultante da Emenda Constitucional n° 1, de 17 de
outubro de 1969, como no mesmo Capítulo 9 se mencionou.
Quanto a novas leis, decretos-leis e decretos, são agora muito numerosos, e,
de modo especial, com relação ao ensino superior, ou seja, praticamente, toda a matéria
compreendida pelos arts. 66 a 87 da lei. Essa situação levou mesmo o Ministério da
Educação e Cultura a publicar, em julho de 1969, um volume de 376 páginas intitulado
Ensino Superior: coletânea de legislação básica.
Com relação ao ensino primário, será preciso lembrar que vários dispositivos
já se acham modificados por efeito de alteração do texto constitucional, e que, ainda
quanto a ele, como ao ensino médio, o Ministério da Educação instituiu uma comissão
especial para estudo de alterações urgentes, tidas como necessárias.
Pode-se, assim verificar como era ilusória a idéia de fazer conter num só ato
de legislação toda a matéria referente ao ensino do país.
1 Não trata a chamada Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de toda a matéria
compreendida nesta expressão. Excetuados os cinco artigos iniciais nos três primei-
ros Títulos, toda a matéria restante apenas cuida de ensino e sua administração. Tal
matéria está assim distribuída: os Títulos VI, VII, VIII, IX e X definem os graus e
ramos de ensino; os Títulos IV e V referem-se aos sistemas de ensino (federal, estadu-
ais e dos territórios) e à sua administração, havendo ainda dispositivos sobre essa
matéria em outros títulos; o Título XII cuida das fontes de recursos do ensino e modos
de sua aplicação; o título III define a liberdade de ensino, e o XI regula os serviços de
assistência ao escolar.
2 Quanto à estrutura geral dos serviços escolares, ou a seus graus e ramos, a lei manteve
a situação dantes existente: ensino primário para a infância; ensino médio para
adolescentes; ensino superior com os objetivos de favorecer “a pesquisa, o desenvol-
vimento das ciências, letras e artes e a formação de profissionais em nível
universitário”. Faz breve referência ao ensino pré-escolar, ao supletivo e ao de excep-
cionais. Emprega, para o tratamento conjunto dos estudos secundários gerais e dos
que logo cuidem de preparação profissional, o nome ensino médio, não constante de
leis anteriores, ainda que elas já estabelecessem articulação entre todos os ramos do
ensino de 2º grau.
3 As normas relativas à administração do ensino não estão formuladas com a necessária

clareza. É pelo Ministério da Educação e Cultura que a administração nacional se de-
verá exercer. Não obstante, as funções do Conselho Federal de Educação parecem
sobrepor-se às de competência geral desse Ministério, a julgar pelo que está expresso
no art. 6° da lei. A esse Conselho entregam-se funções regulamentares e normativas,
em geral. Muitas delas, porém, terão de ser coordenadas com outras a serem expedidas
pelos conselhos estaduais de educação, não se explicando exatamente de que forma.

4 As funções principais do Conselho Federal podem ser assim resumidas: quanto ao ensi-
no primário, propor orientação geral e medidas para desenvolvimento e reforma nos
territórios e, bem assim, estabelecer os padrões de formação do magistério e a distribui-
ção dos recursos do Fundo Nacional de Ensino Primário; quanto ao ensino médio, indi-
car as disciplinas obrigatórias do currículo, para todos os tipos de escolas desse nível
(estaduais e federais), e influir no desenvolvimento dos serviços desse grau, mediante
distribuição dos recursos do Fundo de Ensino Médio; quanto ao ensino superior, autori-
zar o funcionamento das escolas federais, fiscalizá-las e reconhecê-las, e igualmente, no
caso de escolas mantidas por entidades privadas; no caso, porém, das escolas estaduais,
competir-lhe-á apenas o reconhecimento, salvo no caso de Estado onde já regularmente
venha funcionando uma universidade estadual, por mais de cinco anos, exceção que
dificilmente pode ser compreendida segundo os princípios gerais de administração.
Para todos os cursos superiores, no entanto, caberá ao Conselho Federal fixar a duração
mínima dos estudos e seus planos gerais de ensino, ou currículos.
5 Aos conselhos estaduais de educação compete, no âmbito da unidade respectiva, fun-

ções de ordem geral não atribuídas ao Conselho Federal, tais como dispor sobre a
organização dos sistemas de ensino e formular planos anuais, ou de maior duração,
para o desenvolvimento de tais sistemas, bem como permitir cursos e escolas experi-
mentais nos graus primário e médio.
6 A lei não faz nenhuma referência ao ensino mantido pelos municípios, ainda que a
Carta de 1946 os obrigasse a aplicar 20% de sua renda de impostos em serviços da
espécie. Deve-se assim entender que a legislação estadual terá inteira liberdade para
tratar desse ponto. Não obstante, prevêem-se auxílios diretos da União aos municípi-
os, em matéria de ensino, o que não é constitucional.
7 Os planos estaduais de educação, diz a lei, deverão ser coordenados com um plano
geral, de alcance necessariamente nacional, e em razão do qual se deverá fazer a distri-
buição dos auxílios federais. Mas tão importante questão não foi definida de modo
satisfatório quanto à distribuição de recursos. Segundo documentos oficiais, após quase
seis anos de vigência da lei, os resultados não parecem corresponder à expectativa.
Num deles diz-se que “será preciso estabelecer normas que assegurem o emprego dos
recursos apenas em casos de incontestável interesse da educação, e, em cada caso, na
comprovada e estrita medida desse interesse”. Em linguagem mais simples e clara,
isso significa que a aplicação não tem correspondido ao interesse público. É de obser-
var, por fim, que a Constituição de 1967 não mais admite a vinculação de nenhum
tributo, ou certa quota dele, a qualquer órgão, fundo ou despesa (§ 3º do art. 65, dessa
Carta, promulgada a 24 de janeiro de 1967). Terão, assim, desaparecido os fundos fede-
rais, constantes da Lei de Diretrizes. Esse ponto, como outros, recomenda que se pro-
ceda a uma revisão geral dessa lei.
8 Logo após a vigência dessa lei, dever-se-ia ter feito uma reforma administrativa do
Ministério da Educação e Cultura, o que não se fez. Esse problema ora se apresenta
mais complexo, em face do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1957, que “dispõe
sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e dá outras providências”. Quanto ao Ministério da Educação, nesse

decreto-lei apenas se mencionam os assuntos de sua competência, nesta forma, muito
genérica: “I. Educação; ensino (exceto o militar); magistério; II. Cultura – letras e artes;
III. Patrimônio histórico, arqueológico, científico, cultural e artístico; IV. Desportos”,
(art. 39). Só normas gerais para a Reforma Administrativa, constantes desse documen-
to, como também numerosas leis que tratam da matéria de ensino, obrigam a uma
completa revisão da Lei de Diretrizes e Bases.

Capítulo 12
Estudo e ensino da organização
e administração escolar no Brasil
[ Preliminares
Procedendo à análise da Lei de Diretrizes e Bases, mostramos que, para a

formulação de leis gerais de ensino, elementos de muitas fontes hão de ser considerados.
Primeiramente, os de filosofia social e ideologia política. Depois, de doutrinas correntes
sobre administração pública. Por fim, idéias que se tenham generalizado acerca da
aprendizagem e do ensino e, mesmo, de certos costumes relativos à vida das escolas.
Por definição, as leis tendem a regular a vida social impondo-lhe ordem
jurídica. Nos países organizados, Estados de direito, apresentam-se como instrumento de
salvaguarda dos direitos subjetivos de cada cidadão contra possíveis excessos do poder
público. Desse modo, buscam equilíbrio entre as liberdades e garantias individuais, de
uma parte, e as prerrogativas dos órgãos de governo, de outra.
Com esse intuito, preocupam-se especialmente com as relações de definição,
desenvolvendo as que figurem nas cartas constitucionais. Muitas vezes, porém, deixam
de considerar os fatos ou as relações de estrutura da vida social, sem cuidar dos modos
pelos quais os administradores tenham de encará-los. Ora, os serviços do ensino visam a
realidades específicas, a situações concretas, nas quais os administradores têm de operar
para a obtenção de um rendimento certo.
Exemplifiquemos, para maior clareza.
Repetindo um princípio da Constituição (a de 1946 e a de 1967), a lei diz que
“a educação é direito de todos”, assim reafirmando uma aspiração de filosofia social como
diretriz da vida política. Aí está uma relação de definição, necessariamente abstrata.
Ficará, no entanto, inoperante se não for traduzida em termos práticos que determinem,
em primeiro lugar, o alcance desse vocábulo de ordem geral – todos – o qual, longe de
referir-se a elementos iguais, diz respeito a grupos diferenciados, segundo idades, sexo,
capacidades diversas e maior ou menor participação na vida do país.
A educação a ser dada a cada um desses grupos, ou a satisfação daquele direito
à educação não poderá entender-se como indiscriminada, mas adaptada a cada caso, para

que tal direito a todos atenda. Concebe-se, para isso, uma estrutura de graus e ramos do
ensino, como realmente faz a lei. Mas isso não basta. Será preciso definir os aspectos
demográficos, uns muito amplos, relativos à distribuição dos núcleos da população pelo
espaço geográfico, e outros particularizados, que descrevam a estrutura de tais núcleos,
pelos grupos de condições já referidas, inclusive as de estrutura das ocupações.
De modo geral, estas últimas se referem a três grandes setores da economia,
chamados primário, secundário e terciário, os quais não se confundem com os graus de
ensino por esses mesmos adjetivos qualificados, ainda que com eles possam apresentar
alguma relação.
Como vimos antes, o setor primário da economia assim se denomina porque
indica bens de primeira necessidade. Relaciona-se com as mais antigas formas da atividade
humana, as da caça, pesca, agricultura e criação de animais. O setor secundário abrange as
atividades que produzem bens de segunda necessidade, os das manufaturas e indústria.
Enfim, os de setor terciário referem-se a atividades não diretamente consideradas como
produtivas: as de distribuição da vida econômica (comércio, transporte, bancos, publicidade);
de serviços de controle político, econômico e social (magistratura, administração pública e
privada); de atividades destinadas à proteção da vida (higiene, medicina, amparo social);
de diversões (desportos, espetáculos, turismo); de desenvolvimento individual (ensino em
todos os graus, investigação, belas-artes, literatura, cultos).1
Ao determinar tudo isso, passamos das relações de definição, abstratas, para
as relações de estrutura, eminentemente concretas, ou referentes à vida social tal qual ela
seja, ou esteja sendo. Dizemos que esteja sendo, porque, na verdade, essas relações são
contingentes, não se definindo de uma vez por todas. São dinâmicas, estão em mudança
constante.
Nas sociedades do passado, nas quais normalmente só se davam mudanças
muito lentas, admitindo-se como perfeitamente justa uma composição estratificada pela
origem familiar dos indivíduos, seria possível pensar numa estrutura de feição estável.
Hoje, já assim não acontece.
As relações de definição por isso mesmo não bastam. Portanto, as leis atuais,
ainda que assertivas, tendem a considerar a realidade social, eminentemente variável ou
problemática. Essa realidade não depende de cada pessoa ou de grupos limitados, mas,
de grandes conjuntos, com partes que entre si mutuamente se influenciam. A tarefa dos
que se encarreguem das questões de organização e administração do ensino torna-se,
nessas condições, das mais árduas e complexas. No estudo administrativo, os ideais que
as leis procuram definir devem ser atendidos, para o que terão de prever adaptação a
situações concretas, que demandam descrição, análise e compreensão das relações de
estrutura.
Quaisquer que sejam as definições da lei, será preciso instrumentar e fazer
funcionar todo um grande empreendimento, objetivado em elementos materiais (casas
para as escolas, seu equipamento, condições de financiamento para essa inversão); e,
também dependente, ou principalmente dependente, de elementos pessoais (mestres
adequadamente preparados para cada grau e cada ramo de ensino), e administradores,
que formulem projetos, planos e programas, coordenem os vários níveis de trabalho, os
1
A determinação desses setores, em relação à vida econômica, foi esboçada por Sir William Petty, ainda no século XVII, mas
só convenientemente elaborada nos dois últimos decênios por Clark Colin (1940) e Jean Fourastié (1945). Para aplicação
da teoria resultante aos problemas do ensino, cf. Pierre Jaccard (1957) e também numerosos estudos da UNESCO.

inspecionem e controlem, investigando-lhes as condições operatórias, em cada caso
particular.
Tudo isso demanda preparação adequada de agentes de Organizacão e
Administração Escolar, (como, aliás, dos políticos e administradores, em geral), a fim de
que os serviços possam bem atender aos objetivos que deles se devam esperar.
Serão necessários profissionais em níveis mais próximos do ensino como
atividades de execução (diretores de escolas, coordenadores, inspetores), e em níveis que
exijam mais ampla visão de todo o processo (especialistas em questões maiores), cujo
trabalho assessore a ação política geral, a dos administradores públicos de mais alta
hierarquia, a dos próprios órgãos legislativos.
Não ficaria completo este volume, se não examinássemos, portanto, a situação
geral dos estudos de base para esse efeito, e se não cuidássemos também de examinar o
ensino da Organização e Administração Escolar, como especialização profissional, tal
como se apresente nos cursos regulares de formação, ora existentes no país.
Os estudos de base, em investigações, e as atividades de tal ensino não se
separam. À medida que melhor se conheçam as condições de uma atividade qualquer é
que o respectivo ensino pode estender-se e aprofundar-se em conhecimentos básicos e
nos de ramos especializados. Por outro lado, o ensino de uma atividade qualquer, quando
bem proposto, passa a exigir maiores e mais fundadas informações, a que só a pesquisa
organizada, de caráter sistemático, vem a atender.
No caso das questões de Organização e Administração Escolar – como por
todo este livro se procurou demonstrar –, não bastará o conhecimento das disciplinas
que habitualmente chamamos de pedagógicas, em sentido restrito. Essas consideram
aspectos particulares do trabalho didático, certamente que fundamentais, mas insufici-
entes. A elas terão de juntar-se conhecimentos de outras fontes, relativos a todo o proces-
so educacional em sua categoria própria, que é a vida social, e que se desdobra por muitos
e variados aspectos.
Isso não significa que a Organização e Administração Escolar, como ampla
metodologia, não tenha o seu âmbito próprio, ou que se confunda com esses estudos
mais largos. Significa que ela hoje se desenvolve num vasto domínio interdisciplinar, o
qual, por um extremo, toca a toda vida social e, por outro, às formas operativas, aos
procedimentos técnicos, desde os mais simples – (ou aparentemente mais simples), os
das situações de cada classe de ensino –, até os de mais ampla conjuntura, em cada escola,
circunscrição ou sistema.
Em termos práticos, devemos aqui responder a estas duas indagações:
Que elementos já existem em nosso país para elucidação dos grandes aspectos
da vida social a que os serviços escolares deverão atender, como conjunto?...
Como se formam e se recrutam os organizadores e administradores escolares,
e que oportunidades se oferecem a homens e mulheres que, a tais atividades, queiram
consagrar-se?...
[ Vida social e estudos de análise educacional

Os elementos primeiramente mencionados dizem respeito a certa espécie de
estudos necessários à análise educacional. Ou seja, aos que possibilitem a compreensão
de todo o processo educacional do país, a fim de que as formas intencionais, as do ensino,

possam ser bem projetadas e bem realizadas, atendendo às expectativas sociais existentes,
e também servindo a esclarecê-las, defini-las e conduzi-las num sentido de maior pro-
gresso social.2
As escolas não funcionam no vazio. Trabalham num espaço geográfico e num
ambiente humano. Têm a sua ecologia, que precisa ser conhecida, porque das condições
dela retira o ensino suas energias.
Mas as escolas, elas próprias, vêm a institucionalizar-se, definindo objetivos
peculiares, preparando o seu próprio pessoal, criando um estatuto delas privativo. Desse
modo, tendem a estabelecer certo regime formal, que pode isolá-las do meio social real
a que se propõem servir. Deixam então de ser funcionais, de responder aos fins para
que foram criadas, burocratizando-se e estereotipando suas formas de trabalho,
rotinizando-se enfim.
Em outros tempos, (vale a pena repetir), em sociedades mais simples menos
se sentia esse prejuízo. As escolas serviam a classes determinadas por estratificação social
mais ou menos rígida. Em nossa época, são elas chamadas a desempenhar papel dinâmi-
co com maior sentido de previsão, para melhor ajustamento de pessoas e grupos às
sociedades móveis e fluídas de nossa época.
Daí, exigir-se de todos quantos tenham encargos na instrumentação e gestão
dos serviços escolares maior compreensão de grandes conjuntos, os da comunidade pró-
xima, da comunidade regional, da vida nacional. A análise educacional começa, por cer-
tos elementos que reclama, por confundir-se com a análise social em toda a sua extensão,
ou por utilizar os mesmos modelos teóricos e idênticos instrumentos de indagação e
prospecção. Os elementos de base provêm das mesmas fontes.
Não os possuíamos, no Brasil, até há poucos decênios atrás. A própria descrição
geográfica e demográfica do país era muito deficiente, ou de todo inexistente para certas
regiões. A esse respeito, cumpre notar que, quando se pretendeu, ainda em 1920, em São
Paulo, ou em 1922, no Ceará, ou, ainda, em 1927, na própria capital do país, fundar refor-
mas escolares em dados mais objetivos, tais como os do número das crianças a serem
atendidas pelas escolas primárias, tiveram os responsáveis por essas reformas de come-
çar pela realização do que chamaram recenseamento escolar... No caso daqueles Estados,
não existiam também dados geográficos indispensáveis à conveniente distribuição das
escolas (Dória, 1930; Anuário Estatístico do Ceara (referente a 1923), 1926; Azevedo, 1931).
Essa situação rapidamente mudou, no setor geográfico e demográfico geral,
graças aos trabalhos sistemáticos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),
criado em 1936. Começamos, então, por trabalhos de campo, censos periódicos e estima-
tivas bem fundadas, a dispor de material abundante e fidedigno, devidamente coligido,
organizado e divulgado.3
Estabelecendo um sistema coerente para essa coleta de dados, logo pôde o IBGE
estender suas indagações aos setores da vida econômica e cultural em geral. Os elementos
de base passavam assim a completar-se. Possibilitavam, então, estudos de explicação e
2
A análise educacional, como a análise econômica, pode ser feita com o sentido de investigação das condições determinantes
dos processos pelos quais a educação e a economia se interpenetrem, mediante métodos comparativos; e faz-se também
sobre a situação concreta de cada país, num dado tempo, à luz dos resultados obtidos por aqueles métodos, para mais
precisa orientação de ação política racional. Cf. Educação comparada (Lourenço Filho, 1965), capítulo especial sobre
“Análise educacional”.
3
Os Anuários estatísticos, do IBGE, regularmente publicados desde 1939, contêm as seguintes partes: Situação física,
Situação demográfica, Situação econômica, Situação social, Situação cultural, Situação administrativa e política.

interpretação, de definição dos problemas econômicos, sociais, políticos e, enfim, de
antropologia cultural.4
Entidades de classe, como a Confederação Nacional da Indústria e a
Confederação Nacional do Comércio, e instituições privadas, como a Fundação Getúlio
Vargas, passaram a colaborar proveitosamente nesses vários setores, preparando novos e
importantes elementos informativos para a administração pública em geral, e muitos
campos administrativos especializados, entre os quais o da educação.5
A articulação dos dados obtidos por procedimentos técnicos homogêneos,
admite a construção de quadros e tabelas retrospectivas, através dos quais torna-se possí-
vel caracterizar grandes tendências de nossa vida social. Em conseqüência, pode-se fazer
o cálculo de projeções, que fundamentem planos e programas, não só a breve termo, mas
tambem, a prazos mais largos.
Já agora podemos saber como se desenrola o processo social brasileiro, que
fatores o compõem, que perspectivas está oferecendo nos aspectos do crescimento
demográfico, econômico e cultural em geral. É possível dizer qual será a população geral
brasileira dentro de dez anos, qual a estrutura das idades, qual a composição ocupacional
mais provável, quais as tendências de transformação tecnológica.
Desse modo, a administração escolar, quer no planejamento do ensino
primário, relativamente simples, quer no que se refira ao desenvolvimento dos ramos do
ensino médio e superior, já dispõe de dados satisfatórios. Igualmente, através das ten-
dências da vida social e econômica, dispõe de informações que podem habilitar a melhores
decisões dos que se encarreguem da composição de planos de cursos e programas.
À vista desses elementos de base é que se torna possível proceder à análise
educacional desejada. Essa análise, como ainda em recente estudo de síntese indicou a
Unesco (Planejamento..., 1961), será mais completa quando disponha de informações
sobre os seguintes grupos de fatores:
[ A) Fatores sociais de ordem geral
– tendências gerais da estrutura socioeconômica, que leva países de diferente

nível de desenvolvimento econômico a tomarem posições similares em face
de determinados problemas;
– aspectos morfológicos, relativos à estrutura demográfica (composição da
população por idades, sexo, etc.) e sua ecologia;
– características do sistema de composição social (classes, castas, estratos);
– grupos organizados, ou “de pressão”, que têm influência direta ou indireta
sobre o sistema de ensino, sejam culturais ou religiosos, econômico-sociais,
políticos, profissionais, em organizações como sindicatos, associações,
corporações;
4
Em 1943, publicou o próprio IBGE o grande trabalho A cultura brasileira, cuja elaboração cometeu ao professor Fernando
de Azevedo, da Universidade de São Paulo. Essa obra, ampliada, foi reproduzida em 1944 e em 1958. Uma edição em língua
inglesa foi publicada por Macmillan, Nova York, em 1950. A última parte dessa obra que, na mais recente edição brasileira,
ocupa todo o III volume, trata de “A transmissão da cultura”, apresentando aspectos da organização e administração
escolar no país.
5
Alguns trabalhos dessas entidades têm tratado de relações entre os fatores econômicos e educacionais. A esse respeito
devem ser destacadas pesquisas do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e do Serviço Nacional de
Aprendizagem Comercial (SENAC).

– estrutura das próprias instituições educacionais relacionadas com as de
outras organizações.
[ B) Fatores socioculturais
Determinados pela disposição subjetiva de indivíduos, grupos e sociedades,

a qual dá lugar a diversos sistemas de valores, propósitos de cada grupo, imagens que a
sociedade forma de si mesma. Entre eles podem ser destacados os seguintes:
– fator de receptividade da educação; obstáculos ou facilidades para aceitação
de um novo sistema educacional;
– fatores relacionados com os problemas de estrutura do ponto de vista
cultural, particularmente os de mobilidade social;
– fatores surgidos da unidade ou da variedade cultural;
– fatores que se originam do tipo de sociedade que se pretenda construir
(sociedades liberais, totalitárias, pluralistas);
– fatores diversos (folclore, costumes, alma do povo);
– fatores originados da atitude em face do acesso da mulher à educação.
[ C) Fatores econômicos
– renda nacional total, e per capita, nos principais setores econômicos;

– rendas e gastos do governo nos diferentes níveis governamentais, segundo
fontes de renda e tipos de gastos;
– índices dos preços de consumo e outros índices econômicos;
– ritmo de crescimento da produção no conjunto da economia, por principais
setores econômicos e, se possível, ramos de atividade;
– volume de investimentos públicos e particulares em conjunto, e por setores
e ramos;
– recursos humanos: escassez ou excesso de mão-de-obra e de pessoal
qualificado; necessidades de pessoal ou oportunidades de trabalho por
níveis educacionais;
– produtividade de mão-de-obra não qualificada e do pessoal qualificado por
setores e ramos principais de trabalho.
A esses fatores, observa a Unesco, deve-se acrescentar o estudo dos objetivos

e do ritmo de aplicação do plano nacional de desenvolvimento econômico e social de
cada país, assim como a análise de estudos especiais, que se tenham feito para os fins de
planejamento econômico.
[ Pesquisas sobre as realidades do ensino

A coordenação e interpretação dos dados já referidos permitirão conhecer das
condições sociais que mais interessam ao processo educacional em seu conjunto. A aná-
lise terá de completar-se, porém, com os dados relativos à situação das instituições de

ensino e da educação extra escolar que já existam, suas condições de organização e
funcionamento.
Para isso será necessário coligir e organizar informações de natureza
quantitativa e qualitativa sobre tais realidades. Os primeiros se obtêm através de
levantamentos estatísticos anuais, que indiquem o movimento das escolas sobre diferentes
aspectos.
Os dados qualitativos reclamarão o exame de documentos legislativos, planos
de cursos e programas, normas de formação do pessoal docente, recursos orçamentários,
distribuição de suas dotações, tipos de edifícios e equipamento escolar, normas de coorde-
nação geral, inspeção e orientação do ensino, além de outras informações complementares.
No trabalho da Unesco, já citado, esses dados qualitativos e quantitativos são
assim discriminados:
– os objetivos e os resultados do ensino;
– a estrutura do sistema educacional;
– os planos de estudo e os programas, pelos diferentes níveis e ramos de
ensino;
– os procedimentos didáticos, em geral;
– as medidas de administração escolar, no âmbito nacional, regional e local;
– os processos de supervisão e administração escolar;
– a formação e recrutamento do pessoal docente e administrativo;
– as medidas de administração escolar, no âmbito nacional, regional e local;
– os processos de supervisão e administração escolar;
– a formação e recrutamento do pessoal docente e administrativo;
– o movimento do sistema de ensino existente (matrícula, repetentes,
desistências, aprovados, etc.);
– os edifícios escolares e sua distribuição;
– os meios materiais de ensino (textos, equipamento, mobiliário, etc.);
– as instituições auxiliares da escola;
– o financiamento da educação: fontes de financiamento, distribuição das
despesas, cálculo de custos.
Com relação a tais elementos de estudo, para boa organização e administração

escolar, deve-se também confessar que, ainda há trinta anos, não dispúnhamos de informações
satisfatórias. Mesmo em relação à estatística escolar, eram enormes as deficiências.
Um fato digno de nota, a esse respeito, deve ser registrado. Quando, em 1924
se fundou a Associação Brasileira de Educação, mencionou ela como primeiro ponto de
seu programa envidar todos os esforços para que se obtivessem serviços regulares de
estatística do ensino. É que, em relação a todo o país, a última publicação datava do ano
de 1916 e se referia ao longínquo exercício de 1907... Ainda na I Conferência Nacional de
Educação, reunida por essa entidade, no ano de 1927, em Curitiba, a maioria dos delega-
dos estaduais aí declarava desconhecer o movimento escolar das unidades federadas que
representavam. Em publicações oficiais do ano de 1930, confessavam mesmo grandes
Estados, como São Paulo, que seus serviços de estatística escolar não vinham sendo
cuidados na devida forma (São Paulo, Diretoria..., 1931).
Ao instalar-se, ao fim desse ano, o Ministério da Educação, nele se criou uma
Diretoria de Estatística e Informações, a qual foi entregue à capacidade de Mário Augusto
Teixeira de Freitas. A esse saudoso brasileiro ficaria o país a dever importante trabalho

em prol da organização das estatísticas escolares, consagrado, já no ano seguinte, por um
convênio interestadual sobre a matéria. Em 1933, fizeram-se as primeiras publicações
desse convênio resultantes, continuadas e melhoradas nos anos a seguir e, de tal forma,
que hoje dispõe o país de serviços de estatística escolar de excelente qualidade.
Faltava, porém, cuidar mais extensamente de outros aspectos de documentação
geral, tal como se indicaram, e que exigiriam órgão especializado. Pela Lei nº 378,6 de
janeiro de 1937, que reformou o Ministério da Educação, foi ele criado sob o nome de
Instituto Nacional de Pedagogia. Não se instalou de imediato. Sua organização só veio a
dar-se em agosto de 1938, após a publicação do Decreto-Lei nº 580, de 30 de julho desse
ano, e que alterou a denominação original para a de Instituto Nacional de Estudos
Pedagógicos, abreviadamente, Inep (cf. Instituto...,1945).
Desde os primeiros dias de sua fundação, empenhou-se esse órgão em coligir
e ordenar documentação e em elaborar pesquisas diversas. Fez levantar um ementário de
toda a legislação do ensino do país, desde o ano de 1808, e assim também a bibliografia
pedagógica brasileira a partir de 1816 até 1930, que logo publicou, continuando depois a
mantê-la em dia. Ao mesmo tempo, iniciou o estudo das tendências do crescimento do
ensino, publicando uma série de boletins, com análises referentes a períodos qüinqüenais.
De 1939 a 1945, divulgou o Inep uma centena de estudos, 48 dos quais im-
pressos e os demais mimeografados, com descrição e ligeira interpretação de diferentes
aspectos da organização e administração escolar. Em 20 volumes, um referente a cada
Estado, expôs a estrutura do ensino primário e normal, e, em volume especial, sob o
título A administração dos serviços de educação, deu a conhecer a estrutura e as formas
de trabalho do Ministério da Educação, das secretarias de educação ou departamentos de
educação nos Estados, enumerando seus órgãos, pessoal e despesas. Historicamente, é
esse o primeiro inquérito com dados objetivos sobre organização e a administração escolar
do país, em conjunto.
Ainda nesse prazo, fez divulgar a obra em sete volumes A instrução e a
República, preparada por Primitivo Moacir; dois volumes com “Subsídios para a história
da educação no Brasil”, e um estudo de maior tomo sobre “A situação do ensino primário
no Brasil”, além de outros trabalhos sobre questões menores, mas de interesse na maté-
ria, como estas: “Tipos de escolas e cursos nos Estados”, “Vencimentos do professorado
primário”; “Despesas com serviços de educação no Distrito Federal e nos Estados”;
“Situação do ensino municipal”; “Órgãos técnicos centrais de educação”, além de outras.
Ademais, criou um órgão mensal, a Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos,
que passou a divulgar estudos e pesquisas, noticiário do ensino e documentos da legislação
nacional, estadual e municipal.7
De 1945 a 1948, desenvolveu o Inep pesquisas sobre oportunidades
educacionais em todo o país, matéria sobre a qual publicou uma dezena de volumes, e
assim também sobre construções escolares, relacionadas com um grande plano de auxílio
aos Estados, à conta dos recursos do Fundo Nacional do Ensino Primário.
Especialmente a partir de 1955, pôde o Inep desenvolver de muito seus serviços,
com a instituição do Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais, que instalou centros
6
A lei de janeiro de 1937, resultante de projeto elaborado pelo Ministro Gustavo Capanema representa um marco de
progresso na organização dos serviços públicos do país, havendo nesse sentido precedido os grandes trabalhos do DASP.
7
Durante esses anos, foi o Inep dirigido pelo autor deste livro. De 1945 a 1948, pelo saudoso professor Murilo Braga de
Carvalho. Teve, depois, em sua direção: Anísio Teixeira, Carlos Pasquale e Carlos Corrêa Mascaro. Atualmente é dirigido
pelo Dr. Guido Ivan de Carvalho [o A. refere-se à epoca da publicação da 5ª edição desta obra] .

regionais em São Paulo, Belo Horizonte, Recife, Porto Alegre e Bahia, e com a criação da
Campanha de Inquéritos e Levantamentos do Ensino Médio Elementar, e Campanha do
Livro Didático e Manuais de Ensino. Dotado desses órgãos complementares, passou a
exercer grande atividade por meio de cursos, estágios e seminários, além de manter em
funcionamento uma escola experimental primária, no Rio de Janeiro, e um centro de
educação regional, na Bahia.8
Suas publicações, em diferentes séries, são hoje muito numerosas, devendo-
se destacar as que se referem aos problemas de organização e administração do ensino
primário em diferentes Estados. Além disso, continuando a editar a Revista Brasileira de
Estudos Pedagógicos, com tiragem trimestral, passou a publicar também o periódico
Educação e Ciências Sociais.
Ainda no Ministério da Educação, criou-se um importante órgão de estudos
educacionais, representado pela Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de
Nível Superior (Capes), que tem realizado importantes levantamentos nesse setor de en-
sino, sobretudo quanto às necessidades de desenvolvimento tecnológico e à formação de
engenheiros. Já publicou a Capes vários importantes ensaios sobre o ensino, o trabalho, a
população e a renda nacional. Edita, ademais, um boletim periódico de informações (of.
Oliveira, 1953; Oliveira, Carvalho, 1960).
Pode-se assim afirmar que os assuntos de educação já hoje figuram em nosso
país entre os que mais têm sido investigados. As realidades escolares são conhecidas e
certo número de estudos de base oferecem farto material para planejamento e programa-
ção com sentido objetivo. Se esse material não tem sido devidamente aproveitado (e não
o foi na formulação da Lei de Diretrizes e Bases), a culpa não recai, certamente, na classe
dos educadores.
[ Bibliografia sobre problemas de organização e administração escolar

Não se poderá negar que, por influência dos serviços estatísticos, organizados
por Teixeira de Freitas e continuados pelo Serviço de Estatística da Educação, como pelo
dos trabalhos de documentação e pesquisa editados pelo Inep, passou a bibliografia bra-
sileira de Organização e Administração Escolar a revelar nos últimos tempos maior
objetividade, definindo problemas e orientando os modos de estudá-los, proveitosamente.
Isso pode ser facilmente verificado pelo confronto da bibliografia pedagógica
em nosso país, desde 1812 a 1940, que deu matéria às primeiras publicações no gênero,
feitas pelo Inep.
Três períodos podem ser marcados nessa bibliografia, com produção
quantitativa igual: 1812 a 1900, 1901 a 1930 e 1931 a 1940. Embora de extensão tão variável,
cada um desses períodos arrola produção aproximada de três centenas de títulos, sobre
variados assuntos de educação e ensino. Isso demonstra como se desenvolveram os estu-
dos pedagógicos no país, através do tempo. A produção média anual no último período
foi de dez vezes maior que a do primeiro (cf. Bibliografia Pedagógica Brasileira, publicada
na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, números 1, 2 e 3 de 1944).
Para o que especialmente aqui interessa, deve-se salientar que, ainda do ponto
de vista quantitativo, os trabalhos sobre questões de organização e administração escolar
8
Administração do professor Anísio Spinola Teixeira.

mantiveram proporção constante em todos eles – aproximadamente, um terço dos títulos
– o que demonstra como sempre se sentiu a importância da matéria. No que há profunda
diferença, no entanto, é na forma de propor e tratar os assuntos, ou seja, no modo de
delimitar seus problemas e analisá-los.
No material referente ao século 19, a maior parte dos trabalhos – que se podem
qualificar como de organização e administração – são relatórios, ou memórias históricas,
de autoridades escolares (ministros, presidentes e secretários de províncias e de Esta-
dos) e de diretores de estabelecimentos. Na maioria, têm escasso valor objetivo, a não ser
por alguns dados numéricos, fundados mais em estimativas que em estatística fidedigna.
Uma dezena desses trabalhos apresenta grandes ou pequenos projetos sobre serviços
escolares, elaborados especialmente com base nas opiniões pessoais de seus autores,
ainda que entre eles tenham figurado homens dos mais ilustres à sua época.
Dois se destacam, pela importância, ainda que diferentes em extensão e
estrutura: o plano nacional de ensino que à Assembléia Constituinte Legislativa do Impé-
rio apresentou, em 1826, embora não com esse título, o deputado Januário da Cunha
Barbosa; e a obra de muito maior extensão, representada pelos dois pareceres sobre ensi-
no que Rui Barbosa, como relator da Comissão de Instrução Pública, na Câmara dos
Deputados, a esse órgão apresentou nos anos de 1882 e 1883 (cf. Barbosa, 1937-1952;
Lourenço Filho, 1966).
Outros projetos menores tratam de inspeção escolar, organização de jardim-
de-infância, de ensino primário, ensino normal, ensino secundário, ensino superior.
Ensaios que debatiam o problema da “liberdade de ensino” somam uma dezena, ao passo
que os que discutiam a competência do governo central para criar escolas nas províncias,
e depois nos Estados, foram apenas três. Maior trabalho, a esse respeito, elevou o plano
do debate: A educação nacional, de José Veríssimo, editado pela primeira vez, em 1890,
em Belém do Pará.
No período seguinte, de 1901 a 1930, visão mais objetiva das realidades
político-sociais aparece. Do ponto de vista descritivo, é de assinalar-se, em primeiro lu-
gar, Estatística escolar, com uma introdução que faz honra ao organizador desse trabalho,
Oziel Bordeaux Rêgo, pois aí insiste no papel que devem ter os dados quantitativos em
qualquer esforço de organização e administração escolar, como já o fizera antes Rui Barbosa.
Depois, os 13 volumes da série Instrução pública: documentos parlamentares, editados
entre os anos de 1918 e 1929, aos quais se deve juntar um pequeno volume anterior, O
ensino público no Congresso Nacional, com o qual, já em 1916, Primitivo Moacir
prenunciava a grande obra que viria depois a produzir.
Matéria a ser ainda salientada, por sua feição interpretativa de aspectos sociais,
políticos e mesmo econômicos, são os trabalhos referentes a cinco reformas regionais do
ensino: São Paulo, 1920; Ceará, 1922; Bahia, 1924; Pernambuco, 1926; Distrito Federal,
1927; Minas Gerais, 1927.
Entre os projetos de reforma, apresentados e discutidos na Câmara dos
Deputados, devem destacar-se dois: o de Monteiro de Sousa, no ano de 1914, que visava
à criação de uma Repartição Geral do Ensino e da Educação Nacional, para os fins de
documentação e pesquisa; e o de José Augusto, em 1918, que procurava estabelecer, por
todo o país, uma rede de escolas normais mantidas pelo Governo Federal.
Análise de problemas político-administrativos transparece em numerosos
trabalhos, sobretudo os que resultaram do Congresso Interestadual de Ensino Primário, e
do Congresso Brasileiro de Instrução Superior e Secundária, reunidos em 1922, pelo

Ministério do Interior e Justiça. Já ao fim do período, a Associação Brasileira de Educação
promove as suas primeiras conferências nacionais de educação, Curitiba (1927) e Belo
Horizonte (1929).
Aparece nesse último ano o primeiro trabalho de fundamentação sociológica:
um pequeno livro de Durkheim, traduzido. Surgem os primeiros estudos sobre naciona-
lização do ensino. É de salientar que as questões de finalidades do ensino começam a
destacar-se das demais, salientando aspectos de rendimento ou eficiência do ensino,
embora não contivessem ainda tais conceitos de modo expresso.
As expressões “aspectos sociais da educação”, “função da educação nas
dimensões da vida”, “escola ativa”, “escola nova”, “escola experimental”, “dever constitu-
cional de educar”, “formação escolar e cultural”, e outras, similares, aparecem no título
de diferentes trabalhos, o que tudo evidenciava uma nova compreensão das instituições
escolares e, nessa conformidade, da necessidade de novas bases de pesquisa para a
organização e administração escolar.
Todos esses pontos ganhariam maior nitidez nas publicações do período de
1931 a 1940. É nele, com efeito, que surge o primeiro trabalho de estatística regional do
ensino, com uma introdução em que se debatem questões gerais do rendimento do traba-
lho escolar em bases sociais, salientando a importância dos custos do ensino. Também
nele se fortaleceria a consciência do valor das informações estatísticas para essa interpre-
tação, como diria o título de um livro de Mário Augusto Teixeira de Freitas, O que dizem
os números sobre o ensino primário. Nesse período, pela primeira vez objetivamente se
descreve, em trabalho do mesmo autor, a organização do ensino primário em todo o País,
matéria que mais tarde os trabalhos do Inep iriam aprofundar; e, igualmente, que o rela-
tório de um diretor de ensino, o Dr. A. F. de Almeida Júnior, lamenta a inexistência de
órgãos de planejamento objetivo dos serviços de ensino (Anuário do ensino no Estado de
São Paulo, 1936-1937).
A documentação histórica aparece em três grandes volumes de Primitivo
Moacir, A instrução e o Império, acrescida, em 1940, de um quarto volume, sob o título A
instrução e as Províncias. Pequenos ensaios interpretativos surgem também. Mas a in-
vestigação histórica, mais aprofundada, só viria a surgir depois, em estudos de que serve
de exemplo, pelo rigor do método, o trabalho de Laerte Ramos de Carvalho, As reformas
pombalinas de instrução pública, publicado em 1952.
Contudo, desde 1932, rompera-se a estreita visão do ensino como simples
transmissão de conhecimento. Um geógrafo e sociólogo, Carlos Delgado de Carvalho,
publica A escola como ajustamento social. A obra de Kilpatrick – Educação para uma
civilização em mudança – é traduzida, despertando debates acirrados. A compreensão
dos esforços de organização e administração escolar como problemática, não mais como
axiomática, começa a generalizar-se. A idéia de planejar-se a educação para fins sociais
definidos torna-se vencedora no texto da Carta Constitucional de 1934.
Desde essa época, tornam-se correntes estas expressões em títulos de muitos
ensaios: “educação social”, “função social da escola”, “escola, coletivismo e individualis-
mo”, “plano de educação”, “estudos objetivos de educação”, “tendências da educação bra-
sileira”, “educação para a democracia”, “pesquisa em educação”, “pedagogia regional”,
“educação e opinião pública”, “ideologia e educação”.
No ano de 1938, surge o primeiro periódico a salientar em seu próprio título.
a importância das questões de administração: a revista Educação e Administração Escolar,
fundada e dirigida até 1941 por Thiers Moreira.

Todo esse movimento prepara o aparecimento dos primeiros estudos de
formulação sistemática da administração do ensino, como metodologia de ordem social.
Três trabalhos nesse sentido se distinguem. São eles: Educação pública, sua
organização e administração, de Anísio Teixeira, publicado em 1935, que trata dos
problemas de financiamento, de planos para construções escolares e formação do profes-
sorado; Introdução à administração escolar, de Antônio Carneiro Leão, que se editou em
1939, em que a matéria se apresenta sob diferentes aspectos técnico sociais (técnica da
administração escolar, inspeção escolar, flexibilidade dos cursos, articulação dos cursos
e problema do método); e, no ano anterior, tendente a maior elaboração teórica, Fayolismo
na administração das escolas públicas, de J. Querino Ribeiro, o primeiro estudo brasi-
leiro a submeter as questões de organização e administração escolar a uma análise
conceitual dentro de modernos princípios gerais de racionalização.9
Na bibliografia nacional da especialidade, essas três obras realmente marcam
uma nova fase, que coincide com a elevação dos estudos da matéria ao nível superior.
Seus autores têm continuado a prestar aos problemas de organização e administração
escolar, por si mesmos, ou por seus discípulos e colaboradores, assinalados serviços.
Entre esses continuadores, devem citar-se: na Faculdade Nacional de Filosofia,
a professora Nair Fortes Abu-Mehry; na Faculdade de Filosofia da Universidade de São
Paulo, Carlos Corrêa Mascaro e Moisés Brejon (cf. Ribeiro, Pereira, Brejon, 1955; Brejon,
1958; Mascaro, 1960).
[ O ensino de Organização e Administração Escolar

As últimas referências a estudos e pesquisas em nada menos de três escolas
superiores, uma faculdade de educação e duas de filosofia com seções de pedagogia
claramente confirmam a asserção que dantes fizemos quanto à necessidade de associar-
se o ensino e a pesquisa. Isso deve-nos conduzir a referir agora a evolução dos planos e
realizações do ensino de organização e administração escolar, em nosso país.
Até os fins da década dos anos 20, esse ensino não se dava senão nalgumas
lições das cadeiras de pedagogia das escolas normais. Só então é que se criam na Escola
de Aperfeiçoamento Pedagógico, de Belo Horizonte, cursos para a formação de diretores e
orientadores de ensino primário. Aos fins de 1930, transforma-se a Escola Normal de
São Paulo em Instituto Pedagógico, com um Curso de Aperfeiçoamento, em que a admi-
nistração veio a ser considerada como parte numa das cadeiras desse curso, regida pelo
professor Roldão Lopes de Barros. Reorganizado depois esse órgão, como Instituto de
Educação, por Fernando de Azevedo, aí se ampliou a disciplina. Com a criação da Escola
de Educação, na Universidade do Distrito Federal, no Rio de Janeiro, em 1935, estabele-
ceu-se a primeira cadeira de administração escolar, em nível superior, entregue aos
cuidados do professor Antônio Carneiro Leão.
Organizada a Universidade de São Paulo, no mesmo ano, a ela se agregou o
Instituto de Educação, como seção da Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras, desse
centro de estudos. Instituído por fim, em 1939, o padrão federal das faculdades de filosofia,
9
O livro de Anísio Teixeira foi depois reeditado com novo plano, e assim também o de A. Carneiro Leão; ao seu primeiro
trabalho, citado, Querino Ribeiro mais tarde viria a juntar o estudo Ensaio de uma Teoria da Administração Escolar
publicado em 1952 pela Faculdade de Filosofia, Universidade de São Paulo (Publicação nº 158).

passou a disciplina a integrar, com a de Educação Comparada, uma das cadeiras da Seção
de Pedagogia. O ensino passou a então ser feito, tanto no curso de pedagogia, como no de
didática, ou seja, a constar da formação de todos os professores secundários e de ensino
normal.
Nalguns institutos de educação, criados à semelhança do primeiro dos
estabelecimentos desse título, que em 1932 se instalou no Rio de Janeiro, a disciplina
passou a constar dos programas, para de modo especial servir à formação de diretores de
escolas, orientadores de ensino e inspetores. Com a lei orgânica do ensino normal, expedida
a 2 de janeiro de 1946, previram-se cursos de administração escolar para o ensino primá-
rio, destinados a habilitar diretores de escolas, orientadores de ensino e inspetores esco-
lares. Por efeito dessa lei, cursos de administração escolar realmente se estabeleceram em
institutos de educação de vários Estados, para o que concorreram também cursos e está-
gios especiais, no Inep, de professores de ensino normal e de chefes de serviços escolares
em várias unidades da Federação.
Os trabalhos de ensino do antigo Curso de Aperfeiçoamento Pedagógico de
Belo Horizonte passaram a constituir, em 1946, em virtude dessa lei, o Curso de
Administração Escolar, do Instituto de Educação, na mesma capital, sob a direção da
professora Alda Lodi. Em alguns Estados, iniciativas da mesma espécie têm prosperado.
O ensino da disciplina veio a existir também, desde 1942, em cursos pedagó-
gicos do 2º ciclo do ensino industrial, para a formação de professores desses ramos de
ensino médio.
Pela Lei de Diretrizes e Bases, confirmou-se a necessidade da formação de
orientadores, supervisores e administradores escolares destinados ao ensino primário,
não, porém, para diretores e inspetores dos estabelecimentos de ensino médio. Quanto a
esses diretores, a lei se limita a dizer que deverão ser “educadores qualificados”.
É de registrar que as atividades pioneiras do Inep, dantes mencionadas, têm
sido muito desenvolvidas. No qüinqüênio 1936-1960, esse instituto fez realizar, em
Minas Gerais, cursos para aperfeiçoamento de orientadores de educação rural; nos
Estados da Paraíba e Rio Grande do Sul, cursos para supervisores de ensino primário;
no Estado do Espírito Santo e São Paulo, estágios para inspetores de ensino; em São
Paulo e Rio Grande do Norte, cursos para administradores escolares e orientadores de
ensino; nos Estados da Bahia, Guanabara e São Paulo, estágios para diretores e
supervisores em artes industriais; no Ceará, um seminário para diretores da escola
primária. Reuniram esses cursos e estágios número superior a 1.500 organizadores e
administradores de ensino primário.
Além desse trabalho, para fins de formação regular ou de aperfeiçoamento em
nosso país, uma importante iniciativa da Unesco deve ser mencionada, e que também
com a colaboração do Inep se realiza. Trata-se do curso de Especialistas em Educação
para a América Latina, curso avançado de administração escolar, e que funciona no Centro
Regional de Pesquisas Educacionais, do Inep, em São Paulo.
Deve-se registrar também que entre as disciplinas dos cursos de especialização
na Escola Brasileira de Administração Pública, mantida pela Fundação Getúlio Vargas,
no Rio de Janeiro, figura a de Administração Escolar.
Assim, o ensino da especialidade já ora abrange no Brasil diferentes níveis:
de formação regular de administradores escolares para o ensino primário, nos institutos
de educação; de bacharéis e licenciados em pedagogia, nas faculdades de filosofia, desti-
nados à formação de técnicos de educação, carreira existente no Ministério de Educação;

de especialização e aperfeiçoamento, em diferentes cursos do Inep; e, enfim, a formação
de especialistas em educação para a América Latina, no centro regional referido.10
[ I Simpósio Brasileiro de Administração Escolar

Já há um decênio, os docentes de administração escolar sentiram a necessidade
de se reunirem para exame e debate das questões da matéria. Traduzindo esse sentimen-
to, os professores da Cadeira de Administração Escolar e Educação Comparada, da
Faculdade de Filosofia da Universidade de São Paulo, tomaram a si obter dessa
Universidade, e de outras instituições, os recursos necessários para realização do
I Simpósio Brasileiro de Administração Escolar, o qual se reuniu em fevereiro de 1961.
Os objetivos do Simpósio eram os de
conhecimento pessoal recíproco dos professores de administração escolar;
o estudo e debate sobre a conceituação, terminologia, delimitação do campo específico da

matéria e sua colocação no concerto dos estudos pedagógicos;
a posição da Cadeira no currículo das diferentes faculdades e suas relações com as demais
disciplinas;
os programas adotados pelos respectivos professores e a bibliografia básica indicada nos

cursos;
as diretrizes para o ensino da disciplina, tendo em vista o desenvolvimento dos estudos

teóricos para a formação, em diferentes níveis, de pesquisadores e especialistas, bem
como de profissionais qualificados em Administração Escolar;
o planejamento de inquéritos e levantamentos acerca da situação atual dos estudos e das

técnicas aplicadas em Administração Escolar nos diversos Estados ou nas diferentes
áreas culturais do país.
Com relação aos objetivos do ensino de administração escolar, estabeleceu o

Simpósio que conviria fosse o ensino dividido em duas partes, uma referente à situação
ideal, e outra, à situação atual. Segundo o esquema proposto,
poder-se-ia estabelecer em cada faculdade um Instituto de Ciências Pedagógicas, onde os

futuros administradores passassem a receber preparação básica. Mas, considerando que
o professor, ao reger uma classe é um administrador, e que temos também o inspetor, o
diretor, os profissionais especializados como administradores, os técnicos de educação,
além dos pesquisadores em administração propriamente ditos, essa preparação básica
teria de atender a uma diferenciação vertical.
10
Ao imprir-se a 5ª edição, iniciavam-se novas modalidades de formação, segundo a Resolução nº 2, de 1969, do Conselho
Federal de Educação, a qual fixa a duração e a constituição do Curso de Pedagogia. O texto integral desse documento figura
no Anexo, devendo merecer atento exame de todos quantos se interessem pelas questões de Organização e Administração
Escolar em nosso país.

Considerou o Simpósio a conveniência de se separarem as disciplinas
Administração Escolar e Educação Comparada em duas cadeiras. Recomendou, igual-
mente, o regime de tempo integral para professores catedráticos e assistentes, de modo a
haver maior participação dos alunos, em especial do curso de pedagogia, em trabalhos
práticos de centros especializados para a formação de pesquisadores.
Deram, com tudo isso, os professores de Administração Escolar das faculdades
de filosofia um proveitoso exemplo, e iniludível demonstração do desejo, que a todos os
participantes do Simpósio animou, de concorrerem para o desenvolvimento e a elevação
do ensino da complexa matéria a que se devotam.
[ A formação de administradores e especialistas em organização escolar

É de esperar que, com a realização de novos encontros de estudos, e para os
quais a novel Associação Brasileira de Professores de Administração Escolar reúna mate-
rial e realize pesquisas, venha o ensino da especialidade rapidamente a aprimorar-se em
nosso país.11
Nesse primeiro ensaio, já inegavelmente produtivo, não seria possível aten-
der a todos os problemas, como bem salientou o professor Querino Ribeiro, que lhe pre-
sidiu os trabalhos, no discurso inaugural. Com relação à formação de especialistas, então
afirmou, será preciso “romper velhas tradições”, “a exigir grandes e continuados esfor-
ços, dedicação pessoal e recursos sempre crescentes, na medida em que forem sendo
superadas nossas condições de subdesenvolvimento”.
A primeira dificuldade na formação de administradores e especialistas em
organização escolar está realmente em fazer compreender às próprias instituições de en-
sino que essa formação não se apresenta como simples disciplina dos cursos pedagógi-
cos, mas como vasto domínio de estudos interdisciplinares, que necessita de subsídios
de muitas fontes. Algumas delas, pertencem aos domínios da sociologia geral, da econo-
mia e finanças, das ciências políticas, da administração pública, do direito.
A segunda dificuldade está na caracterização dos múltiplos e variados tipos
de formação, (como, aliás, salientou o Simpósio), a requererem uma preparação básica,
sobre a qual se possam expandir diferentes ramos de especialização e aperfeiçoamento,
em muitos níveis. Para efeito prático, esses esforços carecerão de apoiar-se numa conve-
niente classificação de cargos nos sistemas públicos de ensino do país.
É o que se tem observado em relação ao problema da formação de agentes
administrativos de grandes empreendimentos privados (consórcios industriais, concen-
tração horizontal ou vertical de empresas), e, ainda, em serviços públicos de vasta exten-
são territorial e grande complexidade (transportes, serviços de segurança, saúde, realiza-
ções industriais do Estado).
Como recurso prático tende-se, nos estudos de administração industrial, a
demarcar três grandes setores de especialização, a serem desenvolvidos depois de uma
formação básica em organização e administração. São os seguintes:
a) de coordenação dos serviços de execução e sua gestão direta (setor de
execução);
11
Essa Associação tem como presidente o professor A. Pithon Pinto, da Universidade da Bahia, sucessivamente reeleito.

b) de comunicação e inspeção geral de serviços, com suas diferentes formas
de investigação sobre as condições de instrumentação e financiamento dos
serviços (setor de pesquisa);
c) de projetação e programação em diversos níveis e formas (setor de planeja-
mento).
O que caracteriza cada um desses setores representa apenas a predominância

de um aspecto das atividades administrativas, sem exclusão dos demais. Não há estudo
de administração sem que se considere alguma coisa a executar, a produzir, para o que se
torna necessário saber prever e planejar. O mestre planeja em sua classe, o diretor em sua
escola, os chefes de serviços mais amplos no âmbito que a eles se estendam. Por outro
lado, nenhuma atividade de planejamento poderá ser segura, sem o conhecimento das
formas de execução dos serviços, suas condições, suas normas de racionalização. E, en-
fim, num caso e em outro, todos os princípios de que se deva lançar mão, necessitarão
apoiar-se em estudos objetivos, fundados em pesquisas sistemáticas.
Não obstante, feita essa ressalva, cabível não só na administração escolar, mas
em todos os campos da administração, esse esquema poderá ser levado em conta, sem
prejuízo das especializações que se fizerem necessárias, nas condições de fato, ou seja,
nas situações concretas que em nosso país apresentam os serviços de ensino primário, de
ensino médio e de ensino superior.
A questão da formação de administradores e especialistas em organização
escolar deve propor-se, portanto, num quadro de dupla entrada:
Considerada essa referência de ordem geral, os ramos especificados para cada

um dos graus do ensino vêm a exigir muitas especializações. Há um campo próprio do
ensino primário, em geral, mas dentro dele problemas especiais de execução, de controle
e pesquisa. Bastará lembrar os setores especiais do ensino de deficientes, e eles são mui-
tos; os do ensino supletivo, ou destinado a alunos fora das idades normais dos cursos, os
quais hoje vêm a constituir um campo novo, com problemas peculiares, o da educação
de adultos; o da educação pré-escolar ou pré-primária.
O mesmo se poderá dizer com relação ao ensino médio, em vista dos problemas
decorrentes da subdivisão do ensino tradicional desse grau, comumente chamado secun-
dário, em muitos e numerosos tipos de formação técnico-profissional ou na forma agora
mais generalizada de sua divisão em dois ciclos, com modalidades diversas, também, de
ramos do ensino terciário, sempre crescentes em número, a comportarem especializações
administrativas.
Em tudo isso, o fator de ordem prática, já mencionado, e de endereço
profissional dos que estudem Organização e Administração Escolar, terá de ser levado em
conta. Não fará sentido formar especialistas sem que encontrem eles oportunidades de
trabalho, ainda que a ação das instituições de ensino possa concorrer para que os siste-
mas estaduais e o próprio sistema federal cheguem a ter maior consciência da necessidade
de uma formação regular de especialistas.

Ocorre, por fim, de acordo não só com essas circunstâncias, mas com a natureza
mesma dos estudos práticos, que certos tipos de especialização não se logram, em condi-
ções satisfatórias, senão quando os candidatos já tenham algum tirocínio no magistério
ou em postos menores de administração. Assim, o treinamento em serviço tem de ser
considerado. A classificação de cargos, como já em vários países acontece, passa a fun-
dar-se num critério duplo: o tempo de serviço em certas funções e a obtenção de títulos
de formação geral e especializada em organização e administração.
É o que se observa, por exemplo, em países como os Estados Unidos, onde a
maioria dos sistemas estaduais, e mesmo regionais ou locais, estabelecem requisitos de
uma e de outra categoria para admissão a diferentes postos.
Tomemos dois exemplos de planos de formação de administradores escolares
nesse país, o da Faculdade de Educação, da Universidade da Geórgia, e outro, mais am-
plo, ou que não se propõe a atender apenas a necessidades de ordem regional, como é o
do Teachers College, da Columbia University, de Nova York.
Na Universidade da Geórgia, após curso básico (em que se consideram dois
aspectos centrais, o do crescimento e desenvolvimento humano e o das necessidades da
comunidade, especialmente encarado sob o aspecto prático da organização de currículos
e programas), oferecem-se três cursos de especialização. São eles: para diretores de esco-
las (principals); inspetores e diretores de pequenos sistemas (superintendents); e
orientadores de ensino (instructional supervisors). Em qualquer dos casos, nos estudos
básicos, figura a disciplina Metodologia e Aplicações da Pesquisa Educacional; e, em
todos os ramos especializados, disciplinas práticas, como extensão dessa metodologia. O
objetivo central é levar cada administrador a saber delimitar um problema concreto, a
coligir e analisar os dados necessários para sua solução, e determinar, em seguida, o que
se deva fazer, partindo da realidade conhecida; além disso, saber planejar a ação, inclusi-
ve na forma de bem comunicá-la a todos quantos tenham de participar da execução, e
assim também à comunidade em geral, onde deva realizar-se.
Aos que concluam os cursos não se expedem títulos pela especialização, mas
apenas diplomas de master (licenciado), ou de doutor em educação, segundo a extensão
dos estudos. A admissão à matrícula não se faz por simples iniciativa pessoal dos candi-
datos, mas, quando ela seja confirmada pelo decano da Escola de Educação, da
Universidade, em face de informações sobre cada um, sobre estudos anteriores e serviços
do Estado. A admissão pode ser submetida a estágio probatório. Todos os cursos exigem
tirocínio em serviços de ensino do Estado, havendo um regime de estreita colaboração
entre seus responsáveis e a Universidade, a qual, por sua vez, a eles serve como centro de
consulta para solução dos problemas de organização e administração escolar.
Os estudos oferecidos pelo Teachers College, da Columbia University, constituem
plano mais vasto. Aí se ministram cursos de administração em:
a) educação primária, para diretores de escolas desse grau e professores de
administração escolar nas escolas normais;
b) educação secundária, para diretores de escolas desse grau e diretores de
junior colleges, como também para professores de administração escolar
nesse ramo especializado;
c) educação profissional, para diretores de escolas profissionais e diretores
de redes de escolas desse ramo;
d) educação de adultos, para diretores de escolas de adultos e diretores de
redes dessas escolas;

e) sistemas escolares, para diretores gerais, chefes de serviços de pesquisa
educacional e chefes de serviços auxiliares;
f) ensino superior, para diretores de faculdades, chefes de serviços
especiais nessas escolas, ou em serviços administrativos gerais das uni-
versidades, e mesmo, por mais estranho que pareça, para reitores de
universidades.
Em qualquer desses ramos especializados, exigem-se condições não só de

preparação anterior para matrícula (bacharelado em educação) como de tirocínio. Também
em todos, uma parte nos estudos é realizada no Departamento de Administração Escolar,
do Teachers College, ou em outros departamentos desse centro de estudos, na forma de
estágio, com participação ativa nos serviços de diferentes departamentos e instituições
complementares da Universidade. As idades dos candidatos têm variado entre 25 e 45 anos
e o prazo de tirocínio no magistério e cargos de administração, entre 5 e 20 anos.
[ Recomendações dos próprios especialistas

Apreciando esses planos de formação de especialistas, como ainda outros, a
III Conferência dos Professores de Administração Escolar, dos Estados Unidos, reunida
em setembro de 1949, em Clear Lake Camp, formulou algumas recomendações, entre as
quais devem ser destacadas as seguintes.12
1) Os cursos de administradores escolares deverão compreender disciplinas que

completem nos alunos sua formação científica em educação, preparem para as funções
específicas da profissão, mas ampliem, também, a formação humanística e de liderança
social. De modo geral, os estudos deverão avivar nos futuros administradores a
compreensão para os problemas de mudanças sociais, socioeconômicas e culturais,
sem prejuízo dos fundamentos científicos do processo educativo e do conteúdo dos
programas de ensino no grau correspondente à especialização escolhida.
2) Os cursos deverão atender aos problemas de administração de pessoal (alunos e

professores); de administração de material; de relações com a comunidade e de
financiamento.
3) Os programas deverão considerar os fatos e situações de organização e os

procedimentos administrativos gerais. Atenção especial deverá ser dada aos seguintes
conceitos: unidade de comando e delegação de autoridade; coordenação dos serviços
e liderança; canais de comunicação; controle de rendimento dos serviços; planejamento,
seja no sentido das diretrizes gerais de cada empreendimento, seja no da programação
minuciosa dos serviços de execução.
4) No que se refere aos estudos sociais, os programas deverão salientar os seguintes

temas: demografia; constituição e funções da família; grupos sociais; estratificação
12
Cf. Emerging programs for improving educational leadership (a report of the Third Work Conference of The National
Conference of Professors of Educational Administration), e também American Association of School Administrators
(1960).

social e dinâmica de grupos; orientação social segundo objetivos de grupos
determinados; análise da opinião pública.
5) Para admissão aos cursos, devem exigir-se condições de experiência anterior no ensino
e, em certos casos, já em trabalhos de administração escolar; todos os cursos devem
igualmente compreender estágios práticos, como parte integrante da formação
especializada que se tenha em vista.
6) Qualquer programa de preparação de administradores que não desenvolva a

compreensão dos problemas de avaliação do rendimento do trabalho escolar, de seus
critérios e uso de instrumento de análise, falhará a seus fins. Antes de tudo, esse
rendimento deve ser analisado em termos de aprendizagem dos alunos, não, porém,
de acordo com programas formais; essa aprendizagem deve ser verificada quanto à
influência que possa ter sobre a vida da comunidade. Será preciso não esquecer que
os critérios e o sentido da avaliação mais influem no ensino do que os objetivos
teóricos que para ele se tenham fixado.
7) Tal avaliação requer, portanto, planejamento cuidadoso, aperfeiçoamento de técnicas,

métodos e instrumentos. Há estreita relação entre avaliação do trabalho escolar e pesquisa,
pois é a pesquisa que torna válido qualquer critério de avaliação. A avaliação deve ser
considerada como um processo orgânico, não como o emprego de técnicas fragmentárias.
8) As escolas devem coordenar seus trabalhos com os de outras instituições, a fim de

que seus esforços se integrem em benefício da comunidade. Os administradores
escolares devem cooperar estreitamente entre si, e também com os responsáveis por
outros serviços sociais. Nenhum grupo pode bem desempenhar suas funções,
isoladamente. O segredo do êxito é a cooperação entre todos. Os administradores
devem aprender a trabalhar em equipes. Só por essa forma seu poder de liderança
social virá a ser firmada.
9) Os cursos de formação de administradores escolares têm uma enorme responsabilidade

na criação de um novo pensamento e novas atitudes, não só na vida das escolas, como
no ambiente social em geral. Os líderes educacionais devem concorrer para que se
desenvolva a fé dos serviços de educação pública, como instrumento de melhoria e
elevação da vida social com sentido democrático.
De modo geral, as três últimas dessas recomendações figuram também em

vários trabalhos da Unesco sobre organização e administração escolar, em geral, e, mui-
to especialmente, no trabalho de síntese que preparou com base nos documentos apre-
sentados pelos vários países latino-americanos à Conferência de Santiago do Chile, aí
realizada em 1962. Esse trabalho salienta que um dos problemas mais sérios da educa-
ção na América Latina é a carência de pessoas devidamente preparadas para as funções
de planejamento, direção e controle dos serviços escolares, e a ausência, na maioria
desses países, de uma carreira profissional, perfeitamente definida em tais atividades
(Planejamento..., 1961).
Tudo quanto se possa fazer no sentido de estender, melhorar e aperfeiçoar os
serviços de administração atenderá, portanto, a uma premente necessidade no sentido da

eficiência dos serviços da educação popular no continente. Só a preparação de
administradores, realmente capacitados, poderá justificar a enorme soma de dinheiros
públicos que os serviços do ensino já absorvem e terão de absorver em futuro próximo.
1 Quaisquer que sejam as leis de ensino, para que seus objetivos se cumpram, será preciso
bem estruturar e fazer funcionar os serviços escolares, adaptados às condições da rea-
lidade de cada país, em dado momento, e readaptados a mudanças que se tenham
verificado e as que possam ser razoavelmente previstas. Para isso, será imprescindível
que, de uma parte, haja o conhecimento dessas realidades e mudanças; e, de outra, que
haja estudo das questões de Organização e Administração Escolar, e ensino dessa
especialidade, quer para melhor execução e controle de serviços existentes, quer para
satisfatória implantação de novos.
2 As realidades nacionais passaram a ser mais seguramente conhecidas depois da criação

do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), órgão que vem realizando
levantamentos estatísticos básicos, com publicação de seus resultados. Isso tem
permitido a análise de diferentes aspectos da vida nacional, com pesquisa de suas
inter-relações. No que toca às realidades do ensino, sua descrição já vinha sendo
gradativamente melhorada, desde o Convênio Interestadual de Estatísticas
Educacionais, celebrado em 1933. De sua análise se tem incumbido o Instituto Nacional
de Estudos Pedagógicos (Inep), criado em 1938, e, assim também, outros órgãos, em
campos especiais.
3 Não obstante, a penetração das novas idéias de investigação objetiva, no domínio da

administração escolar, a princípio, foi muito lenta, o que se pode verificar pelo exame
da bibliografia dos estudos de educação. Isso se explica por só se terem desenvolvido,
nos últimos tempos, maiores estudos de demografia, economia, política objetiva e ad-
ministração, em geral. Como por todo este volume se demonstra, a Organização e
Administração Escolar, na compreensão atual, é matéria de elaboração interdisciplinar.
4 O estudo específico dela foi iniciado no Instituto Pedagógico, de São Paulo, em 1931,
num curso de aperfeiçoamento para professores; criaram-se depois cadeiras da especi-
alidade no Instituto de Educação, do Rio de Janeiro, em 1932, e, enfim, nas faculdades
de filosofia, ciências e letras, a partir de 1939. Em 1946, a lei orgânica de ensino nor-
mal, veio a estimular também a criação de cursos de administradores de ensino pri-
mário, em institutos de educação de vários Estados. Nesse período, publicaram-se
algumas obras expositivas e monografias relativas a problemas especiais. Em 1944, o
Inep divulgou um levantamento geral dos serviços de administração do ensino nos
Estados.
5 Desde então, em virtude de mudanças econômicas e sociais operadas no País, outros

estudos monográficos apareceram sobre finanças do ensino, formação de técnicos e
desenvolvimento do ensino, em geral. Em 1961, sob os auspícios da Faculdade de
Filosofia, da Universidade de São Paulo, aí se reuniu o I Simpósio Brasileiro de

Administração Escolar. A ele já se seguiram dois outros, realizados em Porto Alegre e
Salvador, respectivamente.
6 A formação de administradores de ensino primário tem consistido especialmente na

preparação de diretores de escolas e coordenadores de ensino. Estudos com progra-
mas mais amplos, de caráter geral, têm sido desenvolvidos em cursos de pedagogia
das faculdades de filosofia. Não se tem tratado, no entanto, da formação sistemática de
especialistas para a administração de serviços escolares de ensino médio e de ensino
superior, como já seria necessário. Mas é certo que, embora sem maior desenvolvimen-
to de certos aspectos de administração, cursos de orientadores educacionais, para o
ensino médio, têm preparado pessoas que estão influindo na vida das escolas desse
nível, ainda que de forma indireta.
7 Em outros países, quer da Europa, quer da América, cursos de administradores escolares

têm existido de longa data, com maior desenvolvimento nos últimos tempos. Dois
tipos desses cursos são descritos na parte final do capítulo: um relativo à formação
geral, e outro, à formação especial de agentes administrativos para os vários graus de
ensino. Atenção especial vem sendo dada, nestes últimos tempos, quanto aos aspectos
de planejamento, controle e pesquisa. A expansão e complexidade que os serviços
escolares vêm apresentando em nosso país, bem como as despesas crescentes que
reclamam, estão a exigir que cuidemos de estudos similares. Não se poderá esperar,
enfim, maior eficiência nos empreendimentos escolares, como em outros quaisquer,
se não se cuidar da preparação especial de seus administradores. A matéria básica,
desenvolvida neste volume, apresenta-se como contribuição para esse resultado.

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da Parte 2
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[VETOS à Lei de Diretrizes e bases]. Diário Oficial, seção I, parte I, 22 dez. 1961.

Anexo
Resolução no 2, de 12 de maio de 1969
RESOLUÇÃO N° 2, DE 12 DE MAIO DE 1969
Fixa os mínimos de conteúdo

e duração a serem observados na
organização do curso de Pedagogia.
O Conselho Federal de Educação, na forma do que dispõem os artigos 26 e 30 da

Lei nº 5.540, de 28 de novembro de 1968, e tendo em vista o Par. nº 252/69, que a esta se
incorpora, homologado pelo Senhor Ministro da Educação e Cultura, em 9 de maio de
1969,
Resolve:
Art. 1º – A formação de professores para o ensino normal e de especialistas para

as atividades de orientação, administração, supervisão e inspeção, no âmbito de escolas
e sistemas escolares, será feita no curso de graduação em Pedagogia, de que resultará o
grau de licenciado com modalidades diversas de habilitação.
Art. 2º O currículo mínimo do curso de Pedagogia compreenderá uma parte

comum a todas as modalidades de habilitação e outra diversificada em função de
habilitações específicas.
§ 1º – A parte comum abrangerá as seguintes matérias:
a) Sociologia Geral;
b) Sociologia da Educação;
c) Psicologia da Educação;
d) História da Educação;
e) Filosofia da Educação;
f) Didática.
Anexo 295
§ 2º – Nas instituições de organização pluricurricular, a Sociologia Geral se integrará
no primeiro ciclo a que se refere o artigo 5° do Decreto-Lei nº 363, de 11 de fevereiro de 1969.
§ 3º – A parte diversificada compreenderá, segundo a modalidade de habilitação
específica e conforme as possibilidades de cada instituição, duas ou mais dentre as
seguintes matérias e atividades, na forma do artigo 3°:
a) Estrutura e Fundamento do Ensino do 1º Grau;

b) Estrutura e Funcionamento do Ensino do 2° Grau;
c) Estrutura e Funcionamento do Ensino Superior;
d) Princípios e Métodos de Orientação Educacional;
e) Princípios e Métodos de Administração Escolar;
f) Administração da Escola do 1° Grau;
g) Princípios e Métodos de Inspeção Escolar;
h) Supervisão da Escola de 1o Grau;
i) Princípios e Métodos de Inspeção Escolar;
j) Inspeção da Escola de 1o Grau;
l) Estatística Aplicada à Educação;
m) Legislação do Ensino;
n) Orientação Vocacional;
o) Medidas Educacionais;
p) Currículos e Programas;
q) Metodologia do Ensino do 1° Grau;
r) Prática de Ensino na Escola do 1o Grau (estágio).
Art. 3º – Para cada habilitação específica, serão exigidas as matérias da parte

comum e mais as seguintes dentre as enumeradas no § 3° do artigo anterior:
1) Orientação Educacional – as das letras a, b, d, n e o;
2) Administração Escolar, para exercício nas escolas de 1o e 2o graus – as das
letras a, b, e e l;
3) Supervisão Escolar, para exercício nas escolas de 1o e 2° graus – as das
letras a, b, g e p;
4) Inspeção Escolar, para exercício nas escolas de 1° e 2° graus – as das letras
a, b, i e m;
5) Ensino das disciplinas e atividades práticas dos cursos normais – as das
letras a, q e r;
6) Administração Escolar, para exercício na escola de 1° grau – as das letras a,
f e l;
7) Supervisão Escolar, para exercício na escola de 1° grau – as das letras a, h e p;
8) Inspeção Escolar, para exercício na escola de 1° grau – as das letras a, j e m.
Art. 4º – O curso de Pedagogia terá como duração mínima:

a) nas hipóteses de 1 (um) a 5 (cinco) do art. 3°, duas mil e duzentas (2.200)
horas de atividades, devendo ser ministrado no mínimo em 3 (três) e no
máximo em 7 (sete) anos letivos;
b) nas hipóteses de 6 (seis) a 8 (oito) do art. 3°, mil e cem (1.100) horas de
atividades, devendo ser ministrado no mínimo em 1,5 (um e meio) e no
máximo em 4 (quatro) anos letivos.

Art. 5º – Poderão também ser objeto de habilitações específicas, no curso de
Pedagogia, para o exercício de funções técnicas ou de assessoria, as áreas de estudos
correspondentes:
a) às matérias da parte comum, previstas nas letras b, c, d e f do § 1o do art 2o;
b) às matérias e atividades previstas nas letras a, b, c, l, m, o e p do § 3 ° do art. 2o;
c) a outras matérias e atividades pedagógicas incluídas nos planos das insti-
tuições de ensino superior.
Parágrafo único – A validade nacional das habilitações admitidas neste artigo

dependerá de que sejam os planos respectivos aprovados pelo Conselho Federal de
Educação, de acordo com o disposto nos arts. 18 e 27 da Lei no 5.540, de 28 de novembro de
1968, e no parágrafo único do art. 9° do Decreto-Lei no 464, de 11 de fevereiro de 1969.
Art. 6° Será sempre obrigatória, sob a forma de estágio supervisionado, a prática

das atividades correspondentes às várias habilitações, abrangendo pelo menos 5% (cinco
por cento) da duração fixada para o curso em cada caso.
Parágrafo único – Além do estágio previsto neste artigo, exigir-se-á experiência

de magistério para as habilitações em Orientação Educacional, Administração Escolar e
Supervisão Escolar.
Art. 7o – O diploma do curso de Pedagogia compreenderá 1 (uma) ou 2 (duas)

habilitações, da mesma ordem de duração ou de ordens diferentes, sendo lícito ao
diplomado complementar estudos para obter novas habilitações.
Parágrafo único – A capacitação profissional resultante do diploma de Pedagogia

incluirá:
a) o exercício das atividades relativas às habilitações registradas em cada caso;
b) o exercício de magistério, no ensino normal, das disciplinas correspon-
dentes às habilitações específicas, e à parte comum do curso (§ 1° do art. 2°,
letras b a f), quando este tiver duração igual ou superior a 2.200 (duas mil e
duzentas) horas, observados os limites estabelecidos para efeito de registro
profissional;
c) o exercício de magistério na escola de 1° grau, na hipótese do número 5
(cinco) do artigo 3° e sempre que haja sido estudada a respectiva metodologia
e prática de ensino.
Art. 8° – As habilitações pedagógicas poderão também ser obtidas:

a) ainda em nível de graduação, pelos portadores de outros diplomas de
licenciatura, mediante complementação de estudos que alcancem o mínimo
de 1.100 (mil e cem) horas;
b) em nível de mestrado, por licenciados e outros diplomados em áreas afins,
cujos estudos de graduação hajam alcançado o mínimo de 2.200 (duas mil
e duzentas) horas.
Parágrafo único – A formação de especialistas em Planejamento Educacional

incluir-se-á, obrigatoriamente, na hipótese da letra b deste artigo.
Anexo 297
Art. 9o – As matérias e atividades fixadas para as habilitações pedagógicas poderão
ter desenvolvimento diverso conforme os objetivos específicos, a duração e o nível dos
estudos em cada caso.
Art. 10o – As disposições desta Resolução serão obrigatórias a partir de 1970,

podendo em casos especiais ser adotadas já no corrente ano letivo.
Art. 11o – Revogam-se as disposições em contrário.
(a) José Barreto Filho, Presidente

Índices de assuntos
Ação
administrativa, 69, 87, 91-94
educativa como serviço geral ver Serviços escolares
metódica, 37
política, 91, 101, 205, 206, 233
Action-research ver Pesquisa na ação
Administração
conceito de, 38-42
de material, 286
de pessoal, 62, 286
de serviços gerais, 115, 118
descrição estatística, 83, 105
do edifício e instalações, 123, 146, 149
do ensino, 213, 254, , 260-264, 283
dos alunos, 115, 116, 123, 140-142, 147, 149, 170
dos professores, 114, 116, 118, 123, 141, 142-147, 149
e legislação, 94-98
e organização escolar ver Organização e administração escolar
esquema de Fayol, 51, 59
estrutura de, 53, 120, 121, 145
geral da escola, 146
tática, 93
teorias, 49-58
Administradores
poder de decisão, 92
escolares
ação, 29, 67-88, 175
controle dos recursos, 112, 189-191, 193
Índice de assuntos 299

colaboração com os professores, 144
cooperação entre, 287
cursos nos EUA, 286
de ensino primário, 289
destinação dos recursos, 189
e organizadores escolares ver Organizadores e administradores escolares
execução da LDB, 246
formação de, 251, 252, 270-271, 281-288
participação no plano orçamentário, 181
funções dos, 62, 65, 66, 74-83, 88, 147, 282
habilitação dos, 97, 206, 283, 284
influência nas operações de ensino, 86
recursos a utilizar, 118
responsabilidade e autoridade dos, 73
Adolescentes
ajustamento social dos, 144
condições biológicas e psicológicas, 128-129
e adultos analfabetos, 258
educação dos, 131, 136, 141, 163
nos EUA, 128
pré-adolescentes, 123
Agentes administrativos, 76, 85, 123, 283, 289
Agrupada, escola ver Escola graduada
Agrupamento escolar ver Grupo escolar
Ajustamento social da nova geração, 28
Alemanha, cursos médios, 127
Alemanha Ocidental, recursos para o ensino primário, 188
Alimentação, 146
Almoxarifado, 146
Aluno
administração ver Administração dos alunos
antigo, 160, 169, 172
avaliação do, 250, 251
como pessoa, 136
especialmente dotado, 167
maturidade do, 28, 27, 110
pronto, 191-192
relações entre os alunos, 138
sentimento de responsabilidade, 116
América Latina, ensino superior, 154, 160, 166
Análise
educacional, 272-274
estatística, 117
Antigos alunos, 160, 169, 172
Aprender a aprender, 130
Aprendizagem dos participantes ver Treinamento em serviço

Aptidões dos educandos, 132
Aquisição de hábitos e técnicas no ensino de 1° grau, 109
Áreas escolarizáveis, 112
Artes liberais, 126, 153, 155
Assistência
médica, 146
social escolar, LDB, 225
técnica, 65, 245
Assistentes do diretor, 169, 170
Assistentes sociais, 113
Associação
Brasileira de Educação, 208, 275, 279
Brasileira de Professores de Administração Escolar, 283
de alunos na universidade, 170
de pais e mestres, 122, 137
Atividades
da vida escolar, 32
dos alunos, 144
extraclasse, 141, 144
fim, 66
meio, 66
operativas e administrativas, 87
sociais, 146
Auditórios, 113
Austrália, recursos para o ensino primário, 188
Autonomia universitária, 161, 164
Autoridade, 40, 52, 56
Auxiliares
de administração, 44
de conservação das instalações, 113
de escrituração, 113
do diretor, 121, 145, 146
Auxílio federal, 244
Avaliação
de aprendizagem, 145
do aproveitamento do aluno, 250
do professor, 117
do rendimento do ensino, 116, 117
modos de, 144
Base, conceito de, 236, 254

Bens materiais, 67
Bibliografia pedagógica brasileira, 277,
Biblioteca, 146, 147, 169, 258
Bilateral schools, Inglaterra, 134

Bolsas
de aperfeiçoamento para professores, 163
de estudo para educandos, 167, 226, 245
Burocracia, 55-56
Caixa escolar, 122

Cálculo, objetivo do ensino 1°grau, 107
Câmara dos Deputados, aprovação da LDB, 246
Campanha
de Inquéritos e Levantamentos do Ensino Médio Elementar, 277
do Livro Didático e Manuais de Ensino, 277
Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, 277
Capacidade intelectual, classificação por, 140
Capes ver Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
Carreira
docente, 142
liberal, 152
Carta política ver Constituição
Casas maternais, 110, 123
Casas para as escolas ver Construções escolares
Cátedra, 159, 168
Censo demográfico, ensino superior, 165
Centralização, 98, 105, 260
Centro
Brasileiro de Pesquisas Educacionais, 276
de ensino superior, 152
de interesse, 114
educativo integral, 135
escolar ver Grupo escolar
Regional de Pesquisas Educacionais em São Paulo, 281
CFE ver Conselho Federal de Educação
Chefia, função administrativa, 52
Chefe de
circunscrição escolar, 85
departamentos de ensino, 145
distrito, 73, 77
serviços, 29, 84, 180
setor, 145
Ciclos de estudos, 149, 252, 258
Circunscrição escolar, 44
Classe, 60
de adaptação, 110, 123
de ensino, 42, 44, 77
Classificação
de cargos, 283, 285
por nível de adiantamento escolar, 140-141

Código
civil e educação, 236, 254
de honra na universidade, 170
Co-educação, regime de, 113
Colégio, 135, 139
universitário na LDB, 258
Colômbia, recursos para o ensino primário, 188, 189
Colônias-escolas ver Internatos rurais
Comando, 52, 54, 70, 77, 120
Comissão de programas, 145
Comportamento administrativo, 29, 57, 65, 66, 73, 88, 89, 90
Compreensão democrática, 147
Comprehensive schools, Inglaterra e EUA, 134
Comunicação
efeito funcional da, 82
entre superiores e subordinados, 81
modos de, 144
Comunidade, cooperação com a escola, 122, 137
Confederação Nacional
da Indústria, 273
do Comércio, 273
Conferência
dos Professores de Administração Escolar, 286
Nacional de Educação, 275, 279
Congregações de mestres ver Conselho departamental
Congresso
Brasileiro de Instrução Superior e Secundária, 278
Interestadual de Ensino Primário, 278
Nacional e aprovação da LDB, 246
Conjuntura ecológica e social, 233
Conselheiro educacional, 77, 252
Conselho
de alunos, 142
de estudantes universitários, 170
de curadores, 167
de educação no Brasil, 253, 261-264
de Segurança Nacional, 233
estadual da educação, 238, 242, 245, 247, 249, 251, 254, 260, 263, 265
Federal de Educação, 233, 238, 239, 242, 242, 243, 245, 255
e LDB, 247, 248, 251, 253, 260, 265-266
funções, 261, 262-263, 266
interferência nos sistemas municipais, 264
Nacional de Educação, 208, 233
técnico-administrativo, 168-169
universitário, 167, 168, 169, 172
Conservação dos edifícios escolares, 183

Constituição
de 1891, 207
de 1934, 208-209, 233, 234, 279, 237
de 1937, 207-209, 233, 234
de 1946, 209, 211, 230, 231, 233, 234, 253, 269
educação, 237, 257
funções do CFE, 262
liberdade do ensino, 249
recursos, 241, 244, 245
serviços escolares, 259
de 1967, 230, 231, 233, 234, 235, 236, 242, 253, 269
alteração da LDB, 255
fundos federais, 266
planos nacionais e competência da União 254
recursos para a educação, 260
reforma constitucional e mudanças na LDB, 264
serviços escolares, 259
Construções escolares, 112, 270, 276
Contexto escolar, 31
Contra-Reforma, 90
Controle dos serviços, 65
Controle, função administrativa, 52, 59, 62, 73, 81, 83, 88
Convênio, 243
entre União e os Estados, 254
Interestadual de Estatísticas Educacionais, 288
Cooperação democrática nas escolas, 147-148
Coordenação, função administrativa, 36, 39, 41, 52, 59, 62, 73, 77-80, 88
Coordenador de ensino, 77, 113, 117, 121, 121, 253, 271, 289
Corpo
discente, 172
docente, 86, 116, 145
Crianças
de sete a doze anos, 123
em atividades produtivas, 26
educação das, 163
Critério de
idades, 27, 258
notas, 251
Currículo, 116, 143
América Latina, 160
Estados Unidos, 160
globalizado, 116
linear, 116
LDB, 260
Curso
complementar do ensino primário, 127
304 Educação comparada

de especialização e de aperfeiçoamento, 253
de Especialização em Educação para a América Latina, 281
de especialização para administradores escolares, 252
de graduação, 253, 258
de pós-graduação, 253, 258
de primária superior na França, 127
ginasial, 258
médio na Alemanha, 127
para administradores de ensino primário, 288, 288
para administradores escolares, 281, 286
para diretores da escola primária, 281
para diretores e supervisores em artes industriais, 281
para diretores, EUA, 285
para inspetores de ensino, 281
para orientadores de educação do ensino médio, 252
para orientadores de educação rural, 281
para orientadores de ensino, 281
para orientadores educacionais, 289
para supervisores de ensino primário, 281
universitário, 154
Custo
aluno-ano, 190-191, 194
aluno-pronto, 191
conceito de, 189-192
do ensino, 279
unitário dos serviços escolares, 189-192, 194
Decano, 69, 167, 168

Decisão, 78, 79, 93, 148
e comunicação, 81
Decreto-Lei n° 200, 266
Deficientes, ensino de, 284
Departamentalização administrativa, 50, 70
Departamento, ensino superior, 168, 172
Descentralização, 98, 105, 260
Despesas
classificação de, 182-184
com auxílios e subvenções, 184
com previdência e seguros, 184
cotas de, 187-189, 194
de capital, 183, 184
de transferência, 183
financeiras, 184
por habitante, 184, 189
Diferenças individuais, 25, 115, 140
Diferenciação e especialização dos cursos, 101, 105
Educação comparada 305

Dinamarca, recursos para o ensino primário, 188
Direção
da escola, 116
função administrativa, 59, 62, 77-82
Direito à educação, 209, 212, 249
Direito administrativo, 56
Diretor
auxiliares ou assessores do, 121
atitude experimental, 84
cursos para, 281, 285
de unidade de ensino superior, 159
de estabelecimentos tradicionais, 136
deveres, 119
escolar, 27, 44, 63, 70, 73, 76-88, 113, 122, 145-148, 271, 285, 289
formação, 182, 280, 281
função, 69, 85, 114, 117
geral, 85
reivindicações, 180
Diretoria de Estatística e Informações, 275
Diretrizes, 93, 236, 254
e bases da educação nacional, 211, 209, 234, 240, 253, 260, 240
Disciplinas
obrigatórias, 251
optativas, 160, 251
Distribuição de recursos, 241
Distrito escolar, 44
Divisão de tarefas, 50, 60, 143
Docentes ver Professores
Documentação histórica publicada pelo Inep, 278-279
Dotações orçamentárias, 180, 187
Doutor em educação, diploma de, 285
Ecologia das organizações, 59

Economia, 176, 192
da educação, 173-194
Edifícios escolares, 146, 175, 183
Educação
como processo, 237
comparada, 36, 42, 100-104, 283
conceitos de, 254
Constituição de 1891, 207
de adultos, 284
de base, 108, 123, 187, 188
de excepcionais, 225

direito de todos, 234, 257, 269
e economia, 175-178
e opinião pública, 279
em nações com regime federado, 95, 96
em nações com regime unitário, 95, 96
escolar, 237
estudos comparativos, 36, 37, 49
extra escolar, 237, 275
física, 252
influência na produção e consumo, 177
para a democracia, 279
perspectiva de eficiência, 35, 36, 37, 49
perspectiva histórica, 49
pré-escolar, 110, 123, 216, 258, 284
social, 149, 279
Educação e Administração Escolar [revista], 279
Educação e Ciências Sociais [revista], 277
Educational guidance ver Serviços de orientação educacional
Eficiência, 49, 50, 51, 94, 233
Elementar, ensino ver Ensino de 1° grau
Emenda
à Constituição de 1967, 230, 231
Constitucional n° 1, 233, 265
Empreendimento cooperativo, 32
Empréstimos especiais, 101
Encarregados de serviços de transporte e alimentação, 113
Ensino
comum, 128
conceitos de, 104, 254
demanda de, 187
de 1° grau
aquisição de hábitos e técnicas no, 109
clientela do, 109
função de homogeneização, 130
funções do CFE, 262
gratuito, 187
modalidade supletiva, 123
na LDB, 216-217
objetivos, 107, 108, 124
obrigatório, 187, 234
organização e administração, 107-124
países anglo-saxões, 120
países latinos, 120
planejamento, 111-112
relação com a família, 122

de 2° grau
articulação com o ensino primário, 150
articulação com o ensino superior, 150, 164, 170, 172
ciclos de ensino, 132-133
e conselhos estaduais, 263
expansão, 132. 284
funções, 102, 130, 140-141, 148, 149, 262
na LDB, 217-219, 258
objetivos, 124, 128-129. 135-136, 148-149, 258
planejamento geral, 130
de 3° grau ver Ensino superior
homogeneização cultural, 122
liberal, 164
médio ver Ensino de 2° grau
na Constituição, 205-212
normal, 251, 252
por professores especializados, 135
por projetos, 114
primário ver Ensino de 1º grau
profissional, 127, 140, 149
secundário ver Ensino de 2° grau
superior
América Latina, 154
articulação com o ensino de 2° grau, 170, 172
como função privilegiada do Estado, 166
continuidade e igualdade de acesso, 166
critérios de seleção dos candidatos, 170
distribuição geográfica das instituições, 167
França, 166
funções dos conselhos de educação, 262, 263
Itália, 166
na LDB, 221, 248, 253
origem, 171
URSS, 153-154
supletivo, 106, 258, 284
técnico na LDB, 219, 258
terciário ver Ensino superior
terminal, 124
Escalas de
descrição, 42
prioridade, 65
Escola,
articulação externa, 119
ativa, 279
bivalente, 149

Brasileira de Administração Pública, 281
central, 123
cooperação com a família, 137, 139
de 2°grau, 126, 134, 135
de um só mestre, 123
de uma só classe, 112
isolada, 122, 123
experimental, 279
função da, 25, 34, 279
graduada, 44, 112-114, 116, 122, 123
localização, 116
maternal, 258
matriz ou central, 114
média ver Escola de 2º grau
monovalente, 149
objetivos gerais, 25
origem da, 27
perspectivas sociais, 26
polivalente, 149
primária, 109, 139
relações com
a comunidade, 64, 121-122, 149
as famílias, 136, 139
as instituições locais, 139
o ambiente, 28, 123, 136
órgãos de alta administração, 149
os serviços administrativos, 119
outras escolas, 138
reunida, 113
satélite, 114
superior ver Ensino superior
técnica, 127
única, 259
Escrita, objetivo do ensino 1°grau, 107
Escrituração, 146
Especialistas em
assistência técnica, controle e pesquisa, 175
organização escolar, 283-284
Especialização, 163-164
Estabelecimento de ensino
bivalente ou duplo, 134
denominações, 69
isolado de ensino superior, 171, 225, 229
particular, 249
Estado liberal, 233
Estados, legislação supletiva, 95

Estados Unidos
adolescentes, finalidades da educação, 128
carreira de professor, 159
comprehensive schools, 134
currículos, 160
índices do produto nacional bruto, 189
recursos federais, 185, 186
serviços de orientação educacional na universidade, 170
Estatística escolar, 275, 276, 279
Estratégia, 92, 93
Estrutura administrativa
escalonada, 66
funcional, 53, 145
linear, 53, 66, 149, 145
mista, 53, 66
Estruturação do ensino, 100, 104
Estudantes,
representação dos, 160, 169, 239
seleção de, 160, 162
Estudo dirigido, 141
Estudos
de formação geral, 104
menores, 151
preparatórios, 127
tecnológicos, 153
Exames de madureza, 228
Excepcionais, ensino de, 258
Excursões de alunos a empresas, 138
Execução, setor de, 283
Extensão
da universidade, 161
educativa, 179
Extracurriculares, atividades ver Atividades extraclasse, 141
Faculdade
de artes, 151
de filosofia, ciências e letras, 252
menores, 126
Família
cooperação com a escola, 137, 139
expectativas em relação aos filhos, 124, 131, 132
capacidade educativa do ambiente doméstico, 110
Fayolismo, 51, 59, 65-66
Federações de escolas e faculdades, 158
Filhos, expectativas das famílias, 124, 131, 132

Filosofia
política, 91
social, 205
Finanças
da educação, 178, 179, 192
públicas, 178, 179
Financiamento, 286
de estabelecimentos de ensino, 245
dos serviços escolares, 64
local, 120
Finlândia, recursos para o ensino primário, 188
Fins da educação nacional, LDB, 212, 248
Formação
artística, 149
de administradores de ensino primário, 289
de administradores escolares, 220, 251, 252, 281-285
de agentes administrativos, 289
de coordenadores de ensino, 289
de diretores escolares, 280, 281, 289
de especialistas em organização escolar, 283, 284
de inspetores, 281
de orientadores, 220, 251, 252, 280, 281
de professores para o ensino primário e médio, 220
de professores segundo a LDB, 251, 252
de supervisores, 220, 251, 281
escolar e cultural, 279
geral, 156, 163
humanística, 157
nível de especialização,164
França
cursos de primária superior, 127
ensino superior, 166
Fraude, 141
Funcionários de secretaria, 136
Função
administrativa, 76-83
da educação nas dimensões da vida, 279
de controle e pesquisa, 83
de coordenação, 121
de orientação pedagógica, 121
de supervisão, 121
supletiva da educação de base, 108
Fundação Getúlio Vargas, 273
Fundamental, ensino ver Ensino de 1° grau
Fundo Nacional de Ensino
Médio, 214, 244, 245, 262, 266

Primário, 214, 244, 245, 262, 266, 276
Superior, 214, 244, 245
Fundos
especiais, 186, 231, 265
federais, 242-245, 266
gerais de educação, 186
Gestão
atos de, 96
interna das escolas, 123, 149
Ginásio
nível de ensino, 135, 139
de educação física, 113
Gratuidade do ensino, 90
Graus de ensino, LDB, 216, 217, 221
Grêmio recreativo, 122
Grupo
escolar, 113
solidário, 55
primário, 28
direitos do, 207
Herança cultural, 64
High schools, 135
Holanda, recursos para o ensino primário, 188
Homogeneização cultural, 104, 130, 187
Honduras, índices do produto nacional bruto, 189
Idade
anti-social, 110
escolar, 110
de ensino obrigatório, 111
Ideologia e educação, 279
Igualdade de oportunidades, LDB, 259
Impostos destinados ao ensino, 186, 264, 266
Índia, recursos para o ensino primário, 188
Indonésia, recursos para o ensino primário, 188
Inep ver Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos
Informações para a tomada de decisão, 87
Inglaterra
Education Act, 166, 246
bilateral schools, 134
comprehensive schools, 134
ensino superior, 166
primary central schools, 127
recursos federais, 186

Iniciação artística, LDB, 252
Inspeção ver Serviços de inspeção
Inspetor de ensino, 29, 63, 76, 83-85, 120-123, 175, 182, 221, 252-253, 271, 281
Instalações, administração das, 146
Instituições
complementares da escola, 123
de educação extra-escolar, LDB, 258
de ensino superior, distribuição geográfica, 167
particulares do ensino, 101, 186
peri-escolares, 64
Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística, 272, 288
de documentação e pesquisa pedagógica, 101
de educação, 252
de Educação do Rio de Janeiro, 288
Nacional de Estudos Pedagógicos, 276, 277, 279, 281, 288
Nacional de Pedagogia, 276
Pedagógico de São Paulo, 288
Instructional supervisors ver Orientador de ensino
Inteligência social, 63
Internatos rurais, 113
Investigação operacional ver Pesquisa na ação
Investimento social, 193
Itália, ensino superior, 166
Japão, índices do produto nacional bruto, 189

Jardins de infância, 110, 123
Jornal escolar, 122
Jovens e adultos, 163
Juntas de administração universitária, 167
Laboratórios, 146, 169

Laicidade do ensino, 90
LDB ver Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
Legislação, 105
do ensino, 95, 211
funções da, 31, 98, 99
ordinária, 95, 105
perspectiva da, 94
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, 230, 233, 236, 240, 260
análise, 257-267
defeitos de técnica legislativa, 254
conteúdo, 235-255, 265
texto integral, 212-232
competência federal e estadual, 239
formação de administradores, 281

imperfeição da, 245-252
poder discricionário 238
razões do veto, 246
recomendações da Unesco e OEA, 241
Lei n° 4.024 ver Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
Leis
do trabalho e educação, 236
especiais e subvenção federal, 245
orgânicas do ensino, 102, 234, 288
Leitura, objetivo do ensino de 1°grau, 107
Liberdade
da iniciativa particular, 249
do ensino na LDB, 213, 249
Liceu, 135
Liderança, 52, 62-64, 66, 87, 147-149
Limite de matrícula, 110
Magistério ver Professores

Manutenção de máquinas, 146
Master (licenciado), diploma de, 285
Médio, nível, 25
Meios e
fins, 32, 51, 71, 73, 75
recursos, 144
Mercado de trabalho, 64, 131, 165
Mercadorias ver Bens materiais
Mestre ver Professor
Métodos didáticos, ensino superior, 160
México, índices do produto nacional bruto, 189
Ministério da Educação e Cultura, 238, 239, 240, 246, 265
administração federal, 261
na LDB, 249
reforma administrativa, 266-267
Ministério do Interior e Justiça, 278
Missões culturais, 258
Motivação, 54, 66
Movimentos de
cooperação com os problemas locais, 122
reivindicação de estudantes, 171, 172
Museus, 258
Nacionalização do ensino, 279

Níveis de comando, 68
Nível escolar, 25
Normas regulamentares, 143
Noruega, recursos para o ensino primário, 188
Núcleo escolar, 114, 123

Objetivos, 53, 72, 109, 125, 144, 154
Obrigatoriedade escolar, 110, 127, 232, 258
OEA, recomendações, 98-102, 240
Oficinas, 113, 146
Oportunidades educacionais, 131, 139, 175, 186, 187, 276
Orçamento, 181
de despesas, 185
dos serviços escolares, 179-181
programa, 193
Organização
conceito, 39-42
da escola, 61
e administração escolar
aspectos de seu estudo, 29-47
bibliografia sobre, 277-280
definição, 38
disciplina, 280, 288
esquemas de, 49, 50
funções dos conselhos de educação, 262, 263
no Brasil, 269-289
setores da, 42, 45, 47, 73
sistemas de referências, 32-34
eficiente ver Burocracia
função administrativa, 59
geral do ensino na LDB, 257
horizontal, 66
organograma da escola de 2°grau, 146
social das empresas, 51
teorias clássicas de, 57, 65-66
vertical, 66
Organizadores e administradores escolares, 29, 36, 70, 84, 173, 205, 206
elaboração do orçamento, 188
execução da LDB, 235, 245
Órgãos de coordenação, 54
Órgãos de direção, 70
Orientação
didática, 105
educacional e profissional, 64, 132
educativa na LDB, 221, 252
pedagógica ver Supervisão de ensino
profissional, 137, 149
Orientador de ensino,77, 113, 117, 121, 123, 221
curso, 281, 289
de educação rural, 281
formação de, 251, 252, 253, 281
médio, 252

origem do termo, 252-253
primário, 252, 280
Orientation scolaire ver Serviços de orientação educacional
Pais ver Família

Papéis sociais, 27, 28, 60
Paquistão, recursos para o ensino primário, 188
Pátrio poder, 236
Pedagogia
do ensino superior, 170, 172
regional, 279
Personnal service ver Serviços de orientação educacional
Pesquisa
em educação, 279
na ação, 84
setor de, 284
Planejamento, 36, 65
da rede escolar primária, 111
do ensino, 101, 254
de ensino superior, 165-166
do exercício fiscal, 181
dos serviços do ensino, 245
e crescimento demográfico, 123
regional e setorial de serviços escolares, 167
setor de, 284
Planejar e programar, 74-77, 87
Planificação e tecnologia, 164
Plano
administrativo, 87
de cursos ver Currículos
de desenvolvimento econômico e social, 139
estadual de educação, 242, 254, 266
financeiro ver Orçamento
geral de educação, 254
local de educação, 63
nacional da educação, 63, 209, 233, 234, 240, 242, 266
regional de educação, 63
Policy ver Política e administração
Política
educacional, 90, 173, 176, 194
de emprego e educação, 188
e administração, 91-94
econômica, 176
estratégica, 93
Preparação profissional
dos jovens, 128
dos mestres, 118

Presidente da universidade ver Reitor
Prevenção de problemas, 74
Primário
ensino ver Ensino de 1° grau
nível, 25
Primary central schools, Inglaterra, 127
Primeiro ciclo, 149
Principal ver Diretor
Procedimentos, 61, 145, 116
Processo administrativo, 29, 57, 65, 66
Produtividade, 65
Professor
adjunto, 159
aperfeiçoamento do, 116, 121, 163
ascendência, 70
assistente, 159
carreira nos EUA, 159
catedrático na América Latina, 159
de disciplinas específicas, 252
deveres do, 119
e gestão dos serviços escolares, 29, 77, 84, 144
exames e provas, 250-251
formação do, 182, 251-252, 270
funções do, 68, 85, 112
personalidade do, 63
qualificação do, 238
recrutamento e formação, 159, 172
relações entre, 138
Profissionalismo, 156
Programa, 72, 73
de ensino, 116, 124
mínimo, 116
nuclear ou básico, 144
Projeções, procedimentos técnicos homogêneos, 273
Projetar, 74
Projeto, 38
setorial, 87
Promoção dos alunos, 117
Provas objetivas, 117, 145
Psicologia e relações humanas, 54
Puberdade, 128
Quadrivium, 127
Racionalização, função administrativa, 51, 58, 61, 66

Ramos de ensino, 105

Receita e despesa, 193
Recursos
federais, 242, 245, 266
fundos nacionais, 242, 243
para o ensino superior, 165
redistribuição, 186-189
para a educação, 193, 225
fontes de, 185-186
modo de aplicação, 257
projetos de distribuição, 47
Rede escolar, 44, 131
Redução do dia escolar, 113
Reforma, 90
Regulamentos, 247
Reitor, 167
Relações
aluno-professor, 66, 144
de poder, 56
entre os alunos, 138
entre os professores, 138
escola-comunidade, 286
funcionais, 83
humanas, 34, 54-55, 59, 68, 85, 87, 136-137
interpessoais no ensino, 60
professor-aluno, 34, 62, 142
Rendimento, 36, 49
Repartição Geral do Ensino e da Educação Nacional, 278
Responsabilidade
do ensino superior, 164
no níveis administrativos, 40
Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, 276, 277
Revolução
de 31 de março de 1964, 230
Francesa, 90
Roteiros de ensino ver Currículo
Salas de aula, 113, 169

Secundário, ensino ver Ensino de 2º grau
Segundo ciclo, 149
Segurança nacional, 233, 234
Seminário sobre la Educación Universitária en la Américas, 158
Seminario sobre Planeamiento Integral de la Educación, 99
Senado universitário ver Conselhos universitários
Séries didáticas, 27
Serviço de Estatística da Educação, 277
Serviços
censitários, 101

de aprendizagem industrial, 186
de comunicação e controle geral, 120, 121
de coordenação e gestão direta, 114
de coordenação e gestão interna, 140
de ensino ver Serviços escolares
de estatística escolar, 101
de inspeção escolar, 69, 82, 83, 120, 121, 221, 252
de saúde escolar, 183
setor de, 68
Serviços escolares
adequação, 103
administração, 86-87, 175, 260-264
auxiliares, 147, 169
benefícios reais, 175
características administrativas, 61-62
custos, 189-192
de acompanhamento da vida profissional dos egressos, 170
de assistência aos alunos, 116, 170
de assistência técnica ao ensino, 65, 170
de biblioteca e publicações, 170
de controle do rendimento do trabalho escolar, 170
de difusão cultural, 179
de extensão educativa e bolsas, 184
de orientação educacional e profissional, 132, 137
de orientação educacional, 140-141, 145, 150, 170, 252
de relações com o público, 170
despesas, 182-184, 192, 194
distribuição geográfica, 31, 61, 74
e legislação ordinária, 211
e leis de ensino, 288
especiais, 170
estruturação e gestão, 25, 29, 104, 172, 247, 258-264, 265
financiamento, 64, 101
gerais de manutenção, 169
gerais de secretaria e arquivo, 169
gerais, administração dos ver Administração dos serviços gerais
na LDB, 254, 258, 259, 264
objetivos, 269
orçamento, 179-182
planejamento, 28, 76, 167, 240, 245
recursos, 185-189
teorias de organização aplicadas aos, 49-66
valorização social, 114
Setor terciário, relações com a educação, 188
Setores da economia, 270
Simpósio Brasileiro de Administração Escolar, 282, 288

Singular, escola ver Escola isolada
Sistema
de créditos na promoção dos alunos, 135
de educação superior, 164
de ensino médio, LDB, 248
de pelotões, 113
federal de ensino, LDB, 247, 260
geral de educação, LDB, 248, 260
local de ensino, 44, 120
nacional de ensino, 44, 105, 102-104
regional de ensino, 44
supletivo federal, 242
Sistemas de ensino
gradação dos, 44
na LDB, 214, 257, 259, 260
municipais, 264
públicos, 89-106, 175
Sociólogos da administração, 58
Studium generale, 151
Subordinação funcional, 147
Subvenções, 186, 245, 260
Suécia, recursos para o ensino, 188
Suíça, recursos para o ensino, 186, 188
Superintendents, 285
Supervisão de ensino, 60, 120
Supervisores, 73, 121, 123
de ensino primário, 281
formação de, 251, 281
Tática, 92
Taylorismo, 50-51, 65
Técnicos de educação, carreira no MEC, 281
Teorias da organização
descrição geral, 50-57
aplicadas aos serviços escolares, 59-63
Testes, 115, 117, 140, 141, 145
Tipos de escola, 149
Trabalho escolar, abordagens, 34
Trabalhos de grupo no ensino superior, 164
Transferência de alunos na LDB, 228
Transporte de alunos, despesas, 183
Transportes, 146
Treinamento em serviço, 56, 66, 120, 285
Tributação
destinada ao ensino, 186, 194
capacidade de, 185

Trivium, 127
Turno diário, 113
Turquia, recursos para o ensino primário, 188
Unesco, 133, 240, 274, 275

União Sul-Africana, índices do produto nacional bruto, 189
Unidades de experiência ver Ensino por projetos
Unitária, escola ver Escola isolada
Universalidade do ensino, 90
Universidade
crise na, 152-155, 172
educação comparada, 154
estrutura, 158
estudos preparatórios, 127
funções, 159
missão, 163
na LDB, 223, 229
relações com o Estado, 158
sentido cultural, 156
tipos de, 152
traços históricos, 151-153
Utilidade marginal, 65, 182
Validade de estudos na LDB, 259

Venezuela, recursos federais, 185
Vida escolar, situações práticas, 79-80
Vida profissional dos alunos, 149
Zonas não-escolarizáveis, 123

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COLEÇÃO LOURENÇO FILHO 8

Manoel Bergström Lourenço Filho

COORDENADORA DE PRODUÇÃO EDITORIAL

COORDENADORA DE PROGRAMAÇÃO VISUAL

REVISÃO E NORMALIZAÇÃO BIBLIOGRÁFICA

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Lourenço Filho, Manoel Bergström.

1. Administração escolar. 2. Organização administrativa. I. Instituto Nacional de Estudos e

pela preciosa colaboração

Prefácio: Lourenço Filho e a administração da educação ........................................... 9

Nota da 5ª edição ......................................................................................................... 15

Prefácio da 4ª edição ................................................................................................... 17

[ Parte 1 – PRINCÍPIOS DE ORGANIZAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR .......... 23

Capítulo 1 – As realidades da organização e administração escolar

Capítulo 2 – Teorias gerais de organização e administração:

Capítulo 4 – Os sistemas públicos de ensino e os problemas de

Capítulo 5 – Organização e administração do ensino de 1º grau .......................... 107

Capítulo 6 – Organização e administração do ensino de 2º grau ........................... 125

Capítulo 7 – Organização e administração do ensino de 3° grau ........................... 151

Capítulo 8 – Economia e finanças da Educação....................................................... 173

Referências bibliográficas da Parte 1 ........................................................................ 195

6 Organização e Administração Escolar

Capítulo 9 – O ensino na Constituição e nas leis ................................................... 205

Capítulo 10 – Apreciação geral da Lei de Diretrizes e Bases .................................. 235

Capítulo 11 – Indicações para análise da Lei de Diretrizes e Bases ...................... 257

Capítulo 12 – Estudo e ensino da organização e administração escolar no Brasil .... 269

Referências bibliográficas da Parte 2 .............................................................................. 291

Anexo: Resolução nº 2, de 12 de maio de 1969 ............................................................. 295

Índice de assuntos ........................................................................................................... 299

[ Lourenço Filho e a administração da educação

Na oportunidade em que se reedita a obra do grande educador e administra-

10 Organização e Administração Escolar

Na primeira (parte), caracterizam-se as realidades de estruturação e gestão dos serviços

Na segunda parte do livro – intitulada “Organização e Administração Escolar

12 Organização e Administração Escolar

Não se torna possível propor as questões de organização e administração do ensino nos

Ao reeditar o livro Organização e Administração Escolar, de Lourenço Filho,

Leonor Maria Tanuri

Em poucos meses esgotou-se a 4ª edição deste livro, exigindo nova tiragem.

Presença de Lourenço Filho

Na edição anterior, agradeceu o autor o bom acolhimento que a este livro se

* O autor refere-se ao século 20 (N. do E.).

18 Organização e Administração Escolar

A cada um e a todos quantos participem dos serviços escolares, as questões

Procura-se examinar a contribuição que as escolas estejam dando ao progresso

20 Organização e Administração Escolar

Tal é a razão pela qual, depois de apresentar os princípios gerais de Organização

Rio de Janeiro, novembro de 1969.

[ As escolas e a vida social

Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar 25

26 Organização e Administração Escolar

Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar 27

28 Organização e Administração Escolar

[ Atitudes no estudo da Organização e Administração Escolar

Parte I – Princípios de Organização e Administração Escolar 29

A primeira se apoiará na convicção de que todos os problemas possam ser

[ b) Atitude de investigação sistemática

A segunda atitude dessa se distingue pelos fundamentos e resultados a que

[ Dificuldades que se apresentam a iniciantes

A primeira dificuldade pode resultar da limitação que se dê ao objeto de tais

30 Organização e Administração Escolar

[ b) Falsa compreensão das funções da legislação do ensino

Pelo fato de existirem sistemas públicos de ensino, e, portanto, autoridades