Finanças e Orçamentos Públicos

Interativa
Finanças e
Orçamentos Públicos
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A u to r: P ro f. M a u r í c io F e lip p e M a n z a lli
C o la b o r a d o r : P ro f. C la u d io D itt ic io
V )
Professor conteudista: Maurício Felippe Manzalli
Economista pela Universidade Paulista - UNIP e mestre em Economia Política pela Pontifícia Universidade Católica
de São Paulo, atualmente é professor da UNIP nos cursos de Ciências Econômicas e Administração e coordenador do
curso de Ciências Econômicas, tanto na modalidade presencial quanto a distância. Tem experiência em administração
e finanças, notadamente àquelas ligadas ao setor de transporte de passageiros, atuando há 29 anos no ramo.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
M296f Manzalli, Maurício Felippe.
Finanças e orçamentos públicos. / Maurício Felippe Manzalli. -

São Paulo: Editora Sol, 2015.
136 p., il.
Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e

Pesquisas da UNIP, Série Didática, ano XXI, n. 2-019/15, ISSN 1517-9230.
1. Finanças 2. Orçamentos públicos 3. Setor público. I. Título.
CDU 336.1/.7
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Vice-R eitor de Planejam ento, A dm inistração e Finanças
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V ic e -R e ito ra de G raduação
Unip Interativa - EaD
Profa. Elisabete Brihy

Prof. Marcelo Souza
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Prof. Ivan Daliberto Frugoli
Material Didático - EaD
Comissão editorial:
Dra. Angélica L. Carlini (UNIP)
Dra. Divane Alves da Silva (UNIP)
Dr. Ivan Dias da Motta (CESUMAR)
Dra. Kátia Mosorov Alonso (UFMT)
Dra. Valéria de Carvalho (UNIP)
Apoio:
Profa. Cláudia Regina Baptista - EaD
Profa. Betisa Malaman - Comissão de Qualificação e Avaliação de Cursos
Projeto gráfico:
Prof. Alexandre Ponzetto
Revisão:
Carla Moro
Vitor Andrade
Rose Castilho
Marcilia Brito
Cristina Z. Fraracio
Sumário
Finanças
/ e O rçam
/ entos Públicos
APRESENTAÇÃO................................................................................................................................................ 7
INTRODUÇÃO..................................................................................................................................................... 7
Unidade I
1 CONCEITOS DE FINANÇAS E ORÇAMENTOS........................................................................................ 9
1.1 Tópicos im p o rta n te s de fin ança s p ú b lica s...............................................................................12
1.1.1 Falhas de mercado....................................................................................................................12
1.1.2 Funções do g o vern o................................................................................................................23
1.2 Planejam entos e o rç a m e n to s ...................................................................................................... 28
1.2.1 Conceituação............................................................................................................................ 28
1.2.2 Planejamentos na iniciativa privada.................................................................................... 30
2 PLANEJAMENTOS NO SETOR PÚBLICO............................................................................................... 34
Unidade II
3 HISTÓRICO DO PLANEJAMENTO NO BRASIL.....................................................................................47
4 RECEITAS E DESPESAS DO SETOR PÚBLICO.......................................................................................65
4.1 Receitas p ú b lic a s ............................................................................................................................. 66
4.1.1 Fixação........................................................................................................................................69
4.1.2 Recolhim entos..........................................................................................................................72
4.2 Despesas pública s............................................................................................................................ 73
4.2.1 Estágios da despesa............................................................................................................... 75
Unidade III
5 PLANO PLURIANUAL................................................................................................................................. 80
5.1 Elaboração: h is tó rico de elaboração dos Planos - PPA.....................................................83
6 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS................................................................................................. 98
Unidade IV
7 ORÇAMENTO AN UAL............................................................................................................................... 106
7.1 Princípios o rç a m e n tá rio s ............................................................................................................113
7.2 Execução orça m e n tá ria e fin a n c e ira .......................................................................................119
8 DEMAIS ABORDAGENS........................................................................................................................ 121
8.1 Dívida p ú b lic a .................................................................................................................................122
8.1.1 NFSP em seu conceito operacional...................................................................................123
8.1.2 NFSP em seu conceito n o m in a l......................................................................................... 123
8.1.3 NFSP em seu conceito prim ário.........................................................................................123
8.2 Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF......................................................................................124
APRESENTAÇÃO
*
O livro -te xto que ora apresentamos destina-se aos que estão iniciando seus estudos sobre finanças e
orçam entos públicos. Procurando distanciar-se dos jargões m uito específicos da área, mas não incorrendo
na questão da simplicidade, apresentamos os principais conceitos, abordagens e desdobram entos da
área para que se possa entender o m undo das finanças públicas. Trata-se tam bém de m aterial de apoio
à disciplina Finanças e Orçamentos Públicos.
Como o objetivo é introdu zir o conhecim ento sobre as questões financeiras, nossa preocupação não
é a de aprofundar demasiadamente cada assunto relacionado, mas apresentá-los de form a mais geral,
ficando ao leitor a incumbência do aprofundam ento, quando necessário.
Note que o livro -te xto está dividido em unidades, nas quais você encontrará:
• Textos explicativos que elucidam a matéria.
• Resumos do conteúdo estudado.
• Exercícios comentados.
• Tópicos para refletir, em que convidam os você a pensar sobre assuntos da atualidade.
• A seção saiba mais, em que indicam os film es e livros que, de alguma form a, com plem entam os
temas investigados. Não deixe de explorar essas sugestões; garantim os que você am pliará seu
conhecim ento sobre os temas apresentados e que isso será extrem am ente útil, não apenas na
questão específica da disciplina, mas na sua vida profissional.
• Os Lembretes - anotações pontuais que remetem a alguma inform ação já conhecida -, e as

Observações - apontam entos que chamam sua atenção para algum ponto destacado sobre
o assunto em desenvolvim ento - são recursos que reforçam algumas questões que quisemos
salientar.
• Exemplos de aplicação, em que você será convidado a refletir sobre um tema proposto.
INTRODUÇÃO
*
Inicialm ente, abordaremos conceitos de finanças, planejam entos e orçamentos, mapeando o

planejam ento ta n to na iniciativa privada quanto no setor público. Veremos a necessidade e im portância
de tais peças como instrum entos de gestão e controle na busca por eficiência adm inistrativa.
Em seguida avançaremos para a discussão no planejam ento no Brasil a pa rtir de uma perspectiva
histórica e, na sequência, teremos contato com a teoria das receitas e despesas públicas como com ponente
essencial para que o governo possa exercer o planejado. Pode-se verificar que há coerência entre as duas
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Por fim , tratarem os do Orçamento Anual bem como dos princípios orçam entários que devem ser
atendidos quando da elaboração e execução de qualquer orçam ento público. Veremos uma breve
abordagem acerca da execução orçam entária e financeira do setor público e tam bém tratarem os
do assunto dívida pública, tão recorrente nas economias atuais, e da Lei de Responsabilidade Fiscal,
que regulam enta todas as demais peças orçam entárias como instrum ento de gestão e controle
adm inistrativos.
FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS
Unidade I
1 CONCEITOS DE FINANÇAS
* E ORÇAMENTOS
*
Tratar de finanças e orçam e ntos é, antes de tud o, tra ta r de recursos m o netá rios e de sua
adm inistração. É sabido que, do p o nto de vista da Economia, os recursos m o netá rios são lim ita d o s
no tem po e representam a riqueza e suas mais diversas form as. Se pensarm os no agente econôm ico
in d ivid u a l, a riqueza pode ser a soma de recursos acum ulados no passado ou ainda aqueles
herdados. Se pensarm os no h o rizo n te de uma empresa, sua riqueza pode ser representada pelo
capital social que os sócios ali integra lizara m , as m áquinas e equipa m en tos de que dispõe para bem
poder exercer seu processo de produção etc. Podemos ainda pensar que a riqueza de uma empresa
está representada pelos seus clientes, por sua marca, pelo know -how de seus fu n cio n á rio s, bens
cham ados de intangíveis.
Imprescindível à form ação da riqueza é o orçam ento. De maneira bem simples, podemos entender
que o orçam ento seja um docum ento em que são registradas entradas e saídas de recursos financeiros.
Pense em você: você faz seu orçam ento? Coloca em um papel (ou em uma planilha eletrônica para
sermos mais modernos) tudo aquilo que recebe durante determ inado período e tudo o que gasta neste
mesmo tem po? Qual a im portância disso? Simplesmente para term os certeza de qual é a fon te de
nossos recursos e de que form a que os alocamos em term os de gastos e investim entos.
Exemplo de aplicação
Você tem ideia de quanto de sua renda você gasta com a m anutenção da vida - gastos rotineiros do
dia a dia mais alguns esporádicos - e quanto da sua renda você guarda para acum ulação de capital e
consum o futuro? Represente isso numa planilha eletrônica simples, prim eiram ente a cada mês e, depois,
veja o que representa anualm ente.
Pensemos agora na riqueza de uma nação: de que é com posta? E as fin a n ça s de uma nação?
Já parou para pensar? É disso que tra ta re m o s a q u i: das fin a n ça s públicas e da fo rm a com o
são a d m in is tra d a s por orçam e ntos. Para um a p rim e ira ap roxim açã o, podem os assum ir que as
fin a n ça s públicas nada mais são do que os recursos que o Estado arrecada ju n to à sociedade
para, a p a rtir da sua a d m in istra çã o , d e vo lv ê -lo s ao povo na fo rm a de be nefícios e b e n fe ito ria s
em tod as as áreas que são de responsabilidade do Estado. Para ta n to , há que se te r noção do
q u a n to o Estado conseguirá arrecadar da sociedade e de que fo rm a gastará esses recursos com
a p ró p ria sociedade. É daí que decorre a im p o rtâ n c ia do o rç a m e n to . Ter clareza sobre quais as
orig e n s de entradas de recursos e quais serão seus de stino s em te rm o s de gastos, sejam com o
despesas ou in ve stim e n to s.
Unidade I
Tomando o Dicionário Houaiss (ORÇAMENTO, 2012), vê-se que o significado da palavra "orçam ento"
designa "cálculo da receita e da despesa; porm enorização da receita e da aplicação de recursos a serem
disponibilizados para certa finalidade".
Por ou tro lado, se a palavra fo r aplicada ao setor público, o mesmo dicionário diz representar:
[...] cálculo da receita a ser arrecadada em um exercício financeiro e das

despesas a serem feitas pela administração pública, organizado pelo
poder executivo e sujeito à aprovação das respectivas câmaras legislativas
(ORÇAMENTO, 2012).
Assim, é possível perceber que o tra tam e nto ta n to das finanças quanto do orçam ento remete
à noção de contabilidade. Neste ponto, Matias-Pereira (2012) chama a atenção para o fato de que
se deve a John Maynard Keynes o ordenam ento dos conceitos básicos da contabilidade aplicada às
nações, fundam entando a contabilidade nacional como um novo entendim ento dos mecanismos da
determ inação dos níveis de produção e emprego, envolvendo a im portância da atividade governam ental
na compreensão dos eventuais declínios do consum o e investim entos privados, que acompanham e
explicam os períodos de recessão.
U tilizando o conceito de demanda efetiva, Keynes (1982) explica que uma sociedade som ente
prospera se a demanda por bens fo r crescente ao longo do tem po. Para tan to, a ofe rta de bens
pelas empresas privadas deve responder aos anseios de consum o da sociedade, pois haverá m aior
procura por bens do que serão ofertados e a inflação poderia ser decorrente daí. Na ocorrência de
insuficiência de dem anda:
[...] o governo deveria assumir um papel ativo de com plem entar os

gastos privados, ou reduzindo impostos ou realizando investimentos,
mesmo em obras aparentemente sem lógica imediata, como abrir e
fechar buracos, enterrar dinheiro em minas abandonadas e oferecer
concessões ao setor privado para exploração [...]. [...] a insuficiência
da demanda que caracterizava as crises de desemprego decorria da
escassez de novos investim entos [...], razão pela qual não bastava que o
governo ampliasse a oferta de recursos para investimentos. Era preciso
que houvesse um aum ento sim ultâneo nos gastos em obras públicas.
(MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 51).
Do que foi apresentado, portanto, é possível perceber que a cargo do governo ficaria a política fiscal,
aquela que remete ao orçam ento do setor público, com posto por receitas e despesas orçam entárias para
a correção de possíveis desvios de demanda que a economia poderia apresentar. Então, o orçam ento
do governo deveria ser pensado em term os de equilíbrio entre as receitas e as despesas orçamentárias,
m otivo pelo qual chamamos a atenção para a contabilidade.
A política fiscal compreende ações do governo relacionadas ao seu

orçam ento, o Orçamento do Setor Público. Ela definirá o quanto o governo
irá arrecadar e o quanto poderá gastar.
O Estado adquire receita via im postos, trib u to s e taxas pagas pelo c o n trib u in te , no in tu ito de
m a nter a ordem e os serviços providos pelo governo. A arrecadação govern am e ntal, cham ada
de receita do governo, é fe ita via produção, circulação e consum o de m ercadorias, além de
m ovim entações financeiras, renda, entre outros. Entre os prin cipa is geradores de renda do governo,
e de fo rm a genérica, estão:
• Receitas p ro v e n ie n te s da p ro dução e c irc u la ç ã o de m ercadorias. São exem plos o im p o sto

sobre p ro d u to s in d u s tria liz a d o s - IPI - e o im p o s to sobre c irc u la ç ã o de m e rca d o ria s e
serviços - ICMS.
• Receitas provenientes da geração e apropriação da renda a exemplo do im posto de renda - IR.
• Receitas p ro v e n ie n te s da p ro p rie d a d e , da a c u m u la çã o de c a p ita l e das relações

in te rn a c io n a is em que podem os ilu s tra r o im p o s to pre d ia l e te r r ito r ia l u rb a n o - IPTU - , o
im p o s to sobre herança - IH - , o Im p o sto sobre O perações Financeiras - IOF - e o Im p o sto
sobre Im p o rta çõ e s - II.
O governo realiza os gastos no in tu ito de suprir as necessidades da população não preenchidas pela
iniciativa privada. Entre os gastos estão:
• máquina do governo, a exemplo de m anutenção dos serviços básicos e adm inistrativos;
• investim entos, dentre eles a construção de escolas, hospitais e rodovias;
• transferência de renda representados pelos programas que visam a auxiliar m onetariam ente a
população de baixa renda.
Uma política fiscal será expansionista quando o governo aum enta seus gastos ou mesmo quando
dim inui a carga trib utária sobre a sociedade; ou seja, quando repassa m aior volum e de recursos
m onetários para a sociedade por meio de seus gastos ou quando deixa a sociedade com m aior volum e
de dinheiro, dim inuindo sua arrecadação. Quando o governo adota uma política fiscal expansionista,
alguns efeitos na economia são gerados, a exemplo de:
• descontrole das contas públicas, pois os gastos podem ser, em algum m om ento, superiores às
receitas e, desta form a, o governo não consegue form ar poupança;
© -
Unidade I
• aum ento da inflação, uma vez que haverá m aior volum e de dinheiro em circulação, aum entado o
consum o e os preços dos produtos;
• redução na credibilidade externa devido descontrole orçam entário;
• redução dos investim entos empresariais, pois o governo assume a liderança de aum entar a
demanda agregada via gastos governam entais e produção;
• redução do desemprego por ativar a atividade econômica.
E no caso de uma política fiscal contracionista? As consequências, dentre outras, serão:
• equilíbrio nas contas do governo ou o que podemos chamar de superavit orçam entário;
• aum ento da credibilidade no exterior devido austeridade;
• elevação dos níveis de investim ento estrangeiros, pois o país transm ite m aior segurança
adm inistrativa;
• dim inuição das transferências governam entais com relação à sociedade.
1.1 Tópicos importantes de finanças públicas
É fa to que os governos existem na vida das pessoas, gostem os ou não. Independentem ente da
posição política adotada por um governante, ela poderá alegrar a sociedade de um determ inado país
ou desagradar por com pleto. Tal fa to deve-se claram ente ao tip o de a titu d e política escolhida e, para
efe ito deste estudo, considerarem os as opções pela política econôm ica adotada em determ inado
tem po. Uma política econôm ica mais desenvolvim entista tende a agradar boa parte da população,
principalm ente aos empresários, pois novas oportunidades de investim ento são avistadas, favorecendo
camadas das classes mais baixas da população com novas oportunidades de emprego, inclusive.
Por ou tro lado, uma política econôm ica mais austera, aquela em que a opção governam ental é por
política contracionista, não é de tod o agradável quando se espera crescim ento de renda no cu rto
prazo e elevação dos em pregos e gastos públicos. O fa to é que a opção pela política econôm ica dá-se
de acordo com as circunstâncias que se apresentam ao governante ou sim plesm ente permeiam sua
form ação e opção política.
1.1.1 Falhas de mercado
Deixando de lado questões norm ativas das políticas públicas bem como da presença do governo
nas economias modernas, o fato é que devemos considerar elementos racionais que fundam entam a
presença dos governos nas sociedades. Giambiagi e Além (2008) chamam a atenção para a existência de
falhas de mercado que impedem a situação de Ótimo de Pareto.
- A ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
O Ótim o de Pareto, proposição devida ao engenheiro e economista

fra nco-italia no Vilfredo Frederico Damaso Pareto, versa que em
determ inada situação em que se encontrem dois agentes, para que um
ganhe, necessariamente, o outro deve perder. Leia mais em:
A LEI da eficiência de Pareto. Econometrix. Fortaleza, 2012. Disponível

em: < http://w w w .econom etrix.com .br/pdf/a-lei-da-eficiencia-de-pareto.
pd f>. Acesso em: 7 abr. 2015.
As falhas de mercado abordadas por Giambiagi e Além (2008) são: existência de bens públicos,
existência de m onopólios naturais, externalidades, mercados incompletos, falhas de inform ação e, por
últim o, mas não menos im portante, a ocorrência de desemprego e inflação.
Riani (2012, p. 12-13) sumariza da seguinte form a:
No mundo real existem quatro características principais que dificultariam,

ou até mesmo impossibilitariam a obtenção ótima através do setor privado.
Assim, o governo emerge como um elemento capaz de intervir na alocação
de recursos, que atua paralelamente ao setor privado, procurando estabelecer
a produção ótima dos bens e serviços que satisfaçam às necessidades da
sociedade. As quatro características que podem ser consideradas como falhas
de mecanismos de mercado em atender às necessidades da sociedade são:
indivisibilidade do produto; externalidades; custo de produção decrescente
e mercados imperfeitos; riscos e incertezas na oferta dos bens.
Vejamos, a pa rtir de Giambiagi e Além (2008) e Riani (2012), a im portância de cada uma das falhas
de mercado que fazem necessária a interferência do governo nos mercados.
Existência de bens públicos
Os bens público s são aqueles cu jo consum o e uso são in d ivisíve is ou não rivais . S ig n ifica
que o consum o do bem por parte de um in d iv íd u o não pre judica o consum o do mesmo bem
pelos dem ais in te g ra n te s da sociedade. Parte-se do p rin c íp io de que, havendo a existência do
bem pú blico, to d o s se b e neficiam de sua existência, in d e p e n d e n te se uns mais e o u tro s menos.
O utra ca ra cte rística im p o rta n te do bem p ú b lico é a da não exclusão no consum o. Para poder
e x e m p lifica r, pense no caso de uma cidade em que as ruas ainda não estejam tod as pavim entadas,
algum as são de terra e o u tra s de a s fa lto . O g o vern o dessa cidade decide a s fa lta r tod as as ruas
ainda não asfaltadas. Assim, todas as pessoas que u tiliz a m essas ruas, sejam m oradoras ou não,
serão beneficiad as da a titu d e g o ve rn a m e n ta l.
-------------------------------------------- ô -
Unidade I
As ruas estão asfaltadas e a população sendo beneficiada do investim ento público, mas como custear
este investim ento entre a população? Quem deverá pagar mais ou menos pelo uso das ruas asfaltadas?
Somente as pessoas que residem naquela rua? Contando a quantidade de vezes que um indivíduo e seu
autom óvel utilizam a rua em um determ inado período? A nós parece difícil poder ratear o custo desse
bem entre os beneficiados. Conform e Riani (2012, p. 13):
[...] os bens indivisíveis são aqueles cujos benefícios não podem ser
individualizados, tornando ineficaz o estabelecimento dos preços via sistema
de mercado [...]. A não exclusividade deve-se ao fato de que, como esses
bens não seriam vendidos através do sistema de mercado, via preços, a eles
não se aplica o direito de propriedade.
Sobre o assunto, Riani (2012) chama a atenção para o fa to de que um tipo de oferta pública como
esta - a pavim entação de uma cidade - não faz sentido em term os de investim entos privados, mas
apenas nos públicos, se se pensar na viabilidade econômica do projeto. É sabido que qualquer tip o de
investim ento, seja público ou privado, almeja algum tipo de retorno. Se pensarmos nos investim entos
privados, o retorno do investim ento se dá na form a de lucros que serão acumulados num prim eiro
m om ento para depois serem reinvestidos ou alocados em algum a outra atividade tam bém na form a de
investim entos. Quanto aos investim entos públicos, estes tam bém são efetuados visando ao retorno no
futuro, só que não necessariamente na form a de lucros m onetários que serão acumulados. O retorno
alm ejado é o social: a m elhoria das condições sociais em suas diferentes fontes e formas.
Giambiagi e Além (2008) reforçam ser justam ente o princípio da não exclusão no consumo dos bens
públicos o que torna a solução de mercado, em geral, ineficiente para garantir a produção da quantidade
adequada de bens públicos requerida pela sociedade. Assim, é por essa razão que a responsabilidade
pela provisão de bens públicos recai sobre o governo, que financia a produção desses bens por meio da
cobrança com pulsória de impostos.
Observação
Você até pode pensar que a pavim entação de nosso exemplo seja
efetuada por uma empresa privada, especializada nesse tip o de serviço. Na
m aior parte das vezes é assim mesmo que ocorre. Contudo, quem contrata
a empresa privada é o próprio governo e, portanto, é ele quem financia a
obra. Ou seja, o gasto é público.
Existência de monopólios naturais
O mercado de m onopólio apresenta condições diam etralm ente opostas às da concorrência perfeita.
Nele, existe, de um lado, um único empresário dom inando inteiram ente a oferta e, de outro, todos
os consumidores. Não há, portanto, concorrência nem produto substituto: ou os consum idores se
submetem às condições impostas pelo vendedor ou sim plesmente deixarão de consum ir o bem ou
serviço. O fornecim ento de energia elétrica nas cidades é um exemplo de empresa em m onopólio.
-B
Figura 1 - O setor de energia elétrica representa monopólio
Para existirem monopólios, deve haver barreiras que impeçam a entrada de novas firm as no mercado.
Essas barreiras podem advir de diversas formas, sendo o m onopólio puro (ou natural) uma delas.
Este caso ocorre quando o mercado, por suas próprias características, exige a instalação de grandes
plantas industriais que operam norm alm ente com economias de escala e custos unitários bastante
baixos, possibilitando à empresa cobrar preços baixos por bem ou serviço, o que acaba praticam ente
inviabilizando a entrada de novos concorrentes.
Podemos elencar ainda como barreiras:
• elevado volum e de capital requerido para m ontar uma indústria m onopolista;
• as marcas e patentes;
• o controle de m atéria-prim a específica;
• as instituições.
A legislação brasileira proíbe a existência de m onopólio, perm itido apenas para aqueles segmentos
de mercado onde, para o perfeito funcionam ento, deveria existir apenas uma empresa. São os chamados
m onopólios institucionais ou estatais considerados estratégicos ou de segurança nacional, como a
energia elétrica e o petróleo.
No Brasil, com a privatização dos serviços de utilidade pública -

telecomunicações e energia elétrica - , o governo criou a Agência Nacional de
Energia Elétrica (Aneel) e a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel),
com o intuito de regular as atividades desses setores, por natureza pouco
competitivos e que prestam um serviço essencial à população. Também com
a função de regular o mercado há diversos órgãos do governo, como o Cade
e a Secretaria de Direito Econômico (REZENDE, 2012, p. 29).
© -
Unidade I
Externalidades
As externalidades implicam custos e benefícios sociais diferentes dos custos e dos benefícios privados.
Enquanto os custos e benefícios privados são medidos em term os de preço - quanto custou para fabricar;
quanto custou para adquirir - , os custos e benefícios sociais são diferentes. Por qual motivo? Porque
estamos tratando de um assunto que analisa os impactos causados em um agente alheio àquele tom ador
da decisão individual. Exemplifiquemos: pense em um empreendedor que m onte uma casa noturna na rua
em que você reside. A legislação permite casas comerciais no local, e o empreendedor m ontou uma casa
noturna em que o som ao vivo seja o chamariz da freguesia. O volum e e a qualidade do som podem agradar
quem frequenta o local por uma questão de diversão; entretanto, a casa pode desagradar por diversos
motivos: você não aprecia a música que ali é tocada, o volum e do som incomoda ou há maior quantidade
de carros estacionados na rua, impedindo que algum parente que venha lhe visitar deixe seu automóvel
em frente ao portão de sua casa. Logo, elencamos aqui efeitos negativos causados pela nova casa noturna,
o que chamamos de externalidade negativa. Ela ocorre quando algum agente tom a determinada decisão
que lhe favorece - no caso o empreendedor - e que retire o bem-estar de outro agente - no caso, você.
Por outro lado, há as externalidades positivas. Imagine que seu vizinho de frente contrate um segurança
particular e instale uma guarita defronte à casa dele. Esse segurança cuidará da vigilância da casa de quem
o contratou, o que, por consequência, trará mais segurança aos demais moradores daquela rua, pois, caso
ele perceba algo de diferente na rua, tratará de avisar aos demais moradores do local. Vemos aqui então a
ocorrência de externalidade positiva. Para Giambiagi e Além (2008, p. 7),
[...] a existência de externalidade justifica a intervenção do Estado, que

pode ser através: a) da produção direta ou da concessão de subsídios, para
gerar externalidades positivas; b) de multas ou impostos, para desestimular
externalidades negativas e c) da regulamentação.
Leitura obrigatória
Flávio Riani, em Economia do Setor Público: Uma Abordagem

Introdutória, no capítulo 1, expande a discussão das externalidades
explicando os efeitos da produção sobre o consumo, efeitos da produção
sobre a produção bem como os efeitos externos do consumo. As análises
com gráficos que o au tor efetua são bem ilustrativas.
RIANI, F. Economia do setor público: uma abordagem introdutória. 5. ed.

Rio de Janeiro: LTC, 2012. Disponível em: < h ttp ://o n lin e .m in h a b ib lio te c a .
c o m .b r/b o o k s /9 7 8 -8 5 -2 1 6 -2 3 3 1 -1 >. Acesso em: 7 abr. 2015.
Mercados incompletos
Uma das principais características dos mercados incom pletos é aquela em que o setor privado não
está totalm e nte à vontade quanto à oferta de um bem ou serviço. O que o faz não estar totalm e nte
-0
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à vontade? Segurança quanto ao fu tu ro e ao retorno do investim ento efetuado. É o que Riani (2012)
chama de riscos e incertezas na oferta dos bens. Diz ainda que:
A falta de conhecimento perfeito por parte dos vendedores e dos compradores

relacionado com os riscos de mercado, a falta de perfeita mobilidade dos recursos,
a incerteza quanto à maximização dos lucros por parte das firmas e a escassez
de determinados recursos produtivos, particularmente os recursos naturais, são
características do mundo real que mostram a inviabilidade do atendimento de
alguns dos pressupostos requeridos para se atingir a produção ótima de todos
os bens econômicos necessários e desejados pela sociedade (RIANI, 2012, p. 19).
Existem determ inadas atividades que são indispensáveis ao desenvolvim ento do país ou ao bem -estar
da sociedade, mas que, pelas razões apresentadas, não seriam oferecidas no mercado se não houvesse
a intervenção do governo. Relativo a esse aspecto, Giambiagi a Além (2008) citam o Banco Nacional
de Desenvolvim ento Econômico e Social - BNDES - como principal órgão brasileiro de financiam ento
de longo prazo para investim entos em todos os segmentos da economia. Investim entos produtivos na
agricultura, na indústria ou no comércio e para todo tam anho de empresa podem requerer elevado
volum e de recursos nos investim entos iniciais e, m uitas vezes, a iniciativa privada (os bancos privados)
fica receosa em efetuar os empréstimos, pois não se sabe se o tom ador terá condições de honrar com
a devolução dos recursos. Dessa form a, procurando m itigar o risco de uma possível inadim plência, os
bancos privados elevam as taxas de juros de em préstim os d ificulta ndo os investim entos privados. É
nesse âm bito que o BNDES entra como empresa pública federal: oferecendo em préstim os por vezes
subsidiados pelo governo, fom entando os investim entos produtivos e ativando a economia.
Saiba mais
Conheça mais sobre o Banco Nacional de Desenvolvim ento Econômico

e Social acessando a página no banco:
< http://w w w .bndes.gov.br>
A falta de conhecim ento perfeito por parte dos vendedores e dos compradores relacionada com
os riscos do mercado, a falta da perfeita m obilidade dos recursos, a incerteza quanto à maximização
dos lucros por parte das firm as e a escassez de determ inados recursos produtivos, particularm ente os
naturais, são características do m undo real que mostram a inviabilidade do atendim ento de alguns dos
pressupostos requeridos para se a tin g ir a produção ótim a de todos os bens econômicos necessários e
desejados pela sociedade. Nesse ponto reside outra falha de mercado: a falha de inform ação.
Falhas de informação
Nos casos de falhas de inform ação, a intervenção do Estado justifica-se em razão de o mercado por
si só não fornecer dados suficientes para que os consum idores tom em suas decisões racionalmente.
Unidade I
Como exemplo, considere o mercado de autom óveis usados. Pense na seguinte situação: você está
interessado em adquirir um autom óvel usado e encontra no jornal um anúncio do autom óvel que
procura. Liga para o anunciante para verificar preços, condições, quilom etragem percorrida etc. Quem
dos dois agentes tem mais inform ações sobre o autom óvel? Você ou a pessoa que pretende vendê-lo?
Será que o vendedor lhe oferecerá todas as inform ações necessárias, e reais, para que você possa tom ar
a decisão pela compra ou não? Caso o autom óvel tenha estado imerso em alguma enchente, o vendedor
falará para você? Estamos cham ando sua atenção para o fa to de que, em determ inados mercados, alguns
têm mais inform ações do que outros, o que Rezende (2012) chama de assimetria de informações.
Para esses casos, a form a de atuação do Estado pode ser m ediante introdução de uma legislação que
induza a uma m aior transparência e m aior proteção ta n to para vendedores quanto para consumidores,
por exemplo, o Código de Defesa do Consum idor - CDC.
Desemprego e inflação
O desemprego e a inflação, apesar de serem fenôm enos com pletam ente diferentes, sendo o prim eiro
considerado pela Economia uma variável do mercado real e o segundo uma variável nom inal proveniente
do mercado m onetário, cam inham conjuntam ente. Comecemos, então, pela inflação.
Inflação
O que vem a ser inflação? Caracteriza-se pelo generalizado e persistente crescim ento nos níveis
de preços, ou seja, ocorre inflação num período em que um elevado volum e de mercadorias tem
seu preço majorado sequencialmente, de form a que dia a dia, mês a mês, os preços subam sem que,
necessariamente, seus custos de produção tam bém tenham apresentado elevação. Assim, quando há
inflação torna-se necessária uma m aior quantidade de moeda para ad quirir as mesmas mercadorias.
Resultado: perda do poder aquisitivo da moeda, que pode, com isso, causar sérios distúrbios à economia
e à sociedade de form a geral (SILVA; LUIZ, 2010).
Em períodos de inflação elevada, a moeda deixa de desempenhar uma de suas principais funções, que é a
de preservar valor ao longo do tempo. Em período de inflação elevada, como viveu a sociedade brasileira em
boa parte dos anos 1970 e 1980, a moeda perde seu valor na medida em que é recebida! Suponha uma pessoa
que receba hoje seu salário, digamos de R$1.500,00, e que o índice de inflação no mês corrente, medido pelos
mais diversos índices disponíveis, esteja em torno de 40% ao mês. Se essa pessoa deixar a quantia guardada e
for usar tal recurso daqui a trinta dias, os R$1.500,00 representarão poder de compra de exatamente R$900,00.
Receber um valor hoje dentro de um período inflacionário e não utilizar esse recurso o mais rápido possível
faz com que haja a perda de seu valor. Em nosso exemplo hipotético, uma perda de R$600,00. Significa que os
preços das mercadorias ficaram 40% mais elevados e a quantidade de moeda disponível não será mais capaz
de adquirir a mesma quantidade de mercadoria que era adquirida anteriormente. Quem sofre? Na maior
parte das vezes, e como salienta Mankiw (2010), a população de baixa renda.
Precisamos, então, entender como é produzida a inflação, ou seja, por que existe e quais suas causas.
Basicamente, são três os tipos de inflação, sendo um deles o de demanda. Vejamos o que diz M ankiw
(2010, p. 636):
-0
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Vamos supor que observamos, ao longo de um determinado período de

tempo, o preço de um sorvete de casquinha aumentar de 5 cents para um
dólar. Que conclusão poderíamos tirar do fato de que as pessoas estão
dispostas a dar muito mais dinheiro em troca de um sorvete? É possível que
as pessoas estejam gostando mais de sorvete (talvez porque algum químico
tenha desenvolvido um novo e maravilhoso sabor). Mas, provavelmente, não
é esse o caso. O mais provável é que as pessoas continuem apreciando o
sorvete da mesma forma e que, com o passar do tempo, a moeda usada para
comprá-lo tenha se tornado menos valiosa. De fato, o primeiro entendimento
sobre a inflação é de que ela tem mais a ver com o valor da moeda do que
com o valor dos bens.
Portanto, o que determ ina o valor da moeda é a relação entre sua demanda e sua oferta. Por exemplo,
observe como é determ inado o preço do tom ate nos mais variados mercados. Se há mais tom ate sendo
ofertado, o preço será relativam ente baixo, caso exista uma pequena quantidade disponível, seu preço
tende a ser relativam ente mais elevado.
Figura 2 - Moeda e inflação
Voltando à inflação, conform e Samuelson (1979), a inflação de demanda, ou de consumo, é causada

pelo crescim ento do volum e de moeda disponível ao público, não necessariamente acom panhado pelo
crescim ento da produção. Como para a demanda se concretizar é necessária a existência de moeda, a
inflação de demanda pode ser entendida como excesso de moeda em circulação, ou seja, quando há
expansão de liquidez. Nesse caso, os preços tendem a aum entar devido à grande quantidade de dinheiro
em circulação, influenciando o consumo por parte da população. Por sua vez, os empresários, diante de
elevado consumo e percebendo que há grande quantidade de moeda em poder do público, elevam os
preços no afã de que a venda será certa.
Ribeiro (1990) explica que uma das características da inflação de demanda é que ela ocorre em
períodos de expansão da economia, a exemplo do experim entado pelo milagre econôm ico brasileiro,
no qual o governo investiu fortem e nte na industrialização do País, elevando os níveis de produção e
superando períodos anteriores. Tais medidas dim inuíram o desemprego, expandindo renda e consumo.
-------------------------------------------- ô -
Unidade I
Outro tip o de inflação é o de oferta, explicado pelas condições de oferta de produtos, pelo
com portam ento de seus custos de produção ou mesmo pela disponibilidade de fatores de produção
utilizados como bens interm ediários. A inflação de oferta ocorre quando os custos de produção
aum entam , ou seja, quando se paga mais para produzir determ inados bens ou ofe rtar determ inados
serviços. Assim, pode ocorrer inflação de oferta diante de:
• dim inuição da oferta de um fa to r de produção;
• elevação nos preços dos fatores de produção;
• elevação nos custos da produção derivado de elevação de tributação;
• elevação nos salários pagos pelas empresas, caso sejam reajustados acima da correção monetária
do período ou por convenção coletiva e sindical;
• m onopolização de determ inado setor, dim inuindo as possibilidades de concorrência;
• demais ocorrências que representem estreita relação entre custos de produção de um bem e seu
preço.
Resumindo, para Silva e Luiz (2010, p. 116):
[...] a inflação de custos tem origem na oferta de bens e serviços. É causada

pela elevação dos custos de produção, repassados para o consumidor pelo
aumento do preço do produto. Um fator agravante é o controle do mercado
(monopólio ou oligopólio), que permite aos empresários obterem lucros
extraordinários pelo aumento dos preços dos seus produtos, pois não há
perigo de concorrência.
O outro tipo de inflação, a inercial, difere das outras, pois há tendência à perpetuidade. Significa que
a inflação de um período é autom aticam ente repassada para o período que se segue. De que form a? Pela
indexação, que consiste em reajustar pagamentos, ou valores futuros, pela inflação do presente. Observe
o exemplo m uito bem desenvolvido por Silva e Luiz (2010, p. 116-117):
Imaginemos que o Sr. Alberto tome emprestado R$ 100.000,00 de seu amigo,

Sr. Carlos, e prometa pagar-lhe em dois meses. Nesse período, supondo
uma economia inflacionária com taxas mensais de 10%, teremos uma
inflação acumulada de 21% nos dois meses que correspondem ao prazo
do empréstimo. Pontualmente, no final do período, o Sr. Alberto entrega
ao amigo os R$ 100.000,00 que havia tomado emprestado. Resultado, o Sr.
Carlos foi prejudicado, pois os R$ 100.000,00 que recebeu do amigo valem
menos do que os R$ 100.000,00 que ele havia emprestado dois meses antes.
Por sua vez, o Sr. Alberto saiu ganhando, pois pagou apenas R$ 100.000,00
quando deveria ter pago, pelo menos R$ 121.000,00. [...]. Se o Sr. Alberto e o
Sr. Carlos tivessem combinado, na ocasião do empréstimo, que o montante

emprestado seria corrigido pela inflação, o Sr. Carlos receberia R$ 121.000,00
e não se sentiria lesado pelo favor que prestou ao amigo.
Em função disso, ou seja, para não haver distorções entre ganhadores e perdedores, os contratos de
trabalho, os de aluguel, os preços de mercadorias e os valores de outras transações são protegidas, pelo
uso da indexação, de corrosão m onetária.
Uma observação a ser feita acerca da inflação inercial é que ela tende a se m anter em determ inado
patam ar por um determ inado período, depois volta a crescer e, finalm ente, estabiliza-se em um novo
nível por algum tem po. Esse processo ocorre porque as correções dos preços satisfazem os agentes por
um período, ou seja, essas correções elevam a participação dos agentes na renda.
Para que você possa com preender m elhor o processo inflacionário no

Brasil, sugerimos a leitura de alguns textos complementares.
Sobre o Plano Cruzado, leia: PEREIRA, L. C. Inflação inercial e Plano

Cruzado. Revista de Economia Política, v. 6, n. 3, jul./set. 1986. Disponível
em: < h ttp ://w w w .re p.org.br/pdf/23-2 .pdf>. Acesso em: 23 mar. 2011.
Sobre o Plano Collor, leia: PEREIRA, L. C.; NAKANO, Y. Hiperinflação

e estabilização no Brasil: o prim eiro Plano Collor. Revista de Economia
Política, v. 11, n. 4 (44), out./dez. 1991. Disponível em: < http://w w w .rep.org.
b r/p d f/4 4 -6 .p d f>. Acesso em: 23 mar. 2011.
Sobre o Plano Real, sugerimos a leitura: PEREIRA, L. C. A economia

e a política do Plano Real. Revista de Economia Política, v. 14, n. 4 (56).
Disponível em: < http://w w w .re p.org.br/pdf/56-1 0.pd f>. Acesso em: 23 de
mar. 2011.
Desemprego
Vamos entender por qual m otivo o desemprego se apresenta como um problema na economia e
por que precisa ser objeto de análise por parte do governo. Pense que, num determ inado m om ento,
uma empresa do ramo farm acêutico não esteja m uito bem em suas finanças. A empresa é de grande
porte, tem aproxim adam ente duzentos e cinquenta funcionários diretos e, para ajustar sua estrutura de
custos, anuncia uma política de demissão envolvendo oitenta funcionários. Oitenta pessoas perderão
seus empregos e, dessa form a, deixarão de ter renda. Se deixarão de ter renda, como conseguirão atender
suas necessidades de consumo?
e-
Unidade I
Imagine que essas oitenta pessoas sejam chefes de fam ília e essas fam ílias sejam compostas por
quatro membros: pai, mãe e dois filhos. Esse chefe de fam ília, agora desempregado, não tem mais
condições de pagar o estudo particular dos filhos, que ainda são menores de idade. Dessa form a, os filhos
passarão a depender do ensino público. A fam ília tam bém possuía convênio médico (seguro saúde), que
tam bém deixará de ser pago em função da falta da renda. Caso algum membro dessa fam ília venha a
necessitar de cuidados médicos, dependerá tam bém do serviço público. Menos roupas serão adquiridas,
as idas ao cinema serão cortadas, assim como os refrigerantes e o sorvete no final de semana. Quem foi
afetado com a demissão feita pela indústria farm acêutica?
• os funcionários, com a perda do emprego;
• os membros da fam ília dos funcionários que perderam o emprego;
• a escola dos filhos dos funcionários que perderam o emprego, pois deixarão de receber as
mensalidades, e poderá v ir a ter dificuldades em m anter sua estrutura de custos;
• a empresa que adm inistrava o convênio médico dessa fam ília, que pode vir a ter dificuldades em
rem unerar os médicos conveniados;
• o governo, duplam ente: prim eiro, pela perda de arrecadação com impostos em função da queda
de consum o; segundo, pelo aum ento das despesas ta n to na rede pública de ensino quanto no
Sistema Único de Saúde, pois aum entarão os atendim entos;
• a empresa de exibição de film es nos cinemas, já que algumas fam ílias cortarão esse tip o de lazer;
• a empresa que produz refrigerantes bem como o mercadinho da esquina que os vende;
• o sorveteiro e a indústria que produz sorvetes.
Vamos adiante. As escolas que deixarão de receber mensalidades tam bém têm funcionários, e se o
número de alunos dim inuir, o número de professores tam bém dim inuirá, bem como o de assistentes e
demais trabalhadores que, por sua vez, tam bém perderão renda. A empresa que adm inistra convênio
médico incorrerá no mesmo problema: mais pessoas sem renda. Nesse ponto, você já é capaz de pensar
o que acontecerá com os demais setores da economia.
Numa situação como a descrita, algo deve ser fe ito para que a atividade econômica volte a ser
operante e os empregos sejam retomados. É nesse contexto que a atuação do governo se faz presente.
Para Giambiagi e Além (2008, p. 8):
[...] o livre funcionamento do sistema de mercado não soluciona problemas

como a existência de altos níveis de desemprego e inflação. Nesse caso, há
espaço para a ação do Estado no sentido de implementar políticas que visem
à manutenção do funcionamento do sistema econômico o mais próximo
possível do pleno emprego e da estabilidade de preços.
Até aqui destacamos as razões pelas quais o governo, por meio dos diversos instrum entos de políticas
à sua disposição, surge como alternativa para a intervenção na alocação de recursos da economia a fim
de co n trib u ir para que a sociedade alcance o m aior nível de bem -estar possível. A exposição que se
segue procura destacar as funções que poderão ser desenvolvidas pelo governo, visando co rrigir ou
m inim izar as falhas ocorridas no sistema de mercado e buscando atender às demandas que compõem
o conjunto de bens e serviços da sociedade. É aqui, portanto, que tratarem os das finanças públicas.
Conform e Nascimento (2014, p. 79),
[...] a expressão "finanças públicas" designa os métodos, princípios e

processos financeiros por meio dos quais os governos federal, estadual
e municipal desempenham suas funções. Por intermédio do orçamento
público, os governos perseguem os objetivos de satisfazer às necessidades
sociais, de induzir a uma eficiente utilização dos recursos e de corrigir a
distribuição de renda em uma sociedade. [...]. As receitas e as despesas
do Estado podem ser utilizadas como instrum ento para influenciar o
nível da produção nacional e do emprego, de forma a controlar o padrão
dos preços (controle da inflação), buscar o equilíbrio da balança de
pagamentos e para redirecionar as decisões de consumo e investimento
dos agentes privados.
1.1.2 Funções do governo
É consenso entre os autores Nascimento (2014), Giacom oni (2012), Giambiagi e Além (2008), Riani
(2012) e Matias-Pereira (2012) que se deve a Richard Musgrave a definição do que sejam as funções do
governo. Segundo Giacomoni (2012, p. 22):
Richard Musgrave propôs uma classificação das funções econômicas do

Estado, que se tornaram clássicas no gênero. Denominadas as "funções
fiscais", o autor as considera também como as próprias "funções do
orçamento", principal instrumento de ação estatal na economia. São três
as funções: a) promover ajustamentos na alocação de recursos (função
alocativa); b) promover ajustamentos na distribuição de renda (função
distributiva); e c) manter a estabilidade econômica (função estabilizadora).
Vejamos então as três funções básicas, conform e anteriorm ente identificadas.
Função alocativa
Designa a alocação de recursos pela atividade estatal quando não houver eficiência da iniciativa
privada ou quando a natureza da atividade indicar a necessidade da presença do Estado. A intervenção
estatal na alocação de recursos justifica-se naqueles casos que não são de interesse do setor privado. É
o processo pelo qual o governo divide os recursos para utilização no setor público e privado, oferecendo
bens públicos, semipúblicos e m eritórios, como rodovias, segurança, educação, saúde aos cidadãos.
Dessa form a, está associada ao fornecim ento de bens e serviços não oferecidos adequadam ente pelo
------------------------------------------------------------------------------------------------- KM—
Unidade I
sistema de mercado (NASCIMENTO, 2014). Assim, cabe ao governo decidir pelo tip o e quantidade de
bens públicos que ofertará, ou seja, a qual(is) tipo(s) de necessidade(s) atenderá(ão).
Conform e Riani (2012), para assegurar uma alocação mais eficiente dos recursos, o governo não
precisa produzir ou gerar diretam ente o bem ou o serviço. Ele poderá fazê-lo ou induzir a oferta pelo
setor privado. Nesse aspecto, existem quatro possibilidades de atuação do governo:
• alocação por parte do governo de recursos diretos para a produção e, portanto, a oferta dos bens,
de que são exemplos a defesa nacional e seus serviços de segurança pública;
• compras governam entais em que o governo adquire a produção efetuada por outras empresas
e repassa os bens à sociedade, de que são exemplos medicamentos, merenda escolar ou mesmo
campanha de vacinação;
• indução do setor privado ao aum ento da produção via subsídios ou incentivos fiscais, favorecendo
a produção e provocando queda de preços de venda, beneficiando determ inada população;
• empresas estatais em que o governo chama para ele a responsabilidade da produção de algum
bem ou serviço que não seja oferecido pela iniciativa privada.
Função distributiva
Nem sempre toda a riqueza que é gerada em um país é distribuída de form a igualitária entre seus
pertencentes, o que, por vezes, gera a chamada desigualdade social. Riani (2012, p. 22) esclarece que:
[...] fatores tais como oportunidade educacional, mobilidade social,

habilidade individual, mercado de trabalho, propriedades dos fatores
de produção, etc. levam, dentro de uma economia de livre mercado, a
desigualdades na apropriação da renda e da riqueza gerada pelo sistema
econômico. [...]. O mercado funcionando livremente sem a interferência do
governo não se preocupará com a concentração de renda e da riqueza uma
vez que as atividades econômicas alcancem seus objetivos, atingindo frações
segmentadas da sociedade detentoras de recursos para suas compras. Assim,
a possibilidade espontânea da desconcentração da renda torna-se ilusória.
Diante do exposto, vê-se que cabe ao Estado prom over a m elhoria na distribuição da renda por
interm édio do gasto público como principal instrum ento de política pública. Tal afirm ação apoia-se
em Nascimento (2014, p. 80), para quem a "função distributiva refere-se à distribuição, por parte do
governo, de rendas e riquezas". Por outro lado, Rezende (2012) e Giambiagi e Além (2008) destacam
que, além dos gastos governam entais a exemplo de transferências, a tributação progressiva aliada
aos subsídios auxilia o processo de distribuição do produto. Enquanto os programas de transferência
apresentam-se de form a direta quanto à redistribuição, a tributação progressiva oferece condições de
o governo arrecadar recursos das camadas mais abastadas da sociedade e utilizá-los como form a de
financiam ento de programas voltados para a parcela da população de mais baixa renda. Aqui, a form a de
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redistribuição seria por m elhoria dos atendim entos públicos nos sistemas de saúde ou mesmo utilizados
para financiam ento da construção de moradias populares.
G iacom oni (2012, p. 25) com plem enta que por mais que as políticas d istribu tivas estejam inseridas
no am biente de correção de falhas de mercado, acabam por vezes sendo encaradas com o "problem as
de política e de filosofia social”, pois cabe à sociedade avaliar o que vem a ser justiça d istribu tiva.
Logo, a distribuição de renda é uma questão de orçam ento público. Educação g ra tuita , capacitação
profissional e program as de desenvolvim ento co m u n itá rio são tam bém exem plos de política pública
com efe ito d istrib u tivo .
Conheça mais sobre os programas de distribuição de renda no Brasil e

seus efeitos na economia. Para tanto, leia o texto Políticas de Distribuição
de Renda no Brasil e o Bolsa- Família, escrito por André Portela Souza.
SOUZA, A. P. Políticas de distribuição de renda no Brasil e o

Bolsa-Familia. FGV - EESP. São Paulo, 1 maio 2011. Disponível em:
< h ttp ://b ib lio te c a d ig ita l.fg v .b r/d s p a c e /b its tre a m /h a n d le /1 0 4 3 8 /9 9 9 5 /
TD0/o202810/o20-0/o20C -M icro0/o20010/o20-0/o20Andr0/oC30/oA90/o20Portela.
pdf?sequence=1& isA llow ed=y>. Acesso em: 29 dez. 2014.
Função estabilizadora
A função estabilizadora está estreitam ente ligada ao desemprego e à inflação enquanto falhas de
mercado, pois, de form a abrangente, visa assegurar um desejável nível de emprego e estabilidade nos
preços que não são totalm e nte controlados pelo sistema de livre mercado. Conform e Riani (2012, p. 22):
[...] quando o desemprego prevalece, o governo aumenta o nível de demanda

no mercado, elevando seus gastos ou diminuindo seus tributos, recolocando
a produção no pleno emprego. Por outro lado, se há inflação, o governo
pode reduzir a demanda de mercado, ajustando seus gastos e/ou a carga
tributária, o que contribui para a diminuição e controle de preços.
Do ponto de vista da política fiscal, o governo pode co rrigir o desemprego enquanto falha de mercado
pela elevação dos gastos públicos aum entando a quantidade de dinheiro no sistema econômico, o
que incentiva a sociedade a elevar o consumo e as empresas a aum entarem seus níveis de produção.
Dessa form a, com m aior produção, as empresas passam a co ntratar m aior quantidade de pessoas, o
que expande a renda. O mesmo efeito será gerado se a opção fo r pelo uso da dim inuição de tributação.
Entretanto, com a expansão da demanda, os preços sobem, ocasionando inflação. Assim, paralelamente,
o governo pode utilizar demais instrum entos para m anter a estabilidade de preços.
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Unidade I
Para Giacom oni (2012, p. 26):
[...] o orçamento público é um importante instrumento da política de

estabilização. No plano da despesa, o impacto das compras do governo
sobre a demanda agregada é expressivo, assim como o poder de gastos dos
funcionários públicos. No lado da receita, não só chama a atenção o volume,
em termos absolutos, dos ingressos públicos, como também a variação na
razão existente entre a receita orçamentária e a renda nacional, como
consequência das mudanças existentes nos componentes da renda.
Do que fo i apresentado até o m om ento, é possível perceber certa relação entre as falhas de
mercado e as funções do governo. As falhas de mercado são decorrência em parte da liberdade que
os agentes econôm icos detêm na sociedade e em parte pela própria existência de recursos disponíveis
nesta sociedade. Assim, na decorrência de falhas do sistema, o governo é cham ado para "colocar
ordem ”, vam os assim dizer. E com o se dá essa ordem? Parte dela por leis, regulam entos e decretos
que cerceiam a liberdade de alguns. De outra form a, há que se preocupar com o desenvolvim ento
da sociedade no sentido de conduzi-la para a m odernidade, ao progresso e, neste aspecto, a política
pública se faz presente.
Entretanto, som ente é possível fazer política pública se alguns objetivos forem alcançados. De
form a genérica, a lite ratu ra até aqui utilizada salienta que todos os governos, em m aior ou m enor
grau, têm os mesmos objetivos, quais sejam, crescim ento e desenvolvim ento econôm ico, m anutenção
do em prego e da renda, estabilidade m o n etá rio-finan ceira e distribuição eq uita tiva da renda, para
cita r alguns. No en tanto, para que o governo consiga a tin g ir seus objetivos, torna-se necessário
planejam ento e visão de fu tu ro . Trata-se, po rtan to, de im aginar hoje com o seria o am anhã se algum as
medidas fossem adotadas.
Neste aspecto, o planejam ento governam ental que se faz por política pública requer, de um lado,
recursos m onetários para que se coloque em prática determ inada ação e, de outro, as fontes de tais
recursos. Por exemplo, um am igo que vai casar e deseja adquirir uma casa própria. Para que conquiste
o patrim ônio, algumas ações podem ser tomadas. Dentre elas, a do planejam ento financeiro: daqui a
quanto tem po deseja adquirir tal patrim ônio; qual seu valor; em qual localidade; qual a quantidade
de recursos m onetários disponível; em que tip o de aplicação financeira esse recurso disponível está
alocado; o quanto ainda precisa acum ular; se a opção é com prar à vista ou, ainda, qual a m elhor form a
de financiam ento caso o desejo seja por pagar parte à vista e o restante financiado; mesmo na opção
pelo financiam ento, em quanto tem po e qual valor de cada prestação.
Pense numa empresa do setor de bebidas que está percebendo queda de vendas de um de seus
principais produtos: "refrigerante sabor gostoso” . Com a percepção da queda de vendas, e im aginando
que a empresa tenha efetuado uma pesquisa de mercado para verificar a real causa da queda, verificou-se
que uma nova marca concorrente está atraindo consum idores que antes eram fiéis ao "refrigerante
sabor gostoso”. Estamos diante de um problema de vendas, portanto, um problema de falta de entrada
de recursos na empresa. Se há queda de vendas, haverá, por consequência, queda de receita.
-ô ------------------------------------
Então, a empresa decide por uma campanha de marketing na tentativa de atrair novam ente os
consum idores que agora foram para a empresa de "refrigerantes sabor quase gostoso”. Para a campanha
de marketing, a empresa precisará efetuar investim entos e dispor de algum recurso m onetário
que já esteja na empresa ou mesmo por em préstim o. Quanto de recursos a empresa pode dedicar
para a campanha de marketing ? É necessário levar em consideração que ela necessita m anter seus
departam entos financeiro e de recursos humanos, m anter os gastos fixos de produção e assim por
diante. Queremos cham ar a atenção para o fato de que uma nova fo n te de gasto deverá fazer parte do
orçam ento da empresa. Por qual m otivo? A empresa gastará certa quantia m onetária com a campanha
de marketing esperando retorno de tal investim ento. Independente de o retorno ser o esperado, o fato
é que o dinheiro saiu de algum lugar e é preciso saber qual a fon te que financiará esta saída m onetária.
Portanto, planejam ento financeiro e orçam ento são extrem am ente necessários.
Agora, volte sua atenção novamente para aqueles objetivos governamentais de que falamos anteriormente.
Objetivos do governo: crescim ento e desenvolvim ento econômico,

m anutenção do emprego e da renda, estabilidade m onetário-financeira e
distribuição equitativa da renda, para citar alguns.
A lista de objetivos governam entais parece pequena, mas se olhada com mais cuidado, vê-se uma
grande infinidade de ações que precisam ser tom adas para cada um dos objetivos a serem alcançados.
Observemos o caso do Brasil, sua extensão te rrito ria l e as necessidades prementes e específicas de
cada região. Cada governo com sua política, sua ideologia, suas crenças e, por vezes, interesses, podem
privilegiar determ inada sociedade instalada numa região que será a recebedora da política pública em
detrim ento de outra. Entretanto, não se pode generalizar. Os governos devem adotar critérios racionais no
desenho de suas políticas públicas, privilegiando a técnica como decisão estratégica no estabelecim ento
das prioridades sociais. Daí que se faz necessário o recomendado por Matias-Pereira (2012, p. 278):
Facilitar a solução de problemas pela ação catalisadora aplicada a toda a

comunidade através de um planejamento estratégico, baseado na previsão
do que vai acontecer é um bom caminho a ser seguido pelo governo.
Ainda para Matias-Pereira (2012, p. 278):
[...] o planejamento estratégico [é] a antítese da política, pois o mesmo

presume racionalidade, o que raramente existe no governo. A política exige
resultados rápidos, ao lugar de raciocinar e agir pensando no longo prazo,
pois são esses resultados que garantem a permanência nos cargos.
Assim, é possível perceber que o planejam ento requer, antes de tudo, compromisso com atitudes
racionais que gerem os resultados positivos esperados pelos envolvidos. Vejamos mais características do
planejam ento e do orçam ento.
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Unidade I
1.2 Planejamentos e orçamentos
Passaremos agora a tra ta r tan to do assunto planejam ento quanto de orçam entos com m aior
form alidade, m apeando-os na iniciativa privada e no setor público.
1.2.1 Conceituação
Os s ig n ific a d o s da palavra "p la n e ja m e n to " e n c o n tra d o s no d ic io n á rio H ouaiss são os que

se se gue m :
Ato ou efeito de planejar; serviço de preparação de um trabalho, de uma

tarefa, com o estabelecimento de métodos convenientes; determinação de
um conjunto de procedimentos, de ações (por uma empresa, um órgão do
governo etc.) visando à realização de determinado projeto; planificação:
elaboração de planos governamentais, especialmente nas áreas econômicas
e sociais (PLANEJAMENTO, 2012).
Podemos a d m itir ser o planejam ento uma im portantíssim a ferram enta de gestão adm inistrativa em
qualquer am biente para tudo aquilo que requer, obviam ente, preparação, organização e estruturação.
Para que seja possível com preender a im portância do planejam ento, e como m uitas das vezes o fazemos
sem pensar, procure descrever como é seu dia a dia. Façamos ju n to s!
Logo q u a n d o a corda m os pela m anhã, com o a m a io ria das pessoas, já estam os e n v o lv id o s

com o p la n e ja m e n to , mas que, po r vezes, não está e s crito . É aquele tip o de p la n e ja m e n to das
coisas que sem pre a conte cem em nosso dia a dia. V o lte a a te n çã o para você. Qual a p rim e ira
coisa que faz ao acorda r? Você p o deria bem respon der "a b rir os o lh o s !", mas não é disso que
estam os tra ta n d o .
A lg u m a s pessoas têm seus h á b ito s d iá rio s. A lg uns, ao acordar, p ro cura m in ic ia lm e n te to m a r

o banho m a tin a l e de pois separar a roupa do dia. O utros, já deixaram a roupa do dia separada
na n o ite a n te rio r (p la n e ja m e n to ). A lg u n s podem ainda p re fe rir to m a r café da m anhã para
depois se a rru m a r e ir ao tra b a lh o . M esm o o a to de sair de casa req uer p la n e ja m e n to . Em dia
de chuva, há opção de ir de ca rro ou so m e n te de tra n s p o rte urb ano ? A saída de casa pela
m anhã tem sem pre o m esm o d e s tin o : tra b a lh o ou estudos? Faz-se sem pre o m esm o ca m in h o ?
E assim po r d ia n te .
O dia de trabalho tam bém requer planejam ento. No local de trabalho, o que fazer prim eiro? Quais
são as tarefas mais im portantes que devem ser efetuadas em prim eiro lugar? Se as demais não forem
executadas naquele dia, isso im plicará resultados negativos? Algum as pessoas gostam de deixar o dia
seguinte program ado no dia anterior. Quando isso é possível, é excelente para as pessoas extrem am ente
organizadas que vivem com base no planejam ento. Outros preferem o im proviso do dia, das atividades
e não são apegados a rotinas, processos ou procedimentos.
-H(2» -----------------------------------------------------------------------------------------------------
Observação
O que está sendo aludido combina com as definições de planejam ento

que foram apresentadas no início desta discussão? Estamos apenas
procurando trazer para a realidade algo que foi colocado com form alidade.
Outra questão im portante, e que está intim am ente ligada ao planejam ento individual, é orçam ento.
Já tratam os do orçam ento como conceito e, de form a tím ida, de seu planejam ento racional.
M uitas vezes é possível perceber que boa quantidade de pessoas não "gasta tem po” com o aprendizado
do planejam ento financeiro particular e diversos são seus m otivos: não achar im portante, ganhar
sempre o mesmo valor, ter sempre os mesmos gastos ou, ainda, a resposta mais ouvida: independente
de escrever tudo em um papel, sempre falta dinheiro antes da chegada do próxim o recebimento. Mas
por qual m otivo utilizam os aspas lá no início - "gasta te m p o ” ? Entender o planejam ento financeiro
particular não se trata de atividade na qual "se gaste tem po”, mas sim de algo de extrema im portância
na vida das pessoas nos tem pos modernos: a adm inistração de seus recursos monetários. Não fosse por
esse m otivo, o mercado editorial não teria investido no lançam ento de títu los relacionados ao assunto
nem mesmo centros educacionais desenvolveriam cursos tam bém ligados à área.
Sobre o assunto finanças pessoais, leia:
GUINDANI, R. A.; MARTINS, T. S.; CRUZ, J. A. W. Finanças pessoais.

Curitiba: Intersaberes, 2012. Disponível em: < http://unip.bv3.digitalpages.
com .br/users/publications/9788582120583/pages/-2>. Acesso em: 7 abr.
2015. Temos certeza de que apreciará a leitura e colocará em prática o que
ali se propõe.
Assista: O HOMEM que mudou o jogo. Dir. Benneth Miller. EUA: Sony
Pictures, 2011. 133 m inutos.
O film e tam bém trata de finanças com um toque de empreendedorismo.
Até o m om ento, colocamos a questão do planejam ento do ponto de vista individual, como uma
decisão individual e para tom ada de atitudes individuais. Contudo, na vida real não é sempre assim.
Nossas decisões até podem ser pessoais, mas estamos de uma form a ou de outra inseridos num convívio
Unidade I
social, o que requer tam bém respeito às decisões de outras pessoas. Chamamos a atenção para o fato
de que por vezes a decisão que foi tom ada por uma pessoa impacta na decisão de outra. Agora, procure
pensar quando a decisão não está diretam ente relacionada com o indivíduo, mas com um conjunto de
indivíduos que estão inseridos num mesmo ambiente, um am biente empresarial.
1.2.2 Planejamentos na iniciativa privada
De que forma uma empresa traça seu planejamento? Primeiramente temos que pensar como as empresas
são administradas do ponto de vista de suas estruturas organizacionais: mais autocráticas, mais burocráticas,
mais abertas a ouvir seus funcionários ou mais distantes deles. Temos uma miríade de empresas em diferentes
segmentos da atividade econômica e também de diferentes portes. Existem micro, pequenas, médias e grandes
empresas e suas preocupações podem ser diferentes em termos de tamanho, mas não em termos de objetivo.
Grosso modo, o objetivo de cada uma delas é um só: o lucro, mas não entraremos nessa discussão.
Em term os de planejam ento, este tam bém difere conform e o porte das empresas. Por vezes, pode
não haver planejam ento específico em empresas de menor porte devido à sua estrutura organizacional
mais enxuta e, em alguns casos, menos profissionalizada. Se tratarm os das empresas com estruturas
maiores, daquelas que apresentam diferentes níveis organizacionais, teremos o Nível Estratégico - E -,
o Nível Tático - T -, e o Nível Operacional - O. Veja a figura a seguir:
Figura 3 - Níveis organizacionais
Cada nível hierárquico pensa o planejam ento de form a diferente, afinal, suas responsabilidades
tam bém são diferentes. Mesmo considerando que o funcionário inserido em cada nível organizacional
co ntrib ui para o bom desenvolvim ento da organização, não se pode a d m itir que as conquistas de
cada nível hierárquico sejam as mesmas dos demais. Aqui utilizam os o term o "conquistas". Poderíamos
tam bém utilizar o term o "entregas", pois cada nível hierárquico se preocupa com suas entregas: produto
de seu trabalho, de sua rotina, de suas responsabilidades.
Comecemos pelo nível operacional - O. Suas entregas, via de regra, acontecem pela produção. O
nível operacional é aquele tam bém conhecido por "chão de fábrica", onde a produção efetivam ente
-H(30)-----------------------------------------------------------------------------------------------------
acontece. Pensando em term os de produção, suas entregas têm a visão de curto prazo. Portanto, neste
nível organizacional o planejamento acontece em termos de curto prazo : quantas peças diárias
devem ser produzidas, por exemplo. Quando o to ta l diário de peças estiver produzido, pronto, acabou a
entrega daquele nível organizacional. Sua função é a produção. Daí inicia-se ou tro processo de entrega:
o da disposição para venda e assim por diante. Queremos que você perceba que o funcionário no nível
operacional tem a produção diária no desempenho de suas funções. Seu trabalho inicia e term ina num
ciclo curto, que pode ser mensurado em dias, em horas, em minutos, em peças, em lotes, ou em qualquer
outra métrica que se deseje acompanhar. Assim, e para term inar, é o nível organizacional que mais
recebe ordens, mas tam bém planeja sua rotina.
Pense, por exemplo, em uma empresa que m onte relógios de parede. Para m ontar cada relógio, ela
necessita do fundo que servirá de base para que os números possam ser firm ados, dos ponteiros que
contarão os m inutos e marcarão as horas, da moldura externa que suportará toda a base e do mecanismo
que faz o relógio funcionar alim entado por duas baterias alcalinas. Se a meta da empresa fo r produzir
duas mil unidades de relógio por dia, qual a quantidade necessária de todos os meios de produção?
Daí que deve haver um departam ento, ou um conjunto deles, preocupados com o suprim ento deste
m aterial de trabalho. Assim, deve-se planejar a programação da produção de form a que, em estoque,
nem faltem ponteiros nem sobrem molduras não utilizadas.
Observação
Observe que aqui, de form a bastante lúdica, estamos tratando do

gerenciam ento de estoque. M aterial em estoque é dinheiro parado. Se o
dinheiro está lá parado, saiu de algum lugar e não está rendendo. Portanto,
é necessário planejam ento.
Em m uitas empresas, o tipo de planejam ento descrito pode ser efetuado no nível operacional - O - e
no nível tá tico - T -, ou ainda entre os dois. Cada empresa adm inistra esse tipo de atividade de form a
diferente e dizer se é efetuado em um ou outro nível organizacional seria demasiado genérico.
Quanto ao nível tático - T -, a preocupação é com o médio prazo. Estão neste nível diferentes
departam entos: finanças, comercial, vendas, pessoal, fiscal, marketing e com unicação e demais que se
possa pensar além dos exemplos oferecidos. Cada um desses departam entos tem suas preocupações,
suas responsabilidades, suas entregas. As entregas de cada um destes departam entos, de form a isolada,
mas integradas à organização como um todo, são pensar a organização em term os de crescimento e
desenvolvim ento.
No exemplo anterior da empresa de refrigerantes sabor gostoso, qual

departam ento ficou incum bido de descobrir o m otivo de queda de vendas? É
disso que estamos tratando, da entrega deste departam ento em específico.
Unidade I
O nível tá tico pensa a organização em term os de médio prazo, obedecendo, de certa form a, às regras
que são impostas pelo nível organizacional superior e dando ordens de com ando ao nível organizacional
mais baixo. No tá tico estão os diretores, gerentes, alguns supervisores. O departam ento de pessoal,
como exemplo, tem como preocupação recrutam ento e seleção, m anutenção e retenção de quadro
de funcionários bem como desenvolvim ento de novos benefícios, oferecendo melhores condições de
trabalho aos funcionários. De certa form a, trabalha com a adm inistração de todo o pessoal, ta n to aquele
de fácil substituição - nível operacional - quanto aqueles dos demais níveis em que a substituição não
é tão rápida - ou não tão fácil, dependendo se as funções desempenhadas são mais específicas. Assim,
todo e qualquer planejamento que ocorre neste nível é de médio prazo.
Esse nível tam bém se preocupa com o planejam ento orçam entário. Por vezes, cada departam ento
tem seu próprio orçam ento, mensal ou anual, e deverá desempenhar sua função da m elhor form a
possível bem em pregando os recursos que lhe são destinados. O departam ento de marketing tem
de desenvolver seus resultados criativos de acordo com a verba a ele destinada. Se o departam ento
de recursos humanos fica responsável pela festa de confraternização de final de ano, é com a verba
destinada a esse fim que precisará agradar a todos os participantes. O departam ento de finanças, apesar
de trabalhar com os recursos financeiros da empresa, tam bém tem seus gastos: com a m anutenção do
departam ento - funcionários, equipamentos, m ateriais de escritório - que não podem se co nfun dir com
a função do departam ento que é a de gerenciar os ativos da empresa em term os monetários. Enfim, o
quanto gastar e o quanto destinar a cada departam ento tam bém requer orçam ento e planejam ento,
por vezes, não determ inados pelos departam entos pertencentes ao nível organizacional tá tico - T -, e
sim pelo estratégico - E.
Exemplo de aplicação
Lembre-se de que estamos apenas generalizando. Cada empresa com sua estrutura decide da m elhor
form a possível o que anteriorm ente se exemplifica. Você poderia verificar na empresa em que trabalha
de que form a o assunto aqui descrito é tratado. É um excelente exercício.
E no nível estratégico - E - que estão as decisões estratégicas da empresa e que são, p o rta n to ,
de longo prazo . A qui estão os presidentes, vice-pre side ntes e chefia do m aior nível organizacional
de q u alqu er empresa. Suas decisões têm a m p litu d e de pla neja m en to de longo prazo, a exem plo
de fusões e aquisições, am pliação de parque fa b ril, co n tin u id a d e ou de scon tinu idad e de linhas de
produção, lançam ento de novos produtos, abertura de novos m ercados bem com o de penetração
in te rn a cio n a l. Pode-se dizer que são decisões mais com plexas em relação aos o u tro s dois níveis e
que têm repercussão em toda a empresa, para o progresso ou para o retrocesso, dependendo da
decisão adotada.
Praticam ente todas as decisões tom adas em term os de planejam ento de longo prazo trazem consigo
tam bém decisões orçamentárias. Pense naquela empresa que produz relógios de parede. Suponha agora
que ela tam bém tenha interesse na produção de relógios de pulso. Você até pode pensar o seguinte:
relógio é relógio. Contudo, o de parede é diferente do de pulso e não são substitutos. Quais são as
alternativas apresentadas? Pensemos em uma e em seus desdobramentos:
-H(32)-----------------------------------------------------------------------------------------------------
• M ontar uma linha de produção na mesma fábrica, deslocando funcionários da linha de produção
dos relógios de parede para os relógios de pulso.
Essa opção parece interessante, mas requer planejam ento e orçam ento? Sim, certam ente. Primeiro, a
questão do planejam ento, pois abrir nova linha de produto é tão arriscado quanto continu ar naquela já
estabelecida. Por que arriscado? Porque podem existir outras empresas no mercado e já bem consolidadas.
Daí a im portância de os níveis estratégico e tático cam inharem ju n to s em term os de estudos e decisões.
Quanto ao orçam ento, logo de saída, há o custo de se fazer uma pesquisa de mercado para saber da
existência ou não de reais possibilidades de a empresa entrar noutro mercado. Do que se apresentou na
opção, outra questão que envolve planejam ento: o deslocamento de funcionários da linha de produção
de relógios de parede para relógios para pulso. Pensemos:
• O processo de produção é o mesmo?
• Se não fo r o mesmo, quanto custa desenvolver um novo projeto ou m ontar nova linha de
produção?
• Os dois tipos de produto utilizam o mesmo m aquinário já instalado na fábrica?
• Se não, quanto custa a mudança de equipam entos e quais são os novos fornecedores?
• Há uma queda de produção nos relógios de parede que ju stifiq u e o deslocamento de funcionários
entre linhas de produtos?
• O deslocamento de funcionários entre linhas de produção requer treinam ento?
• Se sim, quem deve ser treinado, quanto tem po perdurará o treinam ento e a que custo?
Poderíamos aqui levantar várias hipóteses além das apresentadas. O im portante é que você perceba
que partim os de apenas uma opção para a empresa fabricante de relógios e abrimos um leque de opções
em term os de decisões que poderão ser tomadas.
As indagações identificadas abrangem preocupações que estão no

âm bito de todos os níveis organizacionais em term os de planejam ento ou
orçam ento.
Acreditam os que você já tenha condições de raciocinar em term os da im portância do planejam ento
e do orçam ento no am biente empresarial de form a abrangente. Se o caso se apresenta com certa
complexidade, e veja que por vezes uma empresa trabalha apenas em um mercado específico, pense na
m aior complexidade quando o assunto é tratado do ponto de vista do setor público. Passaremos agora
a tra ta r do planejam ento no setor público.
Unidade I
2 PLANEJAMENTOS NO SETOR PÚBLICO
Tratar do planejam ento no setor público é, antes de mais nada, pensar no longo prazo e nas ações
que o governo deve tom ar para que seus objetivos estratégicos sejam atingidos. Conform e coloca Lafer
(1975, p. 7): "o planejam ento nada mais é do que um modelo teórico para ação. Propõe-se a organizar
racionalm ente o sistema econôm ico a pa rtir de certas hipóteses sobre a realidade".
Tomando como inspiração o que a autora nos oferece, estabeleceremos aqui que há duas form as
de organização da atividade econômica: uma form a descentralizada, predom inante nas economias
ocidentais, e uma form a centralizada, predom inante mais para os casos em que impera o socialismo ou
com unism o.
Observação
Vamos explorar com m aior preocupação a form a descentralizada, que é

a predom inante nas economias modernas.
A form a descentralizada, tam bém chamada de economia de mercado, reúne três elementos
principais: livre iniciativa, presença do Estado e elem entos de uma economia capitalista. No caso da
livre iniciativa, nenhum agente econôm ico - empresas como produtoras ou vendedoras de mercadorias
ou fam ílias como fornecedoras de fatores de produção e consum idores de mercadorias - se preocupa
em desempenhar o papel de gerenciar o bom funcionam ento do sistema de preços. Preocupa-se em
resolver isoladamente seus próprios negócios e procura sobreviver apenas na concorrência imposta
pelos mercados, ta n to na venda e compra de produtos finais como na dos fatores de produção. Trata-se
de um jogo econômico, baseado em sinais dados por preços form ados nos diversos mercados.
Trata-se de um agir egoísta que, no conjunto, resolve inconscientem ente os problemas básicos da
coletividade. Há uma espécie de mão invisível agindo sobre os mercados, e essa mão invisível opera
como coordenador das atividades econômicas e sociais. A ação conjunta dos indivíduos e empresas
perm ite que centenas de milhares de mercadorias sejam produzidas com um fluxo constante, mais
ou menos voluntariam ente, sem uma direção central. Em term os de organização racional do sistema
econômico, a livre iniciativa ajuda a responder ao problema econôm ico fundam ental, ou seja, resolve as
questões principais de um sistema econôm ico:
• O que e quanto produzir?
• Como produzir?
• Para quem produzir?
O que e quanto produzir resolve-se pela procura dos consumidores no mercado, ou seja, são os consumidores
que dão sinais de mercado às empresas sobre o que elas precisam produzir. Portanto, o agente principal neste
processo é o consumidor, pois sua atuação determinará quais os produtos que serão produzidos.
- © ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
A questão sobre como produzir é determ inada pela concorrência entre os produtores: o emprego
do m étodo de fabricação mais eficiente ou barato em que aquele produtor mais eficiente derrotará o
mais ineficiente. Por fim , a questão sobre para quem produzir será respondida pela oferta e demanda no
mercado de fatores de produção, ou seja, pelo m ontante de renda individual.
Esquematizando, tra ta r da organização racional do sistema econôm ico nada mais é do que considerar
o fluxo circular da renda.
M odelo do fluxo circular da renda e do produto
juros e lucros ($) (PIB)
Figura 4 - Fluxo circular da renda
A livre iniciativa opera conform e dem onstrado pelo flu xo circular da renda, ou seja, as fam ílias
dão sinais de mercado às empresas sobre o que elas necessitam consum ir, sinalizando-lhes o que
elas devem produzir. Para tan to, as empresas tam bém dão sinais de mercado de que é necessário
em pregar fatores de produção (terra, trabalho, capital, tecnologia e capacidade em presarial) e em
quais quantidades.
Desses sinais de mercado, do que produzir e quanto em pregar de fatores de produção, chega-se à
determ inação dos preços das mercadorias e à determ inação dos preços dos fatores de produção. Esse é
o m otivo de a livre iniciativa tam bém ser chamada de sistema de preços como coordenador das decisões
de milhões de unidades econômicas.
Unidade I
Então, além de o fluxo circular da renda dem onstrar os fluxos m onetário e real, ele tam bém demonstra
a existência de um mercado de bens e um mercado de fatores. Quando as empresas destinam bens e
serviços às famílias, estamos trabalhando com um mercado de bens no qual serão estabelecidos os
preços das mercadorias transacionadas bem como suas quantidades.
Quando as fam ílias destinam fatores de produção às empresas, estamos trabalhando com um
mercado, onde são estabelecidos os preços dos fatores bem como as quantidades de fatores utilizadas
pelas empresas.
O sistema de preços determ ina preços e quantidade de equilíbrio, pois os consum idores estabelecem
os preços máximos que desejam pagar pelo consum o das mercadorias e os produtores estabelecem os
preços m ínimos que desejam rem unerar pela utilização dos fatores de produção.
No que diz respeito à presença do Estado, dadas as imperfeições apresentadas pelo sistema de
preços da livre iniciativa, ele surge para regulam entar essas atividades.
✓
A introdução do governo nesse modelo sim plificado não o modifica,

pois o governo exerce funções norm ativas e regulatórias ao participar dos
fluxos econômicos fundam entais.
Sendo o governo um agente econôm ico com o o u tro qualquer, ele se apropria de uma parte da
renda e, com ela, pro porciona à sociedade o su p rim e n to de bens e serviços de uso co le tivo que, de
ou tra form a, não seriam disponibilizados. Para ta n to , ele tam bém em prega e rem unera fatores de
produção in te ra g in d o assim com as unidades fam iliares. Tem ainda a fun ção de a d q u irir produtos
das empresas.
Quanto aos elementos de uma economia capitalista, esse sistema caracteriza-se por uma organização
econômica baseada na propriedade privada dos meios de produção, isto é, os bens de produção ou de
capital. Os elem entos são:
• capital;
• propriedade privada dos meios de produção dada a existência do capitalista;
• divisão do trabalho por meio da especialização do trabalho e da mecanização da produção;
• moeda.
—
Saiba mais
Caso ache interessante aprofundar seus conhecim entos acerca dos

elementos de um sistema de capital, leia:
DOWBOR, L. O que é capital. São Paulo: Brasiliense, 1982.
De uma form a ou de outra, é possível perceber que vivemos em uma sociedade baseada nas trocas
que ocorrem através do mercado. Nessa sociedade, o agente busca individualm ente solucionar o seu
problema econômico. Para isso, de form a racional, ele dá para a sociedade, no mercado, o que detém,
recebendo em troca, tam bém no mercado, o que necessita e não detém. Se Adam Sm ith estivesse
explicando tal sociedade, diria o seguinte:
[...] não é da benevolência do açougueiro, do cervejeiro ou do padeiro que

esperamos nosso jantar, mas da consideração que eles têm pelo seu próprio
interesse. Dirigimo-nos não à sua humanidade, mas à sua autoestima, e
nunca lhes falamos das nossas próprias necessidades, mas das vantagens
que advirão para eles (SMITH, 1983, p. 50).
Portanto, nessa sociedade, de form a anárquica - afinal, cada agente cuida de si -, em ergiria o
bem -estar coletivo. Uma vez que cada um cuida de si, vemos que a com petição é um fa to r inerente e
determ inante numa economia de mercado: todos os agentes se m ovim entam pelo interesse próprio
fazendo escolhas racionais no in tu ito de obter mais poder de mercado que os demais agentes e, com
isso, m inim izando as suas restrições na busca da maximização do seu benefício individual. Assim, na
economia de mercado, vemos que a relação de troca das mercadorias é peça-chave na solução do
problema econômico, individual e coletivo.
Nas economias modernas, por uma questão de eficiência e necessidade, as trocas são intermediadas pela
moeda. Por exemplo, no mercado não trocamos trabalho por roupas. De fato, prim eiro vendemos trabalho
no mercado e, com o dinheiro apurado nessa venda, compramos no mercado as roupas que desejavamos.
Portanto, na economia de mercado em que vivemos, as trocas, de fato, ocorrem, não mercadoria por
mercadoria, mas sim mercadoria por dinheiro (vendas) e dinheiro por mercadoria (compras).
De form a nítida, estamos tratando de trocas: empresas produzindo mercadorias para consum o da
sociedade em troca de recursos, no caso m onetário, para ser aplicado novam ente na produção de mais
mercadorias, e assim em diante. São pessoas trabalhando para empresas que, em troca de sua força de
trabalho, recebem salário na form a de dinheiro para destinar ao consumo de mais mercadorias.
Para Jorge e Moreira (1990, p. 27):
[...] qualquer que seja a forma de organização da atividade econômica de

uma comunidade, [...] os seus objetivos são muito semelhantes: busca-se
0 -
Unidade I
otimizar a satisfação do indivíduo, de um lado e, de outro, maximizar a

eficiência produtiva.
Ademais, em um sistema de livre iniciativa empresarial,
[...] impera a propriedade privada dos bens de produção ao lado das decisões
sobre o que e quanto produzir fundamentadas no mercado e nos preços. As
atividades econômicas são, portanto, dirigidas e controladas unicamente
por empresas privadas, que competem entre si. Daí a alcunha de "economia
de mercado", porque o mercado é o habitat natural das empresas (JORGE;
MOREIRA, 1990, p. 29).
Quanto à segunda form a de organização da atividade econômica, ou seja, a form a centralizada, quem
responde ao problema econôm ico fundam ental é um órgão planejador central. Para Lafer (1975), neste
tip o de organização, a alocação de recursos é efetuada em term os quantitativos de form a independente
da economia de mercado. Apenas para dar um exemplo: desde a revolução que destituiu Batista e levou
Fidel Castro ao poder cubano, é o governo quem decide o que cada um deve produzir e o que cada
agente deve consumir. O princípio que norteia essas decisões é o do princípio socialista, que prevê que
cada um deve co ntrib uir/co nsu m ir de acordo com sua capacidade e de acordo com seu trabalho. Do
ponto de vista prático, as vendas são realizadas através de libretas, criadas em 1962, e que representam
o conjun to de mercadorias que podem ser consum idas por cada pessoa.
A quantidade e tipos de produtos foram os seguintes: em todo o território

nacional, 2 libras de gordura comestível, óleo ou banha de porco ao mês; 6
libras de arroz por pessoa ao mês; 13 libras e meia de feijões de qualquer tipo,
grão-de-bico, ervilhas ou lentilhas por pessoa nos nove meses seguintes. Na
cidade de Havana, [...] uma barra de sabão por pessoa ao mês; um pacote
médio de detergente por pessoa ao mês; um sabonete por pessoa ao mês;
um tubo grande de creme dental para cada duas pessoas ao mês. Na cidade
de Havana, três quartos de libra de carne de gado por pessoa por semana; 2
libras de frango por pessoa ao mês; meia libra de peixe de escama, limpo e
em posta, por pessoa ao mês; cinco ovos por pessoa ao mês; um litro de leite
diário para cada criança de menos de sete anos e um litro diário para cada
5 pessoas maiores de 7 anos (PINEDA, 2001 apud CARCANHOLO; NAKATANI,
2001, p. 142).
A pergunta a ser respondida, agora, é: qual o tip o de sistema da m aior parte das economias nos dias
de hoje? Dizemos que elas são economias mistas e que com binam características das economias de
mercado e das economias centralizadas. Para Hubbard e O'Brien (2009, p. 66):
[...] uma economia mista ainda é primordialmente uma economia de mercado

com a maioria das decisões econômicas sendo resultantes da interação entre
compradores e vendedores em mercados, mas em uma economia mista, o
governo desepenha um papel significativo na alocação dos recursos.
—^3» -----------------------------------------------------------------------------------------------------
Para Lafer (1975, p. 12), nas economias capitalistas, a necessidade de planejam ento relaciona-se
com objetivos econômicos e sociais derivados das falhas de mercado que impedem o Ótim o de Pareto.
Diante de crises cíclicas do capitalism o, cada uma delas mais profundas do que as anteriores em term os
de im pacto no m undo do emprego e crescimento econômico, a adoção de modelos racionais de política
econômica poderiam p e rm itir a alocação ótim a de recursos. Não há que se pensar que o planejam ento
governam ental sirva para substituir a economia de mercado, mas apenas para co rrigir suas imperfeições,
"aproxim ando a alocação de recursos correspondente a um ótim o pareteano e aum entando a eficiência
dinâm ica do sistema, ou seja, prom ovendo o desenvolvim ento econôm ico” (LAFER, 1975, p. 16).
Ainda, em economias capitalistas, o planejam ento dá-se em diferentes níveis de elaboração,

abrangendo parte ou a totalidade da população de um país, sendo este últim o, de caráter mais geral, o
mais im portante para efeito deste estudo.
Observe que quando tratam os o assunto do ponto de vista do setor

privado, a abordagem tam bém foi por diferentes níveis hierárquicos.
Tomado pelo nível estratégico, a abordagem pode ser por planejam ento
parcial ou geral, da mesma form a que com o governo: parcial = setores
(departam entos); geral = toda a sociedade (os envolvidos).
O planejamento global visa ao crescimento e desenvolvimento econômico a ser conquistado via

equilíbrio entre a oferta e a demanda de bens em todos os setores da economia, indistintam ente (LAFER,
1975). Afinal, seus objetivos estão no ampliado da sociedade. Um país que esteja experim entando pela
primeira vez a estratégia de planejamento não se dedica especificamente a entender pormenorizadamente
as condições econômicas de setores isolados, mas, na maioria das vezes, começa com um amplo programa de
investim entos públicos nas áreas de transportes, energia, educação e saúde que vai além de seu orçamento.
Aqui, o maior destaque é para as áreas que receberão investimentos em detrim ento à im portância de seu
orçamento. M otivo: criação da demanda derivada e de mercados correlacionados aos setores privilegiados.
Vamos explicar m elhor o que acabamos de afirmar. Pense num governo disposto a am pliar e m elhorar
o atendim ento de saúde para sua população. Bem sabemos que o atendim ento em saúde dá-se em
hospitais, am bulatórios, postos de atendim ento à saúde e demais formas, até em ambulâncias. Para esse
governo m elhorar o sistema de saúde para sua população, ele precisará:
• construir hospitais, am bulatórios, postos de atendim ento;
• co ntratar médicos, enfermeiros, atendentes e preencher vagas para todas as demais atividades
que são exercidas no local;
• a d q u irir os equipam entos necessários para que o hospital tenha condições de funcionar, a
exem plo de macas, estetoscópios, aparelhos de raio -x e tan tos outros que sua m ente puder
lem brar neste m om ento;
---------------------------------------------------------- «A—
Unidade I
• fornecer m ateriais de uso diário, como medicamentos, esparadrapos, gases, seringas, gesso e tudo
o mais que médicos e enferm eiros necessitam para bem poder exercer sua profissão quando
necessário;
• com prar ambulâncias.
Vamos adiante para entender a demanda derivada. Para a construção do hospital, há a necessidade
de um espaço te rrito ria l. Digamos que seja de dom ínio do próprio Estado e que não haja necessidade
de ad quirir de pessoa física. Mesmo assim, há demanda derivada e desenvolvim ento de novos negócios.
Para a construção física do hospital, há necessidade de o governo ad quirir materiais de construção
civil de algum a empresa que fornecerá tijolos, blocos, cim ento, areia, pedras de construção. Algum a
empresa receberá por esta venda e, da mesma form a, alguma pessoa receberá salário pelo trabalho ali
desempenhado. M entalm ente, neste m om ento, nosso hospital já está montado. Médicos e enferm eiros
trabalhando e recebendo seus salários e consum indo aquilo que desejam nos diferentes mercados:
roupas, alim entos, eletroeletrônicos, educação para os filhos etc. Indústrias farm acêuticas produziram e
venderam medicamentos, seus funcionários tam bém recebem salários e adquirem tudo o que desejam
em diferentes mercados: roupas, alim entos, eletroeletrônicos, educação para os filhos etc. A indústria
autom obilística aum entou a produção de um tip o de veículo atendendo à nova demanda do hospital
e o m otorista da am bulância está até pensando em fazer uma reforma em sua casa, adquirindo
novos produtos oferecidos pelo mercado da construção civil, além de adquirir mais roupas, alimentos,
eletroeletrônicos, educação para os filhos etc.
Observação
Observou como a simples iniciativa do governo de investir numa área

específica, como a saúde, causa um efeito positivo em toda a sociedade?
É isso que chamamos de demanda derivada, efeito cascata ou, se preferir,
efeito dom inó: uma cadeia de produção puxa a outra.
Para Lafer (1975, p. 17):
[...] a técnica do planejamento, em suas linhas gerais, consiste em [...] a) dar

coerência aos objetivos; b) prever o crescimento da demanda caso esses
objetivos sejam atingidos; c) assegurar o crescimento da produção em níveis
compatíveis com a demanda, usando os recursos para a máxima eficiência;
d) assegurar o crescimento da oferta de fatores de produção.
O exemplo do hospital para a m elhoria do setor de saúde cabe m uito bem com a colocação de Lafer.
Vamos entender o m otivo. Ela diz que:
• Deve haver "coerência aos objetivos” : ora, a m elhoria do sistema de saúde e a construção de um
hospital é bastante coerente em term os de planejam ento governam ental. Afinal, o governo está
cuidando da saúde de sua população, que terá maiores condições de produzir para o próprio país.
• "Prever o crescim ento da dem anda” : se o ate ndim en to na saúde pública fo r coerente e
sa tisfatório, a população tende a procurá-la mais vezes, podendo deixar de lado a saúde privada,
se fo r o caso.
• "Assegurar o crescim ento da produção em níveis com patíveis com a dem anda, usando os
recursos para a m áxim a e fic iê n c ia ” : com o desen volvim ento das sociedades m odernas bem
com o com o avanço da m edicina, novos cuidados com a saúde - e novas doenças - vão
surgindo de form a que o crescim ento de especialidades para a te n d im e n to às novas dem andas
é um fa to .
• "Assegurar o crescimento da oferta de fatores de produção” : significa que sempre haverá

investim entos no setor, ta n to em term os de m anutenção quanto em term os de modernização
para que sua função seja perm anentem ente exercida.
Do que vim os até o m om ento, é possível dizer que o planejam ento consiste em aponta r o
cam inho mais racional do desenvolvim ento, considerando as características da econom ia que se está
analisando. Mesmo reconhecendo tal fato, Lafer (1975, p. 21) destaca que "o problem a que se coloca
é saber se o governo dispõe de instrum e nto s suficientes para alocar os recursos de acordo com a
orientação do pla no”.
Neste sentido, os instrum entos de que o governo dispõe são muitos. Pode, via tributação, induzir
investim entos privados. Suponha que a opção daquela empresa de produção de relógios seja pela
construção de outra fábrica, uma filial, numa outra localidade, como outra cidade. A prefeitura dessa
cidade pode ceder alguns tipos de benefícios fiscais para que o investim ento seja viabilizado. De form a
não tão direta como a anteriorm ente identificada, o governo pode ainda induzir via políticas cambial e
m onetária novos investim entos, mas que ficaria na decisão do empresário da iniciativa privada. Quanto
aos investim entos públicos,
[...] o governo tem controle, sendo necessário porém haver coordenação entre
os orçamentos públicos, os órgãos executivos e o organismo encarregado do
planejamento. A organização administrativa, portanto, é fundamental para
a execução das metas do plano (LAFER, 1975, p. 21).
Matias-Pereira (2012) com plem enta que o planejam ento deve ser visto como um conjunto de
ações interligadas e que se com plem entam entre diferentes instâncias governam entais para que seu
real objetivo seja conquistado. São atividades contínuas e que se apresentam por ciclos que envolvem
estudos, decisões ta n to táticas quanto estratégicas na form ulação de planos e programas bem como
acom panham ento e controle de sua execução. A figura a seguir, apresenta o planejam ento como
processo.
Unidade I
Figura 5 - Planejamento como processo
Pela concepção de planejam ento como processo sistemático, vê-se claram ente que ele atende às
questões de gestão e àquelas ligadas à área de adm inistração. O ponto de partida são os objetivos e as
estratégias organizacionais seguidas por fases que podem ser chamadas de planejam ento, execução,
controle e avaliação em um processo que se retroalim enta. Matias-Pereira (2012, p. 282, g rifo nosso),
com plem enta:
O planejamento [...] é um processo dinâmico de racionalização coordenada

das opções, permitindo prever e avaliar cursos de ação alternativos e futuros,
com vistas à tomada de decisões mais adequadas e racionais. A execução
consiste em fazer com que as tarefas sejam realizadas de acordo com o plano,
isto é, organizar e distribuir tarefas e delegar autoridade para a execução.
O controle é o conjunto de ações para que as pessoas se comportem da
forma determinada pelo plano, para isso, comparando-se o previsto com o
realizado, verificando-se os desvios e tomando-se as providências corretivas.
E constituindo-se de certa forma um controle, podemos considerar,

finalmente, a avaliação de resultados, após o que inicia-se novo ciclo.
Então, quais são as form as de se im plem entar um planejam ento? Matias-Pereira (2012) diz que
pode-se optar pela via:
• dem ocrática, quando a intenção governam ental é oferecer condições para a participação do
setor privado ou então se o setor privado to m a r as iniciativas de algum a form a induzidas pelo
governo;
• to ta litá ria , quando o agente governam ental tem por intenção controlar as ações dos diversos
setores econômicos; e
• mista, em que há intervenção e ação direta em setores específicos.
A p a rtir do m o m en to em que se reconhece o pla neja m en to com o um processo, é possível

perceber que ele vai além de um sim ples plano ou projeto, que é u tiliza d o com o guia para que
os ob jetivos fin a is sejam conquistados com mais efetivid ade . Assim, o pla neja m en to econôm ico
apresenta-se com o um processo de elaboração, execução e c o n tro le de um plano m aior, qual seja,
o de desenvolvim ento, "a p a rtir do qual se fixam ob jetivos gerais e m etas específicas, assim com o a
ordenação do elenco de decisões e providências indispensáveis para a consecução desses o b je tiv o s ”
(MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 280).
A história mostra que diante de falhas de mercado e na tentativa de atender às demandas da

sociedade por bens públicos, a intervenção do Estado na economia se fez crescente notadam ente em
países não desenvolvidos. Nesse quadro, é possível perceber que o planejam ento econôm ico é utilizado
como instrum ento ta n to de adm inistração pública quanto privada no uso de recursos escassos a fim
de atender ao que se demanda. Matias-Pereira (2012) sustenta que o planejam ento econôm ico tem os
principais objetivos:
• aum entar a renda nacional;
• aum entar o emprego;
• m elhorar a posição do balanço de pagamentos;
• d im in u ir os desníveis regionais;
• m elhorar a distribuição da renda;
• aum entar a produtividade do setor agrícola;
• m anter uma taxa adequada de crescim ento real da renda nacional;

Unidade I
• prom over a ocupação te rritoria l, a integração nacional e a exploração dos recursos naturais;
• a tin g ir níveis adequados de segurança e bem -estar social.

V
Lembrete
Se você perceber, os objetivos que aqui foram declarados combinam

com os objetivos principais de qualquer governo que apresentamos no
início desta discussão.
•«Resumo
Finalizando esta unidade, é possível resgatar um pouco do que a você foi

apresentado. Iniciamos a apresentação tratando da questão do orçam ento
como peça particular, no estrito sentido da palavra: prim eiram ente
particular, pois pensamos jun tos em um orçam ento individual, naquele
em que anotam os nossos gastos e nossos ganhos no sentido de efetuar
seu acom panham ento. Depois, analisamos o sentido do orçam ento no
am biente de riqueza adm inistrada, ta n to pela iniciativa privada quanto pelo
setor público. Foi possível perceber o planejam ento como im portantíssim a
ferram enta de gestão adm inistrativa em qualquer am biente, desde que
sejam consideradas a preparação, organização e estruturação daquilo que
se almeja alcançar em term os de objetivos de longo prazo.
Abordamos ainda as falhas de mercado que requerem, de uma form a

ou outra, a presença do Estado na economia, que se faz ora por intervenção
legislativa, ora por intervenção por política econômica, no exercício de suas
funções que foram destacadas ao longo do texto.
Tendo em m ente que o planejam ento apresenta-se como instrum ento

básico para a consecução do bem -estar de toda uma sociedade, interessante
seria entender como tal processo se desenvolveu no Brasil. É o que você
encontrará no progresso da leitura deste livro-texto.
Exercícios
Questão 1 . Uma falha de mercado ocorre quando os m ecanismos de mercado, não regulados pelo
Estado e deixados livrem ente ao seu próprio fu n cion am e nto , originam resultados econôm icos não
eficientes ou indesejáveis do ponto de vista social. No que se refere às falhas de mercado, assinale a
alterna tiva incorreta :
A) A existência de externalidades constitui uma das possíveis falhas. Externalidades são custos (ou
benefícios) não considerados pelos agentes no m om ento de avaliação das ações econômicas.
B) A corrupção tam bém é uma falha de mercado, na medida em que a teoria econômica pressupõe
a livre-iniciativa e padrões éticos m ínim os aos agentes.
C) Os bens públicos são um tip o de falha de mercado devido a suas características de nem serem
rivais nem excludentes, ou seja, o fa to de alguém se utilizar não exclui o direito de que outro
tam bém o use.
D) As falhas de inform ação são outra categoria de falhas de mercado, que não podem ser eliminadas,
uma vez que é literalm ente impossível disseminar e propagar as inform ações para todos os agentes
do mercado.
E) Pode-se apontar o fenôm eno dos mercados incom pletos como uma falha de mercado, já que
nesses segmentos a ação privada não supriria a demanda existente devido à falta de incentivos
para atuação econômica.
Resposta correta: alternativa B.
Análise das alternativas
A) A lternativa correta.
Justificativa: entende-se por externalidades ações que são tom adas pelo agente individual, que são
pensadas em seu bem -estar e que, em função disso, podem m elhorar ou piorar a situação de outros
agentes. Quando melhora, a externalidade será positiva. Quando piora, negativa. Assim, as externalidades
são falhas de mercado.
B) A lternativa incorreta.
Justificativa: corrupção é uma falha de governo e não falha de mercado.
C) A lternativa correta.
Justificativa: a existência de bens públicos, com todas as suas características, produzem falhas de
mercado, principalm ente por suas condições de oferta e de demanda.
D) A lternativa correta.
Justificativa: assimetria de inform ação tam bém se apresenta como falha de mercado no sentido
de que agentes econômicos possuem diferentes inform ações durante uma mesma transação; assim,
podem ser beneficiados ou prejudicados.
--------------------------------- A-
Unidade I
E) A lternativa correta.
Justificativa: Mercados incom pletos tam bém se apresentam como falha de mercado na medida em
que a oferta privada necessita com plem entar a oferta pública que, por vezes, não atende na plenitude
as demandas sociais.
Questão 2 . Sobre os principais objetivos da política fiscal e das funções do governo, leia as
afirm ativas abaixo:
I - A função alocativa apresenta como elementos a produção e a provisão de bens e serviços para
atender as necessidades da sociedade.
II - A função distributiva pode ser caracterizada como transferências de renda, que são exemplos
pagam entos de aposentadorias e pensões.
III - A função estabilizadora tem como objetivo m anter o nível de atividade econômica, em que
podemos destacar como um dos seus m ovim entos a redução de gastos públicos quando há uma queda
no PIB.
É correto o que se afirm a em:
A) III, apenas.
B) II, apenas.
C) I, apenas
D) I e II, apenas.
E) I, II e III.
Resolução desta questão na plataforma.
—
Unidade II
Na unidade anterior estudamos a im portância da presença do Estado na economia bem como suas
diversas form as de intervenção na sociedade a pa rtir do que se denom inou como falhas de mercado.
Para tanto, e no desempenho de suas funções, o Estado necessita de recursos m onetários para arcar
com suas despesas. Abriu-se, então, a discussão acerca do orçam ento e planejam entos públicos como
instrum ento de gestão e controle. Nesta unidade, nossa atenção principal é para a evolução histórica
quanto ao planejam ento no Brasil. Estudaremos, ainda, o entendim ento das fontes de receitas públicas
e suas despesas para trabalhar com o orçam ento público.
3 h is t ó r ic o d o p l a n e j a m e n t o n o b r a s il
Antes de tratarm os da evolução histórica do planejam ento no Brasil, é extrem am ente im portante ter
em m ente o que ressalta Matias-Pereira:
O Estado tem função explícita de planejamento. O planejamento governamental,

portanto, além de um instrumento de ação pública, deve ser visto como uma
imposição constitucional. Isso está explícito na Constituição Federal de 1988, por
meio de vários dispositivos, que lhe conferem caráter imperativo ao estabelecer
a obrigatoriedade de formulação de planos, de forma ordenada e sequencial,
para viabilizar o alcance dos objetivos previamente estabelecidos e que buscam
o atingimento do progresso econômico e social (MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 284).
Conforme ressalta Giambiagi e Além (2008), a expansão das atividades do Estado no Brasil não decorreu
de uma atitude deliberada do Estado com vistas a ocupar o espaço do setor privado. O Estado procurou:
• expandir a produção no País em decorrência de um setor privado restrito;
• atenuar as tensões internas provocadas por efeitos de crises internacionais;
• controlar a expansão do capital estrangeiro em áreas de interesse público, bem como nas áreas de
exploração de recursos naturais;
• prom over a industrialização do País de form a rápida.
Em geral, o planejam ento no Brasil é tom ado com o um processo

racional que, pelo em prego dos instrum e nto s de política m onetária,
Unidade
cam bial, creditícia e trib u tá ria - para cita r algum as -, induz a iniciativa
privada a to m a r decisões de produção e investim ento que ofereçam
condições para a conquista dos objetivos de desenvolvim ento e
planejam ento governam ental.
Trata-se, portanto, de um Estado desenvolvim entista, que, liderando um processo de substituição

de importações, coloca o País na rota do crescim ento econômico. É induzido pela produção interna em
diferentes áreas, inicialm ente na infraestrutura, em que prevalecem os investim entos públicos seguidos
dos investim entos privados em setores atraídos pelo Estado. Qual a ideia principal desse processo? Frear
im portações de bens finais e induzir a produção interna no in tu ito de abastecer o mercado interno
conform e a demanda se apresenta.
Em term os de cronologia, até a década de 1930 não houve planejam ento econôm ico propriam ente
dito. Ações isoladas com relação à agricultura, preservação do capital estrangeiro, políticas de preços
mínimos, apoio seletivo a alguns setores industriais a exemplo do têxtil foram algumas iniciativas. A
década de 1930 será decisiva para o assunto. Por causa dos efeitos da crise internacional, a diversificação
industrial exerce papel de destaque perante as autoridades governamentais. Nessa década, conform e
Giambiagi e Além (2008), a ação do Estado m anifesta-se nas seguintes frentes:
• controle de preços nos setores de água, energia e com bustível;
• m anutenção dos lucros no setor cafeeiro via controle de preços;
• adm inistração de taxas de juros;
• criação de autarquias;
• proteção à indústria local;
• criação de linhas de financiam ento em favorecim ento aos setores agrícola e industrial com forte
expressão do Banco do Brasil.
As iniciativas adotadas na década de 1930 foram decisivas para que o período seguinte prosperasse
em term os de form ação do setor produtivo estatal. Porém, como salienta Lafer (1975, p. 29-30):
A partir da década de 1940 várias foram as tentativas de coordenar, controlar

e planejar a economia brasileira. Entretanto, o que se pode dizer a respeito
dessas tentativas até 1956 é que elas foram mais propostas, como é o caso
do relatório Simonsen (1944-1945); mais diagnósticos, como é o caso da
Missão Cooke (1942-1943), da Missão Abbink (1948), da Comissão Mista
Brasil-EUA (1951-1953); mais esforços no sentido de racionalizar o
processo orçamentário, como é o caso do Plano Salte (1948); mais medidas
puramente setoriais, como é o caso do petróleo ou do café do que experiências
que pudessem ser enquadradas na noção de planejamento propriamente dito.
O Plano Salte, lançado durante o governo Dutra, recebe esse nome

porque estava relacionado prioritariam ente na m elhoria dos setores de
saúde, alim entação, transporte e energia.
No que diz respeito à evolução da participação estatal na economia, interessante destacar que
é nesse período que nascem as empresas estatais, dando suporte em infraestrutura ao processo de
industrialização brasileira. Além dos investim entos em hidrelétricas, diversas empresas foram criadas.
Destacamos algumas delas a seguir:
• (1942) CSN - Companhia Siderúrgica Nacional e a CVRD - Companhia Vale do Rio Doce;
• (1943) FNM - Fábrica Nacional de Motores;
• (1952) BNDE - Banco Nacional de Desenvolvim ento Econômico, que posteriorm ente seria
chamado de BNDES - Banco Nacional de Desenvolvim ento Econômico e Social;
• (1953) Petrobrás.
A década de 1950 é marcada pela consolidação do desenvolvim entism o nacional como projeto
industrializante. Sob a batuta de Juscelino Kubitschek e seu plano 50 anos em 5, que representava
cinquenta anos de progresso em cinco anos de governo, é lançado o Plano de Metas. Contando com
capital estatal, privado e estrangeiro, o projeto propunha expansão da indústria nacional por parte
da iniciativa privada, a qual era apoiada por investim entos infraestruturais e que davam suporte à
industrialização. Ao setor estatal, basicamente caberiam investim entos nos setores de energia e
transporte, na siderurgia e no petróleo.
Em relação ao setor privado, caberiam investim entos em:
• indústria de transform ação nos setores de insumos básicos e bens de capital, a exemplo da
m etal-m ecânica;
• distribuição e fornecim ento no setor de autopeças e apoio à grandes m ultinacionais.
A tabela a seguir sumariza os investim entos previstos pelo Plano de Metas para o período
1957-1961.
Unidade
Tabela 1 - Investimentos do Plano de Metas
Setores Participação do investim ento total (% )

Energia 43,4
Transportes 29,6
Indústrias básicas 20,4
Educação 3,4
Alimentação 3,2
Fonte: Giambiagi e Além (2008, p. 68).
Lafer (1975) destaca que o Plano de Metas, devido à sua com plexidade e arquitetura, bem como ao
alcance de suas propostas em term os de objetivos, pode ser considerado como a prim eira experiência
de planejam ento governam ental efetivam ente posta em prática no Brasil. A autora tam bém ressalta o
seguinte:
Daí a importância do estudo do Plano de Metas se houver o desejo de conhecer

não só a evolução histórica do planejamento no Brasil como também as
condições atuais do planejamento no País, as quais resultam em parte de
determinadas opções tomadas e desenvolvidas naquele plano e, em parte, do
progresso mais recente na aplicação de novas metodologias (LAFER, 1975, p. 30).
Com base em Nascimento (2014), além ainda da construção na nova capital federal do país - a
cidade de Brasília -, é possível destacar pontos positivos e negativos do Plano de Metas, como:
• crescim ento de aproxim adam ente 80% na produção industrial, notadam ente em setores de aço,
mecânico, elétrico, de com unicação e tam bém no setor de transporte;
• aum ento da produção de autom óveis e caminhões;
• incentivo à entrada de capital estrangeiro para auxiliar investim entos privados;
• ingresso de empresas m ultinacionais no mercado doméstico, diversificando a produção industrial;
• uso da tecnologia como indutora do crescim ento de produtividade;
• economia doméstica dependente de im portação tecnológica e de bens de capital;
• dificuldades de fechar contas em balanço de pagamentos.
Ao logo da década de 1960 e 1970, o setor público prosseguiu am pliando a sua participação direta
no setor produtivo, aprofundando a aliança entre "m ilitares e tecnocratas" (GIAMBIAGI; ALÉM, 2008, p.
70). No Brasil, em se tratando de Estado, a ação dos governos m ilitares seguia, conform e Brum (1997),
quatro diretrizes básicas:
- o ----------------------------------------
• criar e assegurar condições para crescim ento econôm ico acelerado;
• consolidar o sistema capitalista no Brasil;
• aprofundar a integração da economia brasileira no sistema capitalista internacional;
• transform ar o Brasil em potência m undial, retirando-o da condição de país subdesenvolvido.
Ainda no regime parlam entarista e sob o governo João Goulart, em 1962 é lançado o Plano Trienal de
Desenvolvim ento Econômico e Social, que compreenderia o período 1963-1965. A principal preocupação
do projeto era a inflação e seu elem ento im pulsionador: o excesso de demanda sustentada por elevação
de gastos públicos. Nascimento (2014) aponta algumas metas e medidas adotadas pelo plano:
• crescim ento do produto nacional em aproxim adam ente 7%, com o objetivo de m elhorar a
repartição e o nível de vida da população;
• promoção da reform a agrária;
• m elhoria do relacionam ento financeiro com o setor externo via refinanciam ento de dívidas;
• dim inuição da pressão inflacionária até 1965 para garantir que a variação de preços não ultrapasse
10%;
• m elhoria na qualidade do ensino.
Com relação à inflação, o plano propunha:
• programação para gradual redução dos gastos públicos;
• dim inuição da liquidez via captação de recursos do setor privado no mercado de capitais;
• política fiscal restritiva, notadam ente quanto à elevação da tributação.
Para Macedo (1975 apud LAFER, 1975), o plano não passava de uma mera pretensão de im plantação
de planejam ento econôm ico no país, e um dos m otivos de seu fracasso foi a queda do governo da
época, em 1964. Por outro lado, Nascimento (2014) considera o Plano Trienal um marco, pois abordava
questões globais da economia para conquistar mudanças estruturais, por exemplo, a valorização dos
recursos humanos, a correção das disparidades regionais, a organização do setor público e as melhorias
nas condições institucionais.
No período seguinte, 1964-1967, sob o regime m ilita r e por meio do A to Institucional n° 1, o marechal
Hum berto de Alencar Castelo Branco assume a presidência do País. Durante seu governo, destacam-se
algumas ações:
O -
Unidade
• foram criados instrum entos de controle quanto à inform ação;
• elim inou-se o direito à greve;
• iniciaram -se as eleições indiretas para governos estaduais;
• instituiu -se o Cruzeiro Novo como moeda corrente;
• cria-se o Banco Central do Brasil e o BNH - Banco Nacional da Habitação;
• institui-se a correção m onetária;
• institucionaliza-se o regime au to ritá rio no país.
De form a análoga ao Plano Trienal, esse período tam bém é marcado pelo controle inflacionário e
pela busca por novos capitais internacionais para fom entar os investim entos internos.
Uma característica do crescimento econômico brasileiro pós-1964 foi o

grande e crescente envolvimento do Estado na economia. As empresas
públicas dominavam o aço, a mineração, os produtos petroquímicos e a
energia elétrica. Além disso, observa-se no período o desenvolvimento dos
bancos estatais (NASCIMENTO, 2014, p. 27).
jM
Observação
O processo de desenvolvim ento brasileiro no período pós-guerra

teve com o elem ento principal o m odelo de substituição de im portações,
grande responsável pela industrialização e m odernização do parque
pro dutivo do País.
O modelo de substituição de im portações foi extrem am ente im portante no processo de industrialização

do Brasil. Contudo, quando começa a dar sinais de esgotam ento, a economia brasileira não consegue
continu ar em sua trajetória de crescimento, e então um período de estagnação se verifica, haja vista
as instabilidades e distorções provocadas. Dentre tais distorções, M artone (apud LAFER, 1975) destaca
algumas delas:
• o processo inflacionário presente em todo o período das iniciativas de industrialização;
• o sentido capital intensivo dado ao processo de industrialização no lugar da mão de obra intensiva;
• a crescente presença do setor público em diversos ramos da economia;
• a estagnação produtiva no setor agrícola.

Diante dessas interferências e a crise política vivida pelo País à época, insere-se um novo plano para o
período 1964-1966: o Plano de Ação Econômica do Governo - PAEG. Nasce como tentativa de recolocar
a economia brasileira na trajetória de desenvolvim ento com a form ulação de uma política econômica
capaz de elim inar as fontes internas de estrangulam ento, que freavam as condições de crescimento
da economia. Após efetuar um diagnóstico bem apurado das condições do cenário brasileiro, foram
estabelecidos os objetivos do plano.
Uma vez caracterizada a inflação como uma das causas im portantes na explicação das baixas
taxas de crescimento do período 1962-64, o PAEG procura form u la r uma interpretação do processo
inflacionário nacional.
Da análise efetuada é possível entender que a origem histórica

do processo inflacionário reside no custo interno elevado derivado da
substituição de importações.
Como a política desenvolvim entista adotada foi aquela por substituição de importações, na medida
em que o produto antes im portado passa a ter fabricação doméstica, criam -se barreiras alfandegárias
para proteção da mercadoria nacional, ainda que inicialm ente essa produção im plique custos maiores
para o consum idor em comparação aos similares utensílios importados.
Num ce nário de econom ia sem relações co m erciais com o e xterio r, a u to m a tic a m e n te o custo
in te rn o de produção se eleva e os preços tam bém sofrem reajuste. A consequência dessas ações
é o a p ro fu n d a m e n to do processo in fla c io n á rio . Vejam os o que explica M a rto n e (apud LAFER,
1975, p. 73):
[...] o plano interpreta o processo inflacionário brasileiro como o reflexo

de uma inconsistência do ponto de vista da distribuição da renda: de
um lado, o Governo procura injetar na economia um volume maior de
recursos do que o poder de compra dela retirado, gerando déficits crônicos
no orçamento federal; de outro lado, forma-se uma luta constante entre
empresas e assalariados pela fixação dos salários nominais, redundando
na famosa espiral preços-salários, pressionando o nível de demanda
monetária para cima.
Inicialm ente, e em caráter de urgência, é preciso retom ar a trajetória de desenvolvim ento econôm ico
com batendo as fontes de distorções da economia. Na sequência, deve-se reprim ir fervorosam ente o
processo inflacionário. Por fim , é necessário prom over a m elhoria das condições sociais via dim inuição
das desigualdades setoriais e regionais (MARTONE apud LAFER, 1975).
Unidade
A estratégia do PAEG residia no objetivo de dim inuir, ou até eliminar,

toda e qualquer demanda que excedesse a capacidade de oferta que
almejasse a contração de preços.
Para tanto, foi necessário tornar com patíveis três políticas:
• revisão da política de crédito ao governo : com o objetivo de d im in u ir o custo do endividam ento

governam ental;
• política de crédito ao setor privado : procurando fazer com que a expansão do crédito pelo
sistema bancário aconteça concom itante ao crescim ento do produto nacional;
• política salarial: na tentativa de elim inar a instabilidade dos salários reais dos últim os anos,
procurando arrefecê-los por meio de correção m onetária.
Com relação à coerência das políticas, M artone (apud LAFER, 1975, p. 79) destaca o seguinte:
A compatibilização entre os três elementos básicos da estratégia de

combate à inflação exposta [...] é quase evidente. Na medida em que o
Governo tivesse êxito na contenção do déficit orçamentário ou conseguisse
financiá-lo por vias não inflacionárias, os meios de pagamento não
teriam que ser expandidos. O crédito às empresas, então, permaneceria
relativamente estável, não provocando aumentos de liquidez perigosos do
ponto de vista da inflação e, simultaneamente, o mecanismo de correção
salarial evitava pressões sobre os custos e sobre a demanda agregada.
Nessas condições, as causas monetárias da inflação estariam rigidamente
sob o controle do Governo.
A década de 1970 é de relevante im portância, notadam ente pelo "m ilagre econôm ico” ou "milagre
brasileiro”, nomes de alguns pesquisadores para o período 1968-1973. Nesta obra vamos abordar os
governos de Costa e Silva (1967-1969) e de Médice (1969-1974).
Para o período Costa e Silva, há que se destacar, no âm bito econômico, o Plano Estratégico de
Desenvolvim ento (PED) - entre 1968-1970. Seu objetivo era sustentar o crescim ento econôm ico apoiado
numa política comercial expansionista, utilizando a isenção de im postos ao exportador aliada à adoção
de minidesvalorizações da moeda nacional da época.
Com relação ao lado social, em dezem bro de 1970, o governo lança dois program as que
favorecem assalariados e servidores públicos: o Programa de Integração Social e o Program a de
Assistência aos Servidores Públicos (PIS-Pasep), que, ju n to ao Fundo de G arantia por Tempo de
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Serviço - FGTS, c o n fig u ra m -se com o form a de a população o b te r algum a poupança e, ao mesmo
tem po, o governo poder u s u fru í-la por algum período, devolvendo d e te rm in a d o va lo r quando de
d ire ito (FURTADO, 1997, p. 198).
Nascimento (2014, p. 28) destaca que:
[...] talvez o ano de 1968, no campo político, tenha sido um dos anos
mais conturbados do século em todo o mundo, e também foi um período
movimentado no Brasil. A radicalização política ficou dia a dia maior; greves
em Osasco/SP e Contagem/MG abalaram a economia nacional; a formação
da Frente Ampla (aliança entre Jango, Juscelino Kubitschek e Carlos Lacerda
contra o regime); o caso Edson Luis; a Passeata dos Cem Mil e o AI-5 são
alguns dos exemplos da agitação nacional.
O governo seguinte, Médice (1969-1974), tam bém é marcado pelo fervor da repressão política, da
censura aos meios de com unicação e pelas denúncias de to rtu ra a presos políticos. No lado econômico,
observa-se conjuntura internacional favorável, pois oferecia condições de expansão para a economia
brasileira. Nessa época, destaca-se o Primeiro Plano Nacional de Desenvolvim ento - I PND -, que foi
aplicado entre 1972-1974, cuja bandeira seria a de:
[...] elevar o Brasil à categoria de país desenvolvido e que, elaborado em clima

de euforia de crescimento econômico, incorporou a si mesmo o conceito de
"Modelo Brasileiro e Estratégia de Desenvolvimento", embora, na realidade,
ficasse circunscrito ao desenvolvimento setorial, não indo muito além da
produção de bens de consumo durável (FURTADO, 1997, p. 199).
Não obstante as demais medidas adotadas no período, bem como o desenvolvim ento da economia
brasileira da época, o período com preendido pelos dois governos ficou conhecido como milagre
econôm ico por apresentar as maiores taxas de crescim ento do produto brasileiro até então.
Destacamos nesta unidade que toda técnica de planejam ento deve

considerar a coerência entre objetivos. Pois bem: percebe a relação entre as
três políticas adotadas pelo PAEG?
Pode-se dizer que a expansão da econom ia brasileira fo i decorrê ncia das reform a s in s titu c io n a is
p ro m ovidas no período m ilita r e da recessão do período a n te rio r, que geraram uma capacidade
ociosa no se tor in d u s tria l e as condições necessárias para a retom ada da dem anda. C onform e
G rem aud, Toneto Jr. e V asconcellos (2002), para o período até então considerado, a taxa média
de cre scim e nto do p ro d u to s itu o u -s e acim a dos 10% ao ano, com o pode ser v e rific a d o na tabela
a seguir:
Unidade
Tabela 2 - Produto: taxas de crescimento e inflação em % (1 9 6 8 -1 9 7 3 )
Ano PIB Indústria Agricultura Serviços Inflação

1968 9,8 14,2 1,4 9,9 25,4
1969 9,5 11,2 6,0 9,5 19,3
1970 10,4 11,9 5,6 10,5 19,3
1971 11,3 11,9 10,2 11,5 19,5
1972 12,1 14,0 4,0 12,1 15,7
1973 14,0 16,6 0,0 13,4 15,6
1974 8,2 8,5 1,3 10,6 34,5
1975 5,6 6,2 3,4 11,8 29,3
1976 9,0 10,7 4,2 7,5 46,3
1977 4,7 3,9 9,6 4,1 38,8
1978 5,0 6,4 -2,7 6,2 40,7
Fonte: Gremaud, Toneto Jr. e Vasconcellos (2002, p. 398); Brum (1997, p. 323-335).
Nota-se relevante crescimento do PIB no milagre econômico, destacando-se a dim inuição dos
índices de inflação. Entretanto, o País não conseguiria sustentar nos anos seguintes o mesmo feito, e
a partir de 1974 o crescimento do PIB tende ao declínio. O fa to é que o m undo foi surpreendido pela
prim eira crise do petróleo, repercutindo profundam ente na economia m undial, o que não foi diferente
para o cenário nacional.
O que a elevação do preço do petróleo representou? Como o Brasil não era autossuficiente em
petróleo, ou seja, como não havia produção interna para atender a toda demanda, parte do recurso
utilizado aqui era proveniente de importações. E o uso do petróleo no país era bastante expressivo, fru to
do rápido processo de industrialização por que passou a economia brasileira.
Se no mercado internacional houve elevação nos preços desse fa to r de produção, naquele m om ento
haveria a necessidade de m aior qu antidade de recursos m onetários para pagar as im portações de
petróleo, que à época estavam quatro vezes mais caras. Resultado: perda de dinam ism o para a
econom ia nacional.
Como resposta à crise, o governo brasileiro estabelece um programa de investim entos públicos com
participação da iniciativa privada para elevar novam ente as taxas de crescimento, mesmo se tais medidas
implicassem perdas significativas de reservas cambiais ou tornassem o País devedor. Tal programa ficou
conhecido como Segundo Plano Nacional de Desenvolvim ento - II PND, lançado em 1975. Como ilustra
Baer (1996, p. 106),
[...] embora não tivesse se mantido o mesmo nível dos "anos do milagre", a
taxa de crescimento real do PIB manteve uma média anual de cerca de 7%
pelo restante da década, enquanto a indústria se expandia a uma taxa anual
de aproximadamente 7,5%.
O au tor tam bém acrescenta que:
[...] a opção pelo crescimento implicou um excepcional aumento da dívida

externa do País. Sem os empréstimos no exterior, não teria sido possível para
o Brasil pagar a conta do petróleo, mais elevada, e continuar a importar os
insumos necessários à produção de bens industriais, principalmente aqueles
que deveriam acompanhar os maiores planos de investimentos do II PND.
O crescimento por meio da dívida era justificado pela possibilidade de as
futuras economias de divisas resultantes dos programas de investimentos
- devido à substituição de importações e ao desenvolvimento de uma nova
capacidade de exportação - virem a criar uma situação na qual o Brasil
poderia produzir superávits comerciais suficientemente grandes para pagar
os juros e amortizar a dívida internacional (BAER, 1996, p. 107).
Em vez de utilizar uma política recessiva e de contenção de gastos, o presidente Geisel se propôs
a investir no crescimento econômico. Ele criou bases para a indústria nacional a fim de d im in u ir a
dependência externa. Com o objetivo de am pliar as fontes alternativas de energia frente à crise do
petróleo, os investim entos estenderam-se para o setor energético. Para tal, iniciou-se um programa
visando à im plantação de combustível alternativo à gasolina, o álcool. Então, origina-se o Programa
Nacional do Álcool (Proálcool), ao mesmo tem po em que se desencadeou uma campanha de racionam ento
de combustíveis.
Além de todos os transtornos causados pela crise do petróleo e pela elevação das taxas de juros
internacionais, outro problema acompanhava a economia brasileira durante o período dos governos
m ilitares: a inflação. Apesar de o País já ter experim entado períodos inflacionários antes da década de
1970, eles m ostraram -se passageiros e transitórios. Agora a história seria outra: a inflação apresenta-se
realmente como uma crise e, como em toda crise, haveria perdas, a exemplo de diluição dos valores dos
ativos monetários, falência de bancos e empresas, elevação de tributação para d im in u ir liquidez, além
das demais medidas de política econômica de caráter restritivo.
Quanto ao Brasil, com os choques externos, petróleo e juros dos anos 1970, a indexação se faz cada
vez mais presente, pressionando a elevação de custos de produção, que, autom aticam ente, recaía sobre
as empresas e sobre os indivíduos que haviam tom ado em préstim os indexados. À medida que a inflação
aum entava entre 1970 e em meados da década de 1980, desenvolvendo já, em meados desta últim a, um
processo de hiperinflação, falava-se cada vez mais em controlar a indexação financeira via programa de
estabilização. Superar o inflacionism o e o autoritarism o, bem como im plantar instituições democráticas
era uma aspiração dom inante na sociedade brasileira na década de 1980. É sobre ela e os programas de
estabilização que passamos a tratar.
A década de 1980 encerraria o período do regime m ilita r que persistiu no Brasil por longos anos.
A passagem de um governo m ilita r para um presidente civil - José Sarney tom aria posse em março
de 1985 -, im pulsionaria a Nova República, que se constituiria em um novo ciclo histórico. Sarney
inicia seu governo com Francisco Dornelles como M inistro da Fazenda e João Sayad no Planejamento,
adotando posicionam ento de austeridade sob a bandeira "é proibido gastar” (BRUM, 2000, p. 403).
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Unidade
Nesse governo, o primeiro plano de estabilização foi o Plano Cruzado,

implementado em fevereiro de 1986. De raiz heterodoxa e influenciado pelo
sucesso do Plano Austral na Argentina, a ideia central desse plano era que a
inflação brasileira era inercial. As principais medidas do Plano Cruzado foram
o congelamento de preços e salários e a reforma monetária, com a alteração
do nome da moeda de cruzeiro para cruzado, passando a representar,
respectivamente, Cr$ 1.000,00 e Cz$ 1,00 (SILVA; LUIZ, 2010, p. 120-121).
O objetivo da política m onetária durante os prim eiros meses do Plano Cruzado era acom odar o
desenvolvim ento e o aum ento estável da demanda de moeda. Já a política fiscal visava à elim inação das
necessidades de financiam ento do setor público.
A desindexação da economia ensejou a substituição das Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional

- ORTN pelas Obrigações do Tesouro Nacional - OTN. O PIS-Pasep e o FGTS, lançados ainda durante o
período m ilitar, preservaram reajustes como uma espécie de proteção contra a inflação ainda existente
(FURTADO, 1997). O resultado im ediato foi positivo nos prim eiros meses do plano: a inflação no mês
de fevereiro foi de 22%, e em março de 1986 apresentou índice de -1% . Entretanto, em fins de 1986, a
inflação volta a subir em função de elevação do d é ficit público, chegando a 7,6% em dezembro de 1986
(BAER, 1996, p. 169).
Liberando preços de alguns produtos, congelando o salário m ínim o e revendo form as de cálculo da
inflação para o próxim o período, em novem bro de 1986 o governo lança o Plano Cruzado 2, com vida
curta, chegando ao colapso a fevereiro de 1987 com inflação acelerada e marcando os 16,82% ao mês.
Segundo Nascimento (2014), as principais medidas do Plano Cruzado 2 foram :
• aum ento nos impostos indiretos sobre preços de bens específicos, a exemplo de automóveis,
cigarros e bebidas alcoólicas;
• acréscimo nos preços de bens adm inistrados: gasolina e álcool, energia e telefone, serviços postais;
• m inidesvalorização cambial;
• reindexação de contratos financeiros com base nas Letras do Banco Central.
Num quadro de desaquecimento do mercado e prolongada estagnação econômica, pressão

inflacionária e elevação do d é ficit público, queda nas reservas internacionais e decepção por parte da
população, a equipe econômica do País é substituída: Luis Carlos Bresser-Pereira fica à frente da pasta
m inisterial. Assim, em ju n h o de 1987, é lançado o Plano Bresser, que encontra certa resistência social.
O plano previa o congelam ento de preços e salários, mas por um período menor, aproxim adam ente três
meses, diferentem ente do anterior, que propunha nove meses.
Outra frente de ataque do plano seria o d é ficit público, com a tentativa de d im in u í-lo para 2% do
PIB até o final de 1987. Para frear o consumo, as taxas de juros foram m antidas elevadas e em patamares
superiores ao da inflação, a fim de incentivar a poupança por parte dos agentes econômicos. Assim, com
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medidas tan to ortodoxas como heterodoxas adotadas pelo plano, a inflação, que no prim eiro semestre
de 1987 apresentou índice de 186%, passou para 63% no acum ulado do segundo semestre do mesmo
ano (FURTADO, 1997).
Independentem ente dos índices de inflação terem recuado consideravelm ente diante das medidas
adotadas pelo Plano Bresser, a m aior dificuldade encontrada pelo governo foi o controle dos gastos
públicos, ou seja, do d é ficit público. Os gastos governam entais aum entaram por causa do reajuste
salarial de funcionários públicos, dos repasses de verbas do governo federal a estados e m unicípios e
pela elevação de subsídios às empresas estatais, dim inuindo consideravelm ente a arrecadação estatal.
Conform e assevera Furtado (1997), o fracasso desse projeto ocorreu principalm ente pela falta de
apoio político para adoção de políticas restritivas, pois Sarney procurava amparo do Congresso para
aum entar para cinco anos seu m andato na Presidência da República.
Em dezembro de 1987, Bresser Pereira deixou o m inistério, e Mailson da Nóbrega o substituiu. Ele
lança o Plano Verão, que tam bém consistiu no congelam ento de preços e salários e nova reforma
m onetária, com o nome de Cruzado Novo. Mais uma vez o valor era dividido por mil. Assim, Cz$ 1.000,00
passou a ser NCz$ 1,00. A essas medidas, soma-se a elim inação de indexação, exceto para depósitos de
poupança, como desestímulo ao consum o e restrição à expansão m onetária e creditícia (BAER, 1996).
No decorrer do ano de 1988, Mailson da Nóbrega adotou a chamada política "feijão com arroz”, que
significa a rejeição às políticas heterodoxas de com bate à inflação. O plano visava estabilizar a inflação
em to rn o de 15% ao mês, além de reduzir o d é ficit do governo de 8% do PIB para 4%. O plano tam bém
adotou o congelam ento de em préstim os ao setor público, a contenção salarial e a redução no prazo de
recolhim ento de impostos. Além disso, em março de 1988, suspendeu a m oratória que fora decretada
em fevereiro do ano anterior.
A nova Constituição (1988) elevava os custos governamentais, aum entando a transferência de

im postos para estados e municípios, desequilibrando o orçam ento federal. O plano conseguiu m anter a
inflação abaixo dos 20% no prim eiro semestre de 1988, mas a pa rtir do segundo semestre a recomposição
das tarifas públicas e a prom ulgação da nova Constituição elevou a inflação.
O Plano Verão tam bém apresentava elementos ortodoxos como heterodoxos. Os prim eiros visavam
conter a demanda por meio da dim inuição dos gastos públicos e da elevação da taxa de juros, e os
últim os tentavam acabar com a indexação da economia e, para isso, houve novam ente o congelam ento
dos preços.
Mesmo com as medidas do Plano Verão, o ano de 1989 encerrou com a taxa anual de inflação
próxima a 1.800% (NASCIMENTO, 2014). O Brasil vivia então os efeitos da crise que atingiu am plam ente
a América Latina na década de 1980, quando o aum ento da taxa de juros americana e a recessão mundial
afetaram as exportações brasileiras. Em consequência, verificou-se a dim inuição dos investim entos
públicos, traduzidos em cortes orçam entários, e a retração da iniciativa privada, por conta das altas
taxas de juros e da reduzida perspectiva de consumo.
Unidade
Na sequência, a economia brasileira experim entou outra mudança: o governo de Fernando Collor de
Mello e o confisco de liquidez. O presidente foi eleito em 1989 por um partido ainda desconhecido por
boa parte da sociedade. O com andante carioca prometia, sobretudo, m odernizar o mercado seguindo
a tendência m undial pós-queda do M uro de Berlim e com bater a inflação, utilizando a experiência
proporcionada pela heterodoxia dos planos anteriores.
No seu discurso de posse como Presidente da República, e dirigindo-se ao Congresso Nacional,

Collor de Mello afirm ou:
Conhecem Vossas Excelências a agenda de medidas básicas com que

encetarei nossa estratégia de exterm ínio da praga inflacionária. Não
poderemos edificar a estabilização financeira sem sanear, antes de
tudo, as finanças do Estado. É im perativo equilibrar o orçamento
federal, o que supõe reduzir drasticamente os gastos públicos. Para
a tin g ir o equilíbrio orçam entário, é preciso adequar o tam anho da
máquina estatal à verdade da receita. Mas isso não basta. É preciso,
sobretudo, acabar com a concessão de benefícios, com a definição de
privilégios que, independentemente de seu mérito, são incompatíveis
com a receita do Estado. No momento em que lograrmos esse equilíbrio
- o que ocorrerá com certeza - teremos dado um passo gigantesco
na luta contra a inflação, dispensando o frenesi das emissões e
controlando o lançam ento de títu lo s da dívida pública. Tudo isso,
Senhores Congressistas, possui como premissa maior uma estratégia
global de reforma do Estado. Para obter seu saneamento financeiro,
empreenderei sua tríplice reforma: fiscal, patrim onial e adm inistrativa.
A dura verdade é que, no Brasil dos anos oitenta, o Estado não só
comprometeu suas atribuições, mas perdeu também sua utilidade
histórica como investidor complementar. O Estado não apenas perdeu
sua capacidade de investir como, o que é ainda mais grave, por seu
com portam ento errático e perverso, passou a inibir o investim ento
nacional e estrangeiro (BRASIL, 1990).
Com base no discurso e na reform a pretendida do Estado, pode-se apreender que a equipe econômica
de Collor de Mello diagnosticou que:
• a crise brasileira tinha origem na crise fiscal do Estado;
• o Estado só conseguia se financiar por meio do processo inflacionário ou por meio da emissão de
títu lo s de dívida pública;
• o Estado crescera demais, inclusive do ponto de vista patrim onial, o que justifica ria a necessidade
de privatizar empresas estatais, deixando ao Estado apenas a responsabilidade de investir
com plem entarm ente à iniciativa privada.
—^60^
Ainda, pelo mesmo discurso,
[A] perversão das funções estatais - agravada por singular recuo na

capacidade extrativa do Estado - exige que se redefina, com toda a urgência,
o papel do aparelho estatal entre nós. Meu pensamento, neste ponto, é
muito simples. Creio que compete primordialmente à livre-iniciativa - não
ao Estado - criar riqueza e dinamizar a economia. Ao Estado corresponde
planejar sem dirigismo o desenvolvimento e assegurar a justiça, no sentido
amplo e substantivo do termo. O Estado deve ser apto, permanentemente
apto a garantir o acesso das pessoas de baixa renda a determinados bens
vitais. Deve prover o acesso à moradia, à alimentação, à saúde, à educação e
ao transporte coletivo a quantos deles dependam para alcançar ou manter
uma existência digna, num contexto de iguais oportunidades -, pois outra
coisa não é a justiça, entendida como dinâmica social da liberdade de
todos e para todos. Entendo assim o Estado não como produtor, mas como
promotor do bem-estar coletivo. Daí a convicção de que a economia de
mercado é forma comprovadamente superior de geração de riqueza, de
desenvolvimento intensivo e sustentado. Daí a certeza de que, no plano
internacional, são as economias abertas as mais eficientes e competitivas,
além de oferecerem bom nível de vida aos seus cidadãos, com melhor
distribuição de renda. Não abrigamos, a propósito, nenhum preconceito
colonial ante o capital estrangeiro. Ao contrário: tornaremos o Brasil, uma
vez mais, hospitaleiro em relação a ele, embora, é claro, sem privilegiá-lo.
Não nos anima a ideia de discriminar nem contra nem a favor dos capitais
externos, mas esperamos que não falte seu concurso para a diversificação
da indústria, a ampliação do emprego e a transferência de tecnologia em
proveito do Brasil (BRASIL, 1990).
Com base no trecho apresentado, é possível perceber que o objetivo era a redução da atuação do
Estado, bem como a elim inação de maioria das barreiras ao livre-com ércio
O anúncio do Plano Collor, efetuado pela M inistra da Fazenda Zélia Cardoso de Melo, em linhas
gerais,
• apresentou necessidade de efetuar uma reform a m onetária, em que a moeda até então vigente,
o Cruzado Novo, perderia três zeros e viraria uma nova moeda, o Cruzeiro;
• anunciou bloqueio de boa parte dos depósitos à vista que se encontravam sob controle dos bancos
comerciais para d im in u ir possibilidades dos bancos expandirem créditos;
• efetuou bloqueio de 80% das aplicações de overnight e de demais fundos de investim entos de
curto prazo com o in tu ito de d im in u ir liquidez;
• bloqueou saldos de cadernetas de poupança com os mesmos objetivos anteriores;
0 -
Unidade
• anunciou a necessidade de reform a adm inistrativa e fiscal, suspendeu alguns subsídios à produção,
incentivos fiscais e isenções e, ao mesmo tem po, am pliou a carga trib utária pela elevação de
alíquotas e pela criação de im postos diretos e indiretos;
• promoveu o congelam ento de preços e desindexação dos salários;
• adotou regime cambial com taxas flu tuan tes em favorecim ento às im portações de produtos;
• procedeu ampla e ambiciosa abertura comercial com redução das tarifas de im portação, em
atenção às recomendações internacionais.
O plano não apresenta resultados satisfatórios, o que leva a equipe econômica a elaborar outra
proposta, conhecida agora como Plano Collor II, ainda sob o com ando da M inistra da Fazenda. O objetivo
era acabar com o overnight e outras form as de indexação, além de novo congelam ento de preços e
salários. A inflação caiu entre os meses de fevereiro e maio de 1991, porém as resistências políticas à
equipe econômica, acompanhadas de uma série de escândalos envolvendo o nome do Presidente Collor,
ocasionaram a queda de Zélia Cardoso em maio de 1991, tendo M arcílio Marques Moreira assumido seu
posto.
A política econômica do novo m inistro não conseguiu deter o processo inflacionário e ainda
alim entou uma grande recessão no ano de 1992 em função dos constantes aum entos da taxa de juros.
Bresser-Pereira apresenta o seguinte texto em relação à queda da m inistra Zélia Cardoso de Mello:
Terminaram os tempos jovens e heróicos de Zélia. Tempos de coragem

de enfrentar os interesses, de determinação, de cobrar de todos uma
parcela de sacrifício, de tenacidade na luta pelos objetivos; mas também
tempos de aprendizado, de inabilidade política, de dificuldade de ouvir,
de desconhecimento da dinâmica da inflação inercial brasileira. O balanço
destes 14 meses foi positivo. Ainda que Zélia Cardoso de Mello e sua equipe
tenham sido derrotados pela inflação, que afinal não foi controlada, e
pela recessão, que resultou da política ortodoxa, monetarista, inutilmente
implantada no Brasil entre maio de dezembro de 1990, o saldo de sua
administração é favorável ao país (BRESSER-PEREIRA, 1991).
O período de 1990-1992 foi marcado por alguns fatores, com o: início de uma reestruturação
produtiva, aceleração da abertura da economia, desregulam entação dos mercados e a aceleração dos
processos de privatização de empresas estatais (NASCIMENTO, 2014). Houve expressiva recessão, causada
pelo aum ento do desemprego e pela queda dos salários reais e da massa salarial. O desgaste político do
governo, aliado às denúncias de corrupção, acabou por levar o presidente Collor ao impeachment em
outubro de 1992.
Durante o governo Collor, um ponto que deve ser ressaltado é o programa de privatizações como
com ponente essencial de todo o processo de ajuste fiscal e patrim onial do setor público. Durante
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seu mandato, houve anúncio de que boa parte das empresas estatais passaria por programas de
privatização, o que de fato acabou se confirm ando. Com o Programa Nacional de Desestatização - PND,
regulam entado em agosto de 1990, as oportunidades das privatizações são debatidas, sendo a Usiminas
a prim eira estatal a ser privatizada, em 1991. No início dos anos 1990, o Brasil havia intensificado os
processos de abertura comercial e financeira, de privatizações, de renegociação da dívida externa e de
desregulam entação dos mercados.
Com a derrocada do Governo Collor, Itam ar Franco - e seu governo de transição - assume a
presidência em dezembro de 1992, período de inflação mensal em to rn o de 23%. Após a passagem dos
sucessivos escândalos que deram fim ao governo Collor, as questões e problemas que perturbavam a
nação brasileira continuaram a ser uma incógnita. A instabilidade econômica, o processo inflacionário
e a desigualdade socioeconômica pareciam ainda maiores e insuperáveis. O clima de frustração e
desconfiança era notório. Então, em fevereiro de 1994, ainda no governo de Itam ar Franco, o então
M inistro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso anunciou as medidas do Plano Real, que foi concebido
e im plem entado em três etapas:
• estabelecim ento do equilíbrio das contas públicas federais, a fim de elim inar a principal causa da
inflação;
• criação de um padrão estável de valor, a Unidade Real de Valor (URV);
• emissão de uma moeda nacional nova, o Real, com poder aquisitivo estável.
Com relação ao plano, a jornalista M iriam Leitão afirm ou que
[...] antes do Real, cada plano foi uma grande esperança. Foram vários
que fracassaram, o mais famoso deles, o Cruzado. Hoje, grande parte da
população não sabe o que é isso, já que 100 milhões de brasileiros têm
menos de 30 anos. Só viram esse filme na infância. A época da hiperinflação
era um tum ulto, um tormento na vida das pessoas. Quem tinha muito
dinheiro, ganhava com suas aplicações. Quem tinha pouco dinheiro não
conseguia nem ir ao banco, ter conta bancária. Quanto menos você tinha
para investir, menor era a remuneração. O dia a dia da Casa da Moeda era
um tum ulto, sempre substituindo notas que perdiam o valor, trabalhando
em três turnos. As pessoas tinham que comprar as coisas na hora, com medo
do preço aumentar no dia seguinte. E que empresa poderia fazer planos para
o futuro, planejar abrir um negócio daqui a seis meses? Em compensação,
tinha muita gente que ganhava. Até o governo ganhava, cortando o
prazo de pagamento de impostos, mas alongando o que ele pagava seus
compromissos (LEITÃO, 2008).
Como pa rte do Plano Real, a im p la n ta çã o da URV in ic ia lm e n te teve com o o b je tiv o separar

duas fun çõe s de uma mesma m oeda: a URV era m oeda de curso legal para se rvir e xclusivam e nte
com o padrão de v a lo r m o n e tá rio . Procurou ainda c ria r a m b ie n te fa vo rá ve l para a prim eira
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Unidade
em issão do Real e co nseq uen te de sm o netizaçã o do C ruzeiro Real, p e rm itin d o adaptações para o
m u ndo da e sta b ilid a d e de preços de fo rm a gradual e an tecip ada , dando am plo curso ao processo
de negociação.
Ao longo do ano de 1993 foi aprovado o IPMF, Imposto Provisório sobre M ovim entações Financeiras,
que mais adiante se tornaria a CPMF (Contribuição Provisória sobre M ovim entações Financeiras), a qual
pretendia m elhorar as contas públicas. Houve, ainda, a instauração do PAI (Plano de Ação Imediata), que
pretendia a redução de despesas em todas as esferas do governo.
Ademais, durante todo o período FHC, houve intenso processo de com bate à sonegação fiscal,
am pliação da carga trib utária e aceleração das privatizações como form a de d im in u ir gasto público,
principal causa de seu aprofundam ento (NASCIMENTO, 2014). Com relação ao setor externo, promoveu-se
m aior abertura comercial e am pliação da desregulam entação dos mercados.
O Plano Real é apontado como a m elhor experiência de estabilização da economia brasileira. De

fato, houve uma queda brusca da inflação e o objetivo da estabilização m onetária foi am plam ente
alcançado. No entanto, os fundam entos do Plano Real fizeram com que houvesse uma deterioração
significativa das contas públicas, uma elevação significativa da dívida pública interna e déficits em
transações correntes constantes.
Para que fosse alcançado o sucesso do plano, q u a n to à tão sonhada estabilidade

m o n e tá rio -fin a n c e ira , o Plano Real fo i pautado por duas ve rtentes: âncora de ju ro s e depois
passou para a âncora cam bial. Nesse aspecto, as taxas de ju ro s foram m antidas em níveis bastante
elevados, a fim de desencorajar o consum o excessivo e a expansão de cré dito . Por o u tro lado, a taxa
de câm bio fo i valorizada, prática p e rm itid a som ente em fun ção de grande qu a n tid a d e de reservas
in te rn a cio n a is que o país detinha.
À época, em vez de continu ar acum ulando reservas internacionais, o Banco Central adotou o regime
de câmbio flutuan te, perm itindo sua valorização natural e consequente aum ento de importações.
Portanto, a elevação dos juros (âncora de juros) e a am pliação das im portações (âncora cambial)
perm itiriam o freio no processo inflacionário.
Com o Plano Real a inflação caiu rapidam ente. Em agosto de 1994, a inflação estava em 3% ao mês,
com tendência de queda. Em 1995 a inflação anual foi de 14,8%; em 1996, em 9,3%; em 1997, em 7,5%;
já em 1998, em 1,7% (GIAMBIAGI; VILLELA, 2004). Apesar da m anutenção de taxa de juros elevadas, foi
difícil conter certa expansão da demanda. Tal fa to deu-se em função do aum ento do poder aquisitivo
da população brasileira e a recomposição do crédito por parte do setor bancário.
O plano vigente sofreu alguns ataques especulativos, a exemplo das crises internacionais provocadas
pelos tigres asiáticos, México, Rússia e A rgentina em períodos e com m agnitudes diferentes, mas o plano
permaneceu fo rte em seu propósito de dim inuição da inflação. Durante seus dois mandatos, Fernando
Henrique Cardoso contou com fortes nomes na condução da economia e da política econômica, sendo
esta praticam ente seguida pelo próxim o presidente, Luis Inácio Lula da Silva.
O governo de Lula, eleito pelo PT - Partido dos Trabalhadores -, inicia-se em 2003, após vencer José
Serra, e, a exemplo de FHC, exerce dois m andatos consecutivos. Em 2010, tam bém eleita pelo PT, o Brasil
tem uma presidenta: Dilma Roussef, que já alcançou seu segundo mandato.
Uma das principais características do Governo Lula foi uma política de continuidade do Plano Real, mas
dito um governo voltado para as questões sociais e a retomada do crescimento do país! Os principais nomes
de sua presidência foram: Antonio Palocci e Guido Mantega; o primeiro foi Ministro da Fazenda, deixando o
cargo após denúncias de escândalo e corrupção; o segundo foi seu sucessor, exercendo papel significativo na
condução da política econômica ao lado de Henrique Meirelles, presidente do Banco Central.
Durante seu governo, a inflação continuou sendo rigorosam ente controlada pela adm inistração
da taxa de juros e pelo COPOM - Comitê de Política M onetária - pela adoção de política m onetária
bastante conservadora, devido à m anutenção de altas taxas de juros.
Desde a posse de Lula, a política macroeconômica foi anunciada e im plem entada com o objetivo de
alcançar a autossustentabilidade das contas públicas, dando continuidade ao regime de câmbio flexível
e metas de inflação sem que fosse necessária a elevação da carga trib utária tão penosa para a sociedade
brasileira. Tais medidas visavam à sustentação do superávit prim ário de 4,25% do PIB, ao mesmo tem po
em que se reduzia o gasto com serviço de dívida (NASCIMENTO, 2014).
Essa política fiscal é projetada na LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias -, em que os objetivos
macroeconômicos estão explicitados assim como a m aior im portância à Lei de Responsabilidade Fiscal,
criada no governo de FHC.
[...] as administrações federais do período pós-1988, provavelmente

reconhecendo a incapacidade de o Estado atual assumir as responsabilidades
de condutor do processo de desenvolvimento econômico, não elaboraram
planos nacionais de desenvolvimento, nos moldes daqueles que
caracterizavam o Estado desenvolvimentista. Igualmente, não estão sendo
elaborados os planos regionais de desenvolvimento que, nos termos da
Constituição, devem integrar os planos nacionais e serem com eles aprovados
(GIACOMONI, 2012, p. 238).
É difícil encontrar na literatura disponível opções de planejam ento propriam ente dito para os governos
atuais. O que ocorre são apenas insights, como aqueles voltados à distribuição de renda com políticas
assistencialistas, a exemplo do Programa Bolsa-Família, assim como de proteção a setores específicos,
a exemplo do setor autom obilístico e eletrodom éstico, que contam com isenções de pagam ento do IPI
- Imposto sobre Produtos Industrializados (NASCIMENTO, 2014). Daqui em diante, os dias contarão a
história recente.
4 r e c e it a s e d e s p e s a s d o s e t o r p ú b l ic o
Neste tópico vamos abordar as considerações acerca das receitas e das despesas do setor público e
que integram as peças orçamentárias.
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Unidade
4.1 Receitas públicas
Conform e explica Nascimento (2014, p. 126), receita pública é o conjunto de arrecadação com fontes e
fatores geradores próprios e permanentes, oriundos de ação e de atributo s inerentes à instituição (União,
estados e municípios), e que, "integrando o patrim ônio e na qualidade de elem ento novo, lhe produz
acréscimos, sem, contudo, gerar obrigações, reservas ou reivindicações de terceiros”, destinando-se a
atender à m anutenção e conservação dos serviços públicos.
O trib u to é um dos itens da receita pública e refere-se à prestação pecuniária com pulsória em moeda
corrente ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitui sanção de ato ilícito, instituída em lei e
cobrada m ediante atividade adm inistrativa plenam ente vinculada.
A arrecadação trib utária constitui a principal fon te de recursos utilizados no financiam ento dos
programas governamentais, ressaltando-se que m uitos estados e m unicípios brasileiros sobrevivem a
pa rtir de transferências do Governo Federal, do Fundo de Participação Estadual - FPE e do Fundo de
Participação M unicipal - FPM.
Para Rezende (2012), as receitas orçam entárias públicas podem ser classificadas sob três óticas
principais: da captação dos recursos, da origem dos recursos e do orçam ento a que estão vinculadas.
Do ponto de vista da captação, as receitas são consideradas como próprias ou de transferências.

As receitas próprias provêm de entidades encarregadas de sua aplicação - por exemplo, o Imposto
de Renda é uma receita própria da União, e o ICMS uma receita própria dos Estados; já as receitas de
transferências são as provenientes do repasse de recursos captados por outras instituições, por exemplo,
o Fundo de Participação dos Estados e Municípios, que são receitas que a União transfere a tais esferas.
Quanto m aior a diversificação institucional na execução das atribuições do governo e quanto maior
a centralização das decisões tributárias no Governo Federal, m aior será o fluxo de transferências de
recursos entre os diferentes segmentos da Adm inistração Pública e entre os diferentes níveis de governo.
Por outro lado, é evidente que, num trabalho de consolidação das receitas públicas, as transferências
devem ser canceladas para evitar a dupla contagem .
Quanto à origem dos recursos, Nascimento (2014) classifica as receitas em duas categorias
econômicas: receitas correntes e receitas de capital. Tal distinção baseia-se na existência ou não de
algum pré-requisito para aplicação da receita, bem como no caráter recorrente ou não do ingresso.
Conform e destacam Nascimento (2014) e Rezende (2012), as receitas correntes são as receitas
tributárias, de contribuição, patrim onial, de serviços, industrial e diversas, bem como aquelas oriundas de
recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado e destinadas à cobertura
de despesas correntes, a exemplo da folha de pagam entos de salários. A subdivisão das receitas correntes,
e de acordo com os autores anteriorm ente indicados, é a que se segue:
a) Tributária : que inclui as receitas definidas como trib u to s pelo Código Tributário Nacional, como
impostos, taxas e contribuições de m elhoria; é tudo o que deriva da arrecadação de impostos,
trib u to s e m ultas pecuniárias prefixadas em lei em caráter permanente. Servem para custear as
despesas derivadas da prestação de serviço público e suas necessidades de investim ento.
b) De contribuições: que inclui as contribuições sociais (contribuição para o financiam ento da

seguridade social, contribuição do salário-educação, contribuição de empregadores e trabalhadores
para a seguridade social etc.), as contribuições econômicas (contribuição para o Programa de
Integração Nacional - PIN -, contribuição para o Proterra, contribuição pela exploração de
recursos minerais etc.).
c) Patrimonial: que se refere ao resultado financeiro da exploração do patrim ônio, dividindo-se

em receitas im obiliárias (aluguéis, arrendamentos, taxas de ocupações de imóveis etc.), receitas
de valores m obiliários Ouros, dividendos, remunerações de depósitos bancários etc.) e receitas de
concessões e permissões (outorga dos serviços de telecomunicações, de radiodifusão, de serviços
de transporte etc.).
d) Industrial: que é proveniente da venda de mercadorias ou serviços relacionados a atividades de

natureza empresarial, incluindo a receita da indústria da transform ação e da construção.
e) Agropecuária : que inclui a receita da produção vegetal e da produção de anim ais e derivados.
f) De serviços: que inclui serviços comerciais, financeiros, de transporte, de comunicação, de saúde etc.
g) Transferências correntes: compreende as transferências rotineiras no mercado.
Por ou tro lado, as receitas de capital são aquelas cujos fluxos são mais irregulares - incluindo as
operações de crédito e o resultado de alienação do patrim ônio -, ou que se referem a transferências
previam ente vinculadas a despesas de capital. São as provenientes da realização de recursos financeiros
oriundos de constituição de dívidas, de conversão em espécie, de bens e direitos, além dos recursos
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado que são destinados a atender às despesas de
capital. Uma possível subdivisão para as receitas de capital é a oferecida por Nascimento (2014):
• operações de crédito;
• alienação de bens e direitos;
• am ortização de em préstim os/financiam entos recebidos;
• transferências de capital recebidas;
• outras receitas de capital recebidas.
Quanto ao orçam ento a que estão vinculadas, há as receitas do orçam ento da seguridade social
e as receitas do orçam ento fiscal: as prim eiras são basicam ente as contribuições definidas no art.
195 da CF e as receitas diretam ente arrecadadas pelos órgãos da seguridade social; as últim as são
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Unidade
form adas pelas receitas de impostos, de contribuições econôm icas e demais receitas dos órgãos não
ligados à seguridade.
Para entender m elhor as diretrizes da Constituição Federal, acesse:
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília,

1988. Disponível em: < http://w w w .planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
co nstituica o.htm x Acesso em: 5 abr. 2015.
Por últim o, ta n to as receitas próprias quanto as transferências podem ser classificadas em correntes
e de capital. A tabela a seguir, extraída do Orçamento da União para o Ano de 2015, apresenta o esquema
geral para classificação da receita pública no Brasil.
Tabela 3 - Receita Orçamentária Federal - 2015

Especificação Valor R$ 1,00
1 - Receitas correntes 1 .5 3 3 .7 8 8 .2 4 3 .6 5 3
Receita tributária 457.792.222.514
Receita de contribuições 787.299.083.683
Receita patrimonial 110.386.091.959
Receita agropecuária 30.262.599
Receita industrial 1.076.547.455
Receita de serviços 53.466.437.216
Transferências correntes 963.062.879
Outras receitas correntes 122.774.535.348
2 - Receitas de capital 4 6 1 .0 3 3 .6 3 9 .5 6 8
Operações de crédito internas 279.046.067.465
Alienação de bens 8.516.452.476
Amortização de empréstimos 42.332.333.377
Outras receitas de capital 130.959.174.712
Transferências de capital 179.611.538
Subtotal (1 + 2 ) 1 .9 9 4 .8 2 1 .8 8 3 .2 2 1
3 - R efinanciam ento da dívida pública federal 8 6 8 .5 5 7 .8 1 8 .4 5 6
Total 2 .8 6 3 .3 7 9 .7 0 1 .6 7 7
Fonte: Brasil (2014d).
Rezende (2012, p. 153) chama atenção para o fato de
[...] que não existe (nem deve existir) uma associação perfeita entre receitas
e despesas correntes e receitas e despesas de capital. Na verdade, o saldo em
—
conta-corrente, ou seja, a diferença entre receitas e despesas correntes, que

constitui a poupança do governo, é uma das fontes de financiamento das
despesas de capital. Por outro lado, operações de crédito não se restringem,
obrigatoriamente, ao financiamento de despesas da mesma categoria.
A arrecadação de contribuições sociais constitui a principal fon te de recursos utilizados no

financiam ento dos programas incluídos no orçam ento federal. Esse papel preponderante das contribuições
sociais deve-se, em m aior parte, à Constituição de 1988, que expandiu consideravelm ente os direitos
sociais e proporcionou, em contrapartida, as fontes para o governo. Também é verdade o interesse maior
do Governo Federal em am pliar a arrecadação de contribuições sociais, haja vista não serem repartidas
com estados e municípios, ao co ntrário do IR e do IPI. Em segundo lugar, estão as receitas tributárias,
das quais os im postos são as mais relevantes.
A pa rtir da CF de 1988, nota-se que não há mais as receitas extraorçam entárias. No modelo
anterior ao da atual Constituição, existiam diversas receitas fora do orçam ento, como as contribuições
com pulsórias das empresas, a exemplo do FGTS, do PIS-Pasep e do Salário Educação. No atual modelo,
somente ficam fora do orçam ento as contribuições para o FGTS e para o chamado sistema S (Senar, Sesi,
Senai, Senac, SEC, Incra, SDR, Sest e Sebrae), consideradas contribuições parafiscais. As contribuições
sociais para o PIS/Pasep e para a Previdência, por exemplo, foram incorporadas ao orçam ento.
4.1.1 Fixação
Embora as contribuições sociais mencionadas anteriorm ente não sejam consideradas explicitam ente
no Código Tributário Nacional como tributos, é certo que, do ponto de vista econômico, não há diferença
significativa. O que varia é a base de cálculo e a ju stifica tiva apresentada para sua instituição. Para
fins de análise econômica, é possível englobar as diferentes alternativas de mobilização com pulsória
de recursos pelo governo em um único quadro de referência, classificando-as de acordo com a base
econômica da contribuição.
Em relação à esfera econômica, os trib u to s podem ser classificados em três grandes categorias:
im postos sobre a riqueza (patrim ônio), im postos sobre a renda e im postos sobre vendas de mercadorias
e serviços. No prim eiro caso, a base sobre a qual incide o im posto é o estoque acum ulado de capital, e
no segundo os im postos incidem sobre os fluxos anuais de rendim ento.
Já no caso de trib u to s sobre transações, a compra e venda de mercadorias e serviço constitui o

fa to dom inante, variando apenas o m om ento em que o im posto é cobrado (se no nível do produtor ou
do consum idor) e a base de cálculo da operação (se o valor adicionado ou o to ta l da transação). Em
qualquer dos casos, essas taxas podem ser gerais ou parciais. Um im posto geral sobre a riqueza, por
exemplo, seria aquele que incidisse sobre o valor to ta l do patrim ônio, ao passo que o im posto parcial se
refere apenas a um tip o de ativo, como é o caso do im posto sobre a propriedade im obiliária. Da mesma
form a, a um trib u to geral sobre vendas que incide sobre todas as mercadorias contrapõe-se um im posto
parcial cobrado apenas sobre transações com mercadorias de determ inada espécie. O sistema com pleto
de classificação e a identificação da categoria na qual se incluem os principais im postos utilizados no
Brasil são apresentados no quadro a seguir:
---------------------------------------------- O -
Unidade
Quadro 1 - Classificação de tributos
C ontribuintes
Categorias de impostos
e outras contribuições Empresas e setor
compulsórias Indivíduos
A gricultura Indústria Comércio Serviços
Tributos sobre o patrimônio
Propriedade imobiliária ITR IPTU IPTU IPTU IPTU
Bens de consumo duráveis IPVA IPVA IPVA IPVA IPVA
Tributos sobre fluxos de renda
Geral IRPF
CPS, FGTS, CPS, FGTS, CPS, FGTS,
CPS, FGTS, Salário LISS,I FGIS' LISS,I FGIS' Salário CPS IRRF
Parcial (salário e ordenados) Educação, C. Ediiea^o C Ediiea^o C Educação, C. CPSS* '
Senar t ducaçao, . Educaçao, . Sesc, C. Senac,
Sesi, C. Senai Sesc, C. Senac
C. Senat, C. Sest
Juros IRRF, IOF IRRF IOF IRRF, IOF IRRF, IOF .L J C P n

Lucros IRPJ, CSLL ir pjc s LL IRPJ,CSLL IRPJ,CSLL |Rpcfsll
Aluguéis , - -
Tributos sobre vendas de

mercadorias e serviços
Geral sobre o valor adicionado ICMS ICMS ICMS ICMS -
Geral sobre o faturamento PIS, Cofins, II PIS, Cofins, II PIS, Cofins, II PIS, Cofins, II -
Parcial sobre produtos
- IPI - - -
industrializados
Parcial sobre prestação de
ISS ISS
serviços
Tributos sobre vendas de
ativos reais ou financeiros
Parcial sobre transmissão de ITCD,
propriedade ITBI
Parcial sobre ganhos de
IRPF
capital
*incide somente sobre os servidores públicos
Fonte: Rezende (2012, p. 157).
A seguir destacamos o glossário das siglas apresentadas:
ITR - Imposto Territorial Rural
IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano
TRU - Taxa Rodoviária Única
CSLL - C ontribuição Social sobre o Lucro Líquido

CPSS - Contribuição para a Seguridade Social do Servidor Público
CPS - Contribuição para a Previdência Social
FGTS - Fundo de Garantia de Tempo de Serviço
Sal. Educ. - Salário Educação
C. Senar - C ontribuição para o Serviço Nacional de Aprendizagem Rural
C. Senat. - C ontribuição para o Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte
C. Sest - Contribuição para o Serviço Social de Transporte
C. Sesi - Contribuição para o Serviço Social da Indústria
C. Senac - Contribuição para o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
C. Senai - C ontribuição para o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
C. Sesc - C ontribuição para o Serviço Social do Comércio
IRPJ - Imposto de Renda de Pessoas Jurídicas
IRPF - Imposto de Renda de Pessoas Físicas
IRRF - Imposto de Renda Retido na Fonte
ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados
II - Imposto de Importação
PIS - Contribuição para o Programa de Integração Social
IUCL - Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes
ISS - Imposto sobre Prestação de Serviços
IOF - Imposto sobre Operações Financeiras
É im portante notar que a identificação da base econômica do trib u to refere-se à variável sobre a
qual a contribuição é calculada, mas não identifica, necessariamente, a base em que se encontra o ônus
dessa contribuição. Nem sempre o co n trib u in te - isto é, aquele que recolhe o trib u to aos cofres do
governo - é a mesma pessoa (física ou jurídica) sobre a qual efetivam ente recai o ônus do pagamento.
É lícito supor que, sempre que possível, os contribuintes procurariam transferir o ônus do pagam ento
----------------------------------- o -
Unidade
para terceiros, variando a possibilidade de transferência conform e a natureza do im posto (contribuição),

as condições do mercado, o poder de barganha, as incertezas na economia etc.
Nos textos usuais de finanças públicas, a distinção entre trib u to s cujo ônus é, em princípio, suportado
pelo próprio co n trib u in te e os que adm item a transferência to ta l ou parcial do pagam ento para terceiros,
é feita separando-se os trib u to s em diretos e indiretos. Vejamos as classificações:
• diretos : seriam os trib u to s cujos contribuintes são os mesmos que arcam com o ônus da respectiva
contribuição; são impostos cuja base econômica de contribuição é a renda ou o patrim ônio;
• indiretos : seriam os trib u to s para os quais os contribuintes poderiam transferir to ta l ou

parcialm ente o ônus da contribuição para terceiros; são aqueles cuja base é a transação com
mercadorias e/ou serviços.
4 .1 .2 Recolhimentos
Ao longo dos últim os vinte anos, o Brasil vem apresentando carga trib u tá ria de aproxim adam ente
30 -35% do PIB, conform e podemos verificar na tabela a seguir:
Tabela 4 - Evolução da carga tributária bruta no Brasil (1 9 9 4 -2 0 1 3 )
Ano % PIB
1994 27,9
1995 28,4
1996 28,6
1997 28,6
1998 29,3
1999 31,1
2000 30,4
2001 31,9
2002 32,4
2003 31,9
2004 32,8
2005 33,8
2006 34,1
2007 34,7
2008 34,9
2009 33,7
2010 33,6
2011 34,5
2012 35,9
2013 35,8
Fonte: Brasil (2011a).

4.2 Despesas públicas
Riani (2012) destaca que as despesas públicas apresentam-se como uma escolha política por parte
dos governos quando se evidenciam os diversos serviços e bens públicos oferecidos na sociedade.
Ressalta, ainda, que há diferenças entre os chamados gastos governam entais e os gastos públicos.
As despesas governam entais compreendem os gastos realizados pelas unidades que compõem a
adm inistração governam ental direta e indireta. Já as expensas públicas compreendem a totalidade dos
gastos governam entais acrescidas das despesas do governo com suas atividades econômicas produtivas,
em que se incluem as empresas estatais.
Ainda para Riani (2012, p. 54):
Os gastos são apresentados e classificados de acordo com sua finalidade,

natureza e função, abrangendo apenas o governamental, desconsiderando os
gastos das atividades econômicas do governo. Tal situação deve-se, entre outras
coisas, à finalidade de cada bloco de atividades que caracterizam cada um
deles e às suas formas de financiamento. Em geral, os gastos governamentais
deveriam ser financiados através dos mecanismos fiscais, especialmente a
tributação, e os gastos do governo com suas atividades produtivas devem ser
financiados pelos recursos obtidos com a venda de seus bens e serviços.
Giambiagi e Além (2008) asseveram que, como o governo necessita exercer suas funções, ele o
faz por meio do gasto público em diferentes frentes de atuação, quais sejam: saúde, educação, defesa
nacional, policiam ento, regulação, justiça e assistencialismo.
— Lembrete
Em finanças públicas, o governo exerce algumas funções importantes,

com o: função alocativa, distribu itiva e estabilizadora.
Saiba mais
Você poderá ter noção da participação do Estado na economia com

relação ao gasto público lendo os dados divulgados pelo IBGE. Saiba mais
em: IBGE. Despesas públicas. 18 dez. 2001. Disponível em: < h ttp ://w w w .
ibge.gov.br/hom e/presidencia/noticias/18122001 apuepu.shtm >. Acesso
em: 27 mar. 2015.
Os gastos públicos podem ser classificados de três form as: quanto à finalidade do gasto, quanto à
natureza do dispêndio e, por fim , quanto ao agente encarregado por sua execução.
Unidade
Em relação às finalidades dos gastos, estas podem ser classificadas em: funções, programas e
subprogramas. Essa divisão perm ite ao governo a agregação dos valores gastos em cada uma das suas
atividades em suas diferentes áreas de atuação (funções) (NASCIMENTO, 2014). Quanto à natureza
do dispêndio, os gastos podem assumir a form a de: custeio - quando os gastos são com pessoal e
m aterial de consum o; investim entos - quando o tra tam e nto é o da form ação bruta de capital fixo; de
transferências - representam despesas constitucionais ou voluntárias; inversões financeiras - quando
os recursos públicos são empregados em investim entos financeiros geradores de fluxo de renda positivo
via juros e demais remunerações; agente encarregado de sua execução - aborda a adm inistração pública
direta ou de form a descentralizada por meio de empresas públicas e outras instituições autônomas, esta
últim a exemplo da adm inistração indireta.
Para conhecer a form a como que as despesas públicas são classificadas de

form a institucional e form al, leia o Manual Técnico do Orçamento. Disponível
em: < http://w ww.planejam ento.gov.br>. Acesso em: 31 jan. 2015.
De acordo com Nascimento (2014), a classificação institucional da despesa atenderá ao seguinte

ordenam ento:
• natureza da despesa: deve-se considerar ser a expensa de categoria econômica (correntes e de capital);
• grupo de natureza da despesa: devem-se agregar os elementos da despesa e seu objeto de gasto,
a exemplo de pessoal ou encargos sociais, juros e encargos de dívida, investim entos, inversões
financeiras, am ortização de dívida ou outras despesas correntes;
• modalidade de aplicação : destina-se a elucidar onde os recursos serão aplicados, compreendendo

transferências financeiras ou se diretam ente pela unidade detentora do crédito orçam entário;
• elemento de despesa: identifica objetos de gastos, a exemplo de vencimentos.
Rezende (2012, p. 81) destaca as principais definições da classificação funcional das despesas:
- Função: maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que

competem ao setor público.
- Subfunção: partição da função, visando agregar determinado

subconjunto de despesa do setor público. Pode ser combinada com
funções diferentes daquelas a que esteja vinculada.
- Encargos especiais: englobam as despesas em relação às quais não se

possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo
corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras

afins, representando, portanto, uma agregação neutra.
- Programa: instrumento de organização da ação governamental que

visa à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por
indicadores estabelecidos no plano plurianual.
- Projeto: instrumento de programação para alcançar o objetivo de

um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no
tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão
ou o aperfeiçoamento da ação do governo.
- Atividade: instrumento de programação para alcançar o objetivo de

um programa que envolve um conjunto de operações que se realizam
de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto
necessário à manutenção da ação do governo.
- Operações especiais: despesas que não contribuem para a manutenção

das ações do governo, das quais não resulta um produto e não geram
contraprestação direta sob a forma de bens e serviços.
4.2.1 Estágios da despesa
Para executar sua despesa pública, o Brasil atende a alguns estágios, quais sejam: da previsão
orçam entária, da fixação da despesa pelo legislativo, do processo licitatório, do empenho, da liquidação
e do pagam ento (NASCIMENTO, 2014).
A previsão orçamentária da despesa é sempre necessária, mesmo que haja algum processo
licitatório, pois nenhuma despesa pode ser assumida sem a existência de sua previsão no orçam ento.
Tal fato está em consonância ao preconizado no art. 167 da CF, bem como na Lei n° 8.666/93, que trata
das licitações.
Saiba mais
Para se inteirar sobre as normas para licitações e contratos, consulte a

Lei n° 8.666/93:
BRASIL. Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993. Institui normas para

licitações e contratos da Adm inistração Pública. Brasília, 1993. Disponível
em: < http://w w w .planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm >. Acesso
em: 4 abr. 2015.
0 -
Unidade
Já a fixação da despesa versa que cabe ao Poder Executivo aprovar, v e ta r ou a lte ra r a despesa
na proposta o rça m e n tá ria que fo i enviada ao Congresso N acional e, após sua aprovação, ela será
fin a lm e n te fixada.
O processo licitatório representa o conjunto de procedim entos adotados pelo Estado para que se
possa adquirir bens e serviços. Traduz-se em ação adm inistrativa que procura com patibilizar critérios de
isonomia, quando a adm inistração necessita recorrer ao setor privado para contratação pública. Deverá,
ainda, considerar alguns fatores, como:
• as disposições da Lei n° 8.666/93;
• as alienações, a exemplo das privatizações com as vendas de bens;
• a igualdade de condições a todos os concorrentes, atendendo ao princípio da isonomia.
Por outro lado, o empenho apresenta-se como o prim eiro estágio efetivo da despesa. Pode ser
conceituado como a necessidade de verba para que uma compra e seu efetivo pagam ento sejam
efetivados. Pode ser efetuado por nota de empenho, em que se precede à realização da despesa, bem
como por tipo de empenho, e, nesse caso, como salienta Nascimento (2014, p. 168), são classificados de
acordo com sua natureza e finalidade:
1) empenho ordinário: para acudir despesa com montante previamente

conhecido e cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez;
2) empenho global: para atender às despesas com montante previamente

conhecido como aluguéis, salários etc.;
3) empenho por estimativa: para acolher despesas com valor não identificado
previamente e, geralmente, de base periódica não homogênea, como as
despesas com energia elétrica, diárias, telefone etc.
Quando ocorre a com provação de que o cre dor cu m p riu com suas obrigações c o n tra tu a is
consta ntes no em penho, dá-se a liquidação da despesa . Os d o cum ento s que com provam
a realização do serviço ou mesmo a entrega de bens por parte de quem fo i co n tra ta d o são
im prescindíveis. Tais registros passam por atos de co nferê ncia e ve rifica çã o , inclusive das notas
fiscais correspondentes ao em penho que será levado a pagam ento.
O pagamento , entendido como o ú ltim o estágio da despesa pública, consiste no repasse de verba
do contratante ao contratado como form a de extinção da obrigação.
—«Resumo
Abordamos nesta unidade a perspectiva histórica e a evolução do

planejam ento no Brasil. Destacamos a função estatal sobre planejam ento e
suas respectivas obrigações.
No estudo da obra, apresentamos dados relevantes desde a década

de 1930 até a atualidade. Dessa form a, percebemos diferentes fases de
planejam ento econôm ico de governos brasileiros, cada qual com seus
objetivos, sua ideologia e suas conquistas, sejam positivas, sejam negativas.
Em meio a nossa pesquisa, notam os que em diversas vezes as alterações
no planejado são necessárias, haja vista os fatos internos ou externos à
economia brasileira.
Também ressaltamos o entendim ento das fontes de receitas públicas

e suas despesas para que se possa proceder ao tra tam e nto do orçam ento
público. Então, foi possível notar que a arrecadação trib utária constitui-se
na principal fo n te de recursos utilizados no financiam ento dos programas
governam entais e suas diferentes características tributárias. Pelo lado
das despesas, apresentamos suas principais formas, a necessidade de
classificação institucional como instrum ento de identificação, controle e
gestão, bem como os estágios das despesas públicas em atendim ento à
legislação pertinente.
Ainda destacamos o quão im portante é compreendermos os meandros

sobre o planejam ento, o orçam ento, as receitas e as despesas públicas
numa perspectiva estratégica, bem como conhecer as diferentes peças de
planejam ento e orçam ento que são tom adas em separado, mas que fazem
parte de um conjunto.
Por fim , referim o-nos ao Plano Plurianual e à Lei de Diretrizes

Orçamentárias, aspectos essenciais para a economia.
Questão 1. Indique a alternativa que apresenta um im posto que incide sobre o patrim ônio:
A) Imposto sobre Serviços.
B) Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços.
0 -
Unidade
C) Imposto sobre Produtos Industrializados.
D) C ontribuição Social Sobre o Lucro Líquido.
E) Imposto sobre Propriedade de Veículos Autom otores.
Resposta correta: alternativa E.
A) A lternativa incorreta.
Justificativa: Imposto sobre Serviços incide sobre o faturam ento das empresas que são prestadoras
de serviços de qualquer natureza.
Justificativa: Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, como o próprio nome sugere,
incide sobre o faturam ento de empresas que produzem mercadorias e são colocadas à venda no atacado
e varejo ou mesmo aquelas que apenas fazem sua m ovim entação. Incide tam bém sobre as empresas de
transporte de passageiros.
C) A lternativa incorreta.
Justificativa: Impostos sobre Produtos Industrializados incidem sobre a produção industrial e seu
valor agregado.
D) A lternativa incorreta.
Justificativa: C ontribuição Social sobre o Lucro Líquido é um im posto que incide sobre resultado
operacional e financeiro de qualquer empresa.
E) A lternativa correta.
Justificativa: o Imposto sobre Propriedade de Veículos A utom otores somente é devido pelo agente
detentor de tal patrim ônio, no caso, autom óveis de qualquer categoria.
Questão 2 . Sobre o papel das transferências intergovernam entais de recursos entre os níveis de
governo, podemos afirm ar que:
I - Do ponto de vista econômico, o objetivo é obter m aior equidade e eficiência no uso dos recursos.
II - As transferências previstas constitucionalm ente são uma form a de o governo federal partilhar
entre os estados e m unicípios parte do valor arrecadado.
-w ----------------------------------------------
III - Promove as transferências de recursos arrecadados das áreas mais desenvolvidas para as menos
desenvolvidas.
É correto o que se afirm a em:
A) I, apenas.
B) II, apenas.
C) III, apenas.
D) I, II e III.
E) II e III, apenas.
0 -
Unidade III
Unidade III
Na atualidade, quando se trata do assunto finanças públicas e, de form a mais abrangente, receitas
e despesas governamentais, deve-se levar em consideração a Constituição Federal de 1988. Com ela, a
gestão pública se aproxima cada vez mais da gestão privada, o que pode ser percebido com a criação de
dois im portantes instrum entos de gestão: o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Esses
instrum entos valorizam o planejam ento, bem como criam a obrigatoriedade da elaboração de planos de
médio prazo vinculados aos orçam entos anuais. Por outro lado, a mesma Constituição procura observar
o princípio da universalidade pela inclusão de todas as receitas e despesas no processo orçam entário.
Passaremos então a tra ta r desses dois instrum entos.
5 PLANO PLURIANUAL
De form a co n trá ria à questão orçam e ntária, que é o b rig a to rie d a d e da União desde a década
de 1930, a questão do pla neja m en to coloca-se com o im p erativo a cada ente fe d e ra tivo a p a rtir
da C o nstitu ição de 1988. Antes disso, cada unidade de Federação legislava em causa própria, por
assim dizer.
Conform e relata Giacomoni (2012, p. 222), antes de 1988:
[...] o que mais se aproximou da ideia de plano ou programa plurianual

a ser implementado por todas as esferas de governo foram o Quadro
de Recursos e de Aplicação de Capital (QRAC) e o Orçamento Plurianual
de Investimentos (OPI). Criação da Lei n° 4.320/64, o QRAC apresentava
as seguintes características: (i) compreendia as Receitas e despesas de
Capital; (ii) era aprovado por decreto do Poder Executivo; (iii) cobria, no
mínimo, um triênio; (iv) era anualmente reajustado, com o acréscimo de
mais um exercício; e (v) sempre que possível, os programas deviam estar
correlacionados a metas objetivas em termos de realização de obras e de
prestação de serviços.
Cabe destacar o que se determ ina no § 1 do A rtigo n° 165 da Constituição Federal (BRASIL, 1988):
A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada,

as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para
as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.
Trazendo m odernidade e técnica para a elaboração e execução do orçam e nto público, a p a rtir
de então, o pla neja m en to no Brasil passa a ser guiado pelo Plano P lurianual (PPA). Ele se apresenta
com o um in s tru m e n to de pla neja m en to estratégico de todas as ações que serão tom adas por
d e te rm in a d o governo. Elaborado para o período de q u a tro anos, procura expressar com clareza
os resultados pretendidos pelo go vern ante que o elabora e, por m eio de seu acom p anh am en to e
avaliação, busca v e rific a r a e fe tivid a d e da execução de seus program as, bem com o rever ob jetivos
e m etas (MATIAS-PEREIRA, 2012).
Nascimento (2014) com plem enta que o PPA traduz, de um lado, o compromisso entre as estratégias
e o projeto de fu tu ro e, de outro, a alocação real e concreta dos recursos orçam entários nas funções, nas
áreas e nos órgãos públicos com a finalidade de interm ediar as ações de longo prazo e as necessidades
imediatas. O Poder Executivo deverá encam inhar o PPA ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto
do prim eiro ano de governo, sendo que o prazo de aprovação pelo Congresso é até o térm ino da sessão
legislativa daquele ano, ou seja, até dezembro. Quanto à sua vigência, ela vai até o dia 31 de dezembro
do prim eiro ano de governo subsequente.
Observação
Para que não haja descontinuidade das ações propostas pelo

planejam ento de diferentes governantes, é im portante ressaltar que a
vigência do PPA não coincide com o m andato do governante, mesmo que
o período de vigência do m andato seja de quatro anos. O prim eiro ano de
vigência do PPA será o segundo ano do m andato do governante, seja ele
presidente, governador ou prefeito.
O o b je tiv o prin cipa l do PPA é fo rm u la r as dire trize s para as fin ança s públicas no período do
plano, com o propósito de id e n tific a r e avaliar os recursos disponíveis para o desen volvim ento de
ações a cargo da adm inistraçã o pública, in c lu in d o os provenientes de fin a n cia m e n to , bem com o
para o estabelecim ento dos tip o s de despesas segundo função, subfunção e program a de governo.
D esenvolvido por program as, a rticu la um c o n ju n to de ações representadas por projetos, atividades
e operações especiais, que concorrem para o alcance dos ob jetivos governam entais. Os program as
e ações do PPA são revisados a n ualm ente para fin s de elaboração das propostas orçam entárias
setoriais que dão origem à Lei de D iretrizes O rçam entárias e à Lei de O rçam ento A nual, de que
tratarem os, o p o rtu n a m e n te .
Conform e Matias-Pereira (2012, p. 319),
[...] os projetos de lei do Plano Plurianual serão encam inhados pelo

Presidente da República ao Congresso Nacional nos term os da lei
com plem entar, aplicando-se, subsidiariam ente, as normas pertinentes
ao processo legislativo (art. 166, § 7°, da C onstituição Federal). Eles
serão apreciados pelas duas casas do Congresso Nacional (Câmara
dos Deputados e Senado Federal) na form a do regime comum, após
parecer em itido pela Comissão mista permanente de Senadores e
Deputados (art. 166, § 1°, e art. 58, § 2°, inciso VI). Deve-se ressaltar,
------------------------------ Q -
Unidade III
conform e prevê o art. 166, § 3°, inciso I, da C onstituição Federal, que

as emendas ao projeto de lei do orçam ento anual ou aos projetos que
o m odifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam com patíveis
com o Plano Plurianual.
Com a nova C o n stitu içã o tra zend o m o d ern idad e in te g ra d o ra en tre p la n e ja m e n to e o rça m e n to ,
é n o tó rio perceber que a co n stru çã o ta n to do p la n e ja m e n to q u a n to da gestão pública delineada
por program as requer co m p e tê n cia gerencial em to d o s os âm bitos, in c lu in d o os setoriais, bem
com o de suas equipes de gestores. Cada uma das equipes e n volvidas no PPA fica responsável
pelos com prom issos do plano q u a n to ao alcance de seus o b jetivos. Para ta n to , os gestores
devem assum ir uma postura a d m in is tra tiv a o rie n ta d a para resultados. C o nform e bem destaca
N a scim e nto (2014, p. 106),
[...] a gestão voltada para resultados pressupõe a adoção de um modelo de

gerenciamento em que a responsabilidade esteja claramente atribuída e os
objetivos delineados de forma consistente. Além disso, o órgão gestor deverá
desenvolver processos produtivos eficientes, promover a conscientização e o
controle de custos e buscar sistematicamente a qualidade e efetividade dos
resultados alcançados.
Observação
A conhecida Lei de Responsabilidade Fiscal surge no mesmo contexto

do Plano Plurianual, prom ovendo m aior transparência à gestão de
recursos públicos.
Em síntese, o Plano Plurianual visa:
• O rientar a ação governam ental, objetivando alcançar o desenvolvim ento econômico, que, por sua
vez, propiciará a efetiva promoção do bem -estar social.
• O rientar o planejam ento, em sintonia com a programação e o orçam ento do Poder Executivo,
obedecendo aos princípios de regionalização da economia.
• Definir diretrizes que deverão nortear a elaboração dos orçam entos fiscal e de investim entos, que
possibilitem a redução das desigualdades regionais e sociais.
• Ordenar e disciplinar a execução de despesas com investim entos que se reverterão em benefícios
para a sociedade.
A figura a seguir retrata, de form a sintética, o ordenam ento do Plano Plurianual:

Figura 6 - Plano Plurianual (PPA)
5.1 Elaboração: histórico de elaboração dos Planos - PPA
Como vimos, o Plano Plurianual, que foi instituído pela Constituição Federal de 1988, de acordo
com seu art. 165, § 1°, oferece mudanças que reestruturam as ações governamentais. Com ele é possível
perceber os objetivos governam entais com m aior clareza, bem como, via integração de planejam ento e
orçam ento, se os resultados esperados serão, de alguma form a, alcançados. Várias foram as edições de
PPA elaboradas no Brasil desde então. Vejamos em ordem cronológica:
Quinquênio 1991/1995
Primeiro plano elaborado em cum prim ento às determ inações da Constituição de 1988, esteve mais
voltado para as ações governam entais do que para o desenvolvim ento econôm ico-social. Interessante
destacar a preocupação com os gastos públicos declarada no Plano. É o que se estabelece ta n to no § 2°
quanto no § 3° do Art. 5°. Quanto à reestruturação do gasto público, deve-se:
a) assegurar o equilíbrio nas contas públicas;
b) aumentar os níveis de investimento público federal, em particular os

voltados para a área social e para infraestrutura econômica;
c) ajustar a execução das políticas públicas federais a uma nova

conformação do Estado, que privilegie as iniciativas e a capacidade
gerencial do setor privado e, ao mesmo tempo, fortaleça as inerentes
ao Poder Público;
Unidade III
d) rever o papel regulador do Estado, com vistas à consolidação de uma

economia de mercado moderna, competitiva e sujeita a controles sociais;
e) conferir racionalidade e austeridade ao gasto público federal;
f) elevar o nível de eficiência do gasto público, mediante melhor

discriminação e maior articulação dos dispêndios efetivados pela União,
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios (BRASIL, 1991).
As medidas a serem tom adas para que os objetivos fossem atingidos prescreviam:
a) redução da participação relativa dos gastos com pessoal nas despesas

públicas federal;
b) modernização e racionalização da Administração Pública Federal;
c) privatização de participações societárias, bens ou instalações de

sociedades controladas, direta ou indiretamente, pela União, de
conformidade com o Programa Nacional de Desestatização, criado
pela Lei n° 8.031, de 12 de abril de 1990;
d) alienação de imóveis e de outros bens e direitos integrados do ativo

permanente de órgãos e entidades da Administração Pública Federal
direta, autárquica ou fundacional;
e) transferência de encargos públicos para os Estados, Distrito Federal e

Municípios (BRASIL, 1991).
Para Giacomoni (2012), em função dos desajustes do governo do período - Collor e o processo
de impeachment, bem como pelo governo de transição, Itam ar Franco - somadas às medidas
macroeconômicas com caráter contracionistas, esse planejam ento não merece avaliação rigorosa
quanto a seus resultados.
Período 1996/1999
Primeiro Plano Plurianual da gestão Fernando Henrique Cardoso e, para quatro anos, foi estruturado
em duas fases, sendo a prim eira de estratégias e a segunda ordenando objetivos por áreas temáticas.
Entre as estratégias, estão a construção de um Estado m oderno e eficiente; redução dos desequilíbrios
especiais e sociais do país; modernização produtiva da economia brasileira (BRASIL, 1996).
Para a construção de um Estado m oderno e eficiente, as diretrizes do governo concentraram -se em:
• consolidação do processo de saneamento das fianças públicas;

• descentralização das políticas públicas para Estados e municípios,

setor privado e organizações não governamentais;
• aumento da eficiência do gasto público, com ênfase na redução dos

desperdícios e no aumento da qualidade e da produtividade dos
serviços públicos;
• aprofundamento do programa de desestatização;
• modernização das Forças Armadas e de seus níveis operacionais;
• modernização da Justiça e dos sistemas de Segurança e Defesa Nacional;
• reformulação e fortalecimento da ação reguladora do Estado, inclusive

nos serviços públicos privatizados;
• reformulação e fortalecimento dos organismos de fomento regional;
• modernização dos Sistemas de Previdência Social (BRASIL, 1996).
Quanto à redução dos desequilíbrios especiais e sociais do País, o Plano destaca:
• criação de novas oportunidades de ocupação da força de trabalho;
• redução dos custos de produtos de primeira necessidade;
• aproveitamento das potencialidades regionais, com uso racional e

sustentável dos recursos;
• fortalecimento da base de infraestrutura das regiões menos

desenvolvidas;
• fortalecimento da política de desconcentração industrial;
• redução da mortalidade infantil;
• ampliação do acesso da população aos serviços básicos de saúde;
• melhoria das condições de vida, trabalho e produtividade do pequeno

produtor e do trabalhador rural;
• melhoria das condições de vida nas aglomerações urbanas críticas

(segurança pública, saneamento, habitação, transporte coletivo,
serviços urbanos, desporto, e cultura e meio ambiente);
--------------------------------------------- 0 -
Unidade III
• mobilização da sociedade e comprometimento de todo o governo

para a erradicação da miséria e da fome;
• fortalecimento da cidadania e preservação dos valores nacionais

(BRASIL, 1996).
No que é possível destacar sobre a modernização produtiva da economia brasileira, as diretrizes da

ação do governo para o período foram :
• modernização e ampliação da infraestrutura;
• aumento da participação do setor privado em investimentos para o

desenvolvimento;
• fortalecimento de setores com potencial de inserção internacional e

estímulo à inovação tecnológica e à restruturação produtiva;
• melhoria educacional, com ênfase na educação básica; e
• modernização das relações trabalhistas (BRASIL, 1996).
Já os objetivos por áreas tem áticas procuravam m elhorar as condições da infraestrutura básica,
priorizando regiões onde as condições econômicas mostravam -se mais frágeis. Para tanto, recursos
seriam destinados para as áreas de transportes, energia e comunicações.
Demais áreas foram compreendidas no Plano Plurianual até então

tratado. Recomendamos a sua consulta para que você possa perceber o
avanço em relação à prim eira iniciativa, aquela do período do governo
Collor. Acesse:
BRASIL. Lei n° 9.276, de 9 de maio de 1996. Dispõe sobre o Plano

Plurianual para o período de 1996/1999 e dá outras providências. Brasília,
1996. Disponível em: < http://w w w .planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9276.
h tm >. Acesso em: 8 abr. 2015.
Giacomoni (2012, p. 240) destaca:
A maior deficiência desse plano é a ausência total de representação

financeira. A mensagem que acompanhou o projeto de lei trouxe algumas
estimativas, de forma bastante agregada, dos montantes a serem aplicados
—
e de suas fontes de financiamento. Ao se transformar em lei, o PPA acabou

ficando sem nenhuma referência de ordem financeira, o que é paradoxal
em se tratando de instrumento com características orçamentárias. Cabe,
também, fazer restrições à solução metodológica adotada que desconsiderou,
totalmente, as características estabelecidas na Constituição Federal, ou seja,
as despesas de capital, as despesas decorrentes destas e os programas de
duração continuada.
Período 2000/2003
O PPA para a segunda gestão de Fernando Henrique Cardoso foi instituído pela Lei n° 9.989, de
21 de ju lh o de 2000 (BRASIL, 2000b). Sob a bandeira "Avança Brasil, o plano foi organizado com base
nos elem entos básicos: (i) orientação estratégica; (ii) m acro-objetivos; (iii) agendas; (iv) program as”
(GIACOMONI, 2012, p. 240). Entre as estratégias, estão:
Consolidar a estabilidade econômica com crescimento sustentado; promover

o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de empregos e
oportunidades de renda; combater a pobreza e promover a cidadania e a
inclusão social; consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos;
reduzir as desigualdades inter-regionais; promover os direitos de minorias
vítimas de preconceito e discriminação (GIACOMONI, 2012, p. 240).
Entre os m acro-objetivos figuravam saneamento das finanças públicas, elevação das exportações,
preocupação com a gestão am biental, melhorias no sistema de educação, com bate à fom e bem como
à m ortalidade infantil.
É im p o rta n te lem brar que planejam ento, gerência e controle são as três funções básicas do
processo, e o PPA 2000-2003 procurou reavaliar tais funções propondo um orçam ento mais m oderno
e com foco em resultados (CAVALCANTE, 2007). Nesse sentido, integração e desenvolvim ento nacional,
m elhoria na gestão do Estado, m aior atenção ao meio am biente, valorização do em prego e cidadania
e prom oção do conhecim ento foram os grandes eixos tem áticos que fizeram parte da agenda, que
contava com mais de trezentos programas.
Giacomoni (2012) avalia o plano de form a bastante positiva, com destaque para a m etodologia
adotada quanto à articulação dos programas com os objetivos que foram alcançados.
Período 2004/2007
Após dois m andatos com o presidente Fernando Henrique Cardoso, o Brasil experim entou nova
gestão, sob a regência de Luis Inácio Lula da Silva e seu Plano Plurianual para o período 2004-2007,
elaborado com base em consultas públicas bem com o em debate entre as três esferas do governo. O
atual governo colocava para si os desafios de elim in a r a fom e e a miséria, gerar empregos, d is trib u ir
renda com a construção de uma sociedade mais justa e m oderna em term os de crescim ento e
desenvolvim ento econôm ico.
Unidade III
No que diz respeito ao desenvolvim ento, o docum ento Plano Brasil de Todos: Participação e Inclusão
destaca o que se segue:
[...] o PPA 2004-2007 terá como norte a seguinte estratégia de longo prazo:
inclusão social e desconcentração da renda com crescimento do produto
e emprego, desenvolvimento ambientalmente sustentável, redutor das
disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por
investimentos e pela elevação da produtividade, e viabilizado pela expansão
competitiva das atividades que superem a vulnerabilidade externa. As cinco
dimensões da estratégia (social, econômica, regional, ambiental e democrática)
representam os megaobjetivos a ser perseguidos (BRASIL, 2003, p. 12).
Para que os m egaobjetivos pudessem ser alcançados, a estratégia de desenvolvim ento foi dividida
em cinco dimensões, cada uma com suas ações e políticas:
• Dimensão social.
• Dimensão econômica.
• Dimensão regional.
• Dimensão am biental.
• Dimensão democrática.
Consulte o docum ento Plano Brasil de Todos: Participação e Inclusão e

veja quais são as atitudes governam entais para que os objetivos de cada
dimensão pudesse ser atingido:
BRASIL. Plano Brasil de todos: participação e inclusão. Orientação

estratégica de governo: crescim ento sustentável, emprego e inclusão social.
Brasília, maio 2003. Disponível em: < http://w w w .sigplan.gov.br/arquivos/po
rtalppa/15_% 28PlanoBrasildeTodos% 29.pdf>. Acesso em: 8 abr. 2015.
Cavalcante (2007) ressalta que este PPA avança em relação ao anterior justam ente pela im plantação
de um Sistema de M onitoram ento e Avaliação com quatro objetivos. O prim eiro foi proporcionar
transparência quanto às ações tomadas pelo governo e, nesse aspecto, as ações e resultados foram
bastante publicizadas. O segundo objetivo está ligado ao auxilio na tomada de decisão e, neste sentido,
as consultas populares bem como o debate com demais unidades de federação ofereceram m elhoria na
qualidade não só das decisões, mas tam bém das ações tom adas no âm bito governam ental.
-H(8» ---------------------------------------------------------------------
O segundo objetivo, de certa form a, dá condições para que o terceiro tam bém seja conquistado, o
da promoção, aprendizado e disseminação do conhecimento organizacional com o envolvim ento
de todas as equipes e seus debates programáticos. Por últim o, o aperfeiçoamento, a concepção e
a gestão do plano e seus programas tam bém se destaca como objetivo no sentido de melhoria
contínua, totalm e nte influenciado pelas novas form as de gerenciam ento organizacional.
Finalizando, Cavalcante (2007, p. 139-140) destaca que, no Plano,
[...] prevalece a perspectiva da importância dos resultados da avaliação

para subsidiar as tomadas de decisão em diferentes níveis: estratégico
(ministros e Comitê de Coordenação de Programas), tático (gerentes,
gerentes-executivos e coordenadores de ação) e operacional (coordenadores
de ação e sua equipe).
Observação
Observe que a sucinta apresentação dos Planos Plurianuais que estamos

efetuando remete às funções organizacionais e de planejam ento privado,
conform e aquelas discutidas anteriorm ente. O que isso revela? Que cada
vez mais o planejam ento apresenta-se como técnico e não como político.
O utro d o c u m e n to ba stan te interessante e que você tam bém

pode c o n s u lta r é o re la tó rio do Plano P lu rianu al 2 0 0 4 -2 0 0 7 . Na
apresentação deste d o cu m e n to , você poderá v e rific a r quais fo ra m as
co n q u ista s do período:
BRASIL. M inistério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria

de Planejamento e Investim entos Estratégicos. Relatório de avaliação do
Plano Plurianual 2004-2007: exercício 2008 - ano base 2007. Brasília:
MP, 2008. Disponível em: < http://w w w .planejam ento.gov.br/secretarias/
upload/A rquivos/spi/plano_plurianual/avaliacao_P P A /relatorio_2008/08_
PPA_Aval_cad01.pdf>. Acesso em: 8 abr. 2015.
Período 2008-2011
Da mesma form a que aconteceu com Fernando Henrique Cardoso, Lula alcançou a oportunidade de
um segundo m andato e, portanto, de declarar um novo PPA. Este seguiu reafirm ando os compromissos
com o crescim ento econômico, bem como com a inclusão social num Brasil de m enor desigualdade. Para
tanto, este novo m andato é pautado em três linhas mestras:
Unidade III
• Na questão social, envolvendo inclusão e dim inuição das desigualdades sociais e regionais via
transferências de renda e fortalecim ento da cidadania.
• M elhorias na educação, com o lançam ento do Plano de Desenvolvim ento da Educação (PDE).
• Ênfase no crescimento , com o lançam ento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), em

que são retomadas ações de planejam ento e execução de obras infraestruturais no âm bito social,
urbano, logístico e energético.
Leia mais sobre o Plano Nacional de Educação e sobre o Programa de

Aceleração do Crescimento:
BRASIL. M in is té rio da Educação. O Plano de Desenvolvimento da

Educação: razões, p rin cíp io s e program as. Brasília, 2007. D isponível
em : < h ttp ://p o rta l.m e c .g o v .b r/a rq u iv o s /liv ro /liv ro .p d f>. Acesso em : 8
abr. 2015.
BRASIL. M inistério do Planejamento. Programa de Aceleração do

Crescimento . Brasília, [s.d.]. Disponível em: < http://w w w .planejam ento.gov.
br/m inisterio.asp?index=61& ler=s881>. Acesso em 8 abr. 2015.
Em rápida consulta ao docum ento do Plano Plurianual 2008-2011 - Desenvolvimento com Inclusão
Social e Educação de Qualidade, é possível destacar trechos im portantes acerca das linhas mestras
indicadas anteriorm ente.
No âm bito da questão social,
[...] a Agenda Social compreende um conjunto de iniciativas prioritárias,

com ênfase: nas transferências condicionadas de renda associadas às ações
complementares; no fortalecimento da cidadania e dos direitos humanos;
na cultura e na segurança pública. A prioridade é a parcela da sociedade
mais vulnerável.
A evolução nos indicadores de renda entre a população mais vulnerável

verificada na última Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD)
e no crescimento com índices superiores à média nacional nas regiões
menos desenvolvidas é o resultado agregado das políticas de valorização
do salário mínimo, da integração crescente do trabalhador ao mercado de
trabalho formal, do aumento gradativo da escolaridade média da população
e das políticas de transferência de renda, em particular, o Benefício de
Prestação Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Família. A Agenda Social

para o próximo período promoverá as alternativas de emancipação para as
famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família por meio da integração
de políticas de acesso à educação, à energia, aos produtos bancários, ao
trabalho e à renda, viabilizando a continuidade da redução da pobreza
e da desigualdade. O Programa atendeu, no fim de 2006, 11 milhões de
famílias, número correspondente ao universo de famílias com renda per
capita até R$ 120,00, segundo estimativas baseadas na PNAD 2004. Em
agosto de 2007, o valor dos benefícios foi reajustado em 18,25% e, para
2008, serão incorporados adolescentes de 16 e 17 anos ao Programa
(BRASIL, 2007b, p. 13-14).
Organizado em quatro eixos - Educação Básica; alfabetização e educação continuada; ensino

profissional e tecnológico; e Ensino Superior -, quanto ao Plano de Desenvolvim ento da Educação cabe
destacar que:
[...] na área de financiamento da educação básica, o Presidente Luiz Inácio

Lula da Silva sancionou a Lei n° 11.494/2007, que regulamenta o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (Fundeb). O novo fundo atende a toda a educação
básica, da creche ao Ensino Médio. No Fundeb, o aporte do Governo Federal
é de R$ 2 bilhões em 2007; R$ 3,1 bilhões em 2008; R$ 4,9 bilhões em 2009
e 10% do montante da contribuição dos Estados e Municípios ao fundo
a partir de 2010, alcançando cerca de 7,6 bilhões em 2010 e 8,4 bilhões
em 2011. O atendimento por meio da cooperação técnica e financeira
da União a Estados, Municípios e escolas será redirecionado, de modo
prioritário, às Unidades da Federação e escolas com os menores Índices
de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). O IDEB com dados sobre
fluxo escolar combinado com o desempenho dos alunos permitirá a pais,
comunidades, escolas, Municípios e Estados acompanharem o desempenho
das escolas, ao mesmo tempo em que fixará metas de curto, médio e longo
prazo para a melhoria da qualidade da educação básica. Como meta de
longo prazo espera-se que o IDEB nacional atinja o índice 6 para os anos
iniciais do ensino fundamental até 2021 - índice médio atual para países
da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
Atualmente, a educação básica brasileira tem uma média de 3,8 pontos, para
os anos iniciais do ensino fundamental; 3,5, para os anos finais do ensino
fundamental e 3,4, para o ensino médio, em uma escala de 0 a 10 algarismos
(BRASIL, 2007b, p.16-17).
Quanto ao Programa de Aceleração do Crescimento, ele compreendia um:
[...] conjunto de investimentos públicos em infraestrutura econômica e

social nos setores de transportes, energia, recursos hídricos, saneamento
---------------------------------------------------------- 0 -
Unidade III
e habitação, além de diversas medidas de incentivo ao desenvolvimento

econômico, estímulos ao crédito e ao financiam ento, melhoria do
ambiente de investimento, desoneração tributária e medidas fiscais de
longo prazo.
As metas propostas pelo PAC envolvem expansão significativa do

investimento público e, em decorrência, do investimento privado. A elevação
do nível de investimento pelo setor público na resolução dos gargalos
existentes na infraestrutura logística e energética, aliada à continuidade
das políticas inclusivas - essenciais à expansão do mercado interno -, é
fundamental para a expansão da capacidade produtiva nacional e elevação
da produtividade sistêmica da economia.
Estão previstos investim entos em infraestrutura logística, em energia

e em infraestrutura social e urbana superiores a R$ 500 bilhões,
equivalentes em 2007 a cerca de 20% do PIB, com equilibrada
distribuição te rrito ria l, de modo a reduzir as desigualdades regionais
(BRASIL, 2007b, p. 19).
Saiba mais
Convidamos você a acessar o Portal Brasileiro de Dados Abertos e

verificar, ano a ano, as ações, as metas físicas, os programas e os indicadores
do Plano Plurianual do período 2008-2011. Na referência a seguir, o
endereço que o levará diretam ente até as inform ações:
BRASIL. M inistério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de

Logística e Tecnologia da Informação. Plano Plurianual2008-2011. Brasília,
[s.d.]. (Conjunto de dados). Disponível em: < http://dados.gov.br/dataset/
pla no-p luria nua l-200 8-20 11>. Acesso em: 8 abr. 2015.
Período 2012-2015
A p a rtir do exercício fin a n c e iro de 2012, o Plano P lu rianu al Federal passou a te r uma nova
co n fig u ra çã o , v o lta d a para os resultados na gestão pública, co n so lid a n d o uma visão estraté gica ,
p a rtic ip a tiv a e te rrito ria liz a d a para o p la n e ja m e n to g o ve rn a m e n ta l. A fig u ra a seguir re tra ta a
nova c o n fig u ra çã o .
Figura 7 - Nova configuração do Plano Plurianual Federal 2012-2015
Com a nova configuração, o PPA apresenta-se nas seguintes dimensões:
• Dimensão estratégica: é a orientação estratégica que tem como base os macrodesafios e a visão
de longo prazo do Governo Federal.
• Dimensão tática: define cam inhos exequíveis para o alcance dos objetivos e das transform ações
definidas na dimensão estratégica, considerando as variáveis inerentes à política pública tratada.
Vincula os programas tem áticos para consecução dos objetivos assumidos, m aterializados pelas
iniciativas expressas no plano.
• Dimensão operacional: relaciona-se com o desempenho da ação governam ental no nível da

eficiência e é especialmente tratada no orçam ento. Busca a otim ização na aplicação dos recursos
disponíveis e a qualidade dos produtos entregues.
Quanto aos macrodesafios, inseridos na dimensão estratégica, eles representam diretrizes elaboradas
com base no Programa de Governo e na visão estratégica, que vão orientar a form ulação dos programas
do PPA, que são instrum entos de organização da ação governam ental visando à concretização dos
objetivos pretendidos.
------------------------------------------------------------------------------------------------------ É m —
Unidade III
O programa tem ático retrata no PPA a agenda de governo organizada pelos temas das Políticas
Públicas e orienta a ação governam ental. Sua abrangência deve ser a necessária para representar os
desafios e organizar a gestão, o m onitoram ento, a avaliação, as transversalidades, as m ultissetorialidades
e a territorialidade. O programa tem ático se desdobra em objetivos e iniciativas.
O objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas pela im plem entação
de um conjunto de iniciativas, com desdobram ento no te rritó rio . O objetivo apresenta as seguintes
características, segundo Nascimento (2014, p. 109):
• Define a escolha para a implementação da política pública desejada,

levando em conta aspectos políticos, sociais, econômicos, institucionais,
tecnológicos, legais e ambientais. Para tanto, a elaboração do objetivo
requer o conhecimento aprofundado do respectivo tema, bem como do
contexto em que as políticas públicas a ele relacionadas são desenvolvidas.
• Orienta taticamente a ação do Estado no intuito de garantir a entrega

à sociedade dos bens e serviços necessários para o alcance das metas
estipuladas. Tal orientação passa por uma declaração objetiva, por
uma caracterização sucinta, porém completa, e pelo tratamento no
território, considerando suas especificidades.
• Expressa um resultado transformador da situação atual em que se

encontra um determinado tema.
• É exequível, ou seja, o objetivo deve estabelecer metas factíveis e

realistas para o governo e a sociedade no período de vigência do Plano,
considerando a conjuntura econômica, política e social existente.
Pretende-se, com isso, evitar declarações genéricas que não representam
desafios, bem como a assunção de compromissos intangíveis.
• Define iniciativas que declaram aquilo que deve ser ofertado na forma
de bens e serviços ou pela incorporação de novos valores à política
pública, considerando como organizar os agentes e os instrumentos
que a materializam.
• Declara as informações necessárias para a eficácia da ação

governamental (o que fazer, como fazer, em qual lugar, quando), além
de indicar os impactos esperados na sociedade (para quê).
A iniciativa declara as entregas à sociedade de bens e serviços, resultantes da coordenação de

ações orçam entárias e outras: ações instituciona is e norm ativas, bem com o da pactuação entre entes
federados, entre Estados e sociedade e da integração de políticas públicas. A iniciativa se associa a
duas dimensões:
• As fontes de financiam ento:
- orçam ento;
- outras fontes.
• As form as de gestão e implem entação.
O Plano Plurianual para o período 2012-2015 representa as diretrizes do prim eiro m andato da
presidenta Dilma Rousseff e segue a nova configuração. É im portante destacar os principais pontos de
discussão da dimensão estratégica do Plano Mais Brasil, bem como seus macrodesafios (BRASIL, 2011b).
A dimensão estratégica apresenta:
• a visão de fu tu ro do Brasil que se quer construir;
• descrição do cenário macroeconômico, com a análise do período recente, do contexto

internacional, dos desafios a serem enfrentados pelos programas delineados no Plano, as projeções
macroeconômicas, ta n to pelo lado da demanda quanto pelo lado da oferta, projeção da inflação e
condições do setor público;
• avaliação do cenário social do ponto de vista da dem ografia, desigualdades e pobreza;
• condições no cenário am biental, notadam ente geração e distribuição de energia;
• cenário regional.
Seus macrodesafios são:
1) Projeto Nacional de Desenvolvimento: dar seguimento ao Projeto

Nacional de Desenvolvimento apoiado na redução das desigualdades
regionais, entre o rural e o urbano e na continuidade da transformação
produtiva ambientalmente sustentável, com geração de empregos e
distribuição de renda.
2) Erradicação da Pobreza Extrema: superar a pobreza extrema e

prosseguir reduzindo as desigualdades sociais.
3) Ciência, Tecnologia e Inovação: consolidar a ciência, tecnologia e inovação

como eixo estruturante do desenvolvimento econômico brasileiro.
4) Conhecimento, Educação e Cultura: propiciar o acesso da população

brasileira à educação, ao conhecimento, à cultura e ao esporte com
equidade, qualidade e valorização da diversidade.
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ © -
Unidade III
5) Saúde, Previdência e Assistência Social: promover o acesso universal

à saúde, à previdência e à assistência social, assegurando equidade e
qualidade de vida.
6) Cidadania: fortalecer a cidadania, promovendo igualdade de gênero

e étnico-racial, respeitando a diversidade das relações humanas e
promovendo a universalização do acesso e elevação da qualidade dos
serviços públicos.
7) Infraestrutura: expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de

qualidade, garantindo a integração do Território Nacional e do País
com a América do Sul.
8) Democracia e Participação Social: fortalecer a democracia e estimular

a participação da sociedade, ampliando a transparência da ação
pública.
9) Integridade e Soberania Nacional: preservar os poderes constitucionais,

a integridade territorial e a soberania nacional, participando
ativamente da promoção e defesa dos direitos humanos, da paz e do
desenvolvimento no mundo.
10) Segurança Pública: promover a segurança e integridade dos cidadãos,

através do combate à violência e do desenvolvimento de uma cultura
de paz.
11) Gestão Pública: aperfeiçoar os instrumentos de gestão do Estado,

valorizando a ética no serviço público e a qualidade dos serviços
prestados ao cidadão (BRASIL, 2011b, p. 77).
Para que os dispêndios pudessem ser efetuados, o financiam ento do PPA do período contava com
recursos da ordem de R$ 5,4 trilhões provenientes de orçam ento fiscal e da seguridade social, orçam ento
de investim entos das estatais, bem como com os recursos extraordinários, a exemplo de renúncia fiscal,
planos de dispêndios das empresas estatais, agências oficiais de crédito e parcerias com o setor privado.
A tabela a seguir apresenta a fon te de recursos e seu percentual representativo no orçam ento.
Tabela 5 - Fontes de recursos e participação orçamentária
Fonte de recursos (% )
Orçamento fiscal e seguridade 68
Recursos extraorçamentários 25
Investimentos de empresas estatais 7
Fonte: Brasil (2011b, p. 103).
—
Quanto à alocação dos recursos, os programas tem áticos representam 80% do total de gastos,
distribuídos em quatro macroáreas: social (57%), infraestrutura (26%), desenvolvim ento produtivo e
am biental (15%) e especiais (2%).
Na área social, os dispêndios estão divididos da seguinte form a (BRASIL, 2011b):
• 28% para aperfeiçoam ento do Sistema Único de Saúde (SUS);
• 22% para trabalho, emprego e renda;
• 17% para educação;
• 13% para o fortalecim ento do Sistema Único de Assistência Social (SUAS);
• 8% para agricultura fam iliar;
• 7% para o programa Bolsa Família;
• 5% para demais ações.
A política de infraestrutura contem pla os seguintes programas e seus percentuais de recebimento

de recursos (BRASIL, 2011b):
• moradia digna: 32,6%;
• energia: 25,1%;
• petróleo e gás: 19,1%;
• transportes: 9,8%;
• minerais: 5%;
• demais: 8,4%.
No que diz respeito à área de desenvolvim ento produtivo e am biental, os programas associados à
área correspondem a 15% dos programas tem áticos, divididos entre (BRASIL, 2011b):
• agropecuária sustentável, abastecim ento e comercialização: 33% ;
• comércio exterior: 27%;
• desenvolvim ento produtivo: 15%;

Unidade III
• micro e pequenas empresas: 12%;
• demais: 13%.
Por fim, os temas especiais compreendem ações de organização do Estado, notadamente (BRASIL, 2011b):
• política nacional de defesa recebendo 51% dos recursos destinados para a área;
• desenvolvim ento regional, te rrito ria l sustentável e economia solidária com 42% dos recursos;
• 4% dos recursos destinados para a política externa;
• 3% para demais ações.
Você poderá conhecer mais sobre o Plano Plurianual Federal para o

período 2012-2015 consultando-o:
BRASIL. M inistério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de

Planejamento e Investim entos Estratégicos. Plano Plurianual 2012-2015:
projeto de lei. Brasília: MP, 2011. Disponível em: < http://w w w .planejam ento.
gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/m ensagem _presidencial_
ppa.pdf>. Acesso em: 8 abr. 2015.
Instrum ento tão im portante quanto o Plano Plurianual, a Constituição Federal de 1988 criou
tam bém a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), com a prerrogativa de definir as metas e as prioridades
da adm inistração pública para o exercício subsequente, considerando, ainda, as despesas de capital, ou
seja, fazendo um elo com o Plano Plurianual. O rientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual, a LDO
promove um elo com o Plano Plurianual.
Passaremos, então, a tra ta r da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
6 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
Vejamos o que dispõe o § 2° do art. 165 da Constituição Federal de 1988, que trata dos orçam entos:
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da

Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual,
disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 1988).
- H ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
É com a Lei de Diretrizes Orçamentárias que se estabelecem as prioridades, bem como as metas da
Adm inistração Pública Federal, no que diz respeito aos orçam entos anuais que form am o orçam ento
unificado: o orçam ento fiscal, o da seguridade social e dos investim entos das empresas estatais.
Nesse sentido, a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece as normas orçam entárias da União
para o exercício financeiro seguinte e de acordo com o Plano Plurianual, compreendendo, conform e
Matias-Pereira (2012, p. 320-321):
I - as prioridades e metas da Administração Pública Federal;
II - a estrutura e organização dos orçamentos;
III - as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da União e

suas alterações;
IV - as disposições relativas à dívida pública federal;
V - as disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais;
VI - a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento;
VII - as disposições sobre as alterações na legislação tributária da União;
VIII - as disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as

obras e serviços com indícios de irregularidades graves; e
IX - as disposições gerais.
Portanto, é no âm bito da Lei de Diretrizes Orçamentárias que o Governo Federal elenca suas
prioridades, bem como as metas que irão com por o orçam ento para períodos seguintes ao de sua
elaboração, em consonância com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
V
Lembrete
Lembre-se de que a Lei de Responsabilidade Fiscal - lei Com plem entar

n° 101/2000 - disciplina sobre o equilíbrio entre receitas e despesas públicas.
Giacom oni (2012, p. 228) afirm a ser de extrema im portância analisar a Lei de Diretrizes Orçamentárias
à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois esta últim a exige que a prim eira considere:
• equilíbrio entre receitas e despesas;
• metas fiscais;
Unidade III
• riscos fiscais;
• programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, a serem estabelecidos

pelo Poder Executivo trin ta dias após a publicação da lei orçam entária;
• critérios e form as de lim itação de em prenho, a serem efetivados nas hipóteses de risco de não
cum prim ento das metas fiscais ou de ultrapassagem do lim ite da dívida consolidada;
• normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados
com recursos dos orçam entos;
• condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
• form a de utilização e m ontante da reserva de contingência a integrar a Lei Orçamentária Anual;
• demonstrações trim estrais apresentadas pelo Banco Central sobre o im pacto e o custo fiscal das
suas operações;
• concessão ou am pliação de incentivo ou benefício de natureza trib utária da qual decorra renúncia
de receita.
Matias-Pereira (2012) salienta que o planejam ento de todas as atividades a serem efetuadas pela
adm inistração pública devem estar alinhadas ao orçam ento-program a, bem como ao Plano Plurianual,
pois, não estando, não haverá condição de aprovação das diretrizes do orçam ento pelo órgão com petente.
Assim, incorporadas ao texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias, deverão estar:
• fixados os critérios de elaboração da Lei Orçamentária Anual;
• definidos como serão utilizados os recursos de reserva de contingência, caso necessário;
• explicitados os índices para correção m onetária de possível dívida m obiliária em caso de seu
refinanciam ento;
• dem onstrados os orçam entos mensais com suas devidas programações financeiras.
É im portante que você tenha em m ente que estamos tratando de um

instrum ento que funciona como um elo entre os orçam entos anuais e o
Plano Plurianual e, para que seja efetivam ente posto em prática, deverá ser
aprovado ta n to pela Câmara dos Deputados quanto pelo Senado Federal.
Não é por outro m otivo que, por vezes, há repetição no tra tam e nto de
alguns pontos, ta n to do PPA quanto na LDO.
Acesse o site da Câmara dos Deputados federais para ler o docum ento
in titu la d o Informativo Conjunto. Esse docum ento com enta os pontos
im portantes constantes do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias do
Governo Federal para o ano de 2014.
BRASIL. Informativo conjunto: Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias

para 2014 (PLDO 2014). Brasília, 2013. Disponível em: < http://w w w .cam ara.
gov.br/sileg/integras/1084702.pdf>. Acesso em: 8 abr. 2015.
Conform e bem lembra Nascimento (2014), o Governo Federal deverá encam inhar o Projeto de Lei das
Diretrizes Orçamentárias para aprovação até oito meses antes do encerram ento do exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerram ento do prim eiro período da sessão legislativa.
O que se estabelece em term os de prazo para aprovação e sanção

do Projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias e que anteriorm ente foi
indicado reflete o que se determ ina no A to das Disposições Constitucionais
Transitórias (ADCT). Ele tem a finalidade de estabelecer regras de transição
entre diferentes ordenam entos jurídicos, a exemplo de mudanças de
constituição efetuada por determ inado país. Você poderá ler o A to das
Disposições C onstitucionais Transitórias diretam ente na Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília,

1988. Disponível em: < http://w w w .planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
co nstituica o.htm >. Acesso em: 7 abr. 2015.
Nascimento (2014, p. 112) ainda destaca que, além de a LDO ser vista como uma "inovação
constitucional em m atéria orçam entária”, duas considerações devem ser levantadas. A prim eira é que a
LDO aborda alterações quanto à legislação tributária. A segunda é que estabelece políticas específicas
para alguns agentes financeiros que se apresentam como agências de fom ento, a exemplo do Banco
do Brasil, da Caixa Econômica Federal e do Banco Nacional de Desenvolvim ento Econômico e Social.
Giacom oni (2012, p. 227) concorda e acrescenta que na LDO deverão constar:
• parâmetros para iniciativa de lei de fixação das remunerações no âm bito do Poder Legislativo;
• lim ites para elaboração das propostas orçam entárias do Poder Judiciário e do M inistério Público;
Unidade III
• autorização para a concessão de qualquer vantagem ou aum ento de remuneração, para a criação
de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como para a admissão
ou contratação de pessoal, a qualquer títu lo , pelos órgãos e entidades da adm inistração direta e
indireta, ressalvadas as empresas públicas e sociedades de economia mista.
Outra inovação a ser destacada com o advento da LDO é a possibilidade de retorno à soberania
popular com a participação da sociedade na discussão do que deve ou não ser considerado como
prioridade em term os de ações públicas, o que sem a co n stitu in te não seria possível.
✓
Esse aspecto relacionado ao reforço da participação popular tam bém

foi ressaltado quando tratam os do PPA.
Giacomoni (2012, p. 229) indica que quando a lei de diretrizes pode ser aprovada com brevidade,
ou mesmo previam ente à sua execução, há m aior possibilidade de entendim ento entre os Poderes
Executivo e Legislativo, pois ali estão explicitados "investim entos, metas fiscais, mudanças na legislação
sobre trib u to s e políticas de fom ento a cargo de bancos oficiais".
Além do que se estabeleceu de obrigatoriedade, a LDO deve ainda apresentar detalham entos em
anexos, sendo dois os eixos: o de metas fiscais e o de riscos fiscais (GIACOMONI, 2012).
Nos anexos de m etas fisca is deverão ser apresentadas, ta n to para o exercício c o rre n te com o
para os do is p ró xim o s, as m etas an uais para receita s e despesas, bem com o d ívid a pú blica
em seus c o n c e ito s p rim á rio e n o m in a l. Além disso, há necessidade de a v a lia r se as m etas
estabe lecid as para o ano a n te rio r ao c o rre n te fo ra m co n q u ista d a s. Do c o n trá rio , de alg um a
fo rm a , devem ser e n c o n tra d o s seus m o tivo s. A cre sce n ta -se que, re fe re n te s aos ú ltim o s três
exercícios, a e vo lu çã o p a trim o n ia l deve ser d e m o n stra d a e, se em caso de a lg um a tiv o te r sido
tra n s fe rid o de titu la rid a d e , a o rig e m e o uso dos recursos devem ser e x p lic ita d o s , assim com o
deve-se a p re se n ta r o d e m o n s tra tiv o da e s tim a tiv a e/ou com pensação da re n ú n cia de receitas,
caso houver.
Nos mesmos anexos, avaliação da situação financeira, bem como atuarial, deve ser levada em
consideração, notadam ente aquela relacionada à Previdência Social, incluindo a dos servidores e a
situação financeira do Fundo de Am paro do Trabalhador (FAT).
O anexo de riscos fiscais apresenta avaliação das condições dos passivos, bem como demais riscos
financeiros que possam atrapalhar as contas públicas.
Veja a Lei de Diretrizes Orçamentárias na prática, acessando a Lei n°

13.080, de 2 de janeiro de 2015, que dispõe sobre as diretrizes para a
elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2015. A leitura é demasiado
elucidativa do que foi apresentado com form alidade.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Lein° 13.080, de

2 de janeiro de 2015. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da
Lei Orçamentária de 2015 e dá outras providências. Brasília, 2015. Disponível em:
< http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/LDO_2015/
150102_Lei_13080_Texto.pdf>. Acesso em: 8 abr. 2015.
MVs*.—«Resumo
O progresso de nossa abordagem acerca do assunto finanças e

orçam entos públicos procura m ostrar que a gestão pública aproxim a-se
cada vez mais da gestão privada, fa to que se percebe com m aior
nitidez quando do tra ta m e n to do PPA e da LDO, instrum e nto s que, em
consonância com a C onstituição Federal, valorizam o planejam ento,
devido à obrigatoriedade da elaboração de planos de m édio prazo
vinculados aos orçam entos anuais.
Q uanto ao PPA, vim os tra ta r-s e de um in s tru m e n to de pla neja m en to

e straté gico de todas as ações que serão tom adas por d e te rm in a d o
governo. Elaborado para o período de q u a tro anos, procura expressar
com clareza os resultados pre ten dido s pelo g o ve rn a n te que o elabora e,
por m eio de seu acom p a n h a m e n to e avaliação, v e rific a r a e fe tivid a d e
da execução de seus program as, bem com o rever o b je tivo s e metas.
C om ple m entand o toda a questão rígida - teó rica , vale dizer - que
está por trás do in s tru m e n to , o p tam o s ainda por lhe apresentar as
in ic ia tiv a s do governo brasileiro na elaboração dos PPAs desde a década
de 1990 até a atu alid ade .
Por outro lado, é com a Lei de Diretrizes Orçamentárias que se

estabelecem as prioridades e as metas da Adm inistração Pública Federal no
que diz respeito aos orçam entos anuais que form am o orçam ento unificado,
ou seja, o orçam ento fiscal, o da seguridade social e dos investim entos das
empresas estatais.
Unidade III
3 Exercícios
Questão 1 . Com a aprovação da C onstituição Federal, algum as mudanças ocorreram na questão

orçam entária sobre o novo m odelo im plem entado a p a rtir de 1988. Sobre o assunto, assinale a
alterna tiva correta:
A) O poder Judiciário teve seu poder aum entado, já que passou a ter um orçam ento mais elevado.
B) O poder executivo teve seu poder am pliado com a aprovação do novo modelo orçam entário.
C) A questão relevante refere-se ao fenôm eno da descentralização.
D) O poder legislativo teve seu poder am pliado pela nova Constituição Federal de 1988.
E) A população teve seu poder am pliado com a aprovação do orçam ento participativo.
Resposta correta: alternativa D.
Justificativa: na nova modalidade, o Poder Judiciário permaneceu com seu poder e seu orçam ento é
condizente com suas necessidades de m anutenção que não são crescentes ao longo do tem po e, desta
form a, não necessita de m aior dotação orçam entária.
Justificativa: na nova modalidade, o Poder Executivo permaneceu com seu poder e seu orçam ento é
condizente com suas necessidades de m anutenção que não são crescentes ao longo do tem po e, desta
form a, não necessita de m aior dotação orçam entária.
C) A lternativa incorreta.
Justificativa: o fenôm eno da descentralização não se apresenta como peça de grande relevância,
pois não está relacionado diretam ente à questão orçam entária.
D) A lternativa correta.
Justificativa: o poder legislativo teve seu poder am pliado com a nova constituinte, pois é ele que
aprova as decisões orçamentárias.
E) A lternativa incorreta.
Justificativa: a população tem acesso e participação quando do orçam ento participativo, mas não
que seu poder tenha sido aum entado em função disso.
Questão 2 . Sobre A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), assinale a alternativa correta:
A) Compreende as metas e prioridades da adm inistração pública federal e orienta a elaboração da

lei orçam entária anual.
B) Compreende o orçam ento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades
da adm inistração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e m antidas pelo poder público.
C) Compreende o orçam ento de investim ento das empresas em que a União, direta ou indiretam ente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto.
D) Compreende o orçam ento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da adm inistração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e
m antidos pelo poder público.
E) Como atribuição única do executivo, responsável por sua elaboração, não tem interferência do
poder legislativo.

Unidade IV
Unidade IV
Esta unidade encerra, neste livro-texto, o estudo da adm inistração financeira e orçam entária como
im portante ferram enta de gestão pública. Veremos, aqui, a form a como se m aterializa a adm inistração
pública no Brasil.
7 ORÇAMENTO
* ANUAL
Dando c o n tin u id a d e ao processo de p la n e ja m e n to e a te n d e n d o ao que d e te rm in a o a rt. 165

da C o n s titu iç ã o de 1988 bem co m o a Lei de R e sponsabilidade Fiscal, insere-se na discussão das
fin a n ç a s pú b lica s a Lei do O rça m e n to A n u a l (LOA), que tam bém é co n h e cid a com o O rça m e n to
da U nião. Em co n so n â n cia com o Plano P lu ria n u a l e a Lei de D ire trize s O rça m e n tá ria s, o
O rça m e n to A n u a l estabelece as receita s e as despesas para o ano s e g u in te ao de sua elaboração
num a sis te m á tic a de in te g ra ç ã o e n tre p la n e ja m e n to e o rç a m e n to , c o n fo rm e d e m o n stra a
fig u ra a se g u ir:
Figura 8 - Sistemática do processo orçamentário no Brasil

A LOA leva em consideração o que se determ ina o art. 165 da Constituição

de 1988, mas deve-se ainda ter em m ente o que preconiza a Lei n° 4.320
de 1964, que estatui normas gerais de elaboração e controle financeiro da
União, Estados e M unicípios além do D istrito Federal.
Leia o texto integral da lei:
BRASIL. Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de

direito financeiro para elaboração e controle dos orçam entos e balanços
da União, dos Estados, dos M unicípios e do Distrito Federal. Brasília, 1964.
Disponível em: < http://w w w .planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm >.
Acesso em 7 de abr. de 2015.
Na União, a elaboração do orçamento anual desenvolve-se no âmbito

do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, cujo órgão central
é o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). Neste, a
responsabilidade pela coordenação, consolidação e supervisão da elaboração
orçamentária é da Secretaria de Orçamento Federal (SOF). As unidades de
orçamento dos ministérios civis, militares e dos órgãos da Presidência da
República constituem-se em órgãos setoriais do sistema e mantêm com
a SOF íntima articulação nas questões orçamentárias. Integram ainda o
sistema as unidades orçamentárias, responsáveis, em última análise, pela
programação e execução orçamentária (GIACOMONI, 2012, p. 248).
Conform e salienta M atias-Pereira (2012), o projeto de lei do O rçam ento Anual deve ser enviado
ao Congresso Nacional pelo Presidente da República, acom panhado dos dem onstrativos de receitas
e despesas inclusive daquelas provenientes de sanções, anistias, remissões, subsídios e benefícios
de natureza financeira trib u tá ria e creditícia. O prazo para encam inham ento do projeto de lei
orçam entária ao Poder Legislativo é de até quatro meses antes do encerram ento do exercício financeiro
(NASCIMENTO, 2014).
Considerando que o processo de elaboração do orçam ento da União não seja uma tarefa fácil,
algumas etapas devem ser seguidas para que todos os envolvidos tenham , de alguma form a, suas
demandas ali apresentadas. Giacom oni (2012) destaca que, uma boa proposta orçam entária deve passar
por, no m ínim o, dez etapas:
• planejam ento do processo de elaboração da proposta;
• definição das m acrodiretrizes;

Unidade IV
• revisão da estrutura program ática;
• avaliação das necessidades de financiam ento do governo central para a proposta orçam entária;
• estudo, definição e divulgação de lim ites para as propostas setoriais;
• captação das propostas setoriais;
• análise e ajuste das propostas setoriais;
• fecham ento, com patibilização e consolidação da proposta orçam entária;
• elaboração e form alização da Mensagem Presidencial e do projeto de lei orçam entária;
• elaboração e form alização das inform ações com plem entares ao projeto de lei orçam entária.
Convidamos você a ler o Manual Técnico de Orçamento para 2015, nele

você poderá ver, na prática, como está estruturada cada uma das etapas
anteriorm ente descritas.
BRASIL. M inistério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Manual

Técnico de Orçamento - MTO 2015. Brasília, 2015. Disponível em
< h ttp ://w w w .o rc a m e n to fe d e ra l.g o v .b r/in fo rm a c o e s -o rc a m e n ta ria s /
m anual-tecn ico/m to_ 201 5_1 _ed icao _-21 -05-1 4.p df/>. Acesso em 7 de
abr. de 2015.
Conform e Nascimento (2014, p. 117):
O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário,

pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, por
meio do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação
de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, ciclo
orçamentário corresponde ao período de tempo em que se processam
as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até a
apreciação final.
Três são os orçam entos que compõe a lei orçam entária anual: o fiscal, o da seguridade social e dos
investim entos das empresas estatais. Para Nascimento (2014) em atenção ao princípio da universalidade
bem como ao da unidade orçam entária, a integração destes três orçam entos requer apropriação de
todas as despesas do setor público federal em um único Orçamento Geral da União.
Integram o orçam ento fiscal as receitas e despesas correspondentes aos três poderes, bem como aos
órgãos e entidades, ta n to aquelas da adm inistração direta, a exemplo de m inistérios e secretarias, quanto
da indireta, de que são exemplos autarquias, fundações públicas, empresas públicas e as sociedades de
economia mista. Giacomoni (2012, p. 231) justifica que estão no orçam ento anual
[...] as autarquias, devido a sua natureza de pessoa jurídica de direito

público e por dependerem dos recursos transferidos do Tesouro para sua
manutenção. As fundações públicas, por contarem com mínima receita
própria e dependerem de transferência de recursos do Tesouro. Por
definição, as empresas públicas e as sociedades de economia mista seriam
autossuficientes, ou seja, produziriam os recursos para sua operação. Quando
isto não ocorre, a empresa passa a fazer parte do orçamento.
Seja por adm inistração direta quanto por indireta, e elaborado para áreas com responsabilidades
bem delineadas a exemplo de saúde, previdência social e assistência social, o orçam ento da seguridade
social, cobre todas as "despesas classificáveis como de seguridade social e não apenas as entidades e
órgãos da seguridade social” (GIACOMONI, 2012, p.231).
O Orçamento da Seguridade Social para o ano de 2014 foi aprovado pela Lei n° 12.952, de 20 de janeiro
de 2014 - Lei Orçamentária Anual (LOA) - sendo suas receitas fixadas em R$ 643.979.803.242,00 mais
R$ 654.746.947.069,00 provenientes de refinanciamento de dívida pública federal a ser dividido com o
orçamento fiscal para o mesmo ano que teve dotação orçamentária de R$ 1.084.451.246.999,00. Quanto
às despesas1, o orçamento da seguridade e o fiscal, respectivamente, receberam R$ 712.911.351.891,00 e R$
1.015.519.698.350,00 pois são apresentados conjuntamente em um mesmo documento (BRASIL, 2014b).
O Decreto n° 8.197, de 20 de fevereiro de 2014 especifica todas as

categorias de receitas e despesas de que fazem parte os orçam entos fiscal
e da seguridade social no Brasil para o ano de 2014. Temos certeza de que
você aproveitará o que ali se apresenta.
BRASIL. Decreto n° 8.197, de 20 de fevereiro de 2014. Dispõe sobre

a programação orçam entária e financeira, estabelece o cronograma
mensal de desembolso do Poder Executivo para o exercício de 2014
e dá outras providências. Brasília, 2014a. Disponível em: < h ttp ://
w w w 1 2 .s e n a d o .g o v .b r/o rc a m e n to /d o c u m e n to s /lo a /2 0 1 4 /e x e c u c a o /
p ro g ra m a c a o -fin a n c e ira -c o n tin g e n c ia m e n to /p o r-o rd e m -c ro n o lo g ic a /
d e c re to -n o -8 .1 9 7 -d e -2 0 -d e -fe v e re iro -d e -2 0 1 4 -e -a n e x o s /a t_ d o w n lo a d /
file >. Acesso em: 7 abr. 2015.
1 Considerando o refinanciamento da dívida no valor de R$ 654.746.947.069,00.

Unidade IV
Individualizado, o orçam ento de investim entos das empresas estatais, é elaborado pelo Departam ento
de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest), unidade integrante da estrutura do
M inistério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e envolve investim entos realizados pelas empresas
em que o Poder Público, direta ou indiretam ente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
O orçam ento de investim entos das empresas estatais, tam bém designado pela sigla OI,
[...] abrange os gastos com aquisição de bens classificáveis no ativo

imobilizado de cada empresa. Não estão incluídos nesse orçamento os
bens que envolvam arrendamento mercantil - o denominado leasing - e as
benfeitorias realizadas em bens da União, bem como aquelas necessárias à
infraestrutura de serviços públicos concedidos, também, pela União (BRASIL,
2011c).
O O rçam ento de Investim ento das Empresas Estatais para o ano de 2014 fo i aprovado pela Lei n°
12.952, de 20 de jan eiro de 2014 - Lei O rçam entária Anual (LOA) - fixando a dotação orçam entária
de R$ 105.675.323.398,00 para a execução de obras ou serviços em 328 projetos e 260 atividades
(BRASIL, 2014e).
O Relatório de Execução O rçam entária referente ao 1° bim estre de 2014 inform a que as empresas
abarcadas por tal dotação orçam entária - que é anual - atuam em diversos setores e ramos de
atividades, sendo:
• sete, no setor financeiro e de seguros;
• três, no setor de arm azenam ento e abastecim ento de produtos agrícolas;
• vin te e cinco, no setor de energia elétrica, em atividades de pesquisa, geração, transmissão,

distribuição urbana e rural e comercialização;
• quinze, no setor de petróleo, derivados e gás natural, em pesquisa, extração, refino, transporte e
distribuição de derivados para o consum idor final;
• oito, no setor de adm inistração portuária;
• uma, no setor de serviços postais;
• uma, no setor de desenvolvim ento e adm inistração da infraestrutura de aeroportos, bem como na
proteção ao voo e segurança do tráfego aéreo;
• três, no setor industrial de transform ação, nos segmentos de equipamentos, insumos militares, de
produção de moeda, cédulas, selos e similares, bem como de processamento de hemoderivados; e
• o ito , no setor de serviços, com o processam ento de dados, ag enciam ento de tu rism o e gestão
de ativos.
Acesse o site do M inistério do Planejamento para obter mais inform ações

acerca do orçam ento de investim entos das empresas estatais no Brasil para
o ano de 2014 dividido por bimestres.
BRASIL. M inistério do Planejamento. Orçamento de investimento

2014. Brasília, 2014c. Disponível em: < http://w w w .planejam ento.gov.br/
m inisterio.asp?index=4& ler=t11109>. Acesso em: 8 abr. 2015.
Giacom oni (2012, p. 65), destaca que:
O orçamento das estatais, antes de um verdadeiro orçamento, era um quadro

em que apareciam consolidadas as principais contas de receitas e despesas
(custeio e investimentos) do lado descentralizado do Governo Federal, isto
é, de sua enorme estrutura de administração indireta. Esse orçamento
começou a ser elaborado a partir de 1980, com o objetivo de possibilitar
às autoridades controle mais efetivo sobre os setores governamentais
autônomos, enquadrando-os na política de austeridade necessária em face
da crise financeira aguda que atingia a União. Afora alguns exageros, como
o de envolver certos organismos que, por receberem recursos do Tesouro, já
eram devidamente controlados pelo próprio orçamento fiscal, o orçamento
das estatais podia ser entendido e aceito dentro do princípio da totalidade,
isto é, apenas os grandes números dos organismos descentralizados
eram objeto de apresentação consolidada, sem sacrifício da autonomia e
flexibilidade operacional dessas entidades, possibilitando ao governo, ao
mesmo tempo, a necessária visão de conjunto de suas finanças.
✓
Lembrete
Lembre-se de que se trata de orçam ento de investim entos, portanto,

nele não se estabelecem receitas e despesas operacionais.
Conform e destaca Nascimento (2014, p. 70):
A exigência da inclusão, entre as peças da Lei Orçamentária Anual, do

orçamento de investimentos das empresas estatais (inciso II, § 5-, art. 165)
é uma das inovações trazidas pela Constituição de 1988. Se, por um lado,
não faz sentido submeter, ao processo orçamentário unificado, as finanças
operacionais das empresas estatais, por outro, justifica-se o controle
parlamentar sobre os investimentos programados por este importante
----------------------- e
Unidade IV
segmento do Estado, pois a maior parte dessas aplicações, direta ou

indiretamente, conta com o apoio do orçamento central, seja na forma de
aumento de capital, renúncia no recebimento de dividendos, seja, ainda, na
concessão de aval para operações de financiamento, entre outras.
É im portante atentar para o que salienta Giacomoni (2012, p. 231):
Afora o evidente significado político que caracteriza a programação de

investimentos dessas empresas, as próprias fontes de recursos que viabilizam
tais investimentos têm natureza de receita pública - dividendos retidos,
aumento de capital por parte do Poder Público, transferências de recursos
do orçamento, operações de financiamento com aval do Poder Público etc.
-, o que reforça a necessidade de que essas ações tenham acompanhamento
e controle públicos.
Observação
Observe que cada peça orçam entária tratada neste livro, quais sejam;
PPA, LDO e LOA, apresentam períodos de vigência diferentes. O PPA é para
quatro anos e os outros dois, anuais.
Esses três orçam entos estão interligados de form a harm ônica dentro de um sistema integrado de
planejam ento-orçam ento. A utilização do princípio da unidade, do qual tratarem os adiante, no processo
de elaboração torna o orçam ento mais transparente, facilitando seu controle e a avaliação.
Pela avaliação de Nascim ento (2014), o desm em bram ento do orçam ento no Brasil em três peças
fo i baseado em propósitos específicos, a exem plo da utilização de um orçam ento da seguridade social
cujo objetivo é o de evitar desvios de recursos, o rig ina lm en te destinados a essa área, para outras
finalidades.
Apesar da existência de três peças orçam entárias no Governo Federal,

elas devem ser harm ônicos entre si, integrando uma única norma legal: a
Lei Orçamentária Anual (LOA).
Desde de seu surgim ento, as questões orçam entárias estão envoltas a uma miríade de regras com
o in tu ito de dar-lhe consistência no cum prim ento de sua finalidade, qual seja, a de auxiliar no controle
parlam entar sobre os Executivos. Giacom oni (2012, p. 62) diz que "essas regras (princípios) receberam
grande ênfase na fase em que os orçam entos possuíam fo rte conotação jurídica e, alguns deles, chegaram
até os dias de hoje”. Passaremos então a tra ta r dos princípios orçamentários.
7.1 Princípios orçamentários
Para G ia com oni (2012), os p rin cíp io s o rç a m e n tá rio s procuram s a lie n ta r não só as regras,
mas tam bém o que se deve observar qu ando da elaboração de orçam e ntos. Não devem ser
co nsiderados com o regras inflexíveis, m esm o porque há necessidade de adaptação ao lon go do
te m p o e ao tip o de Estado - liberal ou in te rv e n to r - , adequadas às ca ra cte rística s de cada país
bem com o ao seu período de elaboração. Por o u tro lado, N a scim e nto (2014) destaca que são
os p rin cíp io s que fazem do o rç a m e n to p ú b lico peça tra n sp a re n te fa c ilita n d o , desta fo rm a , seu
c o n tro le bem com o sua avaliação.
Na literatura disponível sobre o assunto, é possível verificar divisão entre os princípios orçamentários.
Tal divisão atende aos princípios fundam entais, sendo os mais aceitos pela maioria dos agentes públicos
e operacionais que procuram dotar o orçam ento de eficiência e racionalidade.
Destacam-se dentre os princípios orçam entários fundam entais:
Princípio da legalidade
De acordo com o prin cíp io da legalidade, o sistem a o rça m e n tá rio deve re fle tir o que fo i planejado
e o que fo i program ado pelo poder público, de form a que sejam ga ra n tid o s os atos relacionados
aos interesses da sociedade. Esse prin cíp io versa ainda que a legalidade deverá corresponder
ta n to à receita q u a n to à despesa. Q uanto à legalidade pelo lado da despesa, deverá ser autorizada
in ic ia lm e n te pela Lei do O rçam ento ou por lei de cré dito s adicionais, cham adas de especiais. Já pelo
lado das receitas, tam bém deverá atender à legislação, sendo esta a própria que in s titu iu o trib u to
(NASCIMENTO, 2014).
Princípio da reserva legal
O prim eiro princípio a ser definido - e expressando que o orçam ento deve ser objeto de lei
(NASCIMENTO, 2014) - é o de Reserva Legal, que é a preocupação e a iniciativa exclusiva do Poder
Executivo em propor a Lei do PPA, bem como das LDO e LOA. Tal princípio versa que o orçam ento deve
ser objeto de lei e desenvolvido com preendendo um processo legislativo com pleto.
Conform e Nascimento (2014, p. 99):
A legalização da despesa orçamentária ocorre da seguinte form a: uma

proposta, que contém o projeto de lei do orçamento, deve ser elaborada
pelo Executivo e submetido ao Legislativo (Congresso Nacional, em
nível federal), para que possa ocorrer apreciação (autorização -
controle público) e a posterior devolução da lei ao Poder Executivo
para sanção e publicação. Um dos aspectos mais im portantes nesse
processo é que as despesas do orçam ento precisam receber autorização
legal. O orçam ento precisa ter força de lei para que todos saibam que
ele foi autorizado.
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Unidade IV
Princípio da periodicidade
Pelo princípio da periodicidade, ou da anualidade, vê-se que o orçam ento deve abranger
determ inado período de tem po, sendo este um ano, o cham ado ano civil (1° de jan eiro a 31 de
dezembro) em que se entende ser razoável para que o Poder Legislativo possa legislar, co n tro la r e
c o rrig ir o orçam ento, se necessário.
Observação
A correção dos desvios é um preceito estabelecido pela Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), que é concretizado por meio de relatórios
tais como o Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO),
publicado bim estralm ente e o Relatório de Gestão Fiscal (RGF), publicado
quadrim estralm ente.
Tanto o Relatório Resumido de Execução Orçamentária quanto o Relatório de Gestão Fiscal

preocupam -se em acom panhar anualm ente a previsão das receitas e das despesas e, na ocorrência de
desvios de algum destes, medidas corretivas devem ser adotadas ju n to à LDO.
Princípio da exclusividade
Integrante do art. 165, § 8° da CF, o princípio da exclusividade versa que a lei orçam entária conterá
exclusivam ente inform ações relacionadas à previsão de receitas e despesas para o exercício subsequente
àquele quando de sua elaboração, ainda que seja perm itida a abertura de créditos capazes de com pletar
receita por antecipação, desde que de acordo com a lei.
Princípio da unidade
O entendim ento desse princípio reside na própria consideração da palavra "unidade", de uno, único
em que cada ente federado, seja União, Distrito Federal, Estados e M unicípios deve elaborar seu próprio
orçam ento, elim inando qualquer possibilidade de existência de orçam entos paralelos. Para Nascimento
(2014, p. 63):
[...] no caso do Brasil, a União possui três peças orçamentárias (o que

pode sugerir o desrespeito ao princípio da Unidade): o orçamento fiscal,
o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimentos em
empresas que a União detenha a maioria do capital social votante.
Giacomoni (2012, p. 64) com plem enta o que apresenta Nascimento:
Não raro, mesmo no passado, o princípio era descumprido, pois situações

de excepcionalidade, como guerras, calamidades, crises econômicas
acabavam justificando o emprego de orçamentos especiais, que operavam
em paralelo ao orçamento ordinário. Mais tarde com a descentralização

do aparelho estatal, generalizou-se a prática dos orçamentos paralelos.
Muitas das funções públicas passaram a ser desempenhadas por entidades
dotadas de grande autonomia, especialmente financeira. As autarquias
ainda mantinham vínculo com o orçamento central, saindo daí o grosso dos
recursos para sua operação. Já surgiram, porém, paraestatais, dotadas de
ainda maior autonomia (sociedade de economia mista e empresas públicas),
cuja autossuficiência financeira as afastava totalmente do sistema financeiro
e orçamentário central.
Diante dificuldades em se atender ao princípio da unidade orçam entária e no afã de envolver

novas situações conform e as anteriorm ente destacadas, a lei passou a adotar o princípio da totalidade
possibilitando, dessa form a, a "coexistência de m últiplos orçam entos que, no entanto, devem sofrer
consolidação de form a que perm ita ao governo uma visão geral do conjunto das finanças públicas”
(GIACOMONI, 2012, p. 64).
Princípio da universalidade
Possibilitando ao Legislativo conhecer e autorizar previam ente as receitas e as despesas, está previsto
nos artigos 2°, 3°, 4° e 6° da Lei n° 4.320/64 o princípio da universalidade.
N ascim ento (2014, p. 92) afirm a que "a ideia desse p rin cíp io está associada a palavras tais com o
to ta lid a d e , to ta l, todas etc., no sentido de que o o rçam e nto deverá co n te r todas as receitas e todas
as despesas pú blicas”, mesmo que se assumam algum as exceções. Uma delas é que não se incluem
no o rçam e nto as receitas e as despesas extraorçam entárias, a exem plo das operações de cré d ito
por antecipação da receita (as cham adas Aros), as emissões de papel-m oeda e ou tras entradas
co m pensatórias no a tivo e passivo financeiros, co n fo rm e cita d o no parágrafo único do art. 3° da
Lei n° 4.320/64.
Em relação às receitas orçamentárias, que funcionam como um fluxo de caixa disponível, elas não
podem ser com putadas para efeito de programação das despesas, pois não são suporte de nenhuma
dotação orçam entária já que não estão previstas no orçam ento. São exemplos de receitas orçam entárias
(NASCIMENTO, 2014, p. 93):
• Salários e valores não reclamados;
• Operações de crédito por antecipação da receita (Aros);
• Depósitos em garantia;
• Depósitos em caução, garantia de caução;
• Depósitos judiciais e extrajudiciais.
E
Unidade IV
Outra exceção que se faz ao princípio da universalidade está relacionada às despesas

extraorçam entárias entendidas com o aquelas "realizadas (pagas) à margem da LOA e dos créditos
adicionais regularm ente abertos, tendo, por isso, a singular natureza de ser independentes de prévia
autorização leg islativa” (NASCIMENTO, 2014, p. 93).
Ainda constituem exemplos típicos de despesas extraorçam entárias:
• As saídas do passivo fin a n c e iro que sejam c o m p e n s a tó ria s de e n tra d a s no a tiv o

fin a n c e iro em razão de re ce ita s e x tra o rç a m e n tá ria s (ta is co m o as que o c o rre m por
ocasião da re s titu iç ã o de va lo re s recebid os co m o caução, co n sig n a çã o ou d e p ó s ito ) -
nessa ó tic a a despesa e x tra o rç a m e n tá ria é o p a g a m e n to (re s titu iç ã o ) de um a receita
e x tra o rç a m e n tá ria .
• Os pagam entos relativos à liquidação de operações de crédito por Antecipação de Receita

Orçamentária (Operações por Aro) realizadas no exercício.
Conform e destaca Giacomoni (2012, p. 66):
O princípio da universalidade está claramente incorporado na legislação

orçamentária brasileira. Na Lei n° 4.320/64, o cumprimento da regra é
exigido nos seguintes dispositivos: Art. 2° - A Lei do Orçamento conterá
a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política
econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos
os princípios de unidade, universalidade e anualidade. Art. 3° - A Lei de
Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de
crédito autorizadas em lei.
O tra ta m e n to dado ao tem a da universalida de o rça m e n tá ria pela C o n stitu içã o de 1988
s ig n ific o u um avanço im p o rta n te . C o nform e o pa rá g ra fo 5 do a rtig o 165, a lei o rç a m e n tá ria
anual com preenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,

órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;I
II - o orçam ento de investim ento das empresas em que a União,

direta ou indiretam ente, detenha a maioria do capital social com
d ire ito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades

e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem
como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público
(BRASIL, 1988).
Destacam-se a seguir os princípios orçam entários operacionais.
Princípio do equilíbrio orçamentário
Como o nome sugere, o princípio do equilíbrio orçam entário evidencia a necessidade de equilíbrio
entre receitas e despesas, evitando-se o financiam ento de despesas correntes por meio de endividam ento.
O princípio, ju n ta m e n te com o postulado pela Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF -, compreende a
chamada Regra de Ouro das finanças públicas,
[...] a qual tem como objetivo impedir que operações de crédito, que são
receitas de capital, financiem despesas correntes.
Além disso, tanto a Lei n° 4.320/64 como a LRF e a própria Constituição

Federal procuram garantir o cumprimento do princípio do Equilíbrio de
uma forma mais ampla, estabelecendo normas e impondo condições para
a criação de despesas. Tais normas determinam que a criação de qualquer
despesa deve vir acompanhada da indicação da fonte de recursos para
garantir o equilíbrio orçamentário. A Constituição zela também pelo
princípio do Equilíbrio ao determinar que a criação de despesa adicional
feita por emenda parlamentar só será possível mediante a indicação de
recursos necessários, só sendo admitidos àqueles recursos provenientes da
anulação de outras despesas do orçamento. A mecânica é simples: se para
cada despesa proposta pelo Executivo existem recursos correspondentes,
ao se anular uma despesa, os recursos ficarão liberados, podendo ser
utilizados em outra finalidade, sem afetar o equilíbrio orçamentário
(NASCIMENTO, 2014, p. 98).
Princípio da publicidade
Outro princípio cuja denom inação fala por si: o da necessidade de publicizar o orçam ento público,
tornando claro seu entendim ento e público, devido à ampla divulgação nos diários oficiais.
Princípio da especificação
Também cham ado de princípio da discrim inação, reza que as receitas e as despesas devem aparecer
no orçam ento de maneira discrim inada, em que sejam dem onstradas ta n to a origem quanto a aplicação
de recursos. O objetivo é o de talham ento dos dados, pois quanto m aior a discrim inação, mais claro
será o e n tend im e nto de receitas e despesas e, dessa form a, m aior a possibilidade de fiscalização pelos
agentes com petentes. O princípio da especificação determ ina ainda que os m ontantes das receitas e
despesas devem estar bem identificados, de m odo que possam ser entendidos por toda a sociedade,
quer seja indiretam ente, pelos seus representantes (ou congressistas), quer seja diretam ente, pelo
cidadão com um , pelo cham ado co ntrole social. Em term os de lei, vale ressaltar o que apresenta
Nascim ento (2014, p. 97):
E
Unidade IV
O § 4° do art. 5° da LRF estabelece a vedação de consignação de crédito

orçamentário com finalidade imprecisa, exigindo, assim, a especificação
da despesa. Também o artigo. 5° da Lei n° 4.320/64 estabelece que a Lei
de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender
indiferentemente a despesa de pessoal, material, serviços de terceiros,
transferências ou quaisquer outras.
Princípio da não vinculação de receita
Esse princípio, tam bém chamado de princípio da não afetação (não vinculação) e da quantificação
dos créditos orçam entários, define que nenhuma parcela da receita de im postos poderá ser posta em
reserva para cobrir certos e específicos dispêndios. A ideia é garantir ao gestor público que os recursos
ficarão livres de compromissos para que eles possam atender às despesas conform e as prioridades que
as circunstâncias e a conjuntura econôm ico-financeira requerem (NASCIMENTO, 2014).
Para Giacomoni (2012), a observância a tal princípio não é tarefa das mais fáceis, devido a alguns
tipos de receitas públicas serem, por sua natureza, vinculadas à execução de determ inadas despesas
do que exem plifica o volum e arrecadado com algum tip o de taxa que financia a própria oferta (ou
manutenção) de um bem público. Deve-se acrescentar a tal fa to a possível ocorrência de em préstim os
para que sejam cum pridos contratos firm ados anteriorm ente, ou ainda situação de emergência, a
exemplo de calamidades.
Princípio do orçamento bruto
Princípio que surgiu ju n to ao da universalidade, o princípio do orçam ento bruto, previsto no art. 6°
da Lei n° 4.320/64, determ ina que todas as receitas e despesas devem aparecer em seus valores brutos.
Tem a finalidade de im pedir a inclusão de im portâncias líquidas, sem a discriminação, por exemplo,
da origem e da totalidade dos recursos arrecadados. Assim, o orçam ento público deve apresentar e
discrim inar os abatim entos e os descontos aos valores brutos com a finalidade de satisfazer a outro
princípio orçam entário que é o princípio da transparência. Ao se im pedir a apresentação de valores
líquidos, evita-se que inform ações sobre valores de abatim entos, descontos e compensações sejam
escondidos pela simples apresentação de valores líquidos sem a discrim inação desses diversos tipos de
descontos (NASCIMENTO, 2014).
Para Giacom oni (2012, p. 71):
Atendendo a um aspecto particular da universalidade, o princípio do

orçamento bruto buscava impedir o florescim ento das atividades
empresariais do Estado, que não poderiam ser conciliadas com o
cum prim ento da regra. Com o passar do tempo, os empreendimentos
econômicos do Estado (estradas de ferro, mineração, correios e telégrafos
etc.) cresceram vertiginosamente, com a consequente violação do
princípio, pois seria impossível que todas as receitas e despesas dessas
entidades sofressem tratam ento centralizado; os valores líquidos
— « 18j
resultantes da operação dessas organizações é que passaram a integrar

o orçamento governamental.
7.2 Execução orçamentária e financeira
Do que fo i apresentado sobre o rça m e n to s bem com o seus program as e prin cíp ios, deve-se
co nsid erar as p rin cip a is etapas que caracte rizam a execução das despesas e das receitas
públicas. Nesse aspecto, a lite ra tu ra especializada no assunto, G ia com oni (2012), N ascim ento
(2014), Rezende (2012) e M atias-P ereira (2012) dividem o assunto em duas partes d is tin ta s : uma
relacionada à N orm a Geral, em que se consideram as disposições c o n s titu c io n a is bem com o a
Lei n° 4.3 20/64, e o u tra relacionada à N orm a Federal, em que as ca ra cte rística s são ap ropria das
à esfera federal do governo.
No que diz respeito à Norma Geral, o tra tam e nto da questão centra-se no exercício financeiro, na
execução da despesa, na execução da receita e no regime de contabilidade.
Para m aior detalham ento quanto à Norma Federal, consulte o livro:
GIACOMONI, J. Orçamento público. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
Quanto ao exercício financeiro, no Brasil este coincide com o ano civil e, dessa form a, os orçam entos
anuais devem ser executados com preendendo o início e o final do ano, ou seja, de 1° de janeiro a 31 de
dezembro. Apesar de a norma legal não prever extensão do exercício, pode ocorrer de alguns lançam entos
serem efetuados com atraso, sendo perm itida na contabilidade a m anutenção de lançam entos em
aberto no dia 31 de dezembro.
No que diz respeito à execução da despesa, esta deverá atender ao detalham ento do orçam ento que
também pode ser chamado de orçamento analítico em que o poder público aprovará aquele que apresentar
maior quantidade de discriminação entre as receitas e as despesas. Nesse aspecto, deve-se considerar:
• o registro dos créditos e dotações;
• a programação de desembolsos;
• as form as de licitação quando da aquisição de bens e serviços por parte do poder público,
atendendo às modalidades de concorrência, tom ada de preços, convite, concurso e leilão;
• estágios das despesas com preendendo seu em penho;
liquidação;
Unidade IV
• pagam ento;
• m ecanism os re tifica d o re s do orçam ento, quando necessários e em consonância com

autorização legislativa.
Quando se tra ta da execução da receita, a abordagem é mais sim ples do que da execução das
despesas por com preender execução da receita trib u tá ria . Desse m odo, alguns aspectos devem ser
levados em consideração. O p rim eiro é proceder ao lançam ento do cré d ito trib u tá rio . Para ta n to , é
necessário:
• verificar a ocorrência de fa to gerador;
• determ inar a m atéria tributável;
• calcular o m ontante do trib u to devido;
• identificar o sujeito passivo;
• aplicar penalidade cabível, quando necessário.
Outros procedim entos que devem ser considerados são: o da arrecadação, que pode ser de form a
direta (quando realizada por órgão público ou mesmo por rede bancária autorizada) ou indireta (em que
um agente retém valores de algum co n trib u in te para posterior recolhim ento); e o do recolhim ento, em
que todas as receitas compõem um caixa único. Deve-se ainda considerar a execução da receita não
trib utária bem como da dívida ativa, trib utária e não tributária.
Quanto ao regime da contabilidade, este se divide em dois:
• Regime da despesa, em que se observa:
- o em penho como estágio da com petência, em que se entende a despesa empenhada num
exercício e paga no seguinte;
- os restos a pagar, entendidos como passivos do exercício, ou seja, despesas empenhadas e não
pagas; e
- despesas de exercícios anteriores.
• Regime da receita que atende ao estágio de caixa; regime de caixa do ponto de vista contábil e
que trata da efetiva arrecadação, e não somente de sua previsão de receita.
2
Sobre as inscrições e o tra tam e nto dos restos a pagar no orçam ento
público, leia:
BRASIL. Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui normas gerais de

direito financeiro para elaboração e controle dos orçam entos e balanços
da União, dos Estados, dos M unicípios e do Distrito Federal. Brasília, 1964.
Disponível em: < http://w w w .planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm >.
Acesso em: 7 abr. 2015.
No que se pode tra ta r da Norma Federal, deve-se considerar:
• o detalham ento do orçam ento com o Quadro de Detalham ento de Despesas e o Detalham ento do
Orçamento diretam ente no Siafi - Sistema Integrado de Adm inistração Financeira;
• a programação dos desembolsos;
• a descentralização dos créditos;
• a liberação de recursos financeiros;
• a retificação e a alteração da lei orçam entária;
• a inscrição em restos a pagar.
Conheça mais sobre o Sistema Integrado de Adm inistração Financeira

- Siafi - acessando:
< http://w w w .tesouro.fazenda.gov.br/siafi>
8 DEMAIS ABORDAGENS
Tão im portante quanto o que tratam os até então, é necessário ainda que você conheça como se
compõem o d é ficit e a dívida pública bem como suas classificações e, a títu lo de auditoria e controle
orçam entário, a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Unidade IV
8.1 Dívida pública
Conform e Matias-Pereira (2012), a dívida pública é resultado de acúm ulos de déficits públicos
(resultado negativo entre receitas e despesas) e utilizada pelo governo como form a de financiar a oferta
de bens públicos sem que seja necessária a espera de arrecadação trib utária no tem po certo. Nesse
aspecto, vale a discussão das Necessidades de Financiamento do Setor Público, as chamadas NFSP. Elas
representam o resultado da diferença entre despesas e receitas; as inform ações acerca dessas categorias
orçam entárias são disponibilizadas pela Secretaria da Receita Federal, Secretaria do Tesouro Nacional e
Instituto Nacional do Seguro Social.
Por uma p rim eira aproxim açã o e co nsid eran do uma econom ia sem in fla çã o , o d é fic it do
g o vern o (NFG) será co m p o sto pela soma de consum o (CG), ju ro s de dívida in te rn a (JG),
in v e s tim e n to s e fe tu a d o s (IG) to d o s d im in u íd o s do vo lu m e de arrecadação (T). Podemos expressar
da se guin te fo rm a :
NFG = CG + JG + IG - T
Observação
Observe que, na equação, T representa a arrecadação líquida em que

são excluídos subsídios e transferências (já considerados nos gastos) bem
como despesas financeiras (consideradas nos juros).
Em caso de arrecadação superior ao volum e de desembolso, ocorrerá situação de superávit

orçam entário, tam bém chamada de poupança do governo quando do acúm ulo dos superávits. A
poupança será igual à diferença entre arrecadação (T) e gastos (CG) acrescido dos juros (JG), se o caso.
Por expressão:
SG = T - (CG + JG)
Há diversas form as de o governo avaliar o d é ficit público: são os chamados regimes de caixa e
regime de com petência. Pelo critério do regime de caixa, as despesas são consideradas no m om ento de
seu efetivo pagam ento enquanto que, pelo regime de competência, as despesas são consideradas no
m om ento em que foram geradas e não no m om ento de seu pagam ento. Fala-se em período postecipado
no regime de caixa e antecipado no regime de competência.
No caso específico do Brasil, as NFSP são apuradas pelo regime de caixa, excetuando-se as despesas
com juros que são apuradas no regime de competência.
Ainda quanto às Necessidades de Financiamento do Setor Público, há diferentes classificações que

devem ser consideradas.
8.1.1 NFSP em seu conceito operacional
Conceito m uito utilizado no Brasil em períodos de inflação elevada, a necessidade de financiam ento
do setor público no conceito operacional, tam bém chamado de d é ficit operacional, iguala-se ao d é ficit
prim ário quando acrescido do pagam ento de juros. Expressa o valor do resultado nom inal, excetuando-se
do que compõe a despesa de juros associada à atualização m onetária incidente sobre uma dívida
passada. Por expressão, tem -se que Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP) será igual ao
gasto público não financeiro (G) dim inuído da arrecadação não financeira (T) e somado ao estoque de
dívida, considerando a taxa de juros real (rB). Por expressão:
NFSP = G - T + rB
Conform e Rezende (2012, p. 274),
Déficit operacional = déficit primário + pagamento de juros reais
8.1 .2 NFSP em seu conceito nominal
O d é ficit nom inal corresponde ao to ta l de gastos do governo menos o to ta l arrecadado e pode ser
medido ta n to pelo m étodo "acima da linh a” como pelo "abaixo da linha". Enquanto o m étodo "acima
da linha" preocupa-se com as estatísticas fiscais pela apresentação dos fluxos de receitas e despesas, o
m étodo "abaixo da linha", mais fiel na avaliação de Giambiagi e Além (2008), preocupa-se apenas com
o desequilíbrio entre as receitas e as despesas e, no caso de as despesas superarem as receitas, há a
necessidade de financiam ento do setor público. Resumindo:
Déficit nominal = gastos totais - receitas totais
8.1 .3 NFSP em seu conceito prim ário
O conceito prim ário desconta do m ontante das necessidades operacionais de financiam ento a
despesa com juros reais. Exclui do d é ficit nom inal o pagam ento dos juros e das am ortizações da dívida
pública, entre outras despesas e receitas financeiras.
Rezende (2012, p. 274-275) explica que pelo m étodo "abaixo da linha" demais conceitos são apurados
pelo Banco Central:
• Dívida Líquida do Setor Público (DLSP): é dada pela soma das dívidas interna e externa do setor
público (governo central, Estados e m unicípios e empresas estatais) ju n to ao setor privado, incluindo
a base m onetária e excluindo-se ativos do setor público, tais como reservas internacionais, créditos
com o setor privado e os valores das privatizações.
• Ajuste pa trim onial: item da DLSP que contabiliza a diferença entre os passivos do governo,
contraídos no passado e posteriorm ente reconhecidos (esqueletos), e os resultados da privatização.
Unidade IV
• Dívida Fiscal Líquida (DFL): é dada pela diferença entre a DLSP e o ajuste patrim onial.
• Necessidade de F in a n c ia m e n to do S e tor P ú blico : co rre sp o n d e ao c o n c e ito de d é fic it

n o m in a l a p u ra d o pelo c rité rio "acim a da linha". R efere-se à va ria çã o da DFL e n tre dois
períodos de te m p o .
• Necessidades de Financiamento do Setor Público no conceito operacional: exclui das necessidades

de financiam ento nom inais a correção m onetária (efeito inflacionário) que incide sobre a DFL. Seu
correspondente pelo critério "acima da linha" é o d é ficit operacional.
• Necessidades de Financiamento do Setor Público no conceito prim ário: exclui das necessidades
de financiam ento nominais, o pagam ento de juros nom inais que incide sobre a DFL. Equivale ao
d é ficit prim ário apurado pelo critério "acima da linha".
Para maiores inform ações acerca da dívida pública brasileira, indicamos:
SILVA, A. C.; CARVALHO, L. O. de; MEDEIROS, O. L. de (Org.). Dívida

pública: a experiência brasileira. Tesouro Nacional, Brasília, 2009. Disponível
em: < http://w w w 3.tesouro.fazenda.gov.br/divida_publica/dow nloads/livro/
livro _eletronico_com pleto.pdf>. Acesso em: 9 abr. 2015.
8.2 Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF
A dotada em um período de redem ocratização e descentralização do Estado brasileiro em que

se procurava tra n s fo rm a r a gestão pública no mais próxim o possível da gestão privada em term os
de eficiência a d m in is tra tiv a , desde sua edição em 2012, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
to rn o u -s e a p rin cipa l norm a a ser observada pelos gestores públicos na adm inistraçã o p a trim o n ia l
e fin a n ce ira govern am e ntal nas três esferas do governo no Brasil. Também cham ada de Lei
C om plem entar n° 101, de 4 de m aio de 2000, mais conhecida com o Lei de Responsabilidade Fiscal,
estabelece norm as de finanças públicas vo ltada s para a responsabilidade na gestão fiscal, m ediante
ações em que se previnam riscos e co rrijam desvios capazes de a fe ta r o e q u ilíb rio das contas
públicas, destacando-se o planejam ento, o co ntrole, a transparência e a responsabilização com o
premissas básicas. A referida Lei criou uma série de procedim entos fiscais e orça m e n tá rio s a fim de
padronizar a apresentação das inform ações sobre as receitas e despesas fiscais no país. Além disso,
criou uma série de co n d icio n a m e n to s com o o b je tiv o de co n te r os desperdícios e os dispêndios
d e stitu íd o s de am paro fin anciado r.
— ( l24|-
Leia o texto da Lei de Responsabilidade Fiscal na íntegra.
BRASIL. Lei complementar n° 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece

normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão
fiscal e dá outras providências. Brasília, 2000. Disponível em: < h ttp ://w w w .
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm >. Acesso em: 8 abr. 2015.
Conform e Riani (2012, p. 166),
[...] a Lei de Responsabilidade Fiscal criou dois índices básicos: um relacionado

com os gastos com pessoal e outro com o estoque da dívida pública. Em relação
aos gastos com pessoal, criaram-se índices relacionando-os com a receita
corrente líquida de acordo com o nível e com os poderes. Na esfera estadual,
o limite máximo fixado foi de 60%, composto da seguinte forma: 2% para o
Ministério Público, 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do
Estado, 6% para o Judiciário, 49% para o Executivo. Na esfera municipal, o
limite fixado foi também de 60%, assim distribuídos: 6% para o Legislativo,
incluindo o Tribunal de contas do Município, 54% para o Executivo. Na esfera
federal, o limite fixado foi de 50%, assim dividido: 40,9% para o Executivo,
6% para o Judiciário, 2,5% para o Legislativo, 0,6% para o Ministério Público.
Quanto à dívida pública, a Lei estabelece lim ites para endividam ento e, segundo Riani (2012, p. 166),
obedece à seguinte divisão:
• União: o lim ite máximo de endividam ento corresponderá a 3,5 vezes a receita corrente líquida anual.
• Estados: o lim ite máximo de endividamento corresponderá a 2,0 vezes a receita corrente líquida anual.
• M unicípios: o lim ite m áximo de endividam ento corresponderá a 1,2 vezes a receita corrente
líquida anual.
Para aprofundar seus conhecim entos sobre a Lei de Responsabilidade

Fiscal, leia:
CAPATAN, A.; BERNARDONI, D. L.; CRUZ, J. A. W. Planejamento e

orçamento na administração pública. 2. ed. Curitiba: Intersaberes, 2013.
(Série Gestão Pública). Disponível em: < http://unip.bv3.digitalpages.com .
br/users/publications/9788582129036/pages/-2>. Acesso em: 8 abr. 2015.
Unidade IV
O b je tiva n d o tra n sp a rê n cia e responsabilização em fin a n ça s públicas e ap rese ntan do-se

com o um có d ig o de co n d u ta para os a d m in is tra d o re s públicos de to d o o país, a LRF brasileira
teve, segundo N a scim e nto (2014) e M atias-P ereira (2012), q u a tro fo n te s de inspiração em
sua co n stru çã o . Uma dessas fo n te s de inspiração fo i o Fundo M o n e tá rio In te rn a cio n a l e suas
recom endações de gestão pú blica em to d o o m undo, n o ta d a m e n te ao assunto tra nspa rência
nas co ntas públicas. O u tro exem plo veio da Nova Zelândia e seu Fiscal Responsability A ct que
e n fa tiz a va lim ite s e restrições q u a n to aos gastos públicos. A C om unidade Econôm ica Europeia
e seu e sta b e le cim e n to de m etas estáveis na relação dívida/P IB tam bém foram considerados. Por
fim , mas não m enos im p o rta n te , o Budget Enforcement A ct do go vern o am erica no q u a n to à
a d m in is tra çã o fin a n c e ira o rç a m e n tá ria .
Q uanto aos in s tru m e n to s de c o n tro le da Lei estão os já conhecidos Plano P lurianual, a Lei de
D iretrizes O rçam entárias e a Lei O rçam entária A nual, em que a LRF busca o reforço do papel da
a tivida de de pla neja m en to e vincula ção entre as atividades de pla neja m en to e de execução do
gasto público. Outra questão de extrem a im p o rtâ n cia apontada pela LRF é a transparência a ser
alcançada ta n to pela publicação de tais docum ento s q u a n to pela particip ação da sociedade. Para
ta n to , N ascim ento (2014, p. 217) ressalta que diversos m ecanism os foram in s titu íd o s pela LRF,
dentre eles:
• a participação popular na discussão e na elaboração dos planos e orçam entos;
• a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício, para consulta e
apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade;
• a emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução orçam entária, igualm ente de
acesso público e ampla divulgação.
Matias-Pereira (2012, p. 353) com plem enta:
As principais vantagens notadas na LRF são a criação de um instrumento

necessário para planejamento e controle das finanças públicas, dando
transparência às contas dos entes da Federação e, consequentemente,
facilitando o controle da sociedade sobre o governo, permitindo uma
melhor avaliação da gestão dos prefeitos, governadores e do Presidente da
República ao reduzir fortemente os passivos financeiros, além de permitir
a participação popular na discussão da LDO e proposta orçamentária,
ajudando a direcionar a ação do governo ao interesse da sociedade e
impedindo que sejam transferidas heranças financeiras desastrosas de
uma gestão para outra.
— ( l2ó|-
Você poderá ter acesso ao Relatório de Gestão Fiscal lendo:
BRASIL. Tesouro Nacional. Relatório de Gestão Fiscal. Brasília, [s.d.]c.

Disponível em: < http://w w w .tesouro.fazenda.gov.br/-/relatorio-de-gestao-
fiscal>. Acesso em: 8 abr. 2015.
Resumo
Esta unidade abordou inicialm e nte o O rçam ento Anual que é

elaborado em consonância com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes
Orçamentárias. O O rçam ento Anual estabelece as receitas e as despesas
para o ano seguinte ao de sua elaboração numa sistem ática de integração
entre planejam ento e orçam ento. Vim os ainda que a lei orçam entária
anual é com posta por três orçam entos d istin to s mas que, de certa form a,
estão interligados: o fiscal, o da seguridade social e dos investim entos das
empresas estatais.
Para que seja possível entender a lógica orçam entária, apresentamos os

princípios orçam entários que devem ser atendidos quando da elaboração
de qualquer orçam ento público, sem o qual não há com pletude. Tais
princípios são divididos em fundam entais e operacionais, cada qual com
suas subdivisões.
Como com plem ento da discussão da execução orçam entária

e financeira, a você foram apresentadas características acerca do
d é fic it e da dívida pública brasileira bem com o o tra ta m e n to da Lei de
Responsabilidade Fiscal que, ju n ta m e n te com a C onstituição Federal,
regula todos os instrum e nto s de planejam ento e orçam ento estudados
neste livro -te x to , quais sejam: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
O rçam entárias e a Lei do O rçam ento Anual.
Assim, finalizam os a abordagem dos assuntos relacionados às finanças

e orçam entos públicos, no entanto, é im portante salientar que a discussão
não se encerra neste docum ento. Aqui, apresentamos o debate do ponto de
vista da literatura e esperamos que o tema tenha instigado você a buscar
mais conhecim entos acerca dos assuntos aqui apresentados.
Unidade IV
3 Exercícios
Questão 1. Sobre necessidades de financiam ento do governo, indique a alternativa correta:
A) O d é ficit do governo sempre será igual à poupança negativa.
B) O desempenho de com petência versa sobre as despesas no período em que são de fato pagas.
C) As estatísticas "acima da linha” representam o desempenho fiscal de form a desagregada da receita

e da despesa.
D) NFSP no conceito operacional inclui a taxa de juros nominal.
E) Uma dívida pública surge antes de um déficit público.
Resposta correta: alternativa C.
Justificativa: poupança e d é ficit não se confundem . Poupança surge quando as receitas são maiores
do que as despesas e os saldos são acumulados ao longo do tem po. D éficit surge quando as despesas
são maiores do que as receitas em term os de fluxo não de estoque.
Justificativa: o que se apresentou refere-se ao regime de caixa e não ao de competência.
C) A lternativa correta.
J u s tific a tiv a : na e stim a tiva "acim a da lin h a ” , estão apresentadas todas as receitas e todas as
despesas de fo rm a separada, ou seja, desagregada para, a p a rtir daí, v e rific a r a ocorrên cia ou não
de d é fic it ou superávit.
D) A lternativa incorreta.
Justificativa: NFSP no conceito operacional exclui os efeitos da correção m onetária, então trata-se
de juros reais e não nominais.
E) A lternativa incorreta.
Justificativa: prim eiro precisa existir o déficit, depois a necessidade de seu financiam ento, que incorre
em uma dívida.
—( 128|----------------------------------------------------------------------------------------
Questão 2 . Sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, assinale a alternativa correta:
A) Impôs normas de planejam ento e controle das contas públicas.
B) Obriga o governo a enviar a LOA ao Congresso até 31 de abril.
C) Trata-se de uma norm ativa que se enquadra no conceito de rent seeking.
D) Vigora desde 2003, quando foi enviada ao Congresso para aprovação.
E) Trata-se de uma lei voltada a assegurar transparência exclusivam ente das empresas públicas.
-^29|—
FIGURAS E ILUSTRAÇÕES
Figura 1
946194-ENERGIA_LINHA0/o2520DE0/o2520TRANSMISS0/o25C30/o25A3O-13.JPG. Disponível em:

<m .br/a3-GA-7V3h8Q QkbTc52hG BUAKdY=/fit-in/1280x720/filters:waterm ark(http://imagens.ebc.
com.br/abr_watermark.png,1,1,96)/http://agenciabrasil.ebc.com.br/sites/_agenciabrasil2013/files/
fotos/946194-energia_linha% 2520de% 2520transm iss% 25C3% 25A3o-13.jpg>. Acesso em: 8 abr. 2015.
Figura 2
FILE000484410958.JPG. Disponível em: < http://cdn.m orguefile.com /im ageD ata/public/files/x/xenia/

preview /fldr_2008_11_28/file000484410958.jpg>. Acesso em: 7 abr. 2015.
Figura 5
MATIAS-PEREIRA, J. Finanças públicas: foco na política fiscal, no planejam ento e orçam ento público. 6.
ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 279. Adaptada.
Figura 6
ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 318.
Figura 7
NASCIMENTO, E. R. Gestão pública. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 107. Adaptada.
Figura 8
ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 328.
REFERÊNCIAS
Audiovisuais
O HOMEM que mudou o jogo. Dir. Benneth Miller. EUA: Sony Pictures, 2011. 133 m inutos.
Textuais
A LEI da eficiência de Pareto. Econometrix, Fortaleza, 2012. Disponível em: < http://w w w .econom etrix.
co m .b r/p d f/a-lei-d a-e ficien cia-d e-pa reto .pdf>. Acesso em: 7 abr. 2015.
BAER, W. A economia brasileira. São Paulo: Nobel, 1996.
BRASIL. Biblioteca da Presidência da República. O projeto de reconstrução nacional. Brasília, 15 mar.

1990. Disponível em: < http://w w w .biblioteca.presidencia.gov.br/ex-presidentes/fernando-collor/
discurso-de-posse/posse-collor.pdf>. Acesso em: 30 mar. 2015.
___ . Carga Tributária no Brasil (2012). Análises por trib u to s e bases de incidência. Brasília, 2011a.
Disponível em: < http://www.receita.fazenda.gov.br/publico/estudoTributarios/estatisticas/CTB2012.
p d f>. Acesso em: 31 mar. 2015.
___ . Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, 1988. Disponível em: < h ttp ://
w w w .planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm >. Acesso em: 5 abr. 2015.
___ . Decreto n° 8.197, de 20 de fevereiro de 2014. Dispõe sobre a programação orçam entária e
financeira, estabelece o cronogram a mensal de desembolso do Poder Executivo para o exercício
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Informações:
www.sepi.unip.br ou 0800 010 9000
Revista ADM.MADE
, Revista do Mestrado em Administração e
Desenvolvimento Empresarial - Universidade
Estácio de Sá
Revista ADM.MADE, ano 10, v.14, n.3 p.1-8, outubro/dezembro, 2010

Revista do Mestrado em Administração e Desenvolvimento Empresarial da Universidade
Estácio de Sá - Rio de Janeiro (MADE/UNESA). ISSN: 1518-9929
Editora responsável: Isabel de Sá Affonso da Costa
Organizador do volume temático: Roberto da Costa Pimenta
Administração Pública e Administração de Empresas: Quem Inspira a

Quem?
Enrique Jeronimo Saravia*1
Artigo recebido em 06/11/2010. Aceito em 12/12/2010. Artigo submetido a avaliação double-blind.

1 Doutor em Direito pela Universidade de Paris I (Panthéon-Sorbonne). Professor do Programa de Pós-
Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento do Instituto de Economia da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (IEI/UFRJ). Coordenador de projetos da FGV Projetos. Endereço:
Praia de Botafogo, 228, ala A, 17° andar, Ed. Argentina - Botafogo - Rio de Janeiro - RJ - CEP: 22250-145.
E-mail: esaravia.fgv@gmail.com
Enrique ]eronimo Saravia 2
Administração Pública e Administração de Empresas: Quem Inspira a Quem?
O autor analisa as diferenças entre administração pública e administração de empresas

relatando tentativas recentes de transferência para o setor público de técnicas de gestão privada.
Cita exemplos de vários países, principalmente do Brasil e dos Estados Unidos. O artigo
descreve os elementos de diferenciação e menciona as diferentes possibilidades de convergência
e mútua cooperação entre ambos. Conclui mostrando que as duas administrações, pública e
privada, são diferentes, mas se necessitam mutuamente.
Palavras-chave: administração pública; administração de empresas; modelos de gestão;

cooperação.
Keywords: public administration; business management; management models; cooperation.
Public Administration and Business Management: What Inspires What?

The article analyzes the differences between public administration and business management,
quoting recent attempts of some countries of transferring some private management techniques
to the public sector. Some Brazilian and United States examples are mentioned. The author
studies the main elements of differentiation and points out different possibilities of convergence
and mutual cooperation. He concludes showing that both management models, public and
private, are different but need each other mutually.
Neste momento da história em que prevalecem o cinismo sobre a

democracia e a desconfiança no governo, necessitamos lembrar-nos
diariamente que o governo desempenha uma imensidão de tarefas que
são vitais para a saúde e para o futuro da nossa sociedade. Herbert
Simon, Prêmio Nobel de Economia 1978.
1. Introdução
As décadas de 80 e 90 foram ricas em experiências de reforma do Estado. De um

modo geral, elas apontaram para reduzir o tamanho da administração pública, tanto
no número de funcionários, como no de atividades desempenhadas pelo Estado. A
inspiração principal partiu das reformas empreendidas pelo Presidente Ronald Reagan
nos Estados Unidos e pela Primeira Ministra Margareth Thatcher no Reino Unido, e se
consolidaram com o plano de reforma do Presidente Clinton, dirigido pelo seu vice-
presidente Al Gore (1995). Abrucio (1997) lembra que, na época, ao sentimento
antiburocrático juntava-se a crença, presente em boa parte da administração pública,
de que o setor privado possuía o modelo ideal de gestão.
A nova filosofia se alastrou rapidamente pelo mundo por influência dos

organismos internacionais (Banco Mundial, Banco Interamericano, PNUD, OCDE) e
das firmas de consultoria. De um modo geral, as reformas foram consideradas
experiências da nova corrente denominada New Public Management ou Nova Gerência
Pública, e se caracterizaram por considerar que a administração pública devia se
renovar adotando técnicas e comportamentos próprios da administração de empresas.
Revista ADM.MADE, ano 10, v.14, n.3, p.1-8, outubro/dezembro, 2010.

2. O Estudo da Administração Pública
Os estudos pioneiros de administração pública foram os de Woodrow Wilson,

professor de ciência política da Universidade de Princeton e, posteriormente,
presidente dos Estados Unidos. Sua preocupação, nos anos próximos a 1880, era a
criação de uma classe administrativa apartidária, selecionada na base do mérito, para
assim neutralizar o nepotismo e o favoritismo que dominavam a administração pública
norte-americana do século XIX. Wilson acreditava que "o negócio do governo é
organizar o interesse comum contra os interesses especiais". Para ele, a melhor forma
de desenvolver a administração pública era tomar do management empresarial as
normas de disciplina e de mérito na manutenção do cargo e nas promoções. Mas isto
não significava, para ele, que negócios e administração pública fossem semelhantes: "a
administração governamental pode e deveria ser como a de empresas, porém ela não é
empresa. É vida social orgânica" (WILSON, 1885, p. 290).
Em anos recentes propiciou-se a transferência à administração pública de

fórmulas administrativas e gerenciais surgidas no setor privado. Trata-se, em geral, de
métodos de apoio à decisão que provêm dos sistemas de planejamento e controle das
grandes empresas, parcialmente adaptados à esfera pública: análise de sistemas,
métodos custo-benefício e custo-efetividade, métodos multicritérios, bem como
métodos de gestão diretamente transferidos do setor privado: contabilidade analítica,
controle de gestão, administração por objetivos, além dos sistemas informáticos
(NIOCHE, 1982).
Certas técnicas, como o planejamento estratégico, são de difícil aplicação à

gerência pública, pois supõem uma racionalidade diferente da que existe no governo. Em
geral, os tempos políticos são de curto prazo e não existe, na classe política, muita
preocupação sobre o que poderá ocorrer depois da eleição seguinte. Para compensar esse
déficit têm surgido recentemente os planos plurianuais e têm se fortalecido os
planejamentos setoriais de longo alcance.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), adotado

pelo governo federal durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso e
que introduz o que denomina de "administração pública gerencial" diz se inspirar "na
administração de empresas", se bem que considera que as duas não podem ser
confundidas.
Quem preconiza aquele tipo de transferência sustenta a superioridade da gestão

privada e a considera como forma de melhorar a eficiência e eficácia do setor público.
Trata-se, na verdade, de uma afirmação que não resiste à análise dos estudiosos da
administração. A decisão política leva em conta variáveis que a decisão empresarial
não considera. Assim, por exemplo, na administração privada a dependência em
relação aos recursos do mercado é quase total e os objetivos organizacionais são
diferentes e muitas vezes opostos.
3. Administração Pública e Administração de Empresas
De um modo geral, os autores pioneiros não distinguiam entre administração

pública e administração de empresas. Para eles tudo era administração. Drucker (1999)
lembra que, até a década de 30, o punhado de escritores e pensadores que se
preocupavam com a administração - começando por Taylor, mais ou menos na virada

do século, e terminando com Chester Barnard, logo antes da Segunda Guerra Mundial
- presumia que a administração de empresas não passava de subdivisão da
administração geral. Para eles, o termo "administração" se aplicava a qualquer tipo de
organização não apenas às empresas.
Drucker lembra que a primeira aplicação consciente e sistemática dos princípios

da administração não se deu numa empresa. Foi a reorganização do Exército dos
Estados Unidos feita em 1901 por Elihu Root, o secretário da Guerra de Theodore
Roosevelt, e que o primeiro Congresso de Administração - em Praga, em 1922 - foi
organizado não por empresários, mas por Herbert Hoover, então secretário de
comércio americano e depois Presidente dos Estados Unidos, e Thomas Masaryk,
historiador mundialmente famoso e presidente-fundador da recém-criada República
da Tchecoslováquia.
A identificação da administração com a administração de empresas

começou apenas com a Grande Depressão, que gerou hostilidade em
relação às empresas e desprezo por seus executivos. Para não ser
contaminada pela associação de sua imagem com a de empresas, a
administração no setor público foi rebatizada de administração
pública e proclamada uma disciplina distinta - com seus
departamentos universitários, terminologia e hierarquia profissional
próprios. (DRUCKER, 1999, p. 36)
Segundo Peters (1993), em alguns países as técnicas de management foram

aplicadas com sucesso, como é o caso do programa Next Steps do Reino Unido, do
programa de aperfeiçoamento da gestão financeira (Financial Management Improvement
Programme) da Austrália, do programa do Canadá (Improving Managerial Authority and
Accountability) e da corporization da Nova Zelândia.
O mesmo autor afirma que isso não ocorreu nos Estados Unidos, onde os
obstáculos à introdução de técnicas de management na administração pública devem-se a
vários fatores: 1) à cultura política (a administração não tem muita autonomia na fixação
de objetivos e na determinação de meios; não se reconhece a utilidade da administração
para resolver problemas sociais; considera-se que a administração é muito influenciada
por interesses particulares e que suas decisões não se inspiram no "interesse público"); 2)
ao controle minucioso do Congresso sobre a administração federal (as comissões e
subcomissões do Congresso perderiam grande parte de seu poder se fossem adotadas as
técnicas modernas de orçamentação); 3) ao fato de que o Congresso não ajuda a
administração: no programa para a alta gerência pública (Senior Executive Service) só foi
autorizado 10% do dinheiro necessário para a melhora das remunerações); 4) à prática de
o presidente e seus auxiliares interferirem nos detalhes da gestão dos organismos
públicos (PETERS, 1993).
4. As diferenças entre os dois modelos de administração
O ponto de partida da distinção está na própria finalidade de cada uma das duas
esferas de ação. O Estado se define pelo seu objetivo de bem comum ou interesse geral
que, no caso do Brasil, está explícito na Constituição Federal. Vale a pena lembrar o
preâmbulo, quando estabelece a razão de ser do Estado brasileiro: "um Estado
Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a
liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como
valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na
harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução

pacífica das controvérsias".
E no art. 3° a Constituição determina os objetivos fundamentais do Brasil: "I -

construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento
nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais
e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação".
Todas as constituições modernas definem as finalidades do Estado de forma

semelhante, inspirando-se, quase todas elas, na constituição dos Estados Unidos que, em
1787, estabeleceu no seu preâmbulo os objetivos nacionais: formar uma União mais
perfeita, estabelecer a justiça, assegurar a tranquilidade interna, prover a defesa
comum, promover o bem-estar geral, e garantir os benefícios da liberdade.
Tudo isso é distante das finalidades de uma empresa, que é, na sua definição
mais corrente, uma organização de recursos materiais, financeiros, humanos e
tecnológicos, destinada a produzir um bem ou prestar um serviço para, em geral, obter
um ganho econômico.
Surge, então, com clareza, que a racionalidade e a própria essência da atividade

estatal diferem da gestão de empresas. A relação das organizações governamentais com
seus públicos não é a de um provedor com um cliente, advertem Metcalfe e Richards
(1990). A gerência pública abarca dependentes, cidadãos, fornecedores, presidiários,
contribuintes, aqueles que recebem benefícios e subsídios, bem como clientes. A
proximidade não é sempre uma característica desejável para essas relações. A questão
importante para a gerência pública é desenhar relacionamentos apropriados entre as
organizações e seus públicos.
Na relação agente-principal, o chefe dos burocratas é o político e não o cidadão.

Osborne e Gaebler coincidem com isso quando assinalam que, no governo, a prova
definitiva para os administradores não é um produto ou um ganho, mas a reação
favorável dos políticos eleitos. Como eles tendem a ser motivados pelos grupos de
interesse, os administradores públicos, ao contrário dos gerentes de empresas, precisam
incluir os grupos de interesse na sua equação (OSBORNE e GAEBLER, 1992).
É por isso que um governo democrático e aberto tem movimentos mais lentos se
comparados aos das empresas, cujos administradores podem tomar decisões rapidamente
e a portas fechadas. Como Osborne e Gaebler (1992) apontam, entre as grandes diferenças
das administrações pública e privada, está a motivação, que nos chefes do setor público é
a reeleição, enquanto os empresários têm como fim último o lucro; os recursos do governo
provêm do contribuinte e na iniciativa privada são originados nas compras efetuadas
pelos clientes; as decisões governamentais são adotadas democraticamente e o empresário
decide sozinho - ou, no máximo, com os acionistas da empresa. "A missão fundamental
do governo é 'fazer o bem', e o da empresa é fazer dinheiro' " (OSBORNE e GAEBLER,
1992, p. 22)
Przeworski (1998, p. 57-58) tem uma visão similar quando afirma que "as
burocracias públicas são diferentes das firmas privadas num aspecto fundamental que
abre a possibilidade de uma supervisão mais efetiva. Os serviços estatais são produzidos
e executados por uma burocracia cujos membros são indicados por políticos. Daí que o
controle dos cidadãos sobre a burocracia só pode ser indireto, pois as instituições
democráticas não contêm mecanismos que permitam que os cidadãos sancionem
diretamente as ações legais dos burocratas. No máximo, os cidadãos podem avaliar o

desempenho da burocracia ao sancionarem, pelo voto, os políticos eleitos. (...) Portanto,
ainda que se suponha que a burocracia estatal proporciona serviços aos cidadãos, ela é
responsável perante os políticos (ou outros corpos indicados por políticos, tais como os
tribunais ou as agências de supervisão administrativa)".
4.1. Elementos de diferenciação
São vários os elementos que diferenciam as duas formas de administração. De um

modo geral, as empresas privadas pautam sua ação pelo planejamento e gestão
estratégicos. A administração pública age em função de sistemas mais rígidos de
planejamento governamental, que se orientam por princípios gerais previstos na
Constituição, e, mais modernamente, por sistemas de elaboração de política pública. No
setor público existem sistemas mais abrangentes de planejamento em alguns setores,
como o elétrico, o de transportes, o industrial, o espacial, entre outros.
Distinguem-se também pela sua finalidade. Como vimos, a empresa privada tem
como fim imediato a realização da sua atividade principal de produção de um bem ou de
prestação de um serviço, e, como finalidade mediata, auferir um lucro econômico. Uma
organização pública também tem como objetivo primeiro cumprir a sua missão
institucional para, através dela, obter o bem da comunidade e servir ao interesse geral.
Daí que o interesse mobilizador da empresa privada seja a lucratividade e o das
organizações públicas seja a efetividade.
Stewart e Ramson (1998) resumem as principais diferenças no quadro a seguir:
Quadro 1: Modelos de administração do setor privado e do setor público - principais

diferenças
Modelo do Setor Privado Modelo do Setor Público
Escolha individual no mercado Escolha coletiva na sociedade organizada
Demanda e preço Necessidade de recursos públicos
Caráter privado da decisão empresarial Transparência da ação pública
A equidade do mercado A equidade das necessidades
A busca de satisfação do mercado A busca da justiça
Soberania do consumidor Cidadania
Ação coletiva como instrumento da
Competição como instrumento do mercado
sociedade organizada
Estímulo: possibilidade de o consumidor Condição: consumidor pode modificar os
escolher serviços públicos
Fonte: Stewart e Ramson (1988)
No Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995, p.

22) sustentou a mesma linha de pensamento quando afirmava que "enquanto a receita
das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de
seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições
obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administração das
empresas, a sociedade - por meio de políticos eleitos - controla a administração pública.
Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a

maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o

interesse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e
diretamente voltada para o interesse público".
Se bem que a afirmação acima transcrita seja uma simplificação de categorias que
são bem mais complexas, cabe mencioná-la pela influência que o Plano Diretor teve e
ainda mantém na administração pública brasileira, no âmbito federal e, principalmente,
em vários estados e cidades.
Do ponto de vista da propriedade, o patrimônio da empresa é privado. O da

organização pública é público. O regime jurídico aplicável para a empresa é de direito
privado e para a organização pública - pelo menos, em princípio - é o direito público.
Consequentemente, o pessoal da empresa privada está regido pelo direito trabalhista
(CLT) e o da administração pública é, em princípio, estatutário ou de direito público (com
as exceções previstas em lei; assim. por exemplo, o pessoal das empresas estatais é regido
pela CLT).
4.2. Convergência e cooperação de ambos os tipos de administração
A possibilidade de colaboração entre o setor público e o setor privado tem

crescido nos últimos anos, permitindo, assim, aproveitar as vantagens que cada um
deles oferece: maior agilidade no setor privado, e, no setor público, maior preocupação
com os direitos do cidadão e com as áreas naturalmente deficitárias que só podem
funcionar se subvencionadas.
A existência de um setor econômico privado forte, modernizado e com

recursos, permite visualizar essas instâncias de mútua cooperação entre Estado e
empresas. Isto é particularmente importante no que diz às fontes de financiamento
para projetos públicos. Adequados esquemas de cooperação permitem a ampliação da
atividade em matéria de construção de infraestrutura e prestação de serviços públicos.
É o caso dos sistemas de concessão e de parcerias público-privadas e outras formas de
participação do setor privado em atividades de interesse público.
A possibilidade de cooperação tem se estendido ao chamado "terceiro setor"

(ONGs, OSCIPs, OS e outras associações sem fins lucrativos) em tarefas habitualmente
prestadas com exclusividade pelo Estado, especialmente no âmbito social, sanitário,
educacional e cultural.
Outra área importante de convergência é a da crescente "responsabilidade

social" das empresas. Por diversas razões, as entidades privadas começaram a prestar
apoio a entidades e atividades de interesse público. Além dos financiamentos para
projetos diversos no campo da educação, cultura, meio ambiente, política social e
outros, surgiram fundações e institutos financiados por empresas, estruturando assim
uma área de cooperação da administração privada com atividades que são do interesse
da comunidade em geral.
O Estado tem facilitado esse tipo de cooperação, estabelecendo leis de

incentivos fiscais e assinando contratos de gestão e termos de compromisso com
entidades do setor privado, seja empresarial, seja do terceiro setor.

5. Conclusões
As duas administrações, pública e privada, se necessitam mutuamente: "Uma

sociedade produtiva necessita de organizações produtivas e de mercados eficazes. Sem
as primeiras, as segundas não têm negócios possíveis. E entre as organizações
necessárias estão as governamentais que podem fornecer o marco legal e a
infraestrutura de serviços essenciais que fazem com que as operações comerciais sejam
possíveis, eficazes e capazes de responder às necessidades e metas da sociedade"
(SIMON, 1998, p. 7).
Para Simon (1998, p. 11): "Numa sociedade moderna, não existem fórmulas
simples para escolher entre mercados e organizações, ou entre organizações
governamentais e privadas. Uma grande variedade de padrões pode ser observada no
mundo de hoje sem uma clara preferência entre eles. Simples dogmas universais de
privatização ou de socialização são particularmente suspeitos pela concentração de
poder que elas encorajam".
Referências
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sobre a experiência internacional recente. Cadernos ENAP, n.10. Brasília: ENAP, 1997.
BRASIL. Presidência da República. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Brasília:
Presidência da República/MARE, 1995.
DRUCKER, P. Desafios gerenciais para o século XXI. São Paulo: Pioneira, 1999.
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PRZEWORSKI, A. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agente x principal. In: BRESSER
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SIMON, H. A. Why public administration? Journal of Public Administration Research and
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STEWART, J.; RANSON, S. Management in the public domain. Public Money and
Management, p.13-19, Spring/Summer, 1988.
WILSON, W. Congressional government. Nova York: Houghton Mifflin, 1885.

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Interativa

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

M296f Manzalli, Maurício Felippe.

Finanças e orçamentos públicos. / Maurício Felippe Manzalli. -

136 p., il.

Nota: este volume está publicado nos Cadernos de Estudos e

1. Finanças 2. Orçamentos públicos 3. Setor público. I. Título.

Prof. Fábio Romeu de Carvalho

Profa. Melânia Dalla Torre

Prof. Dr. Yugo Okida

Profa. Dra. Marília Ancona-Lopez

Unip Interativa - EaD

Profa. Elisabete Brihy

Material Didático - EaD

• Textos explicativos que elucidam a matéria.

• Resumos do conteúdo estudado.

• Os Lembretes - anotações pontuais que remetem a alguma inform ação já conhecida -, e as

Inicialm ente, abordaremos conceitos de finanças, planejam entos e orçamentos, mapeando o

[...] cálculo da receita a ser arrecadada em um exercício financeiro e das

[...] o governo deveria assumir um papel ativo de com plem entar os

A política fiscal compreende ações do governo relacionadas ao seu

• Receitas p ro v e n ie n te s da p ro dução e c irc u la ç ã o de m ercadorias. São exem plos o im p o sto

• Receitas provenientes da geração e apropriação da renda a exemplo do im posto de renda - IR.

• Receitas p ro v e n ie n te s da p ro p rie d a d e , da a c u m u la çã o de c a p ita l e das relações

• máquina do governo, a exemplo de m anutenção dos serviços básicos e adm inistrativos;

• investim entos, dentre eles a construção de escolas, hospitais e rodovias;

• redução na credibilidade externa devido descontrole orçam entário;

• redução do desemprego por ativar a atividade econômica.

E no caso de uma política fiscal contracionista? As consequências, dentre outras, serão:

• aum ento da credibilidade no exterior devido austeridade;

• dim inuição das transferências governam entais com relação à sociedade.

1.1 Tópicos importantes de finanças públicas

1.1.1 Falhas de mercado

O Ótim o de Pareto, proposição devida ao engenheiro e economista

A LEI da eficiência de Pareto. Econometrix. Fortaleza, 2012. Disponível

Riani (2012, p. 12-13) sumariza da seguinte form a:

No mundo real existem quatro características principais que dificultariam,

Existência de bens públicos

Existência de monopólios naturais

Figura 1 - O setor de energia elétrica representa monopólio

Podemos elencar ainda como barreiras:

• elevado volum e de capital requerido para m ontar uma indústria m onopolista;

• o controle de m atéria-prim a específica;

No Brasil, com a privatização dos serviços de utilidade pública -

[...] a existência de externalidade justifica a intervenção do Estado, que

Flávio Riani, em Economia do Setor Público: Uma Abordagem

RIANI, F. Economia do setor público: uma abordagem introdutória. 5. ed.

A falta de conhecimento perfeito por parte dos vendedores e dos compradores

Conheça mais sobre o Banco Nacional de Desenvolvim ento Econômico

< http://w w w .bndes.gov.br>

Vamos supor que observamos, ao longo de um determinado período de

Figura 2 - Moeda e inflação

Voltando à inflação, conform e Samuelson (1979), a inflação de demanda, ou de consumo, é causada

• dim inuição da oferta de um fa to r de produção;

• elevação nos preços dos fatores de produção;

• elevação nos custos da produção derivado de elevação de tributação;

• m onopolização de determ inado setor, dim inuindo as possibilidades de concorrência;

Resumindo, para Silva e Luiz (2010, p. 116):

[...] a inflação de custos tem origem na oferta de bens e serviços. É causada

Imaginemos que o Sr. Alberto tome emprestado R$ 100.000,00 de seu amigo,

Sr. Carlos tivessem combinado, na ocasião do empréstimo, que o montante

Para que você possa com preender m elhor o processo inflacionário no

Sobre o Plano Cruzado, leia: PEREIRA, L. C. Inflação inercial e Plano

Sobre o Plano Collor, leia: PEREIRA, L. C.; NAKANO, Y. Hiperinflação