ESTADO DO TOCANTINS

TRIBUNAL DE JUSTIÇA
GABINETE DE DESEMBARGADOR

ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 0009596-93.2014.827.0000

ORIGEM: TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO TOCANTINS
REQUERENTE: ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - SECCIONAL DO
TOCANTINS.
REQUERIDO: CÂMARA DOS VEREADORES DE PALMAS.
RELATORA: JUÍZA CÉLIA REGINA RÉGIS

DECISÃO:

Trata-se de representação de inconstitucionalidade de normas

contidas em leis municipais de Palmas-TO em face da Constituição do Estado do
Tocantins proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil – Seccional do
Tocantins.
Na peça inicial, após tecer comentários sobre a competência e a
legitimidade para propositura da presente ação, a OAB/TO impugna a Lei Ordinária
Municipal nº 359/1992 e o art. 71, XXXVI, da Lei Orgânica do Município de Palmas,
este último acrescido pela Emenda nº 58/2011.
Relata que a referida Emenda 58 acabou por revogar o inciso XXIII do
mesmo art. 71 da Lei Orgânica Municipal, que previa a competência privativa do
Prefeito para “aprovar projetos de edificação e planos de loteamento, arruamento e
zoneamento ou para fins urbanos”.
Lembra que antes da Emenda 58, que alterou o inciso XXXVI do citado
art. 71 da Lei Orgânica, as aprovações de loteamentos urbanos eram efetivadas via
Decreto do Poder Executivo municipal, conforme dispõe o art. 24 da Lei Municipal
468/94, regulamentado pelo Decreto nº 35/04.
Salienta que a própria Lei nº 6.766/79, que dispõe sobre “Parcelamento
do Solo Urbano”, em seu art. 12 confere competência à “Prefeitura Municipal” para
aprovação de projeto de loteamento, ato este, complementa, “vinculado, de natureza
eminentemente administrativa e a cargo do poder executivo, que possui a estrutura
técnica para a verificação do empreendimento e das condições legais da postulação”,
razão pela qual “não pode ser submetido ao crivo do legislativo, ante a temeridade de
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aplicação de critérios políticos e discricionários”. Aponta contrariedade das normas

impugnadas à Lei Federal 6.766/79.
Alega que, além da ofensa à citada lei federal, as normas ora
questionadas também violam o art. 4º da Constituição do Estado do Tocantins, que
estabelece o princípio da separação dos poderes e cuja redação é a seguinte: "Art. 4º.
São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário".
Argumenta que compete ao Executivo Municipal, na esteira dos modelos
Federal e Estadual, a administração do Município, em cujas atribuições se incluem a
aprovação de loteamento urbano e a de seu desmembramento, que, segundo sustenta,
estariam sendo usurpadas pelo Legislativo local com base nas normas ora
vergastadas.
Colaciona jurisprudência a amparar sua pretensão e, ao final, requer a
concessão de medida liminar de natureza cautelar, a fim de que sejam suspensas as
eficácias da Lei Municipal 359/92 e do inciso XXXVI do art. 71 da Lei Orgânica do
Município de Palmas até o julgamento final, firmando, para tanto, a presença do fumus
boni iuris e do periculum in mora.
Instada a regularizar sua representação processual com a juntada de
procuração com poderes específicos outorgados para a subscritora da inicial (evento
2), a OAB/TO compareceu aos autos, anexando o aludido documento (evento 5 –
proc2).
Notificado para se manifestar sobre o pleito cautelar, nos termos do art.
10 da Lei Federal nº 9.868/99, o Município de Palmas pugna pela concessão da
liminar, afirmando que o ato de “autorização para construção de loteamento” é de
“cunho eminentemente administrativo” e que as normas questionadas acabam por
violar o princípio da separação dos poderes (evento 15).
Também notificada para responder ao pedido cautelar, a Câmara
Municipal, na qualidade de órgão do qual emanaram as normas fustigadas, defendeu a
constitucionalidade destas, alegando, sobretudo, a perfeição do respectivo processo
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legislativo. Aduz, ainda, que a concessão da cautelar geraria “dano irreparável inverso
contra a coletividade” (evento 16).
Posteriormente, a Câmara Municipal atravessa petição no evento 19, com
o objetivo de retificar informação por ela trazida no evento 16 e requerer prazo para
juntada de documento que entende importante.
No evento 20, a União dos Vereadores do Estado do Tocantins – UVET
vem aos autos para requerer sua admissão no feito na qualidade de amicus curiae.
Em sua petição, a UVET se apresenta como “órgão máximo de
representação dos Vereadores do Estado do Tocantins, que tem como objetivo a
defesa dos interesses da classe dos Vereadores de todos os municípios do Estado”, o
que lhe confere, segundo sua opinião, legitimidade para atuar nestes autos na
condição de amigo da corte.
No que pertine à pretensão autoral, anota a improcedência dessa
representação de inconstitucionalidade, apontando a ausência de interesse de agir
quanto à impugnação da Lei 359/92, pois esta teria sido revogada pela Lei
Complementar 468/94.
Em relação ao inciso XXXVI do art. 71 da Lei Orgânica do Município de
Palmas, sustenta sua constitucionalidade, repelindo ofensa à Lei 6.766/79. Argumenta
que a “competência para aprovação de loteamentos e desmembramentos é única e
exclusiva do Prefeito Municipal, o ato formal de aprovação é que se dará através de
lei”.
Afirma que o dispositivo em questão não promoveu a “transferência
expressa ou tácita da competência para aprovação de loteamentos do Executivo para o
Legislativo da Capital”, pois “em momento algum o Prefeito Municipal necessita de
autorização prévia da Câmara para aprovar loteamentos e, menos ainda, possui o
Legislativo da Capital competência para aprovar loteamento ou desmembramento”.
Por fim, pugna pelo indeferimento do pleito liminar.
É o breve relato.
Passo a decidir.
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Cabe ao julgador, ao receber uma representação de inconstitucionalidade

(que corresponde à ação direta de inconstitucionalidade), assegurar-se de sua
regularidade formal, nos termos da Lei nº 9.868/99, e, após ouvidas as autoridades
indicadas no art. 10 dessa lei, conduzir ao colegiado a apreciação do pedido cautelar
de suspensão dos efeitos da norma impugnada.
Neste diapasão, cumpre assentar a competência deste E. Tribunal Pleno
para o exame desta representação de inconstitucionalidade, nos termos do art. 48, §
1º, I, da Constituição Estadual1 c/c o art. 7º, I, “a”, do RITJTO2, uma vez que se trata de
impugnação, via controle direto em processo de caráter objetivo, de normas municipais
em face da Constituição deste Estado.
Insta registrar também que a entidade autora detém legitimidade para o
manejo da presente ação, conforme permissão conferida pelo citado art. 48, § 1º, I, da
Constituição Estadual, que remete aos legitimados elencados no art. 103 da CRFB/88,
em clara homenagem ao princípio da simetria, sendo que, em se tratando de ação
direta de inconstitucionalidade no âmbito estadual, a legitimidade conferida ao
Conselho Federal da OAB pela Carta da República passa a ser do Conselho Seccional
da OAB do respectivo Estado-membro, representante daquela instituição no território
estadual, consoante dispõe o próprio art. 57 do Estatuto da OAB (Lei 8.906/94)3.
O objeto impugnado são leis municipais, quais sejam, a Lei Ordinária
Municipal nº 359/1992 e o art. 71, XXXVI, da Lei Orgânica do Município de Palmas,
este último acrescido pela Emenda nº 58/2011, o que satisfaz o requisito estabelecido
no art. 125, § 2º, da CRFB/88.

1
Art. 48. Compete privativamente ao Tribunal de Justiça:
§ 1º. Compete ao Tribunal de Justiça, além de outras atribuições previstas nesta Constituição, processar e julgar, originariamente:
* I - a ação direta de inconstitucionalidade de Lei ou ato normativo estadual ou municipal, em face da Constituição do Estado,
legitimados para sua propositura as partes indicadas no art. 103 da Constituição Federal e seus equivalentes nos municípios, e
ações cautelares de qualquer natureza contra atos das autoridades que originariamente são jurisdicionadas ao Tribunal de Justiça;
2
Art. 7º. O Tribunal Pleno não tem área de especialização, competindo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal em face da Constituição do Estado;
3
Art. 57. O Conselho Seccional exerce e observa, no respectivo território, as competências, vedações e funções atribuídas ao
Conselho Federal, no que couber e no âmbito de sua competência material e territorial, e as normas gerais estabelecidas nesta lei,
no regulamento geral, no Código de Ética e Disciplina, e nos Provimentos.
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Por outro lado, importa salientar que o parâmetro de controle apontado

pela autora é a Constituição Estadual, precisamente o art. 4º desta Carta Estadual, que
encerra o princípio da separação dos poderes (ou das funções do Estado).
Vale ponderar que, embora a entidade autora lance argumentação
também com base em Lei Federal (Lei 6.766/79), esta não serve como parâmetro de
controle, podendo, todavia, ser utilizada, eventualmente, apenas como elemento
argumentativo para reforçar a tese autoral.
Verificados, perfunctoriamente, tais requisitos para processamento da
ação direta de inconstitucionalidade estadual, examino agora, antes da análise do
pleito cautelar propriamente dito, o pedido de ingresso da União dos Vereadores do
Estado do Tocantins – UVET no presente feito na qualidade de amicus curiae.
A intervenção do chamado amicus curiae no processo objetivo de controle
abstrato de constitucionalidade de normas tem previsão no art. 7º, § 2º, da Lei
9.868/99, que assim dispõe:

“Art. 7º Não se admitirá intervenção de terceiros no processo de ação

direta de inconstitucionalidade.
§ 2º O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade
dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir, observado o
prazo fixado no parágrafo anterior, a manifestação de outros órgãos ou
entidades.”
(destaquei)

Portanto, para a admissão do amicus curiae, ou “amigo da Corte”, são

indispensáveis dois requisitos legais: a relevância da matéria e a representatividade do
postulante.
No presente caso, penso que ambos os requisitos se fazem presentes.
A matéria debatida nestes autos diz respeito a um dos princípios basilares
do próprio Estado brasileiro, repetido obrigatoriamente em nossa Constituição
Estadual, que é a separação dos poderes, encartado na cláusula constitucional que
estabelece a independência e a harmonia dos poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário e que é qualificada como cláusula pétrea (art. 60, § 4º, III, da CRFB/88).
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A relevância da matéria versada nos autos, portanto, é patente, a meu

sentir, na medida em que se impugna normas sob o argumento da violação do aludido
princípio fundamental, estampado no Título I da CRFB/88, bem como no de nossa
Carta Estadual, e que é muito caro ao regime democrático vigente em nossa
sociedade.
O debate sobre a usurpação de função por um dos poderes sobre outro é
tema que se apresenta com singular importância, tendo em vista a necessidade de se
delimitar as esferas de atuação de cada Poder, impondo aos demais o dever de
respeito a tais limites, com vistas ao constante amadurecimento de nosso ainda jovem
Estado Democrático de Direito.
Por outro lado, vislumbro a representatividade adequada do postulante à
condição de “amigo da Corte”, a União dos Vereadores do Estado do Tocantins, tendo
em vista que se trata de entidade que tutela os interesses dos vereadores no território
deste Estado-membro, dentre os quais a proteção da função legiferante exercida pelo
vereador, que é a atividade típica deste e cujo âmbito de competência é questionado
na presente demanda.
Consoante se extrai dos artigos 3º, 4º e 5º do Estatuto Social da UVET
(evento 20 – anexo4), dentre os objetivos da entidade estão o aprimoramento das
atividades peculiares dos integrantes do Poder Legislativo Municipal, a promoção
efetiva da manutenção do regime representativo, a difusão e incentivo do espírito
municipalista com vistas à revitalização das Câmaras Tocantinenses e a defesa do
sistema democrático representativo.
Percebo, pois, que a UVET atua, primordialmente, no sentido de
resguardar o livre exercício da atividade legislativa por parte dos vereadores do Estado
do Tocantins, sendo de seu interesse, por conseguinte, a defesa das competências
conferidas ao Poder Legislativo Municipal, questão esta debatida na presente ação.
A União dos Vereadores do Estado do Tocantins detém, portanto,
interesse político no desfecho desse controle normativo, porque a decisão marcará a
esfera de atuação política do Legislativo e do Executivo municipal no que se refere à
competência para aprovações de loteamentos urbanos.
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Saliento, ademais, a conveniência da admissão da UVET como amicus

curiae, uma vez que, em se tratando de entidade que representa os membros dos
Legislativos Municipais no âmbito do Estado do Tocantins, pode trazer aos autos
elementos argumentativos, fáticos ou jurídicos, capazes de propiciar melhor
compreensão sobre o tema e, por consequência, preparar terreno para o melhor
desfecho possível da ação.
Neste ponto, peço vênia para transcrever trecho da ementa do acórdão
do julgamento da Medida Cautelar na ADI 2321, de relatoria do e. Min. Celso de Mello,
in verbis:

“A idéia nuclear que anima os propósitos teleológicos que motivaram a

formulação da norma legal em causa, viabilizadora da intervenção do
"amicus curiae" no processo de fiscalização normativa abstrata, tem por
objetivo essencial pluralizar o debate constitucional, permitindo, desse
modo, que o Supremo Tribunal Federal venha a dispor de todos os
elementos informativos possíveis e necessários à resolução da
controvérsia, visando-se, ainda, com tal abertura procedimental, superar a
grave questão pertinente à legitimidade democrática das decisões
emanadas desta Suprema Corte, quando no desempenho de seu
extraordinário poder de efetuar, em abstrato, o controle concentrado de
constitucionalidade.”

Nesse compasso seguiu o Min. Cezar Peluso, que, em decisão

monocrática na ADI 4173/DF, anotou que a permissão de intervenção do “amigo da
Corte” abre “um canal valioso para a participação de membros do corpo social
interessados no processo de tomada de decisão da Corte, em reforço da legitimidade e
do caráter plural e democrático da atividade exercida pelo julgador”.
A importância do “amigo da Corte” como instrumento de abertura do
processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade, capaz de pluralizar o
debate sobre a controvérsia constitucional, alcançou patamar tal que se convencionou
dizer, a partir de estudo do italiano Paolo Bianchi4, que o instituto em questão qualifica-
se como importante fator de legitimação social das decisões proferidas em sede de
controle concentrado de constitucionalidade.

4
BIANCHI, Paolo. "Un'Amicizia Interessata: L'amicus curiae Davanti Alla Corte Suprema Degli Stati Uniti", in "Giurisprudenza
Costituzionale", Fasc. 6, nov/dez de 1995, Ano XI, Giuffré.
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Por tais razões, acolho o pedido de ingresso da União dos Vereadores do

Estado do Tocantins – UVET no feito na qualidade de amicus curiae.
Passo, agora, a analisar o pedido cautelar de suspensão da eficácia das
normas impugnadas nesta ação.
A concessão de medida cautelar, não obstante o princípio da presunção
de constitucionalidade da norma, mostra-se possível, consoante autorização do próprio
texto da Lei Maior (art. 102, I, “p”).
Para tanto, exige-se o preenchimento dos requisitos do fumus boni iuris e
do periculum in mora, que, em se tratando de ação direta de inconstitucionalidade,
significam a relevância da argumentação trazida pelo autor e o risco de manutenção da
eficácia da norma fustigada.
No contexto da análise de tais requisitos, peço vênia para, em primeiro
lugar, tecer comentários sobre a norma parâmetro de controle, que é o art. 4º da
Constituição Estadual, que vem assim redigido:

"Art. 4º. São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o

Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”

Esse dispositivo, reprodução obrigatória do art. 2º da Lei Maior 5, consagra

o princípio da separação dos poderes, cujas bases remontam a pensadores como
Aristóteles, Locke e Montesquieu, que se ocuparam do tema.
O princípio em questão estabelece a divisão orgânica das diversas
funções do Estado, atribuindo-as aos chamados “Poderes de Estado”, denominação
esta que recebe severas críticas da melhor doutrina, uma vez que o “poder, estatal e
soberano, é uno, manifestando-se, no entanto, por intermédio de órgãos diversos, que
desempenham cada uma das funções públicas”6.
Conquanto não seja objeto da presente análise, anoto, em sede de
estudo sobre a norma parâmetro, que a divisão é das funções exercidas dentro de um

5
Norma de repetição obrigatória da norma contida no art. 2º da Constituição Federal: “Art. 2º São Poderes da União,
independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.”
6
BARROSO, Luis Roberto. Interpretação e Aplicação da Constituição: fundamentos de uma dogmática constitucional
transformadora. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1999.
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único poder, o poder estatal, de modo que seria mais apropriado falar-se em princípio
da separação das funções estatais.
Após Aristóteles identificar o exercício de três funções estatais distintas
exercidas por uma única pessoa, Montesquieu, principal sistematizador da teoria em
estudo, afirmou que essas funções distintas deveriam ser exercidas por órgãos
também diversos, autônomos e independentes. Cada função correspondendo a um
órgão específico, o que fragilizaria a base do absolutismo então reinante.
Formulou-se, pois, a teoria segundo a qual cada órgão estatal, ou Poder,
“exercia uma função típica, inerente à sua natureza, atuando independente e
autonomamente”7.
Embora a realidade do exercício das parcelas do poder estatal tenha
conduzido a um abrandamento da rigidez da teoria idealizada por Montesquieu, com a
previsão de exercício de duas funções atípicas – além da típica – por cada um dos
“poderes estatais”, certo é que o princípio da separação dos poderes ainda estabelece
uma divisão de competências que deve ser observada, a qual, na experiência
brasileira, encontra-se constitucionalmente estabelecida.
Como funções típicas do Poder Legislativo brasileiro, tem-se a de legislar
e a de exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial do Poder
Executivo. Já as funções típicas do Poder Executivo são o exercício de atos de chefia
de Estado, de chefia de governo e a prática de atos de administração. O Judiciário, por
sua vez, atua tipicamente ao exercer sua função jurisdicional, ou seja, ao julgar,
aplicando o direito ao caso concreto.
Como decorrência lógica da separação das funções e da expressa divisão
e atribuição de competências contida na Lei Maior se tem o princípio da
indelegabilidade das funções, que é a vedação à delegação de função de um órgão
(Poder) a outro, como forma de garantia da independência.
Sem dúvida, há exceções a essa indelegabilidade, como o exercício das
funções atípicas, notadamente a edição de lei delegada. Todavia, tal delegação deve
estar expressamente prevista na lei, de modo que, tão só por sua vontade, um órgão

7
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 11. ed. São Paulo: Editora Método, 2007. p. 324.
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não pode delegar sua função a outro, tampouco pode exercer aquela que foi confiada
constitucionalmente a outro.
Vistas essas linhas superficiais sobre o princípio da separação dos
poderes, passo a me debruçar sobre as normas impugnadas.
A primeira norma questionada é a Lei Ordinária Municipal nº 359 de 16 de
setembro de 1992.
Transcrevo a seguir o teor desse diploma legal, a fim de permitir uma
melhor compreensão sobre a questão, in verbis:

“LEI Nº 0359/92, DE 16 DE SETEMBRO DE 1992.

Dispõe sobre exigências para
aprovação de Loteamento em Palmas,
sede do Município e dá outras
providências.
A CÂMARA MUNICIPAL DE PALMAS, aprova e eu sanciono a seguinte
Lei:
Art. 1º - Nenhum Loteamento Urbano em Palmas, do Tocantins, sede
do Município, será aprovado e autorizado pelo Executivo Municipal sem
que tenham sido cumpridas todas as normas e exigências do código de
Postura do Município, cuja autorização e aprovação dependerá de
expressa autorização Legislativa da Câmara Municipal, mediante Lei.
Art. 2º - A inobservância do disposto no Artigo 1° desta Lei, tornará nula
de pleno direito quaisquer autorizações e aprovações de loteamento na
Capital.
Art. 3º - Revogam-se as disposições em contrário.
Art. 4° - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as
disposições em contrário.
CAMÂRA MUNICIPAL DE PALMAS, 16 de setembro de 1992, 171º da
Independência, 104º da República, 4º ano do Tocantins e 3º ano de
Palmas.
FENELON BARBOSA SALES
Prefeito Municipal”

A OAB/TO sustenta que essa lei condiciona a autorização de Loteamento

Urbano em Palmas pelo Poder Executivo a uma chancela desse ato pelo Poder
Legislativo Municipal, o que configuraria ofensa ao princípio da separação dos poderes.
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A Câmara Municipal de Palmas, em resposta ao pleito cautelar, afirma

que a edição da citada lei obedeceu todo o processo legislativo respectivo e que, na
espécie, há um risco de dano inverso, ou seja, há risco na retirada da eficácia da lei em
questão.
O Município de Palmas, também chamado a se manifestar, aponta ofensa
ao princípio da tripartição dos poderes.
Por sua vez, o amicus curiae União dos Vereadores do Estado do
Tocantins – UVET alega que, em relação à Lei 359/92, carece ao autor interesse
processual, devendo o feito, neste ponto, ser extinto sem exame do mérito, pois a lei já
teria sido revogada pela Lei Ordinária Municipal 468/94.
Pois bem!
A meu sentir, não prospera o pedido cautelar em relação à Lei Municipal
359/92, porque ausente a relevância da tese de sua inconstitucionalidade, bem como o
risco da manutenção de sua eficácia.
De início, repilo a tese ventilada pelo “amigo da Corte”, uma vez que,
s.m.j., a lei ora examinada, Lei Ordinária Municipal 359/92, não foi revogada pela
apontada Lei Municipal 468/94, tampouco por qualquer outra lei, ao que tudo indica.
Em pesquisa realizada no sítio eletrônico do Município de Palmas, no qual
consta ferramenta para consulta da legislação municipal, observei a plena vigência da
Lei 359/92, até porque essa ferramenta de consulta permite verificar quando um ato
normativo foi alterado ou revogado, informação esta que não consta da citada lei ora
impugnada.
Ademais, a Lei 359/92 estabelece uma exigência para aprovação de
loteamento urbano no Município de Palmas, aludindo à observância de um Código de
Postura Municipal.
Por outro lado, a Lei 468/94, tida como revogadora pelo amicus curiae,
instituiu o Plano Diretor Urbanístico de Palmas, não tratando integralmente da matéria
versada na Lei nº 359/92, que, como visto, alude ao Código de Postura Municipal, o
qual, por sua vez, foi instituído pela Lei Municipal nº 371/92, ainda em vigor e que não
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a revogou, e, sim, complementou-a, na medida em que instituiu o referenciado Código

de Postura.
Então, entendo existente o interesse processual na declaração de
inconstitucionalidade da Lei 359/92, porque ainda vigente.
Todavia, da leitura da redação da lei sob exame, não vislumbro ofensa ao
princípio da separação dos poderes, uma vez que não entendo ter havido o
estabelecimento da necessidade de chancela do Poder Legislativo para aprovação de
loteamento urbano pelo Poder Executivo.
A meu sentir, o que há é uma redação que não prima pela melhor técnica.
Não obstante, seguindo as conclusões dos estudos de hermenêutica de
Friedrich Müller, tenho como insuperável a necessidade de se distinguir o texto (ou
enunciado) normativo do programa normativo dele extraído.
Logo, a atecnia da redação da lei em comento, embora dificulte sua
compreensão, não impossibilita sua correta interpretação, porque o texto normativo não
corresponde à norma, sendo apenas uma parte sua.
E, segundo meu entendimento, o comando normativo da lei em questão,
que encerra o seu próprio significado, pode ser assim resumido: a autorização e a
aprovação de loteamento urbano em Palmas, pelo Poder Executivo, devem respeitar
as diretrizes estabelecidas no Código de Postura Municipal, este, sim, aprovado,
mediante lei, pelo Poder Legislativo Municipal.
Nessa análise preambular, entendo que a lei sob açoite não encerra
exigência de chancela do Poder Legislativo ao ato de aprovação e autorização de
loteamento urbano expedido pelo Poder Executivo, mas apenas determina que este ato
observe os ditames legais contidos na lei que disponha sobre o código de Postura do
Município.
Não se pode olvidar que o pronome “cuja”, contido na redação do art. 1º
da Lei 359/92, confere um sentido de posse entre os termos subsequentes, que são
“autorização” e “aprovação”, e a expressão antecedente, que é “Código de Postura
Municipal”, numa enunciação que encerra a ideia de aprovação e autorização do
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Código de Postura Municipal, que deverá ser promovida através de lei, consoante a
parte final do dispositivo.
Aliás, uma análise cronológica do advento dessas leis corrobora esse
entendimento.
Ora, a Lei nº 359 foi aprovada em 16 de setembro de 1992, aludindo à
necessidade de uma lei que instituísse o Código de Postura do Município, a qual
adveio logo após, em 04 de novembro daquele mesmo ano (Lei nº 371).
Por tais razões, não tenho como relevante a tese de inconstitucionalidade
da Lei 359/92, bem como não vislumbro risco da manutenção de sua eficácia, na
medida em que, a meu sentir, s.m.j., não é ela que submete o ato do Executivo ao crivo
posterior da Câmara Municipal.
Passo, agora, ao exame da segunda norma impugnada, qual seja o inciso
XXXVI do art. 71 da Lei Orgânica do Município de Palmas, acrescido pela Emenda nº
58/2011, pedindo vênia para transcrevê-lo a seguir:

“Art. 71 - Compete privativamente ao Prefeito:

XXXVI – aprovar planos de loteamentos, arruamento, e zoneamentos para
fins urbanos através de lei.”

Aqui também a entidade autora alega ofensa ao princípio da separação

dos poderes, argumentando que a aprovação de loteamentos e zoneamentos urbanos
é atribuição do Chefe do Poder Executivo municipal, não devendo ficar condicionada à
chancela da Câmara de Vereadores.
A Câmara Municipal de Palmas adota a mesma linha argumentativa para
a defesa de ambas as normas, pelo que afirma que a edição da Emenda que inseriu o
inciso questionado obedeceu todo o processo legislativo respectivo e que, na espécie,
há risco na retirada da eficácia da norma em questão.
O Município de Palmas segue a tese de inconstitucionalidade sustentada
pela autora, ao passo que a UVET defende que o preceito normativo ora analisado “de
forma alguma diminuiu, dividiu, ofendeu ou interferiu na competência do autônomo e
independente Poder Executivo”, salientando que a “competência para aprovação de
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loteamentos e desmembramentos é única e exclusiva do Prefeito Municipal”, sendo

que apenas “o ato formal de aprovação é que se dará através de lei”.
Em relação a essa norma, entendo que a concessão da cautelar é medida
que se impõe, porquanto relevante o argumento de ofensa ao princípio da separação
dos poderes, bem como evidente o risco de manutenção da sua eficácia, pois
possibilitará a continuidade da usurpação de uma relevante função do Poder Executivo
municipal, prejudicando a política de desenvolvimento urbano, cuja importância é
extraída do art. 182 da Constituição Federal.
A norma impugnada, ao prever que a aprovação de loteamento se dê
mediante lei, expressa e diretamente condiciona o ato do Prefeito Municipal à chancela
da Câmara de Vereadores, condicionamento este que, a meu sentir, não encontra
justificativa alguma em nosso ordenamento jurídico, apresentando-se, sim, como
indevida ingerência do Poder Legislativo nas atribuições do Poder Executivo.
O ato de aprovação do projeto de loteamento e zoneamentos é ato que se
insere na competência administrativa do Município, ou seja, na competência do Poder
Executivo municipal, uma vez que é ato destinado à implementação/execução da
política de desenvolvimento urbano do Município.
É, pois, ato específico e de efeito concreto, direcionado a determinada
pessoa que o solicita, qualidades estas que o afastam da função legiferante, que
pressupõe a edição de leis, que são, na essência, preceitos gerais e abstratos.
Essa simples diferenciação já escancara a impropriedade da função de
aprovação de loteamento urbano através de lei.
Outra circunstância de fácil percepção que denota a inconstitucionalidade
da norma é que o art. 71 da Lei Orgânica Municipal elenca as competências privativas
do Prefeito Municipal, competências que, portanto, cabem privativamente a ele, não
estando condicionada a chancela de qualquer outro órgão.
Aliás, é o que se pode extrair de todos os outros incisos do citado artigo
71, os quais não contém nenhuma condição de formalização do ato através de lei,
sendo apenas o inciso XXXVI a estabelecer tal exigência, o que atesta sua dissonância
em relação às demais regras de competência privativa ali encartadas.
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Conforme já abordado anteriormente, não haveria ofensa ao princípio da

separação dos poderes caso a Constituição, ao atribuir competências, tivesse conferido
ao Poder Legislativo a função de aprovar loteamentos urbanos, o que, todavia, não se
extrai da Constituição Estadual, tampouco da Federal.
Pelo contrário, nos termos do art. 100 da Constituição Estadual8 cabe ao
Município – assim como ao Estado – “formular e executar política urbana, conforme
diretrizes fixadas em lei”.
A formulação de política urbana é o estabelecimento, por lei, da política
de desenvolvimento e de expansão urbana de um município. Tem na Lei do Plano
Diretor, de iniciativa do Chefe do Poder Executivo municipal, seu instrumento básico,
consoante se extrai do § 1º do art. 182 da Constituição Federal9, bem como do art. 104
da Constituição Estadual10.
Por outro lado, há também a execução da política urbana, esta a cargo do
Poder Executivo, a quem compete aplicar aquele programa formulado em lei,
executando-o.
Ademais, é preciso registrar que tanto a formulação da política urbana
quanto a sua execução devem observar as diretrizes fixadas em lei, que, basicamente,
é a Lei Federal nº 10.257/01, de caráter nacional, conhecida como “Estatuto da
Cidade”. Também há outros instrumentos de política de desenvolvimento urbano, como
a Lei 12.587/12, que estipula as “diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana”,
e a Lei 6.766/79, que deita normas gerais “sobre o Parcelamento do Solo Urbano”.
Delineado esse panorama, bem se vê que o papel do Poder Legislativo
municipal no contexto da política de desenvolvimento e de expansão urbana é a
aprovação, após iniciativa do Chefe do Poder Executivo, da Lei do Plano Diretor, a qual

8
Art. 100. Caberá ao Estado e aos Municípios formular e executar a política urbana, conforme diretrizes fixadas em lei, atendendo
ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, assim como à garantia e ao bem-estar de seus habitantes.
9
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei,
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento
básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
10
Art. 104. O plano diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, é obrigatório para as cidades
com mais de vinte mil habitantes, submetido à apreciação e aprovação da Câmara Municipal.
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estabelecerá, conjuntamente com o Estatuto da Cidade e outros instrumentos legais,

as diretrizes para a execução daquela política urbana.
Todavia, a sua execução, dentro da qual se insere a aprovação de
loteamentos e zoneamentos urbanos, porque atribuição típica do Poder Executivo,
cabe ao Prefeito Municipal, que, por sua vez, não poderá descurar a observância das
diretrizes fixadas nos diplomas legais que regem a matéria.
O exercício das competências estatais em matéria de formulação e
execução de política urbana, portanto, apresenta-se bem delineado na Lei Maior, que
encontra eco em nossa Carta Estadual.
Desse sentido não destoa a Lei 6.766/79, que dispõe sobre o
parcelamento do solo urbano e que, em seu art. 12, afirma que a aprovação do projeto
de loteamento compete à Prefeitura Municipal.
Embora talvez não seja o mais adequado o uso do termo “Prefeitura
Municipal”, uma vez que quem exerce as funções executivas é o Prefeito Municipal,
certo é que a aludida lei, ao se referir à Prefeitura Municipal, deixa claro que a
competência para aprovação de loteamento é do Poder Executivo, na medida em que,
segundo lição do saudoso professor Hely Lopes Meirelles11, Prefeitura "é o órgão
executivo do Município”, com o que também concorda José Nilo de Castro12.
Por outro lado, ressalto a impertinência da alegação apresentada pelo
amicus curiae, na parte em que aduz que a função de aprovar loteamento urbano ainda
permanece com o Chefe do Poder Executivo, restando ao Poder Legislativo apenas a
formalização desse ato através de lei, de modo que a norma em questão não ofenderia
a separação dos poderes.
É que, ainda que se queira tratar a manifestação do Legislativo Municipal
apenas como formalização do ato de aprovação, é inconteste a possibilidade de a lei
não ser aprovada, rejeitando-se a formalização do ato praticado pelo Prefeito

11
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 6ª ed.. São Paulo: Malheiros, 1993, p. 518.
12
Como se sabe, a Prefeitura (sede do Poder Executivo Municipal) e a Câmara (sede do Poder Legislativo do Município) são
órgãos despersonalizados do Município, isto é, não têm personalidade jurídica, que é do Município. (CASTRO, José Nilo de.
Direito Municipal Positivo. 2ª ed.. Belo Horizonte: Del Rey, 1992)
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Municipal, o que acarretaria uma indevida ingerência do Poder Legislativo numa função
privativa do Poder Executivo.
Assim, por todas essas razões, penso que, de fato, a imposição da
exigência de edição de lei para aprovação de loteamentos e zoneamentos urbanos
implica ofensa ao princípio da separação dos poderes, pois condiciona o exercício de
uma função típica do Poder Executivo à chancela do Poder Legislativo, sem justificativa
para tanto, s.m.j.
Em caso em que se discutia a indevida ingerência do Poder Legislativo no
nas atribuições administrativas do Poder Executivo, o Supremo Tribunal Federal
assentou:

“O princípio constitucional da reserva de administração impede a

ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva
competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o
Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos
administrativos emanados do Poder Executivo. (...) Não cabe, desse modo,
ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da
separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo
que tenham sido editados pelo Poder Executivo, no estrito desempenho de
suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando
efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da
divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da
instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder
Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos
limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais.” (STF,
2ª Turma, RE 427.574-ED, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 13-12-
2011, DJE de 13-2-2012)

Face ao exposto, concedo, em parte, a medida cautelar pleiteada, para

suspender, até a o julgamento final desta ação, a eficácia apenas do inciso XXXVI
do art. 71 da Lei Orgânica do Município de Palmas, em sua redação dada pela
Emenda 58/2011, mantendo, contudo, a eficácia da outra norma impugnada, a Lei
Ordinária Municipal nº 359/92.
Como consequência da suspensão da eficácia do inciso XXXVI do art. 71
da Lei Orgânica de Palmas, volta a ser aplicável a norma anterior, que por ele havia
sido revogada.
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Admito, ademais, o ingresso da União dos Vereadores do Estado do

Tocantins – UVET no feito na condição de amicus curiae.
Transcorrido o prazo para eventual recurso contra esta decisão, intime-
se a Câmara Municipal de Palmas para prestar suas informações, no prazo de 30
(trinta) dias, nos termos do art. 6º da Lei 9.868/99.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Cumpra-se.
Palmas-TO, 6 de novembro de 2014.

Assinado de forma digital por CELIA REGINA REGIS

Data: 07/11/2014 09:19:39

Juíza CÉLIA REGINA REGIS

Relatora em substituição