Módulo 1 - Orçamento Público Conceitos e Fundamentos

Orçamento Público
Módulo
1 Orçamento Público:
Conceitos e Fundamentos
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Presidente
Diogo Godinho Ramos Costa
Diretor de Educação Continuada

Paulo Marques
Coordenador-Geral de Educação a Distância

Carlos Eduardo dos Santos
Conteudista/s
Fernanda Costa Bernardes (Conteudista revisora, 2018).
Curso produzido em Brasília 2019.
Enap, 2019
Enap Escola Nacional de Administração Pública

Diretoria de Educação Continuada
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 2

Sumário
Apresentação .................................................................................. 5
1. Conceito de Orçamento Público..................................................... 5

1.1 Intervenção do governo na economia...............................................................6
1.2 O orçamento público e a política fiscal..............................................................8
2. Breve histórico do Orçamento Público........................................... 9
3. Técnicas orçamentárias.................................................................. 9
4. Funções orçamentárias................................................................ 12
5. Princípios orçamentários............................................................. 13
5.1 Princípios orçamentários clássicos..................................................................14
5.2 Princípios orçamentários modernos................................................................15
6. Fundamentos legais do Orçamento Público Brasileiro.................. 16

6.1 As leis orçamentárias na Constituição Federal de 1988..................................17
6.2 O novo regime fiscal........................................................................................19
7. Revisão........................................................................................ 27
8. Referências ................................................................................. 28

1
Módulo
Orçamento Público: Conceitos
e Fundamentos
Apresentação
Olá! Desejamos boas-vindas ao curso Orçamento Público. É um prazer ter você como participante
e auxiliar na construção do seu conhecimento acerca desse importante tema.
Este curso visa contribuir para a melhoria da qualidade dos orçamentos elaborados pelos diversos
entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), trazendo reflexos positivos para
a qualidade do gasto público, bem como para o fortalecimento do controle social.
Serão abordados temas introdutórios fundamentais ao estudo do Orçamento Público.
Você navegará por todo o conteúdo e atividades em sequência, podendo avançar e/ou retornar
sempre que achar necessário.
Sugerimos que você leia o conteúdo e responda as questões na ordem em que estão dispostos.
Mas, você é livre para fazer isso quando e na ordem em que achar melhor - dentro do período de
duração do curso. Só não deixe de garantir que fez tudo, para não ter problemas com a obtenção
do certificado ao final do curso!
Desejamos um excelente estudo!
1. Conceito de Orçamento Público

Ao longo da sua vida, você já deve ter refletido, inúmeras vezes, a respeito da importância de
planejar os gastos que serão realizados por você durante um determinado período.
É provável também que você já tenha se perguntado sobre o que é feito do dinheiro dos impostos
pagos pelos cidadãos de nosso país. Diante dessa dúvida, podem surgir outros questionamentos,
tais como: Como o governo organiza as contas públicas? Como ele planeja as suas ações e os
seus investimentos? É possível reduzir as suas despesas? Como surgiu o orçamento no contexto
da Administração Pública e qual a sua importância para um país, estado ou município?
Essas reflexões nos permitem concluir que tanto o orçamento pessoal quanto o Orçamento
Público envolvem a tarefa de adequar vontades, por exemplo, desejos de consumo ou planos de
investimento, aos recursos disponíveis. Portanto, a elaboração de um orçamento busca equalizar
necessidades a recursos limitados. Sendo assim, o objetivo aqui é apresentar o conceito de
Orçamento Público e sua importância para a sociedade. Para isso, é importante, inicialmente,
entendermos qual é o papel do Estado na sociedade moderna.

1.1 Intervenção do governo na economia
De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), a teoria das finanças públicas, ao tratar
dos fundamentos do Estado e das funções do governo, encontra justificativa para a intervenção
do Estado na economia como forma de buscar a correção das imperfeições do mercado e,
assim, melhorar o bem-estar da sociedade por meio da satisfação das necessidades coletivas, da
manutenção da estabilidade econômica, da promoção do crescimento econômico e da melhoria
da distribuição de renda (REZENDE, 2001).
Falhas de mercado consistem em situações em que o mercado competitivo não é capaz de alocar
recursos com eficiência. Giacomoni (2010) cita como falhas de mercado:
• Existência de bens públicos

A sociedade possui a necessidade de acesso a determinados bens cujo consumo
é indivisível (todos tem o mesmo acesso ao bem), não excludente (não é possível
impedir o consumo por um indivíduo) e não rival (o uso por alguém não reduz a
quantidade disponível para consumo de outro indivíduo), como no caso de segurança
pública, defesa nacional e iluminação pública. Assim, tendo em vista que o mercado
não teria interesse em oferecer tais bens, a sua oferta pelo Estado seria justificada.
• Monopólios naturais
Surge quando apenas uma empresa consegue ofertar um bem ou serviço a um
mercado inteiro a um custo menor do que ocorreria se existisse plena concorrência.
Diante dessa situação, a intervenção do Estado impedindo a cobrança de preços
abusivos, como ocorre na oferta de distribuição de água ou energia, seria justificada.
• Existência de externalidades
Essa falha de mercado ocorre quando as ações de um agente econômico impactam,
positiva ou negativamente, o bem-estar de outras que não tomam parte da ação.
Assim, estaria justificada a intervenção do Estado com o fim de estimular ações
que geram externalidades positivas (concessão de subsídios para a agricultura, por
exemplo) ou desestimular ações que causam externalidades negativas (cobrança de
impostos "pigouvianos" sobre a venda de bens como cigarros).
• Mercados incompletos
Em algumas situações, o mercado não está disposto a oferecer alguns bens e serviços
devido ao alto custo ou risco de provisão, apesar de haver demanda para ele. Com
isso, caberia ao Estado ofertar tais bens e serviços, como ocorre na concessão de
crédito de longo prazo por um Banco de Desenvolvimento do Governo.

• Assimetria de informação
Essa falha ocorre quando o mercado não fornece dados suficientes para todos os
indivíduos, de modo que a informação não é disponibilizada igualmente a todos,
prejudicando a tomada de decisão racional. Diante disso, caberia ao Estado intervir
garantindo maior transparência, por meio, por exemplo, de uma legislação que
obrigue maior transparência do mercado.
• Ocorrência de desemprego e inflação

É uma falha de mercado na alocação dos recursos humanos disponíveis ou no
equilíbrio da economia. Tendo em vista que o mercado por si só não garante a
solução de altos níveis de desemprego e inflação, a intervenção do Estado por meio
da implementação de políticas que visem gerar crescimento econômico, postos de
trabalho e o controle dos preços seria de extrema importância.
Nesse sentido, Giacomoni (2010) observa que uma das características mais marcantes da
economia é o crescente aumento das despesas públicas que, no Brasil, segundo o autor, teve início
mais tarde, sobretudo a partir do término da Segunda Guerra Mundial, em razão das crescentes
demandas por bem-estar social, nas áreas de educação e saúde, do desejo por serviços públicos
melhores e do crescimento das funções administrativas exercidas pelos governos.
Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), com base em estudos da área econômica, afirmam que
tal contexto demanda do Estado a adoção de mecanismos de correção que levem à construção
de uma sociedade mais harmoniosa. Nesse sentido, destacam que a intervenção estatal na
economia se realiza por intermédio das seguintes políticas:
Regulatória
Realiza-se por meio da edição de atos normativos junto ao setor privado, com
o objetivo de mitigar as imperfeições relacionadas, sobretudo, à formação de
monopólios1 ou àquelas que inviabilizem a universalização da oferta de bens e
serviços públicos. Exemplo: a criação de agências reguladoras em setores como
energia elétrica, telecomunicações e aviação civil.
1. Conceito que descreve uma condição em que um único vendedor domina o mercado, tendo controle total da
oferta de determinado produto ou serviço.
Monetária
Abrange o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral e

tem o objetivo de garantir a estabilidade do poder de compra da moeda. Exemplo:
definição da taxa de juros realizada pelo Comitê de Política Monetária (Copom), a
qual tem impactos em outras taxas praticadas no mercado, tais como as de créditos
a consumidores e a empresas, e no nível de demanda de bens e serviços, afetando
também o nível de investimentos na economia.

Fiscal
Abrange a administração das receitas e despesas contidas no Orçamento Público,

assim como dos ativos e passivos do governo. No processo de arrecadar receitas
e executar despesas, o governo realiza intervenções no mercado, promovendo
impactos sobre os níveis de emprego, a distribuição da renda, a oferta e a procura de
bens e serviços com reflexos em diversos setores da economia. Exemplo: a criação
do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) para o planejamento e execução
de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logística e energética do país,
contribuindo para o seu desenvolvimento e gerando emprego.
1.2 O orçamento público e a política fiscal

É no contexto da política fiscal2 que o Orçamento Público se caracteriza como um instrumento
fundamental para a atuação do Estado, no sentido de alcançar resultados que promovam a
estabilidade e sustentabilidade econômica e uma maior qualidade de vida à população.
Importante
Dentre os conceitos observados na literatura, destacamos o conceito
apresentado por Baleeiro (1998), que define o Orçamento Público como o ato
pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo
período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos
serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do
país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
Vale a pena fazer uma análise dos principais elementos contidos nesse conceito:
• “Ato pelo qual o Poder Executivo prevê (...)” - O orçamento é um ato de iniciativa
exclusiva do chefe do Poder Executivo. Apesar de cada Poder elaborar sua própria
proposta orçamentária, o Poder Executivo é o responsável por sua consolidação e envio
ao Poder Legislativo.
• “(...) e o Poder Legislativo lhe autoriza” - Apesar da iniciativa do orçamento ser exclusiva
do Poder Executivo, é o Poder Legislativo, enquanto representante do povo, que o
autoriza. Não há obrigatoriedade de se executar o orçamento aprovado pelo Legislativo,
sendo ele apenas uma condição necessária para que se possa realizar o que nele está
previsto, conforme a discricionariedade do administrador.
2_ Conjunto de medidas adotadas pelo governo, dentro do orçamento do Estado, que visa obter as rendas indispensáveis
à satisfação das despesas públicas. Envolve a definição e a aplicação da carga tributária exercida sobre os agentes econômicos
e a definição dos gastos do governo com base nos tributos arrecadados.

• “(...) por certo período de tempo (...)” - O orçamento refere-se a um determinado
período de tempo que chamamos de exercício financeiro.
• “(...) a execução de despesas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins

adotados pela política econômica ou geral do país (...)” - O orçamento traz a previsão
de despesas do ente federado e deve conter todas as despesas, sejam elas destinadas à
prestação de serviços públicos ou para a execução da política econômica do país.
• “(...) a arrecadação das receitas já criadas em lei. ” - Assim como o orçamento traz a
previsão de despesas, deve também prever a arrecadação das receitas, necessárias para
o custeio das despesas autorizadas, as quais já devem ter sido previamente criadas por
lei.
Pascoal (2005) apresenta uma interessante abordagem relacionada ao conceito de Orçamento

Público, a qual se desenvolve por meio dos seguintes aspectos:
• Político
O parlamento, formado por representantes do povo, autoriza o gasto público, na
medida em que vota a Lei Orçamentária, levando em conta as necessidades coletivas.
• Econômico
Instrumento de atuação do Estado, no domínio econômico, por meio do aumento e/
ou redução, por exemplo, dos gastos públicos.
• Técnico
Relaciona-se à obrigatoriedade de observância da técnica orçamentária, sobretudo,
em relação à classificação clara, metódica e racional da receita e da despesa.
2. Breve histórico do Orçamento Público

Do período imperial aos dias de hoje, o orçamento público é uma das mais importantes
ferramentas de planejamento e administração do Estado Brasileiro. Acompanhe, no vídeo abaixo,
uma breve história do orçamento público no Brasil com o professor James Giacomoni.
https://www.youtube.com/watch?v=2jxW4UFD5vk&feature=emb_title
3. Técnicas orçamentárias
Conforme relatam Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), à medida que evoluíram as técnicas de
planejamento e de intervenção do Estado na economia, novas funções foram incorporadas ao
orçamento. Com isso, distintas técnicas de orçamento foram desenvolvidas.

Desde a formação do instrumento Orçamento Público com a Carta Magna da Grã-Bretanha,
foram desenvolvidas muitas técnicas orçamentárias, fazendo frente às exigências e necessidades
dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade.
Muito embora se possa reconhecer uma trajetória de avanços em matéria de Orçamento

Público, não é comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo tradicional e o atual
no processo de elaboração dos orçamentos. O que se observa é que as novas técnicas foram
sendo desenvolvidas e incorporadas paulatinamente ao modelo tradicional.
A seguir apresentaremos os tipos de técnicas orçamentárias, que são:
• Orçamento Clássico ou Tradicional

De acordo com Giacomoni (2010), sua principal função é propiciar o controle político
sobre as finanças públicas, buscando o equilíbrio entre receitas e despesas e evitar
a expansão descontrolada dos gastos. Por isso, o Orçamento Clássico dá ênfase
no objeto de gasto, classificado por itens de despesa e unidades administrativas
responsáveis por sua execução, o que permite o controle da despesa.
Entretanto, essa excessiva preocupação com o controle contábil, refletido no

obsessivo detalhamento da despesa, deixa em segundo plano a preocupação com
o atendimento das necessidades da sociedade ou da própria administração, bem
como os objetivos econômicos e sociais que motivam a elaboração do orçamento.
Dessa forma, segundo Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), a ausência de
referência a um programa de governo ou um conjunto de objetivos a atingir é a
principal deficiência do modelo.
No Orçamento Tradicional, pode-se também observar um viés inercial

(ou incremental3) em sua elaboração. Ao adotar essa prática, a distribuição dos
recursos para unidades orçamentárias se dá com base na proporção dos recursos
gastos em exercícios anteriores (série histórica) e não em função do programa de
trabalho que pretendem realizar. Nesse caso, as distorções são inevitáveis,
promovendo um ciclo vicioso, baseado no incentivo ao gasto indiscriminado,
apenas para garantir maior “fatia” nos orçamentos seguintes.
• Orçamento de Desempenho ou de Realizações

A evolução do Orçamento Clássico trouxe um novo enfoque na elaboração da peça
orçamentária. Evidenciar as “coisas que o governo compra” passa a ser menos
importante em relação às “coisas que o governo faz”. Assim, saber a que se destina
as aquisições da Administração Pública se tornou mais importante do que o que ela
compra.
3_ Orçamento elaborado através de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa, baseado na série histórica
orçamentária. Repetição do orçamento anterior acrescido da variação de preços ocorrida no período. Sua utilização como
prática está associada ao Orçamento Clássico ou Tradicional.

O Orçamento de Desempenho, embora já ligado aos objetivos, não pode ainda
ser considerado um Orçamento-Programa, visto que lhe falta uma característica
essencial, que é a vinculação ao Sistema de Planejamento.
• Orçamento-Programa
Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) discorrem que a ênfase desta técnica está
nos programas de governo, nas realizações almejadas, isto é, o orçamento passa a
considerar os objetivos que o governo pretende alcançar durante um determinado
período. Assim, o Orçamento-Programa constitui peça intimamente associada ao
planejamento, traduzindo amplamente o plano de trabalho do governo, com a
indicação dos programas e das ações a serem realizadas, bem como dos montantes
e das fontes de recursos a serem utilizadas em sua execução.
Com base nos estudos de alguns autores, a referida técnica tem como principais
características: a integração planejamento-orçamento; a quantificação de objetivos
e a fixação de metas; maior ênfase na relação insumo-produto; o acompanhamento
físico-financeiro das ações orçamentárias; a contínua avaliação de resultados e uma
gestão voltada para o alcance de objetivos.
Essa técnica orçamentária foi consagrada na esfera federal pelo Decreto-Lei 200,
de 23 de fevereiro de 1967, mas foi apenas com a Portaria nº 9, de 28 de janeiro
de 1974, que foi instituída a classificação funcional-programática, que vigorou até
sua revogação pela Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999. Essa portaria alterou
significativamente a estrutura de classificação funcional-programática até então em
voga, ao instituir uma classificação funcional e remeter a estrutura programática aos
Planos Plurianuais (PPA) de cada ente da Federação.
• Orçamento Base Zero

Constitui uma técnica para elaboração do orçamento, desenvolvida nos Estados
Unidos pela Texas Instruments Inc., durante o ano de 1969, e adotada pelo Estado
da Georgia no governo Jimmy Carter, tendo como principais características: análise,
revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações
que ultrapassam o nível de gasto já existente e apresentação de justificativas para
todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.
É possível, então, depreender que o Orçamento Base-Zero não é um método de

organizar ou apresentar o orçamento, mas destinado à avaliação e à tomada de
decisão sobre as despesas (GIACOMONI, 2010).
Entretanto, verificou-se que há importantes obstáculos na implementação da

técnica, os quais não devem ser minimizados. Entre eles, Giacomoni (2010) destaca
a resistência interposta pela burocracia diante da avaliação da eficácia de seus
programas. Ademais, recomenda o seu uso de forma intensiva apenas no caso de
determinados programas ou nos níveis superiores de gerência de programas.

• Orçamento Participativo
O Orçamento Participativo é uma técnica que possibilita uma participação direta
e efetiva da população na elaboração da proposta orçamentária do governo. Esse
tipo de orçamento é adotado por decisão do governo, no qual a sociedade civil é
consultada quando da definição de metas e programas prioritários. Dessa forma,
representa um progresso na busca da democratização da Gestão Pública.
Ressalta-se que essa técnica vem apresentando resultados positivos, sobretudo

no âmbito da esfera municipal, e caracteriza-se como um estímulo ao exercício da
cidadania e à corresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da
coisa pública.
O chefe do Poder Executivo não é obrigado a seguir estritamente as sugestões

colhidas junto à população, uma vez que no Brasil temos um modelo orçamentário
autorizativo e não impositivo. Entre as cidades que utilizam o Orçamento Participativo
no Brasil, podemos destacar, por exemplo: Porto Alegre, Belo Horizonte, Recife e
Brasília.
4. Funções orçamentárias
Podemos reconhecer que o Orçamento Público não é apenas uma lei que autoriza a arrecadação
de receitas e a execução de despesas, mas um instrumento que apresenta múltiplas funções.
Nessa direção, o objetivo é apresentar de forma mais detalhada quais são suas múltiplas funções,
dentre elas as principais funções orçamentárias existentes e como elas são aplicadas.
Musgrave (1976), em sua abordagem, informa sobre a existência de várias funções separadas,
embora inter-relacionadas, e propõe uma classificação, baseada na determinação de políticas
orçamentárias em um Estado imaginário, no qual prevaleçam padrões eficientes de planejamento
fiscal.
Tal perspectiva demonstra a complexidade do orçamento e a sua influência na economia, com

impactos na vida de cada cidadão. Dessa forma, segundo o autor, a política orçamentária é
determinada como sendo o resultado de três funções interdependentes: alocativa, distributiva
e estabilizadora, cada qual envolvendo diferentes objetivos e princípios de ação, tendo em vista
a obtenção de um planejamento orçamentário eficiente. Vamos conhecê-las!

Função alocativa
Com esta função, o governo busca atender a necessidades meritórias4 e sociais em

áreas da economia em que as forças do mercado não conseguem assegurar resultados
ótimos. Assim, por meio da alocação orçamentária o governo pode intervir para que
haja uma alocação mais eficiente de recursos.
4. São necessidades satisfeitas por meio do Orçamento Público, além daquilo que já é provido, paralelamente,
pelo mercado e pago pelos consumidores. Exemplo: merenda escolar; subsídio para casas de baixo custo,
educação gratuita.
Função distributiva
Essa função está relacionada ao ajustamento da distribuição da renda das pessoas e

empresas para assegurar uma situação considerada socialmente justa e que cause o
menor dano possível ao funcionamento eficiente da economia. É por intermédio dela
que o Governo deve combater os desequilíbrios regionais e sociais, promovendo o
desenvolvimento das regiões e classes menos favorecidas. Assim, ela é de fundamental
importância para o crescimento equilibrado do país.
Função estabilizadora
A função estabilizadora tem como finalidade principal a manutenção de um alto

nível de utilização de recursos econômicos e de um valor estável da moeda. Assim,
está relacionada às escolhas orçamentárias na busca do pleno emprego dos recursos
econômicos; da estabilidade de preços; do equilíbrio da balança de pagamentos e das
taxas de câmbio, tudo isso visando ao crescimento econômico em bases sustentáveis.
5. Princípios orçamentários
Com o objetivo de conferir racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração,
execução, avaliação e controle do Orçamento Público, foram estabelecidos, ao longo da evolução
do orçamento, alguns princípios que, apesar de não terem caráter absoluto ou dogmático –
antes constituem categorias históricas, estando sujeitos a transformações em seu conceito e
significação, possuem utilidade conceitual (GIACOMONI, 2010).
Os princípios orçamentários são estabelecidos e disciplinados tanto por normas constitucionais

e infraconstitucionais quanto pela doutrina. Muitos autores reconhecem que vários princípios
orçamentários tradicionais estão acolhidos na ordem jurídica brasileira, seja de modo mais ou
menos explícito.

5.1 Princípios orçamentários clássicos
Dizemos que são princípios clássicos, ou tradicionais, aqueles que se consolidaram ao longo do
desenvolvimento histórico do orçamento com a finalidade de fortalecer o controle do Poder
Legislativo sobre o Executivo, tido como função clássica do orçamento (SANCHES, 2004).
A seguir temos dois vídeos que tratam dos princípios orçamentários clássicos:
https://www.youtube.com/watch?v=thqF1ZBhQls&feature=emb_title
https://www.youtube.com/watch?v=ildV6AacTm8
• Anualidade
De acordo com o Princípio da Anualidade, o orçamento deve ter vigência limitada
a um exercício financeiro. Conforme a legislação brasileira, o exercício financeiro
precisa coincidir com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro). A Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) vem reforçar este princípio ao estabelecer que as
obrigações assumidas no exercício sejam compatíveis com os recursos financeiros
obtidos no mesmo exercício.
• Clareza
Pelo Princípio da Clareza, o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a
qualquer indivíduo.
• Equilíbrio
No que diz respeito ao Princípio do Equilíbrio, fica evidente que os valores
autorizados para a realização das despesas no exercício deverão ser compatíveis com
os valores previstos para a arrecadação das receitas. O Princípio do Equilíbrio passa
a ser parâmetro para o acompanhamento da execução orçamentária. A execução
das despesas sem a correspondente arrecadação no mesmo período acarretará,
invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o cumprimento das
metas fiscais, que serão vistas mais adiante.
• Exclusividade
Verifica-se que a Lei Orçamentária não poderá conter matéria estranha à fixação
das despesas e à previsão das receitas. A CF/1988 estabelece como exceções:
autorização para abertura de créditos e para a contratação de operações de crédito.
• Legalidade
Esse princípio deve ser observado em dois sentidos: (i) pela legalidade aplicável aos
atos da Administração Pública, segundo a qual só é permitido ao administrador fazer
o que está autorizado em lei; e (ii) pela reserva legal, segundo a qual o orçamento se
realiza por meio de leis (PPA, LDO e LOA), que seguem as regras impostas legalmente
para sua edição. Vale destacar que a abertura de crédito extraordinário, por meio

de Medida Provisória, nos casos previstos na Constituição, não configura exceção ao
princípio da legalidade, uma vez que esta é instrumento de mesma hierarquia de lei.
• Não afetação das Receitas

Segundo esse princípio, nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou
comprometida para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se de dotar o
administrador público de margem de manobra para alocar os recursos de acordo
com as prioridades do seu governo. No Brasil, esse princípio aplica-se apenas a
impostos.
• Publicidade
Diz respeito à garantia da transparência e pleno acesso a qualquer interessado às
informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos
arrecadados dos contribuintes.
• Unidade Orçamentária
Diz que o orçamento é uno, isto é, cada unidade governamental deve possuir
apenas um orçamento. Todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só
lei orçamentária.
• Uniformidade
Para a obediência a esse princípio, os dados apresentados devem ser homogêneos
nos exercícios, no que se refere à classificação e demais aspectos envolvidos na
metodologia de elaboração do orçamento, permitindo comparações ao longo do
tempo.
• Universalidade
Todas as receitas e todas as despesas devem constar da Lei Orçamentária, não
podendo haver omissão.
• Especificação ou Discriminação/Especialização
As receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada,
de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua
aplicação.
• Orçamento Bruto
Determina que todas as receitas e despesas devem constar na peça orçamentária
com somente seus valores brutos, não envolvendo assim os seus valores líquidos.
Dessa forma, devem constar valores totais, sendo vedadas quaisquer deduções.
5.2 Princípios orçamentários modernos

Os princípios orçamentários modernos são aqueles que foram delineados na era moderna, em
que o Orçamento Público passou a ser caracterizado não apenas como um instrumento político
legal, mas também como um instrumento de planejamento e de administração, damos o nome
de princípios modernos (SANCHES, 2004).

• Descentralização
É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus
beneficiários. Com essa prática, a cobrança dos resultados tende a ser favorecida,
dada a proximidade entre o cidadão, beneficiário da ação, e a unidade administrativa
que a executa.
• Responsabilização
Conforme o Princípio da Responsabilização, os gerentes/administradores devem
assumir, de forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um
programa, buscando a solução ou o encaminhamento de um problema.
• Simplificação
Pelo Princípio da Simplificação, o planejamento e o orçamento devem se basear
em elementos de fácil compreensão. No âmbito do Governo Federal observam-se
iniciativas como a publicação da Revista Orçamento Federal ao Alcance de Todos.
• Programação
O orçamento deve relacionar os programas de trabalho do governo, enfatizando as
metas e os objetivos a serem alcançados.
6. Fundamentos legais do Orçamento Público Brasileiro

O Orçamento Público, além de ser uma lei, é também um instrumento de gestão utilizado
para organizar os recursos financeiros e, para isso, se baseia em regras, aprovadas pelo Poder
Legislativo, que devem ser cumpridas pelos gestores públicos, tendo em vista o Princípio da
Legalidade, e acompanhadas pela sociedade.
Essas regras são os fundamentos legais que o embasam. Aqui, apresentaremos quais são os
fundamentos legais do Orçamento Público brasileiro, destacando a importância de cada um
deles dentro do contexto orçamentário.
Para iniciarmos, vamos definir o que são fundamentos. A palavra “fundamento” pode ser
entendida como: alicerce, base, apoio, entre outros significados. O termo legal refere-se à lei,
norma ou conjunto de regras aprovadas pelo Poder Legislativo, que devem ser obedecidas pela
sociedade e devem estar de acordo com a CF/88. Infralegais são as normas que estão abaixo de
lei, como portarias.
Assim, nessa perspectiva podemos exemplificar que os fundamentos legais são as leis e os
infralegais são os decretos e portarias que organizam e regulamentam o Orçamento Público
no Brasil. Essas leis e normas estabelecem as “regras do jogo” e existem para garantir que as
despesas e receitas públicas sejam planejadas e executadas pelos administradores públicos de
forma sistematizada, democrática e transparente.

A partir das definições apresentadas, que tal conhecer quais são os fundamentos legais que dão
base ao Orçamento Público brasileiro? Acompanhe!
Importante
• Constituição Federal da República de 1988.
• Lei 4.320/1964. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm)
• Decreto-Lei 200/1967. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/

del0200.htm)
• Lei Complementar 101/2000. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/

lcp/lcp101.htm)
• Lei Complementar 131/2009. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/

lcp/lcp131.htm)
• Lei 10.180/2001. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/

L10180.htm)
6.1 As leis orçamentárias na Constituição Federal de 1988

A princípio, cabe frisar a supremacia da Constituição Federal, que é a Lei Maior do nosso país, em
relação às demais normas do ordenamento jurídico nacional, de modo que todas as outras leis,
inclusive as relacionadas ao Orçamento Público, devem estar com ela em harmonia.
A Constituição Federal de 1988 dedicou especial atenção ao Orçamento Público, separando o

Título VI, Capítulo II, Seção II, para o tema “Dos Orçamentos”. Em seus artigos 165 a 169, dispõe
sobre as normas gerais do Orçamento Público brasileiro, delineando o modelo atual do processo
orçamentário no Brasil, fundamentado em três leis, cuja iniciativa é de prerrogativa do Poder
Executivo: Plano Plurianual – PPA; Lei de Diretrizes Orçamentária – LDO e Lei Orçamentária Anual
- LOA.
Giacomoni (2010) salienta que a Constituição de 1988 trouxe importantes novidades relacionadas
ao tema, tais como a devolução ao Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao Projeto de
Lei Orçamentária e a explicitação de universalidade orçamentária, na qual todas as receitas e
despesas devem constar do Orçamento Público, necessitando aprovação legislativa. Ademais,
outra importante inovação foi a exigência de, anualmente, o Poder Executivo encaminhar ao
Legislativo projeto de lei das diretrizes orçamentárias com o objetivo de orientar a elaboração da
Lei Orçamentária Anual.
Além disso, segundo o autor, a Constituição de 1988 reforçou a concepção que associa
planejamento e orçamento como elos de um mesmo sistema ao tornar obrigatória a elaboração

de planos plurianuais abrangendo as despesas de capital e demais programas de duração
continuada.
O texto constitucional prevê, ainda, a criação de Lei Complementar, em substituição à atual lei de
finanças vigente, que data de 1964, para dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos,
a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual. Essa lei deve, ainda, estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial
da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento
de fundos. Porém, as propostas sobre a referida lei ainda estão em discussão no âmbito do
Congresso Nacional.
Diante da demora da aprovação da Lei Complementar, prevista no §9º do art. 1650 da Constituição,
a Lei de Diretrizes Orçamentárias tem sido progressivamente utilizada como veículo de instruções
e regras a serem cumpridas na execução orçamentária, suprindo a impossibilidade de a própria
Lei Orçamentária, em face do princípio da exclusividade, de disciplinar temas estranhos à previsão
da receita e à fixação da despesa.
Você sabia que a Constituição Federal de 1988 , em seu artigo 167, estabeleceu algumas
vedações a serem aplicadas no processo orçamentário? Seguem elas:
I. início de programas ou projetos não incluídos na Lei Orçamentária Anual;
II. realização de despesas ou assunção de obrigações diretas que sejam maiores que
os valores constantes da LOA ou de seus créditos adicionais;
III. realização de operações de créditos que excedam o total das despesas de capital,
ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais (regra de
ouro);
IV. vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas as

transferências por repartição de receitas a Estados, Distrito Federal e Municípios, a
destinação de recursos para a saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino,
para realização de atividades da administração tributária e a prestação de garantias às
operações de crédito por antecipação de receita;
V. abertura de crédito suplementar ou especial sem autorização legislativa e sem

indicação dos recursos correspondentes;
VI. transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria

de programação para outra ou de um órgão para outro, sem autorização legislativa;

VII. concessão ou utilização de créditos ilimitados5;
VIII. utilização, sem autorização legislativa específica6, de recursos dos orçamentos

fiscal e da seguridade social (conceitos a serem vistos no próximo módulo) para cobrir
necessidade ou déficit de empresas, fundações e fundos;
IX. instituição de fundos de qualquer natureza, sem autorização legislativa;
X. transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, pelos

Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de
despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios;
XI. utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais da previdência

social em despesas distintas ao pagamento de benefícios do regime geral de
previdência social;
XII. investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro sem prévia

inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão.
Uma recente inovação constitucional relacionada ao tema orçamentário foi o Novo Regime
Fiscal, instituído em 2016, por meio da Emenda Constitucional nº 95, que incluiu os artigos 106
a 114 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.
6.2 O novo regime fiscal

Com a finalidade de limitar o crescimento das despesas primárias da União por um período de
20 anos, foi criado o Novo Regime Fiscal, que estabeleceu limites máximos para as despesas
primárias pagas em cada exercício financeiro, para o Poder Executivo e cada órgão dos Poderes
Legislativo e Judiciário, Ministério Público da União e Defensoria Pública da União.
Esses limites, calculados a partir da despesa primária paga em 2016, corrigida pelo IPCA,
abrangem, além dos órgãos mencionados, fundos, autarquias e fundações integrantes dos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, além das demais operações que afetam o
resultado primário do Governo Federal.
5_ Despesas orçamentárias sem valores precisos; em aberto.

6_ Lei aprovada pelo Poder Legislativo autorizando a execução de despesas orçamentárias e as receitas que as
financiarão.

Importante
O resultado primário refere-se à economia feita pelo governo para o
pagamento de juros sobre sua dívida, isto é, é a diferença entre receitas e
despesas do governo em determinado exercício financeiro, excluindo-se as
receitas e despesas financeiras (receitas e despesas com juros). Assim, quando
falamos em superávit primário, dizemos que o governo conseguiu economizar
valor superior ao valor dos juros no período, de modo que poderá pagar não
apenas os juros, mas também parte de sua dívida. Já quando falamos em
déficit primário, dizemos que a economia é insuficiente para pagar os juros, de
modo que essa diferença será somada ao principal da dívida. Dessa forma, se
esse comportamento for mantido ao longo do tempo, a dívida crescerá como
uma bola de neve, caminhando para a inadimplência.
Outro ponto importante é que, de forma inovadora, estabeleceu-se no § 2º do artigo 107 do

ADCT, resguardada a independência e autonomia financeira de cada um dos Poderes, que os
limites com despesa de pessoal dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do
Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, que a Constituição Federal remetia
para serem estipulados na LDO, não poderão ser superiores aos estabelecidos pelo NRF.
Ademais, vale ressaltar que o NRF alterou o cálculo dos valores mínimos a serem aplicados em
Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS) e a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE)
durante sua vigência, que, a partir de 2018, passou a ser calculado a partir das aplicações mínimas
de 2017, corrigidas pela variação do IPCA. Regra semelhante foi definida para as Emendas
Individuais Impositivas, previstas nos §§ 9º e 11 do art. 166 da Carta Magna.
A seguir, temos mais fundamentos legais que dão base ao Orçamento Público brasileiro:
Lei nº 4.320 de 1964
Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos
e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Essa lei estabelece as normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos
orçamentos e dos balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
De acordo com Giacomoni (2010), a lei foi aprovada com o compromisso de consolidar a
padronização dos procedimentos orçamentários para os diversos níveis de governo. O autor
ainda destaca que a lei desce a particularidades, especialmente na adoção de plano de contas
único para as três esferas, apesar de sua ementa se referir a “normas gerais de direito financeiro”.
Apesar de ter sido elaborada em 1964, essa lei foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988,
ou seja, boa parte de seus dispositivos são aplicados na elaboração, na execução e no controle

dos orçamentos até os dias atuais, uma vez que a Magna Carta prevê uma Lei Complementar
ainda não aprovada. Tal lei deverá substituir a Lei nº 4.320. Enquanto isso não ocorre, o processo
orçamentário mescla a aplicação da Constituição e os instrumentos por ela estabelecidos (PPA,
LDO e LOA) com a Lei de 1964.
Decreto-Lei nº 200 de 1967
Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma

Administrativa e dá outras providências.
Esse Decreto dispõe sobre a organização da Administração Pública. Estabeleceu diretrizes para a
reforma administrativa, ampliou a autonomia administrativa, reduziu a burocracia e aumentou
a capacidade administrativa do Estado brasileiro. Definiu que a ação governamental deveria
promover o desenvolvimento econômico-social do país. (ALBUQUERQUE; MEDEIROS; FEIJÓ,
2008).
Giacomoni (2010) afirma que esse ato define o planejamento como um dos princípios
fundamentais de orientação às atividades da Administração Federal, sendo o orçamento-
programa anual entendido como um de seus instrumentos básicos, conforme dispõe seu art. 16:
“Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-

programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual
a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à
execução coordenada do programa anual”.
Lei complementar nº 101 de 2000
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá

outras providências.
Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) descrevem os antecedentes à publicação da Lei

Complementar nº 101, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), período entre o início
da década de 1980 e metade da década de 1990, como uma fase de intensa instabilidade na
Economia brasileira.
Tal período foi marcado por elevados índices inflacionários, planos econômicos inconsistentes e
por desequilíbrios expressivos nas finanças públicas dos três níveis de governo (federal, estadual
e municipal). Além disso, afirmam que a conjuntura política brasileira, na década de 80, serviu

de incentivo para que a sociedade ampliasse suas demandas sobre os gastos do governo que,
especialmente a partir da Constituição de 1988, elevou o volume das transferências de receitas
da União para os demais entes federativos e ampliou direitos com fortes impactos nas finanças
do Estado.
Os autores destacam que, entre os instrumentos de financiamento do setor público, eram

amplamente utilizados artifícios tais como: atrasos de pagamentos a fornecedores e servidores
públicos, tomada de recursos junto a bancos oficiais, realização de operações de antecipação de
receitas orçamentárias, emissão de títulos públicos e outras operações que transferiam para as
gerações futuras o pagamento de suas ações correntes.
Diante desse contexto, surgiu a necessidade da criação de mecanismos para a melhoria da

gestão fiscal. Para sanear as finanças e melhorar os mecanismos de gestão das contas públicas,
os autores informam que diversas iniciativas foram adotadas, partindo-se dos programas
desenvolvidos para o equacionamento das dívidas de Estados e Municípios. Adicionalmente, para
estabelecer mecanismos estruturais que permitissem prevenir futuros desajustes, foi editada a
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Importante
A referida lei configura-se como um código de conduta para os gestores públicos
do país e tem sua aplicação com abrangência nos três Poderes (Executivo,
Legislativo e Judiciário) e nas três esferas de governo (Federal, Estadual e
Municipal). De acordo com essa lei, todos os governantes devem obedecer a
determinadas normas e limites para administrar as finanças, devendo prestar
contas sobre a utilização dos recursos públicos. Em síntese, o foco da Lei de
Responsabilidade Fiscal é a prevenção dos desequilíbrios fiscais.
Nesse sentido, Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) salientam que a motivação para edição da
referida lei foi a necessidade de condicionar a ação dos governantes aos limites estritos de sua
efetiva capacidade de gasto, de forma a prevenir déficits fiscais e o consequente descontrole das
contas públicas.
Os autores salientam que o ordenamento institucional da LRF se apoia em quatro eixos:

A LRF prevê, em seu texto, as chamadas Sanções Institucionais, as quais são sanções de natureza
político-administrativa impostas aos entes federativos que incorrem no descumprimento de
determinadas regras estabelecidas na lei. Como exemplo dessas sanções, podem ser mencionadas
a proibição de receber transferências voluntárias, de contratar operações de crédito e de obter
garantias de outro ente.
Por fim, a LRF fortalece a transparência e eficiência das finanças públicas ao introduzir no setor
público brasileiro mecanismos e práticas de gestão saudáveis das contas públicas.
Lei complementar nº 131 de 2009
Acrescenta dispositivos à Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece

normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras
providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações
pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) institui mecanismos que permitem maior transparência e
a consequente ampliação do controle social na gestão dos recursos públicos.
O art. 48 da LRF trata da transparência na gestão fiscal, mediante a divulgação dos planos,
orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias e relatórios específicos. Nesse sentido, para
acrescentar dispositivos que promovessem maior participação popular no acompanhamento
das contas públicas, foi aprovada a Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009.

Assim, tal lei foi criada com a finalidade de determinar a disponibilização, em tempo real, de
informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios.
Lei nº 10.180 de 2001
Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, de Administração

Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal,
e dá outras providências.
Conforme observa Giacomoni (2010), no estudo do orçamento público, tão importante quanto
às questões conceituais e de estrutura são os aspectos ligados ao seu processo, à sua dinâmica.
Assim, a função orçamentária compreende um sistema orçamentário e um processo orçamentário
que se complementam.
A lei nº 10.180 de 2001 organiza e disciplina o Sistema de Planejamento e de Orçamento

Federal, que compreende o conjunto de estruturas com funções próprias que atuam, de forma
integrada, na Administração Pública Federal, no sentido de viabilizar o desenvolvimento de ações
e a tomada de decisões relativas às atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação
de planos, programas e orçamentos e da realização de estudos e pesquisas socioeconômicas
(ALBUQUERQUE; MEDEIROS; SILVA, 2008).
Conforme versa o art. 2º da Lei nº 10.180/01, o Sistema tem por finalidade:
"I - formular o planejamento estratégico nacional;"
"II - formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e

social;"
"III - formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;"
"IV - gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;"
"V - promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, visando

a compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos planos federal,
estadual, distrital e municipal."
Para isso, compreende as atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos,

programas e orçamentos e de realização de estudos e pesquisas socioeconômicas, sendo
composto, de acordo com o art. 4º, por:

"I - o Ministério da Economia, como órgão central;"
"II - órgãos setoriais;"
"III - órgãos específicos."
O Sistema de Planejamento e de Orçamento abrange todos os órgãos da Administração Direta da

União, garantindo maior efetividade das atividades de planejamento e orçamento. É importante
destacar que as unidades de planejamento e orçamento vinculadas aos órgãos setoriais, apesar
de não integrarem o Sistema previsto no caput do art. 4º da Lei nº 10.180/01, também ficam
sujeitas à orientação normativa e à supervisão técnica do órgão central, bem como do respectivo
órgão setorial. Da mesma forma, as unidades responsáveis pelos orçamentos dos órgãos dos
outros Poderes, apesar de possuírem autonomia orçamentária garantida constitucionalmente,
também ficam sujeitos à orientação normativa do órgão central do Sistema.
Assim, tem-se que são agentes do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal todos os
responsáveis por atividades orçamentárias da União, os quais podem ser divididos em:
• Órgão Central
O Ministério da Economia é responsável pela coordenação do sistema e processos
de planejamento e orçamento, inclusive pelo de elaboração do PLOA. Sua função é
desempenhada por suas Secretarias de Orçamento Federal (SOF), de Planejamento
e Assuntos Econômicos (SEPLAN) e de Coordenação e Governança das Empresas
Estatais (SEST). Compete à SOF consolidar e supervisionar a elaboração da
Proposta Orçamentária da União, compreendendo os Orçamentos, Fiscal e da
Seguridade Social, em articulação com Secretaria de Planejamento e Assuntos
Econômicos (SEPLAN), a quem compete a elaboração da proposta de planejamento
governamental. No tocante às empresas estatais, também há articulação com a
Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (SEST).
• Órgãos Setoriais
São as unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, da Advocacia-
Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República,
responsáveis pela articulação com o órgão central nas questões envolvidas no
processo.
• Unidades Orçamentárias
São vinculadas aos respectivos órgãos setoriais, sendo responsáveis pela programação
e execução orçamentária. Saiba que o número de unidades orçamentárias pode
variar de acordo com a estrutura e missão de cada órgão ao qual estão vinculadas.

A figura a seguir apresenta um modelo sintético da organização do sistema de Planejamento e
Orçamento Federal:
Com o intuito de facilitar a operacionalização das atividades do Sistema, foi criado o Sistema
Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), um sistema informatizado que suporta os
processos orçamentários do governo federal em tempo real. Por meio do acesso à internet,
os usuários dos diversos órgãos setoriais e unidades orçamentárias integrantes do Sistema de
Planejamento e de Orçamento Federal, bem como de outros sistemas automatizados, registram
suas operações e efetuam suas consultas online, que também podem ser realizadas pelos
cidadãos, por meio do Painel do Orçamento Federal.
Painel do Orçamento Federal
O Painel do Orçamento Federal é uma ferramenta disponível pelo Siop por meio do qual qualquer
cidadão, sem necessidade de possuir login, tem acesso às informações de execução orçamentária
em tempo real. Para acesso ao manual de utilização da ferramenta, acesse: https://www1.siop.
planejamento.gov.br/siopdoc/doku.php/acesso_publico:painel_orcamento
Lei Complementar nº 131 de 2009
Acrescenta dispositivos à Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências,
a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a
execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp131.htm

Lei Complementar nº 101 de 2000
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá

outras providências. Acesse: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm
Decreto-Lei 200 de 1967
Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma

Administrativa e dá outras providências. Acessa: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
lei/del0200.htm
Lei nº4.320 de 1964
Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Acesse: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm
7. Revisão
O Orçamento Público se caracteriza como um instrumento da política fiscal fundamental
para a atuação do Estado, no sentido de alcançar resultados que promovam a estabilidade e
sustentabilidade econômica e uma maior qualidade de vida à população.
Conhecemos um breve histórico e entendemos que a origem dos orçamentos públicos está
relacionada ao desenvolvimento da democracia, em oposição ao Estado antigo, no qual o
monarca considerava-se soberano e detentor do patrimônio originário da coletividade.
Aprendemos ainda que, ao longo da evolução histórica do orçamento, foram desenvolvidas

diferentes técnicas orçamentárias (Orçamento Tradicional, Orçamento de Desempenho,
Orçamento-Programa, Orçamento Base-Zero, Orçamento Participativo), as quais demonstram
que o orçamento não se restringe apenas a prever receitas e despesas em um determinado
período, possuindo diversas funções. Essa multiplicidade de funções pode ser classificada em três
grupos de funções (alocativa, distributiva e estabilizadora), as quais devem, segundo Musgrave
(1976), ser combinadas para se alcançar maior eficiência do planejamento fiscal.
Conhecemos também que, ao longo da evolução orçamentária, surgiram diversos princípios com
a finalidade de conferir racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração,
execução, avaliação e controle do orçamento público, os quais podem ser agrupados em:
• Princípios orçamentários clássicos: Anualidade, Clareza, Equilíbrio, Exclusividade,

Legalidade, Não Afetação das Receitas, Publicidade, Unidade Orçamentária,
Uniformidade, Universalidade, Especificação e Orçamento Bruto.

• Princípios orçamentários modernos: Descentralização, Responsabilização, Simplificação
e Programação.
Por fim, abordamos os fundamentos legais que dão base ao Orçamento Público na esfera federal:
Constituição Federal de 1988, Lei nº 4.320 de 1964, Decreto-lei nº 200 de 1967, Lei Complementar
nº 101 de 2000, Lei Complementar nº 131 de 2009 e a Lei nº 10.180 de 2001.
• A Constituição Federal de 1988 é a lei máxima na qual todas as outras leis relacionadas
ao Orçamento Público e todos os processos orçamentários devem estar em harmonia.
• A Lei nº 4.320/64 estabelece as normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e

controle dos orçamentos e dos balanços da União, Estados, Distrito Federal e dos
Municípios.
• O Decreto Lei nº 200/67 enfatiza a importância do planejamento, promovendo as bases

para a implantação do Orçamento-Programa.
• A Lei Complementar nº 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, criou

mecanismos para a adoção de uma gestão fiscal mais equilibrada, responsável e
transparente.
• A Lei Complementar nº 131/09 foi criada para acrescentar dispositivos na LRF que
promovessem maior participação popular no acompanhamento das contas públicas.
• A Lei nº 10.180/01 organiza e disciplina o Sistema de Planejamento e de Orçamento

Federal, que compreende o conjunto de estruturas com funções próprias que atuam, de
forma integrada, na Administração Pública federal.
8. Referências
ALBUQUERQUE, C. M.; MEDEIROS, M. B.; SILVA, P. H. F. Gestão de Finanças Públicas. 2ª edição.
Brasília, 2008.
BALEEIRO, A. Uma introdução à Ciência das Finanças. 15ª edição, Rio de Janeiro, 1998.
BURKHEAD, J. Orçamento Público. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Varga, s, 1971.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado,
1998.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 02 mar. 2020.

BRASIL. Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos à Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a
disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária
e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm. Acesso em: 02 mar. 2020.
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e
do Distrito Federal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso
em: 02 mar. 2020.
BRASIL. Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento

e de Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de
Controle Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras providências. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10180.htm. Acesso em: 02 mar. 2020.
BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da

Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras
providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm.
Acesso em 02 mar. 2020.
BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional–Glossário. Disponível em: https://

www.tesouro.fazenda.gov.br/glossario?b=A. Acesso em: 02 mar. 2020.
BRASIL. Senado Federal. Portal Orçamento - Glossário. http://www12.senado.gov.br/orcamento/

glossario. Acesso: mar. 2020.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Secretaria de Orçamento

Federal – Manual Técnico de Orçamento. Disponível em: https://www1.siop.planejamento.gov.
br/siopdoc/doku.php/mto:mto_inicial. Acesso em: 02 mar. 2020.
CASTRO, R. G. Finanças Públicas. 4ª edição. Brasília: Vestcon, 2000. GIACOMONI, J. Orçamento

Público. 15ª edição. São Paulo: Atlas, 2010.
LENZA, P. Direito Constitucional Esquematizado. 15ª edição. São Paulo: Saraiva, 2011.
MUSGRAVE, R. Teoria das Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 1976.Volume 1 e 2.
MACHADO JUNIOR, J.T. Classificação das contas públicas. 1ª Ed.Rio de Janeiro: FGV, 1967.
PASCOAL, V. F. Direito financeiro e controle externo: teoria, jurisprudência e 370 questões. 4ª

edição. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de orçamento, planejamento e áreas afins. 2. ed.

atual. e ampl. Brasília: OMS, 2004.

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Orçamento Público

Diretor de Educação Continuada

Coordenador-Geral de Educação a Distância

Curso produzido em Brasília 2019.

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Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 2

1. Conceito de Orçamento Público..................................................... 5

2. Breve histórico do Orçamento Público........................................... 9

6. Fundamentos legais do Orçamento Público Brasileiro.................. 16

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 3

Serão abordados temas introdutórios fundamentais ao estudo do Orçamento Público.

Desejamos um excelente estudo!

1. Conceito de Orçamento Público

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• Existência de bens públicos

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• Ocorrência de desemprego e inflação

Abrange o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral e

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 7

Abrange a administração das receitas e despesas contidas no Orçamento Público,

1.2 O orçamento público e a política fiscal

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 8

• “(...) a execução de despesas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins

Pascoal (2005) apresenta uma interessante abordagem relacionada ao conceito de Orçamento

2. Breve histórico do Orçamento Público

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 9

Muito embora se possa reconhecer uma trajetória de avanços em matéria de Orçamento

A seguir apresentaremos os tipos de técnicas orçamentárias, que são:

• Orçamento Clássico ou Tradicional

Entretanto, essa excessiva preocupação com o controle contábil, refletido no

No Orçamento Tradicional, pode-se também observar um viés inercial

• Orçamento de Desempenho ou de Realizações

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• Orçamento Base Zero

É possível, então, depreender que o Orçamento Base-Zero não é um método de

Entretanto, verificou-se que há importantes obstáculos na implementação da

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 11

Ressalta-se que essa técnica vem apresentando resultados positivos, sobretudo

O chefe do Poder Executivo não é obrigado a seguir estritamente as sugestões

Tal perspectiva demonstra a complexidade do orçamento e a sua influência na economia, com

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 12

Com esta função, o governo busca atender a necessidades meritórias4 e sociais em

Essa função está relacionada ao ajustamento da distribuição da renda das pessoas e

A função estabilizadora tem como finalidade principal a manutenção de um alto

Os princípios orçamentários são estabelecidos e disciplinados tanto por normas constitucionais

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Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 14

• Não afetação das Receitas

5.2 Princípios orçamentários modernos

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6. Fundamentos legais do Orçamento Público Brasileiro

Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 16

• Lei 4.320/1964. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm)

• Decreto-Lei 200/1967. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/

• Lei Complementar 101/2000. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/

• Lei Complementar 131/2009. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/

• Lei 10.180/2001. (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/

6.1 As leis orçamentárias na Constituição Federal de 1988

A Constituição Federal de 1988 dedicou especial atenção ao Orçamento Público, separando o

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