Administr A Tivo

Estrutura da Administração Pública
ESTRUTURA
DEFINIÇÃO Composta por uma estrutura DIRETA e outra INDIRETA,
as quais submetem-se aos princípios da Administração
Pública.
ADMINISTRAÇÃO DIRETA É constituída por ÓRGÃOS que, em regra, não são
dotados de personalidade jurídica.
Exemplos:
a) Ministérios;
b) Secretarias;
c) Administrações regionais;
d) Subprefeituras.
TEORIA DO ÓRGÃO A pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio de
órgãos cujas atribuições são desempenhadas pelos seus
agentes, fazendo surgir a ideia de imputação, uma vez
que os atos realizados pelos agentes devem ser
imputados à própria Administração.
Estrutura da Administração Pública Direta
ÓRGÃOS
DEFINIÇÃO Centros de competência previamente definidos por lei.
PERSONALIDADE JURÍDICA Não possuem. Em razão disso, não se apresentam como
sujeitos de direitos de obrigações.
CAPACIDADE Em regra, não possuem. As exceções que se apresentam

PROCESSUAL devem-se ao posicionamento jurídico do órgão e aos
interesses que representam.
TEORIA DO ÓRGÃO Imputa a responsabilidade pelos atos praticados aos

agentes, não a eles, não aos órgãos em que se
encontram, mas à esfera de governo que se encontram.
CRIAÇÃO Por lei, de iniciativa do Chefe do Executivo (Ar. 61,

EXTINÇÃO parágrafo 1°, II, e, da CF).
ADMINISTRAÇÃO DEFINIÇÃO CONTROLE AUTONOMIA CRIAÇÃO PRIVILÉGIOS
INDIRETA RESPONSABILIDADE
EXTINÇÃO
AUTARQUIAS Pessoa Finalístico ou Administrativa Lei específica. Fiscais, Objetiva e

jurídica de de legalidade e financeira. tributários e subsidiária da
direito público pela processuais. Administração
prestadora de Administração Direta.
serviço direta.
público.
FUNDAÇÕES Pessoa Finalístico ou Administrativa Lei específica. Fiscais, Objetiva e

jurídica de de legalidade e financeira. tributários e subsidiária da
direito público pela processuais. Administração
ou privado Administração Direta.
prestadora de direta.
serviço
público.
ADMINISTRAÇÃO DEFINIÇÃO CONTROLE AUTONOMIA CRIAÇÃO PRIVILÉGIOS
INDIRETA RESPONSABILIDADE
EXTINÇÃO
EMPRESAS Pessoa Finalístico ou Administrativa Lei específica Fiscais, Se

PÚBLICAS jurídica de de legalidade e financeira. autoriza. tributários e prestadoras
direito privado pela processuais de serviços
prestadora de Administração se públicos:
serviço direta. prestadoras objetiva e
público ou de serviços subsidiária da
exploradora públicos. Administração
de atividade Direta.
econômica.
SOCIOEDADE Pessoa Finalístico ou Administrativa Lei específica Fiscais, Se
DE jurídica de de legalidade e financeira. autoriza. tributários e prestadoras
ECONOMIA direito público pela processuais de serviços
MISTA
ou privado Administração se públicos:
prestadora de direta. prestadoras objetiva e
serviço de serviços subsidiária da
público. públicos. Administração
Direta.
8. Princípios implícitos da Administração Pública
a) O Artigo 37 da CF não esgota a matéria, representando uma relação
mínima de regras que devem ser observadas pelo Administrador quando
em atuação;
b) Princípios implícitos embora não estejam expressamente previstos,

também norteiam a atividade administrativa;
8.1 Princípio da supremacia do interesse público sobre o particular

a) Autoriza o Poder Público, em nome dos interesses que representa, impor
aos Administrados, de maneira unilateral, o cumprimento de determinados
comportamentos, desde que nos limites da lei;
b) Exemplo: a intervenção do Poder Público na propriedade privada, ainda
que ela esteja prevista como direito fundamental.
8.2 Princípio da Motivação

a) Corresponde a obrigação do Poder Público de apresentar as razões que
justificaram a necessidade de edição do ato, constituindo requisito de
validade;
b) A motivação compreende não apenas a referência ao dispositivo legal

que serve de base para o ato editado, mas também dos elementos que
concretamente formaram a convicção do administrador;
c) O ato administrativo, mesmo ostentando natureza discricionária, exige a
regular motivação, a fim de possibilitar o seu controle de legalidade, pelo
que a motivação assume aspecto fundamental de controle de legalidade
pelo Poder Judiciário, aspecto básico no Estado Democrático de Direito;
d) Confere-se ao administrado o direito ao devido processo legal, tornando

possível conhecer as razões que levaram ao administrador a lhe impor, em
nome do interesse público, comportamentos unilaterais;
Súmula Vinculante n° 14: É direito do defensor, no interesse do

representado, ter acesso amplo aos elementos de prova que, já
documentados em procedimento investigatório por órgão de competência
de polícia judiciária, digam respeito ao exercício do direito de defesa.
8.3 Teoria dos Motivos Determinantes
a) A partir do momento em que o ato administrativo for editado,
devidamente acompanhado dos motivos que lhe deram origem, está o
Administrador vinculado a eles durante a sua execução, não podendo deles
se desvincular, sob pena de comprometimento de sua validade;
b) Assim, a correspondência dos motivos com a realidade dos fatos

provocar o comprometimento da validade do ato, caso sejam inexistentes
ou falsos;
c) A necessidade de motivação atinge todos os atos administrativos,

independentemente de sua natureza, viabilizando o controle de legalidade
por parte do Judiciário, aplicando-se tanto a atos vinculados, quanto a atos
discricionários.;
8.6 Princípio da Razoabilidade
a) É lícito ao Poder Judiciário reapreciar os atos praticados pela
Administração Pública para verificar a existência de uma relação de
pertinência, de proporcionalidade, com o interesse público;
b) As atitudes do Poder Público devem guardar proporcionalidade com os

objetivos específicos a serem alcançados, sob pena de desvio de
finalidade;
c) O princípio guarda íntima vinculação com os demais princípios aplicáveis

à Administração Pública, os quais conjuntamente norteiam a atividade
administrativa.
8.7 Princípio da Segurança Jurídica
a) O princípio confere estabilidade às relações jurídicas, promovendo
estreita confiança entre a Administração Pública e seus administrados;
b) O princípio possui íntima relação com o princípio da boa-fé, que deve

presidir as relações;
c) No Estado Democrático de Direito o princípio impede a utilização de

interpretações retroativas para atingir situações já consolidadas,
protegendo o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;
“(...) 5. Obrigatoriedade da observância da observância do princípio da
segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado do Direito.
Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 6.
Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica.
Presença de um componente de ética jurídica e sua aplicação nas relações
de direito público.” (STF, MS 22.357-0 – DF)
Lei n° 9.784/99 (regula o processo administrativo no âmbito da

Administração Pública Federal). Artigo 2°. A Administração Pública
obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade,
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS
SUPREMACIA DO Artigo 2° da Lei n° 9.784/99.
INTERESSE PÚBLICO
MOTIVAÇÃO Artigo 2° e 50 da Lei n° 9.784/99.

AUTOTUTELA Artigo 53 da Lei n° 9.784/99.
RAZOABILIDADE Artigo 2° da Lei n° 9.784/99.
SEGURANÇA DAS Artigo 2° da Lei n° 9.784/99.
RELAÇÕES JURÍDICAS
ÍNDICE
PODERES ADMINISTRATIVOS.................................................................................. 5
ATOS ADMINISTRATIVOS............................................................................................ 9
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PODERES ADMINISTRATIVOS
Poderes Administrativos: poder hierárquico, poder disciplinar, poder regulamentar, poder de

polícia.
Vinculado:
Quando a lei confere à Administração Pública poder para a prática de determinado ato, estipulando
todos os requisitos e elementos necessários à sua validade.
Quando a lei atribui determinada competência definindo todos os aspectos da conduta a ser
adotada, sem atribuir margem de liberdade para o agente público escolher a melhor forma de agir.
O agente público é um simples executor da vontade legal.
Discricionário:
Quando o Direito concede à Administração, de modo explícito ou implícito, poder para prática de
determinado com liberdade de escolha de e oportunidade. Existe uma gradação.
Na discricionariedade, o legislador atribui certa competência à Administração Pública, reservando

uma margem de liberdade para que o agente público, diante da situação concreta, possa selecionar
entre as opções predefinidas qual a mais apropriada para defender o interesse público.
Não existe competência ilimitada. É por essa razão que mesmo os atos discricionários terão
necessariamente elementos vinculados. Ex. Decreto expropriatório é um caso clássico de ato
discricionário, pois a lei faculta ao agente público decidir qual o imóvel será desapropriado e para
qual a finalidade, mas a lei define vinculamente a competência para expedição do decreto, que é ato
privativo do Chefe do Poder executivo ( art. 6º do Decreto- Lei nº 3.365/41)
Quadro comparativo das visões sobre a discricionariedade

Correntes sobre a discricionariedade
Visão tradicional Visão moderna
Hely Lopes Meirelles Celso Antônio Bandeira de Mello
Aspectos onde admite Aspectos onde admite
discricionariedade: discricionariedade
Motivo Motivo
Objeto Conteúdo (objeto)
Decisão sobre praticar o ato ou não
Momento da prática do ato
Forma
Finalidade
Os autores são unânimes em admitir amplo controle judicial sobre o exercício do poder
discricionário, exceto quanto ao mérito administrativo. O mérito do ato discricionário constitui o núcleo
da função típica do Poder Executivo, sendo incabível permitir que o Poder Judiciário analise o juízo
de conveniência e oportunidade da atuação administrativa sob pena de violação da Tripartição de
Poderes.
Regulamentar:
Embora a atividade normativa caiba predominantemente ao Legislativo, nele não se exaure,

cabendo ao Executivo expedir regulamentos e outros atos normativos de caráter geral e de efeitos
externos. É inerente ao Poder Executivo.
O poder regulamentar enquadra-se em uma categoria mais ampla denominada poder normativo,
que inclui todas as diversas categorias de atos gerais, tais como: regimentos, instruções, deliberações,
PROFª. SUSANNA SCHWANTES SARGENTO | BRIGADA MILITAR - RS 5

DIREITO ADMINISTRATIVO WWW.ALTERNATIVACERTACONCURSOS.COM.BR
resoluções e portarias.
O fundamento constitucional da competência regulamentar é o art. 84, IV segundo o qual “

compete privativamente ao Presidente da República: IV – sancionar, promulgar e fazer publicar as leis,
bem como expedir decretos e regulamentos para a sua fiel execução.” –
Decreto é o veículo introdutor do regulamento
Decreto e regulamentos são atos administrativos e, como tal, encontram-se em posição de

inferioridade diante da lei, sendo-lhe vedada criar obrigações de fazer ou deixar de fazer aos particulares,
sem fundamento direto na lei ( art. 5º, II, da CF).
A competência regulamentar é privativa dos Chefes do Executivo e, em princípio, indelegável. Tal

privatividade, enunciada no art. 84, captu, da Constituição Federal, é coerente com a regra prevista no
art. 13, I, da Lei nº 9784/99, segundo a qual não pode ser objeto de delegação a edição de atos de caráter
normativo. Entretanto, o parágrafo único do art. 84 da Constituição Federal prevê a possibilidade de
o Presidente da República delegar aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao
Advogado-Geral da União a competência para dispor, mediante decreto, sobre:
a) Organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de

despesas nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) Extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Hierárquico:
É o meio de que dispõe a Administração Pública para distribuir e escalonar as funções dos órgãos
públicos; estabelecer a relação de subordinação entre seus agentes; e ordenar e rever a atuação de
seus agentes.
É um poder interno e permanente exercido pelos chefes de repartição sobre seus agentes
subordinados e pela administração central em relação aos órgãos públicos consistentes nas atribuições
de comando, chefia e direção, dentro da estrutura administrativa.
Não existe hierarquia entre a Administração Direta e as entidades componentes da Administração

Indireta, somente a chamada supervisão ministerial, que é o poder exercido pelos Ministérios, e pelas
Secretarias Estaduais e Municipais, sobre órgãos e entidades pertencentes à Administração Indireta.
O poder hierárquico também não é exercido sobre órgãos consultivos.
Delegação:
Nos termos do art. 12 da Lei 9784/99, um órgão administrativo ou seu titular poderão delegar parte
de sua competência a outros órgãos titulares, ainda que não lhe sejam hierarquicamente subordinados,
quando for conveniente, em razão de circunstância de índole técnica, social, econômica, jurídica ou
territorial. Pode ser horizontal ou vertical.
O ato de delegação obrigatoriamente especificará as matérias e poderes transferidos, os limites

da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter
ressalva de exercício da atribuição delegada.
A regra é de delegabilidade da competência, exceto:
a) A edição de atos de caráter normativo;
b) Matérias de competência exclusiva;
c) A decisão em recurso administrativo;
Avocação: Diante de motivos relevantes devidamente justificados, o art. 15 da Lei 9784/99 permite
que a autoridade hierarquicamente superior chame para si a competência de um órgão ou agente
6 SARGENTO | BRIGADA MILITAR - RS PROFª. SUSANNA SCHWANTES

subordinado, denominando-se avocação vertical. Não existe avocação horizontal.
Disciplinar: É conferido à Administração para apurar infrações e aplicar penalidades funcionais a

seus agentes e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa, como é o caso das que por ela são
contratados;
Assim, trata-se de poder interno, não permanente e discricionário.. Interno porque somente
pode ser exercido sobre agentes públicos, nunca em relação a particulares, exceto quando estes
forem permanentes à medida que é aplicável apenas se e quando o servidor cometer falta funcional.
É discricionário porque a Administração pode escolher, com alguma margem de liberdade, qual a
punição mais apropriada a ser aplicada ao agente público.
O poder disciplinar é vinculado quanto ao dever de punir e discricionário quanto à seleção da

pena aplicável.
Poder de Polícia: É a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direitos,

interesses ou liberdades individuais, regula a prática do ato ou abstenção de fato, em razão do interesse
público. É aplicado aos particulares.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “ atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos direitos
individuais em benefício do interesse público”.
José dos Santos Carvalho Filho: “prerrogativas de direito público que, calcada na lei, autoriza a
Administração Pública a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse
da coletividade.”
Art. 78 do CTN: “ Considera-se poder de polícia atividade da administração pública, limitando ou

disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de
interesse público concernente à segurança, à higiene, á ordem, aos costumes, à disciplina da produção
de mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização
do Poder Público, à tranquilidade pública ou a respeito à propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos”. E completa o parágrafo único do referido dispositivo: “Considera-se regular o exercício do
poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com
observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem
abuso ou desvio de poder;”
Características:
a) Atividade restritiva;
b) Limita liberdade e propriedade;
c) Natureza discricionária (regra geral)
d) Caráter liberatório;
e) É sempre geral;
f) Cria obrigações de não fazer (regra geral)
g) Não gera indenizações
d) É indelegável
e) Atinge particulares (regra geral)

Quadro comparativo ente limitação administrativa e servidão

administrativa
Limitação administrativa ( poder Servidão administrativa
de polícia)
Valores Liberdade e propriedade Somente propriedade
atingidos
Conteúdo Gera obrigação de não fazer Produz dever de tolerar
Indenização Nunca indeniza Pode indenizar
Abrangência É geral ( vale para todos) Atinge bem determinado
Conceito Art. 78 CTN Não tem
legislativo
Delegabilidad Indelegável a particulares Indelegável a
e particulares
Exemplos Vigilância sanitária, polícia de Tombamento, placa com
trânsito, regras municipais sobre nome da rua na fachada
direito de construir, fiscalização do imóvel, passagem de
em geral fios e cavos sobre
propriedade.
Dicas Natureza discricionária. Se a restrição for muito
Excepcionalmente pode excessiva, cabe ação de
vincular também o Estado. desapropriação indireta.
Segmentos = --> =
Policia Administrativa
= incide sobre bens, direitos e atividade
= é regida pelo Direito Administrativo
Policia Judiciária
= incide sobre as pessoas
= destina-se à responsabilização penal
LIMITAÇÕES DO PODER DE POLÍCIA
Necessidade --> o Poder de policia só deve ser adotado para evitar ameaças reais ou prováveis de
pertubações ao interesse público;
Proporcionalidade --> é a exigência de uma relação entre a limitação ao direito individual e o

prejuízo a ser evitado;
Eficácia --> a medida deve ser adequada para impedir o dano ao interesse público.
ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA
Discricionariedade --> Consiste na livre escolha, pela Administração Pública, dos meios adequados
para exercer o poder de policia, bem como, na opção quanto ao conteúdo, das normas que cuidam de
tal poder.
Auto-Executoriedade --> Possibilidade efetiva que a Administração tem de proceder ao exercício

imediato de seus atos, sem necessidade de recorrer, previamente, ao Poder Judiciário.
Atividade Negativa --> Tendo em vista o fato de não pretender uma atuação dos particulares e
sim sua abstenção, são lhes impostas obrigações de não fazer.

ATOS ADMINISTRATIVOS
1. CONCEITO
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é a declaração do Estado ou de quem
o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob o regime jurídico de
direito público e sujeita ao controle pelo Poder Público.
Elementos presentes no conceito:
- Manifestação de vontade;
- Praticada pela Administração Pública ou por quem lhe faça
Às vezes;
- Sob o regime de direito público, com prerrogativas em relação ao particular;
- Submissão ao controle judicial.
Diferenças:
Fato administrativo: (para algumas bancas examinadoras é sinônimo de atos materiais) são atos
praticados pela Administração desprovidos de manifestação de vontade cuja natureza é meramente
executória. Ex. Demolição de uma casa, construção de uma parede na Administração, realização de
um serviço etc.
Atos da Administração: são atos praticados pelo Poder Público sob o amparo do direito privado.
Neste caso, a Administração é tratada igualitariamente com o particular. É o caso, por exemplo, da
permuta, compra e venda, locação, doação etc. Diante desta última diferenciação, é possível alegar
que existem atos da Administração (por terem sido praticados pelo Poder Executivo) que não são atos
administrativos (pois não são regidos pelo direito público).
2. ATRIBUTOS (CARACTERÍSTICAS)
a) Presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos: os atos administrativos

são presumidos verdadeiros e legais até que se prove o contrário. Assim, a Administração não tem o
ônus de provar que seus atos são legais e a situação que gerou a necessidade de sua prática realmente
existiu, cabendo ao destinatário do ato o encargo de provar que o agente administrativo agiu de forma
ilegítima. Este atributo está presente em todos os atos administrativos.
Consequências;
- Até a sua desconstituição, o ato continua produzir seus efeitos normalmente;
- Tanto a Administração como o Poder Judiciário têm legitimidade para analisar as presunções
mencionadas
b) Autoexecutoriedade: os atos administrativos podem ser executados pela própria Administração

Pública diretamente, independentemente de autorização dos outros poderes. A Autoexecutoriedade
permite que a Administração Pública realize a execução material dos atos administrativos ou de
dispositivos legais, usando força física se preciso for para desconstituir situação violadora da ordem
jurídica, dispensando autorização judicial.
De acordo com a doutrina majoritária, o atributo da autoexecutoriedade não está presente em

todos os atos administrativos, mas somente: Quando a lei estabelecer. Ex. Contratos administrativos
(retenção da caução quando houver prejuízo na prestação do serviço pelo particular). Em casos de
urgência. Ex. Demolição de um prédio que coloca em risco a vida das pessoas.

c) Exigibilidade: Exigibilidade, é o atributo que permite à Administração aplicar punições aos

particulares por violação da ordem jurídica, sem a necessidade de ordem judicial. Se resume no poder
de aplicação de sanções de natureza administrativa.
EXIGIBILIDADE X AUTOEXECUTORIEDADE
Exigibilidade Autoexecutoriedade
Aplicação de sanções administrativas Execução material do ato
administrativo
Ex. Multa de trânsito Ex. guinchamento do carro
Dispensa ordem judicial Dispensa ordem judicial
Coerção indireta Coerção direta
Pune, mas não desfaz a ilegalidade Pune e desconstitui a situação ilegal
Não permite o uso da força física Permite o uso da força física
d) Tipicidade: É o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras previamente
definidas pela lei como aptas a produzir determinados efeitos. O presente atributo é u uma verdadeira
garantia ao particular que impede a administração de agir absolutamente de forma discricionária.
Para tanto, o administrador somente pode exercer sua atividade nos termos estabelecidos na lei.
Somente está presente nos atos unilaterais. Não existe tipicidade em atos bilaterais, já que não há
imposição de vontade da Administração perante a outra parte. É o caso dos contratos, onde a sua
realização depende de aceitação da parte contrária.
e) Imperatividade ou coercibilidade: Os atos administrativos são impostos a todos

independentemente da vontade do destinatário. De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo,
rigorosamente, imperatividade traduz a possibilidade de a administração pública, unilateralmente, criar
obrigações para os administrados, ou impor-lhe restrições. Este atributo decorre do poder extroverso
do Estado, cuja principal característica é de impor seus atos independentemente da concordância
do particular. Basta que o ato exista no mundo jurídico para que produza imperatividade. No
entanto, o atributo somente está presente nos atos que impõem ao particular obrigação comandos
administrativos). Há imperatividade, portanto, nos atos de apreensão de alimentos, interdição de
estabelecimento etc.
Outros atributos:
Além da cinco características anteriormente apresentadas, Diogo de Figueiredo Moreito Neto

identifica outros cinco atributos do ato administrativo:
Existência: Consiste no preenchimento de todos os elementos componentes do ato administrativo:

competência, objeto, forma, motivo e finalidade;
Eficácia: É o atributo segundo o qual o ato administrativo válido presume-se apto a produzir seus
regulares efeitos;
Exequibilidade: Distinta da eficácia, é a possibilidade de execução imediata do ato eficaz,

sempre que sua aplicação prática não estiver subordinada a termo, condição ou algum outro requisito
legalmente estabelecido;
Efetividade: É a confirmação social e metajurídica de que o ato alcançou os resultados práticos

pretendidos pelo seu autor;
Relatividade: É a referebilidade de todo ato administrativo à sucessão de normas superiores que

legitimaram a sua execução;
3. CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
3.1 CLASSIFICAÇÃO

1) QUANTO À ELABORAÇÃO ou “EXIGIBILIDADE”
PERFEITO: é aquele que já completou o seu ciclo necessário de formação, já percorreu todas as
fases necessárias para sua produção. Na análise da perfeição, verifica-se apenas se o seu ciclo (fases)
de produção foi concluído. A análise da legalidade do ato será aferida no plano da validade. O cargo de
Ministro do STJ pode ser ocupado por advogado, nos termos definidos pelo art. 104 da CF.
Essa investidura dependerá de lista sêxtupla elaborada pela OAB enviada ao STJ, que elaborará
lista tríplice entre os nomes escolhidos, e, em seguida, encaminhando ao Presidente da República para
escolha de um candidato que, ainda, será submetido à aprovação do Senado Federal.
O ato será perfeito quando passar por todas essas e tapas (fases) de produção. Entretanto, se esse
ato é ou não legal é uma questão que será analisada no plano da validade.
IMPERFEITO: é o que se apresenta incompleto na sua formação ou carente de um ato

complementar. Ato que não completou o seu ciclo ou as suas fases necessárias de formação.
Aproveitando o mesmo exemplo anterior, investidura de Ministro do STJ na vaga de advogado, o

ato será imperfeito se estiver pendente de conclusão de alguma de suas fases. Se já houve elaboração
de lista pela OAB e envio ao STJ e este já formulou a lista tríplice para apreciação presidencial, mas que
ainda depende de
escolha de um dos nomes pelo Presidente e aprovação do Senado Federal, o ato será imperfeito.
PENDENTE: é aquele que, embora perfeito, por reunir todos os elementos de sua formação, não
produz efeitos, por não ter sido verificado o termo ou condição de que depende sua produção de
efeitos. O ato pendente pressupõe um ato perfeito, pois completou todas as suas fases necessárias de
formação, mas só irá produzir seus efeitos quando o termo ou a condição for implementa da. É o que
ocorreria na expedição de uma multa de trânsito que obedeceu a todos os procedimentos fixados em
lei, mas que está sendo questionada judicial ou administrativamente e, por isso, teve sua exigibilidade
suspensa. Assim, o pagamento da sanção dependerá do provimento ou não da decisão judicial ou
administrativa.
Termo é o evento futuro e certo. Férias marcadas para determinado mês será um ato pendente
até que se verifique o termo, qual seja, chegar o mês marcado para o gozo de férias. Com o advento do
mês marcado, o ato produzirá seus efeitos, e o servidor se ausentará do serviço durante o prazo fixado;
Autorização concedida em uma quarta feira para realização de festa no sábado a partir de 20 hs.
A condição é evento futuro e incerto. Uma multa de trânsito que está sendo questionada por
recurso administrativo não está produzindo o efeito de obrigar ao pagamento e a perda de pontos
na licença para dirigir. Entretanto, se o recurso for improvido, o condutor deve pagar multa e terá a
subtração dos pontos, ou seja, o ato produzirá seus efeitos em razão da condição ter se implementado.
CONSUMADO ou EXAURIDO: é aquele que já produziu todos os seus efeitos esperados. O gozo
das férias pelo servidor representa a consumação do ato. Uma autorização de uso de bem público para
realização de festa de igreja estará consumada com o encerramento do evento. O ato consumado não
admite a revogação, pois, com a consumação, ele se extingue naturalmente, uma vez que produziu
todos os seus efeitos.
PERFEIÇÃO, VALIDADE E EFICÁCIA (EXEQUIBILIDADE)
Como dito acima, o ato perfeito é aquele que já completou o seu ciclo necessário de formação, já
percorreu todas as fases necessárias para sua constituição.
Ato válido é aquele que está conforme a lei, não viola o ordenamento jurídico. Do contrário, será
ato inválido.
Ato eficaz é o que produz ou tem condição de produzir efeitos. É o ato que se encontra apto para

produção de efeitos. A eficácia do ato ocorre a partir da Publicação na imprensa oficial. Em termos
mais claros, quer dizer que os atos administrativos só estarão aptos a produzir efeitos no mundo jurídico
quando ocorrer a devida publicação na imprensa oficial.
O TCU já apreciou questão em que servidor do próprio Tribunal solicitou exoneração, em 19.06.1992,
em razão de, na mesma data, ter tomado posse no cargo de Juiz de Trabalho Substituto do TRT da 5ª
Região, Salvador.
O efeito produzido por um ato ilegal será o mesmo do ato legalmente editado. Entretanto, na
correção do ato ilegal, os efeitos que decorreram deste serão apagados, em razão dos efeitos retroativos
(ex tunc) da anulação.
Assim, como perfeição, validade e eficácia são planos diferentes, podemos ter diversas combinações
desses aspectos. Celso Antônio faz excelente conjugação dos planos mencionados: “Nota-se, por
conseguinte, que um ato pode ser:
a) perfeito, válido e eficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação, encontra-se plenamente
ajustado as exigências legais e está disponível para deflagração dos efeitos que lhe são típicos;
b) perfeito, inválido e eficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação e apesar de não se achar
conformado as exigências normativas, encontra-se produzindo os efeitos que lhe seriam inerentes;
c) perfeito, válido e ineficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação e estando adequado
aos requisitos de legitimidade, ainda não se encontra disponível para a eclosão de seus e feitos típicos,
por depender de um termo inicial ou de uma condição suspensiva, ou autorização, aprovação ou
homologação, a serem manifestados por uma autoridade controladora;
d) perfeito, inválido e ineficaz - quando, esgotado seu ciclo de formação, sobre encontrar-se
em desconformidade com a ordem jurídica, seus efeitos ainda não podem fluir, por se encontrarem
na dependência de algum acontecimento previsto como necessário para a produção dos efeitos
(condição suspensiva ou termo inicial, ou aprovação ou homologação dependentes de outro órgão).
Porém, não é possível haver ato imperfeito, pois não se trata de ato administrativo ainda, uma vez
que está passando pelas fases de elaboração. Na verdade, não chega a ser formar como ato.
Importante, também, destacar que alguns autores (Carvalho Filho) se referem ao plano da
exequibilidade. Nesse caso, ato exequível é o que está produzindo efeitos
Nesse caso é feita a seguinte divisão: ato eficaz é o que pode (tem aptidão) produzir efeitos e o
que realmente está é o ato exequível. Desse modo, uma autorização conferida na quarta feira para a
realização de festa no sábado será eficaz, mas não será exequível enquanto não chegar o dia e a hora
permitidos para a realização do evento.
2) QUANTO À FORMAÇÃO / NÚMERO DE VONTADES
O estudo dos atos quanto à sua formação se refere ao número de vontades necessárias para a
correta formação do ato.
Alguns atos administrativos dependem de apenas uma única manifestação de vontade, de um

órgão ou agente público, para a sua formação. Outros dependem de atos secundários para aprovar
um ato anterior principal. E outros resultam da conjugação de diversas manifestações de vontade para
formação de um único ato.
ATOS SIMPLES: é o que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou

colegiado, ou de apenas um agente público. Não importa o número de pessoas que participam da
formação do ato. O ponto relevante é que a expressão da vontade deve provir apenas de um único órgão
ou agente. Ex: portaria expedida por Presidente de tribunal; aplicação de multa; recurso apreciado por
junta de recursos de uma entidade que fiscaliza trânsito (órgão colegiado).

ATO COMPOSTO: é o que resulta da vontade única de um órgão ou agente, mas depende da
aprovação, ratificação ou confirmação por parte de outro para produzir seus efeitos .
Não se compõe de vontades autônomas, embora múltiplas. Há, na verdade, uma só vontade
autônoma, ou seja, de conteúdo próprio. As demais são meramente instrumentais, porque se limitam
à verificação de legitimidade do ato de conteúdo próprio. No ato composto, existe um ato principal e
outro(s) ato(s) acessório(s) que apenas confirma, aprova, ratifica o ato principal. Constitui-se de uma
vontade (ato) principal e outra instrumental.
São dois atos: principal e acessório. Como, por exemplo, autorização que depende de um visto ou
um parecer que deve ser aprovado pela autoridade superior. Maria Sylvia entende que a nomeação
do Procurador Geral da República é ato composto, pois, para a sua formação, concorrem dois atos,
indicação do Presidente da República e aprovação do Senado Federal, um principal e outro a penas
de caráter instrumental. A autora também entende que a homologação de licitação é espécie de ato
composto.
ATO COMPLEXO: é aquele que se forma pela conjugação de vontades de mais de um órgão
(dois ou mais órgãos) ou agentes. O ato complexo somente estará formado quando todas as vontades
exigidas forem declaradas.
Diferentemente do ato composto, em que existe um ato principal e outro(s) ato acessório(s) que
apenas confirma, aprova, ratifica o ato principal, no ato complexo todas as vontades têm o mesmo
nível, não havendo relação de ato principal e acessório, pois a conjugação de todas as vontades é
imprescindível para a formação do ato. Nesta hipótese, se são necessários dois órgãos manifestarem
sua vontade e apenas um deles o fizer, não existirá ato ainda, pois ele estará em processo de formação.
No ato composto, o ato já está formado (pronto) com a vontade principal, que ficar á apenas na
dependência de um ato secundário que confirme a vontade anterior, como condição para produção
de seus efeitos (plano da eficácia).
José do Santos C. Filho apresenta a investidura de Ministro do STF como exemplo de ato complexo,
pois, para o autor, a aprovação do Senado, indispensável para a ocupação do referido cargo, não tem
conteúdo de ato acessório, e sim, de ato principal, de mesmo nível da indicação do Presidente da
República.
Outros exemplos de atos complexos citados pelos autores:
- Decreto, pois depende de manifestação do Presidente da República e do Ministro afetado. (Maria

Sylvia)
- Portaria do Ministério da Ciência e Tecnologia e do Ministério da Fazenda que concede regime

de tributação diferenciada aos produtos de informática.(Vicente Paulo e Marcel o Alexandrino)
- Arquivamento de inquérito policial, que depende de solicitação do MP e deferimento do Juiz.
- Investidura de servidor em cargo público (Hely Lopes)
Importante destacar, também, que o registro de aposentadoria pelo TCU é exemplo de ato
complexo, de acordo com o STF. Esse Tribunal entende que o ato só estar á formado quando o TCU
examinar e confirmar a aposentadoria já concedida pelo órgão de origem do servidor.
3) QUANTO AOS DESTINATÁRIOS
Na análise da classificação dos atos quanto aos destinatários, não importa o número de pessoas
atingidas, e sim, se é possível determinar aqueles que serão atingidos.
ATOS GERAIS: São aqueles que não possuem destinatário determinado, mas alcança todos que
estão em idêntica situação. Prevalecem sobre os atos individuais anteriormente expedidos, ainda que
provindos da mesma autoridade.

São os atos normativos praticados pela Administração. Ex: Estabelecimento da velocidade de uma
via; decreto que disciplina a coleta de lixo domiciliar; placa que fixa locais de estacionamento; portaria
que altera horário de atendimento de um órgão público; edital de licitação ou concurso público.
O decreto pode se enquadrar na categoria dos atos normativos (gerais), mas também pode ter
caráter individual, quando for para especificar uma situação determinada, como ocorre com o decreto
expropriatório, ou seja, aquele que dá origem ao processo de desapropriação.
ATOS INDIVIDUAIS / ESPECIAIS: São aqueles que possuem destinatários certos. Dirigem-se a
destinatários específicos, criando-lhes situação jurídica particular. O mesmo ato pode abranger um ou
vários sujeitos, desde que sejam individualizados.
Ex: regularização de terreno irregular; nomeação de candidatos em concurso público.
4) QUANTO AO ALCANCE
ATOS INTERNOS: são atos destinados a produzir efeitos, como regra, dentro das repartições
administrativas, e que, por isso mesmo, incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da
Administração que os expediram. Ex: portaria que de termina que os servidores devem usar o crachá
de identificação ou que determina a entrega de declaração do imposto de renda no setor de recursos
humanos da respectiva unidade em que é lotado o servidor. Como regra dispensam publicação
na imprensa oficial. Podendo, ocorrer a publicidade por meio de divulgação interna. Ex: boletins,
circulares e etc.
ATOS EXTERNOS: destinados a produzir efeitos, como regra, fora da Administração. São todos
aqueles que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores,
provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a Administração pública. Ex:
nomeação de candidatos a concurso público; alteração de horário de atendimento em determinado
órgão; portaria que fixa o recesso forense de um Tribunal.
Como visam a produzir seus efeitos fora da Administração, necessitam, em regra, de publicidade,
através de divulgação em meio oficial.
5) QUANTO AO OBJETO
ATOS DE IMPÉRIO: são todos aqueles que a administração pratica usando de sua supremacia
sobre o administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório atendimento. Expressam a vontade soberana
do Estado e seu poder de coerção. Na prática de atos de império, a Administração utiliza toda a sua
supremacia em relação ao administrado, impondo medidas que geram o dever de pronto atendimento,
como, por exemplo, desapropriação, interdição de atividades, multa, apreensão de mercadorias.
ATOS DE GESTÃO: são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os
administrados. Tais atos, desde que praticados regularmente, geram direitos subjetivos e permanecem
imodificáveis pela Administração, salvo quando precários por sua própria natureza. Ex: autorização e
licença.
ATOS DE EXPEDIENTE: são todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e
papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito final, a ser
proferida pela autoridade competente. Não possuem conteúdo decisório.
Ex: juntada de documentos e despacho. Os atos de império e gestão tiveram importância sobretudo
na época da irresponsabilidade estatal vigente no período absolutista. Admitiu-se a responsabilidade
pelos atos de gestão praticados pelo Estado e continuava a irresponsabilidade perante atos de gestão.
OBS: Alguns autores denominam de atos de direito públicos (atos de império) e atos de direito
privado (atos de gestão) não fazendo referência aos atos de expediente.

6) QUANTO AO REGRAMENTO ou VINCULAÇÃO
ATOS VINCULADOS: são aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de
sua realização. Nessa categoria de atos, as imposições legais absorvem, quase que por completo, a
liberdade do administrador, uma vez que sua ação fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela
norma legal para a validade da atividade administrativa.
Ex: aposentadoria compulsória aos 70 anos, pois o servidor deve ser aposentado ao completar a
idade fixada em lei.
ATOS DISCRICIONÁRIOS: São aqueles em que a lei permite ao agente público realizar um juízo de
conveniência e oportunidade (mérito) para decidir a solução mais adequada ao caso concreto.
7) QUANTO À EFICÁCIA ou VALIDADE
VÁLIDO: é aquele que provém de autoridade competente para praticá-lo, contendo todos os
requisitos necessários exigidos em lei. Porém, é possível que o ato válido não seja ainda exequível, por
pendente de condição suspensiva ou termo não verificado.
NULO: é o que nasce afetado de vício insanável (finalidade, motivo e objeto) por ausência ou
defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento de formação. O ato nulo não
admite a convalidação, pois apresenta defeitos tão graves que não é possível a correção. No direito
privado, o ato nulo é aquele que não produz efeitos, mas, para o Direito Administrativo, o ato nulo
produz efeitos, mas que serão desfeitos com a sua anulação.
INEXISTENTE: é o que apenas tem aparência de manifestação regular da administração, mas não
chega a se aperfeiçoar como ato administrativo, não produzindo efeitos no Direito Administrativo. É o
clássico ato praticado por usurpador da função pública que se apropria de uma função pública sem
ser de nenhuma forma nela investido, e também em relação a atos materialmente impossíveis, como,
por exemplo, a nomeação de pessoa morta.
Não se pode falar em convalidação de ato inexistente, uma vez que não há nenhum efeito
produzido a ser aproveitado, o que é incompatível com a convalidação, que é a correção de um vício
do ato para utilizar os efeitos que dele decorreram.
8) QUANTO AOS EFEITOS
ATO CONSTITUTIVO: é aquele por meio do qual a Administração cria, modifica ou extingue um
direito ou situação do administrado. São exemplos a revogação, a autorização, a dispensa, a aplicação
de penalidade.
ATO DECLARATÓRIO: é aquele em que a Administração apenas reconhece um direito preexistente.

Ex: anulação, licença, homologação.
OBS: Revogação e autorização são atos constitutivos. Anulação e licença são atos declaratórios.
ATO ENUCIATIVO: é aquele em que a Administração apenas declara situações de que tem o
conhecimento ou que constam em registros de órgãos públicos, ou que profere opinião sobre assunto
determinado como, por exemplo, o atestado, a certidão e o parecer.
3.2 ESPÉCIES DE ATOS
1) ATOS NORMATIVOS: são aqueles que contêm um comando geral, visando à correta aplicação
da lei. O objetivo imediato de tais atos é explicitar a norma legal a ser observada pela administração.
DECRETOS: são atos administrativos, da competência exclusiva dos Chefes do Executivo,

destinados a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso,
explícito ou implícito, pela legislação.

O decreto pode se enquadrar na categoria dos atos normativos (gerais), mas também pode ter
caráter individual, quando for para especificar uma situação determinada, como ocorre com o decreto
expropriatório.
INSTRUÇÃO NORMATIVA: são atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a
execução de leis, decretos e regulamentos, mas são também utilizados por outros órgãos superiores
para o mesmo fim.
REGIMENTOS: são atos administrativos normativos de atuação interna. Destinam-se a reger o

funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas. Não obrigam os particulares em
geral, atingindo unicamente as pessoas vinculadas à atividade regimental.
RESOLUÇÕES: são atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do

Executivo (mas não pelo Chefe do Poder Executivo, que expede decretos) ou pelos p residentes de
tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência
específica.
Não se deve confundir a resolução editada em sede administrativa com a resolução prevista no art.
59, VII da CF. Esta equivale, sob o aspecto formal, à lei, pois é compreendida no processo de elaboração
das leis, previsto no Texto Constitucional. REGIMENTOS: são atos administrativos normativos de atuação
interna. Destinam-se a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas. Não
obrigam os particulares em geral, atingindo unicamente as pessoas vinculadas à atividade regimental.
RESOLUÇÕES: são atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do

Executivo (mas não pelo Chefe do Poder Executivo, que expede decretos) ou pelos p residentes de
tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência
específica.
Não se deve confundir a resolução editada em sede administrativa com a resolução prevista no art.
59, VII da CF. Esta equivale, sob o aspecto formal, à lei, pois é compreendida no processo de elaboração
das leis, previsto no Texto Constitucional.
2) ATOS ORDINATÓRIOS: são atos que visam a disciplinar o funcionamento da Administração

e a conduta funcional de seus agentes. São provimentos, determinações ou esclarecimentos que se
endereçam aos servidores públicos, a fim de orientá-los no desempenho de suas funções. Tais atos só
atuam no âmbito interno das repartições e só alcançam os servidores hierarquizados à chefia que os
expediu. Não obrigam os particulares, nem os funcionários submetidos a outras chefias. Não criam,
normalmente, direitos ou obrigações para os administrados, mas geram deveres e prerrogativas para
os agentes administrativos a que se dirigem.
INSTRUÇÕES: são ordens escritas e gerais a respeito do modo e da forma de execução de

determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico, com a finalidade de orientar os
subalternos no desempenho das atribuições que lhes estão destinadas e assegurar a unidade de ação
no organismo administrativo.
Odete Medauar relata que as instruções não são utilizadas somente no âmbito interno; por vezes,
são utilizadas para decisões de repercussão externa, sobretudo nos órgãos que tratam de assuntos
financeiros e econômicos. Às circulares se aplica a mesma regra.
CIRCULARES: são ordens escritas, de caráter uniforme, expedidas a determinados funcionários

ou agentes administrativos, incumbidos de certo serviço ou do desempenho de certas atribuições, em
circunstâncias especiais.
PORTARIAS: são atos internos pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem
determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidor es para funções e cargos
secundários. Também dão início a sindicância s e a processos administrativos.

AVISOS: são atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos referentes aos
respectivos ministérios.
ORDENS DE SERVIÇO: são determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou
serviços públicos autorizando seu início, ou contendo imposições de caráter administrativo ou
especificações técnicas sobre o modo de sua realização.
OFÍCIOS: são comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e
superiores e entre a Administração e particulares, em caráter oficial.
DESPACHOS: são decisões que as autoridades executivas (ou legislativas e judiciárias, em função
administrativa) proferem em papéis, requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação. Despacho
normativo é aquele que, embora proferido em caso individual, a autoridade competente determina
que se aplique aos casos idênticos, passando a vigorar como norma interna da Administração para
situações análogas subsequentes.
3) ATOS NEGOCIAIS: são atos praticados contendo uma declaração de vontade do Poder Público,
coincidente com a pretensão particular.
Tais atos, embora unilaterais, encerram um conteúdo tipicamente negocial, de interesse recíproco
da Administração e do administrado, mas não adentram na esfera contratual . São e continuam sendo
atos administrativos (e não contratos administrativos), mas de uma categoria diferenciada dos demais,
porque geram direitos e obrigações para as partes e as sujeitam aos pressupostos conceituais do ato,
a que o particular se subordina incondicionalmente.
Tais atos podem ser:
A) VINCULADOS: quando a lei estabelecer os requisitos para sua formação e se o interessado

preencher as condições fixadas na lei, surgirá o direito à pretensão solicitada.
B) DISCRICIONÁRIOS: quando sua expedição ficar a critério da autoridade competente;
C) DEFINITIVOS: quando embasar-se num direito individual do requerente e não couber a

revogação com base em critérios de conveniência e oportunidade por parte da Administração.
D) PRECÁRIOS: quando couber revogação por parte da Administração. Os atos negociais são
específicos, só ocasionando efeitos jurídicos entre as partes, Administração e Administrado, impondo
a ambos a observância das condições de execução, sob pena de cassação do ato.
Carvalho Filho faz importante estudo sobre esses atos de consentimento estatal e apresenta três
aspectos desses atos:
a) Todos decorrem de anuência do Poder Público para que o interessado desempenhe atividade;
b) nunca são conferidos ex officio: dependem sempre de pedido dos interessados;
c) são sempre necessários para legitimar a atividade a ser executada pelo interessado.
LICENÇA: é o ato administrativo vinculado e definitivo, por meio do qual o Poder Público,
verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, possibilita o desempenho de
determinada atividade, que não poderia ser realizada sem consentimento prévio da Administração,
como, por exemplo, o exercício de uma profissão ou o direito de construir.
A licença resulta de um direito subjetivo do administrado, razão pela qual a Administração não
pode negá-la quando o requerente satisfaz a todos os requisitos legais para sua obtenção.
O direito do requerente é anterior à licença, mas o desempenho da atividade somente se legitima

se o Poder Público exprimir o seu consentimento favorável ao administrado. Por essa razão, o ato é de
natureza declaratória. Quanto à licença para construir , doutrina e jurisprudência a têm considerado

como mera faculdade de agir e, por conseguinte, suscetível de revogação enquanto não iniciada a
obra licenciada, ressalvando-se ao prejudicado o direito à indenização pelos prejuízos causado.
OBS: O alvará é o instrumento que materializa o deferimento da licença. Mas, em concurso público,
a sentença que a firma ser o alvará ato vinculado está correta.
AUTORIZAÇÃO: é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna
possível ao pretendente a realização de certa atividade ou utilização de determinados bens particulares
ou públicos. Na autorização, assim como ocorre com a licença, o particular necessita do consentimento
estatal para que possa realizar a atividade pretendida, na medida em que estará praticando conduta
ilícita se não possuir anuência prévia da Administração. São exemplos: o uso especial de bem público,
como ruas e praças, autorização para estacionamento de veículos particulares em terreno público,
autorização para porte de armas.
PERMISSÃO: Ato unilateral, discricionário (corrente majoritária) e precário que faculta o exercício
de serviço de interesse coletivo ou a utilização de bens públicos. Difere da autorização porque a
permissão é outorga no interesse predominante da coletividade.
Ex. permissão de taxista, instalação de banca de jornal. (Celso Antônio Bandeira de Mello – ato
vinculado).
CONCESSÃO: Concessão de serviço público, ato bilateral e precedido de concorrência pública, pelo
qual o Estado transfere a uma empresa privada a prestação de serviço público mediante remuneração.
Diferença entre concessão, permissão e autorização

Concessão Permissão Autorização
Quanto à natureza Ato bilateral Ato unilateral, Ato unilateral,
(contrato discricionário e discricionário,
administrativo) precário constitutivo e
precário
Quanto aos Só pessoas jurídicas Pessoas físicas e Pessoas físicas e
beneficiários jurídicas jurídicas
Quanto à licitação Exige prévia Exige licitação em Exige licitação em
concorrência qualquer qualquer
modalidade modalidade
Quanto ao prazo Prazo determinado Pode ter prazo Pode ter prazo
indeterminado indeterminado
Quanto à forma de Lei específica Autorização Autorização
ourorga legislativa legislativa
Observação Interesse público Interesse particular
Exemplo Rodovia, telefonia Transporte de Instalação de mesas
fixa, rádio, TV e passageiros e de bar em calçadas
empresas áreas taxistas
4. REQUISITOS OU ELEMENTOS DO ATO
Visão tradicional – Hely Lopes Meirelles
a) Sujeito competente ou Competência: É o poder decorrente da lei conferido ao agente

administrativo para o desempenho regular de suas atribuições. Somente a lei pode determinar a
competência dos agentes na exata medida necessária para alcançar os fins desejados. É um elemento
sempre vinculado.
Celso Antonio Bandeira de Mello enumera as principais características do elemento:

• Exercício obrigatório para órgãos e agentes públicos;
• Intransferível. Vale lembrar que a delegação permitida pela lei não transfere a competência, mas
sim a execução temporária do ato.
• Imodificável pela vontade do agente
• Imprescritível, já que o não exercício da competência não gera a sua extinção. A Lei 9784/99
permite a delegação e a avocação dos atos administrativos. Contudo, em face do primeiro, a lei
menciona: Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
b) Finalidade: A finalidade, segundo os ensinamentos de Di Pietro, é o resultado que a

Administração deve alcançar com a prática do ato. É aquilo que se pretende com o ato administrativo.
De acordo com o princípio da finalidade, a Administração Pública deve buscar sempre o interesse
público e, em uma análise mais restrita, a finalidade determinada pela lei. É um elemento sempre
vinculado.
Assim, o elemento pode ser considerado em seu sentido amplo (qualquer atividade que busca o
interesse público) ou restrito(resultado específico de determinada atividade previsto na lei). O vício no
elemento finalidade gera o desvio o de finalidade , que é uma modalidade de abuso de poder.
c) Forma: O ato deve respeitar a forma exigida para a sua prática. É a materialização, ou seja,
como o ato se apresenta no mundo real. A regra na Administração Pública é que todos os atos são
formais, diferentemente do direito privado que se aplica a liberdade das formas. É um elemento
sempre vinculado, de acordo com a doutrina majoritária. Todos os atos, em regra, devem ser escritos
e motivados. Excepcionalmente, podem ser praticados atos administrativos através de gestos e
símbolos. Ex. semáforos de trânsito, apitos de policiais etc.
d) Motivo: Consiste na situação de fato e de direito que gera a necessidade da Administração em

praticar o ato administrativo. O pressuposto de direito é a lei que baseia o ato administrativo, ao passo
que o pressuposto de fato corresponde as circunstancias, situações, acontecimentos, que levam a
Administração a praticar o ato. Não confundir motivo e motivação. Esta, por sua vez, é a demonstração
dos motivos, ou seja, é a justificativa por escrito de que os pressupostos de fato realmente existiram.
Por fim, vale lembrar que o motivo pode ser discricionário ou vinculado. Segundo Edimur Ferreira de
Faria, o motivo deve estar previsto na lei explícita ou implicitamente. Se explícito, à autoridade não
compete escolha; deve praticar o ato de acordo com o motivo, sempre que a hipótese se verificar. Não
estando o motivo evidenciado na lei, cabe ao agente, no exercício da faculdade discricionária, escolher
ou indicar o motivo, devidamente justificado. O renomado autor mineiro menciona a possibilidade de
o motivo ser um elemento vinculado na primeira situação narrada, ou discricionário na parte final de
sua conclusão.
e) Objeto ou conteúdo: É a modificação fática realizada pelo átono mundo jurídico.
São as inovações traz idas pelo ato na vida de seu destinatário. Exemplos: Ato licença para construir;
Objeto permitir que o interessado edifique legitimamente;
Ato Aplicação de multa; Objeto efetivar uma punição. Segundo Fernanda Marinela, o objeto
corresponde ao efeito jurídico imediato do ato, ou seja, o resultado prático causado em uma esfera de
direitos. Representa uma consequência para o mundo fático em que vivemos e, em decorrência dele,
nasce, extingue-se, transforma-se um determinado direito. É um elemento vinculado e discricionário:

Competência Vinculado
Forma Vinculado
Finalidade Vinculado
Motivo Vinculado/Discricionário
Objeto Vinculado/Disrcricionário
Visão moderna – Celso Antônio Bandeira de Melo
a) Sujeito: É o pressuposto subjetivo centrado na análise sobre quem praticou o ato, a capacidade
do agente, a quantidade de atribuições do órgão que o produziu, a competência do agente emanador
e a existência de óbices à atuação no caso concreto. Trata-se de requisito vinculado.
b) Motivo: Constitui pressuposto objetivo atinente à situação fática que autoriza a prática do ato.
É requisito discricionário.
c) Requisitos procedimentais: São atos jurídicos prévios e indispensáveis para a prática do ato
administrativo, caracterizando-se como pressuposto objetivo e vinculado.
d) Finalidade: É o pressuposto teleológico do ato administrativo. Trata-se do bem jurídico

pertinente ao interesse público pretendido na prática do ato. Trata-se de requisito discricionário.
e) Causa: É o pressuposto lógico consistente no nexo de adequação entre o motivo e o conteúdo

do ato administrativo. Se o agente pratica um ato incoerente ou desproporcional com a situação
concreta que ensejou sua expedição, há um problema na causa do ato tornando-o nulo. Constitui
requisito vinculado.
f) Formalização: É o pressuposto formal relacionado com o modo como o ato deve ser praticado.
Coincide com a noção de forma adotada pela corrente tradicional. Constitui requisito vinculado.
Sujeito Vinculado
Motivo Discricionário
Requisitos Vinculado
procedimentais
Finalidade Discricionário
Causa Vinculado
Formalização Discricionário
Mérito Administrativo
É a margem de liberdade que os atos discricionários recebem da lei para permitir aos agentes
públicos escolher, diante da situação concreta, qual a melhor maneira de atender ao interesse público.
Trata-se de um juízo de conveniência e oportunidade que constitui o núcleo da função típica do Poder
Executivo, razão pela qual é vedado ao Poder Judiciário controlar o mérito administrativo.
5. TEORIAS SOBRE NULIDADE
A) Teoria unitária – Hely Lopes Meireles – Todo ato viciado é nulo.
B) Teoria Binária –Oswaldo Aranha Bandeira de Mello – concepções civilistas
Nulos e anuláveis –
C) Teoria Ternária: Miguel Seabra Fagundes –
Nulos, anuláveis e irregulares
D) Teoria Quaternária – Celso Antônio Bandeira de Mello – adotada nos concursos
Atos Inexistentes – Quando faltar algum elemento ou pressuposto indispensável para o

cumprimento do ciclo de formação do ato;

2) Atos Nulos: Portadores de defeitos graves insuscetíveis de convalidação, tornando obrigatória a

anulação;
3) Atos Anuláveis: Aqueles possuidores de defeitos leves passíveis de convalidação;
4) Atos irregulares: Detentores de defeitos levíssimos e irrelevante normalmente quanto à forma,

não prejudicando a validade do ato administrativo.
Vícios em espécie
Defeito Caracterização Consequência
Usurpação de função Particular pratica ato privado de Ato inexistente
pública servidor
Excesso de poder Ato praticado pelo agente Ato nulo
competente, mas excedendo os
limites de sua competência
Funcionário de fato Indivíduo que ingressou Agente de boa-fé: ato
irregularmente no serviço público anulável;
Agente de má-fé ato nulo
Incompetência Servidor pratica ato fora de suas Ato anulável
atribuições
Objeto materialmente Ato exige conduta irrealizável Ato Inexistente
impossível
Objeto juridicamente Ato exige comportamento ilegal Exigência ilegal: ato nulo;
impossível Exigência criminosa: ato
inexistente
Omissão de formalidade Descumprimento da forma legal para Ato anulável
indispensável prática do ato
Inexistência do motivo O fundamento de fato não ocorreu Ato Nulo
Falsidade do motivo O motivo alegado não corresponde ao Ato nulo
que efetivamente ocorreu
Desvio de finalidade Ato praticado visando fim alheio ao Ato nulo
interesse público
6. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
O ato administrativo permanecerá no mundo jurídico até que seja verificada situação que
demonstre algum vício genético de legalidade ou que simplesmente comprove a sua desnecessidade
superveniente.
Alguns atos ao serem elaborados podem vir defeituosos no que tange a sua legalidade. Neste
caso, a Administração Pública ou o Poder Judiciário são legitimados para declarar a sua extinção por
meio da anulação. Por ser um vício verificado desde o seu nascedouro, ao ser declarada a sua anulação
os efeitos desta retroagem a data de sua criação, apagando todos as situações determinadas pelo ato
extinto. No entanto, às vezes o ato ao nascer pode estar de acordo com a legislação, mas deixa de ser
conveniente e oportuno com o passar do tempo.
Desta forma, a sua extinção somente poder ser declarada pela Administração Pública através da
revogação. Apesar de inconvenientes, os atos são considerados legais, ou seja, de acordo com a lei
vigente. Porém, estes atos não trazem mais benefícios para a coletividade. Assim, os efeitos produzidos
são mantidos, já que a revogação passa a valer a partir do momento de sua decretação, não possuindo
efeito retroativo.
Formas de extinção Características

Anulação ou invalidação
• Razão ◊ Quando o ato é extinto por ser ilegal.
• Efeito ◊ ex tunc (retroatividade).
Legitimidade para anular o ato ◊ Administração Pública e Poder Judiciário.
Art. 53 e 54 da Lei 9784/99 e Súmula 473 do STF
Art. 53 – “ A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados do vício de ilegalidade,
e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.
Art. 54 “ O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos

favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada ma-fé.”
Súmula 473- “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que
tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”
Revogação
• Razão ◊ Quando o ato se extingue por ser inconveniente ou inoportuno;
• Efeito ◊ Ex nunc (irretroatividade);
• Legitimidade para revogar ◊ Somente a Administração Pública pode revogar o ato.
Art. 53 da Lei 9784/99 e Súmula 473 do STF
Art. 53 – “ A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados do vício de ilegalidade,
e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos”.
Súmula 473- “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que
tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”
Outras formas de extinção do ato:
Cassação (Recusa a condições)◊retirada do ato em virtude do descumprimento pelo beneficiário

de uma condição imposta pela Administração.
Caducidade (Lei superveniente) ◊ Retirada do ato administrativo em razão da superveniência da

norma jurídica que impede a sua manutenção.
Contraposição ou derrubada (Ato contraditório) ◊ retirada em virtude da edição de um ato que

impede a manutenção do ato até então vigente.
Renúncia (Rejeição pelo beneficiário) ◊ retirada do ato pela rejeição realizada pelo beneficiário do
ato.
Convalidação do ato administrativo: Convalidação é o ato jurídico praticado pela Administração

Pública para corrigir determinado ato anulável, de forma a ser mantido no mundo jurídico para que
possa permanecer produzindo seus efeitos regulares. O instituto pode ser utilizado em atos vinculados
ou discricionários. A Lei 9784/99 prevê a convalidação, e assim prescreve:
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo
a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria
Administração. Com base na legislação mencionada, podemos entender que a convalidação é uma
faculdade concedida a Administração. Desta forma, o administrador poder á ao constatar um defeito

de legalidade anular ou convalidar o ato. Somente poderá ser objeto de convalidação os atos cujos
defeitos forem sanáveis, ou seja, se for um vício que recaia no elemento competência (salvo se for
exclusiva) ou forma (salvo se esta for substância do próprio ato administrativo).
Ao ser convalidado, a correção do ato retroage a data de sua elaboração, tendo, assim, efeito ex
tunc.

DESPESA PÚBLICA | 205
12. Despesa Pública
Sumário: 12.1 Definição e Considerações Gerais - 12.1.1 A Despesa sob o Enfoque

Patrimonial - 12.1.2 A Despesa sob o Enfoque Orçamentário - 12.2 Legislação - 12.3
Classificação - 12.3.1 Quanto ao Aspecto Econômico - 12.3.2 Quanto ao Impacto Patri-
monial - 12.3.3 Quanto à Discricionariedade - 12.3.4 Quanto à Natureza - 12.4 Etapas
da Despesa Orçamentária - 12.4.1 Planejamento - 12.4.2 Execução - 12.5 Controle e
Avaliação.
12.1 Definição e Considerações Gerais
Do ponto de vista contábil, a despesa pública pode ser considerada

sob o enfoque patrimonial ou orçamentário.
12.1.1 A Despesa sob o Enfoque Patrimonial

Sob o enfoque patrimonial, a despesa, também chamada de Varia-
ção Patrimonial Diminutiva, é um termo utilizado pela contabilidade para
evidenciar a variação negativa da situação líquida patrimonial resultante
do aumento de passivos ou da redução de ativos de uma entidade. Nessa
perspectiva, a despesa pode ocorrer mesmo sem o desembolso de recur-
sos financeiros, como é o caso da depreciação e da baixa de um bem por
doação, por exemplo.
A despesa patrimonial passou a ser melhor retratada a partir do
processo de convergência às Normais Internacionais de Contabilidade
Aplicadas ao Setor Público (IPSAS), que ressaltou a importância do reco-
nhecimento contábil pelo regime de competência, independente de exe-
cução orçamentária. Em 2008, inspiradas nas referidas Normas, foram
editadas, pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC), as chamadas
Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NB-
CASP), que foram complementadas, em 2011, com uma Norma que
trata, especificamente, sobre informação de custos no setor público. No
mesmo ano, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) decidiu por agre-
gar todos os regramentos contábeis em seu Manual de Contabilidade
206 | MANUAL DO GESTOR PÚBLICO
Aplicada ao Setor Público (MCASP), com vista à consolidação nacional

das contas públicas. O Manual, de observância obrigatória para todos os
entes da Federação, é alinhado às NBCASP e às IPSAS e está de acordo
com a legislação que dá embasamento à contabilidade patrimonial no
setor público.
Em 2015, o CFC estabeleceu um cronograma, até 2021, para plena
convergência às 34 (trinta e quatro) normas internacionais em vigor, sen-
do que as seis primeiras normas convergidas foram emitidas em 2016,
incluindo a Estrutura Conceitual, que trata do escopo e apresenta as di-
retrizes e regras gerais que as demonstrações contábeis devem seguir.
Dessa forma, durante esse processo de convergência, os entes públicos
se utilizarão de Normas convergidas e outras inspiradas - enquanto não
revogadas -, contando ainda com o MCASP, que reúne orientações con-
tábeis, orçamentárias e fiscais.
Para o adequado cumprimento do regime de competência patrimo-
nial, no âmbito do Estado, foi editada a Instrução Normativa CAGE nº
07, de 27 de dezembro de 2016. A norma dispõe que os passivos líquidos
e certos, decorrentes de transações pendentes de execução orçamentária,
devem ser contabilmente registrados e os seus efeitos evidenciados nas
demonstrações contábeis do período com os quais se relacionam.
12.1.2 A Despesa sob o Enfoque Orçamentário

Já sob o enfoque orçamentário, a despesa é toda transação que
depende de autorização legislativa, na forma de consignação de dotação
orçamentária, para ser efetivada. Em termos práticos, a despesa pública
é o meio indispensável para que o ente público possa cumprir com os
seus fins, de acordo com as suas possibilidades financeiras e na medida
da capacidade contributiva dos cidadãos, na condição de responsáveis
pelo pagamento de tributos.
Para a realização de uma despesa orçamentária são exigidos deter-
minados requisitos, essenciais para a sua validade, os quais se relacio-
nam ao cumprimento de princípios aplicáveis à Administração Pública,
bem como a pressupostos de validade do ato administrativo. Em linhas
gerais, a despesa pública deve observar os seguintes princípios:
Legalidade – O emprego dos recursos públicos deve ocorrer em

estrita obediência à autorização legislativa (Lei). Assim, por exemplo, so-
mente poderá ser realizada uma despesa quando houver previsão na Lei
Orçamentária.
Legitimidade – A ordem para a realização do gasto do recurso pú-
blico deve ser efetuada por autoridade ou agente público competente.
Desse modo, a autoridade que ordenar/autorizar a realização da despesa
deve ser aquela que, por lei ou regulamento, tiver a competência para
tanto.
Oportunidade – O gestor, diante das múltiplas necessidades públi-
cas a serem satisfeitas, deve fazer a escolha pelo atendimento daquela
que for considerada mais urgente ou prioritária.
Publicidade – O emprego dos recursos públicos deve ser decidido
e executado por meio de processos abertos e transparentes. Nesses mol-
des, os processos administrativos de execução da despesa não podem
ser sigilosos, devendo o seu acesso ser permitido aos órgãos de controle
interno e externo e ao cidadão interessado.
Utilidade – A utilização do recurso público deve ter por finalidade
a satisfação das necessidades públicas, ou seja, deve buscar, invariavel-
mente, o resguardo e a preponderância do interesse público. Assim, a
despesa obriga-se a ter como objetivo atender ao interesse coletivo e não
a um interesse meramente privado.
Neste Capítulo, discorrer-se-á sobre despesa pública, considerando
o seu enfoque orçamentário.
12.2 Legislação
– Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988

– Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, de 1989
– Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964
– Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000
– Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011
– Decreto Estadual nº 44.874, de 30 de janeiro de 2007
tratadas no Capítulo Orçamento Público, constante deste Manual.

Essas classificações da despesa orçamentária são de grande impor-
tância para a compreensão da execução do orçamento, sendo utilizadas
para facilitar e padronizar as informações, e estão presentes nos diversos
módulos de processamento de dados integrantes do Sistema Finanças
Públicas do Estado (FPE). Por meio dessas classificações, é possível visua-
lizar o orçamento e a sua execução por entidade e órgão (institucional);
por função de governo, subfunção, programa, e projeto (programática);
e por natureza (econômica). Ademais, é com base em tais classificações
que são elaborados os demonstrativos legais previstos em vários anexos
da Lei Federal nº 4.320/64. Além disso, dada a sua flexibilidade e pos-
sibilidade de combinações, serve de fonte para informações gerenciais.
12.4 Etapas da Despesa Orçamentária
Segundo o Manual de Contabilidade Aplicado ao Setor Público,

elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e pela Secretaria
de Orçamento Federal (SOF), são etapas da despesa pública: o planeja-
mento e a execução.
12.4.1 Planejamento
O planejamento orçamentário, cuja iniciativa é sempre do Poder

Executivo, compreende três instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
No PPA, são estabelecidos, por um período de quatro anos e de for-
ma regionalizada, as diretrizes, objetivos e as metas, quantificados física
e financeiramente, dos programas da administração direta e indireta, de
suas fundações, das empresas públicas e das empresas em que o Estado
detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito
a voto.
A LDO orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, de forma
a selecionar, dentre os programas incluídos no PPA, aqueles que terão
prioridade na execução do orçamento subsequente, estabelecendo pa-
râmetros necessários à alocação dos recursos, bem como ajustando as
ações de governo às reais possibilidades de caixa do Tesouro do Estado.

A LOA autoriza as despesas do Governo de acordo com a previsão
de arrecadação, visando a concretizar os objetivos e as metas propostas
no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela LDO. A referida auto-
rização constitui o crédito orçamentário inicial, e as importâncias nele
consignadas para atender a determinadas despesas são denominadas de
dotação.
A LOA deve refletir, também, a participação popular na elaboração
do orçamento, seja mediante consulta, que, no Estado, foi institucionali-
zada por meio da Lei Estadual nº 11.179, de 25 de junho de 1998, seja
por meio de emendas apresentadas durante o processo de apreciação e
discussão do orçamento na Assembleia Legislativa.
Uma vez aprovada a LOA, diz-se que ocorreu a fixação da despesa,
ou seja, a autorização dada pelo Poder Legislativo para que as despesas
constantes no orçamento sejam realizadas. A realização de despesas não
autorizadas no orçamento, ainda que de natureza pública, configura gra-
ve irregularidade.
Durante o exercício financeiro, podem-se adicionar valores ao or-
çamento, quer como reforço das dotações existentes, quer como dotação
destinada a atender a despesas decorrentes da criação de novos serviços,
quer, ainda, em caráter urgente ou imprevisível. Essa autorização de des-
pesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei Orçamentá-
ria é o que se denomina de créditos adicionais. Por outro lado, se houver
a necessidade de conter gastos, o Poder Executivo pode editar Decretos
de Contingenciamento, fixando as despesas abaixo dos limites aprova-
dos na Lei Orçamentária.
Uma vez fixada a despesa, esta poderá ser executada diretamente
pelo órgão ou pela entidade aos quais foram alocadas as dotações orça-
mentárias ou por outro órgão ou, até mesmo, outra entidade, mediante a
utilização de um recurso intitulado descentralização de créditos orçamen-
tários. A descentralização de créditos orçamentários não implica modifi-
cação da classificação funcional dos programas, nem dos valores totais
aprovados pela Lei Orçamentária Anual. No Estado do Rio Grande do
Sul, a descentralização de créditos orçamentários é conhecida pelo nome
de requisição de dotação e pressupõe dupla ordenação: a do gestor que
concede a requisição e a do gestor que efetivamente executa a despesa.

Uma vez, porém, aprovada a despesa no orçamento, isto não quer
dizer que ela possa ser imediatamente executada. A execução da despesa
deve obedecer ao ritmo estabelecido pela programação orçamentária e
financeira, que consiste na adequação do fluxo dos pagamentos ao flu-
xo dos recebimentos, limitando empenhos e movimentação financeira,
com a finalidade de atingir os resultados previstos na LDO, e impedindo
a assunção de compromissos sem respaldo financeiro. Em suma, a pro-
gramação orçamentária e financeira objetiva adequar a execução das
despesas ao ritmo de ingressos da receita que, como é sabido, ocorre ao
longo do ano e é fortemente condicionado pelo contexto econômico em
que atuam os contribuintes.
Esse processo pode ocorrer no nível macro, com a edição de de-
cretos dispondo sobre a programação financeira e o cronograma mensal
de desembolsos, bem como com a edição de resoluções das Juntas ou
Comitês competentes fixando quotas trimestrais de despesas para os ór-
gãos e as entidades do Poder Executivo. Já no nível micro, esse processo
é representado por solicitação de recurso orçamentário e subsequente
liberação.
O próprio gestor também deve fazer o seu planejamento com rela-
ção às despesas que estão sob sua jurisdição. Nesse sentido, é convenien-
te que estabeleça as prioridades do setor, cuja gestão lhe foi atribuída, em
consonância com o planejamento estratégico do órgão ou da entidade a
que pertence, o qual, por sua vez, também deve estar em consonância
com os programas governamentais, em especial com aqueles considera-
dos prioritários. A sugestão é que o acompanhamento das dotações seja
feito periodicamente, utilizando-se os instrumentos disponíveis no FPE
ou as planilhas Excel, alocando as dotações de acordo com o planeja-
mento estratégico do setor, órgão ou entidade e definindo uma escala de
prioridades para sua execução.
12.4.2 Execução
A rigor, uma despesa de caráter discricionário tem início quando

é aberto um processo em que é solicitada a aquisição de materiais ou
serviços necessários à execução de serviços públicos ou à manutenção
do órgão ou da entidade. Antes de autorizar o seguimento do processo, o
gestor deve certificar-se de que estão presentes os pressupostos mencio-

nados no início deste Capítulo.
Confirmados os pressupostos, é encaminhada a Solicitação de Re-
curso Orçamentário (SRO). Nesse ponto, é indispensável que a classifica-
ção orçamentária da despesa, em seus diversos aspectos, esteja definida,
bem como o seu provável valor.
Uma vez atendida a SRO, o que também é conhecido como libe-
ração do recurso, pode, então, o gestor efetuar os procedimentos admi-
nistrativos destinados à escolha do fornecedor e à sua contratação. Em
Capítulos específicos deste Manual, estão explicitados os princípios, as
leis e as demais normas que disciplinam a licitação e a contratação no
âmbito da Administração Pública.
Assim, escolhido o fornecedor e estabelecidas as bases de sua con-
tratação, o gestor poderá providenciar a execução orçamentária da des-
pesa, mediante o empenho prévio, seguido da liquidação da despesa e
encerrando com o seu pagamento.
Cumpre salientar que, como já referido, o empenho deve anteceder
a assinatura do contrato, nos termos estabelecidos no Decreto Estadual
nº 44.874/07. Conforme o artigo 1º desse Decreto, os contratos, convê-
nios e demais ajustes com repercussão financeira só poderão ser firmados
após o gravame do empenho à conta da respectiva dotação orçamentá-
ria, devendo a data e o número desse empenho constar na cláusula re-
ferente ao recurso financeiro dos respectivos instrumentos. Ademais, nos
casos em que o instrumento de contrato é facultativo, a Lei Federal nº
8.666/93 permite a sua substituição pela nota de empenho.
A execução da despesa orçamentária se dá em três estágios, na for-
ma prevista na Lei nº 4.320/1964: empenho, liquidação e pagamento.
Segundo o artigo 58 da Lei Federal nº 4.320/64, empenho é o ato
emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação
de pagamento pendente ou não de implemento de condição. O empe-
nho inicia efetivamente a execução da despesa pública e é emitido pela
unidade que tenha recebido créditos orçamentários consignados no or-
çamento ou por descentralização de créditos de outro órgão ou unidade
orçamentária. Representa uma garantia para o fornecedor (não pode ha-
ver despesa sem prévio empenho) e, ao mesmo tempo, um controle dos

gastos (o empenho não pode exceder o limite de dotação concedida). É
formalizado mediante a emissão da nota de empenho, na qual devem
constar o nome e a especificação do credor e a importância da despesa,
bem como os demais dados necessários ao controle da execução orça-
mentária.
O empenho pode ser:
– ordinário, aquele cujo valor do empenho é igual ao da compra ou
serviço, e o pagamento, pelo seu total, ocorrer em uma única vez;
– por estimativa, aquele em que não é possível determinar o valor
da despesa com exatidão. Caso o valor estimado seja insuficiente para
atender à despesa, admite-se a complementação do empenho por meio
de reforço;
– global, aquele cujo valor do empenho é conhecido com exatidão,
mas a sua execução, necessariamente, ocorre de forma parcelada, como
acontece com os aluguéis e nas contratações de serviços contínuos (ter-
ceirização).
Cabe registrar que o empenho poderá ser cancelado no decorrer do
exercício, da seguinte forma: parcialmente, quando seu valor exceder o
montante da despesa liquidada/realizada, e totalmente, quando o serviço
contratado não tiver sido prestado ou o material encomendado não tiver
sido entregue ou, ainda, quando a nota de empenho tiver sido emitida
incorretamente. O valor do empenho cancelado reverte-se à dotação,
tornando-se disponível para um novo empenho ou para descentraliza-
ção. Existe também a situação em que os empenhos não liquidados po-
derão ser objeto de cancelamento por falta de disponibilidade de caixa
(financeira) no encerramento do exercício financeiro, conforme determi-
nado pelo artigo 55, III, b, 4 da Lei Complementar Federal nº 101, de 4
de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Segundo o artigo 63 da Lei Federal nº 4.320/64, a liquidação con-
siste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os
títulos e os documentos comprobatórios do respectivo crédito. Em resu-
mo, na liquidação da despesa, verifica-se a ocorrência do implemento
de condição a que se refere o artigo 58 da Lei Federal nº 4.320/64; ou
seja, a liquidação tem o propósito de apurar a origem da despesa, se o

seu objeto foi alcançado, o seu valor exato e a quem deve ser paga para
extinguir a obrigação.
De acordo com o § 2º do artigo 63 da Lei Federal nº 4.320/64,
a liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados
deverá ter por base o contrato, ajuste ou acordo respectivo, a nota de em-
penho e os comprovantes da entrega do material e da prestação efetiva
do serviço.
Este último aspecto – a comprovação da entrega do material e da
prestação efetiva do serviço – merece uma atenção especial do gestor,
pois costuma ser o ponto crítico do processo de liquidação da despe-
sa. A comprovação da entrega de material se dá, na maioria dos casos,
mediante atestado aposto na nota fiscal pelo servidor que o receber. O
atestado assim aposto, que deve trazer o nome completo do servidor que
o firmar e a sua identidade funcional, não significa apenas que o material
tenha sido recebido, mas – sim – que o foi na quantidade solicitada e
está de acordo com as especificações previstas no contrato. Já com rela-
ção aos serviços, o atestado é feito pelos chamados “fiscais do contrato”:
servidores designados por portaria do dirigente máximo do órgão ou da
entidade para acompanhar a execução do contrato no âmbito de sua
repartição. É muito importante que o gestor oriente adequadamente os
servidores encarregados de atestar a execução da despesa, por exemplo,
fornecendo-lhes, previamente, cópia do instrumento do contrato e/ou do
empenho, de modo a lhes permitir confrontá-los com os bens ou serviços
efetivamente recebidos.
O pagamento é o último estágio da despesa pública. Nos termos
do artigo 64 da Lei Federal nº 4320/64, caracteriza-se pelo despacho
de autoridade competente determinando que a despesa liquidada seja
paga. Conforme Instrução Normativa nº 01/2015, do Tesouro do Estado,
os pagamentos aos credores do Estado do Rio Grande do Sul efetuados
pela Administração Pública Direta e pelas Autarquias e Fundações deve-
rão ser efetuados obrigatoriamente por meio do crédito dos valores em
conta corrente bancária do beneficiário, sendo vedada a utilização da
modalidade Ordem de Pagamento.
Ainda sobre a execução da despesa, cabe assinalar o significado de
Restos a Pagar e de Despesas de Exercícios Anteriores.

O primeiro representa as despesas empenhadas, mas não pagas até
31 de dezembro. A inscrição em Restos a Pagar decorre da observância
da competência orçamentária para as despesas, e o seu pagamento é
considerado como despesa extraorçamentária na medida em que não
tenha sido consignado no orçamento do exercício em que será pago. Os
Restos a Pagar dividem-se em processados (quando já transcorreu o está-
gio da liquidação) e não processados (quando não transcorreu o estágio
da liquidação).
Por outro lado, denominam-se Despesas de Exercícios Anteriores
(DEA) aquelas correspondentes a autorizações dadas na Lei Orçamen-
tária para atender compromissos gerados em anos anteriores. E, como
hipóteses em que o administrador público poderá recorrer ao empenho
à conta de despesas de exercícios anteriores, considerem-se as seguintes:
– despesas que não se tenham processado na época própria, como aque-
las cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no en-
cerramento do exercício correspondente, mas que, dentro do prazo esta-
belecido, o credor tenha cumprido sua obrigação;
– despesas cuja inscrição como restos a pagar tenha sido cancelada, mas
ainda vigente o direito do credor;
– obrigações criadas em virtude de lei, mas somente reconhecido o di-
reito do beneficiário após o encerramento do exercício correspondente.
Destaque-se, além disso, como observação pertinente ao gestor,
que a DEA não deve suprir a falta de empenho prévio na época oportu-
na, pois se trata de irregularidade passível de apontamento pelos órgãos
de controle. De outra parte, a DEA poderá ser usada para empenhar des-
pesas cujos empenhos não liquidados foram cancelados por insuficiência
de caixa.
12.5 Controle e Avaliação
Não se pode tratar de planejamento sem fazer referência ao contro-

le, pois não há sentido em estabelecer planos sem definir as formas de
controlar a sua execução. Essa fase compreende a fiscalização realizada

pelos órgãos de controle e pela sociedade.
Os órgãos de controle da Administração Pública dividem-se em in-
terno e externo e devem exercer, segundo o disposto no artigo 70 da
Constituição Estadual, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial do Estado e dos órgãos e entidades da adminis-
tração direta e indireta, e de quaisquer entidades constituídas ou mantidas
pelo Estado, quanto à legalidade, legitimidade, moralidade, publicidade,
eficiência, eficácia, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia
de receitas. No Rio Grande do Sul, o controle externo é de competência
do Tribunal de Contas do Estado (TCE), e o controle interno é exercido
pela Contadoria e Auditoria-Geral do Estado (CAGE).
Para garantir a eficiência e a eficácia das funções exercidas pelos
órgãos de controle, são utilizados diferentes instrumentos, tais como as
demonstrações contábeis, financeiras, orçamentárias e patrimoniais, e
os procedimentos de auditoria, inclusive de natureza operacional. Esses
instrumentos permitem, inclusive, uma avaliação da gestão do órgão ou
da entidade, em especial quanto ao cumprimento dos objetivos e dos
programas de trabalho do ente público e à observância das normas le-
gais. Exemplificativamente, deverá ser verificado, quando da execução
da despesa pública, se ela foi legalmente autorizada e empenhada, pre-
viamente, por autoridade pública competente, investida ou delegada, e
se está de acordo com o previsto na Lei Orçamentária.
Já o controle exercido pela sociedade denomina-se de controle so-
cial, que pode ser definido como a participação da sociedade civil no
planejamento, no acompanhamento, no monitoramento e na avaliação
das ações da gestão pública, o que possibilita o compartilhamento de
responsabilidades com o Estado, tendo em vista o aumento do nível da
eficácia e da efetividade das políticas e dos programas públicos. O orça-
mento participativo, a consulta popular, o plebiscito e a iniciativa popular
de emendar o orçamento são alguns dos mecanismos conquistados pela
sociedade para exercer esse controle.
A Lei Complementar Federal nº 131, de 27 de maio de 2009, al-
terou a LRF no sentido de ampliar a transparência das contas públicas
ao tornar obrigatória a “liberação ao pleno conhecimento e acompa-
nhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenoriza-

das sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de
acesso público”. Em cumprimento ao dispositivo acrescentado à LRF, o
Estado disponibiliza à sociedade o Portal Transparência RS, acessível
por meio do endereço eletrônico http://www.transparencia.rs.gov.br, o
qual contempla, entre outras informações, os gastos e as receitas públicas
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, bem como do Ministério
Público e da Defensoria Pública. Além disso, desde outubro de 2016,
está disponível o aplicativo para aparelho celular denominado Pilas R$
(Plataforma de Informações de Livre Acesso à Sociedade) que permite
verificar e fiscalizar, em tempo real, as despesas e receitas do Estado, re-
produzindo informações já disponíveis no Portal da Transparência RS, de
maneira mais simplificada e objetiva.
Outro avanço nas ferramentas de controle disponíveis à socieda-
de, foi a promulgação da Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de
2011, denominada Lei de Acesso à Informação (LAI), cujos princípios de
publicidade e transparência são a regra e o sigilo é a exceção. A referida
Lei prevê que as Instituições Públicas divulguem proativamente informa-
ções via internet mediante procedimentos objetivos, ágeis, transparentes
e em linguagem de fácil compreensão, independentemente de requisição.
O governo gaúcho regulamentou a aplicação da LAI por meio do Decre-
to Estadual nº 49.111, de 16 de maio de 2012, e possibilita aos cidadãos
o acesso à informação por meio do endereço eletrônico http://www.aces-
soainformacao.rs.gov.br.
Cumpre salientar, por fim, que o gestor também é um agente de
controle, na medida em que deve zelar, na sua área de influência, pela
observância estrita dos princípios e das normas que regem a Administra-
ção Pública. É licito (e até recomendável) que ele estabeleça seus pró-
prios controles no sentido de bem acompanhar a execução orçamentária
no órgão ou na entidade que administra, devendo manter bom relacio-
namento com os órgãos de controle e, sempre que necessário, valer-se
deles, especialmente do controle interno, para buscar, entre outras, orien-
tação sobre o encaminhamento da melhor alternativa para a solução dos
problemas de sua instituição.
BENS PÚBLICOS | 247
Quando feita de uma entidade estatal para outra, a concessão de

domínio formaliza-se por lei e independe de transcrição. Quando feita
a particulares, exige termo administrativo ou escritura pública, e o título
deve ser transcrito no Registro de Imóveis, para translação do domínio.
A concessão de domínio não deve ser confundida com a concessão ad-
ministrativa de uso de bem público, nem com a concessão de direito real
de uso.
13.6.2 Baixa por Perda

A baixa por perda consiste no procedimento de formalização da
baixa de um bem que, de fato, não existe mais fisicamente, por ter sido
objeto de eventos tais como roubo, furto, sinistro, perecimento ou des-
truição. Ao ocorrer o desaparecimento de um bem patrimonial, total ou
parcial, por um desses fatores, cabe ao agente comunicar o fato, imedia-
tamente, ao responsável patrimonial, que o levará ao conhecimento do
titular do órgão, o qual deve providenciar, conforme o caso, a instaura-
ção de sindicância para apuração dos prejuízos e dos responsáveis.
Conforme mencionado anteriormente, a exoneração de responsa-
bilidade do agente público, em decorrência da falta, da deterioração ou
da diminuição de bens públicos, por caso fortuito, força maior ou pere-
cimento, verificar-se-á mediante apuração rigorosa do fato, resultando
na convicção da inimputabilidade ao agente, por dolo ou culpa, mesmo
leve, oriunda de negligência ou descuido, em vista de ter usado de todos
os meios adequados no recebimento, na guarda, na conservação ou na
entrega dos bens a ele confiados.
Na hipótese de ser verificada a responsabilidade do servidor, deve
ser buscado o integral ressarcimento do bem extraviado ou danificado,
mediante a sua reposição ou recebimento de quantia equivalente ao seu
preço de mercado, à época do efetivo recolhimento, levando-se em con-
sideração o seu estado de conservação.
Independentemente do processo de apuração de responsabilidade
sobre a perda do bem, a sua baixa deve ser devidamente autorizada e
processada, sendo esse processo remetido aos responsáveis pelos setores
de controle contábil e de controle de movimentação patrimonial para
que sejam efetivados os devidos registros. As informações relativas às
providências adotadas para o esclarecimento das situações de baixa de
bens por perda devem ser mencionadas na tomada de contas dos orde-
nadores de despesa, para fins de julgamento pelo Tribunal de Contas do
Estado.
AJUDA DE CUSTO | 457
24. Ajuda de Custo
Sumário: 24.1 Definição - 24.2 Legislação - 24.3 Requisitos para a Concessão e Ve-
dações - 24.4 Valores Devidos - 24.5 Prestação de Contas - 24.6 Responsabilidades e
Sanções - 24.7 Perguntas e Respostas.
24.1 Definição
A ajuda de custo consiste em uma vantagem de natureza pecuniária
e indenizatória, prevista em lei (artigos 89 e 90 da Lei Complementar
Estadual nº 10.098/94) ou em estatuto específico de uma determinada
carreira, destinada a compensar as despesas de instalação do servidor
público que, no interesse do serviço, passe a ter exercício em nova sede,
com mudança de domicílio em caráter permanente.
Será devida a concessão dessa vantagem indenizatória também
para o servidor efetivo que for designado para o exercício de função gra-
tificada ou nomeado para cargo em comissão, com mudança de domicí-
lio. Além dessa parcela paga a título de ajuda de custo, cumpre esclarecer
que correm por conta da Administração Pública as despesas de transpor-
te do servidor e de sua família, compreendendo passagens, bagagens e
bens pessoais.
24.2 Legislação
– Lei Complementar Estadual nº 10.098 – Estatuto e Regime Jurídico

Único dos Servidores Públicos Civis do Estado do RS, de 03 de fevereiro
de 1994 (artigos 89 a 94)
– Decreto Estadual nº 24.846, de 1º de setembro de 1976 (artigos 1º e
3º)
– Decreto Estadual nº 37.130, de 30 de dezembro de 1996
– Decreto Estadual n° 49.820, de 13 de novembro de 2012
24.3 Requisitos para a Concessão e Vedações
Os requisitos para a concessão de ajuda de custo e as vedações

relativas a essa vantagem são, em síntese, os seguintes:
– a remoção do servidor para a nova sede somente poderá efetivar-se em
conformidade com as suas atribuições e as atividades de caráter perma-
nente do cargo;
– em caso de remoção de servidor que implicar o pagamento de ajuda de
custo, será obrigatória a instauração de processo administrativo, no qual
fique demonstrado o motivo da remoção e a necessidade ou não da mu-
dança permanente de domicílio, com a devida autorização da autoridade
máxima do órgão ou da entidade da sede atual;
– o pagamento da ajuda de custo dar-se-á antecipadamente à mudança
de domicílio;
– o servidor deverá fazer prova da mudança de domicílio no prazo máxi-
mo de trinta dias, contados da data do pagamento, sob pena de restitui-
ção do valor recebido, devidamente atualizado;
– na remoção de servidor para Município limítrofe da sede atual, ou para
região servida por transporte urbano regular, é vedado o pagamento de
ajuda de custo quando não ficar demonstrada a necessidade de mudan-
ça de domicílio em caráter permanente;
– ao servidor que se afastar do cargo ou reassumi-lo em virtude de man-
dato eletivo, bem como em caso de remoções sucessivas e para desem-
penho de atividades temporárias, não será concedida ajuda de custo;
– no afastamento de servidor para exercício de cargo em comissão, em
outro órgão ou entidade da União, do Distrito Federal, dos Estados ou
dos Municípios, é vedado o pagamento de ajuda de custo.
24.4 Valores Devidos
Tendo em conta o disposto no artigo 91 da Lei Complementar Esta-

dual nº 10.098/94, o valor da ajuda de custo é calculado sobre a remune-
ração do servidor, conforme disposto em Regulamento, não podendo ex-
ceder a importância correspondente a três meses da remuneração. Como
regra e de acordo com o estabelecido no artigo 1º do Decreto Estadual

nº 49.820, de 13 de novembro de 2012, que alterou o artigo 1° e o caput
do artigo 6° do Decreto Estadual n° 24.846/76, o valor da ajuda de custo
será correspondente a uma vez a remuneração do servidor correspon-
dente ao mês do pagamento. Além disso, o valor e as demais condições
de concessão da ajuda de custo para o servidor cuja carreira contenha
a previsão de pagamento desta indenização em legislação própria serão
aqueles nela estabelecidos. Há, ainda, um valor de ajuda de custo que
é arbitrado pelo Chefe do Poder Executivo e que ocorre em caso de o
servidor ser designado para missão ou estudo no exterior.
24.5 Prestação de Contas
O servidor que receber ajuda de custo deverá, por meio de proces-

so administrativo, prestar contas a sua chefia imediata no prazo de até
30 dias a contar da data do pagamento, a qual remeterá esse expediente,
para fins de homologação, ao ordenador de despesa.
Na prestação de contas, o servidor, em regra, deverá instruir o res-
pectivo processo com a seguinte documentação:
– comprovantes da mudança permanente de domicílio, juntamente com
os demonstrativos das despesas de transporte pagas pela Administração.
São exemplos de comprovantes: contrato de locação de imóvel, docu-
mento comprobatório de aquisição de casa própria, notas fiscais de mu-
dança onde conste o endereço completo e o nome do servidor;
– cópia do ato da remoção, devidamente publicado no Diário Oficial do
Estado;
– atestado de exercício efetivo na nova sede;
– comprovante do novo endereço. Exemplos: conta de água, conta de
luz, conta de telefone ou assinatura de periódicos.
No prazo de cinco dias, a contar do recebimento do processo de
prestação de contas, o ordenador de despesa procederá à homologação,
ou não, da prestação de contas, comunicando tal fato ao órgão contábil
para fins de baixa, ou não, da responsabilidade funcional. O menciona-
do processo deverá permanecer à disposição do órgão de controle até a
decisão do Tribunal de Contas sobre a tomada de contas do ordenador

de despesa.
24.6 Responsabilidades e Sanções
A autoridade responsável pela remoção – que implicar o pagamen-

to de ajuda de custo –, o ordenador de despesa, bem como o servidor be-
neficiado respondem solidariamente pelos atos praticados em desacordo
com as regras legais e normativas pertinentes à matéria e especificadas
neste capítulo.
O ordenador de despesa é quem tem a responsabilidade de deter-
minar o recolhimento ou o desconto em folha de pagamento do valor da
ajuda de custo que tenha sido concedida indevidamente ao servidor, ou
cuja documentação apresentada na prestação de contas não seja con-
siderada em conformidade com a legislação reguladora, ou, ainda, nos
casos em que o servidor não tenha efetuado a entrega da própria presta-
ção de contas.
Na hipótese de o servidor não prestar contas no prazo estabelecido,
ficará impossibilitado de perceber quaisquer valores de mesma natureza
até a regularização da pendência, sujeitando-se, além disso, ao ressarci-
mento, inclusive mediante desconto em folha de pagamento, do valor
recebido a título de ajuda de custo. Frise-se que o servidor fica obrigado
a restituir o valor da ajuda de custo, devidamente atualizado, quando,
injustificadamente, não se apresentar na nova sede, no prazo de 30 dias.
24.7 Perguntas e Respostas
1. As despesas de transporte do servidor removido, no interesse

do serviço, devem ser indenizadas pelo órgão ou pela entidade ou estão
englobadas no valor pago a título de ajuda de custo?
Em consonância com o disposto nos artigos 90 da Lei Comple-
mentar Estadual nº 10.098/94 e 15 do Decreto Estadual nº 24.846/76,
as despesas de transporte do servidor e de sua família, compreendendo
passagens, bagagens e bens pessoais, deverão ser indenizadas pelo ór-
gão ou pela entidade da sede atual, com base nos demonstrativos e nos
comprovantes das referidas despesas pagas, não estando, portanto, en-

globadas no valor pago a título de ajuda de custo.
2. Para o pagamento da ajuda de custo, faz-se necessário que o ser-
vidor apresente comprovação de despesas realizadas com a sua mudança
e instalação?
Levando em conta manifestações da Procuradoria-Geral do Esta-
do – PGE (Pareceres n°. 12.473 e 13.367) e da Contadoria e Auditoria-
-Geral do Estado – CAGE (Informação CAGE/DEO nº 13/03) e, ainda,
considerando que a legislação (artigo 90 da Lei Complementar Estadual
nº 10.098/94) não exige a comprovação de despesas com instalação na
nova sede, sendo necessária apenas a prova da mudança de domicílio
em caráter permanente, conclui-se que o pagamento da ajuda de custo
independe da comprovação de despesa de mudança e instalação. É exi-
gida do servidor, contudo, a prova de fixação no novo domicílio.

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Proporcionalidade --> é a exigência de uma relação entre a limitação ao direito individual e o

ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA

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