Cidadania, gênero

e trabalho no meio rural

Bruna Vasconcellos
Arlene Ricoldi

Nas últimas três décadas, o reconhecimento do trabalho das mulheres ru-

rais tem sido uma demanda da luta dos movimentos de trabalhadoras rurais.
Porém, a elaboração dessa questão enquanto problema tem raízes nas lutas pela
terra e pela reforma agrária, decorrentes da historicamente desigual concentra-
ção fundiária brasileira.

As lutas por reforma agrária, que remontam aos anos 1950, encontraram na
década de 1980 um contexto favorável ao questionamento da cultura patriarcal
tradicional vigente no campo. A redemocratização e a abertura política, conjuga-
das com novas ideias trazidas pelos movimentos feministas, entre outros fatores,
integram esse cenário. As reivindicações pela terra, em que homens e mulheres
lutavam ombro a ombro e até podia se constatar um protagonismo feminino
importante,1 acabaram também evidenciando as desigualdades de gênero, base-
adas na organização familiar tradicional, que espelhava uma cultura patriarcal
e tradicional.

Foi na década de 1980 que nasceram os primeiros movimentos organiza-

dos de mulheres trabalhadoras rurais, colocando em discussão questões como o
reconhecimento do status de trabalhadora rural, a tradicional divisão sexual do
trabalho, o acesso à terra e à cidadania. Entre as demandas desses movimentos, a
reivindicação por uma política de documentação ganhou importância particular.

O objetivo deste artigo é abordar alguns aspectos relevantes para compreen-

der os movimentos de mulheres rurais no Brasil e a forma como a demanda por
uma política de documentação se insere na sua pauta de reivindicações. Assim, a
seguir, apresenta-se uma pequena introdução sobre as lutas pela terra no Brasil,
1
Basta lembrar, por exemplo, do clássico documentário Terra para Rose (1987), de Tetê Moraes.

1
 conectando-se ao surgimento de um novo paradigma de desenvolvimento rural,
sustentável, no qual a agricultura familiar surge renovada. Posteriormente, é feita
uma revisão da literatura sobre trabalho das mulheres, com foco na especificidade
das mulheres rurais. Por fim, apresenta-se um breve histórico das lutas políticas
das mulheres trabalhadoras rurais nas últimas décadas, sumarizando os principais
eixos de lutas das mulheres rurais e destacando a reivindicação de uma política de
documentação para mulheres rurais.

Lutas pela terra,

desenvolvimento rural
e gênero

Uma forte concentração fundiária marca a história brasileira. Desde as pro-

priedades escravistas no período de colonização até os grandes latifúndios mo-
nocultores dos dias atuais, há um processo de conflito e disputa constante entre
estes e as pequenas unidades familiares que sobreviveram ao longo desse período
(MELO; SABBATO, 2010). Mesmo após o fim da escravidão, condições que in-
cluíam preços elevados das propriedades e salários baixos aos trabalhadores(as)
rurais fizeram prevalecer formas irregulares de apossamento das terras pelos cam-
poneses, que ajudavam a manter sua situação de subordinação aos grandes proprie-
tários (BUTTO; HORA, 2010).

Um dos grandes marcos da luta pela reforma agrária no Brasil são as Ligas
Camponesas, que ganharam expressividade nos anos 1950. Foi nessa década que se
iniciou um processo de pressão por políticas específicas de redistribuição de terras
e reivindicação especialmente por melhoras nos direitos trabalhistas, enfrentando
resistência de posseiros e arrendatários contra a expropriação das terras ocupadas.
A partir de sua vinculação com os movimentos urbanos e partidos políticos, esse
movimento cresceu e começou a ganhar força no cenário nacional. Por volta dos
anos 1960, em alguns Estados do país, essa pressão popular fez surgir alguns assen-
tamentos, ainda que de forma pontual e limitada (BERGAMASCO; NORDER,
1996; MOREIRA, 1999).

Com a instalação do Regime Militar, houve forte repressão aos movimentos

sociais, entre os quais se destacam aqueles provenientes do campo. Também como
forma de conter e desmobilizar a ação desses movimentos, o governo militar apres-
sou-se em promulgar o Estatuto da Terra (Lei n. 4.504 de 1964), fixando diretrizes
para implementação de projetos de colonização em áreas de fronteira agrícola e

2
aplicação da reforma agrária (BERGAMASCO, NORDER, 1996). O modelo do-
minante, segundo Wanderley (2014), baseava-se “na centralidade da propriedade
concentrada da terra, da empresa rural”, cujos resultados sociais levam à “negação
das particularidades do mundo rural, visto como residual e periférico, tendendo a
se diluir nos espaços dominantes das cidades”. Com políticas voltadas para a lógica
produtivista, de mecanização, a unidade familiar tradicional era mantida como
referência (BUTTO; HORA, 2010).

A grande efervescência social de meados dos anos 1980 que envolveu o pro-
cesso de redemocratização se refletiu em diversas mudanças no mundo rural, entre
as quais, assinala Wanderley (2014, p. 79-80), estariam o revigoramento dos mo-
vimentos sociais rurais (entre eles o movimento sindical rural, liderado pela Con-
federação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura – Contag) e o surgimento
do movimento dos trabalhadores rurais sem terra (MST), que traziam uma nova
concepção de desenvolvimento. Outros fatores, segundo a mesma autora, teriam
sido coadjuvantes importantes do processo, tais como a renovação da burocracia
estatal, novas organizações atuando no campo, o avanço de estudos rurais em
centros especializados e a consolidação de programas de cooperação internacional,
entre os quais se destacam o Instituto Internacional de Cooperação para a Agri-
cultura (IICA) e o Centro de Cooperação Internacional em Pesquisa Agronômica
para o Desenvolvimento (Cirad) (WANDERLEY, 2014, p. 80).

Nesse período, ganhou novo impulso a proposta da reforma agrária, reposi-

cionada como prioridade no âmbito das políticas nacionais, com projetos políticos
que previam a alocação de grandes áreas para assentamentos rurais por meio de
desapropriação por interesse social.

Foi também nesse momento que se colocou pela primeira vez em pauta o
direito das mulheres à terra e à participação no desenvolvimento rural, em grande
medida como resultado da organização das mulheres rurais, reflexo do processo
de ebulição de diversos movimentos sociais no período (HEREDIA; CINTRÃO,
2006). Vale destacar o surgimento, nesse período, de movimentos de luta pela
terra, como o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), e a organização
das mulheres em movimentos autônomos, de trabalhadoras rurais, especialmente
o o Movimento de Mulheres Trabalhadoras Rurais do Nordeste (MMTR-NE),
o Movimento Interestadual das Quebradeiras de Coco de Babaçu - MIQCB e o
Movimento de Mulheres Camponesas (MMC), no Nordeste e Sul do país. Todo
esse processo de mobilização das mulheres resultou em conquistas significativas na
Constituição de 1988, garantindo sua possibilidade de titularidade da terra inde-
pendentemente do estado civil e o acesso à previdência social.

3
 Durante a década de 1990, ganhou força um projeto alternativo de desen-
volvimento rural sustentável, que “reconhece a existência de uma população ru-
ral, excluída do processo de desenvolvimento” (WANDERLEY, 2014, p. 81-82),
empobrecida e em condições de precariedade de produção, em contraposição ao
modelo dominante projetado pelo Estatuto da Terra. Nesse processo convergiram
diversos atores, como a Contag, a comunidade acadêmica, instâncias governamen-
tais e da cooperação internacional, resultando na criação do Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), em 1996, e do Ministério de
Desenvolvimento Agrário, em 1999.

A chegada do governo Lula, em 2003, foi vista com esperança por esses mo-
vimentos de luta pela terra, que foram grandes apoiadores de suas campanhas ao
longo dos anos. Já no final de seu primeiro ano de mandato, como resultado da
pressão dos movimentos, foi lançado o II Plano Nacional de Reforma Agrária – II
PNRA (INCRA, 2010), que continha metas importantes para alavancar o proces-
so de reforma agrária no país.

Um marco importante, para os propósitos desse artigo, foi a Lei n.

11.326/2006, que estabelece a Política Nacional da Agricultura Familiar e Empre-
endimentos Familiares Rurais. Nela fixam-se os critérios para que um estabeleci-
mento seja considerado de agricultura familiar: limite de área de até quatro módu-
los; direção realizada pela família; quantidade de trabalhadores familiares superior
à de contratados; e percentual mínimo de renda familiar originado das atividades
do estabelecimento.2 Com esses parâmetros, foi possível identificar, com base em
dados do Censo Agropecuário de 2006, mais de 4 milhões de estabelecimentos
de agricultura familiar. Também foi a primeira vez que a variável sexo foi incluída
para caracterizar os responsáveis pelos estabelecimentos, possibilitando verificar
que 13,7% destes eram dirigidos por mulheres, percentual que não chegava a 7%
entre os estabelecimentos não familiares (NOBRE, 2012).

Segundo dados divulgados pelo Instituto Nacional de Colonização e Refor-

ma Agrária – Incra (2014), foram assentadas quase 700 mil famílias, entre 2003
e 2013, sendo as Regiões Norte e Nordeste as principais beneficiadas. Cabe men-
cionar que os dados indicam também um pico de famílias assentadas entre 2005
e 2006, chegando a 136 mil em um ano. Após esse período a média anual vem
decaindo, chegando a apenas 30 mil famílias assentadas no último ano.

Apesar dos avanços significativos nas políticas de reforma agrária e da melhoria

nas condições de vida da população rural, o Estado seguiu adotando a família como
2
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11326.htm>.

4
unidade de referência para pensar essas políticas (BUTTO; HORA, 2010; NOBRE,
2005). No contexto das políticas de agricultura familiar, a família é tratada como
uma unidade homogênea, na qual são desconsideradas as relações de poder que per-
meiam a sua organização, especialmente as de gênero, invisibilizando as mulheres:
Nos assentamentos criados e nas unidades familiares já constituídas manteve-se a subor-
dinação das mulheres. Subentendidas no grupo familiar e na unidade de produção não
existiram políticas específicas que lhes garantissem acesso a terras e a autonomia produtiva.
(BUTTO; HORA, 2010, p. 24)

Apesar das conquistas dos movimentos de mulheres na Constituição de 1988,

sua inclusão efetiva em políticas produtivas foi alcançada posteriormente, em espe-
cial após os anos 2000, decorrente de suas mobilizações nacionais.

A invisibilidade do trabalho
das mulheres rurais

Em todas as sociedades conhecidas, há uma representação que difere o tra-

balho de homens e mulheres e lhes confere também valores econômicos e sociais
desiguais. Denominada Divisão Sexual do Trabalho3 por autoras feministas como
Kergoat (2009), concretamente essa divisão varia segundo classe, raça e cultura.
No campo isso também ocorre, com suas especificidades: prevalece a organização
de uma divisão sexual do trabalho na qual aos homens cabe a responsabilidade de
ser provedores da família, de “chefes de família” e, portanto, encarregados do tra-
balho produtivo, seja “na roça”, seja na criação de animais para comercialização ou
qualquer outra atividade que gere recurso, delegando-se às mulheres os cuidados
e o trabalho doméstico, além das atividades nas proximidades do seu território
“tradicional”, as casas, incluindo o cultivo das hortas e os cuidados de pequenos
animais, isto é, aquelas voltadas para consumo próprio, com fins de subsistên-
cia. Os homens tendem a ser os encarregados das decisões e da gestão das tarefas
produtivas e, consequentemente, dos recursos gerados, enquanto o trabalho das
mulheres tende a ser desvalorizado e visto como “ajuda.

A invisibilidade do trabalho das mulheres rurais, quer elas administrem re-

cursos monetários ou não, é um dos elementos centrais para compreender as rela-
ções de gênero no campo.
3
Conforme Kergoat (2009), a Divisão Sexual do Trabalho tem basicamente dois princípios organizado-
res: o da separação (há trabalhos de homens e trabalhos de mulheres) e o da hierarquização (os trabalhos
dos homens valem mais do que os das mulheres). Assim, o trabalho doméstico é mal remunerado (quan-
do externalizado) ou realizado de forma gratuita, na sua maior parcela, por mulheres.

5
 Historicamente encarregadas dos trabalhos doméstico e de cuidados, é
socialmente esperado que as mulheres sejam boas mães, esposas e cuidadoras,
cumprindo cotidianamente um sem fim de tarefas: cuidam de crianças, doentes
e idosos, cozinham, lavam, limpam, organizam, cuidam das hortas, dos peque-
nos animais, colhem, plantam, etc. Apesar da sua contribuição para garantir a
soberania alimentar e subsistência (e sobrevivência) das famílias, o trabalho das
mulheres é pouco valorizado pelas famílias, comunidades e Estado (BUTTO,
2011; NOBRE, 2012).

Para além da invisibilidade das atividades não remuneradas das mulheres,

seu trabalho produtivo é também considerado pouco importante. A maioria das
mulheres que sobrevivem da agricultura familiar trabalha efetivamente na roça
lado a lado com seus maridos, mas, como não participam dos processos decisórios
de planejamento produtivo e gestão dos recursos, sua ação é vista sempre como
uma “ajuda”, sendo que o círculo vicioso se repete e se alimenta, pois que essa visão
deslegitima sua participação nas decisões sobre o gasto dos recursos (CARNEIRO,
2001; DEERE; LEÓN, 2002). As mulheres também contribuem, muitas vezes,
para a obtenção de rendimentos, comercializando produtos da horta e alimentos
que saem de suas cozinhas, ou por meio da produção de artesanato. Essa renda,
porém, também é vista como secundária e menos importante no balanço geral das
contas familiares (PAULILO, 2004).

Outra marca da pouca visibilidade das atividades femininas é encontrada

na maior parte das estatísticas sobre o trabalho no campo, em que os homens são
colocados como “trabalhador remunerado”, enquanto mulheres, filhos e filhas são
os “membros não remunerados da família” (CARNEIRO, 1994; MELO; SABBA-
TO, 2010). Para Paulilo (2004), isso representa um reconhecimento implícito de
que o homem tem maior poder de decisão sobre a renda familiar, tendo em vista
que, em teoria, ele também não é remunerado na agricultura familiar.

Essa invisibilidade do trabalho feminino está atrelada a uma visão econômica

capitalista e androcêntrica que permeia a sociedade e apenas atribui valor àquilo
que possa ser transformado em mercadoria (CARRASCO, 2004, 2006). Cristina
Carrasco (2004 argumenta que, historicamente, o pensamento econômico insiste
em restringir suas análises apenas ao âmbito mercantil e monetário, excluindo
toda a variedade de trabalhos de cuidado e reprodução da vida, tradicionalmente
realizados por mulheres e necessários para a sustentabilidade da vida humana.
Segundo a lógica desse pensamento, que influencia as políticas e o modo de vida
da população rural, as mulheres são vistas como mães e esposas, dependentes eco-
nomicamente dos homens.

6
 Carrasco (2004) enfatiza que a grande tensão colocada por essa forma de
pensamento é o conflito de fundo entre a obtenção do lucro e o cuidado da vida
humana. A questão da subsistência das pessoas é vista pela economia como “exter-
nalidade” e designada ao âmbito doméstico, transformando a “família” no centro
de gestão dos cuidados. A centralidade posta no trabalho mercantil e a forma
machista de organização do trabalho contribuem para obscurecer a importância
desses trabalhos de cuidado, mascarando o fato de que a sociedade também precisa
de cuidado, e não só de bens materiais ou de mercadorias. Tal elemento ajuda a
compreender a desvalorização do papel das mulheres rurais na garantia da produ-
ção para autoconsumo das famílias agricultoras.

Seguindo a linha de pensamento de Carrasco (2004), ao se considerar autô-

nomo o sistema econômico, oculta-se não a existência do trabalho doméstico em si,
mas a conexão de dependência que este mantém com o trabalho produtivo. A exte-
riorização do trabalho de cuidados para o âmbito doméstico garante um modo de
produção baseado na superexploração da unidade doméstica, transferindo os gastos
de reprodução das pessoas para as casas, onde são as mulheres que amortecem os cus-
tos sociais gerados para garantir a subsistência das pessoas no campo, por exemplo.

Entretanto, se no âmbito agrícola as mulheres também ocupam os espaços

produtivos, geradores de valor monetário, trabalhando nas roças ou vendendo so-
bras da produção doméstica, as estruturas sociais não se modificaram para garan-
tir uma redistribuição do trabalho doméstico e de cuidados. Nesse sentido, Faria
(2011) argumenta que a inserção econômica das mulheres não altera sua responsa-
bilidade quase exclusiva pelo trabalho reprodutivo.4

Essa construção ideológica, marcada pela exigência de que as mulheres sejam

boas cuidadoras e os homens bons provedores, está profundamente introjetada nos
modos de vida das mulheres e dos homens no campo, e isso contribui para que
muitas sigam aceitando a execução do trabalho reprodutivo como algo inerente ao
ser mulher, mesmo nos casos em que sustentam as famílias (FARIA, 2011). Scott
e Cordeiro (2013) destacam que, mesmo havendo uma aceitação do papel de cui-
dadoras e até reclamações acerca da incompetência masculina em cumprir essas
funções, são as mulheres que com frequência explicitam seu descontentamento
com a pouca participação masculina nas tarefas domésticas, enquanto eles conve-
nientemente alegam sua incapacidade em colaborar.
4
Foi durante a década de 1970 que autoras feministas debateram sobre a natureza econômica do tra-
balho doméstico (cf. BRUSCHINI, 1990, p. 41-53); desse debate, resultaram a reformulação e a am-
pliação do conceito marxista de reprodução, que trata do trabalho necessário à reprodução biológica do
trabalhador e da sua força de trabalho. Para Kergoat (2009), o trabalho doméstico nada mais é do que
a forma que a reprodução assume na sociedade salarial.

7
 Vale mencionar que existem casos, por exemplo, em que ocorrem variações
desta divisão mais tradicional do trabalho, quando por alguma razão a mulher pre-
cisa se ausentar e assim os maridos e/ou filhos acabam tendo que assumir as tarefas
domésticas, ou mulheres que assumem a gestão do trabalho produtivo porque o
marido está doente ou ausente. Mas essas mudanças momentâneas nada mais são
do que confirmação da “regra”, pois não significam que exista um questionamento
da divisão em si, ou das relações de poder, mas apenas um estado provisório, fi-
cando claro para as duas partes que tarefa cabe a quem em tempos de estabilidade
(NOBRE, 2005). Carneiro (1994) afirma, por exemplo, que quando as mulheres
se incorporaram de forma expressiva ao mercado de trabalho agrícola, nos anos
1980, não houve um rompimento na divisão sexual do trabalho ou questionamen-
to das hierarquias.

Silva e Schneider (2010), analisando experiências mais recentes de mulheres

que conciliam trabalhos na agricultura e aqueles fora da propriedade, avaliam que
a participação feminina em trabalhos fora das casas pode significar aumento de sua
autonomia, sociabilidade e valorização de seu trabalho, ainda que não necessaria-
mente uma ruptura da divisão sexual do trabalho. A chamada pluriatividade pre-
sente hoje no campo é definida pelos autores como a “combinação entre trabalho
agrícola e atividades fora da propriedade”. Se antes esta era vista como uma forma
de vivência transitória na organização da população rural, hoje assume renovada
importância e parece tornar-se mais duradoura na experiência da agricultura fami-
liar, sendo um dos principais recursos encontrados pelas famílias para garantir sua
subsistência e permanência no campo. No entanto, para as mulheres que realizam
tarefas fora das propriedades, e não encontram formas de repartir os trabalhos
domésticos, isso geralmente representa uma sobrecarga de trabalho.

Essa responsabilização quase exclusiva das mulheres pelo trabalho doméstico

e de cuidados tem consequências também sobre suas possibilidades de envolvimen-
to e participação política. Ainda que seja importante e significativa a participação
das mulheres nos movimentos de luta pela terra, nos sindicatos, nos movimentos
autônomos de mulheres, nos grupos de mulheres nos assentamentos e na organiza-
ção das ocupações e acampamentos, sua condição de gênero lhes impõe uma série
de barreiras à efetiva participação política.

Por um lado, a relação desigual de poder com os maridos dificulta sua parti-
cipação em atividades fora do domicílio. Assim, geralmente as mulheres têm que
encontrar formas de garantir a realização das tarefas domésticas para conseguir
participar em atividades externas (BRUMER; ANJOS, 2010). São recorrentes os
relatos de mulheres que antes de sair devem deixar tudo “encaminhado” nas casas,

8
comida pronta, roupa lavada, ou, ao contrário, precisam sair dos espaços de reu-
nião para fazer o jantar, ou ainda levar seus filhos para as assembleias; há também
mulheres que abandonam as atividades para poder cuidar de algum membro da
família que adoeceu (SILIPRANDI, 2009; VASCONCELLOS, 2011).

Por outro lado, essas relações de poder sujeitam as mulheres à aprovação dos
maridos, sendo que muitos deles desaprovam, desencorajam e mesmo proíbem sua
inserção nas atividades organizativas dos assentamentos. E mesmo quando este
não é o caso, há na maioria das vezes um processo de negociação a ser feito pelas
mulheres para viabilizar sua ausência do espaço doméstico (AGUIAR; STROPA-
SOLAS, 2010).

Deve-se destacar, no entanto, que certos contextos podem contribuir para

superar essas barreiras, tais como os processos de organização das ocupações e dos
acampamentos.

A literatura sobre o assunto converge a respeito da situação privilegiada da or-

ganização dos acampamentos para a inserção e efetiva participação das mulheres,
já que toda a demanda por organização do cotidiano para atender às necessidades
coletivas torna o processo de sobrevivência social politizável (BRUMER; ANJOS,
2010). Como as autoras destacam, para muitas mulheres rurais, a organização dos
acampamentos é a primeira possibilidade concreta de inserção e formação polí-
tica, cumprindo, portanto, o importante papel de formar algumas das lideran-
ças femininas. Essa organização dos acampamentos também promove o encontro
das mulheres com lideranças femininas que já tiveram algum tipo de formação
política prévia, em sindicatos, organização das igrejas ou nos movimentos. Para
compreender a liderança feminina rural é necessário considerar que há diferenças
entre estas e as mulheres assentadas. Rua e Abramovay (2000) apontam que, nos
acampamentos, as mulheres ficam normalmente encarregadas das tarefas coletivas
tidas como mais “femininas”, como a educação, saúde e alimentação das pesso-
as. A realização coletiva dessas tarefas aumenta sua visibilidade e importância,
em contextos normalmente muito precários de sobrevivência, contribuindo para
a politização do cotidiano. Por outro lado, a existência de uma viva organização
comunitária facilita um processo de inserção das mulheres nas decisões e vida polí-
tica dos acampamentos. Durante esses momentos as mulheres ganham espaço para
articular e atuar politicamente e passam a perceber outras situações de opressão e
injustiças, favorecendo seu futuro engajamento e, em alguns casos, sua formação
como lideranças.

Apesar disso, a mudança de cenário gerada pela conquista da terra e a organi-

zação dos assentamentos geralmente representam uma diminuição da participação

9
 política das mulheres. O distanciamento entre os lotes e a redução dos espaços
coletivos levam a que se acentue a divisão sexual dos trabalhos entre homens e mu-
lheres, contribuindo para o processo de desarticulação das mulheres (BRUMER;
ANJOS, 2010; RUA; ABRAMOVAY, 2000).

De forma geral, alguns pequenos grupos de mulheres conseguem se manter

articulados nos assentamentos e costumam ser bastante diversificados, não apenas
debatendo gênero ou a situação das mulheres, mas também articulando possibi-
lidades de permanência na terra para os jovens, atividades de geração de renda
para as mulheres, organização de produção coletiva, problematizando as dívidas
das famílias. Sua mobilização é muitas vezes disparadora da ação mais ampla dos
sindicatos e dos movimentos (BRUMER; ANJOS, 2010).

A organização dos assentamentos também pode representar uma vulnerabi-

lidade maior das mulheres à violência doméstica. A proximidade das pessoas e a
organização social dos acampamentos permitem maiores controle e coibição dos
casos de violência, enquanto nos assentamentos os casos tendem a ser mais facil-
mente ocultados (VASCONCELLOS, 2011). Com o sugestivo nome de “Onde
mal se ouvem os gritos de socorro”, o artigo de Scott, Rodrigues e Saraiva (2010)
destaca a situação absolutamente desfavorável para as mulheres rurais, ainda hoje,
denunciarem ou se protegerem contra a violência doméstica. Sem nenhuma estru-
tura para buscar ajuda, seja pela distância, seja pela falta de transporte, ou mesmo
em função da ausência de delegacias na região, essas mulheres dificilmente conse-
guem se fazer ouvir. Nos casos em que fazem o longo percurso para chegar até as
delegacias, em cidades muitas vezes sem rede de atendimento estruturada, elas têm
que fazer suas denúncias em delegacias não especializadas, onde são desencorajadas
de fazer o boletim de ocorrência, e quando o fazem, é alto o grau de impunidade.
Nesse contexto é recorrente que as mulheres dependam mais do apoio das relações
de parentesco, amizade e vizinhança para combater as situações de violência do
que do poder público (SCOTT; CORDEIRO, 2013).

Esse conjunto de problemas vivenciados pelas mulheres no meio rural com-

põe algumas das razões para o que Scott e Cordeiro (2013) definem como desfe-
minilização do campo, termo usado para identificar um processo migratório mais
acentuado das mulheres, especialmente as jovens, para as cidades. Em detrimento
da ideia de masculinização do campo, os autores argumentam que não há um
aumento da população masculina, mas sim uma evasão das mulheres em busca de
condições melhores de vida. Para algumas autoras, essa migração indica que existe
uma insatisfação das mulheres com o papel a elas destinado no campo. A invisibi-
lidade e desvalorização de seu trabalho, a sobrecarga de trabalho, a dificuldade de

10
acesso a recursos, as limitações de lazer e a possibilidade de circulação nos espa-
ços públicos são elementos vistos como possíveis causas desse processo migratório
(BRUMER; ANJOS, 2010; MELO; SABBATO, 2006; NOBRE, 2012).

Ainda que persistam uma intrínseca relação desigual, baseada na divisão

sexual do trabalho, na invisibilidade do trabalho feminino, e uma consequente
vulnerabilidade econômica e social das mulheres rurais, a literatura sobre o tema,
que se expandiu muito nos últimos anos, aponta que há sinais de ascensão e me-
lhoria na condição das mulheres rurais (BUTTO, 2011; SCOTT, CORDEIRO,
2013). Mesmo perante as dificuldades mencionadas, as mulheres trabalhadoras
rurais conseguiram mobilizar-se nacionalmente, e uma conjuntura política favorá-
vel a partir de 2003 alavancou a construção de uma série de políticas com viés de
gênero, dedicadas especialmente às mulheres do campo e da floresta, que geraram
mudanças na vida das mulheres rurais.

Movimentos de mulheres trabalhadoras

rurais e o direito a ter direitos

Foi durante o período de redemocratização dos anos 1980 que ganhou força
e visibilidade a atuação de um novo sujeito político: a mulher trabalhadora rural.
Atuando nos sindicatos, movimentos sociais emergentes de luta pela terra e tam-
bém construindo movimentos autônomos, as mulheres trabalhadoras rurais têm
cumprido um importante papel na definição de pautas de reivindicações próprias
e na pressão sobre o Estado para a construção de políticas públicas voltadas para a
redução das desigualdades de gênero na agricultura (DEERE, 2004; HEREDIA;
CINTRÃO, 2006).5

O eixo central das reivindicações do movimento é o reconhecimento social

das mulheres rurais como trabalhadoras e com direito aos direitos e políticas des-
tinados à classe trabalhadora. Assim, suas principais demandas históricas são o
acesso à previdência social, especialmente aposentadoria e licença maternidade, e o
direito à sindicalização. Além disso, as trabalhadoras rurais também reivindicam a
possibilidade de autonomia produtiva, por meio do acesso à terra e aos benefícios
a ela vinculados6 (BUTTO, 2011).
5
Vale ressaltar que, apesar do crescimento da atuação nesse período, já havia mulheres que se destaca-
vam por sua militância antes disso. Podem-se destacar a Maria Margarida Alves, líder sindicalista, e
Elisabeth Teixeira, integrante da luta das ligas camponesas e mais adiante do MST.
6
Desde este momento as mulheres também já reivindicavam a necessidade de priorização das mulheres
chefes de família nas políticas de reforma agrária, bem como inseriam em suas pautas questões especí-
ficas relacionadas à saúde da mulher (HEREDIA; CINTRÃO, 2006).

11
 Os sindicatos rurais, a Igreja Católica e partidos políticos tiveram papel
importante no surgimento das primeiras mobilizações das mulheres trabalha-
doras rurais (HEREDIA; CINTRÃO, 2006). Apesar disso, historicamente os
sindicatos participavam do processo de exclusão social das mulheres rurais e no
seu não reconhecimento como trabalhadoras. Os sindicatos do início dos anos
1980 assumiam que apenas um membro da família deveria ser sindicalizado,
privilegiando os homens com a alegação de que eles, como chefes de família,
garantiam a todos os membros da família os benefícios. Foi só no congresso da
Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) de 1985 que
o debate sobre a participação das mulheres ocorreu de forma séria, trazido pelo
recém-articulado Movimento de Mulheres Trabalhadoras Rurais (MMTR) do
Sertão Central (DEERE, 2004).

Naquele momento, as mulheres também passaram a integrar suas pautas ao

recém-criado Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST). Siliprandi (2009)
indica que, inicialmente, existia uma resistência muito grande por parte do movi-
mento em debater temas relacionados a gênero e somente em 1995 – uma década
depois de sua fundação – um documento interno do MST reconheceu a situação
de “dureza” vivenciada pelas mulheres no campo. Em 1996, foi organizado o I
Encontro de Mulheres Militantes do MST, com o objetivo de levar o debate às
instâncias internas do movimento. Foi criado um setor de gênero, que promove
debates de interesse das mulheres e pauta especialmente a necessidade de partici-
pação feminina em todos os momentos de luta, nas diferentes instâncias de decisão
e organização dos movimentos,7 bem como estimula a cotitularidade de terras e
créditos e o acesso da família como um todo nas decisões sobre a produção (HE-
REDIA; CINTRÃO, 2006).

A partir dessas mobilizações iniciais e de um aumento significativo da parti-

cipação das mulheres nos sindicatos e movimentos, chegando inclusive a postos de
liderança, elas identificaram a necessidade de organizar-se em movimentos autôno-
mos, principalmente para ter seu próprio espaço para debater as questões de gênero
e os interesses das mulheres.8 Surgiram, nesse contexto, os Movimentos da Mulher
Trabalhadora Rural do Nordeste e do Sul e o Movimento das Mulheres Traba-
7
Para garantir a participação das mulheres, o movimento organiza “cirandas” que são espaços para
cuidado e formação política das crianças que ocorrem sempre que há encontros, reuniões e eventos do
movimento.
8
Apesar de os sindicatos e movimentos sociais mais abrangentes terem sido, e ainda serem, importantes
espaços de atuação das mulheres e força mobilizadora para suas pautas, o processo de inserção de pautas
específicas das mulheres e o reconhecimento das questões de gênero nesses contextos envolvem proces-
sos geralmente conflituosos e de intensas disputas de prioridades dentro das organizações, o que leva a
um constante processo de aproximação e afastamento entre os movimentos autônomos de mulheres e
estes (DEERE, 2004; HEREDIA; CINTRÃO, 2006).

12
lhadoras Rurais do Sul. Já no final dos anos 1990 foram efetivados esforços de
unificação nacional dos movimentos autônomos, quando surgiram a Articulação
Nacional de Mulheres Trabalhadoras Rurais (ANMTR), com importante papel
na luta pela documentação das mulheres trabalhadoras rurais, e o Movimento de
Mulheres Camponesas (MMC), ligado à Via Campesina (SILIPRANDI, 2009).

Nos anos 2000, destaca-se a organização da I Marcha das Margaridas como

um dos importantes marcos na unificação dos movimentos de mulheres rurais.
Organizado pela Contag, o ato político contava com apoio de diferentes movi-
mentos autônomos, sendo que a proposta da ação era estabelecer um diálogo di-
reto com o governo federal sobre a pauta específica de reivindicação das mulheres
trabalhadoras rurais. Até hoje já foram realizadas cinco edições do evento (2000,
2003, 2007, 2011 e 2015) e suas demandas resultaram em diversas conquistas,
inclusive em termos de políticas públicas (CONTAG, s.d.).

Todo esse processo de mobilização das mulheres rurais, além de conseguir

abrir as portas dos sindicatos e movimentos para a participação mais efetiva das
mulheres e a incorporação de suas demandas, gerou uma série de conquistas em
termos de direitos sociais e políticos para as mulheres trabalhadoras rurais. Duas
das primeiras grandes vitórias da organização das mulheres foram a garantia do
acesso à previdência social e a possibilidade de titularidade das terras da reforma
agrária na Constituição de 1988:
A constituinte pode ser considerada um marco, pois pela primeira vez foi colocada a nível
nacional uma negociação de políticas públicas que levava em conta a questão das mulheres
trabalhadoras rurais. A partir daí, os movimentos de mulheres rurais ganham visibilidade
e têm um impulso para sua nacionalização. (HEREDIA; CINTRÃO, 2006, p.7)

A Constituição de 1988 representou um marco histórico e incorporou algumas

das primeiras conquistas de direitos formais das mulheres trabalhadoras rurais.

Principais conquistas e direitos

Uma das importantes conquistas na Constituição de 1988 foi o acesso das

mulheres trabalhadoras rurais aos direitos previdenciários. Com a universaliza-
ção desses direitos, elas se igualaram aos homens, uma vez que antes desse perí-
odo os mesmos eram geralmente concedidos, no meio rural, em nome do “chefe
de família” (BRUMER, 2002). Apesar dessa conquista, outras mobilizações de
sindicatos e mulheres rurais foram necessárias para que leis complementares fos-
sem promulgadas para sua efetivação. Segundo Brumer (2002), a partir de 1992,

13
 com as Leis de Custeio e Benefício da Previdência Social, foram implementa-
dos os benefícios da previdência,9 que se estendiam ao conjunto das mulheres
trabalhadoras rurais, podendo ser assalariadas permanentes ou temporárias, e
às agricultoras familiares mesmo que não remuneradas. A idade estipulada de
aposentadoria era de 55 anos para mulheres e 60 anos para os homens, ou 30
anos de serviço para elas e 35 para eles. As mulheres agricultoras não remunera-
das passaram a ser titulares do direito, e não mais consideradas dependentes dos
maridos (BRUMER; WEISHEIMER, 2006).

Estudo realizado no Sul do Brasil (BRUMER, 2002) constatou que o acesso

à previdência representou, na vida das mulheres, significativos ganhos não só fi-
nanceiros, mas também em termos de autonomia, autoestima e confiança em seu
potencial. As mulheres do campo são reconhecidas como trabalhadoras rurais,
abrem contas bancárias, controlam seu dinheiro e, além disso, geralmente adqui-
rem a percepção de que a aposentadoria representa a conquista de um direito, e não
apenas uma dotação por parte do Estado.

Os rendimentos de aposentadoria constituem, para muitas mulheres, a pri-

meira oportunidade de acesso a recursos próprios. A possibilidade de concessão
do benefício para as idosas no meio rural também é um ganho significativo, con-
siderando-se aquelas que são viúvas, estão inseridas em famílias monoparentais e,
especialmente no Nordeste do país, encontram-se em condições mais precárias
do que os homens – elas vivem mais, mas apresentam menor incidência de novas
uniões (BRUMER, 2002). Estudos indicam que há uma tendência das mulheres a
investir o dinheiro na melhoria de condições das famílias, e não para seu próprio
benefício, contribuindo para uma maior valorização do seu papel no interior do
grupo familiar (HEREDIA; CINTRÃO, 2006).

Brumer (2002) menciona as diferenças significativas que existem entre a agri-

cultura familiar nas diferentes regiões do país, destacando especialmente as desi-
gualdades entre Sul e Nordeste. Enquanto no Sul os estabelecimentos de agricultu-
ra familiar, ainda que produzam para o autoconsumo, estão inseridos no mercado
(nacional e internacional), influenciados pelas políticas para o setor e pelas varia-
ções de preços, no Nordeste, em contexto mais precário, as famílias agricultoras
sobrevivem primordialmente produzindo para a própria subsistência. Um reflexo
desse quadro são os dados que indicam que 56% dos beneficiados pela previdên-
cia, em 2000, eram mulheres chefes de família no Nordeste, das quais 71% eram
9
Os direitos conquistados na Constituição também trouxeram a possibilidade de acesso das mulheres
rurais ao salário maternidade, com lei complementar lançada em 1994; já em 2000 o número de bene-
ficiárias anuais atingia a marca de 400 mil mulheres (HEREDIA; CINTRÃO, 2006).

14
viúvas, o que ajuda a entender a importância do acesso à previdência (BRUMER,
2002; HEREDIA; CINTRÃO, 2006). Segundo as autoras, cerca de 60% dos be-
nefícios da previdência rural em 2000 eram destinados às mulheres. No entanto,
apesar dos avanços, boa parte das trabalhadoras rurais continuava sem acesso aos
recursos, como as trabalhadoras em situação informal, sem registro em carteira
ou de produção, e as que têm dificuldade em oferecer prova de sua condição de
trabalhadora rural, representando um desafio a ser superado.

Outra conquista da mobilização das mulheres rurais foi a inclusão na Cons-

tituição de 1988 do artigo 189, que previa a titulação da terra no nome do homem
ou da mulher, ou dos dois, independentemente de seu estado civil. Até então, a
legislação brasileira não previa a possibilidade de titularidade para as mulheres,
e mesmo o Estatuto da Terra, instituído pelo governo militar em 1964, não fazia
menção à inclusão das mulheres como titulares (BUTTO; HORA, 2010).

No entanto, apesar da conquista formal desse direito, sua efetivação não foi
automática. Era recorrente os homens seguirem como os principais destinatários
da titulação das terras, fosse por herança ou pelos assentamentos da reforma agrá-
ria. Prevalecia a ideia das décadas anteriores do homem como chefe de família e,
segundo Deere (2004), era dada pouca prioridade a este tema pelos movimentos
sociais camponeses da época.

Durante esse período, os estudos destacam que, a despeito da garantia do direi-

to formal, continuava se reproduzindo a lógica do “chefe de família”, o que afetava as
possibilidades de acesso das mulheres à terra tanto por herança quanto por reforma
agrária ou compra. Autoras como Paulilo (2003), Woortmann (1995) e Carneiro
(2001) apontaram a existência, na década de 1990, de um padrão na forma de suces-
são rural que privilegiava os homens, sendo principalmente os filhos que herdavam
as terras, enquanto as mulheres se tornavam agricultoras pelo casamento.

Carneiro (2001), estudando comunidades rurais no Sul do Brasil, mostrou que

é socialmente esperado no meio rural que as mulheres “abram mão”, em cartório, de
sua parte da herança, para que futuramente os irmãos não venham a ter problemas
com disputas. Por vezes, ocorre a venda aos irmãos dos lotes de terra recebidos por
herança, o que pode ser feito por valores simbólicos, já que a mulher vai mesmo mo-
rar no lote do marido. Quando a parte delas na herança é, de fato, vendida com valor
monetário, o preço é geralmente mais baixo do que o do mercado.

A autora destaca que a lógica que rege essa forma de divisão dos bens é a do
merecimento pelo trabalho. Os homens desde jovens trabalham na terra com os
pais e, portanto, passariam a “merecer” a terra na qual trabalharam. Por outro

15
 lado, considera-se que as mulheres, que durante toda a vida tiveram seu trabalho
invisibilizado, não trabalharam para ganhar a terra, mas, ao contrário, foram “sus-
tentadas” pelo pai e, quando se casam, passam a depender do marido. “A viriloca-
lidade10 resulta ali da posição específica da mulher face à produção e à propriedade
da terra (a mulher não trabalha a terra, portanto não será cabeça de um empreen-
dimento agrícola). E sem isto não se justifica que seja proprietária de uma parcela”
(MOURA apud CARNEIRO, 2001, p. 35).

Nas políticas de reforma agrária a situação não era muito diferente. Dados
indicam que, em 1996, as mulheres representavam apenas 12% dos titulares be-
neficiários da reforma agrária e, em 2002, esse percentual não passava de 13%
(BUTTO; HORA, 2010; DEERE, 2004).

Foi só em 2003, depois de grande pressão por parte dos movimentos e orga-
nizações de mulheres, que o Incra lançou uma nova Portaria, n. 981/2003, que
previa a obrigatoriedade de titulação conjunta dos lotes dos assentamentos para
os casais casados ou com união estável. Nos casos de separação, a prioridade é
dada às mulheres, contanto que tivessem a guarda dos filhos, e o cônjuge passa a
ter prioridade de benefício nos próximos loteamentos (BUTTO; HORA, 2010;
BRASIL, 2010). Com a implementação dessa nova política, as possibilidades de
acesso à terra pelas mulheres dos assentamentos rurais aumentaram, chegando a
25,6% do total de beneficiários, entre 2003 e 2006, e alcançando 55,8%, em 2007
(BUTTO; HORA, 2010). Neste mesmo ano, foi lançada a Instrução Normativa
n. 38/2007, que previa uma completa reformulação dos procedimentos e formu-
lários de cadastro, incluindo mudanças no cadastro, nos contratos de concessão e
no título definitivo, para garantir a efetiva implementação da Portaria n. 981, de
2003. As famílias passaram a ter obrigatoriamente que declarar seu estado civil,
foram alteradas as regras de seleção para dar prioridade a famílias chefiadas por
mulheres e criou-se a “Certidão da Mulher Beneficiária da Reforma Agrária” para
facilitar seu acesso aos direitos (CASTRO, 2013b; BRASIL, 2010).

Com a implementação dessa normativa, o quadro se alterou de forma signifi-

cativa. Entre 2008 e 2013, do total de famílias assentadas, as mulheres obtiveram
titularidade em 68,2% dos lotes, sendo 47,64% titularidade conjunta com marido
e 20,56% de mulheres chefes de família (CASTRO, 2013). Permaneceram 31,8%
de lotes com titulação exclusivamente masculina. Entre esses, estavam os homens
solteiros, mas, segundo Castro (2013), havia também uma parcela de homens ca-
sados que não indicaram as esposas como titulares.
10
Termo usado para designar o deslocamento da mulher da casa paterna para a do marido.

16
 Castro (2013) destaca que esse conjunto de medidas, apesar de constituir
avanços importantes para garantir às mulheres possibilidades reais de acesso à terra
e consequentemente às políticas voltadas para a agricultura familiar (programas de
crédito produtivo, assistência técnica, aquisição de alimentos, entre outros), apre-
senta resultados mais equitativos para famílias assentadas a partir de 2008, restan-
do uma lacuna no que diz respeito ao período anterior.

A possibilidade de direito à titularidade da terra, no entanto, não garante o

acesso das mulheres à produção, especialmente se não há estímulo e disponibilida-
de de crédito com foco específico para elas.

A criação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

(Pronaf), em 1996, foi um marco importante no âmbito das políticas públicas para
o meio rural no Brasil. Seu surgimento representou o reconhecimento de uma nova
categoria social, a dos “agricultores familiares”, até então dispersa em um conjunto
de diversas denominações, como pequenos produtores, produção familiar, entre
outros (HERNÁNDEZ, 2010).

A possibilidade de crédito produtivo para pequenos produtores rurais se cons-

tituía uma importante alternativa para a população que vivia da agricultura, mas o
acesso das mulheres a essas linhas de crédito era extremamente limitado. Em 1997,
apenas 7% dos créditos foram destinados às mulheres e, em 2002, esse percentual
foi de 10,4%11 (MELO; CAPELLIN; CASTRO, 2010), demonstrando o limitado
acesso das mulheres ao programa.

Enquanto titulares das terras e responsáveis pela gestão de recursos, eram os

homens que mais facilmente tinham acesso ao financiamento, sendo que a ausên-
cia de documentação por parte das mulheres era um dos principais obstáculos para
acesso ao crédito.

Considerando-se esse contexto, outra demanda presente na primeira Marcha

das Margaridas era a criação de linhas específicas de crédito para as mulheres tra-
balhadoras rurais, como elemento necessário para a promoção de sua autonomia.
Como um primeiro esforço para responder a essa demanda, o Ministério do De-
senvolvimento Agrário (MDA) expediu, em 2001, a Portaria n. 121, estabelecendo
que ao menos 30% dos recursos do Pronaf deveriam ser destinados às mulheres.
Já na safra de 2003/2004 instituiu-se o Pronaf-Mulher. No entanto, não se trata-
va de uma linha específica de crédito, mas sim um recurso adicional concedido
às famílias, para que fosse investido em atividades desenvolvidas pelas mulheres
11
Esses percentuais incluem as mulheres que contraíram o crédito em nome dos maridos, no caso em
que eles encontravam-se impedidos por estarem com “nome sujo” ou sem documentação em dia (RUA;
ABRAMOVAY, 2000).

17
 (HERNÁNDEZ, 2010). Segundo a autora, em 2005, após a Campanha de Cré-
dito para a Igualdade da Trabalhadora Rural (lançada na comemoração do 8 de
março daquele ano pelos movimentos de mulheres, sindicatos e agências financei-
ras), concretizou-se uma linha específica para mulheres.

O programa pode ser acessado para financiar uma grande diversidade de ati-
vidades, mesmo que distintas das tradicionalmente desenvolvidas pelas famílias, e
o crédito pode ser contraído de forma individual ou coletiva. O programa também
está dividido em cinco categorias, segundo nível de renda das famílias, variando
desde a linha A, destinada a famílias assentadas da reforma agrária, até a linha E,
para aquelas com renda acima de R$ 40 mil.

Um dos problemas das linhas de financiamento especiais do Pronaf para as

mulheres era a dificuldade do acesso pelas mulheres acampadas e assentadas da
reforma agrária. Segundo dados do MDA de 2005, 99,9% dos recursos foram des-
tinados para as linhas C, D e E, ou seja, famílias com recursos acima de R$ 2.000.
Buscando enfrentar essa questão, em 2008 foi criada uma linha de financiamento
específica para mulheres assentadas como uma modalidade do crédito instalação,12
com o nome de “Apoio Mulher” (CASTRO, 2013a).

O apoio prevê o financiamento de créditos de até R$ 3.000 para grupos de

mulheres, com um mínimo de três integrantes, sendo que durante sua execução,
entre 2009 e 2013, foram firmados 18.550 contratos, dos quais 18.292 já foram
liquidados (CASTRO, 2013a).

Há também esforços recentes para transversalizar o tema de gênero e as deman-

das das mulheres rurais nos programas de assistência técnica rural existentes. Nesse
sentido, dois dos principais órgãos de assistência do país – a Assistência Técnica e
Extensão Rural (Ater) e a Assessoria Técnica, Social e Ambiental (Ates) –, a partir
especialmente de 2007, incorporaram em suas ações critérios de gênero e de prota-
gonismo das mulheres rurais, contemplando ações voltadas exclusivamente para elas
(BUTTO; HORA, 2010). A Ates é uma das instituições que apoia atualmente um
novo programa da Diretoria de Políticas para Mulheres Rurais (DPMR) dedicado a
pensar de forma mais integrada a organização produtiva das mulheres rurais.

A grande concentração de mulheres em atividades voltadas para o autoconsu-

mo das famílias agricultoras e, portanto, com pouco acesso à renda e assalariamen-
to, em contraposição aos homens que ocupam as atividades que geram recursos
monetários, é uma das grandes questões enfrentadas pelo movimento de mulheres
(BUTTO, 2011).
12
Modalidade de crédito instituída em 2003 e com aplicações diretas de recursos do Incra.

18
 Segundo Butto, a dedicação das mulheres, em especial, às tarefas de horti-
cultura, floricultura, silvicultura e cuidados com pequenos animais representa a
principal razão pela qual 64% das trabalhadoras brasileiras não auferem remune-
ração. Nos últimos anos, no entanto, algumas dessas atividades têm ganhado mais
espaço nos mercados, contribuindo para uma melhora nas possibilidades de acesso
das mulheres a recursos monetários. Ao mesmo tempo, a capitalização dessas ati-
vidades passa a atrair os homens.

Apesar da diminuição do número de mulheres ocupadas sem remuneração

nos últimos anos (BUTTO, 2011), a questão da autonomia econômica das mulhe-
res rurais continua sendo um desafio a ser enfrentado por movimentos e políticas
públicas. Os avanços alcançados no sentido de garantir acesso a documentação,
previdência e titularidade da terra vêm se somar a demandas mais recentes do mo-
vimento por uma maior inserção das mulheres nas atividades produtivas.

A segunda edição da Marcha das Margaridas demandava a criação de um

Programa Nacional de Valorização e Melhoria da Qualidade da Produção das
Mulheres Rurais. Após um período inicial de implementação de um projeto de
apoio à produção e comercialização para as mulheres rurais, o MDA, por meio da
Diretoria de Políticas para Mulheres Rurais e Quilombolas (DPMRQ), articulou
diversos parceiros para implementação, em 2008, do Programa de Organização
Produtiva das Mulheres Rurais (OPMR) (BUTTO, 2011).

O programa tem como principal objetivo fortalecer as organizações produ-

tivas de mulheres rurais, promovendo sua autonomia econômica e garantindo seu
protagonismo na economia rural, por meio de trocas de experiências, capacitações,
viabilização de seu acesso às políticas públicas de apoio à produção e comerciali-
zação, e promovendo também os princípios da economia feminista e solidária e
da agroecologia (BRASIL, 2010). Tal ação está voltada especialmente para grupos
de mulheres, com ao menos cinco integrantes, que desenvolvam alguma atividade
produtiva BRASIL, s.d.).

Uma das grandes questões colocadas pelos movimentos como dificuldade

recorrente na organização produtiva das mulheres é a comercialização. Nesse sen-
tido, o programa busca promover a organização de feiras de economia solidária e
feminista, especialmente no Nordeste, onde há maior concentração dos grupos
(BUTTO, 2011).

Alternativas estimuladas pelo programa para impulsionar a organização das

mulheres são a comercialização de produtos nos programas de aquisição de alimen-
tos criados pelo governo, como é o caso do Programa de Aquisição de Alimentos

19
 (PAA) criado em 2003 (em 2011 ganhou cota de 30% a 40% para mulheres, de-
pendendo da modalidade), e sua inserção também no Programa Nacional de Ali-
mentação Escolar (PNAE), que estipula que 30% dos alimentos adquiridos para
alimentação devem vir da agricultura familiar (CASTRO, 2013).

Dessa forma, o programa busca dar passos mais concretos para garantir a
conquista da autonomia econômica das mulheres e seu acesso ao âmbito da produ-
ção. Nesse processo, as organizações de mulheres vão abraçando novas bandeiras e
projetos políticos que permitam dar visibilidade ao seu trabalho e contribuir para
sua inserção produtiva, como é o caso da agroecologia, da economia feminista e
solidária e da soberania alimentar.

Documentação das mulheres

trabalhadoras rurais

A documentação das trabalhadoras rurais constitui uma das principais de-

mandas dos movimentos para garantir os direitos conquistados nas últimas três
décadas. A efetivação do acesso dessas mulheres à previdência rural implicou a
necessidade de documentação e comprovação do trabalho na agricultura familiar.
No período pós-constituinte, a sindicalização foi um dos recursos utilizados pelas
trabalhadoras rurais para reconhecimento dos anos de trabalho realizado. Porém,
somente a sindicalização não bastava e as mulheres passaram a ter que declarar
formalmente seu status de trabalhadora, para garantir o acesso a direitos. Assim,
a comprovação do trabalho realizado pelas mulheres rurais durante seus anos de
vida passou a ser uma das grandes questões para o movimento de mulheres. Eram
comuns os casos de mulheres sem possibilidade de acesso à aposentadoria ou li-
cença por ausência de documentos comprobatórios. A situação presenciada por
Cordeiro (2004, p. 149), em sua pesquisa no sertão pernambucano, é ilustrativa
nesse sentido:
Sindicato de Trabalhadores Rurais de Santa Cruz da Baixa Verde. Estou sentada em um
banco aguardando Arlinda para visitar alguns sítios. Várias pessoas estão esperando por
ela. Na minha frente estão um homem e uma mulher com uma criança. A mulher fica
sentada com um recém-nascido no colo. Ele dá os documentos para Arlinda examinar. Ela
olha os documentos. Vai olhando folha por folha à procura de algo. De vez quando é in-
terrompida por uma outra senhora idosa. O homem pergunta o que falta, pois quer provi-
denciar. Arlinda procura por um documento com a profissão de agricultora, e a mulher não
tem. No registro de casamento, ela está como doméstica e também na certidão dos filhos.
Arlinda pergunta se na matrícula das crianças ela declarou a profissão. A mulher não lem-
bra. Pergunta pela ficha do posto, a mulher também não se recorda. Ela está completamen-
te perdida e com um ar desolado. Diz que na época em que casou não tinha isso. Afirma

20
 que nos documentos do marido consta a profissão de agricultor. Arlinda diz que quando o
homem é agricultor os benefícios são para ele e a mulher tem de ter algo que registre que ela
é agricultora para poder ter direito ao benefício. Ela não tem. Sai de lá desolada.

Buscando enfrentar situações como estas, o movimento de mulheres rurais

intensificou suas mobilizações e campanhas para tentar garantir o acesso das mu-
lheres a seus direitos, lançando, em 1991, a campanha “Quando alguém lhe per-
guntar, declare sua profissão: trabalhadora rural, lavradora ou agricultora” como
esforço para conscientizar as mulheres da importância de se identificarem como
trabalhadoras rurais e facilitar seu acesso à previdência, introduzindo na vida delas
uma linguagem e tramites desconhecidos: comprovantes, documentos e legislação
(CORDEIRO, 2004, 2007).

Assim, as mulheres passaram a ter que se acostumar com uma lógica buro-
crático-legal pouco ou nada conhecida por elas, consubstanciada na documentação
requerida para acessar não apenas a previdência, mas também escolas, postos de
saúde, programas da reforma agrária ou de transferência de renda e até mesmo “para
morrer”, como destaca Cordeiro (2004). A autora relata uma série de casos em que
a falta de documentação levou a situações extremamente penosas de mulheres que
tiveram que chamar a polícia para sair com o filho do hospital, que não puderam
registrar filhos (e registravam no nome de uma irmã, por exemplo), que não conse-
guiam enterrar o filho, obter licença maternidade, aposentadoria e assim por diante.

A maioria das mulheres no estudo de Cordeiro buscava documentação em

razão de demandas urgentes. É usual, nesse contexto, que as mulheres sejam le-
vadas pela primeira vez a tirar documentos por vereadores ou cabo eleitorais, em
contrapartida se livram das taxas envolvidas na emissão dos mesmos – muitas ve-
zes inacessíveis para elas (BRASIL, 2007). Outras mulheres buscam se documen-
tar quando precisam registrar um filho para colocar na escola, ou para ter acesso
familiar à saúde. Entre os homens a situação é um pouco diferente: o alistamento
militar obrigatório levaria a maioria deles a documentar-se quando completam 18
anos, e muitos também o fazem pela demanda migratória (CORDEIRO, 2004).

Para além dos antecedentes culturais da população camponesa, de pouco co-

nhecimento sobre os sistemas envolvidos na regulamentação de sua condição de
cidadão, algumas das principais dificuldades encontradas pelas mulheres rurais
para acessar documentação incluíam, além do próprio desconhecimento dos seus
direitos civis e trabalhistas: as taxas de emissão; o custo e distância das viagens até
as cidades; a pouca capilaridade dos sistemas de emissão; e a dispersão dos órgãos
emissores (BRASIL, 2010).

21
 Nesse sentido, os movimentos estiveram por mais de uma década envolvidos
em campanhas de documentação e pressões sobre o Estado brasileiro para que
este assumisse a resposta à demanda diagnosticada de ausência de documentação,
especialmente para mulheres rurais. Um dos marcos importantes dessa luta foi a
campanha lançada em 1997 pela Articulação Nacional de Mulheres Trabalhado-
ras Rurais (ANMTR) para documentação da trabalhadora rural com o lema “Ne-
nhuma Trabalhadora Rural Sem Documentos”, ganhando visibilidade nacional.
Durante a execução de sua campanha, a ANMTR articulou diversos atores da
sociedade civil e de entidades do governo, realizou mutirões de documentação e
também elaborou cartilhas educativas, ao mesmo tempo que pressionava o gover-
no federal para a construção de uma política pública para emissão de documentos
às trabalhadoras rurais (CORDEIRO, 2007; BRASIL, 2007).

A realização da primeira Marcha das Margaridas, em 2000, como uma ação

estratégica realizada em Brasília pelas mulheres do campo e da floresta, teve como
principal objetivo dar visibilidade social e política às suas reivindicações e lutar
pelo reconhecimento de sua cidadania plena. Na pauta de negociação levada ao
governo federal, o primeiro item era a criação de uma política federal de emissão
de documentos voltada especificamente para as trabalhadoras rurais, como um
pré-requisito necessário para o acesso das mulheres aos direitos e políticas conquis-
tados (BRASIL, 2007). Mas foi só em 2004 que as pressões surtiram efeito, com o
surgimento de um programa para documentação das trabalhadoras.

Uma mudança de conjuntura política em 2003 fez com que muitas das de-
mandas da Marcha das Margaridas fossem efetivadas, a partir da criação de ins-
tâncias governamentais especialmente dedicadas à política para as mulheres, como
a Secretaria Especial de Política para as Mulheres (SPM),13 e do Programa de Pro-
moção de Igualdade de Gênero, Raça e Etnia (PPIGRE) do MDA, hoje com a
denominação de Diretoria de Políticas para as Mulheres Rurais e Quilombolas
(DPMRQ). Essas instâncias contribuíram para o desenvolvimento de políticas es-
pecíficas para a promoção dos direitos econômicos das trabalhadoras rurais e re-
dução das desigualdades de gênero no campo, incluindo o acesso à documentação
civil e trabalhista (BUTTO; HORA, 2010).

O Programa Nacional de Documentação da Mulher Trabalhadora Ru-

ral (PNDTR) foi criado em 2004, com o objetivo de melhorar as condições de
exercício de cidadania das mulheres trabalhadoras rurais, por meio da emissão de
13
Hoje fundida com a Secretaria Especial de Direitos Humanos e a Secretaria de Políticas de Promoção
da Igualdade Racial, compondo o atual Ministério das Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos
Humanos (cf. http://www2.planalto.gov.br/presidencia/ministros/ministerio-das-mulheres-igualdade-
-racial-e-direitos-humanos)

22
documentação civil e trabalhista no campo. Além disso, visava facilitar o acesso
dessas mulheres às políticas públicas, especialmente aquelas da agricultura familiar
e reforma agrária, e orientá-las com relação aos seus direitos e políticas públicas já
conquistados (BRASIL, 2007, 2010).

O PNDTR é, portanto, fruto das lutas e mobilizações das mulheres rurais

que, a partir de seus acúmulos, participam diretamente da implementação e exe-
cução do programa, sendo integrantes do seu comitê gestor (BUTTO, 2011). Esses
comitês existem em âmbitos nacional e estadual, sendo que a participação dos
movimentos fortalece em grande medida a ação integrada dos parceiros. A coor-
denação do programa é feita pelo MDA, por meio da Diretoria de Política para
Mulheres Rurais e Quilombolas e pelo Incra.

A execução da política é feita por meio da realização de mutirões itinerantes

de documentação, realizados a partir da articulação de uma grande diversidade de
parceiros, tais como Ministérios, Secretarias, Receita Federal, governos estaduais
e municipais, além dos já mencionados movimentos sociais de mulheres trabalha-
doras rurais.14

Indocumentação das
trabalhadoras rurais:
desafio que permanece

A garantia do acesso à documentação das mulheres trabalhadoras rurais é,

como se pode constatar, uma etapa indispensável na construção da autonomia das
mulheres e superação da situação de vulnerabilidade social por elas vivenciada.

Os anos de luta das trabalhadoras rurais renderam muitas conquistas e me-

lhorias nas condições de vida das mulheres que atualmente vivem no campo. Elas
têm hoje garantia de acesso à previdência, documentação, crédito, titularidade das
terras, assistência técnica, assim como programas de apoio para maior inserção
produtiva e autonomia econômica. Apesar disso, segue sendo um desafio para go-
verno e movimento de mulheres fazer com que essas políticas sejam efetivamente
acessadas pelo conjunto das trabalhadoras rurais.

A posse da documentação civil básica é a porta de entrada do pleno exercício

da cidadania, entendida como gozo de direitos básicos garantidos pelo Estado.
Apesar da redução da desigualdade nas últimas décadas, ainda persistem índices
14
Para mais detalhes sobre o PNDTR e seu desenvolvimento, ver o capítulo deste livro.

23
 de pobreza significativos que devem ser enfrentados pelas políticas sociais. A situa-
ção se agrava em áreas rurais, nas quais parcela importante da população não pode
ter acesso aos programas e políticas sociais em razão da falta de documentação e da
maior dificuldade em emitir documentos.

O problema é ainda mais grave se considerarmos que o acesso não só à saúde

e educação, políticas básicas e universais, mas também a políticas específicas para
trabalhadores e trabalhadoras rurais é problemático.

Os recursos familiares escassos de muitas famílias direcionaram por muitos

anos os esforços de “tirar documentos” para os homens, usualmente vistos como
provedores; as mulheres também tinham dificuldade em qualificar-se como traba-
lhadoras, pois seus trabalhos tradicionais, como cuidar da horta ou de pequenos
animais, são compreendidos como trabalho doméstico; esses, entre outros fatores,
provocaram a situação de maior indocumentação das mulheres rurais.

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28
 Perfil da população
rural feminina
– um diagnóstico inicial
Roberta Guimarães Peres
Rosana Baeninger
Natalia Belmonte Demétrio

Com base em indicadores selecionados dos Censos Demográficos 2000 e

2010, organizou-se um perfil da população-alvo do PNDTR – Programa Nacional
de Documentação das Trabalhadoras Rurais – do Ministério do Desenvolvimento
Agrário, de modo a oferecer um panorama geral das condições de vida deste gru-
po. A importância da identificação de tal perfil advém do fato de que os maiores
volumes de população urbana, de maneira geral, acabam por esconder especifici-
dades das populações rurais.

Este diagnóstico sobre a população rural feminina foi construído com base
nas unidades da federação e grandes regiões brasileiras, à luz das correspondentes
populações urbana e total.

A seguir, são apresentados os conceitos relativos aos indicadores seleciona-

dos, bem como a justificativa teórica que sustenta sua escolha para o diagnóstico.
Posteriormente, são analisadas as estruturas etárias, por grandes regiões brasileiras
e seus estados, as taxas de crescimento geométrico da população urbana, rural e
total e as razões de sexo, georreferenciadas, por unidade da federação. Também são
abordados alguns dados descritivos, como presença de registro civil de nascimento
(para população com até dez anos de idade), estado civil, distribuição da popula-
ção por raça/cor, relação com o responsável pelo domicílio e níveis de instrução da
população urbana e rural, por sexo e unidade da federação.

29
 A construção de um diagnóstico
sobre a população rural feminina:
conceitos e indicadores

Estrutura etária das populações urbana, rural e total

Compreender a dinâmica demográfica de uma população é o primeiro passo
para entender suas transformações, bem como planejar ações e políticas a curto,
médio e longo prazos. A estrutura etária da população é uma das mais eficientes
ferramentas de trabalho dos estudos de população, por apresentar a distribuição de
toda a população, segundo grupos etários quinquenais e sexo.

Para cumprir este objetivo, no entanto, são necessários dois pontos de referên-
cia no tempo para acompanhar a evolução da população, bem como as mudanças
em sua estrutura. Dessa forma, pode-se analisar e construir hipóteses acerca do
crescimento populacional por faixa etária, sexo e, neste caso, situação de domicílio.

As estruturas etárias acabam por revelar em que momento da transição de-

mográfica1 (BERQUÓ, CARVALHO, 2001) – a ser definido no item a seguir – se
encontra determinada unidade da federação, se há uma janela de oportunidades
(WONG, CARVALHO, 2006) – um dos efeitos deste processo – a ser explorada
e quais transformações se anunciam para aquela população ao longo do tempo.

Crescimento das populações urbana, rural e total

Trata-se do percentual de incremento médio anual da população residente em
determinado espaço geográfico, no período considerado.

Dando continuidade à análise da dinâmica demográfica, as taxas de cres-

cimento constituem um instrumento importante para o acompanhamento do
incremento ou decremento de determinado grupo populacional. A história da
redistribuição brasileira no século 20 aponta para importantes movimentos mi-
gratórios que acabaram por esvaziar áreas rurais em muitas localidades (BAE-
NINGER, 2012).

Serão apresentadas as taxas de crescimento das unidades da federação e de

suas grandes regiões nos períodos de 1991 a 2000 e 2000 a 2010. A transição
1
A transição demográfica – ou seja, a passagem de altos níveis de fecundidade e mortalidade para
níveis mais baixos – é a principal marca da dinâmica demográfica não só do Brasil, mas de todos os
países da América Latina. Os países europeus, por exemplo, passaram por esta transição ao longo
de todo o século 20, enquanto o Brasil assistiu a essa mudança de níveis a partir dos anos 1960. Isso
significa dizer que, em 40 anos, a população brasileira teve sua estrutura e distribuição por sexo e
idade bastante modificadas.

30
urbana brasileira redesenhou os cenários urbanos e rurais no país, com reflexos
observados ainda neste início de século 21, especialmente em espaços diferentes
das metrópoles, com o crescimento de polos regionais. As taxas geométricas de
crescimento populacional, portanto, podem oferecer um histórico do resultante
dessas transformações profundas e seus desdobramentos.

Razão de sexo
Definida pelo número de homens para cada grupo de 100 mulheres, na po-
pulação residente em determinado espaço geográfico, no ano considerado, a razão
de sexo permite visualizar rapidamente as relações entre o volume de homens e
o de mulheres em certa população. Especialmente em áreas rurais, este é um in-
dicador importante, uma vez que movimentos migratórios são frequentes nestes
espaços, principalmente de mulheres mais escolarizadas.

Relação com o responsável pelo domicílio

Resultante da variável censitária denominada “relação de parentesco ou de
convivência com a pessoa responsável pelo domicílio”, esta dimensão de análise
indica a composição das famílias e, sobretudo, o número de mulheres responsá-
veis pelos domicílios. No âmbito das políticas públicas, tal indicador é funda-
mental para o planejamento, pois são as mulheres as beneficiárias de diferentes
programas sociais.

Registro de nascimento
Quesito censitário para investigado para residentes menores de dez anos de
idade, o registro civil de nascimento é um indicador direto acerca do tema deste
estudo. Ainda que a cobertura do registro seja bastante significativa, como se verá
adiante, ainda há diferenciais importantes entre as regiões brasileiras.

Estado civil/posição na família

Conhecer a composição das famílias é um desafio que compõe a agenda dos
estudos mais recentes acerca das políticas públicas, principalmente por ser a figura
da mulher como responsável do domicílio (com ou sem cônjuge) a categoria que
mais ganha importância neste cenário. Assim, associando esta premissa aos objeti-

31
 vos deste estudo, mais do que identificar o status de nupcialidade dessas mulheres,
é preciso conhecer seu estado civil, tomando este indicador como um proxy tam-
bém da documentação das mulheres rurais.

Raça ou cor

O quesito “raça ou cor”, para além de sua importância para a construção de

um perfil das mulheres rurais no Brasil, foi recém-incorporado aos registros admi-
nistrativos do governo. Tal iniciativa reflete a importância desta variável também
para a gestão, como aspecto fundamental do planejamento e implantação de po-
líticas sociais.

Nível de instrução

A dinâmica da população rural tem revelado, de acordo com os dados cen-

sitários dos últimos 20 anos, o movimento de mulheres mais escolarizadas em
direção a espaços urbanos. Estes movimentos podem ser captados também na es-
trutura etária, mas destrinchar este processo social é importante para verificar a
hipótese sobre a maior documentação das mulheres mais escolarizadas.

Estrutura etária das

populações urbana,
rural e total

Região Norte

De acordo com os dados dos Censos Demográficos 2000 e 2010, a população

da Região Norte tem experimentado profundas transformações, entre as quais está
o envelhecimento populacional. Isso se dá muito mais em função das mudanças
dos níveis de fecundidade do que da mortalidade, ou do aumento da expectativa
de vida. Observando as pirâmides etárias para a Região Norte, observam-se o
estreitamento das bases – apontando a queda da fecundidade – e o consequente
aumento do peso proporcional das idades mais avançadas.

Este comportamento pode ser notado em todas as regiões do Brasil, porém,

em diferentes níveis. O Norte e o Nordeste mantiveram níveis elevados de fecun-
didade em relação aos demais estados brasileiros, por mais tempo. Assim, essas

32
transformações resultantes da transição demográfica podem ainda ser observadas.
Em outros estados, como São Paulo, por exemplo, a fecundidade já era baixa em
2000, declinando para níveis ainda menores, aproximando-se, em 2010, do nível
de reposição da população.

Este nível de reposição pode ser expresso por 2,1 filhos por mulher, ou seja,
o suficiente para repor a população e manter um crescimento constante. No caso
brasileiro, por ter experimentado um processo tardio de transição demográfica em
relação à Europa, por exemplo, ainda que os níveis de fecundidade estejam pró-
ximos da reposição, a inércia demográfica 2 impede o decremento populacional, já
experimentado por países como a Itália.

De acordo com as pirâmides etárias, podem-se confirmar as hipóteses ante-

riormente levantadas acerca das relações entre as populações urbanas e rurais, e
seus volumes. A população urbana, mais volumosa em todos os estados do Brasil,
se aproxima mais do padrão da estrutura etária total. Justamente por esta relação é
que se optou, metodologicamente, por separar para todos os indicadores a situação
dos domicílios.

É importante conhecer a estrutura não apenas da população rural, mas tam-

bém da população urbana, uma vez que há uma complementaridade relevante en-
tre ambas, já que as trajetórias migratórias mais recentes, de modo geral, deixaram
de ser de grandes distâncias, como os movimentos observados no país até meados
do século 20, passando a movimentos regionais, especialmente interestaduais.

No caso do Acre, as pirâmides etárias da população rural apontam para mu-

danças demográficas importantes. A transformação mais importante observada
é o estreitamento da base das pirâmides etárias, o que aponta para a diminuição
da fecundidade: as mulheres têm menos filhos em 2010 do que tinham em 2000.

Por outro lado, este momento em que se encontra a população rural do Acre
indica uma janela de oportunidades, ou seja, um momento único da transição de-
mográfica em que a razão de dependência é muito favorável ao planejamento. Dito
de outra forma, enquanto diminui o peso proporcional das crianças, a participação
dos idosos ainda não chega a se destacar e, ao mesmo tempo, a população em idade
ativa é numerosa.

É preciso considerar, no entanto, o fator migratório nesta dinâmica – mais

difícil de medir e de projetar para o planejamento a longo prazo. O padrão da
2
Os efeitos nas mudanças das estruturas etárias não são imediatos por conta da inércia demográfica,
ou seja, ainda que se registrem transformações nas taxas de fecundidade e mortalidade, seus efeitos
levam um tempo para aparecerem na estrutura, por conta de coortes anteriores resultantes de regimes
de altas taxas.

33
 Região Norte é marcado pelos maiores volumes de migração feminina em dire-
ção ao urbano.

Uma especificidade do Acre, no entanto, é a diminuição dos grupos etários

representativos da PEA, para fluxos migratórios. Na comparação entre o rural de
2000 e o de 2010, percebe-se o estreitamento da base da pirâmide, mas não de
forma tão intensa o adensamento das faixas etárias da PEA.

A população urbana do Acre também experimenta esse processo de transição

demográfica, com diminuição da participação de crianças em seu conjunto. No
entanto, este processo é mais antigo, partindo em 2000 de níveis de fecundidade
mais baixos e, por isso, o impacto na base da pirâmide etária é menor, já em ritmo
de desaceleração.

Tanto o rural quanto o urbano do Acre devem ser objeto de atenção de

gestores, uma vez que a população está experimentando um processo de trans-
formações importantes que terão reflexos num futuro próximo: queda da fecun-
didade; envelhecimento populacional; e fluxos migratórios, especialmente das
mulheres, de áreas rurais em direção ao urbano, do próprio estado ou a outras
unidades da federação.

Os dados referentes ao Estado do Amapá mostram, para a população rural, a

mesma tendência observada anteriormente no Acre: uma diminuição mais brusca
da proporção das faixas etárias mais jovens, especialmente o grupo etário de 0 a 4
anos, e um ganho de importância das populações mais idosas, mas não suficiente
para que se encerre o período de janela de oportunidades.

As faixas etárias adultas sofrem menos pressão dos movimentos migratórios,

mantendo-se, em 2010, com o comportamento e o padrão observados no período
anterior. É claro que os fluxos migratórios alteram a estrutura e o padrão de distri-
buição populacional. Ao mesmo tempo que algumas pessoas saem, outras também
entram no território considerado. Esta talvez seja uma das principais vantagens de
se trabalhar com grandes números, premissa que sustentou a escolha metodológica
para a construção deste diagnóstico.

As pirâmides etárias urbanas apresentam também uma redução da fecun-

didade, menos acelerada que a observada entre a população rural. No entanto,
é possível diagnosticar que a população rural do Amapá começa a ter sua janela
de oportunidades aberta, momento importante para os gestores. Enquanto a
razão de dependência for favorável – se fluxos migratórios não alterarem o
padrão de distribuição na estrutura –, esta janela deve perdurar nos próximos
20 anos, pelo menos.

34
 6 6
6 6

Gráfico
Gráfico1 1 1
Gráfico
Estrutura
Estrutura etária
Estrutura
etária das
etária Gráfico
populações
Gráfico
das populações
das 1 urbana,
urbana, rural rural
1 urbana,
populações e total
rural
e total
e total
Estrutura etária
Estado do Gráfico
das
Acre Gráfico
– 1
populações 1
2000-2010urbana,
Estrutura etária das populações urbana, rural rural e total
e total
Estado
Estado
do Acre
do Acre
– 2000-2010
– 2000-2010
Estrutura
Estrutura
etária
etária
das do
populações
das
Estado
Estado dopopulações
Acre
Acre –urbana,
urbana,
ruralrural
2000-2010
– 2000-2010 e totale total
EstadoEstado
do Acre
do Acre
– 2000-2010
– 2000-2010
População
População
urbana
urbana
20002000 População
População
urbana
urbana
20102010
População
População urbana
urbana 20002000 População
População urbana
urbana 20102010
mais e População
70 anos70e anos mais População
urbanaurbana
2000 2000 mais e População
70 anos70e anos mais População
urbanaurbana
2010 2010
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anos anos a7064eanos
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Mulheres
Mulheres Mulheres
Mulheres
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Mulheres Mulheres
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IBGE.
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Fonte:
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IBGE.
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Fonte:
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IBGE.IBGE.
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Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.
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Norte.Norte.

36
 No entanto, o planejamento para o aproveitamento deste bônus demográfico
deve ser realizado no início do período, uma vez que a população – especialmente
a rural – está mais sujeita a efeitos de migração na estrutura etária.

A estrutura etária rural do Amapá, em 2010, mostra aspectos importantes: os

grupos de 0 a 4 anos e 5 a 9 anos apresentam peso proporcional menor do que seus
antecessores. Por outro lado, as idades de 10 a 14 e 15 a 19 ainda registram partici-
pação importante, anunciando um período de razão de dependência mais favorá-
vel. É fundamental, no entanto, estar atento a essas transformações, especialmente
entre os grupos etários seguintes, até os 60 anos. É justamente esses grupos que,
de acordo com o observado em outros indicadores, poderão reverter essa situação
favorável por meio de movimentos migratórios.

A estrutura urbana de 2010 do Amapá já revela os efeitos dessa possível mi-

gração, que é necessariamente do rural para o urbano – também sofre os efeitos
da migração interestadual. As faixas etárias a partir 24 anos já apresentam um in-
cremento em relação ao período anterior, apontando para a recepção de migrantes
nas áreas urbanas do estado.

As populações rurais do Amazonas e do Amapá apresentaram comportamen-

to parecido nos últimos 20 anos, no que se refere à distribuição etária. Partiu-se,
nos dois Estados, de altos níveis de fecundidade ainda nos anos 2000 – muito
diferente do total do Brasil e até da Região Norte.

Municípios do Pará apresentaram taxa de fecundidade próxima dos 5 filhos

por mulher, enquanto no Amazonas este nível chegou a quase 6. No entanto, as
pirâmides etárias dos dois estados apontam para uma mudança importante dos
níveis de fecundidade e, consequentemente, do peso das idades mais avançadas.

As populações urbanas, especialmente no Pará, bastante numerosas, ditam as

tendências principais da população do estado, enquanto a população rural perma-
nece em queda – com relação a seus volumes absolutos – no período. Justamente
por isso, como já observado para as unidades da federação anteriores – e como
também será verificado para os outros estados brasileiros –, as estruturas das popu-
lações rurais se aproximam muito daquelas referentes às populações totais.

No entanto, é no rural que se notam as transformações mais importantes

nos estados da Região Norte, uma vez que sua transição demográfica foi ainda
mais tardia do que nas áreas urbanas. Estas recentes transformações – associadas a
importantes saldos migratórios femininos do rural em direção ao urbano – devem
estar na agenda de gestores, especialmente daqueles dedicados ao planejamento de
políticas para as mulheres do campo.

37
 9 9

Gráfico
Gráfico
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Estrutura
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– 2000-2010
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População
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2000 2000 População
População
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20102010
População
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Fonte:
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IBGE.
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Fonte:
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IBGE.IBGE.
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
Censos
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Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.
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Fonte:
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IBGE.IBGE.
Censos
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Demográficos
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
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Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.
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39
 Observando a estrutura etária rural do Estado de Rondônia, estas hipóteses
se confirmam. O formato da pirâmide etária, com descontinuidades especialmente
entre as mulheres rurais, aponta para fluxos migratórios importantes, que já sur-
tem efeito na população total. Reforça-se ainda que, em 2000, estas descontinui-
dades não apareciam e que o processo é mais frequente entre as mulheres do que
entre os homens.

Uma vez que as pirâmides urbanas não apresentam descontinuidades impor-

tantes – levando-se em conta que os volumes da população urbana são significa-
tivamente maiores do que os da população rural em Rondônia –, pode-se pensar
na hipótese – a ser verificada – de que essas mulheres têm saído das áreas rurais
do estado para outras unidades da federação, especialmente em direção à Região
Centro-Oeste, importante destino migratório da Região Norte, segundo o censo
demográfico 2010.

De acordo com o gráfico da estrutura etária da população rural de Roraima,

em 2000, cerca de 16% dos residentes tinham menos de quatro anos de idade, o
que aponta para altos índices de fecundidade. No entanto, esta proporção se modi-
ficou em 2010, não passando dos 12%. Outra observação importante com relação
à população rural de Roraima é a descontinuidade apresentada, especialmente,
entre os grupos etários de 20 a 29 anos. As “entradas” observadas na estrutura
etária indicam fluxos migratórios importantes, já que se trata da base do conjunto
da PEA e, principalmente no caso das mulheres, do maior grupo reprodutivo do
estado, que apresenta a cúspide de sua curva de fecundidade justamente entre 20
e 24 anos.

O Estado do Tocantins segue a mesma tendência observada na Região Norte,

com sinais da transição demográfica neste início de século 21. Ainda que os níveis
de fecundidade permaneçam altos – com relação ao resto do país –, as mudanças já
são identificadas. Mesmo que as mulheres tenham menos filhos em 2010, ainda há
uma coorte numerosa – resultante de regimes de fecundidade mais elevados – ten-
do filhos. Ou seja, diminui o número de filhos por mulher em idade fértil (a taxa
de fecundidade), mas as taxas de natalidade (a relação entre o número de nascidos
vivos e a população total) demoram mais a diminuir.

As tendências são de que estas quedas nos níveis de fecundidade e de morta-

lidade – sobretudo a infantil – se mantenham na Região Norte, que experimenta
seu processo de transição tardiamente em relação ao resto do Brasil.

40
 13 13
13 13

Gráfico
Gráfico
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Fonte:
Fonte:
IBGE.
IBGE.
Censos
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Demográficos
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2000 2000
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
CensosCensos
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
CensosCensos Demográficos
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Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.
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etáriosetários
de 20de a 29
20 anos.
a 29 anos.
As “entradas”
As “entradas”
observadas
observadas
na estrutura
na estrutura
etáriaetária
especialmente,
especialmente, entre entre os grupos
os grupos etáriosetários
de 20de 20 anos.
a 29 a 29 anos. As “entradas”
As “entradas” observadas
observadas na estrutura
na estrutura etáriaetária

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Gráfico
GráficoGráfico
6 6 6
Estrutura
Estrutura
etária Gráfico 6
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das populações
das populaçõesurbana,
urbana,
rural
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urbana,
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e total
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de Roraima
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– 2000-2010
– 2000-2010
Estrutura
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etária
etária
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Estado das
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urbana,
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Estado
Estado
de Roraima
de Roraima
– 2000-2010
– 2000-2010

População
População
urbana
urbana
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urbana
urbana
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População 2000 2000
urbana População urbana
População 2010 2010
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População
urbana
urbana
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População
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2000 2000 População
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População rural rural
População 2000 2000 População rural rural
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População
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10anos 105 50 05 510 10
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5 50 05 10
5 10 10 10
5 50 05 10
5 10
Fonte:Fonte:
FIBGE.FIBGE.
CensosCensos
Demográficos
Demográficos
2000 e2000
2010.e 2010.
Fonte:Fonte:
FIBGE. Censos
FIBGE. Demográficos
Censos 2000 e2000
Demográficos 2010.
e 2010.
Fonte:Fonte:
FIBGE.FIBGE.
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O Estado doCensos
EstadoDemográficos
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na Região
na Região
Norte,
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com com
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da da
O Estado do Tocantins Fonte: FIBGE.
segue Censos tendência
a mesma Demográficos 2000 e 2010.
observada na Região Norte, com comsinaissinais
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O Estado do Tocantins segue a mesma tendência observada na Região Norte,
transição
transição
demográfica
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O Estado Estado neste
do Tocantins
do neste
início
Tocantins início
segue dea século
seguedea século
mesma 21.
mesma Ainda
21.
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que
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inícioinício
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de século que os
21. Ainda queníveis de fecundidade
os níveis permaneçam
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altos transição
altos
– com
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aoneste
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século
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são
que identificadas.
níveis
os níveis Mesmo Mesmo
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resto 2010,
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país
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menos em 2010,
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– resultante de regimes de de
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em idade

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Gráfico
GráficoGráfico
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Estrutura
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– 2000-2010
– 2000-2010
– 2000-2010
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etária
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Estado
de Tocantins
de Tocantins
– 2000-2010
– 2000-2010

População
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2000 2000 População
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População
População
urbana
urbana
2000 2000 População
População
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População
População
urbana
urbana
2000 2000 População
População
urbanaurbana
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70 anos 70 anos e mais
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30
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Homens Mulheres
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Homens
Mulheres
Mulheres 20
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rural 2000 População
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População
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2000 2000 População
População
total total
2000 2000
População
População
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2000 2000 População
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
Censos
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Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.
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Região
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Nordeste
Nordeste
Região
Região
Nordeste
Nordeste
Região
Região
Nordeste
Nordeste

43
 Região Nordeste
Em comparação com a Região Norte, o Nordeste apresenta estruturas etárias
que apontam para uma transição demográfica mais avançada. Isso significa que as
mudanças estão mais adiantadas e os efeitos são mais claros.

A estrutura etária da população rural do Estado da Bahia, o mais populoso

do Nordeste, aponta para um decremento da migração das mulheres do campo. É
claro que os volumes migratórios ainda são importantes – ainda mais num espaço
tradicional da migração brasileira. No entanto, os movimentos de retorno migra-
tório são muito relevantes na região – reflexo da redistribuição etária brasileira nos
anos 1970.

A migração de mulheres rurais em meados do século 20 não foi tão significa-

tiva quanto os movimentos de homens. No entanto, observa-se que as descontinui-
dades demográficas, especialmente nas faixas etárias da PEA, foram incorporadas
pela estrutura etária registrada em 2010. Isso significa que o peso dessas faixas
etárias na distribuição por sexo e idade da população aumentou entre 2000 e 2010,
o que também se deve à diminuição da taxa de fecundidade, que redistribui os
pesos proporcionais das demais faixas etárias. No entanto, a inércia demográfica
evidencia que essas transformações podem ser resultado da migração de retorno,3
especialmente em áreas rurais.

Em todos os estados do Nordeste observa-se, também, o envelhecimento po-

pulacional. Retomando o compasso tardio da transição demográfica verificada na
Região Norte, aponta-se para os efeitos que já aparecem na Região Nordeste, que
experimentou a diminuição das taxas de mortalidade e fecundidade há mais tem-
po do que os estados do Norte do país.

Verifica-se o aumento do peso proporcional das idades mais avançadas, es-

pecialmente dos 70 anos e mais. As mulheres são maioria no grupo em todos os
estados, destacando-se também as idosas do campo. É importante verificar a hi-
pótese de serem essas mulheres o principal alvo do presente estudo, uma vez que a
documentação civil, fiscal, trabalhista e previdenciária tem pior cobertura entre as
idades mais avançadas. Questões culturais também podem estar envolvidas neste
processo, o que reforça a importância de priorizar este grupo, que apresenta traje-
tórias migratórias, na maioria dos casos, completas – ou seja, com baixa incidência
de remigração, a partir dos 50 anos.
3
A migração de retorno é observada no Brasil a partir dos anos 1970, com maior incidência na década
de 1980. Após um processo de intensa redistribuição populacional até meados do século 20, com des-
taque para os fluxos entre as Regiões Nordeste e Sudeste, começa a se observarem os fluxos de retorno
para os locais de origem dos migrantes.

44
 19 19

Gráfico
Gráfico
Gráfico 8 8 8
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
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Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.
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 21 21

Gráfico
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
CensosCensos
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Fonte:
Fonte:
IBGE.IBGE.
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e 2010.
Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
Censos
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2000 e2000
2010.
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Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.

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Gráfico
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Estrutura
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10 urbana,
Estrutura etáriaetária
daspopulações
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do Maranhão
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– 2000-2010
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anos
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População
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Fonte:
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IBGE.IBGE.
Censos
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Fonte:
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IBGE.
IBGE.
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Fonte:
Fonte:
IBGE.IBGE.
Censos
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Demográficos
2000 2000
e 2010.
e 2010.
Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.

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Gráfico 11
Estrutura etária das populações urbana, rural e total
Gráfico
Estado da ParaíbaGráfico
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– 2000-2010
Estrutura
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das populações 11 urbana,
das populações ruralrural
e total
e total
Estrutura
Estrutura
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das Gráfico
Gráfico
11 urbana,
populações
das 11 urbana,
populações ruralrural
e total
e total
EstadoEstado
da Paraíba
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– 2000-2010
– 2000-2010
Estrutura
Estrutura
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Paraíba
Paraíbaurbana,
urbana,
– 2000-2010 ruralrural
– 2000-2010 e total
e total
População
População
urbanaurbana
2000 2000
EstadoEstado
da Paraíba
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População
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Fonte: IBGE, Censos Demográficos 2000 e 2010.

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IBGE.IBGE.
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Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.

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Fonte:
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Gráfico
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Estrutura
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Fonte:
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IBGE.IBGE.
Censos
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
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Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.

Região
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Sudeste
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mas mas
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 Entre as especificidades do Nordeste encontra-se a população rural do Estado
do Ceará. As estruturas etárias rurais deste estado apontam para a diminuição da
fecundidade mais significativa da região, aumentando o peso da PEA no campo,
antes do envelhecimento populacional se tornar evidente na estrutura. A janela de
oportunidades – ou o bônus demográfico – deve compor a pauta do planejamento
na região, uma vez que, entre 2000 e 2010, o estado experimentou a incorporação
de suas descontinuidades demográficas pela estrutura completa.

Região Sudeste

Região que mais concentra população no Brasil, o Sudeste apresenta espe-

cificidades importantes em sua estrutura etária não somente pelo grande volume
que representa, mas também porque sua distribuição revela o andamento mais
adiantado da transição demográfica, cujos efeitos ainda não são visíveis nas regiões
anteriormente analisadas.

Especialmente o Estado do Rio de Janeiro apresenta uma população a partir

dos 70 anos com participação bastante importante já nos anos 2000. Ainda que
esta característica seja mais clara entre a população urbana, também é expressa em
áreas rurais, embora se trate de um estado bastante urbanizado.

O Estado de Minas Gerais teve um ganho de importância considerável de sua

população em idades mais avançadas. Por contar com um rural mais numeroso, o
fenômeno se expressa em Minas Gerais de forma mais clara. A queda da fecundi-
dade em áreas rurais foi fundamental para este quadro. São justamente as mulhe-
res do campo as responsáveis por tal mudança tão profunda na estrutura etária.

No entanto, é preciso ressaltar uma característica histórica do Estado de Mi-

nas Gerais, referente aos fluxos migratórios. Espaço tradicional das migrações, este
estado tem observado uma importante componente em sua dinâmica demográfica,
que é a migração de retorno. O rural apresenta traços de movimentos migratórios
que modificaram a estrutura em 2000, o que merece atenção dos pesquisadores.
Se as mulheres rurais mineiras tiverem de fato a experiência migratória observada
para o estado, a chance de serem documentadas é maior.

Por ser o Sudeste a região mais urbanizada do país, os fenômenos demográfi-

cos rurais devem ser olhados em suas especificidades, muitas vezes encobertas pe-
los grandes volumes urbanos. O Estado de São Paulo apresenta um rural cada vez
mais dinâmico, com polos de desenvolvimento para além de suas regiões metropo-
litanas. Esta situação favorece a circulação de pessoas, caracterizando uma condi-

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Gráfico
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Estrutura
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Fonte:Fonte:
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Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.

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Fonte:
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Demográficos
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Fonte:Fonte:
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Fonte:Fonte:
IBGE,.Censos
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Demográficos
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Fonte: IBGE,.Censos Demográficos 2000 e 2010.
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Fonte:
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IBGE.
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Fonte:
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IBGE.IBGE.
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Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.
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Fonte:
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IBGE.
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Fonte:
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Fonte:
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IBGE.IBGE.
Censos
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2000 2000
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Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.

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ção de rotatividade migratória (BAENINGER, 2012). O campo paulista no século
21 ultrapassa as barreiras menos dinâmicas observadas nas décadas anteriores e se
articula cada vez mais com as metrópoles e também com espaços de circulação do
capital internacional, como é o caso das cidades canavieiras (BAENINGER et al.,
2013), ou das cidades da citricultura.

Estes espaços migratórios rurais recebem homens e mulheres de diversos

estados brasileiros para trabalhos temporários, seja em época de colheita da la-
ranja, seja para o corte da cana de açúcar. Mais uma vez, ressalta-se a hipótese
da posse de documentação, hoje necessária à contratação desses migrantes nas
grandes lavouras.

É de fundamental importância acompanhar a dinâmica paulista para com-

preender a Região Sudeste, uma vez que São Paulo é o estado que mais atrai – e
mais distribui – migrantes.

Região Sul
Os processos de transformação na estrutura etária, observados nas demais
regiões e na média brasileira, também se refletem no Sul do país. As médias de
idade mais altas são encontradas nas Regiões Sudeste e Sul, tanto nas áreas urbanas
quanto nas rurais. O maior aumento na idade média na população, no entanto,
está na Região Sul.

Esta mudança na estrutura é consequência, conforme já dito anteriormente,

da transição demográfica e do consequente processo de envelhecimento da po-
pulação. Por ser a Região Sul a primeira a diminuir suas taxas de mortalidade e
fecundidade, é justamente nela que se refletem de forma mais patente os efeitos
dessas mudanças observadas em todo o país.

Especialmente a área rural da Região Sul, segundo os dados do IBGE, apre-

sentou a maior idade média do país (37 anos), acima da média do estado do Rio
Grande do Sul e de toda a região. Isso aponta para um processo de envelhecimento
avançado, especialmente entre as mulheres, que têm expectativa de vida mais ele-
vada em comparação aos homens.

Por outro lado, tanto o Paraná quanto Santa Catarina apresentam descon-
tinuidades importantes em suas estruturas etárias rurais, o que indica uma po-
pulação em transformação, marcada não apenas pela transição demográfica, mas
também por fluxos migratórios. A Região Sul, por ser mais envelhecida em seu
rural, não registra essas descontinuidades de forma tão presente.

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Gráfico
Gráfico
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Fonte:
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IBGE.
IBGE.
Censos
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20002000
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Fonte:
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IBGE.IBGE.
Censos
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e 2010.
e 2010.
Fonte:
Fonte:
IBGE.IBGE.
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2000 2000
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Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.

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Gráfico
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Estrutura
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
CensosCensos
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2000 e2000
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
CensosCensos
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Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.

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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
Censos Demográficos 2010.
Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
CensosCensos
Demográficos
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e 2010.
Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
CensosCensos
Demográficos
Demográficos
2000 e2000
2010.e 2010.
Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.
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 É importante destacar ainda que as relações entre as bases e os topos das
pirâmides etárias da Região Sul representam um desafio importante para a gestão.
As razões de dependência já não são tão favoráveis quanto o observado no Norte
do país, por exemplo, uma vez que o peso proporcional das crianças, somado à
participação dos idosos, pressiona as idades ativas que contribuem para a previ-
dência social. Esta é uma das consequências mais perversas da transição demográ-
fica, que exigirá mudanças profundas no sistema de arrecadação, aposentadoria e
planejamento de políticas específicas para estes grupos etários que mais ganham
importância nas populações mais envelhecidas.

Região Centro-Oeste
Segundo os dados do Censo Demográfico 2010, a região Centro-Oeste é hoje
um dos principais destinos migratórios do Brasil, reorientando trajetórias migrató-
rias tradicionais em direção às metrópoles do Sudeste. Este novo cenário já apre-
senta seus efeitos na composição da população, especialmente do Estado de Goiás.

A estrutura etária rural do estado apresenta descontinuidades significativas

que alteram o peso proporcional das idades, principaçmente entre as mulheres em
idade economicamente ativa. No caso do rural, esta é uma tendência verificada em
diferentes estados do Brasil. A hipótese é de que as mulheres mais escolarizadas
saem mais do campo em direção à cidade. No entanto, aos movimentos migrató-
rios dominantes até meados do século 20 soma-se também a migração intraesta-
dual em Goiás.

Os estados do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul experimentam também

outro fator importante em sua estrutura etária, que é migração internacional. As
populações rurais destes estados apresentavam, em 2000, uma estrutura em for-
mato piramidal, apontando ainda altos níveis de fecundidade, em relação ao res-
tante do país. No entanto, as estruturas etárias em 2010 indicam, além da queda
da fecundidade e do estreitamento da base das pirâmides, descontinuidades relati-
vas a fluxos migratórios. Entradas e saídas resultantes da migração interna e inter-
nacional têm sido fator importantes para a dinâmica demográfica destes estados e
também de toda a Região Centro-Oeste.

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Gráfico
Gráfico
Gráfico 24 24 24
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
CensosCensos
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
Censos Demográficos
Censos 2000 e2000
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
CensosCensos
Demográficos
Demográficos
2000 e2000
2010.e 2010.
Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.

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Gráfico
Gráfico
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Estrutura
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– 2000-2010 e total
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Distrito
Distrito
Federal
Federal
– 2000-2010
– 2000-2010

População
População
urbana
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População
urbana
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População
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População
População
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rural rural
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População
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População
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
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e 2010.
Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
Censos
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2010.
e 2010.
Fonte: IBGE. Censos Demográficos 2000 e 2010.
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Gráfico
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Estrutura
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
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Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
Censos Demográficos,
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e 2010.
Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
CensosCensos
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Demográficos,
2000 e2000
2010.e 2010.
Fonte: IBGE. Censos Demográficos, 2000 e 2010.

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60 aa 64
54 anos
anos 60 aa 54
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anos
50
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anos
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Mulheres
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anos
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Mulheres
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60 54 anos
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50 a 54
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Mulheres
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30 44 anos
anos
30
40 a 44
34 anos Mulheres 60
30
a 64 anos
40 aa 34
60
44 anos
anos
30 a 44
anos
34 anos
anos Mulheres
50 a 54 anos
50 a 54 anos a anos Homens 40
Homens 5030aa5434anos a
50 a 54 anos Homens
Homens
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anos
20
30 a 24 anos
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anos
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Homens anos
20
20 a 24 anos
30 a 24 anos
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anos
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Mulheres
Homens
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anos
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anos
10 a 24
14 anos
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30 24 anos
anos
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4 anos
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10 0aa144 anos
anos Homens
Homens
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20 a 24 anos 24 anos
anos 20 a 24 anos
20 a 24 anos
0 a 4 anos 0 a 4 anos0 a 4 anos 10
100aa14
10 a 14 anos 4 anos
10 anos 10 0 0 10 10 10 a 14 anos
10 a 14 10anos 0 0 10 10
0 a 4 anos 0 a 104 anos 10 0 10 0 a 4 anos 0 a 104 anos 10 0 0 10 10
0 10
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População
População
rural rural
2000 2000 População
População
rural rural
2010 2010
População rural rural
População 2000 2000 População rural rural
População 2010 2010
População
População
rural 2000
rural 2000 População
População
rural 2010
rural 2010
70 anos 70
e mais
anos e mais 70 anos 70
e mais
anos e mais
7060anos
a 64e anos
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anos
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Mulheres anos64e anos
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50 a 44 anos
anos
50
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anos
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30
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anos
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Mulheres
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30 a 34 anos
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Homens 2010a0a24
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anos
Homens
Homens
20 a 24 anos
20 a 24 anos 0 a 4 anos
0 a 4 anos
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10 a 14 anos 4 anos
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10 a 14 anos anos 5 0 0 5 5
0 a 4 anos 0 a 104 anos 10 0 10 0 a 4 anos 0 a 45anos 5 0 0 5 5
0 10
10 10 0 0 10 10 5 5 0 0 5 5
População
População
total total
2000 2000 População
População
total 2000
total 2000
População total total
População 2000 2000 População total 2000
População total 2000
70 anos 70
e mais
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População
total 2000
total 2000
70 anos 70
e mais População
anos e mais População
total 2000
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anos
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Mulheres60
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HomensHomens
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40
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Mulheres
Homens Mulheres
HomensMulheres
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4 anos 50 10
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10 510 05 50 105 10 50 05 10
5 10 10
5 10
Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
CensosCensos
Demográficos
Demográficos
2000 e2000
2010.
e 2010.
Fonte:Fonte:
IBGE.IBGE.
Censos Demográficos
Censos 2000 e2000
Demográficos 2010.
e 2010.
TaxasTaxas
Fonte: de crescimento
Fonte:
IBGE. de crescimento
IBGE.
CensosCensos das populações
Demográficosdas populações
Demográficos
2000 e 2000urbana,
2010. urbana,
e 2010. ruralrural
e total
e total
e razão
e razão
de sexo
de sexo
Taxas de crescimento Fonte: IBGE. Censos
das populações urbana, Demográficos
ruralrural
e total 2000 e 2010.de sexo
e razão
Taxas de crescimento das populações urbana, e total e razão de sexo
TaxasTaxas
de crescimento
de
Os dados crescimento
Os dados das
da Tabela populações
das
da Tabela populações
1 representam urbana,
1 representam urbana,
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e razão
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da federação
da federação
Os dados da Tabela
Os dados da Tabela1 representam
1 representama medida de quanto
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determinada da federação
unidade da federação
cresceu,
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Os em média,
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Tabela
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ano
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a intervalos
medida
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medida
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determinada modo,
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da federação
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cresceu, em média, ano aano ano, nos diferentes
a ano, intervalos
nos diferentes intervalos de tempo. DesseDesse
de tempo. modo, para para
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estruturas
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cresceu,
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aano
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– aaano
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nos
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diferentes
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intervalos grupos
e grupos
tempo.
de quinquenais
quinquenais
tempo.
Desse Dessede modo,
modo, idade
de idade
para –,além
pode-se
para –,além
pode-se
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estruturas etárias
estruturas – a distribução
etárias – a distribuçãoda população por sexo
da população por sexo e grupos quinquenais
e grupos de idade
quinquenais –, pode-se
de idade –, pode-se
observar
observar
estruturas oetárias
ritmo
estruturas oetárias
ritmo
de
– acrescimento
de
– acrescimento
distribução das
distribução populações
das
da populações
da população urbanas
população
por urbanas
sexo
por eesexo
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grupos aoquinquenais
longo
grupos aoquinquenais
longo
do tempo.
do
de tempo.
idade
de idade
–, pode-se
–, pode-se
observar o ritmo
observar de
o ritmo crescimento
de crescimentodas populações urbanas
das populações urbanase rurais ao longo
e rurais do tempo.
ao longo do tempo.
observar
observar
o ritmoo ritmo
de crescimento
de crescimentodas populações
das populações
urbanasurbanas
e rurais e rurais
ao longo
ao longo
do tempo.
do tempo.

67
 Taxas de crescimento das populações urbana,
rural e total e razão de sexo 47

Os dados da Tabela 1 representam a medida de quanto determinada unidade

da federação cresceu, em média, ano a ano, nos diferentes intervalos de tempo.
Destacam-se os estados do Rio
Desse modo, paraGrande doestruturas
além das Sul, Sãoetárias
Paulo– ea Rondônia,
distribução que tiveram por
da população os
sexo
maiores registros de perda e grupos quinquenais
populacional de idade
entre 1991 –, pode-se
e 2010. Todas observar
as áreaso urbanas
ritmo de diminuíram
crescimento das
o
populações urbanas
ritmo de crescimento populacional, e ruraisaaotendência
confirmando longo do tempo.
da redistribuição da população e de
Destacam-se
queda dos níveis de fecundidade. O Estadoos do
estados do Rio apresentou
Maranhão Grande do Sul, São Paulo
a maior e Rondônia,
redução que
no período,
passando de uma taxa de tiveram os maiores
crescimento registros
de 6,17% parade perdaa.a.
2,11% populacional entre 1991 e 2010. Todas as
áreas urbanas diminuíram o ritmo de crescimento populacional, confirmando a
Esta é uma tendência já observada, especialmente, em espaços que tiveram crescimento
tendência da redistribuição da população e de queda dos níveis de fecundidade. O
acelerado ao longo das últimas décadas, como a metrópole de São Paulo. O ritmo de crescimento
Estado do Maranhão apresentou a maior redução no período, passando de uma
nas áreas urbans e as perdas de população nas rurais também diminuem.
taxa de crescimento de 6,17% para 2,11% a.a.

Tabela 1 Tabela 1
Taxas geométricas de geométricas
Taxas crescimento médio anual,
de crescimento por
médio situação
anual, de domicílio
por situação de domicílio
Unidades da Federação – 1991-2010Unidades da Federação – 1991-2010

Fonte: IBGE. Censos Demográficos 1991, 2000 e 2010.

Fonte: IBGE. Censos Demográficos 1991, 2000 e 2010.

68
Razão de sexo
 Esta é uma tendência já observada, especialmente, em espaços que tiveram
crescimento acelerado ao longo das últimas décadas, como a metrópole de São
Paulo. O ritmo de crescimento nas áreas urbanas e as perdas de população nas
rurais também diminuem.

Razão de sexo
Este indicador é definido pelo número de homens para cada grupo de 100
mulheres, numa população definida em determinados espaço e período. No caso
das figuras apresentadas a seguir, quanto mais avermelhada a área, maior é a pre-
dominância de homens.

Observam-se maiores contingentes de homens nas áreas rurais e distantes da

capitais dos estados. Segundo o Censo Demográfico 2010, em áreas rurais, há 111
homens para cada grupo de 100 mulheres, enquanto nas urbanas esta relação é de
93,4 homens.

A migração de mulheres de áreas rurais para os centros urbanos e a seletivi-

dade por sexo das atividades rurais podem explicar essa relação, diferente do ve-
rificado nos centros urbanos. É importante ressaltar os diferenciais por sexo deste
indicador, inclusive no que tange à presença das mulheres no campo. Há descom-
passos entre as taxas específícas de mortalidade, por sexo e idade, que favorecem
as mulheres. Por fim, de acordo com o observado nas estruturas etárias anteriores,
tem sido cada vez mais importante a participação feminina em idades mais avan-
çadas nos contingentes populacionais rurais.

As figuras a seguir apresentam as razões de sexo, tanto do urbano quanto do

rural, para todos os estados brasileiros.

69
 Figura 1
Razão de sexo
Estado do Acre – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Figura 2
Razão de sexo
Estado do Amapá – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

70
 Figura 3
Razão de sexo
Estado do Amazonas – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Figura 4
Razão de sexo
Estado do Pará – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

71
 Figura 5
Razão de sexo
Estado do Rondônia – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Figura 6
Razão de sexo
Estado do Roraima – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

72
 Figura 7
Razão de sexo
Estado do Tocantins – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Figura 8
Razão de sexo
Estado do Alagoas – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

73
 Figura 9
Razão de sexo
Estado do Bahia – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Figura 10
Razão de sexo
Estado do Ceará – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

74
 Figura 11
Razão de sexo
Estado do Maranhão – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Figura 12
Razão de sexo
Estado do Paraíba – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

75
 Figura 13
Razão de sexo
Estado do Pernambuco – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Figura 14
Razão de sexo
Estado do Piauí – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

76
 Figura 15
Razão de sexo
Estado do Rio Grande do Norte – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Figura 16
Razão de sexo
Estado do Sergipe – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

77
 Figura 17
Razão de sexo
Estado do Minas Gerais – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Figura 18
Razão de sexo
Estado do Espírito Santo – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

78
 Figura 19
Razão de sexo
Estado do Rio de Janeiro – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Figura 20
Razão de sexo
Estado do São Paulo – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

79
 Figura 21
Razão de sexo
Estado do Paraná – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Figura 22
Razão de sexo
Estado do Santa Catarina – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

80
 Figura 23
Razão de sexo
Estado do Rio Grande do Sul – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Figura 24
Razão de sexo
Estado do Mato Grosso do Sul – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

81
 Figura 25
Razão de sexo
Estado do Mato Grosso – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Figura 26
Razão de sexo
Estado do Goiás e Distrito Federal – 2010

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

82
Registros de nascimento até dez anos de idade

As Tabelas 2 e 3 apresentam a distribuição dos registros de nascimento de

acordo com a situação do domicílio e sexo. Variável nova no Censo Demográfico
2010, o quesito sobre o registro civil comprova uma melhora na posse deste docu-
mento para os menores de dez anos de idade no Brasil. Há, no entanto, importan-
tes diferenciais nesta distribuição entre os estados e também com relação à situação
do domicílio e outros indicadores, como raça/cor (CRESPO, 2012).

Tabela 2
Distribuição da população rural, por situação de registro de nascimento e sexo
2. Distribuição da população rural, por situação de registro de Unidades
nascimento e da
sexofederação
- Unidades da–federação
2010 – 2010

Declaração de Nascido Vivo (DNV) Registro Administrativo de

Do cartório Não tem
hospital /maternidade Nascimento Indígena (RANI)
Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres
N % N % N % N % N % N % N % N %
RO 40.189 97,09 37.956 97,01 171 0,41 132 0,34 876 2,12 856 2,19 95 0,23 137 0,35
AC 29.797 96,7 28.120 96,07 278 0,9 311 1,06 31 0,1 27 0,09 677 2,2 738 2,52
AM 100.592 86,44 94.725 86,17 2.314 1,99 2.082 1,89 5.796 4,98 5.511 5,01 6.883 5,91 6.967 6,34
RR 12.306 74,69 11.203 72,61 141 0,86 194 1,26 1.270 7,71 1.267 8,21 2.680 16,27 2.716 17,6
PA 298.607 92,69 282.412 92,72 6.967 2,16 6.394 2,1 3.445 1,07 3.017 0,99 12.248 3,8 12.166 3,99
AP 10.248 95,86 9.408 95,02 83 0,78 76 0,77 176 1,65 225 2,27 184 1,72 192 1,94
TO 32.232 96,78 29.830 96,82 327 0,98 289 0,94 300 0,9 322 1,05 421 1,26 343 1,11
MA 296.202 95,08 284.688 95,29 8.455 2,71 7.811 2,61 743 0,24 642 0,21 5.233 1,68 5.074 1,7
PI 109.908 98 103.359 97,58 1.081 0,96 1.273 1,2 0 0 0 0 1.077 0,96 1.204 1,14
CE 206.318 98,28 195.249 98,35 2.263 1,08 1.805 0,91 0 0 0 0 1.274 0,61 1.269 0,64
RN 69.786 98,85 66.083 98,82 381 0,54 352 0,53 0 0 0 0 335 0,47 373 0,56
PB 89.044 98,49 85.418 98,51 956 1,06 972 1,12 0 0 0 0 326 0,36 271 0,31
PE 185.219 98,65 177.075 98,73 1.294 0,69 1.145 0,64 57 0,03 15 0,01 982 0,52 880 0,49
AL 93.936 98,4 91.332 98,6 423 0,44 466 0,5 3 0 0 0 917 0,96 721 0,78
SE 57.913 98,35 56.089 98,53 471 0,8 504 0,89 0 0 0 0 467 0,79 316 0,56
BA 391.523 98,76 372.405 98,8 2.323 0,59 2.006 0,53 158 0,04 80 0,02 2.131 0,54 2.187 0,58
MG 251.457 99,34 238.225 99,34 751 0,3 637 0,27 174 0,07 240 0,1 552 0,22 532 0,22
ES 50.380 99,51 46.877 99,59 167 0,33 86 0,18 13 0,03 3 0,01 43 0,08 86 0,18
RJ 44.964 98,66 42.198 98,83 391 0,86 349 0,82 18 0,04 12 0,03 162 0,36 130 0,3
SP 136.792 99,41 129.895 99,24 592 0,43 787 0,6 24 0,02 47 0,04 126 0,09 127 0,1
PR 128.983 98,02 122.031 98,02 496 0,38 338 0,27 1.753 1,33 1.845 1,48 186 0,14 181 0,15
SC 80.267 98,9 74.476 98,76 532 0,66 546 0,72 208 0,26 198 0,26 86 0,11 104 0,14
RS 111.492 99,33 106.263 99,15 185 0,16 256 0,24 378 0,34 419 0,39 153 0,14 199 0,19
MS 28.151 74,72 26.311 73,29 117 0,31 195 0,54 9.172 24,34 9.181 25,57 216 0,57 190 0,53
MT 55.230 96,08 50.609 95,81 310 0,54 312 0,59 1.438 2,5 1.468 2,78 422 0,73 398 0,75
GO 50.483 98,85 47.548 99,15 355 0,7 245 0,51 0 0 0 0 186 0,36 145 0,3
DF 8.144 96,48 7.614 95,21 258 3,06 305 3,81 0 0 0 0 39 0,46 49 0,61

Fonte: FIBGE, Censo Demográfico 20 Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

83
 Tabela 3
Distribuição da população urbana, por situação de registro de nascimento e
3. Distribuição da população urbana, por situação de registro de
Unidades danascimento
federaçãoe –sexo
2010- Unidades da federação

Declaração de Nascido Vivo Registro Administrativo de

Do cartório Não tem
(DNV) do hospital ou da Nascimento Indígena
Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres
N % N % N % N % N % N % N % N %
RO 109.443 98,17 104.935 98,29 1.309 1,17 1.250 1,17 8 0,01 3 0 566 0,51 467 0,44
AC 57.735 95,86 56.350 96,22 1.744 2,9 1.598 2,73 0 0 547 0,91 520 0,89
AM 295.365 94,23 286.610 94,5 11.954 3,81 12.234 4,03 707 0,23 563 0,19 4.887 1,56 3.596 1,19
RR 37.084 96,84 36.467 96,64 878 2,29 939 2,49 35 0,09 38 0,1 246 0,64 216 0,57
PA 525.516 96,9 509.963 97,04 9.049 1,67 8.585 1,63 115 0,02 34 0,01 7.001 1,29 6.327 1,2
AP 68.212 96,78 66.621 97,07 1.299 1,84 1.149 1,67 0 0 0 0 893 1,27 796 1,16
TO 109.161 98,65 106.804 98,72 741 0,67 680 0,63 0 0 0 0 718 0,65 642 0,59
MA 413.171 95,29 401.693 95,5 15.523 3,58 14.207 3,38 117 0,03 106 0,03 4.052 0,93 4.055 0,96
PI 178.150 96,84 173.939 97,1 4.106 2,23 3.664 2,05 0 0 0 0 1.526 0,83 1.352 0,75
CE 552.700 98,51 533.177 98,44 4.594 0,82 4.631 0,86 0 0 0 0 3.439 0,61 3.448 0,64
RN 208.993 99,01 200.714 98,98 1.222 0,58 1.346 0,66 0 0 0 0 789 0,37 661 0,33
PB 244.394 96,46 235.757 96,5 7.909 3,12 7.555 3,09 0 0 0 0 783 0,31 729 0,3
PE 615.858 98,64 597.525 98,79 4.613 0,74 3.924 0,65 0 0 18 0 3.477 0,56 2.947 0,49
AL 227.214 98,71 220.181 98,82 1.231 0,53 1.125 0,5 0 0 0 0 1.565 0,68 1.359 0,61
SE 138.860 98,88 132.909 98,87 848 0,6 725 0,54 0 0 0 0 559 0,4 627 0,47
BA 884.315 99,04 855.625 99,03 4.682 0,52 4.514 0,52 43 0 12 0 2.985 0,33 2.882 0,33
MG 1.291.624 99,64 1.250.015 99,67 2.528 0,2 2.375 0,19 0 0 0 0 1.556 0,12 1.254 0,1
ES 238.482 99,54 231.820 99,49 668 0,28 771 0,33 10 0 0 0 341 0,14 356 0,15
RJ 1.133.492 98,79 1.103.270 98,89 9.850 0,86 8.428 0,76 17 0 17 0 2.972 0,26 2.848 0,26
SP 2.987.496 98,66 2.880.375 98,66 34.729 1,15 33.769 1,16 17 0 19 0 2.233 0,07 1.971 0,07
PR 709.282 99,07 684.749 99,11 5.496 0,77 5.273 0,76 56 0,01 70 0,01 669 0,09 577 0,08
SC 398.766 99,14 383.641 99,1 2.800 0,7 2.795 0,72 28 0,01 47 0,01 347 0,09 399 0,1
RS 670.231 99,54 646.230 99,5 1.821 0,27 1.819 0,28 86 0,01 209 0,03 918 0,14 893 0,14
MS 182.276 98,84 173.524 98,77 1.174 0,64 1.368 0,78 384 0,21 372 0,21 497 0,27 280 0,16
MT 223.329 99,02 215.864 99,06 1.103 0,49 1.005 0,46 18 0,01 12 0,01 846 0,38 761 0,35
GO 462.864 98,89 445.605 98,77 3.847 0,82 4.140 0,92 14 0 0 0 860 0,18 994 0,22
DF 208.051 97,43 200.726 97,35 5.107 2,39 4.952 2,4 0 0 0 0 90 0,04 139 0,07

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Fonte: FIBGE, Censo Demográfico 2010.

Com o objetivo de investigar o sub-registro de nascimentos no país, esta va-

riável foi incluída no universo da pesquisa, oferecendo subsídios tanto a estudiosos
da fecundidade e da mortalidade quanto aos gestores de políticas públicas.

De acordo com os dados, as áreas rurais ainda apresentam desvantagem em

relação a esta documentação civil, ainda que a cobertura tenha aumentado signi-
ficativamente em comparação com as estatísticas vitais observadas até o Censo
Demográfico 2010.

As meninas com menos de dez anos do Mato Grosso do Sul, Rondônia e Ro-
raima são as que apresentam a maior defasagem em relação à média brasileira. No
caso deste último estado, 17,6% das meninas em espaços rurais não possuem re-

84
gistro civil de nenhuma natureza. O Estado do Amazonas também merece atenção
especial dos gestores públicos. Este descompasso, no entanto, não é observado para
as meninas urbanas. Em geral, a Região Norte foi a que teve os piores resultados
neste quesito.

Estado civil das populações urbana e rural

As Tabelas 4 e 5 apresentam o estado civil das populações urbana e rural,

segundo o sexo e situação do domicílio. Optou-se metodologicamente por esta
variável para que se possa investigar especialmente as mulheres rurais casadas ou
judicialmente separadas. Na falta de fontes oficiais diretas sobre a documentação
civil dessas mulheres, o fato de terem seu estado civil atrelado a uma documen-
tação – certidão de casamento ou de divórcio – pode servir como um indicador
indireto, uma vez que são necessários registro civil e cadastro de pessoa física tanto
para o casamento quanto para o divórcio.

85
 Tabela 4

86
Distribuição da população rural, por estado civil e sexo
4. Distribuição da população rural, por estado civil e sexo - Unidades da federação Unidades da federação – 2010

Casado Desquitado(a) ou separado(a) Divorciado(a) Viúvo(a) Solteiro(a)

Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres
N % N % N % N % N % N % N % N % N % N %
RO 70.965 37,89 68.995 45,35 2.112 1,13 1.486 0,98 3.804 2,03 2.877 1,89 2.960 1,58 7.137 4,69 107.473 57,38 71.632 47,09
AC 17.676 21,73 16.912 25,57 417 0,51 325 0,49 787 0,97 633 0,96 943 1,16 2.058 3,11 61.518 75,63 46.215 69,87
AM 53.336 18,55 51.577 21,69 1.405 0,49 810 0,34 1.078 0,37 884 0,37 4.319 1,50 5.637 2,37 227.397 79,08 178.889 75,23
RR 9.874 23,22 9.106 27,34 251 0,59 126 0,38 708 1,66 446 1,34 470 1,11 943 2,83 31.229 73,42 22.680 68,11
PA 210.101 21,11 202.637 24,41 5.204 0,52 3.930 0,47 7.288 0,73 5.056 0,61 14.101 1,42 27.549 3,32 758.451 76,22 591.075 71,19
AP 4.220 15,22 3.957 17,84 132 0,48 68 0,31 200 0,72 141 0,64 294 1,06 550 2,48 22.887 82,53 17.468 78,74
TO 39.942 30,20 37.120 35,79 1.351 1,02 831 0,80 2.017 1,53 1.340 1,29 2.665 2,01 5.191 5,01 86.286 65,24 59.220 57,11
MA 247.767 25,11 248.616 27,83 4.949 0,50 5.557 0,62 5.707 0,58 5.051 0,57 17.397 1,76 41.752 4,67 710.887 72,05 592.459 66,31
PI 153.199 33,67 153.656 36,82 3.672 0,81 4.032 0,97 3.110 0,68 2.958 0,71 9.406 2,07 23.855 5,72 285.619 62,77 232.811 55,79
CE 301.141 33,35 300.205 35,67 7.240 0,80 7.105 0,84 5.520 0,61 4.699 0,56 19.965 2,21 47.893 5,69 569.018 63,02 481.792 57,24
RN 92.342 30,52 91.114 32,76 2.137 0,71 2.180 0,78 2.869 0,95 2.886 1,04 6.473 2,14 15.514 5,58 198.778 65,69 166.400 59,84
PB 136.935 34,78 135.973 36,19 3.433 0,87 3.090 0,82 3.808 0,97 3.477 0,93 9.344 2,37 24.786 6,60 240.201 61,01 208.366 55,46
PE 237.473 32,55 236.702 34,38 5.445 0,75 5.409 0,79 6.894 0,94 6.285 0,91 16.087 2,20 43.845 6,37 463.763 63,56 396.175 57,55
AL 104.807 31,46 105.160 32,66 2.148 0,64 2.723 0,85 3.052 0,92 3.081 0,96 6.910 2,07 18.480 5,74 216.246 64,91 192.520 59,80
SE 55.339 24,16 55.750 25,87 1.828 0,80 1.609 0,75 2.442 1,07 2.371 1,10 4.305 1,88 11.817 5,48 165.100 72,09 143.935 66,80
BA 477.797 28,33 473.870 30,72 11.011 0,65 10.565 0,68 12.553 0,74 11.276 0,73 34.009 2,02 95.735 6,21 1.151.112 68,26 951.265 61,66
MG 538.143 41,09 520.586 45,81 18.930 1,45 11.775 1,04 20.982 1,60 14.627 1,29 32.257 2,46 85.650 7,54 699.298 53,40 503.653 44,32
ES 117.412 44,58 115.486 49,63 3.278 1,24 2.492 1,07 5.054 1,92 4.204 1,81 5.541 2,10 15.647 6,72 132.088 50,15 94.872 40,77
RJ 79.246 34,27 78.794 36,41 3.503 1,51 2.822 1,30 6.174 2,67 6.013 2,78 6.030 2,61 16.348 7,55 136.316 58,94 112.449 51,96
SP 300.095 38,03 288.004 44,37 16.126 2,04 10.525 1,62 21.976 2,78 16.416 2,53 18.132 2,30 40.639 6,26 432.778 54,84 293.490 45,22
PR 304.230 44,21 299.241 48,54 8.248 1,20 6.417 1,04 11.696 1,70 8.691 1,41 16.890 2,45 43.130 7,00 347.105 50,44 258.980 42,01
SC 205.596 45,67 203.859 49,51 6.404 1,42 5.436 1,32 8.352 1,86 6.514 1,58 10.837 2,41 30.623 7,44 218.964 48,64 165.319 40,15
RS 337.097 45,87 331.447 49,85 12.167 1,66 8.795 1,32 12.782 1,74 9.670 1,45 20.871 2,84 61.846 9,30 352.036 47,90 253.133 38,07
MS 53.248 34,00 50.178 38,83 2.595 1,66 1.486 1,15 3.850 2,46 2.705 2,09 3.093 1,97 5.572 4,31 93.836 59,91 69.299 53,62
MT 86.523 34,02 81.430 40,88 3.146 1,24 1.645 0,83 4.856 1,91 3.085 1,55 4.754 1,87 8.273 4,15 155.057 60,97 104.772 52,60
GO 105.479 38,83 98.959 44,39 4.838 1,78 2.624 1,18 7.390 2,72 5.130 2,30 6.917 2,55 12.484 5,60 147.020 54,12 103.757 46,54
DF 11.612 28,21 10.964 33,51 710 1,72 538 1,64 1.180 2,87 1.037 3,17 659 1,60 1.732 5,29 27.005 65,60 18.443 56,38

Fonte: FIBGE, Censo Demográfico 2010. Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.
 Tabela 5
Distribuição da população urbana, por estado civil e sexo
Unidades da federação – 2010
5. Distribuição da população urbana, por estado civil e sexo - Unidades da federação – 2010

Desquitado(a) ou separado(a)
Casado Divorciado(a) Viúvo(a) Solteiro(a)
judicialmente
Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres
N % N % N % N % N % N % N % N % N % N %
RO 148.490 31,51 151.216 31,23 6.136 1,3 7.117 1,47 14.338 3,04 20.209 4,17 6.115 1,3 27.321 5,64 296.162 62,85 278.410 57,49
AC 56.211 27,36 58.298 26,38 1.374 0,67 1.924 0,87 3.824 1,86 6.386 2,89 2.696 1,31 11.862 5,37 141.335 68,8 142.515 64,49
AM 264.445 24,45 271.683 24,22 8.806 0,81 12.272 1,09 16.402 1,52 23.015 2,05 13.248 1,22 51.317 4,58 778.580 71,99 763.234 68,05
RR 33.762 24,64 34.378 24,41 1.300 0,95 1.838 1,31 3.338 2,44 4.111 2,92 1.733 1,26 6.007 4,27 96.885 70,71 94.492 67,1
PA 504.461 24,57 524.606 24,02 15.425 0,75 21.589 0,99 33.283 1,62 43.944 2,01 30.314 1,48 113.348 5,19 1.469.720 71,58 1.480.221 67,78
AP 45.971 19,57 46.814 19,33 1.717 0,73 2.431 1 3.202 1,36 4.733 1,95 2.316 0,99 8.989 3,71 181.715 77,35 179.174 74
TO 134.761 30,55 139.332 30,78 5.106 1,16 6.186 1,37 10.099 2,29 12.957 2,86 7.827 1,77 25.877 5,72 283.290 64,23 268.318 59,27
MA 458.533 28,51 482.566 27,17 13.333 0,83 20.470 1,15 20.571 1,28 31.840 1,79 29.490 1,83 115.648 6,51 1.086.402 67,55 1.125.742 63,38
PI 285.068 35,27 297.590 32,44 10.044 1,24 15.737 1,72 13.440 1,66 21.438 2,34 15.316 1,89 67.340 7,34 484.489 59,94 515.174 56,16
CE 862.546 34,05 899.773 31,76 32.690 1,29 50.693 1,79 43.198 1,71 66.958 2,36 45.679 1,8 198.899 7,02 1.549.177 61,15 1.617.111 57,07
RN 333.124 33,47 347.052 31,54 12.129 1,22 17.968 1,63 22.139 2,22 33.489 3,04 18.456 1,85 78.752 7,16 609.573 61,24 622.935 56,62
PB 399.108 35,56 413.010 32,54 13.291 1,18 18.365 1,45 26.640 2,37 42.267 3,33 23.878 2,13 107.946 8,5 659.549 58,76 687.767 54,18
PE 918.849 33,08 951.809 29,95 29.386 1,06 43.127 1,36 62.760 2,26 99.334 3,13 52.541 1,89 269.016 8,46 1.713.847 61,71 1.814.923 57,11
AL 280.221 31,57 290.153 28,87 9.444 1,06 14.390 1,43 20.180 2,27 31.972 3,18 16.548 1,86 77.452 7,71 561.170 63,23 591.053 58,81
SE 173.885 29,04 180.885 26,73 7.092 1,18 11.926 1,76 14.774 2,47 24.059 3,55 8.947 1,49 44.372 6,56 394.043 65,81 415.536 61,4
BA 1.164.135 28,77 1.210.412 26,96 42.740 1,06 58.855 1,31 80.417 1,99 116.155 2,59 68.317 1,69 319.318 7,11 2.690.108 66,49 2.784.462 62,03
MG 2.696.773 38,77 2.744.843 36,65 135.248 1,94 174.745 2,33 209.480 3,01 307.967 4,11 143.296 2,06 664.819 8,88 3.770.614 54,21 3.597.295 48,03
ES 474.884 39,27 484.749 37,27 21.999 1,82 28.247 2,17 43.263 3,58 59.098 4,54 21.361 1,77 109.233 8,4 647.661 53,56 619.281 47,61
RJ 2.239.647 35,34 2.293.446 32,2 102.623 1,62 134.906 1,89 226.395 3,57 337.939 4,74 151.640 2,39 699.875 9,83 3.617.792 57,08 3.656.215 51,33
SP 6.623.742 40,22 6.704.474 37,63 329.000 2 457.885 2,57 536.644 3,26 823.351 4,62 316.355 1,92 1.530.801 8,59 8.661.924 52,6 8.300.896 46,59
PR 1.531.644 41,53 1.559.678 39,29 66.896 1,81 88.286 2,22 121.106 3,28 171.409 4,32 75.600 2,05 350.140 8,82 1.892.843 51,32 1.800.357 45,35
SC 879.886 39,64 887.702 38,21 50.974 2,3 64.485 2,78 76.229 3,43 100.892 4,34 39.571 1,78 187.756 8,08 1.172.940 52,84 1.082.545 46,59
RS 1.341.963 35,56 1.363.873 32,83 95.166 2,52 124.307 2,99 134.352 3,56 189.181 4,55 86.589 2,29 403.015 9,7 2.115.784 56,06 2.073.622 49,92
MS 290.814 33,63 294.532 32,39 15.395 1,78 20.615 2,27 31.690 3,67 45.596 5,01 16.340 1,89 68.352 7,52 510.416 59,03 480.110 52,81
MT 339.432 32,61 345.644 33,14 15.684 1,51 17.920 1,72 28.423 2,73 38.379 3,68 16.777 1,61 65.364 6,27 640.677 61,54 575.818 55,2
GO 812.567 36,19 830.666 35,31 33.841 1,51 43.903 1,87 74.260 3,31 105.950 4,5 39.455 1,76 171.065 7,27 1.285.332 57,24 1.201.038 51,05
DF 351.498 35,52 357.759 32,01 13.831 1,4 21.983 1,97 31.841 3,22 56.721 5,08 10.367 1,05 58.430 5,23 581.996 58,82 622.596 55,71

Fonte: FIBGE, Censo Demográfico 2010. Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

87
 Composição racial das
populações urbana e rural

As Tabelas 6 e 7 mostram a distribuição da população por raça/cor e sexo, para as

unidades da federação. Pela primeira vez na história do Brasil, a população declarada
negra supera numericamente a branca, contabilizando, em 2010, 97 e 91 milhões de
pessoas, respectivamente, passando a população negra a representar 51% da população
total. Este fenômeno pode ser atribuído tanto a um diferencial na fecundidade – a taxa
de fecundidade global das mulheres negras é de 2,1 filhos por mulher e a das brancas
corresponde a 1,6 quanto ao aumento sistemático de pessoas que se autodeclaram ne-
gras devido a um processo de conscientização da importância de assumir sua própria
identidade, conforme apontaram recentemente estudos como o de Soares (2008).

É importante conhecer a distribuição das mulheres rurais segundo raça/cor,

por se tratar de um indicador fundamental ao planejamento. Há diferenciais im-
portantes entre os grupos etários no que se refere a este quesito. De acordo com
Cunha (2012), as mulheres brancas experimentaram há mais tempo a diminuição
das taxas de fecundidade e, portanto, também estão em estágio mais avançado de
envelhecimento populacional.

88
 Tabela 6
Distribuição da população
6. Distribuição da população rural, por raça/cor e sexo - Unidades da federação – 2010 rural, por raça/cor e sexo
Unidades da federação – 2010

Branca Preta Amarela Parda Indígena

Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres
N % N % N % N % N % N % N % N % N % N %
RO 76.383 34,06 66.883 35,73 16.414 7,32 10.875 5,81 2.321 1,03 1.894 1,01 122.097 54,44 102.491 54,75 5.310 2,37 5.071 2,71
AC 19.332 17,75 17.424 18,87 7.616 6,99 5.028 5,44 1.825 1,68 1.566 1,7 72.937 66,95 61.768 66,89 7.173 6,58 6.557 7,1
AM 43.153 11,02 39.247 11,64 18.072 4,61 12.623 3,74 2.157 0,55 1.719 0,51 259.372 66,21 220.134 65,31 68.964 17,61 63.346 18,8
RR 5.804 10,12 4.739 10,03 2.817 4,91 1.560 3,3 435 0,76 280 0,59 26.704 46,57 20.888 44,21 21.585 37,64 19.775 41,9
PA 208.093 16,22 193.704 17,54 98.530 7,68 68.233 6,18 9.311 0,73 8.985 0,81 951.968 74,19 818.965 74,16 15.010 1,17 14.376 1,3
AP 5.207 13,94 4.694 15,06 3.766 10,08 2.506 8,04 440 1,18 340 1,09 24.900 66,66 20.606 66,13 3.037 8,13 3.014 9,67
TO 28.769 17,76 24.031 18,29 16.325 10,08 10.869 8,27 2.349 1,45 2.195 1,67 109.043 67,33 88.888 67,66 5.461 3,37 5.390 4,1
MA 220.331 17,42 214.083 18,44 121.982 9,64 100.915 8,69 12.911 1,02 12.936 1,11 895.622 70,81 819.675 70,6 13.896 1,1 13.307 1,15
PI 111.223 20,04 108.258 21,14 54.220 9,77 44.010 8,59 11.766 2,12 11.678 2,28 377.407 67,99 347.955 67,93 463 0,08 306 0,06
CE 277.579 25,5 274.315 26,95 50.594 4,65 38.664 3,8 10.309 0,95 11.497 1,13 746.851 68,61 690.030 67,8 3.267 0,3 3.204 0,31
RN 117.595 32,17 114.096 33,81 18.961 5,19 14.253 4,22 2.738 0,75 3.635 1,08 225.653 61,73 205.149 60,79 288 0,08 331 0,1
PB 163.786 34,53 162.995 35,97 24.329 5,13 19.639 4,33 5.158 1,09 6.067 1,34 275.856 58,15 259.746 57,32 5.234 1,1 4.695 1,04
PE 269.720 30,1 268.462 31,65 49.053 5,47 39.795 4,69 7.432 0,83 7.926 0,93 555.780 62,02 518.549 61,13 14.175 1,58 13.515 1,59
AL 108.581 25,97 110.239 27,25 25.873 6,19 21.914 5,42 4.686 1,12 5.131 1,27 274.796 65,72 263.327 65,09 4.179 1 3.951 0,98
SE 64.441 22,93 63.159 23,7 21.810 7,76 18.354 6,89 2.501 0,89 2.953 1,11 191.746 68,24 181.613 68,16 450 0,16 365 0,14
BA 419.149 20,57 399.002 21,26 275.762 13,54 234.182 12,48 20.237 0,99 20.625 1,1 1.311.898 64,39 1.213.552 64,67 10.188 0,5 9.089 0,48
MG 617.463 40,43 548.632 40,83 125.165 8,2 100.029 7,44 10.158 0,67 10.105 0,75 774.290 50,7 685.000 50,98 0 0
ES 147.689 47,86 135.244 49,2 23.864 7,73 17.508 6,37 1.208 0,39 1.182 0,43 134.397 43,55 119.577 43,5 1.456 0,47 1.355 0,49
RJ 124.608 45,92 120.235 47,27 37.488 13,82 32.768 12,88 1.905 0,7 2.090 0,82 106.970 39,42 98.877 38,88 376 0,14 362 0,14
SP 571.080 62,67 502.391 65,61 43.146 4,73 26.793 3,5 10.094 1,11 8.991 1,17 284.580 31,23 225.542 29,46 2.015 0,22 1.864 0,24
PR 552.352 68,61 508.892 70,02 22.552 2,8 16.732 2,3 6.224 0,77 5.575 0,77 217.113 26,97 188.983 26 6.764 0,84 6.642 0,91
SC 437.288 83,8 406.832 84,99 12.991 2,49 10.781 2,25 1.993 0,38 1.775 0,37 65.295 12,51 55.204 11,53 4.270 0,82 4.091 0,85
RS 709.977 85,1 653.132 86,01 28.201 3,38 23.334 3,07 3.963 0,48 3.426 0,45 82.468 9,89 69.960 9,21 9.662 1,16 9.507 1,25
MS 68.008 35,72 58.856 36,47 8.693 4,57 5.334 3,31 1.155 0,61 1.024 0,63 82.678 43,42 67.199 41,64 29.881 15,69 28.957 17,9
MT 100.687 32,93 82.478 33,45 20.881 6,83 12.571 5,1 2.264 0,74 1.957 0,79 163.218 53,38 131.528 53,34 18.698 6,12 18.019 7,31
GO 119.699 37,71 103.442 38,94 23.553 7,42 15.570 5,86 3.953 1,25 3.701 1,39 169.969 53,54 142.672 53,71 267 0,08 247 0,09
DF 15.319 31,85 13.922 34,94 4.318 8,98 2.643 6,63 882 1,83 817 2,05 27.469 57,1 22.363 56,12 95 0,2 92 0,23

Fonte: FIBGE, Censo Demográfico 20 Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

89
 Tabela 7

90
Distribuição da população urbana, por raça/cor e sexo
7. Distribuição da população urbana, por raça/cor e sexo - Unidades da federação – 2010Unidades da federação – 2010

Branca Preta Amarela Parda Indígena

Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres
N % N % N % N % N % N % N % N % N % N %
RO 196.009 34,33 207.258 35,73 44.079 7,72 34.956 6,03 8.143 1,43 10.285 1,77 321.098 56,25 325.716 56,15 1.494 0,26 1.745 0,3
AC 63.925 24,64 70.576 25,86 16.282 6,28 12.621 4,62 4.712 1,82 6.302 2,31 173.491 66,88 182.311 66,81 936 0,36 1.038 0,38
AM 313.177 23 343.537 24,65 62.439 4,59 49.430 3,55 11.955 0,88 16.006 1,15 956.413 70,25 967.375 69,41 17.440 1,28 17.372 1,25
RR 39.662 23,12 43.940 25,2 12.603 7,35 10.189 5,84 1.544 0,9 2.079 1,19 113.582 66,22 113.267 64,96 4.123 2,4 4.902 2,81
PA 587.169 23,13 648.579 24,43 200.856 7,91 166.229 6,26 22.025 0,87 29.091 1,1 1.724.014 67,91 1.805.864 68,02 4.277 0,17 4.471 0,17
AP 70.322 23,62 78.939 26,03 27.582 9,26 22.352 7,37 2.936 0,99 3.335 1,1 196.334 65,93 197.921 65,27 608 0,2 685 0,23
TO 139.828 25,87 145.761 26,52 53.348 9,87 45.305 8,24 10.164 1,88 12.328 2,24 336.184 62,2 345.203 62,8 941 0,17 1.051 0,19
MA 467.379 23,41 535.863 24,9 209.374 10,49 199.867 9,29 21.069 1,06 27.348 1,27 1.295.572 64,88 1.385.405 64,37 3.321 0,17 3.815 0,18
PI 249.843 25,67 286.161 26,55 97.583 10,03 93.879 8,71 17.426 1,79 25.293 2,35 607.428 62,41 670.868 62,25 1.063 0,11 1.530 0,14
CE 981.904 32,39 1.141.043 34,43 159.320 5,26 136.629 4,12 33.794 1,11 48.279 1,46 1.849.917 61,02 1.981.507 59,78 6.479 0,21 7.037 0,21
RN 497.099 42,01 565.141 44,09 70.496 5,96 62.097 4,84 11.385 0,96 16.099 1,26 603.173 50,97 637.311 49,72 1.177 0,1 991 0,08
PB 540.968 40,07 626.499 42,08 86.596 6,41 80.795 5,43 14.640 1,08 20.766 1,39 702.899 52,07 755.818 50,76 4.692 0,35 4.868 0,33
PE 1.228.236 36,83 1.442.640 38,81 241.684 7,25 233.233 6,27 27.781 0,83 40.430 1,09 1.824.526 54,72 1.987.171 53,45 12.092 0,36 13.872 0,37
AL 348.233 31,84 401.235 33,32 82.720 7,56 75.524 6,27 10.201 0,93 15.164 1,26 649.988 59,43 709.102 58,89 2.508 0,23 3.135 0,26
SE 207.348 28,64 238.909 29,99 74.394 10,27 68.787 8,64 8.710 1,2 12.351 1,55 431.350 59,57 473.925 59,5 2.161 0,3 2.346 0,29
BA 1.062.006 21,94 1.200.771 22,82 927.268 19,15 939.229 17,85 51.615 1,07 69.026 1,31 2.779.429 57,41 3.031.037 57,6 18.210 0,38 19.254 0,37
MG 3.673.678 45,36 4.054.774 47,17 806.988 9,96 774.359 9,01 73.337 0,91 93.519 1,09 3.545.476 43,77 3.672.979 42,73 0 0 0 0
ES 567.915 39,92 630.830 41,81 133.425 9,38 118.537 7,86 8.475 0,6 11.091 0,74 709.694 49,89 745.128 49,38 3.081 0,22 3.268 0,22
RJ 3.409.860 46,37 3.928.344 48,44 932.149 12,67 976.276 12,04 52.171 0,71 66.672 0,82 2.952.022 40,14 3.130.226 38,6 6.943 0,09 8.213 0,1
SP 12.032.335 62,78 13.265.903 64,97 1.133.107 5,91 1.074.718 5,26 257.309 1,34 281.960 1,38 5.724.360 29,87 5.775.597 28,29 18.098 0,09 19.817 0,1
PR 3.001.197 69,38 3.281.681 71,55 154.988 3,58 136.558 2,98 53.395 1,23 58.011 1,26 1.110.204 25,66 1.104.078 24,07 6.164 0,14 6.345 0,14
SC 2.141.249 83,04 2.261.499 84,72 83.724 3,25 76.361 2,86 11.020 0,43 11.229 0,42 338.669 13,13 316.390 11,85 3.816 0,15 3.864 0,14
RS 3.592.545 82,19 3.944.353 83,4 266.066 6,09 277.522 5,87 13.354 0,31 14.939 0,32 491.943 11,26 485.672 10,27 6.841 0,16 6.979 0,15
MS 496.937 48,27 534.302 50,04 57.463 5,58 48.606 4,55 13.091 1,27 14.687 1,38 454.894 44,19 462.789 43,34 7.118 0,69 7.339 0,69
MT 471.718 37,93 482.267 38,92 107.179 8,62 89.259 7,2 14.118 1,14 16.303 1,32 647.777 52,08 648.184 52,31 2.900 0,23 2.921 0,24
GO 1.095.350 41,11 1.183.628 42,94 191.008 7,17 161.787 5,87 40.002 1,5 50.822 1,84 1.334.019 50,07 1.356.013 49,19 3.768 0,14 4.251 0,15
DF 490.096 41,51 565.081 43,42 98.691 8,36 92.420 7,1 17.032 1,44 22.791 1,75 572.261 48,46 617.789 47,47 2.644 0,22 3.297 0,25

Fonte: FIBGE, Censo Demográfico 2010. Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.
Responsáveis por domicílios
nas populações urbana e rural

Embora o quesito censitário que coleta informações sobre os responsáveis pelo

domicílio trate também da relação de todos os habitantes, optou-se por apresentar neste
momento a distribuição apenas dos responsáveis pelo domicílio, em função da extrema
importância de conhecer essa distribuição, sobretudo, no caso das mulheres rurais.

Pode-se verificar, de acordo com a Tabela 8, que as mulheres são muito mais
frequentemente responsáveis pelo domicílio nas Regiões Sul e Sudeste. Obser-

8.Distribuição dos responsáveis pelo domicílio segundo, por situação de domicílio e sexo - Unidades da
Tabela
federação 8
– 2010.
Distribuição dos responsáveis pelo domicílio, por situação de domicílio e sexo
Pessoa responsável pelo domicílio
Unidades da federação – 2010.

Rural Urbano
Homens Mulheres Homens Mulheres
N % N % N % N %
RO 99.710 44,46 19.530 10,43 212.066 37,15 128.975 22,2
AC 36.111 33,13 10.146 10,98 79.930 30,81 65.001 23,8
AM 114.736 29,29 26.760 7,94 368.011 27,03 292.725 21
RR 18.859 32,89 4.759 10,07 50.582 29,49 42.177 24,2
PA 415.561 32,43 127.104 11,54 764.401 30,11 560.028 21,1
AP 10.827 28,99 4.270 13,7 77.007 25,86 64.929 21,4
TO 64.669 39,93 17.391 13,24 188.872 34,95 128.613 23,4
MA 383.337 30,31 197.387 17 588.152 29,46 488.242 22,7
PI 201.981 36,39 78.476 15,32 318.568 32,73 251.281 23,3
CE 404.158 37,13 153.034 15,04 1.028.262 33,92 784.726 23,7
RN 136.448 37,33 51.498 15,26 432.561 36,55 280.901 21,9
PB 180.566 38,06 70.918 15,65 481.854 35,69 349.473 23,5
PE 323.530 36,1 133.500 15,74 1.166.388 34,98 928.719 25
AL 148.847 35,6 57.866 14,3 372.698 34,08 268.674 22,3
SE 101.371 36,08 49.173 18,45 247.384 34,17 195.391 24,5
BA 746.968 36,66 317.240 16,91 1.722.051 35,57 1.320.389 25,1
MG 668.392 43,6 175.728 13,02 3.219.814 39,71 1.975.793 23
ES 141.853 45,96 31.993 11,64 566.495 39,82 363.721 24,1
RJ 114.581 42,23 49.826 19,59 2.852.397 38,79 2.232.337 27,5
SP 378.856 41,58 106.603 13,92 7.462.796 38,94 4.895.251 24
PR 367.819 45,71 94.116 12,95 1.760.428 40,69 1.082.294 23,6
SC 236.199 45,26 66.150 13,82 1.054.777 40,91 639.356 24
RS 408.167 48,96 108.598 14,3 1.764.240 40,36 1.323.773 28
MS 86.705 45,53 19.648 12,18 400.124 38,87 257.527 24,1
MT 131.822 43,11 29.672 12,03 470.789 37,85 286.718 23,1
GO 158.227 49,84 32.493 12,23 1.040.424 39,05 661.945 24
DF 17.086 35,52 6.366 15,98 421.666 35,71 329.999 25,4
Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.
Fonte: FIBGE, Censo Demográfico 2010.

91
 vando os dados anteriores, sobre estado civil, nota-se que muitas dessas mulheres
urbanas são responsáveis por famílias monoparentais – vivem sozinhas com seus
filhos e não são casadas. Por outro lado, entre as mulheres rurais, as cônjuges são
mais numerosas.

Nível de instrução das

populações urbana e rural

As Tabelas 9 e 10 apresentam a distribuição das pessoas com menor e maior

nível de instrução coletada pelo Censo Demográfico 2010.

9. Pessoas sem instrução ou com ensino fundamental incompleto,

Tabela 9 por situação de domicílio e sexo - Unidades da
federação – 2010
Pessoas sem instrução ou com ensino fundamental incompleto, por situação de domicílio e sexo
Unidades da federação – 2010

RURAL URBANO
Sem instrução e fundamental incompleto Sem instrução e fundamental incompleto
Homens Mulheres Homens Mulheres
N % N % N % N %
RO 182.977 81,59 146.973 78,5 352.003 61,66 322.772 55,65
AC 95.274 87,46 78.095 84,57 161.925 62,43 155.396 56,94
AM 340.521 86,93 291.121 86,37 810.809 59,55 777.052 55,75
RR 47.768 83,3 38.690 81,9 97.527 56,86 88.399 50,69
PA 1.102.994 85,96 908.609 82,28 1.594.523 62,81 1.509.083 56,84
AP 30.904 82,73 25.178 80,8 174.876 58,73 162.010 53,43
TO 133.623 82,51 102.743 78,21 326.701 60,45 292.419 53,2
MA 1.068.324 84,47 918.206 79,09 1.289.764 64,59 1.246.708 57,92
PI 484.953 87,37 417.789 81,57 632.805 65,01 611.503 56,74
CE 880.453 80,88 752.701 73,96 1.843.083 60,8 1.835.622 55,38
RN 305.457 83,57 258.740 76,67 725.539 61,31 705.964 55,08
PB 413.092 87,08 361.880 79,86 891.710 66,05 883.784 59,35
PE 772.554 86,21 679.244 80,08 2.102.064 63,04 2.131.904 57,35
AL 368.027 88,02 333.589 82,46 750.120 68,59 762.549 63,33
SE 242.162 86,19 215.234 80,78 453.722 62,66 450.652 56,58
BA 1.753.067 86,05 1.508.986 80,41 3.008.325 62,14 2.918.405 55,46
MG 1.257.935 82,06 1.050.090 77,82 4.677.843 57,69 4.621.344 53,7
ES 241.984 78,43 207.617 75,54 774.306 54,43 773.209 51,24
RJ 204.642 75,39 179.083 70,37 3.632.305 49,39 3.840.370 47,35
SP 624.258 68,57 516.382 67,49 9.510.315 49,62 9.860.695 48,29
PR 604.945 75,18 531.936 73,21 2.340.698 54,1 2.373.176 51,74
SC 370.823 71,06 336.440 70,28 1.288.412 49,97 1.307.380 48,98
RS 628.465 75,38 554.312 73 2.311.140 52,87 2.365.813 50,02
MS 154.363 81,06 125.412 77,73 596.191 57,91 573.586 53,72
MT 239.498 78,36 183.286 74,38 727.797 58,51 652.156 52,63
GO 248.265 78,27 194.065 73,07 1.547.902 58,1 1.448.169 52,54
DF 32.783 67,15 25.546 63,76 542.745 45,99 549.131 42,20

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Fonte: FIBGE, Censo Demográfico 2010.

92
 10. Pessoas com ensino superior completo, por situação de domicílio e sexo - Unidades da federação – 2010
Tabela 10
Pessoas com ensino superior completo, por situação de domicílio e sexo
Unidades da federação – 2010

RURAL URBANO
Superior completo Superior completo
Homens Mulheres Homens Mulheres
N % N % N % N %
RO 1.212 0,54 2.575 1,375 27.992 4,903 41.625 7,176
AC 588 0,54 929 1,006 12.397 4,779 19.636 7,196
AM 1.520 0,388 2.030 0,602 59.292 4,355 82.010 5,884
RR 452 0,788 598 1,266 9.353 5,453 13.230 7,587
PA 5.770 0,45 9.088 0,823 96.043 3,783 136.556 5,143
AP 229 0,613 395 1,268 14.885 4,999 21.127 6,967
TO 1.156 0,714 2.154 1,64 26.700 4,94 49.941 9,086
MA 5.635 0,446 11.480 0,989 63.145 3,162 109.657 5,095
PI 1.921 0,346 5.674 1,108 46.495 4,777 78.667 7,299
CE 4.090 0,376 12.510 1,229 126.388 4,169 209.265 6,314
RN 2.052 0,561 4.694 1,391 58.831 4,971 92.480 7,216
PB 1.910 0,403 5.579 1,231 65.641 4,862 107.828 7,242
PE 2.390 0,267 7.775 0,917 157.383 4,72 251.307 6,76
AL 1.266 0,303 2.925 0,723 43.721 3,998 70.820 5,881
SE 1.097 0,39 3.280 1,231 35.962 4,967 62.055 7,791
BA 5.844 0,287 12.707 0,677 201.242 4,157 312.699 5,943
MG 11.788 0,769 22.928 1,699 517.684 6,384 789.885 9,178
ES 2.479 0,803 5.623 2,046 99.406 6,987 143.369 9,502
RJ 4.791 1,765 6.167 2,423 662.787 9,012 842.716 10,391
SP 20.915 2,298 25.187 3,292 1.835.653 9,577 2.289.465 11,212
PR 9.706 1,206 16.541 2,277 354.946 8,204 488.468 10,649
SC 7.664 1,469 12.599 2,632 219.644 8,518 284.303 10,651
RS 8.890 1,066 17.179 2,262 312.955 7,159 469.039 9,917
MS 2.187 1,148 3.059 1,896 72.794 7,071 104.594 9,796
MT 3.330 1,09 5.067 2,056 75.170 6,043 111.473 8,996
GO 3.685 1,162 5.465 2,058 151.837 5,699 233.504 8,471
DF 1.379 2,825 1.856 4,632 171.800 14,559 207.883 15,976

Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010.

Fonte: FIBGE, Censo Demográfico 2010.

Segundo a pesquisa, as piores taxas de alfabetização estão em Alagoas, Piauí

e Paraíba, onde 20,5%, 21,2% e 20,1% das pessoas, respectivamente, não sabiam
ler um bilhete simples. Distrito Federal, Santa Catarina e Rio de Janeiro, por outro
lado, apresentam os melhores índices (3,3%, 3,9% e 4,1%, respectivamente).

Bahia, Minas Gerais e Pará registram os menores níveis de alfabetização das

mulheres rurais. Já nos estados das Regiões Sul e Sudestes concentram as mulheres
rurais mais escolarizadas, com nível superior

93
 Considerações finais

Um dos desafios para a gestão de políticas públicas no Brasil hoje, em qual-

quer instância de governo, é superar os obstáculos das desigualdades da popu-
lação – sociais, econômicas –, que devem ser alvo de um novo arcabouço de
políticas, no sentido de alçar grupos mais vulneráveis a novas condições socio-
econômicas. Uma dessas políticas – o PNDTR – tem justamente este objetivo:
eliminar desigualdades de mulheres rurais acerca de sua documentação civil,
trabalhista e previdenciária.

Este diagnóstico buscou construir um perfil da população rural feminina

tanto para conhecer sua realidade quanto para planejar uma atuação que possa de
fato localizar e agir sobre essas desigualdades.

Observou-se que, em todo o país, a tendência é de queda dos níveis de fe-

cundidade, estando as diferentes unidades da federação em momentos variados
da transição demográfica. Estas mudanças profundas na dinâmica demográfica
abrem novas agendas de pesquisa e planejamento das políticas públicas no Brasil,
especialmente nas áreas rurais, que perdem população em alguns estados e, ao
mesmo tempo, assistem a uma dinamização do campo em associação a polos de
microrregiões e atividades ligadas ao capital internacional.

Foram reunidos, portanto, indicadores que pudessem informar a respeito da

população alvo do PNDTR, por meio de informações gráficas e georreferenciadas,
buscando construir um conhecimento específico para a gestão, com um conjunto
de indicadores de fácil acesso, leitura e manutenção.

Referências

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pinas: Nepo/Unicamp, 2012.

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LHEIM, Jorge; PINHEIRO, Paulo Sérgio; SACHS, Ignacy. Brasil, um século de
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94
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civil de nascimento: uma análise do Censo Demográfico 2010. In: ENCONTRO
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SP. Anais... Águas de Lindóia, SP, 2012.

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ciais? In: ENCONTRO NACIONAL DE ESTUDOS POPULACIONAIS, 18.,
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SOARES, Sergei. A demografia da cor: a composição da população brasileira de

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to populacional no Brasil: sérios desafios para as políticas públicas. Revista Brasi-
leira de Estudos Populacionais, São Paulo, v. 23, n. 1, p. 5-26, 2006.

95
96
 Desenvolvimento político e
administrativo do PNDTR
Arlene Ricoldi

O Programa de Documentação da Trabalhadora Rural (PNDTR) está em

execução há mais de dez anos (desde 2004). A criação desta política respondeu à
demanda de diversos movimentos de mulheres trabalhadoras rurais e decorreu,
em grande parte, das lutas empreendidas no processo constituinte e das conquistas
consubstanciadas pela Constituição de 1988.

Diversos movimentos sociais empreenderam lutas não somente pela conquista

de novos direitos, mas também pela garantia e efetivação daqueles já salvaguarda-
dos na Constituição. Depois de 1988, esses direitos foram sendo regulamentados
e institucionalizados, como nos exemplos de leis promulgadas em 1990: o direito
universal à saúde se consubstanciou na lei que implementou o SUS; os novos direi-
tos da criança e do adolescente resultaram no Estatuto da Criança e do Adolescen-
te; e os direitos do consumidor foram regulados por um Código próprio. Outras
regulamentações têm caminhos mais longos e tortuosos, como a tramitação do
novo Código Civil (2002) e a Lei Maria da Penha (2006) que também regulam
aspectos já definidos, em parâmetros gerais, na Constituição. Pode-se afirmar
que os diversos “ritmos” de concretização desses marcos legais têm relação com
contextos diversos, oportunidades políticas que se abrem e lutas e reivindicações
que se colocam com maior ou menor força ou legitimidade do ponto de vista da
sociedade e dos governos.

No entanto, as lutas dos movimentos de mulheres e trabalhadoras rurais par-

tiam de uma etapa anterior: os direitos conquistados ou assegurados de nada va-
leriam se essas mulheres não estivessem registradas como cidadãs, isto é, de posse
da documentação civil básica. Diversos obstáculos de natureza cultural, social e
econômica se colocavam para as populações rurais para obtenção de documentos.
Esses óbices eram ainda maiores para as mulheres, pois, na ordenação tradicional

97
 familiar, os homens ficariam encarregados das “trocas” com o mundo público.
Em grande medida isoladas no campo, muitas trabalhadoras rurais sequer se re-
conheciam como trabalhadoras. A criação do PNDTR responde, com seus obje-
tivos, diretamente à construção do problema1 da falta de documentação por parte
das mulheres rurais, relacionado tanto à sua condição de gênero quanto à pouca
conscientização sobre a importância da documentação e a possibilidade de acessar
direitos e programas sociais (programas de transferência de renda, aposentadoria
rural, crédito rural). Pode-se dizer que grande parte do trabalho de construção do
problema da indocumentação das mulheres rurais foi liderada pelos movimentos
de trabalhadoras rurais.

Este artigo pretende traçar uma breve trajetória do PNDTR, na sua primeira
parte, descrevendo suas fases. Para tanto, o presente estudo é livremente inspirado
no instrumental do “ciclo das políticas públicas”, amplamente utilizado pela lite-
ratura sobre políticas públicas,2 em especial a Ciência Política. Assim, a próxima
sessão sumariza a abordagem do “ciclo”, ou “fases” da política pública. Tal qual
a montagem de um quebra-cabeça, a tentativa é sintetizar seus antecedentes, a
emergência de uma conjuntura favorável à sua criação e a evolução do seu desenho.
Na segunda parte, apresenta-se uma descrição em linhas gerais da sua organização
atual. As principais fontes de informação foram entrevistas, formais e informais,
realizadas com gestoras e ex-gestoras ligadas ao programa, pesquisa bibliográfica e
documental sobre o PNDTR.

Processo ou ciclo de
políticas públicas como
instrumento de análise

O chamado ciclo das políticas públicas é um instrumento de análise muito di-

fundido e, talvez por esse motivo, sujeito a diversas críticas e reformulações. Porém,
sua utilidade confirma-se pela sua ampla utilização, nas suas diferentes versões.

O campo de estudos e avaliação de políticas públicas surgiu nos Estados Uni-

dos, num contexto de racionalização da atuação governamental, no período pós-
1
Como se argumentará adiante, uma política pública é criada para enfrentar um problema existente.
Porém, para que esse problema seja considerado na agenda governamental, é necessário um trabalho
prévio, que envolve diversos agentes políticos, governamentais e não governamentais.
2
Os estudos de análise de políticas públicas constituem uma área ainda em desenvolvimento, no sentido
de constituir um campo autônomo de conhecimento (ainda que interdisciplinar), embora muitas disci-
plinas tenham se dedicado a esse trabalho, como a Ciência Política, o Serviço Social, a Demografia, etc.
Sobre isso, ver Zimerman, Silva e Oliveira (2010).

98
-guerra. Lasswell, pioneiro na área, já propunha um modelo de análise de políticas
públicas por fases, aplicando métodos de pesquisa científicos e multidisciplinares.
Nos anos 1950, o autor apresentou um modelo com sete estágios, todos voltados
exclusivamente para o âmbito governamental: informação, promoção, prescrição,
invocação, aplicação, término e avaliação (LASSWELL, 1951). Uma das grandes
críticas a Lasswell era justamente não considerar fatores e agentes externos ao gover-
no no planejamento e decisão de políticas públicas (BAPTISTA; REZENDE, 2011).
Na crítica levada a cabo por Lindblom ainda nos anos 1950 (SOUZA, 2007), por
exemplo, tratava-se de um modelo linear e racionalista, que leva em conta apenas as-
pectos administrativos internos aos processos governamentais. Diversos autores vêm
utilizando desde então esse instrumento, com revisões e adaptações,3 como Howlett
e Ramish (1995) e Kingdon (1984), incorporando-o às suas propostas de análise.

Kingdon (1984), por exemplo, agregou elementos do ciclo de política ao seu

modelo, conhecido como modelo dos múltiplos fluxos (multiple streams models),
o qual dedica muita atenção para compreender como um problema passa a fazer
parte da agenda governamental. Baseado em estudos sobre o governo americano,
o modelo, de forma resumida, distingue três fluxos decisórios que possuem cursos
relativamente independentes: problemas (problems), soluções ou alternativas (po-
licies) e política (politics).4 Quando esses fluxos convergem, há uma mudança na
agenda governamental, e o problema em questão pode passar às demais fases (isto
é, formulação, implementação, etc.). O modelo de Kingdon, no entanto, dá maior
ênfase à fase de formulação da agenda, procurando compreender porque alguns
problemas são nela incluídos e outros não.

Nos anos 1990, Howlett e Ramish (1995) apresentaram sua proposta de

análise do processo de políticas públicas, que denominaram de modelo aperfei-
çoado (improved model), mantendo, portanto, a referência ao modelo original de
Lasswell, mas reduzindo-o a cinco etapas: montagem de agenda, formulação da
política, tomada de decisão, implementação e avaliação. Para analistas que estão
preocupados com o uso de indicadores como instrumento de monitoramento e
avaliação, como Januzzi (2005), o ciclo de políticas públicas é um parâmetro para
sua utilização, bem como a definição dos tipos mais adequados para cada fase,5
3
Ver sistematização de Baptista e Rezende (2011).
4
A tradução dos termos da língua inglesa enfrenta o desafio dos diversos termos existentes os quais em
português são apenas um: “política”. Policy (p. policies) é o que se pode chamar de política pública, nesse
contexto, cujo significado está ligado a um plano de ações (company policy, por exemplo). Já o termo
politics está relacionado diretamente à esfera política entendida de forma mais tradicional, no sentido do
poder público, dos partidos e cargos eletivos, ou da polity (comunidade política).
5
Januzzi (2005) apresenta um modelo sintético de quatro fases, que incluem diagnóstico, formulação,
implementação e avaliação. Em outros trabalhos, alguns detalhamentos foram acrescentados. Ver, por
exemplo, Januzzi (2011).

99
 No entanto, como aponta Oliveira (2013), a noção de ciclo indica um proces-
so com começo, meio e fim, este sinalizado pela realização de uma avaliação, para
que possa recomeçar, necessariamente, pela reavaliação do problema, reelaboração
da política, etc. Essa noção ainda é mais problemática no Brasil, onde a avaliação
ainda é pouco disseminada, embora venha sendo alvo de crescente atenção. Des-
se modo, segundo Oliveira (2013), é mais adequado denominar de processo de
políticas públicas, constituído por fases ou etapas. Costa (2015) também aponta
que, embora seja muito difícil não começar o estudo de uma política pública pela
análise do ciclo, é necessário fazê-lo de maneira crítica, pois o ciclo tem idas e
vindas: o processo de implementação pode ser interpenetrado pelo de formulação,
por exemplo. Ainda assim, “essa sequência é um ótimo ponto de partida, mas não
necessariamente um ponto de chegada” (COSTA, 2015, p. 149).

Levando em conta esses pontos, a noção de ciclo orientará a sistematização

da experiência, sem, no entanto, amarrar a este ou àquele modelo de análise. Con-
sidera-se apenas que a concepção geral do ciclo ou processo de políticas públicas
é instrumental útil para a compreensão da inclusão de um problema na agenda
governamental, e é dessa maneira que se orientará o presente trabalho.

Antecedentes – elementos
para a inclusão na
agenda governamental

A instituição do PNDTR tem raízes nas reivindicações e diversas mobiliza-

ções dos movimentos de trabalhadoras rurais, que desde a Constituinte abordam a
questão. Em 1997, dialogando com diversos atores governamentais e da sociedade
civil, esses mesmos movimentos de mulheres trabalhadoras rurais realizaram mu-
tirões de documentação, no contexto da sua campanha “Nenhuma mulher sem
documentos”. Em 2000, a primeira Marcha das Margaridas reuniu cerca de 20 mil
mulheres, cujas principais bandeiras eram o enfrentamento da fome, da pobreza e
da violência sexista (SILIPRANDI, s.d.).

Esse evento teve enorme impacto político, o que certamente influenciou uma
pequena inovação institucional no interior da estrutura do Ministério do Desen-
volvimento Agrário (MDA): a criação de um Programa de Ações Afirmativas, em
2001, “voltado para o público interno como para os beneficiários das políticas e das
ações sob responsabilidade do Ministério” (JACCOUD; BEGHIN, 2002, p. 22).
Um ano depois, o governo Fernando Henrique Cardoso criava o Programa Nacio-

100
nal de Ações Afirmativas,6 como resultado tanto dos trabalhos do Grupo de Traba-
lho Interdisciplinar (GTI), como da então recém-realizada Conferência Mundial
contra o Racismo, a Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata.

A segunda Marcha das Margaridas, em 2003, já com cerca de 50 mil mu-

lheres, colocou em pauta quatro agendas principais: reconhecimento das mulheres
como trabalhadoras rurais, reforma agrária com acesso à terra pelas mulheres; am-
pliação de direitos trabalhistas e previdenciários; políticas de saúde e educação; e
acesso à documentação básica (SILIPRANDI, s.d.).

É interessante observar que, dessas agendas, não são todas que possuem
uma interface mais direta com as políticas de desenvolvimento agrário, pois
tratam de reivindicações mais abrangentes de direitos, como é o caso do acesso
à documentação básica. No entanto, logo no início do primeiro governo Lula, a
instituição da obrigatoriedade da titularidade conjunta da terra nos assentamen-
tos de reforma agrária para famílias constituídas por um casal (Portaria n. 981,
2/10/2003) e a implantação da linha de crédito específica para mulheres (Pronaf
Mulher, 2004) deram relevo e importância a essa reivindicação. A agenda da do-
cumentação foi então “se impondo”. Segundo uma gestora entrevistada: “a gente
via que a principal restrição das mulheres às políticas públicas era a ausência de
documentação, então, embora não fosse uma agenda, digamos assim, nem afeita à
política agrícola nem afeita a política agrária, sem ela você não viabilizava nenhu-
ma das outras duas.

Contexto – uma nova

institucionalidade

A ideia de um espaço institucional para planejamento de ações e políticas

voltadas para as questões de gênero e raça/etnia remonta ao final do governo Fer-
nando Henrique, com a criação, em 2001, do Programa de Ações Afirmativas, do
MDA. Em 2003, o programa ganhou força, evoluindo para o Programa de Pro-
moção da Igualdade em Gênero, Raça e Etnia (PPIGRE), depois mudou seu nome
para Assessoria Especial em Gênero, Raça e Etnia (AEGRE) e, por fim, para Di-
retoria de Políticas para as Mulheres Rurais e Quilombolas (DPMRQ), em 2010.
6
Ao contrário do programa do MDA, o Programa Nacional de Ações Afirmativas, coordenado pela
Secretaria de Estado dos Direitos Humanos (Ministério da Justiça), era voltado somente para a admi-
nistração pública federal, e não para os públicos beneficiários de políticas governamentais. Seu objetivo
era implementar medidas no âmbito do funcionalismo federal que privilegiassem a participação de
afrodescendentes, mulheres e pessoas portadoras de deficiência (JACCOUD; BEGHIN, 2002, p. 24).

101
 A criação de um “mecanismo de gênero” 7 no interior do MDA acompanha
uma nova institucionalidade governamental no que tange às políticas para as
mulheres (a mais central delas, certamente, é a criação da Secretaria de Políticas
para as Mulheres – SPM). Publicação compilada por essa Secretaria inventaria
todos os “mecanismos de gênero” presentes na estrutura do governo federal atu-
almente, desde os mais consultivos até os de caráter mais finalístico. Depreende-
-se dos dados da publicação que a DPMRQ, ao lado da histórica área técnica de
saúde da mulher, do Ministério da Saúde, é uma das áreas mais estruturadas do
ponto de vista da sua institucionalidade e autonomia na gestão de suas políticas,
já que faz parte da estrutura burocrática do MDA e possui estrutura física e or-
çamento próprio.

A estrutura organizacional da Diretoria é composta por uma diretora, duas

coordenações-gerais, sendo uma de Organização Produtiva e Comercialização e
outra de Acesso à Terra e Cidadania, duas coordenadoras, uma chefe de divisão e
uma assistente técnica (Decreto n. 7.255/2010). Além desses sete cargos de Direção
Assessoramento Superior (DAS), atualmente a Diretoria conta também com uma
equipe de cinco servidoras, dez terceirizadas(os) e seis consultoras(es).

Além do contexto próprio aos mecanismos presentes da estrutura federal, em

expansão que propiciou um ambiente de discussão fértil para implementação de
políticas de gênero, mudanças institucionais internas ao Ministério de Desenvol-
vimento Agrário foram importantes para a operacionalização dos seus programas.

Até 2003, o MDA não possuía delegacias nos estados e trabalhava em as-
sociação com o Incra, autarquia que se estrutura a partir de superintendências
regionais (SR), na sua maioria, coincidentes com o âmbito estadual.8 A criação e
estruturação de delegacias federais do MDA ocorrem para garantir maior eficiên-
cia na execução de suas políticas. Para isso, o Ministério contou, sobretudo, com a
estrutura já instalada do Incra, porém, aumentando a capacidade de trabalho com
novas equipes locais.

Uma dessas políticas foi o PNDTR, cuja experiência-piloto ocorreu em 2004.

A partir de então, com a estruturação das Delegacias Federais do Desenvolvimen-
to Agrário (DFDA), se estabeleceu uma nova dinâmica de interação com o Incra,
possibilitando agilizar os processos internos do MDA. Paralelamente, a gestão do
PNDTR foi atribuída sempre a dois gestores – um(a) servidor(a) do Incra e outro(a)
7
“Mecanismos de gênero” é como a publicação compilada pela SPM denominou toda e qualquer insti-
tucionalidade voltada para a questão de gênero, “sejam eles diretorias, comitês ou áreas técnicas” (SPM,
2011, p. 6), considerando-se o contexto da administração federal.
8
O Incra possui 30 SRs, uma em cada Unidade da Federação, com exceção do Pará (três SRs) e de
Pernambuco (duas SRs).

102
do MDA –, que se revezam nas tarefas necessárias para realização dos mutirões. Em-
bora a atribuição de gestão do PNDTR não seja exclusiva (isto é, os(as) servidores(as)
podem ter outras tarefas além da gestão do programa), a prioridade daqueles(as) que
são designados(as) para essa atividade deve ser a sua execução. Portanto, a implemen-
tação e a necessária e constante comunicação com a DPMRQ contribuíram também
para a efetiva implementação das recém-criadas DFDAs.

Formulação da política –
experimentação e aprendizado

Como não havia antecedentes de um programa com o mesmo caráter em

nível federal, foi necessário formular os parâmetros do programa com base em
experimentação (especialmente com a participação de gestores que atuam “na
ponta”),9 como de negociação com outros setores, seja diretamente do governo
federal (Ministérios do Trabalho e do Desenvolvimento Social), seja de outros
órgãos e autarquias ligados à emissão de documentos (Receita Federal, INSS, etc.).
A experimentação teve lugar na execução de mutirões que serviriam para melhor
compreender as necessidades, problemas e dificuldades para implementação, o que
serviria para futuramente planejar sua estrutura e normas. A negociação ocorreu
em razão do caráter intersetorial do PNDTR, que envolveu diversos órgãos, acor-
dos de cooperação e convênios, que precisaram ser aperfeiçoados de modo que
procedimentos burocráticos não se tornassem extremamente demorados e imobi-
lizassem sua execução.

Relatado como exemplo da fase de experimentação, o primeiro mutirão foi

realizado no Rio Grande do Sul, sob a coordenação da SR do Incra e DFDA
estadual, uma das primeiras a ser implantada, na cidade de Sarandi e arredores,
englobando cerca de dez cidades. Houve uma enorme divulgação e mobilização
anterior ao evento, com participação das administrações locais, com disponibili-
zação de transporte coletivo para trazer a população rural das comunidades mais
distantes dos núcleos urbanos. Nessa primeira experiência, no entanto, a demanda
superou muito a expectativa da equipe responsável, insuficiente para atendê-la.
Logo, os dias subsequentes do mutirão foram cancelados, devido ao esgotamento
da sua capacidade de emitir documentos. Tal experiência resultou na primeira li-
ção prática do programa: não se deve agregar tantas cidades para realização de um
9
Chamados também, nas abordagens que tratam dessa fase do processo de políticas públicas, de street
level bureacracy, ou “burocracia do nível da rua”, isto é, que está diretamente envolvida com a execução
da política.

103
 único mutirão. O aprendizado mais abrangente apontava que o problema da falta
de documentação era ainda maior do que se estimava.

Nesse início, o formato da política se dava de maneira ainda “precária”, isto é,

com gastos já previstos da própria estrutura do MDA e Incra e dos demais órgãos
envolvidos na emissão de documentos. Assim, era necessário negociar acordos de co-
operação do MDA com outros órgãos, que envolviam a cessão de funcionários e co-
laboração institucional. Não havia orçamento específico para os gastos do programa.

Dessa forma, na expressão de uma das entrevistadas, os primeiros anos da

política equivaliam a “andar com um circo em cima da cabeça”: a cada muti-
rão era preciso estabelecer uma nova negociação e articulação com atores locais e
instalar uma infraestrutura especial para sua ocorrência. Nessa fase, que poderia
ser chamada “heroica”, mas também de experimentação e aprendizado, os pro-
blemas inerentes a uma política com esse grau de capilaridade e complexidade de
coordenação foram sendo processados e analisados. Alguns aprendizados foram
fundamentais para os anos seguintes do PNDTR, sendo que dois deles foram assi-
nalados, um “para dentro” do MDA/Incra e outro “para fora”.

O aprendizado “para fora” se deu na articulação institucional, em especial

na negociação dos acordos/termos de cooperação: a burocracia inerente ao serviço
público requer que diversas instâncias sejam percorridas a cada vez que um acordo,
ainda que de igual teor, seja assinado ou renovado. O prazo inicial de um ano foi
estendido para dois anos, pois alguns meses eram necessários para percorrer todos
os meandros administrativos. Um trabalho de acompanhamento era imprescindí-
vel no sentido de verificar o estágio de tramitação dos processos e tentar agilizar
seu ritmo.

Já o aprendizado “para dentro” foi constatar que, numa política de abrangên-

cia nacional, em 27 unidades da federação10 (e, portanto, 27 equipes atuando ao
mesmo tempo, em diferentes contextos locais e institucionais), a execução dar-se-ia
de formas extremamente desiguais. O desenho da política foi se construindo por
meio das experiências, algumas satisfatórias, outras nem tanto. No princípio, havia
graus muito desiguais de comprometimento das equipes locais para a execução
de mutirões. Algumas equipes compreendiam mais rapidamente os objetivos dos
mutirões, faziam mobilizações locais com diversos atores, organizações e admi-
nistrações, enquanto outras apenas contatavam um sindicato ou associação na lo-
10
Segundo informações coletadas até agora, pode-se constatar que o desenvolvimento do programa nas
diversas unidades da federação pode ser bastante distinto, com diferentes níveis de comprometimento.
Além disso, os contextos políticos locais podem influenciar sua implementação. Exemplos disso são os
estados do Paraná e Sergipe: ambos preferiram não participar do programa, por avaliarem que os pro-
gramas estaduais disponíveis já dariam conta da demanda existente.

104
calidade. Foi necessário aprender a fazer e sistematizar as práticas bem-sucedidas,
bem como aprender com os erros. Para isso, foram criados momentos de troca
de experiências, uniformização de procedimentos e cultura institucional sobre a
importância da realização dos mutirões. Também foi preciso aumentar a equipe
gestora nacional e acompanhar de maneira mais próxima o desenvolvimento dos
trabalhos em nível estadual.

A resolução desses problemas e o aprendizado gerado resultaram na elabora-

ção de uma Norma Conjunta de Execução, em 2007, que define como o PNDTR
funcionará e quais as responsabilidades de cada ator nesse processo.

O grande mérito da experiência do PNDTR, nesse sentido, foi encarar o

desafio de realizar uma política necessária sem bases anteriores. Foi necessário “ir
a campo”, literalmente, para compreender a realidade de cada estado e município
atendido, aprendendo com a prática e a experiência adquirida.

Tomada de decisão –
normatização do PNDTR

A normatização do PNDTR foi elaborada em um processo de escuta contí-

nua das diversas instâncias envolvidas na execução da política, a qual, até então,
não tinha orçamento ou normatização própria. A dimensão continental do país,
aliada à complexidade de uma política que buscava coordenar serviços oferecidos
por vários órgãos e ministérios, exigia esse procedimento para que as particulari-
dades de cada região e estado, bem como as atribuições de cada órgão ou institu-
cionalidade envolvidas, ficassem bem definidas.

A Norma Conjunta de Execução n. 1, publicada em 22 de fevereiro de 2007,

estabeleceu princípios orientadores para a execução. Os objetivos principais do
PNDTR são: assegurar às mulheres rurais o acesso aos documentos civis e traba-
lhistas, de forma gratuita e nas proximidades da moradia; e promover ações edu-
cativas participativas sobre a importância da documentação e acesso às políticas
públicas, especialmente aquelas destinadas às mulheres rurais.

As maiores responsabilidades repousam nas instituições coordenadoras, MDA

e Incra. Ambas são responsáveis, no âmbito federal, pela coordenação da política,
acompanhamento e monitoramento do seu andamento (cronograma e execução de
mutirões e ações educativas), bem como por gastos de execução – seja com diárias,
locação de veículos e fotografias –, pela articulação institucional na elaboração,
negociação e assinatura de termos ou acordos (ou qualquer outro instrumento le-

105
 gal) de cooperação institucional nesse sentido e pela convocação e coordenação do
Comitê Gestor Nacional. No nível estadual, as DFDAs e as SRs respondem pela
execução, o que significa convocar e coordenar as atividades dos Comitês Gestores
Estaduais, definir a demanda, realizar a articulação local, planejar os mutirões,
informar a necessidade de recursos (locação de veículos, fotografias, diárias, etc.),
bem como enviar relatórios de execução, com atendimento de homens e mulheres
e número de documentos emitidos.

É importante ressaltar a natureza da composição do Comitê Gestor Nacional

(que se repete nos estaduais), que prevê, além da representação dos órgãos públicos
envolvidos, cadeira cativa para movimentos e associações de mulheres e trabalha-
doras rurais, garantindo sua participação.

A composição foi definida, a princípio, com a participação de, pelo menos,

17 representações, incluídos MDA, Incra e mais seis ministérios e/ou secretarias
especiais: Justiça, Trabalho e Emprego, Previdência Social, Secretaria de Políticas
para as Mulheres,11 de Aquicultura e Pesca (depois Ministério) e Direitos Huma-
nos; outros órgãos e instituições eram a Secretaria da Receita Federal, a Caixa
Econômica Federal e o Banco do Nordeste do Brasil. Também foram incluídas
mais seis representações de importantes segmentos organizados das trabalhadoras
rurais: Comissão Nacional de Trabalhadoras Rurais da Confederação Nacional de
Trabalhadores da Agricultura (Contag); Setor de Gênero do Movimento dos Tra-
balhadores Rurais Sem Terra (MST); Movimento Interestadual das Quebradeiras
de Coco Babaçu (MIQCB); Federação Nacional dos Trabalhadores e Trabalhado-
ras na Agricultura Familiar (Fetraf); Movimento das Mulheres Trabalhadoras Ru-
rais do Nordeste (MMTR-NE); e Movimento de Mulheres Camponesas (MMC).
No decorrer dos anos, outras representações foram inseridas no Comitê, como o
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), Secretaria da
Mulher Extrativista do Conselho Nacional das Populações Extrativistas (CNS),
Setor de Gênero do Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) e Coordenação
Nacional das Comunidades Quilombolas (Conaq).

Outro aspecto a ser ressaltado é a preocupação, desde seu início, com a pro-
dução de dados de execução, o que é fundamental para acompanhamento, moni-
toramento e avaliação das políticas públicas. Anexos à Norma, foram publicados
três formulários: cronograma de mutirão; relatório parcial de execução do mutirão;
e relatório final de execução de mutirão.
11
Como se sabe, atualmente as Secretarias Especiais de Políticas para as Mulheres, de Direitos Huma-
nos e da Igualdade Racial foram fundidas em um só, o Ministério das Mulheres, da Igualdade Racial
e dos Direitos Humanos.

106
Implementação – consolidação e
descentralização orçamentária

O marco mais importante para a consolidação do PNDTR foi, indubitavel-

mente, sua dotação orçamentária própria, a partir do Plano Plurianual (PPA) 2008-
2011 (BRASIL, MPOG, 2007). O PPA 2008 destacou, como agendas prioritárias
do período, três pontos principais: Agenda Social; Plano de Desenvolvimento da
Educação; e Programa de Aceleração do Crescimento. A Agenda Social, é a maior
responsável pelo impulso e consolidação dado ao PNDTR, sendo designada como
um conjunto de agendas prioritárias, com ênfase, em resumo:
[...] nas transferências condicionadas de renda associadas às ações complementares; no
fortalecimento da cidadania e dos direitos humanos; na cultura e na segurança pública. A
prioridade é a parcela da sociedade mais vulnerável. (BRASIL, MPOG, 2007, p. 13)

Definiu-se então, neste documento, a priorização do atendimento das fa-

mílias mais pobres, muitas das quais já estavam identificadas e beneficiárias de
programas sociais como Bolsa Família. No interior dessa população, foram apon-
tados segmentos considerados de maior vulnerabilidade: pessoas com deficiência,
mulheres, crianças e adolescentes, quilombolas e índios. Garantir o registro civil
de nascimento e expandir a documentação civil básica, com ênfase na população
rural, foram incluídos como componente transversal da Agenda Social.

Foram definidos objetivos específicos para a população rural: “promover a

superação da pobreza e a geração de renda” (BRASIL, MPOG, 2007, p. 15). A
estratégia principal para persegui-los foi a instituição do Programa Territórios da
Cidadania (PTC), definida como uma “estratégia de desenvolvimento territorial
sustentável” (BRASIL, MPOG, 2007, p. 15). A implementação do PTC tem an-
tecedentes nas discussões sobre uma Política Nacional de Apoio ao Desenvolvi-
mento Local, com a participação de diversos atores sociais, entre eles o Sebrae, a
Fundação Banco do Brasil e o Instituto Pólis, além de especialistas de outras tantas
entidades, com a coordenação do Instituto Cidadania entre 2005 e 2006 (INSTI-
TUTO CIDADANIA, 2006).

A delimitação da área dos territórios da cidadania apoiou-se em estudo existen-

te, base para o Programa Nacional de Territórios Rurais (Pronat) do MDA, que iden-
tificava áreas prioritárias para destinação de suas políticas. O PTC é formado por
agrupamentos de municípios com perfil econômico e ambiental semelhante, além de
identidade e coesão social e cultural. De forma análoga ao PNDTR, o PTC também
possui instâncias gestoras participativas e multicolegiadas, em nível nacional (Comi-
tê Gestor), estadual (Comitê de Articulação Estadual) e local (Colegiado Territorial).

107
 No cenário de implementação do PTC, o PNDTR pode ser incluído como
uma das ações prioritárias desta Agenda, dotada de orçamento próprio, possibili-
tando a previsão de passagens e diárias para garantir o deslocamento dos funcio-
nários de sua própria estrutura e de outros órgãos para a realização dos mutirões.
O orçamento é de responsabilidade do MDA, que descentraliza este recurso para
outros órgãos via Termos de Cooperação Técnica.

Essa nova conjuntura facilitará o acerto das cooperações entre órgãos envol-
vidos, a ampliação da política e sua maior elaboração. A ideia de unidades móveis
(os ônibus utilizados pelo programa) para dar maior mobilidade aos mutirões pode
ser concretizada. A aquisição de equipamentos próprios para o programa, liberan-
do a estrutura usual das DFDAs e SRs do Incra para outras tarefas, a compra de
máquinas fotográficas digitais e impressoras que poderiam também imprimir as
fotografias tiradas na hora12 e, posteriormente, a aquisição de vans e picapes con-
feriram uma mobilidade ainda maior para alcançar comunidades distantes, cujo
acesso era impossibilitado aos ônibus.

Assim, o PNDTR resulta de um contexto favorável à sua execução, isto é, o

laboratório de sua realização converte-se numa normatização nacional em torno
da síntese dessa experiência, que irá ao encontro do estabelecimento de prioridades
políticas no âmbito do governo federal, situando-o num dos principais eixos de
ação política da administração, a partir do PPA 2008.

Desenho atual – consolidação

e desafios enfrentados

O desenvolvimento do PNDTR envolveu uma experimentação e inovação

necessárias a uma política sem antecedentes, isto é, um amplo programa de muti-
rões de documentação, com foco na população rural feminina, atendendo-as em
suas comunidades ou o mais próximo possível. O aprofundamento do conheci-
mento desta realidade levou a um desenho particular, tanto de formas de realizar
os mutirões como no seu oferecimento.

Do ponto de vista das estratégias de organização do mutirão, há pelo menos

quatro fases: planejamento anual dos mutirões; contato e articulação/mobilização
com parceiros, desde administração local a sindicatos, lideranças e grupos orga-
12
Atualmente, já se pode contar com a tecnologia de foto digital para emissão de vários documentos. No
entanto, não é possível saber ainda se todas as unidades da federação já contam com a tecnologia, pois
cada uma possui seus próprios órgãos de documentação, com autonomia e regras próprias.

108
nizados; realização do mutirão; e entrega de documentos (quando esses não ficam
prontos na hora).

As fases anteriores à realização dos mutirões são fundamentais para seu suces-
so. O planejamento é realizado no ano anterior pelos comitês gestores estaduais,
sob a coordenação do MDA e Incra, com previsão de municípios e datas. Feito
isso, são enviadas as informações para previsão e empenho desses recursos, que
serão posteriormente descentralizados, conforme acordos de cooperação. Aprova-
dos os recursos, os gestores devem proceder ao seu planejamento, no que se refere
a confirmação de sua realização em determinada data, levantamento dos parceiros
locais, visita e reuniões de articulação e mobilização com diversos atores, tais como
as administrações locais, sindicatos, organizações e lideranças. Também devem ser
planejados os transportes necessários (se podem ser utilizados as unidades móveis e
outros veículos terrestres, ou outros meios de locomoção, tais como aviões, barcos
e balsas, no caso da Região Norte), hospedagem e alimentação.

As unidades móveis, adquiridas a partir de 2008, foram uma grande inovação

e propiciaram dinamizar o atendimento, isto é, a utilização de ônibus adaptados que
pudessem servir, ao mesmo tempo, de unidade itinerante de atendimento e de trans-
porte para a equipe, sendo que cada estado pode contar com um veículo.13 Poste-
riormente, foram adquiridas vans e picapes, que possibilitam chegar a lugares pouco
acessíveis aos ônibus, podendo trazer moradores de comunidades mais isoladas, bem
como, no caso das picapes, uma inserção ainda maior em locais de difícil acesso. No
processo de aperfeiçoamento do programa, equipes locais preferiram utilizar regu-
larmente esses veículos em vez dos ônibus, avaliando que propiciavam deslocamento
mais ágil. A estrutura de atendimento era geralmente montada em equipamentos ou
organizações locais, o que faz parte do planejamento prévio do mutirão.14

Nessa linha, outros avanços estão sendo planejados, segundo informação da

própria Diretoria de Política para Mulheres do MDA. Um deles é a aquisição de
barcos próprios, que possam dar acesso mais concreto a populações ribeirinhas, em
especial da Região Norte. Outro é a contratação de internet via satélite15 para os
13
Com exceção de cinco estados (Acre, Amazonas, Paraná, Santa Catarina e Sergipe). O Acre e o
Amazonas não possuem ônibus porque a locomoção é feita, na maior parte das vezes, por barco. Paraná
e Sergipe não participam atualmente do PNDTR, por avaliarem que suas políticas estaduais dariam
conta da demanda por documentação da sua população. Santa Catarina participa do programa, mas
avalia que o ônibus adaptado não atende às suas necessidades.
14
Não era objetivo dessa consultoria realizar avaliação do programa do ponto de vista da sua gestão
administrativa. Assim, foram poucos os mutirões acompanhados, não podendo esse trabalho servir de
parâmetro para avaliar o uso dos ônibus adaptados no PNDTR. Para mais detalhes sobre esse aspecto
da pesquisa, ver o capítulo, neste livro, sobre o acompanhamento dos mutirões.
15
Alguns estados, como Rondônia, já contam com esse serviço, devido à escassez de oferecimento de
internet em suas localidades mais afastadas. A gestão do programa estuda a viabilidade de contratar o
serviço para todos os estados, o que permitiria acesso a locais mais remotos do território nacional.

109
 mutirões, permitindo a comunicação mesmo nos locais mais isolados para emissão
imediata dos documentos cujo procedimento permite isso, como o CPF (evitando,
como ainda ocorre, o retorno de equipes para entrega de documentos, em especial
nas localidades isoladas).

Nesse sentido, é importante observar o grau de complexidade envolvido no

planejamento dos mutirões, em face dos documentos oferecidos. Conforme banco
de dados de atendimento do programa, estão listados dez tipos de documentos
ofertados pelo PNDTR, emitidos por diferentes órgãos públicos, conforme mostra
o Quadro 1.
Quadro 1 – Documentos emitidos pelo PNDTR por órgão emissor

N Documento Órgão emissor

1 Registro Civil de Nascimento (RCN) Cartórios de Registro Civil
2 Cadastro de Pessoa Física (CPF) Receita Federal
Registro Geral (RG)
3 Institutos Estaduais de Identificação
(Carteira de Identidade)
4 Carteira de Trabalho (CTPS) Ministério do Trabalho e Emprego
Número de Identificação do Trabalhador
5 Instituto Nacional de Seguridade Social
(NIT)
6 Carteira do/a Pescador/a Ministério da Pesca e Aquicultura
Instituto de Colonização e Reforma Agrária (Incra), Secretarias
7 Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP) Estaduais da Fazenda e Empresa de Assistência Técnica e Extensão
Rural (Ematers estaduais)
Secretarias Estaduais da Fazenda e Empresa de Assistência Técnica e
8 Bloco de Notas Fiscais
Extensão Rural (Ematers estaduais)
Certificado de Cadastro de Imóvel Rural
9 Instituto de Colonização e Reforma Agrária (Incra)
(CCIR)
10 Cadastro Único (cadastro e atualização) Ministério do Desenvolvimento Social (MDS)

A coordenação entre esses organismos não é fácil e nem sempre é possível (ou
mesmo desejável) oferecer todos documentos em um só mutirão. Em princípio,
a mobilização deve perscrutar quais as reais demandas de documentação naque-
la população específica, evitando desperdícios de recursos para deslocamento de
servidores. Cada mutirão desloca uma equipe razoável, entre motoristas,16 técnico
de informática, gestores estaduais do PNDTR (Incra e/ou MDA), servidores dos
órgãos competentes (institutos de documentação, MTE, INSS, MDS) e do pró-
prio Incra, que serão encarregados de fazer a triagem (atendimento inicial) e outros
serviços necessários que lhes podem ser confiados.17 Por outro lado, a extrema ca-
16
Muitas vezes, pode ser necessário contar com mais de um motorista, pois apenas um veículo não
dá conta de levar toda a equipe e os equipamentos necessários para a viagem. Em outras ocasiões, são
necessários o ônibus e um veículo mais ágil, como as vans e picapes do programa, para facilitar o acesso
a determinadas localidades.
17
O próprio CPF é emitido pelos mutirões sem a necessidade de um servidor da Receita Federal, por
meio de convênio firmado para esse fim.

110
pilaridade dos serviços e suas peculiaridades fazem com que cada organismo tenha
sua própria dinâmica. Um exemplo é o processo de reformulação da Carteira de
Trabalho (que passa a ser digital). A implementação do novo formato e o neces-
sário treinamento dos gestores responsáveis tiveram diferentes ritmos nas diversas
unidades da federação, ocasionando em alguns estados a suspensão da emissão por
um certo período.

Outro aspecto bastante importante na logística de um serviço de mutirão de

documentação, como é o caso do PNDTR, em nível nacional, é o oferecimento do
segundo documento mais relevante para o cidadão brasileiro, que é a Carteira de
Identidade ou RG. Atualmente, cada unidade da federação possui o seu Instituto
de Documentação, com regras de emissão e processo de trabalho próprios. Alguns
estados já possuem tecnologia para emissão quase que imediata, enquanto outros
ainda demoram dias para emitir o documento.

O caso do Ceará, que foi acompanhado pela pesquisa, segue o seguinte fluxo.
Um perito, que acompanha a equipe do PNDTR, colhe as digitais por meio de
scanner eletrônico (semelhante aos sensores biométricos presentes em mecanismos de
segurança e acesso já comuns). Se não forem coletadas corretamente, essas digitais
podem inviabilizar a perícia necessária à emissão. Depois de preenchido o formulário
de solicitação do RG, este é enviado à capital Fortaleza, para perícia.18 Um sistema
informatizado compara as digitais com o banco de digitais de todo o estado, selecio-
nando cinco conjuntos de digitais que se assemelham com a apresentada. Os peri-
tos devem comparar essas digitais para verificar se não há fraudes, como outro RG
emitido para o mesmo nome, mas com digitais diferentes, digitais iguais para nomes
diferentes, ou mesmo se já havia RG para essa pessoa e trata-se de uma 2ª via. Esse
processo forma uma grande fila de demandas que necessita de muitos profissionais.
Porém, o processo do estado do Ceará já se encontra totalmente informatizado (com
a utilização de scanner para digitais e fotografia digital), enquanto alguns estados
ainda utilizam os formulários tradicionais para coleta de digitais (com uso de tinta)
e fotografias impressas, o que torna o processo mais caro e moroso.19

Em cada estado, portanto, há um fluxo diferente, que depende dos seus re-
cursos tecnológicos adquiridos, da quantidade de peritos presentes nos Institutos
de Identificação, bem como das regras do processo burocrático legislado em nível
estadual. Essa fragmentação da emissão do primeiro documento básico, depois do
18
Segundo informações do site do Governo do Estado do Ceará, esse trabalho é realizado pela Coor-
denadoria de Identificação Humana e Perícias Biométricas, vinculado à Perícia Forense do Estado do
Ceará.
19
Pode-se constatar, por exemplo, o caso do Mato Grosso do Sul, que ainda não modernizou a emissão
de RG.

111
 RCN, dificulta sobremaneira sua administração em nível nacional. Outros obs-
táculos semelhantes, em face dos contextos proporcionados pela diversidade de
contextos estaduais, são enfrentados cotidianamente pela gestão do PNDTR.

Considerações finais

O PNDTR é uma política inovadora em nível federal, complexa e altamente

capilarizada. Embora a realização de mutirões faça parte já há algum tempo das
políticas públicas, em termos locais, ou espalhadas por órgãos como Defensorias
Públicas, um programa voltado especialmente às mulheres rurais, em nível nacio-
nal, como uma política de estado, é algo inédito.

Sua criação deve-se à confluência de fatores políticos mais amplos, como a

ascensão do governo Lula, cujo projeto relaciona-se diretamente com diversos mo-
vimentos sociais do campo, bem como a mudanças institucionais provocadas pela
nova orientação política, que abre espaço para o fortalecimento de mecanismos de
gênero na estrutura governamental. Além da própria Secretaria de Política para
as Mulheres (SPM), a implementação do PPIGRE, posteriormente Diretoria de
Políticas para as Mulheres do MDA, foi um fator fundamental. Isso resultou na
inclusão na agenda governamental, a partir dos anos 2000, do problema da indo-
cumentação das mulheres rurais, que já vinha sendo formulado pelos movimentos
de mulheres trabalhadoras rurais desde finais dos anos 1990.

A formulação e implementação do PNDTR atendeu a um formato que pode

ser chamado de bottom-up (de baixo para cima), por contar com a colaboração da
“burocracia do nível da rua”. Por outro lado, há que se considerar que a implemen-
tação não conta apenas com aspectos “verticais” (de cima para baixo ou de baixo
para cima), mas também “horizontais”, isto é, a negociação da colaboração de ou-
tros órgãos de nível hierárquico semelhante, devido ao aspecto intersetorial do pro-
grama. Vencer processos burocráticos morosos e otimizá-los foi um dos desafios
para a gestão do programa, evitando que este ficasse paralisado em razão da não
renovação de termos e acordos de cooperação. A inclusão do PNDTR (a partir da
Agenda Social do PPA 2008-2011) como uma das linhas do Programa Territórios
de Cidadania (nos quais deve ser executado prioritária, mas não exclusivamente)
e sua dotação orçamentária própria foram fundamentais para seu impulso, cresci-
mento e consolidação,

Por fim, o PNDTR atualmente é um programa que continua a enfrentar

enormes desafios, pelas próprias características do território nacional, que ainda

112
precisa ser conquistado em seus lugares mais remotos. Uma política de documen-
tação básica para a população rural é um dos pressupostos mais fundamentais para
que essa aceda a uma cidadania plena.

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113
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114
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115
116
 Migrações rurais femininas: um
retrato do panorama brasileiro
Roberta Peres
Rosana Baeninger
Natália Belmonte Demétrio

O cenário das migrações internas e internacionais no Brasil tem se apresen-

tado de forma cada vez mais complexa e desafiadora tanto aos pesquisadores de
diversas áreas – demografia, sociologia, ciências políticas, economia, entre outros
– quanto aos gestores de políticas públicas. Sendo migração a componente de-
mográfica que apresenta maior dificuldade em sua projeção – diferentemente da
fecundidade ou da mortalidade – e, ao mesmo tempo, representando peso cada vez
mais significativo no crescimento da população, dada as quedas dos níveis de fe-
cundidade no país, é fundamental aprofundar o conhecimento sobre os processos
migratórios a fim de superar esses desafios.

No campo dos estudos de migração, são muitos os fatores que influem na

componente migração, ligados não apenas a espaços de origem e destino, mas tam-
bém a diferentes etapas da trajetória migratória de um indivíduo. No atual con-
texto da migração – interna e internacional – não se pode limitar a análise apenas
a fatores econômicos, como diferenças salariais, ou mesmo a contradições entre
esses espaços – urbano ou rural, industrialização, entre outros. Para compreender
o panorama da migração no Brasil no século 21 é necessário ampliar o leque das
hipóteses que possam sustentar esses processos sociais, bem como reunir diferentes
fatores que promovam a interpretação desses fluxos migratórios.

Por sua vez, a gestão de políticas públicas deve também estar atenta a esses
movimentos, pois tem sido observada uma mudança importante no paradigma
das migrações no país. Até meados do século 20, as migrações internas no Brasil
eram marcadas por grandes movimentos, tanto em volume quanto em distâncias
e expectativas temporais. Hoje se verifica um cenário diferente, sustentado por
movimentos de menor distância, trajetórias cumpridas por meio de diversas etapas
migratórias, entre espaços que não apresentam grandes contradições entre si. Se

117
 no período anterior as migrações poderiam ser explicadas a partir da diferença
entre espaços de origem e destino em relação a processos estruturais – urbaniza-
ção, industrialização –, hoje é necessário buscar outros elementos explicativos para
compreender esse fenômeno.

O desafio também se apresenta, portanto, à gestão de políticas públicas. Se

a migração é a componente demográfica que apresenta maior dificuldade em sua
projeção e, ao mesmo tempo, tem se tornado cada vez mais complexa e diversifi-
cada, como planejar políticas públicas – em todas as instâncias de governo – que
possam cumprir seus objetivos?

Este artigo busca contribuir com este debate focando as migrações rurais
femininas no Brasil. Para tanto, parte-se de uma discussão recente acerca dos
estudos migratórios sob a perspectiva de gênero. Num segundo momento, apre-
senta-se um breve panorama das migrações no país, em especial, a partir da
situação de domicílio. Por fim, expõem-se alguns dados sobre a migração rural
feminina no país.

Gênero nos estudos migratórios1

São diversos os fatores que devem hoje compor o arcabouço explicativo para
as migrações no Brasil. Se até meados do século 20 a perspectiva teórica acerca das
relações entre os tipos migratórios e as etapas econômicas sustentou as hipóteses
para a interpretação desses processos sociais, hoje é necessário refletir sobre outros
conceitos que expliquem os diversos movimentos migratórios no país. Assim, a
construção de aportes teóricos a partir de conceitos de diferentes áreas do conheci-
mento tem se mostrado de grande importância para a compreensão de um cenário
tão heterogêneo quanto o das migrações no século 21.

Uma das faces teóricas desse debate, que tem contribuído de forma signifi-
cativa com os avanços nas explicações sobre diferentes movimentos migratórios, é
a interseção com os estudos de gênero. Concebido, a princípio, para a observação
de processos de migração internacional, o debate acerca dos estudos de gênero e
migração vem colaborando também, de forma sistemática, para a análise das mi-
grações internas (CHAVES, 2009).

Avanços teóricos recentes dos estudos de migração ressaltam a importância

de se estudarem diferenciais por sexo e transformações nas relações de gênero, bem
1
Esta seção é baseada em Peres e Baeninger (2015).

118
como de um aporte específico para este fenômeno. Segundo Boyd e Grieco (2003,
p. 61, tradução nossa),
O gênero está profundamente enraizado na determinação de quem se movimenta, como
esses movimentos se dão e quais os impactos nas famílias e mulheres migrantes. Se as teo-
rias de migração integram as relações de gênero de maneira adequada e eficaz, devem levar
em conta fatores sutis e óbvios que se misturam para criar diferentes experiências ao longo
da migração. A definição e compreensão destes fatores melhor fundamentam as teorias de
migração e também as experiências individuais de mulheres migrantes em todo o mundo.2

Ao incorporarem os diferenciais por sexo e as relações de gênero às análises de

fluxos migratórios, indo além da descrição das diferenças entre homens e mulheres, as
teorias de migração avançam no sentindo de compreender as experiências das mulheres
migrantes em esferas específicas – família, domicílio, mercado de trabalho. Segundo
Pessar (2000), há importantes intersecções entre transformações dos papéis de gênero,
estratégias migratórias e inserção em diferentes mercados de trabalho ao longo do pro-
jeto migratório. A interdependência dessas estruturas causa diferentes impactos princi-
palmente entre as mulheres, que são mais suscetíveis a tais transformações.

Compreender essas estruturas, bem como suas intersecções, exige um estudo

detalhado da migração feminina num aporte teórico específico, ancorado no de-
bate da migração e dos estudos de gênero, considerando as esferas ignoradas fora
dessa perspectiva. O interesse pelo estudo da migração feminina é muito recente e
tem seu início a partir de constatações de volume significativo de mulheres em flu-
xos migratórios em que predominavam homens, ou ainda pela captação de fluxos
migratórios essencialmente femininos (CASTRO, 2006).

Incorporar as diferentes características entre homens e mulheres na migração,

bem como utilizar a perspectiva de gênero nas análises, demonstra a importân-
cia das diferenças socialmente construídas ao longo da migração. Esses “fatores
sutis” definidos por Boyd e Grieco (2003) referem-se às transformações sofridas,
sobretudo, na família, com o ganho de autonomia por meio da entrada da mulher
migrante num mercado de trabalho diferenciado.

As relações de gênero socialmente construídas, definidas por Bourdieu

(2002), são estruturas que têm sua gênese nas diferenças entre os sexos. Segundo
Castro (2006, p. 66, tradução nossa),
2
“Gender is deeply embedded in determining who moves, how those moves take place, and the result
futures of migrant women and families. If migration theory is to incorporate gender appropriately and
effectively, it must take into account the subtle as well as the obvious factors that coalesce to create dif-
ferent experiences all along the migration spectrum. Further defining and understanding these forces
and outcomes will greatly enhance theorical grounding of migration in general and the individual
experiences of migrant women around the world.”

119
 As diferenças significativas entre os sexos são as diferenças de gênero. Cada sociedade dita
o que espera de cada um dos sexos. O status sexual marca a participação de homens e mu-
lheres nas instituições sociais, na família, na escola, na política, na economia, no Estado e
nas religiões, incluindo valores e expectativas do que uma sociedade espera ser o feminino
ou o masculino.3

Num contexto migratório, essas diferenças nas relações de gênero são latentes
(MOROKVASIC, EREL, SHINOZAKI,, 2003; PESSAR, 2000). As transfor-
mações experimentadas por ambos os sexos são distintas e cada uma delas tem
impacto diferenciado em estruturas como família e domicílio. De fato, ao longo
do processo migratório, homens e mulheres reconstroem, negociam ou reafirmam
relações de poder, hierarquia e a própria identidade (CASTRO, 2006).

Daí a importância de um estudo aprofundado da migração feminina. As expe-

riências das mulheres, captadas e analisadas por meio de uma metodologia específica,
oferecem outro sentido ao fenômeno, incrementam e aprofundam seu conhecimen-
to. As lógicas de gênero (KEBABZA, 2004), em contextos migratórios, se expressam
de forma “sutil e íntima”. Constrangimentos como ganho ou perda de autonomia, o
debate entre a permanência e o retorno e as renegociações entre os sexos são fatores
importantes para o estudo da migração feminina, uma vez que é por meio dessas
transformações que as mulheres afirmam-se como agentes de equidade.

É preciso reconhecer, no entanto, a necessidade de uma mudança nas

perspectivas teóricas e metodológicas para o estudo da migração de mulheres.
Segundo Castro (2006, p. 79, tradução nossa),
Os marcos conceituais e metodologias de investigação utilizados para o estudo da migra-
ção masculina não são adequados para a investigação deste fenômeno em sua contrapartida
feminina, já que se reconhece que o ser mulher ou o ser homem incide definitivamente nas
motivações, incentivos, limitações e nas possibilidades; isto é, a análise da migração femi-
nina ou masculina é atravessada não somente por fatores econômicos, étnicos, de geração,
mas também, fundamentalmente, por gênero.4

Um dos avanços teóricos mais relevantes no campo dos estudos das migra-
ções nos últimos 30 anos é a incorporação da equidade entre homens e mulheres
3
“Las diferencias significativas entre los sexos son las diferencias de género. Cada sociedad dictamina
qué espera de cada uno de los sexos. El status sexual marca la participación de hombres y mujeres en
las instituciones sociales, en la familia, la escuela, la política, el Estado y en las religiones en las cuales
incluyen valores y expectativas de lo que una sociedad espera del ser femenino o masculino”.
4
“Los marcos conceptuales y metodologías de investigación utilizados para el estudio de la migración
masculina no son adecuados para la investigación de este fenómeno en su contraparte femenina, ya que
se reconoce que el ser mujer o el ser hombre incide definitivamente en las motivaciones, los incentivos,
las limitaciones y las posibilidades, es decir, el análisis de la migración femenina o masculina está atra-
vesada no sólo por factores económicos, étnicos, generacionales sino fundamentalmente por el género”.

120
no processo migratório (MOROKVASIC; EREL; SHINOZAKI, 2003). As ex-
periências dos migrantes – sociais, políticas, econômicas e culturais – apresentam
diferenciais por sexo, resultando em relações de gênero reconstruídas ao longo das
trajetórias, e precisam ser levados em consideração.

Encarar as mulheres como agentes secundários de processos migratórios, in-

visíveis em suas especificidades, implica ignorar complexidades e heterogeneida-
des. “O atual contexto dos fenômenos migratórios obriga a construção de novos
olhares e perspectivas” (MOROKVASIC; EREL; SHINOZAKI, 2003, p. 15)

Em relação tanto a perspectivas teóricas quanto à própria coleta de dados para

estudos de migração, as mulheres são deixadas em segundo plano, como acom-
panhantes, dependentes ou simplesmente invisíveis nos fenômenos analisados.
Espinosa e Massey (1998) constroem em seu estudo uma pesquisa de campo e
proposições teóricas para a migração mexicana para os Estados Unidos: a amostra
utilizada pelos autores era composta por homens chefes de domicílios.

O questionamento da migração como um fenômeno essencialmente masculi-

no foi uma preocupação do movimento feminista, sobretudo nos anos 1990, a fim
de não somente tornar visíveis as mulheres no fenômeno migratório, mas também
mostrar que padrões, causas, experiências e impactos da migração são diferentes
para homens e mulheres (KOFMAN, 1999; CHANT, 1992; MOROKVASIC,
1984; OSO, 1998.

Os primeiros estudos migratórios com foco nas mulheres migrantes trouxe-

ram à tona esses diferenciais por sexo antes ignorados. As diferentes motivações
para migrar, estratégias, uso de redes sociais e inserção na sociedade de destino
foram as informações processadas separadamente entre homens e mulheres, o
que também forçou mudanças no campo metodológico desses estudos. A di-
ficuldade de obtenção de dados desagregados por sexo foi um obstáculo a ser
superado (INSTRAW, 1994).

Os primeiros estudos com este enfoque buscaram, então, “compensar” a au-

sência das mulheres em análises de processos migratórios. Dessa forma, a tendên-
cia foi substituir relações de gênero pela análise dos diferenciais por sexo em fluxos
migratórios. Era preciso, no entanto, superar esta fase compensatória e aprofundar
as análises para compreender as transformações nos papéis e relações de gênero ao
longo da migração.

É necessário reconhecer, no entanto, que o primeiro passo para uma análise

sob esta perspectiva de gênero é o estudo dos diferenciais entre homens e mulheres
ao longo do processo migratório, trazendo à tona a equidade entre os agentes na

121
 migração e não somente colocando a mulher migrante no papel secundário de
acompanhante, ou ainda no da reunificação familiar.

Após esse primeiro momento, em que se fez fundamental a desconstrução

da figura do homem provedor (“male breadwinner”) em contextos em que ho-
mens e mulheres se arriscam paralelamente em projetos migratórios (HARZIG,
2003), propõe-se o estudo da migração feminina à luz de transformações sofridas
por homens e mulheres ao longo do processo migratório, tendo como pano de
fundo as relações de gênero. Nesse sentido, apresentamos três diferentes relações
que podem, por um lado, aprofundar as investigações acerca das migrações e, por
outro, estabelecer um diálogo direto e contribuir para o debate sobre os estudos
de gênero.

Trajetórias migratórias
e ciclo de vida

As trajetórias migratórias de mulheres revelam suas motivações, transforma-

ções sofridas ao longo do processo e, ainda, estratégias utilizadas não apenas para
percorrer etapas migratórias distintas, mas também para planejá-las em função de
outros fatores, especialmente ligados ao planejamento do ciclo de vida familiar.
Segundo Chaves (2009, p. 137),
Relacionar a migração com os diferentes estágios do ciclo de vital – que interfere com
maior peso na vida das mulheres, em função dos múltiplos papéis assumidos por elas em
certas etapas – se mostrou importante para elucidar aspectos da dimensão familiar e indi-
vidual da migração feminina.

Trajetórias migratórias não se definem, portanto, apenas no percurso per-

corrido pelos migrantes em direção a seu destino: é importante apreender o uso
estratégico de cada um dos espaços componentes desta trajetória, em suas variadas
formas.
Hoje a migração, em muitos casos, não é um processo linear, mas feita de desvios, retornos,
idas e vindas. A multiplicação dos lugares na migração não é aleatória, constitui ou acaba
formando uma estratégia, na qual os espaços são considerados como recursos, num proces-
so cumulativo. A circulação dos indivíduos e de bens e informações que lhes são associa-
dos, em diferentes espaços articulados entre si, criam uma dinâmica territorial complexa.
(BAENINGER; SOUCHAUD, 2007, p. 4)

Para Tarrius (2000), durante toda a vida os indivíduos desenvolvem estraté-

gias residenciais que nada tem a ver com o acaso:

122
 Minha preocupação residiu na construção de trajetórias que articulam a história de vida
tal como a descreve cada interlocutor e os acontecimentos gerais, exteriores às vontades
individuais, mas contribuindo com a construção dos destinos.5 (TAURUS, 2000, p. 44,
tradução nossa)

De acordo com Pessar (2000), a base da construção de qualquer trajetória

migratória feminina é o ciclo de vida – individual e familiar. Ou seja, inde-
pendentemente das expectativas construídas no lugar de origem, as trajetórias
migratórias são dependentes do ciclo de vida das mulheres migrantes. Um fator
importante é sem dúvida a nupcialidade. Mas o planejamento do ciclo de vida,
tanto individual quanto familiar, é a questão central que define as trajetórias
migratórias. Os usos dos espaços de acordo com esse planejamento orientam a
mobilidade das mulheres migrantes.

Analisadas as trajetórias migratórias das mulheres em função de seu ciclo de

vida, observa-se uma estreita relação entre essas duas estruturas. O ciclo de vida,
especialmente casamento e nascimento de filhos, é planejado segundo as etapas
migratórias percorridas e os usos estratégicos de cada um desses espaços. De acor-
do com o momento do ciclo de vida em que se encontram essas mulheres, são
identificados por elas diferentes recursos em etapas migratórias iguais.

Estratégias migratórias
e redes sociais

Se as trajetórias migratórias das mulheres estão diretamente relacionadas ao

planejamento do ciclo de vida individual e familiar, é necessário observar de que
maneira essa articulação se estabelece: quais as estratégias dessas mulheres para
cumprir suas trajetórias migratórias em função de seu ciclo de vida? De que rede
de apoio dispõem? A que tipo de auxílio recorrem?

Segundo Cunha et al. (2006, p. 192),

As estratégias migratórias estabelecem-se em nível da formação e utilização de redes rela-
cionais e de tipos de deslocamentos entre diferentes pontos do espaço migratório.

Um dos avanços teóricos mais significativos para o estudo da migração femi-

nina foi o reconhecimento deste fenômeno como independente de fluxos migrató-
5
“Mi preocupación residió en la construcción de trayectorias que articulan la historia de vida, tal como
la describe cada interlocutor y los acontecimientos generales, exteriores a las voluntades individuales
pero contribuyendo a la construcción de los destinos”.

123
 rios em que a mulher tem o papel de acompanhante e daqueles em que a migração
de mulheres faz parte de uma estratégia familiar de sobrevivência. Para Morokvasic
(2000), o estudo das estratégias migratórias ressalta importantes diferenças entre a
migração masculina e feminina, revelando fenômenos distintos e independentes.

Ainda que estudos específicos sobre migração feminina tenham definido este
fenômeno como componente de uma estratégia familiar e não individual – como
fluxos migratórios com fins matrimoniais –, observando outros fluxos migratórios,
compostos por ambos os sexos, pode-se isolar importantes fatores específicos entre
as mulheres (MOROKVASIC, 2000, p. 896), os quais vão desde a seletividade das
migrantes até as mudanças experimentadas por elas ao longo de suas trajetórias.

Nesse sentindo, entende-se como migração feminina não apenas fluxos com-
postos exclusivamente por mulheres, mas também o conjunto de diferenciais que
fazem as trajetórias e estratégias utilizadas pelas mulheres serem diferentes daque-
las empregadas pelos homens.

Trabalho imigrante e
relações de gênero

Migração feminina, entrada das mulheres no mercado de trabalho na socie-

dade de destino e transformações dos papéis de gênero desempenhados na família:
de acordo com diversos autores, essas estruturas mantêm estreitas relações entre si
e abrigam profundos diferenciais entre homens e mulheres (PESSAR, 2000; MO-
ROKVASIC, 2000; OSO CASAS, 2005; PESSAR, MAHLER, 2001).
O impacto da entrada das mulheres no mercado de trabalho pode ser determinado pelas
possibilidades de emprego encontradas pelos homens. Quando essas oportunidades são
poucas, podem ocorrer mudanças drásticas na estrutura familiar com o aumento do núme-
ro de domicílios chefiados por mulheres.6 (MOROKVASIC, 2000, p. 895, tradução nossa)

No caso de fluxos migratórios femininos – ou aqueles em que as mulheres

não exercem o papel de acompanhantes ou agentes de reunificação familiar –, a
entrada no mercado de trabalho proporciona transformações em seus papéis den-
tro do domicílio e perante a família. Mais ou menos favorecidas pelos contextos
dos lugares de destino, as mulheres passam a participar da composição da renda
familiar e essa mudança dá início a uma cadeia de transformações que se estendem
6
“The impact of waged employment on women can be determined by the possibilities of employment
for men. When these are lacking, drastic changes in family structure can occur with increasing num-
bers of female households”.

124
desde o poder de decisão na família, até mudanças de expectativas temporais nos
fluxos migratórios. Observa-se esse tipo de transformação em diferentes contex-
tos em que as mulheres encontram mais facilidades para se inserir em mercados
específicos de trabalho, frequentemente construídos a partir de redes migratórias
essencialmente femininas, como é o caso do comércio na fronteira entre Brasil e
Bolívia (PERES, 2009), ou das brasileiras no setor dos serviços domésticos nos
Estados Unidos (FLEISCHER; MARTES, 2003).
A mudança do status da esposa na composição da renda familiar traz consigo alterações nos
papéis desempenhados por estas no mercado de trabalho, nos casamentos e nas famílias. O
aumento da renda de um dos parceiros, digamos da mulher, relativamente aos rendimentos
do marido, eleva, teoricamente, seu poder de barganha. Esposas que recebem mais do que
seus maridos têm maior poder de decisão. (MARRI; WAJNAMN, 2007, p. 20)

Segundo Pessar (2000), os vínculos existentes entre o trabalho das mulheres

migrantes e o domicílio são relacionados não só à mudança da figura do respon-
sável, mas também à organização, ao controle da renda e à divisão do trabalho
doméstico. A participação dos homens nas atividades domésticas varia de acordo
com a composição e o estágio do ciclo de vida do domicílio.

Os papéis de gênero desempenhados por homens e mulheres antes da migra-

ção são bastante “resistentes”, e essa transformação é um processo que acaba por
contestar, dentro do domicílio, relações de poder e autoridade (MOROKVASIC,
EREL, SHINOZAKI, 2003). É no domicílio que são criados e reproduzidos, de
uma geração a outra, valores, padrões de comportamento, normas ideológicas e de
gênero que requerem a reprodução da estrutura socioeconômica e cultural. É no
domicílio que se moldam formas de pensamento e comportamento sexual e social,
por isso se reconhece que a família produz e reproduz pautas culturais e de gênero.
A unidade doméstica é um cenário onde não apenas se dividem objetivos comuns,
mas também ocorrem conflitos e negociações entre seus integrantes, gerando ten-
sões, desequilíbrios e desigualdades.

O debate metodológico e os
estudos de migração feminina

Ainda que o debate teórico acerca dos estudos de migração feminina tenha
proporcionado avanços significativos para a captação e o entendimento de flu-
xos migratórios como um todo, é por meio da discussão metodológica que esses
avanços se refletem. A busca por outras fontes de dados que possam captar fluxos

125
 migratórios cada vez mais dinâmicos nada mais é do que uma das consequências
deste debate teórico que tem ajustado o foco dos pesquisadores diante de um fenô-
meno social tão complexo como a migração.

Construir uma metodologia para o estudo da migração feminina significa

buscar uma forma de refletir empiricamente os recentes avanços teóricos resultan-
tes da intersecção dos debates dos estudos de gênero e migração. Nesse sentido,
as “fontes de dados tradicionais” (MAGUID, 1995) muitas vezes, por sua própria
concepção, periodicidade, cobertura ou definição de conceitos, não se aplicam a
um fluxo migratório feminino. Faz-se necessário, então, lançar mão de outros re-
cursos metodológicos que superem as limitações dos censos demográficos.

A primeira imposição aos estudos de migração feminina, sempre à luz dos de-
bates sobre relações de gênero, é a definição da unidade de análise: se o indivíduo
ou a família. Aragon (1986, p. 1375, tradução nossa) já havia definido a importân-
cia do domicílio e da família nos estudos migratórios:
A tese da migração como estratégia familiar sugere a utilização de redes familiares como
fontes de coleta de informações sobre fluxos migratórios como um todo. Se é tendência que
parentes acompanhem parentes no processo de migração, é lógico que as famílias se consti-
tuem como as melhores unidades para coleta de dados. Assim, é necessário desenvolver téc-
nicas e ferramentas que substituam a obtenção de dados de indivíduos por levantamentos
domiciliares sobre a mobilidade espacial dos seus familiares, possibilitando o mapeamento
de redes e a identificação de fluxos totais.7

Tomar como coletiva – sobretudo no âmbito da família – a decisão de mi-

grar é resultado da superação de teorias que restringiam esta decisão a um cálcu-
lo racional individual. Modelos econômicos clássicos, principalmente o de forças
de atração/expulsão (RAVENSTEIN, 1980), ocultaram fatores que influenciam a
decisão de um indivíduo de entrar num fluxo migratório, desde a elaboração das
primeiras teorias de migração.

Dada não apenas a tese de parentes seguirem parentes, citada por Aragon
(1986), mas também outros fatores como os impactos da migração em sua organi-
zação, o domicílio é a unidade de análise mais indicada no caso de coleta de dados
para o estudo de fluxos migratórios femininos. Segundo Bilac (1994 p. 69),
Os estudos sobre migração feminina contribuíram para a crítica das teorias migratórias
baseadas nos modelos econômicos clássicos, principalmente as do tipo push-pull forces,

7
“The thesis of migration as a family strategy suggests the use of kin networks as sources for gathering
information about total migration flows. If the tendency for relatives is to follow relatives in the migra-
tion process, it stands to reason that families would constitute the best units for data collection. Hence,
it should be possible to develop research techniques that obtain surrogate data by surveying household
members about the spatial mobility of their relatives, making possible the mapping of family networks
and the identification of total flows.”6

126
 uma vez que os movimentos migratórios de mulheres não se explicam facilmente como
sendo produtos de decisões individuais orientadas por um comportamento economica-
mente racional.

O reconhecimento da entrada das mulheres em fluxos migratórios forçou

um avanço teórico que explicasse, além dos motivos de atração ou repulsão eco-
nômica, os fatores que levavam mulheres a migrar. As teorias econômicas clássicas
não se encaixam neste fenômeno desde o princípio, já que muitas dessas mulheres
migrantes nunca trabalharam em seus países de origem (MOROKVASIC, 2005).

Junto com este reconhecimento – já que não se trata de um fenômeno novo,

uma vez que “é preciso reconhecer que as mulheres sempre migraram” (MO-
ROKVASIC, EREL, SHINOZAKI, 2003) – surge também a necessidade de com-
preender por que essas mulheres migram. Estender o olhar à família e às relações
de gênero ao longo do projeto migratório iluminou os estudos de migração no
sentido de “reivindicar transformações radicais nos próprios postulados teóricos
sobre as migrações” (BILAC, 1994).

A utilização do domicílio e da família como unidades de análise nos estudos

de migração não apenas incorpora as mulheres ao fenômeno, mas também expan-
de o leque de explicações para determinado fluxo migratório.
As famílias funcionam como unidades de sustentação dos processos migratórios: o padrão,
a motivação e as estratégias migratórias são influenciados pelo nível de recursos das resi-
dências, pela estrutura de sexo e idade da família, pelos estágios do ciclo de vida familiar
(BILAC, 1994, p. 71).

Pessar (2000) propõe ainda uma ligação entre os domicílios e demais

estruturas de um fluxo migratório, como o mercado de trabalho. Segundo
a autora, o status de um domicílio e seus recursos influenciam o projeto mi-
gratório desde o seu planejamento e sofrem também os impactos desta mi-
gração. A transformação dos papéis de gênero ao longo da migração – dada
principalmente à entrada das mulheres do domicílio no mercado de trabalho
da sociedade de destino –, mudanças nas formas de organização doméstica e
ainda controle diferenciado do orçamento são alguns dos impactos sofridos nos
domicílios ao longo do projeto migratório.

Captar um fenômeno social complexo como a migração feminina, com di-

versas faces mutantes de acordo com o contexto em que está inserido, requer que
se abra um leque maior de possibilidades de observação e exploração, a fim de
compreender suas nuances e dinâmicas. Dessa forma, um indivíduo não poderia

127
 fornecer as informações necessárias para a composição deste cenário tão rico e
tão complexo.

Migrações internas, internacionais, rurais, urbanas, o refúgio, todas essas mo-

dalidades apresentam especificidades entre os sexos e trazem embutidas questões
de gênero que acabam por redefinir os processos migratórios ao longo das trajetó-
rias individuais e familiares. Um dos grandes desafios contemporâneos do estudo
das migrações é buscar elementos, para além dos aspectos econômicos, que possam
oferecer subsídios para a interpretação de processos cada vez mais complexos, seja
nos espaços dessa migração, seja nas expectativas temporais ou nas estratégias utili-
zadas pelos migrantes. Nesse sentindo, a perspectiva da intersecção dos estudos de
gênero e de migração apresenta-se como um campo necessário aos avanços teóricos
e metodológicos para o aprofundamento do conhecimento acerca de fluxos migra-
tórios – seja internos ou internacionais, rurais ou urbanos – no século 21.

Breve panorama das

migrações internas no Brasil

Pode-se afirmar que as migrações internas no Brasil do século 20 constituem

um processo social bastante complexo, analisado por diferentes autores a partir de
diversos aportes teóricos e metodológicos (GRAHAM; HOLANDA, 1970; SIN-
GER, 1980; MOURA, 1980; MARTINE, 1990; BRITO, 1997; BAENINGER,
2012). O século 21, por outro lado, apresenta novos desafios: “as migrações de lon-
ga distância redesenham seus trajetos e seus significados; de outro lado, as dinâmi-
cas regionais passaram a imprimir especificidades às migrações urbanas-urbanas”
(BAENINGER, 2012, p. 71). Associam-se ainda, a este processo, outros elementos
estruturais experimentados pelo país desde meados do século 20, com destaque
para o processo de urbanização.

Assim, esta seção propõe-se a apresentar as principais características das migra-

ções internas no Brasil, levando em conta os aportes teórico-metodológicos desenvol-
vidos para a interpretação de processos tão dinâmicos. Se num primeiro momento as
contradições entre os espaços migratórios, tais como urbano – rural, ou industriali-
zado – não industrializado, fundamentavam as explicações para o entendimento da
migração interna, hoje os processos são mais dinâmicos e apresentam maior dificul-
dade para sua captação, com reduzidas distâncias e expectativas temporais.

A partir de meados do século 20, as migrações internas no Brasil passam a

apresentar profundas transformações. Até a década de 1950, esses processos eram

128
marcados por grandes distâncias e percursos e reduzidas etapas migratórias. Espa-
ços rurais de origem, em processo de modernização, eram deixados rumo a espaços
urbanos, em franca urbanização e industrialização.
A enorme transferência de população do meio rural para o urbano refletiu as distintas eta-
pas do processo de desenvolvimento e contribuiu para o esvaziamento do campo. Nos anos
1950, a saída de população do meio rural brasileiro foi de 7 milhões de pessoas, chegando
a quase 16 milhões nos anos 1970; em quarenta anos o rural do país perder cerca de 38,4
milhões de pessoas (BAENINGER, 2012, p. 30).

O crescimento acelerado das grandes cidades, sobretudo as metrópoles de

São Paulo e Rio de Janeiro, sustentou, na década seguinte, estratégias do governo
militar para a ocupação e expansão das fronteiras agrícolas, a fim de demarcar
definitivamente o território nacional e ocupar espaços desarticulados com o eixo
formado por destinos tradicionais da migração, principalmente na Região Sudeste.
No entanto, a taxa de crescimento da população brasileira urbana, entre as décadas
de 1950 e 1960, foi de 5,3% ao ano e o grau de urbanização passou de 36% para
45%, nesse período (BAENINGER, 2012). A Tabela 1 apresenta a população bra-
sileira, as taxas de crescimento e os volumes de migração rural-urbana no Brasil,
entre 1940 e 1980.

Tabela 1: População total, urbana e rural, taxas de crescimento e volumes de migração rural-urbana
Brasil – 1940-1980

População (em milhões) Taxas de crescimento (% a.a.)

Anos
Total Urbana Rural Total Urbana Rural
1940 41,236 12,880 28,356 2,33 3,84 1,58
1950 51,994 18,783 33,162 3,05 5,32 1,54
1960 70,191 31,354 38,657 2,87 5,15 0,60
1970 93,139 52,084 410,54 2,48 4,44 -0,62
1980 119,002 80,436 38,566 1,93 2,96 -0,61
Volume da migração rural-urbana (em milhões)
1940-1950 1950-1960 1960-1970 1970-1980 Total (1940-1980)
3,0 7,0 12,8 15,6 38,4
Fonte: IBGE, Censos Demográficos de 1940 a 1991; Martine (1990) apud, Baeninger (2012).

O volume da migração rural no país aumentou de 12,8 milhões para 15,6

milhões, entre 1960 e 1980, revelando um processo estrutural de redistribuição da
população brasileira em diferentes espaços, com trajetórias marcadas pela concen-
tração fundiária e modernização no campo nos lugares de origem, expansão das
fronteiras agrícolas e urbanização e nos lugares de destino. Observa-se ainda que

129
 o processo de industrialização nacional consolidou-se, de maneira concomitante, a
um processo migratório marcado por importantes deslocamentos rurais-urbanos e
entre as Regiões Nordeste e Sudeste (SINGER, 1980).

Todos esses processos estruturais guardam profundas especificidades regio-

nais, sobretudo no que se refere à urbanização. Foi apenas em 1970 que a popula-
ção brasileira urbana ultrapassou a rural. No entanto, em 1960, enquanto 44,6%
da população total residia em áreas urbanas, a Região Nordeste registrava grau de
urbanização de 34,2% e o Sudeste, de 57,3%.

A década de 1970 é marcada, nesse sentido, pelo acirramento dessas desigual-

dades. Segundo Rigotti (2011, p. 142)
Os processos de crescimento das grandes cidades, concomitantes à ocupação da fronteira
agrícola e mineral da Amazônia, se prolongaram nos anos 1970. Os conflitos sociais se
aprofundaram no campo e nas cidades, em um contexto de luta pela posse da terra, cada
vez mais concentrada e excludente. As favelas e os loteamentos irregulares cresciam verti-
ginosamente nas grandes metrópoles.

Em 1980, a população rural brasileira registrou, pela primeira vez na história,

a diminuição em números absolutos, de 41 milhões em 1970 para 38,5 milhões
(BAENINGER, 2012). Foi também ao longo dos anos 1980 que os grandes fluxos
migratórios, em volume e em distâncias, começaram a ganhar novas orientações.
Os principais destinos migratórios até então, São Paulo e Rio de Janeiro, diminu-
íram seu poder de atração e novos movimentos passaram a se consolidar no país,
incluindo o retorno migratório da Região Sudeste em direção ao Nordeste brasi-
leiro. Baeninger (2012) ressalta ainda os processos de desconcentração industrial
e produtiva, observando a perda de população de metrópoles para o seu entorno e
o anúncio da consolidação de polos regionais para além de áreas metropolitanas.
É importante destacar ainda que um dos elementos do pano de fundo dessas im-
portantes mudanças experimentadas pelo panorama migratório brasileiro nos anos
1980 foi o processo de transição demográfica, que redefiniu padrões e níveis de
fecundidade e mortalidade no Brasil.

As migrações do final do século 20 foram consequência desses processos con-

solidados nas décadas anteriores: diminuição das distâncias e das expectativas tem-
porais de fluxos migratórios, a formação de novos espaços migratórios, principal-
mente atrelados ao processo de reestruturação produtiva, migrações de retorno e o
avanço da urbanização em espaços tradicionais de saída de migrantes, sobretudo
na Região Nordeste, o que favoreceu a diversidade de trocas migratórias entre seus
estados (BAENINGER, 2012).

130
 Se, no que tange à migração internacional, os trabalhos que utilizam as
intersecções teóricas com os estudos de gênero começam a despontar nos anos
1990, para as migrações internas no Brasil há poucas referências (CHAVES,
2009; JACQUET, 2000). Ressalta-se ainda que esses trabalhos estão muito mais
focados no destino do que na origem, principalmente tratando da inserção dessas
mulheres no mercado de trabalho receptor, sobretudo no trabalho doméstico e
de cuidado.

A próxima seção deste artigo visa recuperar os lugares de saída dessas mu-
lheres em contextos rurais, de modo a compreender a composição por sexo desses
grandes fluxos migratórios que atravessaram o país a partir de meados do século 20.
Não se trata, portanto, de aprofundar a discussão de modo a abordar as relações de
gênero que se redefiniram e foram negociadas ao longo desses fluxos migratórios.
O objetivo é preencher uma lacuna metodológica, inserindo as mulheres migrantes
no panorama das migrações internas no Brasil, que ignorou as especificidades por
sexo presentes nesse processo social tão amplo e complexo.

Migrações rurais
femininas: um retrato do
panorama brasileiro

De acordo com as seções anteriores, pode-se afirmar que os grandes volumes

da migração interna no Brasil receberam pouca atenção dos pesquisadores no que
se refere às especificidades e diferenciais por sexo ao longo do projeto migratório.
Tanto é verdade que os aportes teóricos e metodológicos clássicos para a interpre-
tação desses processos não contemplam a intersecção com os estudos de gênero,
lacuna que começa a ser preenchida de forma mais sistemática nos anos 2000,
quando as migrações internas já apresentavam características bastante diferentes
do que o observado em meados do século 20.

Nesse sentido, o presente artigo propõe-se a contribuir com o preenchimento

desta lacuna, apresentando alguns dados censitários acerca da migração interna de
mulheres, de acordo com as unidades da federação e a partir do Censo Demográ-
fico 2000.

Foi necessária esta escolha metodológica, uma vez que o quesito referente à si-
tuação de domicílio (urbano ou rural) para os itens de migração (data-fixa, última
etapa) foi excluído do Censo Demográfico 2010. Dessa forma, é possível captar o
município e a UF de origem e destino, além de outras informações, como o tempo

131
 de residência. No entanto, não há possibilidade de identificar se os lugares de ori-
gem de um fluxo migratório, por exemplo, são urbanos ou rurais.

De acordo com Rigotti (2011, p. 144),

Os dados sobre migrações e suas análises refletem e são reflexo do contexto e das tendências
da mobilidade espacial da população, além das possibilidades técnicas de coleta e dissemi-
nação. Por exemplo, na fase do volumoso êxodo rural e das distantes origens e destinos dos
fluxos, os estudiosos no Brasil se preocuparam, em grande parte, com os saldos migratórios
e com as taxas líquidas de migração.

Em um período histórico de duas décadas – entre 1960 e 1970 –, em que o

saldo migratório indicava perda de mais de 13 milhões de pessoas das áreas rurais,
é claro que as preocupações que pautavam as pesquisas sobre migrações estavam
fundamentadas na situação de domicílio dos espaços de origem e destino. Refor-
çam-se ainda as profundas desigualdades do processo de urbanização no país, até
o final do século 20.

Hoje, com as migrações internas tendo aumentado seu ritmo e complexidade,

outros elementos ganham importância, principalmente por conta do avanço do
processo de urbanização. De acordo com o Censo Demográfico de 2010, 84,36%
do total da população brasileira é urbana. O menor grau de urbanização do país é
o da Região Nordeste, mas que também alcança os 73,13%. Ou seja, as migrações
rurais-urbanas já não apresentam o peso observado nas décadas de 1960 e 1970 e as
fontes de dados acabam por repetir essa dinâmica na composição de seus quesitos
de análise. Por outro lado, a mesma pesquisa apresenta um módulo exclusivo sobre
emigração de brasileiros para exterior: a migração internacional ganha um espaço
inédito até então, revelando também uma preocupação recente tanto de políticas
públicas quanto de pesquisa.

O Censo Demográfico de 2000 ainda apresenta o quesito de situação de do-

micílio associada aos espaços da migração, seja de data-fixa, seja de última etapa.
Dessa forma, optou-se por utilizar essa fonte de dados para um retrato das migra-
ções rurais femininas no Brasil.

As Tabelas 2 a 6, a seguir, apresentam os movimentos migratórios segun-

do sexo e situação de domicílio, para as cinco grandes regiões e suas respectivas
Unidades da Federação, entre 1995 e 2000.A forma de captação dos migrantes
considerada é a metodologia data-fixa baseada em períodos quinquenais. Por esse
quesito, são migrantes todos os indivíduos que cinco anos antes da data de referên-
cia da pesquisa residiam em um município – ou unidade da federação – diferente
do atual.

132
 Tabela 2
Migrantes interestaduais data-fixa segundo situação de domicílio e sexo, por Unidades da Federação
Região Norte, 1995-2000

Homens Mulheres Total

Regiões/UF Urbano- Urbano- Rural- Rural- Urbano- Urbano- Rural- Rural- Urbano- Urbano- Rural- Rural-
TOTAL TOTAL TOTAL
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural

Acre 4.348 745 1.101 750 6.944 4.442 667 1.175 629 6.913 8.790 1.412 2.276 1.379 13.857
(%) 62,6 10,7 15,9 10,8 100,0 64,3 9,6 17,0 9,1 100,0 63,4 10,2 16,4 10,0 100,0
Amapá 15.111 759 5.438 786 22.094 16.148 659 5.029 671 22.507 31.259 1.418 10.467 1.457 44.601
(%) 68,4 3,4 24,6 3,6 100,0 71,7 2,9 22,3 3,0 100,0 70,1 3,2 23,5 3,3 100,0
Amazonas 35.301 1.921 6.566 2.624 46.412 34.867 1.529 5.701 2.160 44.257 70.168 3.450 12.267 4.784 90.669
(%) 76,1 4,1 14,1 5,7 100,0 78,8 3,5 12,9 4,9 100,0 77,4 3,8 13,5 5,3 100,0
Pará 55.255 17.693 10.566 12.044 95.558 56.417 14.099 9.969 9.164 89.649 111.672 31.792 20.535 21.208 185.207
(%) 57,8 18,5 11,1 12,6 100,0 62,9 15,7 11,1 10,2 100,0 60,3 17,2 11,1 11,5 100,0
Rondônia 25.495 7.107 4.080 7.052 43.734 24.860 6.173 3.942 5.672 40.647 50.355 13.280 8.022 12.724 84.381
(%) 58,3 16,3 9,3 16,1 100,0 61,2 15,2 9,7 14,0 100,0 59,7 15,7 9,5 15,1 100,0
Roraima 16.842 2.009 3.831 1.817 24.499 17.360 1.438 3.309 1.347 23.454 34.202 3.447 7.140 3.164 47.953
(%) 68,7 8,2 15,6 7,4 100,0 74,0 6,1 14,1 5,7 100,0 71,3 7,2 14,9 6,6 100,0
Tocantins 35.408 4.262 5.412 3.645 48.727 35.911 3.625 5.009 2.704 47.249 71.319 7.887 10.421 6.349 95.976
(%) 72,7 8,7 11,1 7,5 100,0 76,0 7,7 10,6 5,7 100,0 74,3 8,2 10,9 6,6 100,0
NORTE 187.760 34.496 36.994 28.718 287.968 190.005 28.190 34.134 22.347 274.676 377.765 62.686 71.128 51.065 562.644
(%) 65,2 12,0 12,8 10,0 100,0 69,2 10,3 12,4 8,1 100,0 67,1 11,1 12,6 9,1 100,0
BRASIL 1.948.331 224.597 343.226 149.895 2.666.049 2.083.676 193.542 340.632 124.509 2.742.359 4.032.007 418.139 683.858 274.404 5.408.408
(%) 73,1 8,4 12,9 5,6 100,0 76,0 7,1 12,4 4,5 100,0 74,6 7,7 12,6 5,1 100,0
Fonte: FIBGE, Censo Demográfico 2000

133
134
Tabela 3
Migrantes interestaduais data-fixa segundo situação de domicílio e sexo, por Unidades da Federação
Região Nordeste, 1995-2000

Homens Mulheres Total

Regiões/UF Urbano- Urbano- Rural- Rural- Urbano- Urbano- Rural- Rural- Urbano- Urbano- Rural- Rural-
TOTAL TOTAL TOTAL
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
Alagoas 18.758 3.712 3.343 2.337 28.150 19.068 3.591 3.759 2.345 28.763 37.826 7.303 7.102 4.682 56.913
(%) 66,6 13,2 11,9 8,3 100,0 66,3 12,5 13,1 8,2 50,5 66,5 12,8 12,5 8,2 100,0
Bahia 90.794 20.199 9.478 7.028 127.499 94.008 16.241 9.988 5.497 125.734 184.802 36.440 19.466 12.525 253.233
(%) 71,2 15,8 7,4 5,5 100,0 74,8 12,9 7,9 4,4 100,0 73,0 14,4 7,7 4,9 100,0
Ceará 64.663 11.599 4.522 3.577 84.361 64.626 7.986 4.548 3.192 80.352 129.289 19.585 9.070 6.769 164.713
(%) 76,7 13,7 5,4 4,2 100,0 80,4 9,9 5,7 4,0 100,0 78,5 11,9 5,5 4,1 100,0
Maranhão 33.532 7.986 5.201 4.002 50.721 35.546 7.322 5.502 3.353 51.723 69.078 15.308 10.703 7.355 102.444
(%) 66,1 15,7 10,3 7,9 100,0 68,7 14,2 10,6 6,5 100,0 67,4 14,9 10,4 7,2 100,0
Paraiba 80.545 15.629 14.915 12.408 123.497 89.864 13.377 17.238 12.614 133.093 170.409 29.006 32.153 25.022 256.590
(%) 65,2 12,7 12,1 10,0 100,0 67,5 10,1 13,0 9,5 100,0 66,4 11,3 12,5 9,8 100,0
Pernambuco 61.263 9.529 6.881 5.454 83.127 63.318 8.189 7.863 5.091 84.461 124.581 17.718 14.744 10.545 167.588
(%) 73,7 11,5 8,3 6,6 100,0 75,0 9,7 9,3 6,0 100,0 74,3 10,6 8,8 6,3 100,0
Piauí 30.274 6.163 5.872 3.226 45.535 29.818 4.111 7.186 2.857 43.972 60.092 10.274 13.058 6.083 89.507
(%) 66,5 13,5 12,9 7,1 100,0 67,8 9,3 16,3 6,5 100,0 67,1 11,5 14,6 6,8 100,0
Rio Grande
30.804 3.848 2.604 1.975 39.231 31.011 3.644 2.748 1.766 39.169 61.815 7.492 5.352 3.741 78.400
do Norte
(%) 78,5 9,8 6,6 5,0 100,0 79,2 9,3 7,0 4,5 100,0 78,8 9,6 6,8 4,8 100,0
Sergipe 18.274 2.775 2.458 2.007 25.514 19.999 2.397 2.709 2.049 27.154 38.273 5.172 5.167 4.056 52.668
(%) 71,6 10,9 9,6 7,9 100,0 73,7 8,8 10,0 7,5 100,0 72,7 9,8 9,8 7,7 100,0
NORDESTE 428.907 81.440 55.274 42.014 607.635 447.258 66.858 61.541 38.764 614.421 876.165 148.298 116.815 80.778 1.222.056
(%) 70,6 13,4 9,1 6,9 100,0 72,8 10,9 10,0 6,3 100,0 71,7 12,1 9,6 6,6 100,0
BRASIL 1.948.331 224.597 343.226 149.895 2.666.049 2.083.676 193.542 340.632 124.509 2.742.359 4.032.007 418.139 683.858 274.404 5.408.408
(%) 73,1 8,4 12,9 5,6 100,0 76,0 7,1 12,4 4,5 100,0 74,6 7,7 12,6 5,1 100,0
Fonte: FIBGE, Censo Demográfico 2000.
 Tabela 4
Migrantes interestaduais data-fixa segundo situação de domicílio e sexo, por Unidades da Federação
Região Sudeste, 1995-2000

Homens Mulheres Total

Regiões/UF Urbano- Urbano- Rural- Rural- Urbano- Urbano- Rural- Rural- Urbano- Urbano- Rural- Rural-
TOTAL TOTAL TOTAL
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
Espírito Santo 49.251 3.515 7.745 3.673 64.184 52.098 3.254 7.352 3.211 65.915 101.349 6.769 15.097 6.884 130.099
(%) 76,7 5,5 12,1 5,7 100,0 79,0 4,9 11,2 4,9 100,0 77,9 5,2 11,6 5,3 100,0
Minas Gerais 176.306 23.175 18.522 10.634 228.637 177.054 19.857 16.703 8.195 221.809 353.360 43.032 35.225 18.829 450.446
(%) 77,1 10,1 8,1 4,7 100,0 79,8 9,0 7,5 3,7 100,0 78,4 9,6 7,8 4,2 100,0
Rio de Janeiro 137.956 2.966 9.594 2.173 152.689 155.909 3.028 9.657 1.797 170.391 293.865 5.994 19.251 3.970 323.080
(%) 90,4 1,9 6,3 1,4 100,0 91,5 1,8 5,7 1,1 100,0 91,0 1,9 6,0 1,2 100,0
São Paulo 414.099 28.152 129.429 24.451 596.131 470.511 28.195 128.006 20.132 646.844 884.610 56.347 257.435 44.583 1.242.975
(%) 69,5 4,7 21,7 4,1 100,0 72,7 4,4 19,8 3,1 100,0 71,2 4,5 20,7 3,6 100,0
SUDESTE 777.612 57.808 165.290 40.931 1.041.641 855.572 54.334 161.718 33.335 1.104.959 1.633.184 112.142 327.008 74.266 2.146.600
(%) 74,7 5,5 15,9 3,9 100,0 77,4 4,9 14,6 3,0 100,0 76,1 5,2 15,2 3,5 100,0
BRASIL 1.948.331 224.597 343.226 149.895 2.666.049 2.083.676 193.542 340.632 124.509 2.742.359 4.032.007 418.139 683.858 274.404 5.408.408
(%) 73,1 8,4 12,9 5,6 100,0 76,0 7,1 12,4 4,5 100,0 74,6 7,7 12,6 5,1 100,0
Fonte: FIBGE, Censo Demográfico 2000.

135
136
Tabela 5
Migrantes interestaduais data-fixa segundo situação de domicílio e sexo, por Unidades da Federação
Região Sul, 1995-2000

Homens Mulheres Total

Regiões/UF Urbano- Urbano- Rural- Rural- Urbano- Urbano- Rural- Rural- Urbano- Urbano- Rural- Rural-
TOTAL TOTAL TOTAL
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
Paraná 118.709 11.824 12.227 7.119 149.879 122.018 10.341 11.692 6.024 150.075 240.727 22.165 23.919 13.143 299.954
(%) 79,2 7,9 8,2 4,7 100,0 81,3 6,9 7,8 4,0 100,0 80,3 7,4 8,0 4,4 100,0
Rio Grande
42.154 3.021 9.334 3.100 57.609 42.292 3.059 8.265 2.792 56.408 84.446 6.080 17.599 5.892 114.017
do Sul
(%) 73,2 5,2 16,2 5,4 100,0 75,0 5,4 14,7 4,9 100,0 74,1 5,3 15,4 5,2 100,0
Santa
77.024 5.430 13.314 4.174 99.942 80.133 4.601 12.582 3.864 101.180 157.157 10.031 25.896 8.038 201.122
Catarina
(%) 77,1 5,4 13,3 4,2 100,0 79,2 4,5 12,4 3,8 100,0 78,1 5,0 12,9 4,0 100,0
SUL 237.887 20.275 34.875 14.393 307.430 244.443 18.001 32.539 12.680 307.663 482.330 38.276 67.414 27.073 615.093
(%) 77,4 6,6 11,3 4,7 100,0 79,5 5,9 10,6 4,1 100,0 78,4 6,2 11,0 4,4 100,0
BRASIL 1.948.331 224.597 343.226 149.895 2.666.049 2.083.676 193.542 340.632 124.509 2.742.359 4.032.007 418.139 683.858 274.404 5.408.408
(%) 73,1 8,4 12,9 5,6 100,0 76,0 7,1 12,4 4,5 100,0 74,6 7,7 12,6 5,1 100,0
Fonte: FIBGE, Censo Demográfico 2000.
 Tabela 6
Migrantes interestaduais data-fixa segundo situação de domicílio e sexo, por Unidades da Federação
Região Centro-Oeste, 1995-2000

Homens Mulheres Total

Regiões/UF Urbano- Urbano- Rural- Rural- Urbano- Urbano- Rural- Rural- Urbano- Urbano- Rural- Rural-
TOTAL TOTAL TOTAL
-Urbano -Rural -Urbano -Rural -Urbano -Rural -Urbano -Rural -Urbano -Rural -Urbano -Rural
Distrito
75.599 4.399 15.221 2.831 98.050 94.157 4.164 18.164 2.327 118.812 169.756 8.563 33.385 5.158 216.862
Federal
(%) 77,1 4,5 15,5 2,9 100,0 79,2 3,5 15,3 2,0 100,0 78,3 3,9 15,4 2,4 100,0
Goiás 146.412 8.687 21.784 6.158 183.041 159.210 7.760 20.354 4.375 191.699 305.622 16.447 42.138 10.533 374.740
(%) 80,0 4,7 11,9 3,4 100,0 83,1 4,0 10,6 2,3 100,0 81,6 4,4 11,2 2,8 100,0
Mato Grosso 57.164 12.898 9.732 10.978 90.772 55.195 10.256 8.360 7.887 81.698 112.359 23.154 18.092 18.865 172.470
(%) 63,0 14,2 10,7 12,1 100,0 67,6 12,6 10,2 9,7 100,0 65,1 13,4 10,5 10,9 100,0
Mato Grosso
36.990 4.594 4.056 3.872 49.512 37.836 3.979 3.822 2.794 48.431 74.826 8.573 7.878 6.666 97.943
do Sul
(%) 74,7 9,3 8,2 7,8 100,0 78,1 8,2 7,9 5,8 100,0 76,4 8,8 8,0 6,8 100,0
CENTRO-
316.165 30.578 50.793 23.839 421.375 346.398 26.159 50.700 17.383 440.640 662.563 56.737 101.493 41.222 862.015
OESTE
(%) 75,0 7,3 12,1 5,7 100,0 78,6 5,9 11,5 3,9 100,0 76,9 6,6 11,8 4,8 100,0
BRASIL 1.948.331 224.597 343.226 149.895 2.666.049 2.083.676 193.542 340.632 124.509 2.742.359 4.032.007 418.139 683.858 274.404 5.408.408
(%) 73,08 8,42 12,87 5,62 100,00 75,98 7,06 12,42 4,54 100,00 74,55 7,73 12,64 5,07 100,00
Fonte: FIBGE, Censo Demográfico 2000.

137
 É importante ressaltar que o quesito data-fixa, para a análise de fluxos migra-
tórios, tem algumas limitações e potencialidades. Por um lado, esta metodologia
não capta movimentos realizados em intervalo de tempo menor do que cinco anos,
ou aqueles muito dinâmicos, de baixa expectativa temporal. Por outro lado, este é
o quesito disponível que é capaz de estabelecer um período da migração, marcando
duas datas de referência para a reconstrução dos fluxos migratórios. Até o Censo
Demográfico de 1980, era apenas coletada a informação de última etapa, ou seja,
o lugar de residência anterior, quesito que, por sua vez, não estabelece uma tem-
poralidade para o fluxo migratório investigado (CARVALHO; RIGOTTI, 1998).

Em linhas gerais, as estimativas indicam diferentes dinâmicas de urbanização

e tempos do processo de transição urbana. Na Região Norte, quase 10% dos fluxos
são do tipo rural-rural, indicador bastante acima da média brasileira de 5% e dos
3,5% verificado para o Sudeste.

Os movimentos urbano-urbano chegam a representar 90% dos fluxos no Rio

de Janeiro, enquanto no Pará e em Rondônia não alcançam os 60%. Os desloca-
mentos rural-urbano são mais intensos no Norte (em especial no Amapá) e tam-
bém no Estado de São Paulo, constituindo o que Baeninger (2012) denomina de
último fio do êxodo rural no país. O movimento inverso (urbano-rural) é mais
intenso no Norte e Nordeste, apontando novas dinâmicas de redistribuição espa-
cial da população.

De acordo com as dinâmicas do panorama da migração interna no Brasil,

comentadas na seção anterior, as trocas migratórias entre espaços urbanos têm o
maior destaque em todas as regiões do país. Ressalta-se, no entanto, que, se até os
anos 1980 as regiões metropolitanas – e em especial suas cidades-sede, sobretudo
no Sudeste – eram os principais espaços de destino, hoje essas áreas se ampliaram
não somente para o entorno metropolitano, mas também em direção a outras lo-
calidades no interior dos Estados, consolidando novos polos regionais, inseridos,
por sua vez, no processo de reestruturação produtiva. Outro destaque entre esses
novos espaços são aqueles marcados pelo retorno migratório.

Processos migratórios com origem em áreas rurais no Brasil, seja em direção

ao urbano ou mesmo a outros espaços rurais, representam 17,7% do total, enquan-
to as trocas migratórias entre espaços urbanos chegam a 74,6%. Por fim, quanto
aos diferenciais por sexo, ressalta-se que os fluxos urbano-rural são predominante-
mente femininos, enquanto os do tipo rural-rural são realizados majoritariamente
por homens, reforçando as distintas trajetórias migratórias realizadas por homens
e mulheres.

138
Considerações finais

As migrações rurais femininas – tanto para espaços urbanos quanto rurais –

são reflexo do contexto mais amplo das migrações internas no Brasil, do avanço
da urbanização, da modernização do campo e da consolidação de novos espaços
de produção. Nesse sentido, os grandes volumes migratórios que partiam das áreas
rurais perdem força e, dessa forma, ganham importância as trocas migratórias
entre espaços urbanos, com destaque para as cidades médias.

A saída das mulheres do campo é ainda marcada pela reprodução de papéis de

gênero e pela seletividade migratória inserida no âmbito de uma estratégia familiar
de migração. Com volumes cada vez mais reduzidos – uma vez que também tem
se reduzido a concentração de população em áreas rurais –, os processos migrató-
rios rurais merecem atenção especial no aprofundamento do conhecimento acerca
desses movimentos, bem como dos diferenciais por sexo e das renegociações das
relações de gênero entre origem, destino e demais etapas migratórias.

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143
144
 Construção de indicadores para
a gestão de políticas públicas: uma
abordagem metodológica
Roberta Peres
Rosana Baeninger
Natália Belmonte Demétrio

A gestão de políticas públicas no século 21 apresenta-se de forma cada vez

mais complexa e multifacetada. Muitos são os desafios para gestores em todas
as instâncias de governo. Ao mesmo tempo, vários são os entraves para que as
contribuições dos estudos sobre gestão, vindos principalmente das Ciências Polí-
ticas, sejam incorporadas ao dia a dia de gestores. É nesse contexto que se propõe
uma reflexão acerca deste novo cenário da gestão de políticas públicas no Brasil,
seus desafios e entraves para a criação de novos protocolos de ação. Para tanto,
discute-se a experiência institucional do Programa Nacional de Documentação da
Trabalhadora Rural – PNDTR, uma iniciativa que busca superar tais obstáculos
para a gestão de uma política competente e preocupada com seu principal vetor de
orientação: o comprometimento com a população-alvo.

Para tanto, o texto está organizado em duas partes. Na primeira é abordado

o atual contexto da gestão de políticas públicas no Brasil, procurando-se discu-
tir algumas questões: quais são as principais transformações observadas desde a
promulgação da Constituição Federal de 1988? Quais foram as mudanças defi-
nidas em documento normativo que contribuem para a construção de uma nova
forma de pensar, formular e implantar políticas públicas? Quais são os principais
desafios que se apresentam neste início de século 21 para a gestão, em todas as
instâncias de governo?

A segunda parte do artigo está relacionada diretamente à experiência do Pro-

grama Nacional de Documentação da Trabalhadora Rural. Como parte de uma
política pública multidisciplinar e integrada a diferentes instâncias de governo,
numa perspectiva ampla de ação, como superar desafios e entraves? Qual a contri-
buição desta experiência para a discussão acerca das políticas públicas no país? Para
responder a essas questões, apresenta-se a metodologia quantitativa construída, no

145
 sentido de oferecer subsídios não apenas à gestão propriamente dita do PNDTR,
(re)orientando vetores de ação, mas também à discussão sobre um de seus princi-
pais desafios: a produção de dados próprios e específicos sobre as políticas públicas.

Gestão de políticas públicas

no Brasil: um caminho de
transformações, avanços e desafios

Desde a Constituição Federal de 1988 foram muitos os avanços observados

na gestão de políticas públicas no país. Vários deles estão diretamente relacionados
aos direitos sociais garantidos à população neste documento normativo. Houve,
no entanto, algumas transformações profundas na própria estrutura da gestão que,
obrigatoriamente, exigem de todas as instâncias de governo a reconstrução da for-
ma de conceber, formular, implantar e avaliar as políticas públicas.

Uma dessas transformações está ligada à elevação de municípios a entes federa-

tivos. Ao mesmo tempo, a descentralização da gestão obrigou municípios e estados
a estabelecer novas relações com o governo federal. O maior impacto dessas trans-
formações é observado nos municípios, que, pela primeira vez, têm autonomia para
agir de forma efetiva em suas demandas, não dependendo de maneira tão direta dos
estados e do governo federal. Neste contexto de ganho de autonomia dos municípios,
deve-se ressaltar que novos quadros gestores precisaram ser formados para acompa-
nhar essas mudanças proporcionadas pela Constituição Federal de 1988. Ou seja,
ao mesmo tempo que os mais de cinco mil municípios brasileiros passam a dividir
planejamento e implantação de políticas com outras instâncias de governo, foi neces-
sário construir novos protocolos de ação em prefeituras e secretarias que, até então,
reproduziam os vetores de orientação vindos dos estados e do governo federal.

Foram este novo status dos municípios e a descentralização da gestão que

ofereceram as ferramentas necessárias para a criação de um elo entre as políticas
públicas e as especificidades regionais e locais. Até então, as políticas públicas eram
concebidas de forma homogênea para um país desigual. Elevar o município a ente
federativo significa, também, respeitar essas especificidades e, mais ainda, propor-
cionar a autonomia para que a gestão possa atuar nessas desigualdades.

É claro que os resultados de tantas transformações demoram a aparecer

efetivamente como efeitos de políticas públicas. No entanto, pode-se afirmar que a
descentralização da gestão em todas as instâncias de governo foi o marco fundador
de uma nova forma de pensar e implantar políticas públicas no Brasil.

146
 Para além da elevação dos municípios a entes federativos e também da des-
centralização, outras orientações advindas da Constituição de 1988 foram fun-
damentais para o avanço na gestão de políticas públicas no Brasil. Uma delas é o
novo sentido dado ao planejamento de políticas públicas. Até então, especialmente
em países em desenvolvimento, recém-democratizados, a ideia de planejamento
estava ligada à estabilização monetária, perspectiva desenvolvimentista recebida
de herança de regimes ditatoriais. A desvinculação desta perspectiva, somada ao
conceito mais amplo de planejamento e à noção de política social, ofereceu à gestão
as ferramentas para colocar em prática, finalmente, outros avanços garantidos pela
Constituição: substituição de programas universais federais; criação de articula-
ções entre os três entes federativos; e formação de novos quadros gestores.

É importante ressaltar ainda que, para assegurar que esta nova ideia de
planejamento atingisse todos os municípios brasileiros e que o conceito de política
pública – econômica e social – não ficasse restrito à estabilização da moeda, a
Constituição de 1988 também contribuiu com a institucionalização de documentos
normativos, específicos a todas as instâncias de governo. Esta seria uma forma de
orientar e garantir que esta nova perspectiva de planejamento permearia a gestão
em todo o país. Para assegurar, então, tais transformações em realidades tão dife-
rentes, documentos normativos, como Planos Diretores, e instituições reguladoras,
como Tribunais de Contas, ganharam força e passaram a integrar a dinâmica da
gestão de políticas públicas no país.

Todas essas mudanças foram fundamentais para o estabelecimento de um

novo paradigma para a gestão de políticas públicas, o qual acompanha os avan-
ços teóricos ocorridos no campo científico da ciência política, que contribu-
íram para a concepção de políticas públicas atreladas às ações do Estado, em
vez de exclusivamente à interferência do Estado, sobretudo na economia. Esta
nova forma de pensar a gestão de políticas públicas tem sua origem nos Estados
Unidos e, rapidamente, ganha espaço também nos países em desenvolvimento,
especialmente latino-americanos, que saíam, no final dos anos 1980, de regimes
ditatoriais e, assim, necessitavam de um novo escopo para o planejamento e a
gestão de políticas públicas.

É claro que as mudanças promovidas pela Constituição de 1988, de forma

isolada, não garantiriam a efetivação das medidas e o alcance adequado em todas
as instâncias de governo. É por isso que ainda se observam desafios importan-
tes para a gestão, e até alguns entraves para a incorporação desses avanços. Mas
quais são esses desafios? Quais os entraves para que todos esses avanços sejam
incorporados ao cotidiano da gestão, em todas as suas instâncias?

147
 Alguns desafios à gestão de políticas
públicas no Brasil: novos caminhos
e novos protocolos de ação

Os desafios que hoje se apresentam à gestão de políticas públicas, de modo

que ela possa incorporar avanços resultantes tanto de documentos normativos
como das contribuições do campo da ciência política, perpassam não somente to-
das as instâncias de governo, mas também a própria ideia de criação de protocolos
específicos para a ação.

O primeiro grande desafio, segundo Januzzi (2010), é a integração entre pro-

jeto político, prática de gestão e conhecimento técnico. Este desafio está relacio-
nado à própria definição de políticas públicas, oferecida por Souza (2006, p. 26):
Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mes-
mo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação e, quando necessário, propor
mudanças no rumo ou curso dessas ações. A formulação de políticas públicas constitui-se no
estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais
em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real.

A ideia de “colocar o governo em ação” está ligada à mudança de paradigma,

quando a noção de política pública deixa de se referir ao papel do Estado e suas
intervenções e passa a traduzir “ações do Estado”. O desafio à gestão definido
por Januzzi (2010), então, diz respeito também a essa nova definição de políticas
públicas, construída a partir da quebra do paradigma da intervenção (ou não) do
Estado, para a ação do Estado propriamente dita.

Segundo o autor, são três os pilares que sustentam a integração entre o projeto
político, a prática da gestão e o conhecimento técnico: projeto de governo, gover-
nabilidade e capacidade de governo. Este primeiro pilar de sustentação também
se relaciona com a definição de Souza (2006) de formulação de políticas públicas,
ou seja, a tradução de propósitos e plataformas eleitorais de governos democráticos
em programas e ações que irão proporcionar impacto direto às populações-alvo.
O segundo pilar, a governabilidade, estaria ligado a avanços promovidos já pela
Constituição Federal de 1988, como documentos normativos sólidos e ganho de
autonomia de instituições de regulação. Por fim, o conhecimento técnico estaria
ancorado, no contexto brasileiro, principalmente na formação de novos quadros
para a gestão municipal, recentemente elevada a ente federativo e, portanto, em
fase de consolidação de seus protocolos de gestão.

Outro grande desafio colocado à gestão de políticas públicas no século 21 está

relacionado à criação de um elo entre políticas públicas e estudos de população. A

148
partir da perspectiva da gestão atrelada à ação do Estado, passa a ser fundamental
conhecer a dinâmica da população para a formulação de ações e programas que
possam de fato atingir os objetivos de determinado programa de governo. Dito de
outra forma, a dinâmica demográfica é a principal referência tanto para detecção
de demandas quanto para avaliação de determinada política, passando por todas
as fases do ciclo da política pública, que incluem ainda diagnóstico, formulação,
implantação e avaliação das ações.

É a partir do conhecimento da dinâmica demográfica que gestores poderão,

com mais facilidade, rapidez e controle de recursos, identificar com precisão as
lacunas existentes em determinada instância de governo. Num contexto em que a
noção de planejamento se desloca de uma perspectiva desenvolvimentista, visando
a estabilização monetária num período de redemocratização, e passa a ser orientada
por novos protocolos instruídos por documentos normativos e instituições regula-
doras – e também, em certos contextos, por políticas de contenção de gastos –, é
fundamental saber para quem se concebe políticas públicas.

Neste sentido, tal desafio apresenta-se à gestão no século 21 por ser um mo-
mento em que as profundas transformações observadas na população brasileira
desde meados do século 20 passam a revelar seus efeitos. A principal dessas trans-
formações está diretamente ligada ao processo de transição demográfica, em que
a população brasileira passa de altos níveis para baixos níveis de taxas brutas de
mortalidade e natalidade. O Brasil hoje registra taxa de fecundidade total abaixo
do nível de reposição, que é 2,1 filhos por mulher em idade fértil. O principal efei-
to desta transição demográfica é o envelhecimento populacional.

Outras transições importantes também ocorreram no país ao longo do sé-

culo 20, como a transição urbana e a epidemiológica. Assim, gestores de políticas
públicas em todas as instâncias de governo devem estar atentos à dinâmica da po-
pulação em que atuam, para que possam acompanhar essas mudanças e também
planejar políticas a curto, médio e longo prazos que estejam de acordo com a nova
realidade da população brasileira.

É claro que o conhecimento demográfico, embora seja multidisciplinar e

diga respeito a qualquer perspectiva de gestão, é bastante específico e, a princípio,
este desafio poderia se apresentar como um verdadeiro entrave à construção deste
elo entre políticas públicas e populações-alvo. No entanto, a perspectiva de po-
líticas públicas ligadas às ações do Estado exige, de certa forma, o acompanha-
mento da dinâmica demográfica, entre outras dimensões, para avaliação dessas
ações. O uso de indicadores sociais é, ao mesmo tempo, premissa para a constru-
ção social de políticas públicas como ação do Estado e fundamental para a sua

149
 análise e acompanhamento, mas também se apresenta como caminho possível
para a superação de obstáculos no que se refere à construção do elo entre popu-
lação e políticas sociais.

Embora promova a superação de entraves na implantação desta nova perspec-

tiva das políticas sociais no século 21, o uso de indicadores sociais é um desafio,
dado seu emprego ainda incipiente associado ao ciclo da política pública, no Brasil.
Segundo Januzzi (2010), os indicadores são instrumentos operacionais para o mo-
nitoramento da realidade social, para fins de formulação e avaliação de políticas
públicas. Ou seja, é fundamental que o gestor, qual seja sua esfera de atuação, te-
nha incorporado ao seu cotidiano o uso de indicadores sociais, tanto para atender
às exigências desta nova perspectiva das políticas públicas, quanto para construir
um elo robusto entre as ações do Estado e as populações-alvo.

Por fim, a gestão de políticas públicas enfrenta, no Brasil, um desafio a lon-

go prazo: a produção de dados específicos sobre a política em andamento. Uma
vez que se consiga integrar projeto político, prática de gestão e conhecimento
técnico, construir uma intersecção entre as políticas públicas e os estudos de
população e incorporar, como parte cotidiana das atividades do gestor, um novo
protocolo baseado no uso, observação e monitoramento de indicadores sociais,
será necessário avançar rumo à construção de indicadores próprios do fluxo da
gestão. Este talvez seja o desafio ainda mais distante de ser superado por gestores
de políticas públicas no Brasil, principalmente porque as transformações que
ofereceram subsídios à consolidação dessa nova forma de “fazer” políticas públi-
cas no país são muito recentes e ainda estão em fase de implantação em todos
os entes federativos, especialmente os municípios. É preciso que essas mudanças
se consolidem e que os gestores comecem a traçar novos protocolos de ação com
base no ciclo da política pública, associando avaliação a diagnóstico, no sentido
de fundamentar a formulação de ações com base na observação de indicadores
sociais, que se tenha com mais clareza a população-alvo das políticas e que se
possa integrar de fato conhecimento técnico e governabilidade a documentos
normativos e órgãos reguladores, de modo a estabelecer uma nova prática de ges-
tão propriamente dita. Só então será possível pensar na produção de indicadores
próprios que poderão (re)orientar a gestão e incrementar o acompanhamento das
ações em tempo real.

150
O PNDTR e sua contribuição para
o avanço na gestão de políticas
públicas: um caminho metodológico

Apresentam–se, neste momento, os caminhos e escolhas metodológicas fei-

tas por uma equipe multidisciplinar no estudo realizado pela Fundação Carlos
Chagas para contribuir com a gestão de um projeto amplo que liga diretamente o
governo federal a municípios brasileiros, alvos do projeto em sua concepção.

Uma das contribuições do estudo foi a elaboração de um diagnóstico a partir

de indicadores secundários que pudessem oferecer à gestão do programa um pano-
rama acerca da (in)documentação da população rural feminina no Brasil.

Neste sentido, o primeiro passo foi observar alguns indicadores referentes à

população-alvo do projeto, avançando, paralelamente, na superação de um dos
desafios à gestão: a construção de um elo robusto entre políticas sociais e sua po-
pulação-alvo, a partir do uso de indicadores sociais. Assim, traçou-se um perfil
da população rural feminina no Brasil, com base em indicadores selecionados dos
Censos Demográficos de 2000 e 2010 (IBGE, 2000; 2010). O objetivo, neste pri-
meiro momento das análises, era fornecer um grande panorama das condições de
vida da população-alvo do PNDTR. Uma das preocupações foi analisar indica-
dores sociais selecionados a partir das contradições entre urbano e rural e também
das especificidades existentes entre homens e mulheres. Unidades da federação e
grandes regiões brasileiras foram as dimensões geográficas escolhidas para a cons-
trução deste diagnóstico da população brasileira, tendo em vista os objetivos do
estudo e também do PNDTR. Foram selecionados os seguintes indicadores:

• estrutura etária da população;

• percentual de incremento médio anual da população;
• razões de sexo;
• relação com o responsável pelo domicílio;
• registro de nascimento;
• raça/cor;
• nível de instrução;
• estado civil.

Com base nesses indicadores principais, construiu-se um diagnóstico utili-

zando dados dos Censos Demográficos de 2000 e 2010 – e também de 1991 para
as taxas de incremento médio anual da população – para os estados e grandes
regiões, em seus diferenciais de situação de domicílio (urbano ou rural) e tam-

151
 bém por sexo. O objetivo, neste primeiro momento, era justamente construir
um diagnóstico que oferecesse aos gestores uma visão mais ampla da população-
-alvo do projeto e revelasse especificidades regionais. A principal fonte de dados
para a construção do diagnóstico para o PNDTR foi o Censo Demográfico, por
conta de sua cobertura e possibilidade de desagregação dos dados. Os indicado-
res foram selecionados de modo a oferecer ao gestor um panorama da dinâmica
demográfica e, ao mesmo tempo, se aproximar ao máximo da questão da docu-
mentação, uma vez que o único quesito censitário que trata especificamente des-
ta questão é sobre o Registro de Nascimento (posse e tipo), inovação do Censo
Demográfico de 2010.

O segundo momento da contribuição se deu com base nos próprios dados

produzidos pelo programa. Ressalta-se aqui a preocupação com o atual debate so-
bre políticas públicas no país, uma vez que o programa produz dados e indicadores
próprios acerca da ação em andamento. Assim, foram utilizados para este produto
os dados de fluxo do PNDTR, construindo uma análise metodológica, bem como
sistematizando as informações e oferecendo sugestões para o incremento da coleta
sistemática desses dados em todas as instâncias de ação do programa.

Com o objetivo de analisar os dados resultantes do PNDTR e definir as

potencialidades e os limites das informações, partiu-se das planilhas sintéticas
que abrigam os dados de execução da política em andamento. As informações
fornecidas ao gestor são organizadas ano a ano, de 2004 a 2012, e resumem os
resultados de forma agregada. Nesse sentido, o primeiro passo foi a reconstrução
dessas planilhas como um banco de dados propriamente dito, tanto para facilitar o
trabalho de gestores como também para discutir, ao final do diagnóstico, algumas
possibilidades que pudessem incrementar, padronizar e ampliar o escopo da coleta
de dados próprios da política em andamento.

Com o banco de dados construído a partir de um programa estatístico (SPSS

– Statistical Package for the Social Sciences), foi realizado um estudo com todas
as variáveis coletadas ano a ano pelo PNDTR, a fim de mapear os quesitos mais
robustos da base de dados, bem como os mais frágeis, que exigirão maior atenção
dos gestores em coletas de dados futuras. A partir deste estudo de variáveis e com
o banco de dados produzido de modo a permitir cruzamentos estratégicos entre as
variáveis, foi realizado um diagnóstico dos dados próprios do programa, por meio
dos seguintes indicadores:

• número de mutirões realizados (Brasil e grandes regiões);

• número de documentos emitidos para mulheres e mutirões realizados
(Brasil e grandes regiões);

152
 • Número de documentos emitidos segundo o tipo de documento (Brasil
e Grandes Regiões);
• número de documentos emitidos por mil habitantes (Brasil e grandes
regiões);
• total de documentos emitidos para mulheres e número de documentos
por mil mulheres, segundo Territórios da Cidadania por grandes regiões;
• total de documentos emitidos para mulheres por Território da Cidadania
(unidades da federação);
• distribuição de documentos emitidos para mulheres segundo o tipo de
documento (unidades da federação e Territórios da Cidadania);
• total de documentos emitidos para mulheres segundo situação do muti-
rão realizado de acordo com os Territórios da Cidadania (Brasil e grandes
regiões);

Todas essas variáveis foram analisadas no sentido de produzir um diagnóstico

sobre os dados disponíveis de execução do PNDTR.

A primeira conclusão refere-se à importância da manutenção de uma base de

dados propriamente dita, no lugar de tabelas sintéticas. As tabelas poderiam ser
facilmente geradas pelo banco de dados, que também ofereceria a possibilidade
de realizar cruzamentos de dados, fornecendo subsídios à gestão do programa.
Foram também definidas algumas variáveis relevantes que não compõem o banco
de dados do PNDTR, como situação do domicílio (urbano ou rural) e o status de
documentação, ou seja, se a pessoa é de fato indocumentada, ou se já realizou o
registro, mas não tem a posse do documento. Sugere-se ainda que, dada a escassez
de dados sobre documentação no Brasil, o PNDTR poderia preencher parte desta
lacuna, uma vez que atua diretamente na emissão de documentos. Os dados resul-
tantes do PNDTR poderiam servir como base para orientação de outras políticas
e detecção de novas demandas.

Propõe-se, por fim, uma nova metodologia de coleta e sistematização dos

dados, desde os mutirões até os tratamentos para a composição de uma base de
dados padronizada com informações de todos os mutirões realizados, em todo o
país. O sistema de triagem, muito utilizado no sistema de saúde, poderia ser um
importante aliado para o incremento da base de dados do PNDTR, coletando
uma série de informações fundamentais que hoje não fazem parte dos dados de
execução do programa:

• nome completo – fundamental para atendimento e emissão de docu-

mentos;

153
 • idade – uma das variáveis mais caras aos demógrafos, considera-se fun-
damental a inclusão desta informação para a composição posterior de
um perfil dos usuários do PNDTR. O dado pode ser coletado a partir
da data de nascimento completa ou da idade em anos completos. É claro
que, num programa que trata de documentações individuais de diferen-
tes naturezas, a data completa de nascimento é a forma ideal de coletar
essa informação, até para evitar questões associadas à preferência digital,
ainda comuns em algumas regiões do Brasil;
• sexo – outra variável fundamental ao programa, também importantíssima
para traçar diagnósticos e projeções. As planilhas que hoje compõem o
banco de dados do PNDTR apresentam a variável “sexo”; no entanto,
ela também está em formato sintético, não permitindo o processamento
e o cruzamento de dados, até mesmo porque uma pessoa pode, num
único atendimento, emitir mais de um documento. No caso das fichas
de cadastro poderíamos processar essas informações, dando todas as pos-
sibilidades aos gestores e técnicos de explorar a base de dados e compor
cruzamentos que permitirão a elaboração de hipóteses e auxiliarão no
planejamento do programa, desde a escolha de datas para a realização dos
mutirões, até a avaliação dos resultados finais;
• endereço completo – uma vez adotadas as ferramentas anteriormente su-
geridas, este passa a ser um dado bastante importante. Como já discu-
tido, hoje os sistemas para georreferenciamento das informações estão
disponíveis a qualquer usuário e são muito poderosos no planejamento e
na ação pública;
• situação do domicílio – esta seria uma pergunta fechada da ficha, em que
o usuário ou o técnico apenas assinalaria no campo “urbano” ou “rural”.
Dadas as heterogeneidades dessas categorias no Brasil, a percepção do
indivíduo acerca do espaço em que ele está inserido é também bastante
interessante e, no caso de um programa que tem como principal público-
-alvo as trabalhadoras rurais, é de extrema importância conhecer quem
são essas mulheres de fato;
• atividade – em discussões no campo da metodologia de pesquisa em estudos
rurais sobre possibilidades alternativas de se captar a situação de domicílio
dos indivíduos, uma linha propõe a identificação de “urbano” e “rural” a
partir da ocupação. Em espaços distantes de regiões metropolitanas ou de
polos regionais, esta estratégia tem apresentado bons resultados;
• filhos – há diferentes formas de coletar esta informação, dependendo do
nível de conhecimento que se pretende ter acerca das famílias atendidas.

154
 Pode-se solicitar a informação por meio de uma pergunta simples e fecha-
da – com sim e não como categorias –, ou também detalhar o nascimento
de cada um dos filhos. Neste caso, sugere-se a adoção de uma pergunta
fechada, como descrito acima, além três perguntas abertas: número de
filhos; idade do filho mais novo; e idade do filho mais velho. Com as
informações já anteriormente coletadas, podem ser realizados, neste caso,
estudos sobre a fecundidade dessas mulheres e suas relações com o status
de documentação;
• estado civil – constitui um indicador importante para um programa que
trata da documentação civil, especialmente de mulheres. A hipótese seria
de que mulheres casadas teriam mais chance de já terem emitido, pelo
menos, a primeira via de alguns documentos como registro de nascimen-
to ou carteira de identidade. Isso, posteriormente, poderá ser verificado a
partir da coleta desta variável, de forma fechada, em que fosse assinalada
uma das opções a seguir, as mesmas utilizadas pelos Censos Demográ-
ficos: solteira; casada; em união estável; separada; e viúva. Conhecer a
dinâmica familiar – como o estado civil e o número de filhos – é também
de extrema importância para o planejamento de uma política pública
desta envergadura;
• documentos e status de documentação – a ideia principal deste item é
detalhar o atendimento fornecido pelo PNDTR. Nesse sentido, a su-
gestão é que a ficha de cadastro contenha um quadro com uma coluna
sobre todos os documentos e atendimentos disponíveis nos mutirões.
As colunas seguintes seriam para apontamento de emissão em primeira
ou segunda via dos documentos. Considera-se fundamental esta etapa,
tendo em vista todas as possibilidades que ela permitirá aos gestores e
técnicos de conhecer de fato a demanda do programa. Ainda que estas
variáveis de status de documentação nunca tenham sido incluídas nas
bases de dados – o que não permitirá que se desvendem essas informa-
ções para os anos anteriores –, sua validade e importância seguem na
agenda do PNDTR.

Todas essas sugestões foram elaboradas de modo a não interferir na meto-

dologia e no andamento dos mutirões realizados pelo país, bem como com a pre-
ocupação de não aumentar custos ou exigir a participação de uma equipe mais
numerosa. A ideia é que essas sugestões possam ser incorporadas com facilidade,
rapidez e de forma padronizada por todas as equipes gestoras.

155
 Dando sequência ao estudo quantitativo acerca da documentação da po-
pulação rural feminina brasileira, construiu-se um diagnóstico, também com
dados secundários, realizado em duas partes: a primeira referente às fontes de
dados disponíveis sobre o tema; e a segunda sobre indicadores selecionados, de-
sagregando as informações para os Territórios da Cidadania e também para to-
dos os seus municípios.

Assim, realizou-se um estudo sobre as principais fontes de dados oficiais

disponíveis hoje no Brasil, que podem ser utilizadas em todas as regiões do país,
com potencialidades de desagregação de informações. A ideia, além de apresen-
tar um estudo aprofundado sobre os Territórios da Cidadania, que ainda não
são unidade de nenhuma pesquisa oficial no Brasil, é justamente corrigir esse
“descompasso” e assegurar que mais gestores passem a fazer uso cotidiano dessas
fontes de informação.

Buscou-se, então, em diferentes fontes de dados secundários e oficiais, quesi-

tos que pudessem oferecer indicadores diretos sobre a documentação da população
rural feminina. Foram investigadas as seguintes fontes informação:

• Censos Demográficos;
• PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio;
• POF – Pesquisa de Orçamentos Familiares;
• Censo Agropecuário;
• DataSus.

Cada uma dessas fontes de dados foi analisada no sentido de encontrar, para
o nível municipal, informações diretas acerca da documentação da população. No
entanto, o estudo detalhado das fontes de dados mostrou que a questão da docu-
mentação da população ainda não entrou na agenda destas pesquisas. O Censo
Demográfico é a única fonte que oferece informações diretas sobre documentação,
ainda que de maneira restrita. Pela primeira vez, em 2010, foi incluído no ques-
tionário censitário do Universo um quesito sobre o registro de nascimento, e suas
categorias, apenas para a população menor de dez anos de idade.

Assim, uma vez que a documentação da população ainda não faz parte do
escopo de nenhuma dessas pesquisas, optou-se pela construção de um diagnóstico
que pudesse servir de ferramenta de trabalho à gestão do PNDTR em todas as suas
instâncias. Desse modo, selecionaram-se alguns indicadores que servissem de pro-
xy, ou seja, que pudessem indicar de forma indireta o panorama da documentação
da população rural feminina. A partir daí, foram construídos os diagnósticos para

156
os 120 Territórios da Cidadania e seus 1851 municípios. Foram utilizados os se-
guintes indicadores, sempre apresentados segundo o sexo e a situação de domicílio:

• população total, população urbana, população rural e grau de urbanização;

• taxas geométricas de crescimento da população total, urbana e rural;
• população segundo sexo e situação de domicílio e razões de sexo;
• registro de nascimento segundo sexo e situação de domicílio;
• nível de instrução segundo sexo e situação de domicílio;
• raça/cor segundo sexo e situação de domicílio.

Todos esses indicadores foram selecionados com dois objetivos principais.

O primeiro é justamente contribuir para sanar o descompasso existente entre a
produção da informação no Brasil e seu pouco uso na gestão de políticas públi-
cas. Ou seja, produz-se uma vasta quantidade de dados, disponíveis em diferen-
tes fontes, com alta acessibilidade, mas esses dados ainda não foram incorpora-
dos nas atividades cotidianas dos gestores. O objetivo principal, bem como o
vetor da escolha metodológica para a construção deste diagnóstico, foi oferecer
a todos os gestores do PNDTR uma ferramenta de trabalho bastante específica
para seus campos de ação. Para cada um dos Territórios da Cidadania foi cons-
truído um diagnóstico com os indicadores apontados anteriormente, de modo
que este conhecimento básico sobre a população-alvo do programa possa chegar
a toda equipe do PNDTR.

O segundo objetivo está relacionado ao fato de que fontes de dados secundá-

rios não apresentam, em grande parte, informações diretas sobre documentação da
população e, por isso, buscaram-se indicadores que pudessem apontar tendências
desse panorama, a partir da elaboração de algumas hipóteses. A primeira delas é
que mulheres que se declarassem casadas teriam maiores chances de serem docu-
mentadas. Outra hipótese é a de que quanto maior o nível de instrução, maiores
também seriam as chances de posse de documentos. Os diferenciais de raça e cor,
ainda tão profundos no Brasil, também foram investigados.

É preciso ressaltar alguns aspectos metodológicos sobre a escolha destes quesi-

tos censitários. O primeiro deles é que, com exceção do “nível de instrução”, todos
os outros quesitos fazem parte do questionário do universo do Censo Demográfi-
co. Esta foi uma escolha estratégica, justamente por se tratar da população-alvo do
programa da população rural feminina. Assim, descartam-se eventuais problemas
relacionados à expansão da amostra censitária, uma vez que os volumes de popula-
ção rural são menores em relação à população urbana.

157
 A classificação de acordo com o nível de instrução, por sua vez, é válida
apenas para a população com mais de dez anos, sendo obtida a partir das in-
formações sobre série, nível ou grau que a pessoa estava frequentando ou havia
frequentado, compatibilizando os sistemas de ensino anteriores com o vigente
(IBGE, 2010).

A variável “registro de nascimento” compõe um quesito válido somente para

as pessoas de até dez anos de idade, para as quais foi perguntada a posse dos se-
guintes tipos de registro de nascimento: do cartório; declaração de nascido vivo
(DNV) do hospital ou da maternidade; e Registro Administrativo de Nascimento
Indígena (Rani). Os que não sabiam, não tinham ou ignoravam foram agrupados
em uma mesma categoria.

Por fim, as estimativas sobre raça ou cor da pessoa foram obtidas por meio da
autodeclaração, com as seguintes opções de resposta: branca, preta, amarela, parda
ou indígena. Na tabulação dos dados, pretos e pardos foram agregados em uma
mesma categoria.

Com este leque de indicadores, buscou-se construir um diagnóstico que fosse

ao mesmo tempo de fácil leitura e manejo por qualquer gestor e que pudesse ofere-
cer informações básicas sobre os Territórios da Cidadania e seus municípios, bem
como dados que auxiliassem também no planejamento e organização de mutirões.
Concebido de modo a dirimir os efeitos da amostra censitária, sobretudo em se
tratando de populações rurais, esses indicadores têm potencialidades para fornecer
um panorama indireto sobre a documentação da população e, ao mesmo tempo,
servir de ferramenta de trabalho à gestão do Programa Nacional de Documentação
da Trabalhadora Rural.

Considerações finais

O objetivo principal deste artigo foi reconstruir a metodologia quantitativa

utilizada em estudo sobre a situação da documentação da população rural femini-
na no Brasil.

Para tanto, como base em um aporte metodológico, discutiu-se o panorama

da gestão da política pública no Brasil, de modo a recuperar suas principais dire-
trizes, desafios, entraves e também potencialidades. A partir da Constituição Fe-
deral de 1988 e de todos os avanços promovidos e assegurados por este documento
normativo, buscou-se identificar, de acordo com a bibliografia sobre o tema, as
principais lacunas existentes ainda hoje na gestão de políticas públicas no país e de

158
que maneira este estudo poderia colaborar com a gestão do Programa Nacional de
Documentação da Trabalhadora Rural.

Por outro lado, foi também objetivo desta reflexão situar o PNDTR no con-
texto atual da gestão de políticas públicas no Brasil, principalmente para ressaltar
sua contribuição, por intermédio da produção de dados próprios, fundamental
para avaliação de resultados, planejamento e orientação de ações futuras.

Para além dessa discussão acerca da gestão das políticas públicas no país, o
objetivo principal deste aporte quantitativo no estudo era oferecer à gestão do PN-
DTR um panorama, a partir de dados secundários, sobre a documentação da po-
pulação rural feminina. Assim, o recorte metodológico foi sendo estrategicamente
traçado, de modo a aprofundar a cada fase o conhecimento em diferentes unidades
geográficas, sobre diversos quesitos em pesquisas oficiais.

Para tanto, partiu-se das unidades da federação e de um perfil geral da

população feminina rural brasileira, em suas principais características. Com a
finalidade de construir um conhecimento específico sobre a população-alvo do
programa, bem como um olhar sobre a dinâmica demográfica deste grupo, fo-
ram selecionados indicadores a partir de dados censitários que pudessem oferecer
aos gestores informações diretas sobre a população rural feminina, a partir de
uma análise de cada estado brasileiro e também da perspectiva comparativa em
grandes regiões.

Após o traçado deste grande perfil da população rural feminina no Brasil, fo-
ram trabalhados os dados de execução produzidos pela gestão do PNDTR. Neste
momento, foram ressaltadas as principais contribuições do programa com o debate
sobre a gestão de políticas públicas no Brasil, a partir dos avanços e das muitas pos-
sibilidades de incremento de coleta e análise de dados pela própria equipe gestora.

As planilhas com essas informações de execução, oferecidas pela equipe ges-

tora do PNDTR, foram transformadas num banco de dados que possibilitou cru-
zamentos mais sofisticados das informações, bem como servir de base para uma
nova metodologia de coleta e manejo dessas informações de execução.

Assim, uma vez no banco de dados, as informações produzidas pela gestão do

PNDTR foram tratadas e um estudo sobre as variáveis componentes foi realizado
para que se pudesse traçar com maior segurança a metodologia para a exploração
das informações. O resultado foi uma análise com mais de dez indicadores dife-
rentes, para unidades geográficas variadas, que foram desagregadas conforme as
potencialidades e os limites da própria base de dados. Ressalta-se aqui que um
dos grandes desafios da gestão de políticas públicas no século 21 está relacionado

159
 à produção de dados específicos sobre a execução das ações em andamento, para
facilitar tanto a avaliação de uma determinada política como o planejamento de
ações futuras. Dessa forma, o PNDTR não somente demonstra preocupação com
este desafio, mas também vem contribuindo para a atenuação deste descompasso
entre a gestão de políticas públicas e o uso de indicadores.

Foram elaboradas algumas sugestões para o incremento na coleta, gestão e

manejo das informações de execução do PNDTR, com definição de alguns que-
sitos e uma nova metodologia de coleta de informação capaz de ser padronizada
e aplicada em todas as instâncias de gestão do programa e em todo o país. Uma
preocupação básica que serviu de vetor para elaboração dessas sugestões: que elas
não onerassem o custo de ações, como os mutirões, e nem exigissem uma equipe
mais numerosa para sua efetivação. Desse modo, sugeriu-se que a metodologia da
triagem com a composição de um instrumento básico de coleta de dados, no sen-
tido de não somente padronizar as informações coletadas e sua metodologia, mas
também avançar nos desafios da gestão de políticas públicas no país, chegando
inclusive à coleta georreferenciada de informações.

O terceiro momento desta análise quantitativa refere-se à documentação da

população rural feminina. Para tanto, foi realizado um estudo aprofundado das
fontes de dados disponíveis, aplicadas em território nacional, e suas potencialida-
des para análise do tema. Assim, pesquisas como Censo Demográfico, PNAD,
POF, Censo Agropecuário e informações disponíveis no DataSus foram acompa-
nhadas de modo a mapear as informações diretas disponíveis sobre a documenta-
ção da população.

Concluiu-se, no entanto, que ainda não faz parte do escopo dessas pesquisas
a questão da documentação da população, com exceção do Censo Demográfico
2010, que, de forma inédita, coletou informações diretas sobre a posse e o tipo do
registro de nascimento para a população menor de dez anos de idade. Dessa forma,
a partir de tal orientação, elaborou-se uma série de hipóteses verificáveis a partir
de indicadores indiretos de documentação, como estado civil, nível de instrução,
entre outros.

A elaboração dessas hipóteses orientou a seleção cuidadosa de uma série de

indicadores a serem selecionados para sua análise nos seguintes níveis geográficos:
Brasil, grandes regiões, unidades da federação, Territórios da Cidadania e muni-
cípios. A informação foi construída, então, para os 120 territórios da cidadania e
todos os seus municípios, situando todas as localidades-alvo da política em contex-
tos regionais e nacional.

160
 Um outro objetivo também fez parte do escopo desta análise: oferecer aos
gestores e gestoras do PNDTR um instrumento de trabalho que não apenas reu-
nisse as informações sobre suas localidades de ação, mas também ampliasse a vi-
são a partir de uma análise comparativa mais abrangente. A proposta é que este
instrumento possa ser de fácil leitura e que sirva como fonte de consulta perma-
nente da equipe gestora.

São muitos os desafios que se apresentam à gestão de políticas públicas no

Brasil neste século 21. É fundamental, no entanto, que os gestores estejam sensi-
bilizados para estes desafios e também sejam munidos de ferramentas de trabalho
que permitam sua superação e avanço num caminho em busca do melhor planejar,
formular e avaliar políticas. O Programa Nacional de Documentação da Traba-
lhadora Rural tem demonstrado preocupação com esses desafios e, em mais de
dez anos de ação, tem contribuído para a superação de obstáculos e incremento da
gestão de políticas públicas no país.

Este artigo procurou reconstruir os caminhos metodológicos quantitativos

percorridos em estudo realizado pela Fundação Carlos Chagas, no sentido de ofe-
recer a gestores e gestoras de todas as instâncias do PNDTR uma ferramenta de
trabalho robusta, elaborada a partir de escolhas metodológicas e estratégicas orien-
tadas por esses próprios desafios que se apresentam à gestão. Sensibilizar todos
os atores quanto à importância do uso de indicadores sociais para a gestão e, ao
mesmo tempo, promover e facilitar a produção de informações próprias de políticas
em andamento são elementos fundamentais para o incremento da gestão; soma-se
a isso a criação de um elo robusto entre população-alvo e políticas públicas, tão
fundamental para o êxito das ações e diminuição das desigualdades no Brasil.

Referências

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SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão da bibliografia. Sociologias, Porto

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162
 “Documento de índio, documento de
branco”: questões acerca do acesso dos
indígenas à documentação entre os Kaiowa e
os Guarani em Mato Grosso do Sul

Diógenes Cariaga

Este artigo objetiva descrever o acesso dos Kaiowa e Guarani, que vivem em
Mato Grosso do Sul, na região de Dourados, à documentação civil oferecida pelo
Estado nacional, como Registro Civil, Cadastro de Pessoa Física e Carteira de
Identidade. Inicialmente, apresenta-se uma leitura centrada nas percepções indí-
genas de questões referentes à intensificação do contato com os brancos, devido ao
incentivo à colonização na região e, em seguida, discutem-se questões referentes
ao aumento da dependência das ações e políticas públicas governamentais, a partir
da criação dos postos indígenas, pelo Serviço de Proteção aos Índios e Localização
de Trabalhadores Nacionais (SPILTN) em 1910, para acomodação das famílias
extensas Kaiowa e Guarani que viviam na região do estado.

Esta iniciativa produziu intensas transformações no modo de vida indígena,

à medida que o teor da política indigenista pautava-se pela integração dos índios
à sociedade nacional. A ação do Estado visou garantir pequenas porções de terra
sob gestão de funcionários não indígenas responsáveis por conduzir a vida nestes
locais, o que impactou profundamente na organização social, parentesco, xama-
nismo e cosmologia dos Kaiowa e dos Guarani. Todavia, a partir do ponto de vista
de alguns interlocutores, procurou-se descrever como, na perspectiva Kaiowa e
Guarani, este processo histórico produziu reflexões sobre o aumento da presença
dos brancos e suas ações no cotidiano das famílias.

Desse modo, o texto apresenta algumas reflexões sobre as relações políticas

em jogo, entre os indígenas e as esferas públicas estatais, a partir do acesso da
documentação básica, propiciado por algumas políticas públicas presentes no co-
tidiano das aldeias indígenas de Dourados, onde vivem parte dos Kaiowa e dos
Guarani no Mato Grosso do Sul.

163
 Panorama introdutório
da presença Kaiowa e Guarani
no atual Mato Grosso do Sul

Para as parentelas Kaiowa e Guarani – coletivos1 indígenas falantes de língua

guarani2 –, o século XX foi marcado pelo processo de contingenciamento territo-
rial e da mobilidade pela região e pelo avanço da privatização das terras da região.
Após o fim da Guerra da Tríplice Aliança contra o Paraguai, o governo imperial
iniciou um movimento de ocupação por meio da cessão de terras para explora-
ção dos recursos provenientes das matas e terras pouco exploradas. Autores como
Amoroso (2014), Vietta (2007) e Brand (1997) tematizam em suas pesquisas os
processos históricos e as transformações nos modos de existência Kaiowa e Guara-
ni – ñande reko – vivenciadas ao longo da intensificação da relação com os modos
de ser e conhecer dos brancos – karaí reko.

A história do contato no período colonial entre os indígenas e os brancos é

marcada por narrativas que procuram descrever o “primeiro contato”, enfatizando
a chegada dos colonizadores europeus. Entretanto, como esboçam Pereira (2004)
e Pimentel (2012), os Kaiowa e Guarani produzem seu modo de vida a partir de
potentes formas de relação com seus outros, entre os quais também estão os ka-
raí – categoria nativa para se referir aos não indígenas, mas não se limita apenas a
eles, ou seja, o contato com os brancos é mais uma das relações de alteridade vi-
venciadas por eles. Todavia, isso não diminui a assimetria deste contexto. A partir
desta consideração, é necessário discutir o que se tem glosado habitualmente como
“cultura”3 ou cosmovisão, pois no senso comum tais categorias não remetem aos
1
O conceito de coletivo é uma proposição da Teoria Ator-Rede, formulada por Bruno Latour (2012,
2005) e Law e Hassard (1999) como uma forma de descrição simétrica entre humanos e não humanos
na elaboração de teorias sobre a produção do social.
2
Existem muitas controvérsias acerca dos nomes e dos modos de organização dos coletivos indígenas
falantes de língua guarani. No Brasil, eles comumente têm sido chamados pela literatura antropológica
e histórica como Kaiowa, Guarani, Guarani Ñandeva, Guarani Mbyá, vivendo em quase todos os es-
tados das Regiões Centro-Oeste, Sul e Sudeste. Mesmo partilhando muitas semelhanças linguísticas,
nas práticas rituais e na organização social, cada um postula suas diferenças diante dos demais. Desse
modo, no presente artigo, são utilizados os nomes Kaiowa e Guarani com o intuito de demonstrar que
se trata de coletivos distintos, mas que contextualmente não refutam o uso de Guarani-Kaiowa ou
Kaiowa-Guarani.
3
A cultura com aspas, conforme Carneiro da Cunha (2009), refere-se aos usos performáticos e prag-
máticos das categorias indígenas que remetem à noção antropológica de cultura. Refere-se à própria
capacidade de a cultura operar como uma metalinguagem, modos como as relações entre os regimes de
conhecimentos (indígenas e não indígenas) produzem efeitos mútuos. O argumento da autora aponta
que, nos regimes ameríndios de conhecimento, a reflexividade é a ação do pensamento que transforma
a exterioridade em lógicas próprias a partir do que Lévi-Strauss (1993) destacou como abertura para o
outro, movimento provocado pelo dualismo em perpétuo desequilíbrio, que propõe modos de descrição
para a vida ameríndia pela instabilidade das ações em curso. Desse modo, cultura pode ser problemati-
zada como conceito que emerge na relação entre diferentes agentes e interlocutores, devendo ser pensado
pelos seus usos e os efeitos e para descrever relações.
Aculturação é um conceito que expressa uma visão funcionalista da cultura, que durante a primeira

164
modos indígenas de reflexão sobre a vida social, ou como os Kaiowa e Guarani
elaboram suas teorias a respeito de seus modos de ser e conhecer.4

Ao descrever alguns aspectos da socialidade ameríndia, é preciso entender

que os regimes de historicidade e temporalidade dos coletivos ameríndios estão
também em conexão com a história de diferentes formas de relação com a socie-
dade nacional (TEIXEIRA-PINTO, 1997, p. 197). Desse modo, torna-se necessá-
rio destacar que os eventos da colonização na porção centro-meridional brasileira,
atual Mato Grosso do Sul, incidiram diretamente em territórios tradicionalmente
ocupados por alguns coletivos indígenas, como os Terena, Kadwéu e especifica-
mente os Kaiowa e Guarani, produzindo formas de vida atuais condizentes a tais
transformações míticas, históricas e sociais.

Ao término da Guerra da Tríplice Aliança contra o Paraguai, o Império brasi-

leiro anexou parte do território paraguaio, que hoje forma o sul de Mato Grosso do
Sul, região de ocupação tradicional pelos Kaiowa e Guarani. Com a extensão do
território e como política de ocupação para proteção imperial das fronteiras, foram
movidas duas frentes de colonização: uma promovida pelo requerimento de terras
consideradas devolutas a pedido do barão de Antonina,5 na primeira metade do
século XIX; e outra a partir da concessão do monopólio de exploração dos ervais
(ilex paraguaienses) para empresa Cia. Matte Laranjeira.

A ação do barão de Antonina requeria uma extensão de territorial que ia

desde o atual município de Nioaque no MS, até a divisa com o Paraná, cerca
de 90.000 km2 (AMOROSO, 2014), região concedida, por décadas, para a Cia.
Matte Laranjeira para exploração dos ervais que compunham a paisagem do ter-
ritório tradicionalmente ocupado pelos Kaiowa e Guarani “ñande tekoha guasu
ymaguare heñói ka’aguyrusu – nosso território antigo a gente chamava de mato
grande”. Estes episódios produziram intensos efeitos na cosmologia, nos modos de
ocupação e mobilidade territorial e na socialidade kaiowa e guarani. Os herdeiros

metade do século XX era vigente na antropologia brasileira. Posteriormente foi refutado, demonstran-
do que a noção de cultura deve ser lida como uma forma de descrever relações produzidas a partir de
contextos específicos.
4
A proposta da tese de Pereira (2004) sobre uma teoria da relação kaiowa conjuga a ação de entes hu-
manos (Kaiowa, Guarani e os brancos) e não humanos (seres míticos, celestes, animais, plantas) nos
modos como concebem uma teoria sobre a socialidade a partir da alteridade instalada pelos princípios
ore e pavem. Etnografias como as de Crespe (2015), Seraguza (2013), Klein (2013) e Pimentel (2012)
adensam etnograficamente este modelo.
5
João da Silva Machado, influente fazendeiro e pecuarista, foi o articulador para a criação da Província
do Paraná. Em 1843 tornou-se o barão de Antonina e, em 1853, foi constituída a Província do Paraná,
pela qual se tornou senador em 1854. Tinha como projeto catequizar e civilizar os índios, assim como
empreender expedições fluviais exploratórias pelos Rios Paraná e Paraguai com o objetivo de incorporar
novas áreas às suas posses. Sobre a influência de sua ação na história da política do indigenismo e os
efeitos entre os indígenas nos atuais estados de Mato Grosso do Sul e Paraná, ver Amoroso (2014) e
Vietta (2007).

165
 do barão tentaram regularizar a posse das terras até a década de 1930, quando
foi negada em definitivo pelo governo. No entanto, o monopólio da exploração
ervateira só teve seu fim a partir de uma medida do presidente Getúlio Vargas, que
promoveu uma política de colonização da região, com a criação da Colônia Agrí-
cola Nacional de Dourados (Cand), incentivando a migração de famílias do sul do
Brasil para expandir as fronteiras agropastoris (CARIAGA, 2012).

As ações e a presença não indígena foram intensificadas com a colonização da

região. O governo brasileiro passou a destinar pequenas porções de terras para o
assentamento das parentelas indígenas que viviam na região, que era considerada
vazia demograficamente, assegurando, dessa forma, a privatização do restante das
terras, consideradas devolutas. Todavia, documentos históricos, como os do cartó-
grafo e agrimensor José Henrique Elliot (associado do barão de Antonina), já regis-
travam a presença de índios Caiuá, pacíficos, os quais, porém, viviam rodeados de
outros inimigos indígenas e não indígenas ferozes (ELLIOT apud MONTEIRO,
2003, p. 17-24).

Do ponto de vista da história da colonização, as primeiras experiências dos

aldeamentos imperiais no século XIX, na região meridional do Brasil, produziram
efeitos na legislação indigenista implantada pelo Estado, com a criação dos postos
indígenas pelo Serviço de Proteção aos Índios e Localização de Trabalhadores Na-
cionais (SPILTN) em 1910. Esse novo órgão produziu modificações nas relações
entre índios e os agentes públicos, que passaram a interferir, com diversas ações e
medidas, na gestão administrativa nos aldeamentos (AMOROSO, 2014; MON-
TEIRO, 2003).

A criação de postos indígenas e o

processo de contingenciamento
territorial e da mobilidade:
a intensificação da presença
dos karaí na região

A ocupação não indígena na região, na visão dos Kaiowa e Guarani, marca

um período em que as formas de relações entre as famílias são impactadas pelo au-
mento da presença dos karaí na região e pelo esparramo – sarambipa –, termo que
eles usam para explicar a dispersão de fragilização das famílias extensas provocada
pelo deslocamento compulsório dos seus locais de habitação tradicionais – tekoha-

166
guy – para o interior dos postos indígenas criados pelo SPILTN.6 A ação do Estado
consistia em um movimento político e ideológico que considerava os indígenas
que tinham vivenciado diferentes formas de contato em processo de “aculturação”
e seriam, dessa forma, assimilados enquanto trabalhadores nacionais. A teoria da
aculturação, muito vigente até a metade do século XX, entendia a cultura de modo
instrumental e utilitarista, passível de ser quantificada.

Na visão do SPITLN e de antropólogos que estiveram na região, como Egon

Schaden (1974 [1954]) e Watson (1952), o destino dos Kaiowa e dos Guarani seria
o “desaparecimento cultural” e uma inevitável assimilação. Esses processos seriam
consequência do contato cada vez mais intenso com os costumes dos brancos –
karaí reko –, em decorrência da exploração econômica promovida pela colonização
da região por intermédio de colônias agrícolas nacionais e da instalação de fazen-
das para exploração madeireira e pecuária. Em 1918, o SPILTN passou a se deno-
minar Serviço de Proteção aos Índios – SPI, com atuação restrita à proteção aos
índios. Esse órgão passou a ser então dirigido pelo marechal Candido Rondon, que
havia estado na região a serviço da instalação das linhas telegráficas. Conforme
Schaden (1974 [1954]), Rondon, tocado pela penúria dos Kaiowa e Guarani e seu
intenso grau de aculturação, criou postos indígenas para que os “traços da cultura
guarani” não fossem perdidos devido às mudanças culturais.

A criação dos postos indígenas gerou um cenário adverso às formas nativas

de ocupação territorial e de mobilidade das famílias indígenas. As questões sobre a
produção das relações com o ambiente (entre humanos e não humanos) podem ser
descritas a partir do conceito de tekoha, palavra composta por teko – comumente
traduzido como cultura – e ha – sufixo que denota lugar/espaço onde alguma ação
se realiza. Este termo kaiowa adensa um conjunto de articulações entre mitologia,
cosmologia, parentesco e política; no contexto atual das disputas fundiárias, a re-
corrência na tradução como terra – como espaço físico para produção e reprodução
da vida cultural, no contexto das demarcações – ganhou maior relevância devida à
inclusão da categoria tekoha na agenda das políticas públicas.
6
Entre 1910 e 1928, o SPILTN criou oito pequenas áreas, chamados de postos indígenas (PI), no então
Mato Grosso, cada um com 3.500 hectares: PI Francisco Horta (atuais Bororo e Jaguapirú) em Doura-
dos; PI Panambi/Lagoa Rica em Douradina; PI José Bonifácio (Teý’ikuê) em Caarapó; PI Benjamim
Constant (Aldeia Amambai) e PI Limão Verde, no município de Amambai; PI em Coronel Sapucaia; PI
Porto Lindo em Japorã; TI Sassoró em Tacuru; e TI Pirajuí no município de Paranhos. Toda essa região
está em processo de identificação de terras indígenas pela Fundação Nacional do Índio, demandada
pelo Compromisso de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público Federal referente
ao Processo Administrativo MPF/PRM/DRS/MS/1.21.001.000065/2007-44, movido pelas lideranças
indígenas mobilizadas no Aty Guasu – Grande Reunião. Para entender dinâmicas política a partir dos
processos de identificação de demarcação de terras kaiowa e guarani – tekoha, ver Crespe (2015), Benites
(2014) e Pimentel (2012).

167
 Antes da criação dos postos, as parentelas kaiowa e guarani viviam em áreas
próximas dos cursos dos rios em casas comunais, sob a liderança de um casal,
que aglutinava as funções de chefia política e xamânica – jekoha.7 Ao impor um
padrão de assentamento, o Estado brasileiro promoveu um acentuado processo de
rupturas, fissuras e fragilizações nos modos de vida das parentelas, provocando a
necessidade de novos arranjos nas formas de relação com os karaí. Nos postos in-
dígenas o novo estilo de vida, sedentarizado e contingenciado, intensificou a incor-
poração dos indígenas ao trabalho nos empreendimentos agropastoris estimulados
pela derrubada das matas para as atividades da colonização na Cand. A participa-
ção dos Kaiowa em atividades extrativistas e agropastoris já era antiga, pois, como
analisaram Amoroso (2014), Vietta (2007) e Brand (1997), parcelas de famílias
Kaiowa e Guarani já tinham tido experiência laborais desde o século XIX, seja nos
aldeamentos imperiais, seja no trabalho nos ervais. As percepções que marcam o
período de criação da Cand entre os indígenas podem ser entendidas a partir da
reflexão da liderança kaiowa Otoniel Ricardo: “ymaguare ore teko o’sarambipa –
naquele tempo que esparramou nossa cultura”. O comentário é um fragmento de
um discurso em que Otoniel avaliava que a criação dos postos indígenas produziu
e introduziu novas formas de relações com os não indígenas, gerando efeitos nas
relações entre as famílias e com o ambiente.

A criação dos postos indígenas tinha como missão garantir pequenas áreas
para acomodação das parentelas, com o objetivo de liberar o restante das terras
para comercialização. A retirada compulsória dos indígenas de suas terras a pedido
dos “novos proprietários” foi a prática comum dos órgãos indigenistas até a década
de 1980. A expulsão dos indígenas das terras que habitavam e o confinamento em
áreas reservadas produziram uma diferenciação que até hoje perdura no imaginá-
rio regional, entre o índio aldeado e o desaldeado. A expressão aldeado é utilizada
para caracterizar e distinguir historicamente “aquelas comunidades ou famílias
que já foram submetidas ao processo de confinamento, em oposição a aquelas que
ainda resistem a este processo, ou seja, os desaldeados” (BRAND, 1997, p. 6).

Esta composição inflectiu no modo como a população regional e as políticas

de governo estabeleceram uma diferenciação no entendimento acerca de formas
de ser índio, estabelecendo marcadores para criar diferenciações entre ser índio de
aldeia, índio de fundo de fazenda ou índio de cidade. Este cenário, na elaboração
de Pereira (2007), diz respeito aos modos como as famílias produziram novas for-
7
Jekoha é como os Kaiowa identificam um casal, formado por um avô – ramõi – e uma avó – jarý –, que
coordenam a educação e a vida coletiva dos membros que compõem sua parentela – te’ ýi – geralmente
formada por três gerações. Uma das formas de tradução que foi dada durante a pesquisa é que jekoha é
esteio, suporte de família (CARIAGA, 2012).

168
mas de socialidade devido à dispersão e fragilização das redes de relações, criando
outras estratégias de acesso aos bens tangíveis e intangíveis dos seus tekoha. A
criação das reservas promoveu de forma adversa a elaboração de outros modos de
ser kaiowa e guarani – teko laja kuera –, que nos termos do antropólogo kaiowa
Tonico Benites (2014, 2009) correspondem ao estilo desenvolvido pelas parentelas
para ajustarem-se às formas de gestão da vida cotidiana a partir da intensificação
da convivência com o modo de ser dos brancos.

A vida nas reservas fez com que as famílias tivessem que lidar com novas si-
tuações devido à gestão de agentes do Estado na condução do cotidiano. Os postos
indígenas foram posteriormente chamados de reservas indígenas, de acordo com le-
gislação que criou a Fundação Nacional do Índio (Lei n. 5.371/1967), em substitui-
ção ao SPI, que definiu concepções sobre política indigenista. Com a promulgação
do Estatuto do Índio (Lei n. 6.001/1973), estabeleceram-se normatizações a respeito
dos direitos civis e políticos pautados em noções de assistência, via uma concepção
tutelar que considerava os índios divididos em três grupos: isolados, em vias de inte-
gração e integrados. Dessa forma, os Kaiowa e Guarani, que já haviam experimenta-
do diversas formas de contato, foram tomados como “integrados e aculturados” por
viverem nas reservas, condição imposta pelas ações políticas do Estado brasileiro.

Estas concepções foram alimentadas pelo entendimento dos não indígenas de

que os Kaiowa e Guarani deixariam de ser índios à medida que tivessem acesso aos
bens e recursos dos brancos. Entre essas ações é preciso destacar os efeitos que a
presença da Missão Evangélica Caiuá teve sobre o modo de vida kaiowa e guarani,
especialmente na reserva de Dourados. Contudo, tal perspectiva pessimista sobre
os efeitos do aumento do contato e das agências não indígenas na vida dos índios
pode ser contrastada a partir dos modos como os Kaiowa e os Guarani elaboram
suas teorias a respeito da inovação no seu modo de ser e conhecer. A categoria nati-
va teko pyahu diz respeito ao conceito de futuro e de inovação no seu sistema social,
o ingresso de novos e outros elementos na produção da “cultura” (CARNEIRO
DA CUNHA, 2009).

Modos de vida e relação nas

reservas/aldeias – novas relações
com a institucionalidade estatal

A vida nas áreas criadas pelo Estado é marcada pela presença dos seus agentes
como gestores da vida comum, responsáveis por administrar questões cotidianas

169
 e tensões entres as famílias indígenas. Nesse sentido, é central a figura do capitão,
como imposição de poder estatal sobre os índios. Seu papel era administrar a vida
nas reservas como um agente público, atuando em prol da política de integração
e assimilação dos índios, como postulava o SPI. Inicialmente, os indivíduos que
ocupavam o cargo de capitão eram brancos nomeados pelo chefe do SPI (posterior-
mente, pela Funai), que atuavam no agenciamento dos indígenas moradores nos
postos para o trabalho nas fazendas da região; além disso, sua função era também
retirar as famílias de seus locais de origem para viverem nas reservas. Este cargo
detinha o posto de autoridade, sendo responsável pela articulação entre as deman-
das indígenas e a atenção do Estado.

Contudo, a maneira como os capitães mediavam ou se relacionavam com as

famílias divergia das formas de liderança e condução do chefe familiar ou cabeça de
parentela, no modo como descrevem o “sistema antigo ou tradicional – ore teko´tee”.
O sistema tradicional refere-se ao período anterior à vida nas áreas criadas pelo SPI,
quando o papel da liderança – mboruvicha – era exercido de maneira distinta da
atuação do capitão, tida como coercitiva, autoritária e parcial. Os chefes de família
gozavam do prestígio alimentado pela capacidade de manter os parentes e aliados
próximos, seja no sentido territorial ou político. Competia aos chefes, ou melhor,
ao casal que chefiava uma família a organização de atividades do dia a dia, como o
plantio de roças, a caça, a pesca, a produção de alimentos, os cuidados com saúde e
a educação das crianças. A ampliação do prestígio se dava pela capacidade de agluti-
nar mais pessoas e produzir relações em ocasiões importantes como festas, rituais e
casamentos, que podiam garantir ao casal e à família boa reputação na sua conduta.

Todavia, segundo o capitão de aldeia Ismael Quevedo,8 “no tempo de hoje,

de vida nas reservas fica difícil cada um viver do seu jeito. Aqui (em Te’ ýikue) vive
muito perto um do outro, que é diferente do nosso sistema. Mas é assim né. Antes
não tinha nem nome de branco. Agora tem que ter tudo quanto é papel, pra poder
saber que ele é índio. Antes era só ter nascido e crescido na aldeia”. Desse modo,
viver na aldeia significa viver uma situação controversa entre estas duas formas
de chefia: dos capitães e das famílias. Como demonstrou Brand (2001), criou-se
nas reservas um embate entre concepções divergentes de chefia. A expectativa da
presença do capitão era de um administrador capaz de gerir uma comunidade, do
ponto de vista do órgão indigenista. Porém, nos modos de vida e da política kaiowa
8
No período de realização de pesquisa de mestrado, entre 2010 e 2012, em Te’ýikue – Terra Indígena
Caarapó, Ismael era o capitão na aldeia. A condução política de Ismael e a eleição dele para capitão eram
vistas como inovadoras devido à sua intensa articulação com formas políticas de liderança emergente,
como os professores indígenas e os parceiros não indígenas, como pesquisadores, gestores públicos, mas
principalmente pela sua ampla interlocução com os e as cabeças de parentela moradoras na aldeia.

170
e guarani, noções acerca de uma coletividade irrestrita são difíceis de serem efeti-
vadas, pois pensar a reserva indígena como uma comunidade e o capitão sendo o
seu representante induz a homogeneidade não existente no interior destes locais,
visto que as formas em que a ascendência política, entre os Kaiowa e os Guarani,
se configura não se dão por meio da imposição, mas sim pela capacidade política
de cativar as pessoas, a partir da convivência diária para condução da vida familiar.

O que Brand (2001) salienta é a forte rejeição ao mando do capitão não in-
dígena no cotidiano das famílias, mas o foco da sua análise concentrou-se nas
experiências iniciais dos capitães brancos. Entretanto, ao trazer a figura política de
um capitão de estilo moderno, como Ismael, é preciso entender as novas formas
políticas que os atuais capitães desempenham, preocupados com uma gestão mais
coletiva. Entre suas reflexões sobre os problemas de ser capitão, está a de lidar com
os conflitos ou questões de outra ordem de uma parentela que não é a sua. Esse
papel é sempre questionável porque se aproxima demasiadamente da maneira de
atuação dos capitães antigos, não indígenas e indígenas.

O problema da administração das (e nas) reservas ocorreu quando os índios

passaram a ser os capitães, o que tornou mais complexas as relações de gestão das
famílias e seus problemas, por efeito da situação de uma pessoa pertencente a uma
família extensa ter “sob seu julgo” as demais. Esta configuração contrariava os mo-
dos do sistema tradicional, pois nesta função de capitão os indígenas passaram a
desempenhar um papel sempre contestado. Todavia, como opinou Ernesto Cáceres,
membro atual da capitania da Aldeia Jaguapiru em Dourados, não há como pensar
a condução dos problemas entre as famílias na reserva sem a figura do capitão, sem
que a sua forma de atuação não repita os excessos de mando dos antigos capitães.
Excessos que tiveram lugar, especialmente, no período da ditadura militar, quando
a capitania tinha a seu serviço a Polícia Indígena que atuava no interior das reser-
vas. A situação mais comum é a presença de um capitão em cada aldeia, que pode
ser escolhido pelas lideranças internas ou pelo voto dos moradores como em uma
eleição de um representante. No caso das aldeias Bororó e Jaguapiru em Dourados,
onde vivem cerca de 15.000 pessoas em uma área de 3.500 hectares, divididos entre
Kaiowa, Guarani e Terena, o empenho dos capitães nos dias atuais é gerir uma série
de situações que envolvem os problemas entre as famílias e o aumento crescente da
dependência das ações de segurança alimentar e políticas de transferência de renda.9
9
Em Dourados, nas aldeias Bororó e Jaguapiru, a gestão comunitária não se centra em uma pessoa, o
que se elege é a “capitania” composta por uma chapa, com alguns cargos definidos como o capitão, o
vice-capitão e o chefe do conselho, que devem exercer um mandato de quatro anos. Já para o conselho
não há uma formatação ou eleição, sendo basicamente composto por pessoas que auxiliam na tomada
de decisão mais ampla quando requisitadas pela capitania.

171
 Para os não indígenas, mapear quem são as lideranças é um exercício com-
plexo, pois, como ouvido em uma reunião preparatória para um mutirão de
emissão do registro civil na Reserva Indígena de Dourados realizado em julho
de 2011, “o problema é que hoje todo mundo é liderança”. O papel da liderança/
capitão nos dias atuais se tornou abrangente à medida que foram se instalan-
do mais políticas e serviços públicos no interior das reservas. Anteriormente, a
maior parte das ações limitava-se à Funai, que inclusive detinha o poder tutelar
sobre os índios conforme a Lei n. 6001/1973.10 No Mato Grosso do Sul, a partir
do processo histórico de contingenciamento territorial e configuração de modos
de habitação por meio da vida assentada nas reservas, um modo de definição so-
bre quem era índio ou não correspondia ao acesso ao Registro de Administrativo
de Nascimento Indígena (Rani).

Entre 2011 e 2014, a partir de experiência na Coordenação Regional da

Funai em Dourados, responsável pelo atendimento dos indígenas que vivem11
na região que compreende os municípios de Dourados, Douradina, Rio Brilhan-
te, Caarapó, Juti, Maracajú, Guia Lopes da Laguna e Jardim (numa estimativa
aproximada de cerca de 30.000 indígenas),12 foi possível presenciar o cotidiano
dos problemas enfrentados nessas localidades. Entre as reclamações mais cons-
tantes estava a demora na emissão das segundas ou terceiras vias do Rani, docu-
mento do qual os Kaiowa e Guarani, principalmente os mais velhos, atribuem
importância devido à imagem de “documento de índio” construída. Esta con-
sideração diz respeito ao modo como, historicamente, as políticas do Estado
chegavam e eram realizadas para os indígenas a partir da noção de assistência e
tutela perpetrada pelo Estatuto do Índio e efetivada pela Funai. No âmbito das
mudanças nos paradigmas constitucionais e dos efeitos da inclusão dos indíge-
nas nas políticas de cidadania pós-constitucionais, há que se considerar que são
experiências que produzem diferentes reflexões entre os mais velhos e os mais
jovens Kaiowa e Guarani.

10
A Lei n. 6001/73 preconiza a imputabilidade ou não dos índios mediante critérios que inquiriam
sobre a plenitude de suas capacidades civis.
11
O atendimento inclui os indígenas que residem nas terras indígenas, nos acampamentos e nas cidades.
12
Existem divergências entre os dados estimados pela Secretaria Especial de Saúde Indígena e pela Fu-
nai em comparação com o número descrito pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística no que
se refere à Reserva Indígena de Dourados, pois ela se estende pelos municípios de Dourados e Itaporã.
Os dados censitários de 2010, sobre os indígenas, dividiram a população entre 6.830 moradores em
Dourados e 5.095 em Itaporã. Sobre os dados do censo, a crítica do Distrito Sanitário Especial Indígena
do Mato Grosso do Sul e da Funai é que o IBGE desconsiderou a população que vive fora das terras
indígenas, o que diminui o número de pessoas que se identificam como indígenas nos dados finais
apresentados.

172
A “cultura” como um emaranhando
de sentidos: como problematizar
as políticas de cidadania para
os modos indígenas de existência

Viver nas atuais terras indígenas (denominação dada às áreas criadas pelo SPI
após a Constituição Federal13) foi menos uma “opção” do que uma imposição, em
razão do oferecimento dos serviços de saúde e educação para os índios inicialmente
apenas nesses espaços. As aspas enfatizam a fala dos mais velhos sobre os agentes
da Funai, que determinavam que, em caso de necessidade, auxílio ou acesso a po-
lítica pública, deveriam ir para as reservas, pois lá era lugar de índio (CARIAGA,
2012; PEREIRA, 2007).

Tal afirmação se sustentou por meio da própria política indigenista, base-

ada na tutela que projetava pontos de vista distintos do modo como a popula-
ção do entorno percebia os Kaiowa e Guarani, tidos como bêbados, indolentes
e pouco dispostos ao trabalho, enquanto outros setores faziam uso da mão de
obra indígena na agricultura de soja e milho, majoritariamente paga com mer-
cadorias e alimentos.

São comuns narrativas dos mais velhos sobre estratégias dos agentes da Funai
para deslocar coercitivamente as parentelas para as reservas, a pedido dos particu-
lares que haviam adquirido terras no antigo estado do Mato Grosso.14 Todavia,
como apontam Amoroso (2014) e Ferreira (2007), os Kaiowa e os Guarani já esta-
vam engajados no trabalho nas fazendas e nos empreendimentos ervateiros desde o
século XIX. Com o aumento progressivo da exploração econômica na região, com
projetos de colonização da era Vargas, os índios passaram a trabalhar nas fazendas
na derrubada de mata para a pecuária, intensificando a mobilidade e habitação
em circuitos entre fazendas-aldeias-cidades. Esse trânsito entre diferentes áreas era
bastante incômodo para a gestão estatal da vida dos índios. Desse modo, para o
Estado era necessária a “certificação da indianidade”, que era concedida por meio
da emissão do Rani pelo Posto da Funai nas aldeias.
13
Vale mencionar que o termo “Posto Indígena” era a nomenclatura utilizada pelo SPI; reserva indígena
era empregada pela Funai após sua criação, todavia, usualmente ainda é utilizado o termo reserva ou
aldeia, tanto pelos indígenas como pelos agentes públicos e a população regional.
14
Brand (1997) e Vietta (2007) informam que era comum a prática de comprar terras da região, consi-
deradas devolutas pela União, à “distância” até meados da década de 1950. Os proprietários dirigiam-se
a Cuiabá, capital do Mato Grosso, onde requeriam títulos de grandes extensões e compravam-nas sem
conhecer o local. Os títulos de propriedade eram emitidos pelo governo estadual, que dava fé aos antigos
títulos de posse e das áreas consideradas devolutas, e assim iniciava a cadeia dominial. Com a criação e
emancipação política do estado de Mato Grosso do Sul em 11 de outubro de 1977, estes títulos foram
transferidos para o registro cartorial do novo estado, inclusive as questões referentes a este processo
tornam mais complexa a demarcação das terras reivindicadas pelos Kaiowa e Guarani.

173
 João Machado, funcionário da Funai há quase 30 anos, kaiowa nascido na
Reserva Indígena de Dourados (RID), relatou que antes qualquer forma de aten-
ção aos índios só era realizada pela Funai e pela Missão Caiuá,15 principalmente
nos serviços de saúde e educação escolar, fatores que teriam contribuído para o
adensamento demográfico na RID. Ao serem levados para o interior das reservas,
um dos primeiros procedimentos necessários era ter a “carteira de índio”, como
os indígenas mais velhos chamam o Rani. Por meio dele poderiam acessar a apo-
sentadoria como trabalhadores e trabalhadoras rurais. Outro fator que os levava
a buscar o documento era o ingresso das crianças nas extensões das escolas rurais
instaladas nas reservas.

Contudo, esta condição aparentemente simples, do ponto de vista do aces-

so à cidadania, produziu efeitos sociocosmológicos na vida dos Kaiowa e dos
Guarani. Entre as questões complicadoras colocadas em torno da escolha de um
nome está, na compreensão dos Kaiowa, a associação do nome – rera – à origem
celeste da pessoa, porque eles descendem do ser criador do mundo – Nãndejara.
Na perspectiva kaiowa, antes de virem à terra como pessoas humanas, os Kaiowa
e os Guarani vivem na morada celeste de Ñandejara, como guyrá ñ’ee – pássaros
da alma-palavra – que se tornarão gente por meio dos cuidados na produção
da pessoa (fertilidade, gestação, amamentação, alimentação e ritos etários) e da
fixação “alma” da pessoa kaiowa, chamada de ñe’e16 entre os humanos. Há di-
ferenças entre o nome que recebem pelo ritual de nominação kaiowa, chamado
por eles kaaguy rera – nome do mato –e o nome civil que os brancos exigem
para constar no Rani, que impede o registro do nome kaiowa.17 Para os Kaiowa
e os Guarani, o kaaguy rera é o nome pelo qual Ñandejara os conhece, o nome
é aquilo que a pessoa é, não se trata apenas de um substantivo próprio, pois no
ritual do batismo/nominação da criança, o ñanderu – xamã kaiowa – percorre os
patamares dos cosmos para descobrir de onde provem aquele ñe’e (“alma”), para
assim revelar o nome aos pais.
15
A Missão Evangélica Caiuá é uma agência missionária mantida pela Igreja Presbiteriana do Brasil,
criada em 1928 e que desde então atua na região sul do Mato Grosso do Sul com serviços de saúde e
educação escolar. Em Dourados, a Missão ocupa uma área contígua à reserva indígena e dispõe de ser-
viços de saúde especializados em atender crianças em estado de insegurança alimentar, assim como uma
escola. Um bom panorama sobre este contexto está nas monografias de Troquez (2014) e Nascimento
(2013).
16
A palavra ñe’e é um dos grandes conceitos complexos nas pesquisas com os coletivos falantes de
guarani, devido à polissemia ao ser traduzida para o português, que pode ser utilizada tanto para se
referir ao nome de pessoa – como sinônimo para rera, quanto à língua ou linguagem – ava ñe’e, assim
como alma-palavra. As pesquisas de Seraguza (2013), Chamorro (2008) e Melià (2008[1976]) oferecem
grandes contribuições a quem deseja se aprofundar na temática sobre os Kaiowa e Guarani em MS.
17
Em sua tese de doutoramento, Vietta (2007), a partir de longa pesquisa genealógica e documental
sobre as famílias extensas de Panambizinho, demonstra como em diferentes gerações os nomes e os
sobrenomes em português são adicionados à onomástica kaiowa.

174
 Outro elemento importante a ser considerado é que os documentos do bran-
co, para os Kaiowa, recebem a mesma denominação que dão para o papel – kuatia.
Nesse sentido, o domínio da linguagem dos papéis é visto como um dos conheci-
mentos inerentes aos brancos e figurava entre aqueles que a princípio só esses po-
deriam manejar. Desse modo, os papéis manejados pelos brancos são vistos como
detentores de regimes de conhecimento específicos aos modos de ser e conhecer
dos brancos – karai kuatia arandu.

Não cabe neste texto alongar a descrição cosmopolítica18 sobre as percep-

ções dos os Kaiowa e Guarani mais velhos a respeito da importância que os
brancos davam à escrita e ao papel/documento. Todavia, a partir da percepção
da relevância destes artefatos para os karaí, procurar meios para fazer o papel fa-
lar (BENITES, 2009, p. 90-93) faz parte das formas de agência do pensamento
kaiowa em buscar, em seus outros, elementos para transformação e continui-
dade de seus modos de existência, como o interesse e o protagonismo político
dos professores indígenas na efetivação de uma educação escolar diferenciada
(CARIAGA, 2015). A etnologia indígena tem procurado demonstrar, por meio
de etnografias, como os coletivos criam modos para assegurar sua continuidade,
transformando o que lhe é exógeno em modos e mecanismos que assegurem a
continuidade da sua organização social, mitologia e cosmologia, a partir das re-
lações com os outros (humanos e não humanos). Nesse sentido, ao mesmo tem-
po que os poderes dos conhecimentos obtidos por meio dos papeis/documentos
causavam estranheza, era preciso criar meios para obtê-los.19

O processo político e a mobilização dos indígenas em prol de direitos durante

a elaboração da Constituição Federal/CF na década de 1980 tinham como propó-
sito romper com as perspectivas assimilacionistas postuladas no Estatuto do Índio,
que viam os indígenas como uma condição transitória, fadada ao desaparecimento.
A Constituição Federal de 1988 não revogou os dispositivos da Lei n. 6.001/1973,
todavia, o preceito que fundamenta o seu artigo 231 garante aos indígenas o aces-
18
Cosmopolítica é um conceito antropológico, oriundo do campo da Teoria Ator-Rede, que a etnologia
indígena vem desenvolvendo para descrever os modos como os coletivos produzem suas relações com
humanos e não humanos na produção da vida social. O tema tem sido desenvolvido por muitos autores
e autoras, tais como Viveiros de Castro (2016), Capiberibe e Bonilla (2015), Stengers (2014), Latour
(2014), Sztutman (2013).
19
Uma das estratégias de “amansar” o papel pode ser notada pela importância política que os processos
em torno da educação escolar indígena entre os Kaiowa assumiram, desde o final dos anos 1980, com
as mobilizações pelos direitos indígenas e posteriormente com a promulgação do Referencial Curricular
Nacional para as Escolas Indígenas, em 1998. O efeito desta relação diz respeito ao papel político como
lideranças assumido pelos professores indígenas, sendo que os desdobramentos na luta pela demarcação
e gestão das terras indígenas foram tema de pesquisadores indígenas como Tonico Benites (2014, 2019)
e Eliel Benites (2014). O assunto também é de interesse das pesquisas de Rossato (2002) e Cariaga
(2015b, 2012).

175
 so a direitos sociais e civis básicos, desde resguardadas suas diferenças.20 O novo
marco constitucional não implica um regime de favorecimento ou privilégios, mas
sim novos parâmetros para a relação entre Estado, sociedade e coletivos indígenas
na consecução de direitos fundamentais.

Todavia, ao serem estabelecidos novos parâmetros para as políticas de Estado,

paira uma controvérsia sobre “a questão indígena”: a premissa homogeneizante de
uma sociedade nacional, ao passo que o texto constitucional assegura aos indígenas
o respeito às diferenças nos modos de ser e conhecer de cada coletivo indígena.
Desse modo, como postula Viveiros de Castro (2007), para a diversidade de indí-
genas que vivem no Brasil, as questões devem ser postas no plural. O desafio das
políticas de Estado é construir parâmetros que possam considerar as diferenças,
sem que estas se coloquem como obstáculos aos direitos básicos.

Alguns apontamentos a partir

dos Kaiowa e dos Guarani
na região de Dourados sobre
o acesso à documentação civil

O contexto da Reserva Indígena de Dourados, marcado pela intensificação

da relação com os brancos, e o aumento da dependência das ações estatais exigem
dos indígenas formas de vida e atuação política inovadoras no sentido de fazer da
“cultura” uma ferramenta política para lidarem com este novo modo de vida. A
partir do novo marco constitucional sobre formulação e execução de políticas para
os indígenas, ainda é necessária uma ampla discussão sobre como tais ações serão
recebidas pelos indígenas em cada contexto.

Desde o final dos anos 1980, os Kaiowa e os Guarani ganharam visibilidade

nacional e internacional devido a situações graves de vulnerabilidade suscitadas
pela condição de vida nas pequenas porções de terra reservadas para sua popula-
ção, atualmente em recuperação demográfica (COLMAN, 2015). Entre os casos
mais marcantes, figuram os assassinatos de lideranças indígenas na luta pela de-
marcação das terras, os suicídios de jovens nas décadas de 1990 e 2000 e as mortes
de crianças por desnutrição. Diante do aumento da precariedade e vulnerabilida-
de social e econômica vivida pelos indígenas, o governo federal criou, em 2005,
o Comitê Gestor de Ações Indigenistas Integradas da Grande Dourados e Re-
20
Caput artigo nº 231: “São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças
e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União
demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens”.

176
gião.21 A coordenação, inicialmente, era do Ministério do Desenvolvimento Social
e Combate à Fome, com ações de articulação de políticas públicas para melhoria
da qualidade de vida nas aldeias da região. Houve investimentos em projetos de
melhoria sanitária, para produção de alimentos, de apoio a ações comunitárias e
de instalação de uma unidade do Centro de Referência da Assistência Social (Cras)
no interior da Aldeia Bororó.

O Cras é a porta de entrada para os serviços que compõem o Sistema Único

da Assistência Social – Suas,22 a partir do qual foi possível estabelecer uma série de
dispositivos para o ingresso em programas sociais, por meio do Cadastro Único –
CADÚnico.23

Para cadastrar os indígenas no CADÚnico, o Rani é um documento

reconhecido como meio de identificação da pessoa. Todavia, problemas no
cadastramento ocorriam à medida que os operadores municipais do sistema
buscavam ingressar com os dados, em razão de duplicidade e incompatibilidade de
informações na documentação pessoal, seja no registro civil, seja no de Cadastro
de Pessoa Física dos indígenas. O elemento apontado pelos gestores era que havia
problemas na emissão do Rani pela Funai, devido à limitação técnica e adminis-
trativa dos cadastramentos.

Os livros de registro do Rani são geridos pelos servidores locais da Funai,

habitualmente, de posse da Coordenação Técnica Local. No caso de Dourados,
esta última recolhe os dados e leva para cadastramento na Coordenação Regional
da Funai.24 A precariedade em torno da emissão de documentos tem sido tema
de discussão entre os indígenas, o que provoca debates sobre as razões de sua ma-
nutenção. No âmbito destas discussões, o Comitê Estadual para Erradicação do
Sub-Registro Civil de Nascimento e Ampliação do Acesso à Documentação Básica
(CEESRAD/MS), seguindo a própria orientação da Funai, procurou informar os
cartórios, defensorias e demais agências que atuam nesta questão sobre a condição
do Rani enquanto registro administrativo provisório, pois este não substitui legal-
mente o Registro Civil de Nascimento – RCN.
21
Posteriormente regulamentado pelo Decreto presidencial de 19 de abril de 2007.
22
Política que reordenou a assistência social, orientada pela Política Nacional da Assistência Social –
PNAS, conforme diretrizes da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS – Lei n. 8.742/1993.
23
Em outro artigo (CARIAGA, 2015c), são desenvolvidas algumas reflexões sobre os efeitos da extensão
das políticas de direitos e da assistência social no contexto de vida dos Kaiowa e Guarani em MS.
24
Com a reestruturação da Funai pelo Decreto n. 7.056/2010, alterou-se a política do órgão, assim
como sua estrutura. Antes a Administração Executiva Regional da Grande Dourados atendia a todas as
terras indígenas no sudoeste do Mato Grosso do Sul. Com o decreto, foram criadas duas coordenações
regionais: a de Ponta Porã e a de Dourados, responsável pelo atendimento dos indígenas por meio das
Coordenações Técnicas Locais de Dourados, Douradina, Caarapó e uma equipe volante para os acam-
pamentos indígenas e outras formas provisórias de moradia.

177
 Nesse sentido, existe uma série de esforços no âmbito do governo federal em
garantir acesso à documentação civil básica, por meio de políticas públicas em
torno de iniciativas como os Territórios Etno-Educacionais25 e os Territórios da
Cidadania,26 ambos programas interministeriais que promovem diversas ações e
programas, como o Programa Nacional de Documentação da Trabalhadora Rural.

De acordo com as informações da revista do PNDTR,27 os mutirões de emis-

são de documentação atendem a uma parcela significativa da população brasileira,
especialmente as mulheres que vivem em meios não urbanos, possibilitando a des-
centralização das políticas públicas e favorecendo seu protagonismo e a autonomia.
No caso das mulheres indígenas moradoras das aldeias de Dourados, estas inicia-
tivas também podem proporcionar a possibilidade de comercialização de produtos
cultivados por elas e suas famílias, por meio de ações como o Programa de Aquisi-
ção de Alimentos – PAA.28

As ações de incentivo e acesso à documentação civil básica foram vistas com

desconfiança pelos indígenas mais velhos. No início, como uma tentativa de subs-
tituição do Rani, que implicava também perder a “identidade de índio”, já que,
historicamente, era o único documento que os indígenas obtinham no Mato Gros-
so do Sul. Ainda é comum encontrar idosos, principalmente entre os Guarani e
os Kaiowa, que possuem um “documento”, de formato semelhante à carteira de
identidade que a Funai fornecia com o número do Rani, com dados de filiação e
local de nascimento, o qual deixou de ser emitido já há algum tempo, devido à fal-
ta de regulamentação como meio de identificação. Entre as razões que justificaram
o encerramento de sua emissão, apontadas pelos servidores da Funai, está a fragi-
lidade da certificação das “carteiras de índio”, confeccionadas em papel comum e
datilografadas em máquinas de escrever.

Ao se considerarem esses fatores, é preciso também observar as transforma-

ções geracionais na percepção sobre ser indígena nos dias atuais. Entre os Kaiowa
e Guarani mais jovens, ter registro civil é um meio de garantir o acesso aos direitos
sociais básicos, o que não os impede de continuar com o Rani como documento
complementar no acesso a políticas e ações afirmativas. No Mato Grosso do Sul, a
Corregedoria Geral de Justiça estabeleceu, por meio do Provimento n. 18/2009, a
25
Decreto Presidencial n. 6.861/2009, que dispõe da Educação Escolar Indígena e define sua organiza-
ção em territórios etnoeducacionais, e dá outras providências.
26
Decreto Presidencial de 25 de fevereiro de 2008, que institui o Programa Territórios da Cidadania e
dá outras providências.
27
Disponível em: <http://www.mda.gov.br/sitemda/sites/sitemda/files/user_arquivos_64/II_Revis-
ta_PNDTR.pdf>.
28
Na aldeia existe uma associação indígena que conta com mais de 100 integrantes, que participam do
programa vendendo sua produção para a Secretaria Municipal de Educação de Dourados, que destina
os alimentos para a merenda escolar.

178
regulamentação do assento de nascimento de pessoas indígenas nos serviços carto-
riais dos municípios. O texto orienta que o registro da pessoa indígena é facultativo
e, caso os genitores desejem, é possível incluir, no registro civil, o nome em língua
indígena, etnia e aldeia de origem dos pais. Em situações de dúvida, poderá ser exi-
gida a apresentação do Rani ou a presença de representantes da Funai no cartório,
para que os dados lavrados no RCN sejam também assentados no livro de registros
administrativos.

Ao considerar exitosa a ação da Corregedoria Geral de Justiça no MS, o

Conselho Nacional do Ministério Público e do Conselho Nacional de Justiça, em
201229 resolveu estendê-la aos demais estados, incentivando a emissão de docu-
mentação civil básica nos mutirões orientados pelas diretrizes do Comitê Gestor
Nacional do Plano Social Registro Civil de Nascimento e Documentação. Seguin-
do esta orientação, o CEESRAD/MS realizou, em julho de 2011, o mutirão “Ci-
dadania: Direito de Todos” nas aldeias Jaguapiru e Bororo, onde foram emitidos
mais de 8.500 documentos entre Rani, RCN, Carteira de Trabalho e CPF. Se-
gundo os dados da Defensoria Pública do MS, que na época coordenava o comitê,
foram expedidos 7,7 mil certidões de nascimento, 867 CPFs, 310 CTPS, 580 RGs
e mil Ranis. Toda a ação foi considerada produtiva, em face da interlocução entre
diversas instituições públicas, além de proporcionar o engajamento das lideranças
indígenas para debater as mudanças sobre as diversas formas de garantia de direitos
por meio da documentação civil básica.

Considerações finais

A partir das transformações do contexto de vida das famílias kaiowa e gua-

rani no Mato Grosso do Sul, é possível estabelecer algumas considerações sobre a
dimensão política e os efeitos que a extensão de direitos básicos pode ter em dife-
rentes localidades, bem como nas formas de relação dos indígenas com o conjunto
de ações públicas do Estado e da sociedade nacional. Inicialmente, é preciso consi-
derar que a oferta de políticas de Estado ou de governo necessita de uma orientação
mais abrangente, que em muitos casos tende a diminuir a importância da plurali-
dade de modos de existência não apenas dos coletivos indígenas, mas também as
diferentes formas de organização social e política que emergem desde as grandes
metrópoles até comunidades de difícil acesso, sejam elas extrativistas, quilombolas,
assentados, favelas, ocupações urbanas, comunidades tradicionais ou indígenas.
29
Resolução conjunta, n. 03 de 19/04/2012.

179
 Diante da diversidade da população brasileira, especialmente no que se refere
aos coletivos indígenas, é importante considerar que, ao serem propostas ou for-
muladas políticas públicas, deve-se tomar como diretriz a alteridade no campo das
relações, pois cada coletivo indígena possui características políticas, míticas, cos-
mológicas que os singularizam. Desse modo, o Estado deve garantir a efetividade
e resguardo do direito às políticas diferenciadas, como estabelece a Constituição
brasileira. Assim, antes da implementação de qualquer política, consultar e debater
com a população indígena é fundamental para garantir a autodeterminação dos
seus direitos, dos quais a Convenção 169 é uma referência. A extensão dos diretos
básicos aos diferentes contextos indígenas deve garantir a organização social, o
parentesco, a cosmologia e a história das formas de relação com seus outros e, neste
caso, especificamente com o branco. Se as ações do governo garantir que este seja
o princípio norteador de suas ações, será possível assegurar aos indígenas acesso a
direitos estabelecidos na Constituição e reconhecidos internacionalmente.

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