MARCHESAN, Ana Maria Moreira. - Direito Ambiental

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Direito Ambiental
Direito Ambiental
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Direito Ambiental
Direito Ambiental
7ª Edição
Ana Maria Moreira Marchesan

Annelise Monteiro Steigleder
Sílvia Cappelli
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Dados Internacionais de
Catalogação na Publicação ( CIP )
M316d Marchesan, Ana Maria Moreira

Direito ambiental / Ana Maria Moreira
Marchesan, Annelise Monteiro Steigleder, Sílvia
Cappelli. — 7. ed. — Porto Alegre : Verbo
Jurídico, 2013.
416 p.
ISBN: 978-85-7699-418-3
1. Direito Ambiental. 2. Responsabilidade Administrativa -

Meio Ambiente. 3. Ação Civil Pública. I. Steigleder,
Annelise Monteiro II. Cappeli, Sílvia III.Título.
CDD: 341.347
Bibliotecária Responsável
Ginamara de Oliveira Lima
CRB 10/1204
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Direito Ambiental
APRESENTAÇÃO
O Direito Ambiental. A simplicidade do título esconde a

importância da obra. Ou, quem sabe, induz o leitor a perceber sua
grandeza, por saber e intuir que atrás do singelo nome estão três
valorosas estudiosas da matéria. Ana Maria Moreira Marchesan,
Annelise Monteiro Steigleder e Sílvia Cappelli, todas integrantes do
conceituado Ministério Público do Rio Grande do Sul, são nomes
conhecidos de todos que se interessam pela matéria. De Sul a Norte do
Brasil.
Conheci Ana Maria Moreira Marchesan ainda adolescente, em

viagem ao exterior em um grupo de brasileiros em busca de conhe-
cimentos jurídicos e de cultura geral. Reencontrei-a muitos anos
depois, já Promotora de Justiça de Vacaria. Dedicada ao Direito
Ambiental, narrava as medidas que vinha tomando na proteção ao
meio ambiente. O espírito de luta e o inconformismo contra o errado
são as marcas de sua personalidade. Os estudos científicos já vinham
aflorando em forma de importantes artigos.
Annelise Monteiro Steigleder conheci mais tarde, nos

congressos de Direito Ambiental. Em 2001 viajamos juntos em um
veículo que nos conduzia de São Paulo a Águas de São Pedro, onde se
realizaria um Congresso dos Promotores do Meio ambiente do Estado
de São Paulo. Sempre digo que a melhor forma de conhecermos
alguém é viajando duas ou três horas de automóvel. Não há como
esconder a personalidade, fechado em um pequeno local, sobre quatro
rodas. Ali pude conhecer, avaliar e admirar aquela Promotora séria,
equilibrada e culta. Sua palestra no congresso confirmou minha
avaliação positiva. Em agosto de 2003 examinei-a na defesa de
dissertação de mestrado, na Universidade Federal do Paraná. Sua
dissertação, pesquisa profunda na área ambiental, unia a teoria à
prática diária na comarca de Sapucaia do Sul.
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Sílvia Cappelli conheci em Porto Alegre, início dos anos
noventa, jovem Promotora de Justiça então já devotada aos estudos do
Direito Ambiental. Portadora de liderança natural, realizava reuniões
para o estudo da matéria, às quais eu, prazerosamente, comparecia. Ao
longo dos anos seu nome foi se impondo no cenário jurídico nacional.
Discretamente. Passo a passo. Graças a um trabalho sério, despido de
vaidades e voltado exclusivamente para a proteção do meio ambiente.
Coordenadora do Centro de Apoio Operacional de Defesa do Meio
Ambiente do Ministério Público do Rio Grande do Sul, Presidente da
Associação Brasileira de Promotores do Meio Ambiente –ABRAMPA,
organizadora da dezenas de congressos na área, palestrante de sucesso,
sua presença em todas as atividades do Direito Ambiental passou a ser
uma marca de qualidade do evento.
Nomes com tais predicados não admitem dúvida sobre o valor

desta obra. O Direito Ambiental foi sem dúvida o ramo do Direito que
mais evoluiu nos últimos quinze anos. Considerado outrora parte do
Direito Administrativo, desconhecido em passado recente da maioria
dos operadores do Direito, ausente dos currículos das Faculdades de
Direito, era visto com má vontade nos Tribunais. Isto tudo faz parte do
passado. A população brasileira e também os operadores do Direito
perceberam que preservar um ambiente sadio é zelar pela própria
sobrevivência e a de seus descendentes.
Nesta trilha e raciocínio, o livro enfrenta temas de evidente

relevância. Inicia com a tutela constitucional do meio ambiente, analisa
os princípios, enfrenta a difícil divisão de competências
administrativas, aspecto tão importante quanto pouco tratado, discorre
sobre os meios de tutela preventivo e aí, detidamente, avalia a questão
do estudo de impacto ambiental, passa ao exame das espécies de
responsabilidade administrativa, civil e penal, comenta a importante e
pouco tratada atuação extrajudicial do Ministério Público, com seus
meios de solução de conflitos que bons resultados vêm alcançando e,
por fim, as questões controvertidas na ação civil pública.
Aí está. Matéria importante, temas escolhidos por despertarem

discussões, escrita clara, objetiva, feita por quem conhece e vive a
matéria, em suma, uma visão geral do Direito Ambiental brasileiro. A
utilidade da obra e seu sucesso são evidentes. Será, sem dúvida, de
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Direito Ambiental
consulta obrigatória àqueles que atuam na área e, inclusive, aos que se

preparam para os concursos públicos, aos quais foi dedicada a parte
final com oportuna exposição de perguntas formuladas em certames já
realizados.
As autoras, convidando-me para fazer a apresentação, deram-

me a oportunidade de participar do valioso trabalho. Limito-me a
introduzir o leitor ao que há de melhor na mais recente doutrina de
Direito Ambiental no Brasil. É o que, honrado, faço.
Vladimir Passos de Freitas

Advogado, Ex-Presidente do Tribunal Regional Federal da 4ª Região
(RS) e Professor de Direito Ambiental no mestrado na PUC/PR
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Direito Ambiental
SUMÁRIO
CAPÍTULO I
HISTÓRIA DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL
1. Brasil Colônia ........................................................................................ 18
1.1 Ordenações Manuelinas ...................................................................... 19
1.2 Ordenações Filipinas ........................................................................... 22
2. Império................................................................................................... 23
3 .República............................................................................................... 25
3.1 Formação do Direito Ambiental ........................................................... 26
3.2 Consolidação do Direito Ambiental ...................................................... 28
3.3 Fase contemporânea ........................................................................... 31
CAPITULO II
A TUTELA CONSTITUCIONAL DO MEIO AMBIENTE
1. O meio ambiente como bem jurídico autônomo .................................... 35
2. Direito ao meio ambiente como direito fundamental .............................. 39
3. O meio ambiente como interesse difuso ............................................... 44
CAPÍTULO III
PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL
1. A força normativa dos princípios ........................................................... 47
2. Dos princípios em espécie..................................................................... 49
2.1 Princípio do direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente
equilibrado como direito fundamental ........................................................ 49
2.2 Princípio da função social da propriedade ........................................... 51
2.3 Princípio da prevenção ........................................................................ 53
2.4 Princípio da precaução ........................................................................ 55
2.5 Princípio do poluidor-pagador.............................................................. 62
2.6 Princípio do usuário-pagador............................................................... 65
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2.7 Princípio do direito ao desenvolvimento sustentável ........................... 66
2.8 Princípio da cooperação internacional ou da cooperação entre
os povos .................................................................................................... 67
2.9 Princípio da equidade ou da solidariedade intergeracional ................. 67
2.10 Princípio da informação ..................................................................... 68
2.11 Princípio da intervenção estatal obrigatória na defesa do
meio ambiente .................................................................................. 69
CAPÍTULO IV
COMPETÊNCIAS AMBIENTAIS NA CF/ 88 E NA LEI
COMPLEMENTAR 140/2011
1. Competência Material, ou implicitamente legislativa ............................. 73
1.1 Exclusiva ............................................................................................. 73
1.2 Competência material comum: art. 23 ................................................. 74
2. Competência legislativa ......................................................................... 77
2.1 Competência privativa ......................................................................... 77
2.2 Competência legislativa concorrente ................................................... 79
2.3 Conflitos entre leis especiais e gerais – competência
concorrente entre União e Estados ........................................................... 81
3. Lei Complementar 140, de 8 de dezembro de 2011.............................. 82
3.1 Histórico............................................................................................... 83
3.2 Critérios definidores da competência para o licenciamento, para
a supressão de vegetação e para o exercício do poder de polícia
administrativo ............................................................................................ 83
CAPÍTULO V
A TUTELA PREVENTIVA DO MEIO AMBIENTE
1. A Política Nacional do Meio Ambiente: Lei 6.938/81 ............................. 87
2. Principais órgãos criados pela Lei 6.938/81 .......................................... 88
2.1 CONAMA ............................................................................................. 88
2.2 IBAMA ................................................................................................. 90
2.3 Órgãos seccionais ............................................................................... 90
2.4 Órgãos locais....................................................................................... 90
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Direito Ambiental
3. Principais instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente ........... 91

3.1 Licenciamento ambiental ..................................................................... 91
3.1.1 Conceito ........................................................................................... 91
3.1.2 Funções do licenciamento ambiental ............................................... 89
3.1.3 Competências para o licenciamento ambiental ................................ 92
3.1.3.1 Competência da União (IBAMA) ................................................... 96
3.1.3.2 Competência dos Estados ............................................................. 97
3.1.3.3 Competência dos Municípios ......................................................... 98
3.1.3.4 Competências supletiva e subsidiária ........................................... 99
3.1.4 Etapas do licenciamento ambiental: art. 8, Res. 237/97 ................... 101
3.1.5 Licenciamento simplificado ............................................................... 102
3.1.6 Iter procedimental ............................................................................ 108
3.1.7 Natureza jurídica .............................................................................. 109
3.1.8 Revogação da licença e o direito à indenização............................... 113
3.2 Estudo de impacto ambiental .............................................................. 118
3.2.1 Conceito de EIA/RIMA ...................................................................... 118
3.2.2 Requisitos formais do EIA/RIMA de acordo com o Código de Meio
Ambiente do Rio Grande do Sul e com a Res. 1/86 do CONAMA................... 123
3.2.3 Análise e aprovação do EIA e sua repercussão sobre o licen-
ciamento .................................................................................................... 126
3.2.4 EIA a posteriori ................................................................................. 128
3.2.5 EIA e licitações ................................................................................. 128
3.2.6 Monitoramento dos impactos............................................................ 129
3.2.7 EIA/RIMA e estudo de impacto de vizinhança .................................. 129
3.3. Zoneamento ambiental ....................................................................... 130
3.3.1 Conceito de zoneamento .................................................................. 130
3.3.2 Direito à pré-ocupação e relocalização ............................................ 132
3.3.3 Classificação das zonas: Lei 6.803/80 ............................................. 136
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CAPÍTULO VI
A PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL
DO PATRIMÔNIO CULTURAL
1. A proteção constitucional....................................................................... 137
2. As competências em matéria de proteção ao patrimônio cultural ................ 138
3. Instrumentos de proteção ao patrimônio cultural ................................... 146
3.1 Tombamento ....................................................................................... 146
3.2 O Inventário dos bens de valor histórico – cultural .............................. 153
3.3 A desapropriação ................................................................................ 156
3.4 Zoneamento e plano diretor................................................................. 156
3.5 Transferência do direito de construir ................................................... 156
3.6 Direito de preempção .......................................................................... 157
4. Proteção ao patrimônio cultural imaterial............................................... 158
5. Proteção ao patrimônio cultural e função social da propriedade ........... 160
CAPÍTULO VII
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
1. Regime da Responsabilidade administrativa pelo dano
ambiental .............................................................................................................. 165
2. Infração Administrativa: definição .......................................................... 169
2.1 Configuração da infração administrativa ............................................. 171
3. Agentes responsáveis ........................................................................... 172
4. Competência ......................................................................................... 174
5. O Processo administrativo para apuração de infração ambiental .......... 177
5.1. Formalidades do auto de infração ...................................................... 180
5.2. Defesa administrativa ......................................................................... 181
5.3. Instrução e julgamento ....................................................................... 181
6. Sanções administrativas ........................................................................ 183
6.1 Advertência.......................................................................................... 185
6.2 Multa simples....................................................................................... 186
6.3 Multa diária .......................................................................................... 191
6.4 Apreensão ........................................................................................... 192
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Direito Ambiental
6.5 Outras sanções administrativas (incisos VI a IX) ................................. 194

6.6 Restritivas de direitos .......................................................................... 196
7. Sanções administrativas e o Código Florestal ....................................... 198
CAPÍTULO VIII
RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANOS AO MEIO AMBIENTE
1. O Regime de responsabilidade civil objetiva ......................................... 199
2. Teorias do risco ..................................................................................... 200
3. Pressupostos ......................................................................................... 205
3.1 Atividade .............................................................................................. 205
3.2 Nexo de causalidade ........................................................................... 205
3.3 Dano .................................................................................................... 212
4. A identificação do poluidor..................................................................... 223
4.1 O conceito de poluidor ......................................................................... 223
4.2 A responsabilidade do Estado por danos ambientais .......................... 225
CAPÍTULO IX
RESPONSABILIDADE CRIMINAL POR DANOS AO MEIO
AMBIENTE
1. Introdução.............................................................................................. 235
2. Importância da tutela penal do ambiente ............................................... 237
3. A tríplice responsabilização ................................................................... 240
4. Panorama geral do direito penal ambiental ........................................... 240
5. A Lei dos crimes ambientais (L.9.605/98).............................................. 241
6. Co-autoria e participação na Lei dos Crimes Ambientais ...................... 242
7. Responsabilidade penal da pessoa jurídica .......................................... 243
7.1 Principais argumentos contra a responsabilidade penal das
pessoas jurídicas ....................................................................................... 246
7.2 Requisitos para configuração da responsabilidade penal das
pessoas jurídicas ....................................................................................... 249
7.3 Responsabilidade penal das pessoas jurídicas de direito
público ....................................................................................................... 250
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8. Responsabilidade penal da pessoa jurídica e a teoria da dupla
imputação .................................................................................................. 253
9. Desconsideração da pessoa jurídica ..................................................... 258
10. Das penas na Lei de Crimes Ambientais ............................................. 259
10.1 Das penas restritivas de direitos aplicáveis às
pessoas físicas .......................................................................................... 260
10.2 Penas de interdição temporária de direitos aplicáveis às
pessoas físicas .......................................................................................... 261
10.3 A pena de prestação pecuniária ........................................................ 262
10.4 A suspensão condicional da pena (sursis) ........................................ 262
10.5 A pena de multa ................................................................................ 262
10.6 As penas aplicáveis às pessoas jurídicas.......................................... 263
10.7 Critérios para apenamento da pessoa jurídica .................................. 264
10.8 Efeito extrapenal da condenação ...................................................... 265
11. A transação no âmbito da Lei n. 9.605/98 ........................................... 265
12. A composição do dano ........................................................................ 267
13. Reparação do dano ............................................................................. 267
CAPÍTULO X
ATUAÇÃO EXTRAJUDICIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO
1. O Inquérito Civil ..................................................................................... 271
2. Compromisso de ajustamento ............................................................... 274
2.1 Conceito .............................................................................................. 274
2.2 Natureza jurídica ................................................................................. 275
2.3 Objeto .................................................................................................. 276
2.4 Possibilidade de cumulação das obrigações de fazer, não-fazer
e condenação em dinheiro ........................................................................ 277
2.5 Aspectos Formais ................................................................................ 281
2.5.1 Qualificação das partes investigadas e correta
representacão............................................................................................ 281
2.5.2 Descrição da situação lesiva ............................................................ 282
2.5.3 Situar perfeitamente as condições de tempo, modo e lugar do
cumprimento das obrigações..................................................................... 282
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Direito Ambiental
2.5.4 Fixação de cominação pecuniária que preserve o valor da

moeda ....................................................................................................... 283
2.5.5 Critério para a fixação da cominação: multa diária ou por
evento ........................................................................................................ 283
2.5.6 Compromisso de ajustamento parcial: vantagens e
desvantagens ............................................................................................ 284
2.5.7 Natureza da cominação: astreinte ou cláusula penal? ..................... 284
3. Inversão do ônus da prova .................................................................... 287
4. Judicialização da prova produzida no âmbito do inquérito civil ............. 289
4. Reflexos da atuação cível no crime ....................................................... 291
CAPÍTULO XI
AÇÃO CIVIL PÚBLICA: QUESTÕES CONTROVERTIDAS
1. Legitimação ativa................................................................................... 297
2. Objeto .................................................................................................... 298
3. Competência ......................................................................................... 299
4. Tutelas de urgência ............................................................................... 307
4.1 Medida Liminar .................................................................................... 308
4.2 Medida cautelar ................................................................................... 310
4.3 Antecipação de tutela .......................................................................... 311
4.3.1 Tutela específica .............................................................................. 312
4.3.2 Tutela inibitória ................................................................................. 313
5. Prova ..................................................................................................... 315
6. Custas ................................................................................................... 318
7. Alcance da Sentença ............................................................................. 321
QUESTÕES DE CONCURSOS ................................................................ 325
REFERÊNCIAS ......................................................................................... 400
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16
Direito Ambiental
Capítulo I
HISTÓRIA DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL
A vigente Constituição Federal Brasileira, de 8 de

outubro de 1988, introduziu, pela primeira vez em nossa história, um
capítulo próprio para o meio ambiente. Além de demonstrar o
acolhimento das idéias de grupos ambientalistas organizados1,
rasgando, de forma inédita, o modelo meramente burocrático estatal e
desenvolvimentista, a CF o considerou como bem jurídico autônomo e
de uso comum, representando uma quebra de paradigma em relação à
exploração econômica fundada no descontrole fundiário, na
degradação ecológica e na desigualdade social2.
Para conhecer um pouco do desenvolvimento dos textos

legais que ao longo da história trataram dos bens ambientais deve-se
ter em mente que o tema meio ambiente só aparece em seu sentido
1 De acordo com DRUMOND. A Legislação Ambiental Brasileira de 1934 a 1988. Ambiente e

Sociedade, Ano II, no. 3 e 4, 2º semestre de 1988, 1º semestre de 1999, p. 144:.É notável que a
origem desse capítulo esteja no trabalho parlamentar de um ambientalista, referindo-se ao
Deputado Federal Fábio Feldman, como que sublinhando a capacidade de um novo setor
organizado da sociedade civil traduzir seus interesses em regulamentos, superando o padrão de
o Estado se antecipar aos interesses sociais organizados.
2 Considerados por FIGUEIREDO, A Propriedade no Direito Ambiental. São Paulo: ADCOAS,
2004, p. 139, como os três problemas culturais recorrentes na história do Brasil.
17
atual no final do século XX. Antes disso, elementos que o compõem
eram vistos apenas como recursos naturais necessários ao utilitarismo
de uma exploração economicista, numa ótica exclusivamente
antropocêntrica. Para BENJAMIN, nos modelos constitucionais
anteriores a 1988 a degradação ambiental seria sinônimo de
degradação sanitária, ou pior, mero apêndice do universo maior da
produção e do consumo3.
Dessa forma, é inadequada a utilização da expressão

legislação ambiental para abarcar a toda a história normativa do meio
ambiente no Brasil, vez que a concepção ambiental só se fará refletir
na legislação mundial a partir da década de 70 e, no País,
particularmente, na década de 80. Isso porque, mesmo no período
republicano mais recente, até a década de 80, não possuíamos um
conceito amplo de meio ambiente, daí este ser tratado, lateralmente,
pelo direito privado, através do direito de vizinhança, ou de
providências legais e administrativas setoriais, tomando os bens
ambientais de forma estanque, sem que entre eles houvesse alguma
concatenação. O Direito Ambiental só aparecerá como ramo autônomo
a partir da edição da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente em
1981.
1 Brasil Colônia
O objetivo primordial de Portugal na época do
descobrimento do Brasil era o comércio e o acesso às Índias. Adverte
PRADO JR. que a idéia de povoar as Américas surge somente quando
se constata a necessidade de organizar a produção de gêneros. Do
descobrimento até meados do século XVI, ela se dava através do
sistema de feitorias, decorrendo do extrativismo do pau-brasil.
Conforme GUIMARÃES: enquanto os exploradores chegavam ao
3 BENJAMIN, Antônio Herman. O meio ambiente na Constituição Federal de 1988. In Desafios

do Direito Ambiental no Século XXI, Sandra Kishi, Solange Teles da Silva e Inês Soares (org).
São Paulo: Malheiros, 2005, p. 373.
18
Direito Ambiental
Brasil com projetos temporários, cujo eixo era o regresso ao Reino, os

colonizadores dos Estados Unidos partiam da Europa para uma
viagem sem retorno: vinham com esposas e filhos para estabelecer
uma civilização. Os aqui mandados escreviam relatórios ao Rei; os
para lá mudados redigiam constituições governamentais4.
Na época do descobrimento do Brasil vigoravam em

Portugal as Ordenações Afonsinas, cuja compilação fora concluída em
14465. Logo nos primeiros anos, essa legislação foi substituída pelas
Ordenações Manuelinas, concluídas em 15146.
O pau-brasil, que deu origem ao nome do País, e cuja

utilidade era a extração de corante vermelho para tingir lã e seda,
sendo monopólio da Coroa, exigia concessão do Rei. A primeira
concessão, pelo período de três anos (1501-1504), foi outorgada ao
português Fernando de Noronha7.
1.1 Ordenações Manuelinas
A partir de 1521 vigeram no Brasil as Ordenações

Manuelinas que previam sanções àqueles que cortassem árvores
consideradas importantes ao reino português numa época de expansão
mercantilista em que a madeira era matéria-prima essencial à
construção de seus navios.
Nesse sentido, interessante transcrever uma passagem das

referidas Ordenações, citadas por CARVALHO: o que cortar árvores
de fructo, em qualquer parte que istiver, pagará a estimação della ao
4 GUIMARÃES JR. Renato. O futuro do Ministério Público como guardião do meio ambiente e a
história do Direito Ecológico. Justitia, São Paulo, 43(113), abr./jun. 1981, p. 172.
5 WAINER, Ann Helen. Legislação Ambiental Brasileira: subsídios para a história do direito
ambiental. Rio de Janeiro: Forense, 1991, p. 4.
6 De acordo com MAGALHÃES, Juraci Perez. A evolução do direito ambiental no Brasil. 2ª
edição. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 25.
7 PRADO JR., obra citada, p. 26.
19
seu dono em tresdobro. E se o dano que assi fizer nas árvores for de
valia de quatro mil reis, será açoutado e degradado 4 annos para a
Africa. E se for valia de 30 cruzados, e dahi para cima, será
degradado para sempre para o Brasil8.
A decadência do pau-brasil na costa marítima ocorreu
rapidamente: em alguns decênios esgotara-se o melhor das matas
costeiras que continham a preciosa árvore, e o negócio perdeu seu
interesse9.
Diante dos constantes ataques franceses para o
contrabando da madeira, em 1530, uma expedição comandada por
Martim Afonso de Souza veio ao Brasil para promover a distribuição
de terras de acordo com o regime das sesmarias. No Brasil, adverte
FIGUEIREDO, as terras deveriam ser distribuídas pelos donatários a
colonos e peões que as solicitassem, com a condição de que fossem
cristãos10, constituindo-se, o instituto, a origem do latifúndio no
Brasil11. Tratava-se de doação plena e de caráter perpétuo,
condicionada ao cultivo.
As Capitanias Hereditárias, consistentes na divisão da
costa em 12 setores lineares com extensões que variavam entre 180 a
600km, limitadas a oeste pelo Tratado de Tordesilhas e a leste pelo
Oceano Atlântico12, destinavam-se ao povoamento de terras e
obrigavam o donatário a cultivá-las pelo período de cinco anos, sob
pena de perder a doação. A principal atividade econômica passou a ser
a monocultura da cana-de-açúcar que, por sua larga extensão
territorial, exigia mão de obra escrava.
Esse segundo projeto econômico seguia a sanha
destruidora do período extrativista do pau-brasil. Entretanto, com a
8 CARVALHO, Carlos Gomes de. Introdução ao Direito Ambiental. 3ª edição. São Paulo: Letras
& Letras. 2001, p. 25.
9 PRADO Jr., obra citada, p. 27.
10 FIGUEIREDO, obra citada, p. 148.
11 Idem, Ibidem.
12 Capitanias Hereditárias, breve abordagem jurídico-dinástica da experiência feudal no Brasil.
Disponível em
http://www1.universia.net/CatalogaXXI/pub/ir.asp?IdURL=88843&IDC=10010&IDP=AR&IDI=2.
Acesso em 21 de fevereiro de 2010.
20
Direito Ambiental
agravante de que o desmatamento agora ocorria não apenas para gerar

novas e extensas áreas para o cultivo da cana, mas também para obter o
carvão vegetal necessário a alimentar as fornalhas dos engenhos. O
célebre escritor Euclides da Cunha descreveu o quadro desolador da
época: encoivarados os ramos, alastravam-lhes por cima as caitaras
crepitantes e devastadoras. Inscreviam, depois em cervas de troncos
carbonizados a área em cinzas onde fora a mata verdejante; e
cultivam-na. Renovavam o mesmo processo na estação seguinte, até
que, exaurida, aquela mancha de terra fosse abandonada em capoeira,
fazendo dali por diante para todo o sempre estéril, porque as famílias
vegetais, renovadas no terreno calcinado, eram sempre de tipos
arbustivos diversos da selva primitiva. [...] Mais violentas no norte,
onde se firmou o regime pastoril nos sertões abusivamente sesmados, e
desbravados a fogo – incêndios que duravam meses derramando-se
pelas chapadas a fora – ali contribuíram para que se estabelecesse,
em grandes tratos, o regime desértico e a fatalidade das secas13.
Em que pese os significativos danos ambientais provo-
cados pela monocultura extensiva da cana de açúcar, nenhuma
legislação foi editada por Portugal para regulamentar a atividade, bem
assim, mais tarde, no que concerne à mineração.
Diante do fracasso das Capitanias Hereditárias e visando
combater o contrabando do pau-brasil e a contenção dos ataques
estrangeiros foi instituído o Governo Geral, em 1548, passando-se a
legislar em complemento às Ordenações Manuelinas através de
regimentos, ordenações avulsas, cartas régias, alvarás e provisões.
A partir de 1580 o Brasil passa ao domínio espanhol sob
Felipe II14.
13 Contrastes e Confrontos, apud, CARVALHO, obra citada, pp. 29-30.

14 Que em Portugal reinou sob o nome de Felipe I.
21
1.2 Ordenações Filipinas
A compilação legislativa das Ordenações Filipinas inicia-

se em 5 de junho de 1595, sendo aprovada em 11 de janeiro de 1603 e
vigendo no Brasil até depois do Código Civil de 191615.
MAGALHÃES destaca as principais normas versando

sobre bens ambientais: proibição de caça de certos animais, proibição
de pesca com rede em determinada época e referências expressas à
poluição das águas, com a proibição de lançamento de material que
pudesse prejudicar os peixes e sujar as mesmas16.
Em 1605, o Regimento do Pau-Brasil proibiu o corte da

árvore sem autorização real expressa. Previa-se, inclusive, a pena de
morte e confisco da fazenda para aquele que cortasse árvores sem
licença real ou do provedor-mor da Capitania17.
Em 1797, através de Cartas Régias, foram declaradas de

propriedade da Coroa todas as matas e arvoredos existentes à borda da
Costa ou de rios que desembocassem imediatamente no mar. Criaram-
se cargos de Juízes Conservadores. De acordo com WAINER, o Juiz
Conservador acumulava a função policial, de modo a evitar o
descaminho das madeiras, com a função judicante, de aplicar multas e
determinar a prisão dos infratores18. A mesma autora afirma que alvará
expedido em 1795 dava ao Estado o direito real de superfície sobre as
matas existentes no domínio particular.
Embora alguns autores considerem o Regimento do Pau-

Brasil como a primeira lei protecionista florestal brasileira19, o fato é
que a legislação, embora protetiva àquela espécie florística, não tinha
como finalidade salvar o pau-brasil da extinção, mas apenas restringir
15 Assim, WAINER, obra citada, p. 16.

16 Obra citada, p. 27.
17 Idem, p. 28.
18 WAINER, p. 45.
19 Como WAINER, p. 21.
22
Direito Ambiental
o corte não autorizado, reservando os benefícios de seu comércio à

Coroa portuguesa20.
Em 1802, por recomendação de José Bonifácio de

Andrada e Silva, foram baixadas as primeiras instruções para
reflorestamento da costa, já bastante devastada e, com a vinda da
família real portuguesa ao Brasil, em 1808, é criado o Jardim Botânico
do Rio de Janeiro, a primeira unidade de conservação brasileira.
2 Império
A época da independência do Brasil coincide com o
declínio do império lusitano. A decadência do sistema colonial,
segundo FIGUEIREDO, está ligada à passagem do capitalismo
comercial para o industrial21.
A primeira Constituição, de 1824, retratou o modelo

liberal individualista próprio da Revolução Francesa.
Embora reafirmada a proibição de corte do pau-brasil

sem autorização, em 1825 e 1829, já que sua exportação era uma das
mais importantes receitas públicas, o monopólio estatal sobre a
exploração desta árvore, que vigorava desde 1697, surpreendentemente
foi extinto através de Decreto de 21 de abril de 183422.
Ressalta PEREIRA que a negligência do Império nesse

importante assunto se deve à paixão política, às rebeliões e
desajustamentos explicáveis, num período de formação de uma
nacionalidade [...] O tráfico de escravos, para o Brasil, era
impressionante. Preocupados em tomar posse dos sertões ainda
20 LEUZINGER, Márcia. Natureza e Cultura: unidades de conservação de proteção integral e

populações tradicionais residentes.Curitiba: Letra da Lei, 2009, p. 85.
22 Nesse sentido PEREIRA, Osny Duarte. Direito Florestal Brasileiro. Rio de Janeiro: Editor
Borsoi, 1950, p. 96.
23
virgens, era essencial um grande contingente humano, com que
explorar as variadas riquezas que a selva oferecia, sem pedir qualquer
recompensa [...] Ateavam-se fogueiras nas matas, como meio mais
veloz de limpar as áreas [...] A devastação do período colonial
prosseguia, portanto, no mesmo ritmo. As plantações se sucediam até
o completo esgotamento da terra que era a seguir abandonada à saúva
e às ervas daninhas. Exigir que se respeitassem as leis de proteção à
floresta seria incidir no desagrado dos fazendeiros que eram o
sustentáculo dos partidos Conservador e Liberal.23
Em 1828, a primeira lei brasileira sobre bens ambientais
após a Independência24 também representou enorme retrocesso ao
descentralizar o poder de polícia e de administração para as Câmaras
Municipais. Poços, pântanos, curtumes, decoro e ordenamento das
povoações eram objeto das posturas, assim como vozerias em horas de
silêncio25. As penas de açoite, degredo e morte foram substituídas pela
de prisão, na esteira na moderna ciência penal.
Embora o Código Criminal do Império de 1830, nos seus
artigos 178 e 257, impusesse penas ao corte ilegal da madeira, o
liberalismo jurídico dava a tônica da transformação dos valores. Na
lição de GUIMARÃES JR. todas as espécies animais, em Portugal
distinguidas pela lei conforme as características biológicas e
utilidades ao meio ambiente do homem, foram reduzidas a um só
vocábulo ‘semoventes de qualquer natureza’ [...] Poluir águas não
mais é crime, mas desvio de seu curso, prejudicando terceiros, sim,
com até um ano de prisão. Plantar árvores ou quaisquer vegetais – e
não mais cortá-los – é que, nessa tendência antinatureza, é crime,
desde que prejudicassem linhas telegráficas ou telefônicas [...] As
queimadas passaram a constituir crime apenas quando nas
proximidades dessas linhas ou quando ateadas sobre plantações ou
campos de culturas ou matas de terceiros ou da Nação – crime contra
a tranqüilidade pública26.
23 Idem, p. 97.
24 Posturas municipais previstas no art. 66 e seguintes do diploma de 1º de outubro de 1828.
25 GUIMARÃES. Obra citada, p. 165.
26 Idem, p. 166.
24
Direito Ambiental
A devastação das florestas era imensa fazendo com que o

Imperador, a conselho de José Bonifácio27, extinguisse o sistema
sesmarial em 17 de julho de 1822, gerando um regime fundiário
caótico, fundado na mera posse, até que, em 1850, pela Lei 601, se
estabeleceu a proibição de adquirir terras devolutas, por outro título
que não fosse a compra. Quem tomasse posse de terras devolutas ou
alheias e nelas derrubasse matos ou pusesse fogo, ficaria sujeito a
despejo, com perda das benfeitorias e à pena de dois a seis meses de
prisão e multa de cem mil réis, além da satisfação do dano causado28.
Essa lei possibilitou a formação da pequena propriedade e instituiu a
responsabilidade pelo dano ambiental, criando para o infrator sanções
de caráter administrativo, civil e penal.
O final do Império caracterizou-se pela passagem do
sistema escravocrata para o de trabalho livre, iniciando-se a imigração
estrangeira.
3 República
O regime republicano, que se inicia em 1889 e vigora até
hoje necessariamente precisa ser subdividido para que se possa
compreender as mudanças no pensamento político e jurídico e seus
reflexos sobre a tutela ambiental, até o período contemporâneo.
Nesse sentido, convém subdividi-lo em três fases29:
a) formação do Direito Ambiental – 1889 a 1981;
b) consolidação do Direito Ambiental – 1981 a 1988;
c) fase contemporânea.
27 Um dos maiores méritos de José Bonifácio, de acordo com FIGUEIREDO, foi estabelecer a
conexão entre os elementos que caracterizam a política agrária do Brasil no período pré-
republicano: “a monocultura em latifúndios, a degradação ambiental perdulária e a escravidão”.
Obra citada, p. 157.
28 PEREIRA, p. 98.
29 MAGALHÃES, obra citada, p. 39, prefere dividir tal período como: de evolução do Direito
Ambiental – de 1889 a 1981; de consolidação do Direito Ambiental – 1981 a 1988 e de
aperfeiçoamento do Direito Ambiental, a partir de 1988.
25
3.1 Formação do Direito Ambiental
Utilizamos a expressão formação do Direito Ambiental

para caracterizar o período porque as normas de proteção e regulação
dos bens ambientais ainda não podem ser consideradas como
integrantes de um Direito próprio do meio ambiente. Essa fase se
identifica por regras que definem a propriedade e gestão dos recursos
naturais, sem que haja preocupação precípua com sua preservação.
Nesse momento histórico, os bens ambientais são vistos como de
propriedade ou interesse do Estado, a quem incumbe sua gestão, com a
utilização de limitações administrativas ao exercício da propriedade,
visando à tutela da saúde humana. Sob o prisma do Direito Privado, a
legislação se limita a regular as relações entre vizinhos, valendo-se de
critérios como normalidade ou abuso do direito para definir a licitude
ou não do exercício da propriedade e seus reflexos nos direitos
individuais. Não se cogita de um direito difuso sobre um bem
pertencente a todos, mas vigora a idéia de que o meio ambiente é res
nullius. Dessa forma, a regulação do meio ambiente e de sua
exploração se dá por técnicas de intervenção estatal no âmbito do
direito público ou de aferição de normalidade ou abuso do exercício da
propriedade entre indivíduos, no direito privado. A idéia de um terceiro
gênero de direito, entre público e privado, só aparecerá na doutrina na
década de setenta, refletindo-se na legislação brasileira, pela primeira
vez em 1981, através da Lei da Política Nacional de Meio Ambiente,
para depois alcançarem-se os meios processuais de tutela coletiva, em
1985, pela Lei da Ação Civil Pública e, finalmente, consagrando o
meio ambiente como um bem jurídico autônomo de seus elementos e
de titularidade difusa, na Constituição Federal de 1988.
Em que pese a contribuição de alguns conservacionistas

no período, a Constituição de 1891, que se referia à questão ambiental
em apenas um dispositivo, o inciso XXIX do art. 34, atribuindo à
União a competência para legislar sobre minas e terras30. No governo
Vargas, a política ambiental ganha foros de fonte de nacionalidade
com a utilização de instrumentos de comando e controle.
30 Assim, LEUZINGER. Obra citada, pp. 87-88.
26
Direito Ambiental
As décadas de trinta a sessenta se notabilizaram por um

período desenvolvimentista, onde o Brasil acelerou seu crescimento
industrial.
Na Constituição de 1934, segundo FIGUEIREDO, o

direito de propriedade passa a ser garantido com a condicionante de
que não poderia ser exercido contra o interesse social ou coletivo31,
introduzindo a teoria da função social da propriedade, cujo conceito
somente apareceria expresso na Carta de 196732. A mesma Carta
determinou a separação das riquezas do subsolo e das quedas d´água
para efeitos de exploração e aproveitamento da propriedade. Água e
minérios, portanto, passam a ser considerados patrimônio da nação
cuja exploração dependeria de concessões específicas com diretrizes
fixadas pelo governo central. A Constituição de 1937 não trouxe
inovações significativas. Em 1946, com o retorno da democracia, após
o Estado Novo, é promulgada uma nova Constituição, resultado dos
trabalhos desenvolvidos por uma Assembléia Constituinte eleita
democraticamente. O art. 147 da referida Carta condicionava o uso da
propriedade ao bem-estar social33, mas é somente na Constituição de
1967, novamente sob o regime autoritário, que a expressão função
social da propriedade é consagrada.
O período que permeia as décadas de trinta e sessenta

caracteriza-se pela edição de leis e decretos voltados à regulação de
setores específicos sem que entre elas houvesse uma concatenação
orgânica34, equivocadamente denominados de Códigos.
A década de 1960, sob ditadura militar, foi pródiga na

edição de legislação voltada à regulação de bens ambientais e à
limitação do direito de propriedade, ressaltando-se o Estatuto da Terra
(Lei 4.504, de 30.11.64), o novo Código Florestal35 (Lei 4.771, de

32 Art. 157, III.
33 FIGUEIREDO, p. 164.
34 CARVALHO, p. 36.
35 Vigente até hoje, com modificações significativas introduzidas pela Medida Provisória 2.166-
67, de 2001.
27
15.09.1965), a Lei de Proteção à Fauna (Lei 5.197, de 3.1.1967) e o
Código de Mineração (Decreto-Lei 227, de 28.2.1967).
Na década de 1970, a partir da divulgação pela mídia dos

grandes desastres ecológicos internacionais e a preocupação com os
resultados de um modelo econômico predatório, em especial
decorrente da industrialização, a ONU realiza, em 1972, em
Estocolmo, sua Conferência sobre o Meio Ambiente Humano. Seus
principais resultados foram a criação do PNUMA – Programa das
Nações Unidas para o Meio Ambiente e a aprovação da Declaração
sobre o Meio Ambiente Humano.
O Brasil vivia a época do milagre econômico e sua a

tímida posição na Conferência recebeu fortes críticas internacionais.
Em reação a tais críticas, foi criada a Secretaria Especial do Meio
Ambiente – SEMA, através do Decreto 73.030, de 30.10.1973, o
primeiro órgão federal de meio ambiente do Brasil.
Nesta década podem ser destacadas a Lei de

Responsabilidade civil por danos nucleares (Lei 6.453, de 17.10.1979),
Lei de criação de áreas especiais e locais de interesse turístico (Lei
6.513, de 20.12.1977) e a Lei do Parcelamento do Solo Urbano (Lei
6.766, de 19.12.1979).
3.2 Consolidação do Direito Ambiental
Na década de 1980, finalmente, viu-se rompido o sistema

até então vigente que, numa proteção jurídica fragmentada e
atomizada, ou não se preocupava com a exploração dos recursos
ambientais, numa total omissão do Estado, deixando ao direito privado
o regramento das relações privadas, ou se limitava a um tratamento
lateral das questões ambientais cingida à proteção da saúde humana.
A mudança de paradigma ocorreu com a publicação da

Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81). A Lei da
Política Nacional de Meio Ambiente representa a superação legislativa
28
Direito Ambiental
das fases econômico-utilitarista do meio ambiente (primeiro

momento), e de defesa da saúde (segundo momento), para adentrar em
uma visão ampla do meio ambiente, sob o ponto de vista biocêntrico36.
Dentre os principais méritos da Lei da Política Nacional

do Meio Ambiente estão a adoção de um conceito amplo de meio
ambiente, de poluição e de poluidor, da introdução de um Sistema
Nacional de Meio Ambiente regrando a atuação dos diversos órgãos da
federação encarregados da gestão ambiental e da previsão da
responsabilidade civil objetiva pelo dano ambiental, alcançando
legitimidade ao Ministério Público para sua tutela.
Coincidindo com o período de redemocratização, é

editada a Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/85), ainda o principal
instrumento processual civil utilizado para a tutela ambiental no Brasil
e, dentre cujos inúmeros méritos, podem-se destacar a ampliação da
legitimidade ativa para alcançar as associações de proteção do meio
ambiente, a possibilidade de tutela preventiva através de liminares e
cautelares, a coisa julgada erga omnes, e o amplo objeto, consistente
na condenação do réu em obrigações de fazer, não-fazer ou indenizar.
Tal amplitude de objeto deixa antever a superação da solução
pecuniária, já que além de reparar um dano sofrido, a ele se antecipa,
permitindo ao juiz, em juízo de cognição sumária, determinar a
cessação da degradação ou obrigar o poluidor a adotar medidas
preventivas ou mitigadoras de dano ainda não ocorrido.
O ápice desta verdadeira revolução legislativa será a

Constituição Federal de 1988. Pela primeira vez na história, a Lei
Maior conterá um capítulo próprio ao meio ambiente. Dentre os vários
dispositivos constitucionais importantes para representar essa nova
fase, destacamos a conceituação do meio ambiente como um bem
jurídico autônomo37 dos bens ambientais que o compõem. O meio
36 A tal conclusão se chega pela leitura do conceito de meio ambiente trazido pelo art. 3º, I, da
Lei 6938/81, como “o conjunto de condições, leis, influências e interações que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas”, demonstrando que o homem não está no centro ou é
previsto como o destinatário único ou primordial da norma.
37 Art. 225, caput.
29
ambiente é considerado constitucionalmente como bem de uso comum
do povo e, portanto, imaterial, indivisível, inapropriável e inalienável,
pertencente a todos os brasileiros, consagrando, também, assento
constitucional aos direitos difusos.
Ao garantir a todos o direito ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado, a Constituição Federal revela seu objeto
de tutela – o equilíbrio ecológico – essencial à sadia qualidade de vida.
Na lição de ABELHA, o que se tutela na proteção do meio ambiente é
o entorno ecologicamente equilibrado (ecocêntrico), muito embora o
homem exerça papel de personagem principal nesse espetáculo38.
Destacam-se, também, a co-responsabilização entre o poder público e a
sociedade para a garantia do equilíbrio ecológico, a tríplice e
independente incidência das esferas de responsabilidade civil,
administrativa e penal39 e a necessidade de elaboração de estudo prévio
de impacto ambiental para atividades capazes de causar significativa
degradação ao meio ambiente40.
Referindo-se à Constituição Federal de 1988, para

BENJAMIN chama a atenção a autonomização jurídica do meio
ambiente, o tratamento jurídico-holístico da Natureza, o
reconhecimento, ao lado da dimensão intergeracional, de valor
intrínseco aos outros seres vivos e ao equilíbrio ecológico, a
ecologização do direito de propriedade e a instituição dos princípios
da primariedade do meio ambiente e da explorabilidade limitada –
para citar alguns pontos mais expressivos41.
Fechando o período que intitulamos de consolidação do

Direito Ambiental chegamos à Lei dos Crimes e Infrações
Administrativas Ambientais (Lei 9.605/98). Sua importância está na
sistematização das sanções administrativas e na tipificação de crimes
ambientais, até então dispersos em inúmeros diplomas legais. Dada
38 RODRIGUES, Marcelo Abelha. Processo Civil Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2008.
39 Art. 225, parágrafo 3º.
40 Art. 225, parágrafo 1º, IV.
30
Direito Ambiental
essa dispersão, especialmente a sanção penal contra os delitos

ambientais era muito débil. O sistema anterior possuía vícios e
incongruências. Um exemplo ilustra bem o que queremos informar:
enquanto os atentados contra a flora eram tipificados como meras
contravenções penais no regime do Código Florestal, os cometidos
contra a fauna eram crimes inafiançáveis, punidos com pena de
reclusão. A jurisprudência criminal espelhava esta precariedade, sendo
praticamente inexistentes condenações. Ao contrário, várias
absolvições eram fundadas na excludente de antijuridicidade do
exercício regular de direito. A Lei dos Crimes Ambientais veio a
unificar em um único diploma legal a maior parte dos crimes contra o
meio ambiente, já se utilizando de seu conceito constitucional amplo, o
que se pode perceber da divisão legal dos crimes em seções contra a
fauna, flora, poluição em geral (abarcando hídrica, atmosférica, sonora,
por resíduos sólidos, etc), contra o ordenamento urbano e patrimônio
cultural e contra a administração ambiental. Entretanto, a principal
novidade apontada pela doutrina é a da responsabilização penal da
pessoa jurídica, única hipótese prevista na legislação infracons-
titucional.
Dividimos no item 3 deste texto o período republicano

nas fases de formação, consolidação e contemporânea do Direito
Ambiental. Tal classificação parte de uma premissa ou questiona-
mento. Haveria, atualmente, um novo paradigma, a separar a
atualidade do direito ambiental de seus períodos anteriores, capaz de
subdividi-lo em uma fase contemporânea? Pensamos que a resposta é
positiva.
3.3 Fase contemporânea do Direito Ambiental
Essa fase contemporânea do direito ambiental é marcada

por uma reflexão acerca da suficiência do direito para fazer frente à
degradação ambiental.
31
Não podemos deixar de considerar que a corrida
desenvolvimentista persiste em sua disparada cega em direção a um
futuro incerto, mas marcado por um sem número de tragédias
anunciadas42. Apesar disso, tais circunstâncias não podem impedir que
nos seja restaurada a confiança na possibilidade de implementarmos
novas formas de vida43 e, com isso, um novo modo de criar e aplicar o
direito44.
O risco tecnológico introduzido pela Sociedade Pós-
Industrial ou de Risco45, onde domina a incerteza científica, exige uma
postura diferenciada na interpretação do dano ambiental, tanto para
maximizar a prevenção, quanto para estabelecer mecanismos eficazes
de reparação.
O modelo jurídico-dogmático cunhado pela modernidade,
no mínimo, não possui vitalidade suficiente para enfrentar problemas
decorrentes dos impasses gerados pela sociedade tecnológica associada
ao modo de produção capitalista, no âmbito de uma extrema
42 Os processos de inovação tecnológica, e de desenvolvimento industrial mais gerais, por

enquanto, ainda estão em aceleração ao invés de diminuírem a marcha. Na forma da
biotecnologia, os avanços técnicos afetam a nossa própria constituição física como seres
humanos, bem como o meio ambiente natural em que vivemos.[...] A preocupação com os
danos ao meio ambiente está agora difundida, e é um foco de atenção para governos em todo o
mundo. Não só o impacto externo, mas também a lógica do desenvolvimento científico e
tecnológico sem amarras deverão ser confrontados se for para evitar danos sérios e
irreversíveis. (GIDDENS, Anthony. As consequências da modernidade. São Paulo: UNESP,
1991, pág. 169).
43 Os riscos e perigos provenientes da reflexividade institucional põem em risco a espécie
humana e o planeta. A desorientação perante autoridades múltiplas de especialistas e peritos
gera inseguranças adicionais nos indivíduos. A dissolução da tradição e os efeitos das grandes
forças que tornaram o mundo fora de controle buliram com as bases psíquicas anteriormente
orientadas segundo referências em que os homens não tinham que se inventar a cada momento
ou não se deparavam com ameaças de catástrofes além daquelas ocasionadas pela natureza.
(FRIDMAN, Luís Carlos. Vertigens pós-modernas: configurações institucionais contemporâneas.
Rio de Janeiro: Relume Dumará, 2000, págs. 75-76).
44 É preciso escolher: Queremos uma economia da destruição ou uma economia da criação? O
problema central consiste em ‘uma opção moral a efetuar’, concernente à finalidade da
existência humana. ‘O que queremos: Aumentar nosso poder (material!) e multiplicar nossos
artefatos ou buscar um aperfeiçoamento do ser, rumo à verdadeira hominização, a única capaz
de nos libertar das barbáries ancestrais e de tornar, enfim, possível nossa reconciliação com a
natureza? De qualquer forma, o limite do sistema econômico atual é ecológico. (AZEVEDO,
Plauto Faraco de. Ecocivilização: Ambiente e direito no limiar da vida. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005, págs. 133-134.
45 BECK, Ulrich. La sociedad del riesgo. Hacia una nueva modernidad. Barcelona:Ediciones
Paidós Ibérica, 1998.
32
Direito Ambiental
complexidade oriunda das múltiplas possibilidades oferecidas pelo

mundo contemporâneo.
O fenômeno das mudanças climáticas espelha tal
realidade. Danos sem fronteiras, causalidade indefinida, desastres
naturais acelerados pelo aquecimento global fazem parte das
preocupações contemporâneas. De que instrumentos dispõe e como
reagirá o direito ambiental frente à essa nova condição? Trata-se de um
novo paradigma para o direito ambiental?
Como ressalta LAVRATTI, as mudanças climáticas têm
sido apontadas como o maior desafio a ser enfrentado pela
humanidade. E isso é certo, na medida em que o seu combate depende
da revisão e da modificação de um modelo de produção, assim como
de um padrão cultural e de consumo profundamente enraizados em
nossas sociedades, especialmente, nas ocidentais. Ainda que subsistam
discussões sobre o seu alcance e magnitude, o aquecimento global e as
mudanças climáticas dele decorrentes já são uma realidade. E, frente
a esse cenário, o Direito tem um relevante papel a cumprir, tanto na
mitigação deste fenômeno quanto na adaptação aos seus efeitos46.
Nesse sentido, se poderia visualizar o início de uma nova
e contemporânea mudança de paradigma para o direito: os riscos
tecnológicos e a mudança climática implicam a necessidade de o
direito regular as atividades sociais e econômicas não somente sob a
perspectiva de um ambiente humano, mas para considerar o próprio
meio ambiente como sujeito de proteção e afetação47 já que sua higidez
interessa a toda a humanidade, tanto à presente, quanto às futuras
gerações. As particularidades da questão ambiental deslocam o eixo da
responsabilidade pessoal, baseada no dano, e aceitam medidas que
protejam o meio ambiente e o próprio ordenamento jurídico. Evitar o
46 LAVRATTI, Paula. Legislação brasileira sobre resíduos: possibilidades e potencialidades de

mitigação para as mudanças climáticas. In Revista de Direito Ambiental n. 56, out.-dez. 2009.
São Paulo: Revista dos Tribunais, pp. 250-251.
47 Nesse sentido, MACÍAS, Luis Fernando Gómes. El Derecho del cambio climático: un nuevo
paradigma del derecho? Disponível em
http://www.planetaverde.org/mudancasclimaticas/index.php?ling=por&cont=artigos. Acesso em
5.3.2010.
33
dano e regular o risco passa a ser a atividade primordial do direito
contemporâneo.
Portanto, a fase que convencionamos chamar de contem-

porânea, retrata a preocupação sobre a insuficiência do direito cunhado
na modernidade para dar respostas adequadas à atual crise representada
pelos riscos tecnológicos da sociedade pós-industrial em cujo exemplo
encontramos as alterações provocadas pela mudança do clima. Tal
realidade exigirá grandes esforços jurídicos para regular as relações
sociais, com a previsão de regras de mitigação dos impactos ou, para
aqueles não mitigáveis, de adaptação à nova situação.
34
Direito Ambiental
Capítulo II
A TUTELA CONSTITUCIONAL DO MEIO AMBIENTE
1 O Meio Ambiente como bem jurídico autônomo
O meio ambiente foi reconhecido como bem jurídico

autônomo pelo art. 3º, inc. I, da Lei 6.938/81, que o definiu como “o
conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física,
química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas
formas”.
Em razão disso, o meio ambiente deve ser interpretado
como um bem jurídico unitário, a partir de uma visão sistêmica e
globalizante, que abarca os elementos naturais, o ambiente artificial
(meio ambiente construído) e o patrimônio histórico-cultural, pres-
supondo-se uma interdependência entre todos os elementos que
integram o conceito, inclusive o homem, valorizando-se “a prepon-
derância da complementariedade recíproca entre o ser humano e o
meio ambiente sobre a ultrapassada relação de sujeição e instru-
mentalidade48.
48 FARIAS, Paulo José Leite. Competência federativa e proteção ambiental. Porto Alegre:
Sérgio Antônio Fabris, 1999, p. 214.
35
Com isso, supera-se a percepção fragmentária e utili-
tarista até então vigente e refletida em diversas normas ambientais
esparsas49, anteriores à Lei 6.938/81, em que a proteção jurídica incidia
sobre específicos elementos naturais, tais como a fauna, a flora, os
recursos minerais, não em razão de sua importância para a manutenção
do equilíbrio ecológico, mas em razão da utilidade econômica que
representavam como insumos do processo produtivo.
A consequência da autonomização jurídica do bem

ambiental é a possibilidade de sua tutela como bem independente dos
diversos elementos corpóreos que o integram, versando a proteção
jurídica sobre a qualidade ambiental e sobre as características físicas,
químicas e biológicas do ecossistema. Trata-se de um “macrobem”
jurídico, incorpóreo, inapropriável, indisponível e indivisível, cuja
qualidade deve ser mantida íntegra a fim de propiciar a fruição
coletiva. Apropriáveis são os elementos corpóreos e, mesmo assim,
conforme limitações e critérios previstos em lei, e desde que essa
utilização não conduza à apropriação individual (exclusiva) do meio
ambiente, como bem imaterial.
Nessa perspectiva, a própria Lei 6.938/81, no seu art. 2º,

inc. I, instituiu, como princípio da Política Nacional do Meio
Ambiente, “a ação governamental na manutenção do equilíbrio
ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público
a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso
coletivo”.
Posteriormente, com o advento do art. 225, caput, da

Constituição Federal de 1988, a autonomia jurídica do bem ambiental
resultou consolidada com a sua qualificação como “bem de uso comum
do povo”, refletindo o interesse público primário na conservação da
qualidade ambiental. José Afonso da Silva leciona que a Constituição
definiu como bem de uso comum do povo a qualidade ambiental e seu
equilíbrio, destacando que “esses atributos do meio ambiente não
49 Neste sentido são o Código Florestal (Lei 4.771/65), A Lei de Proteção à Fauna (Lei
5.197/67); o Código de Mineração (Dec-lei 227/67); o Código de Pesca (Dec-lei 221/67), dentre
outras.
36
Direito Ambiental
podem ser de apropriação privada, mesmo quando seus elementos

constitutivos pertençam a particulares. Significa que o proprietário,
seja pessoa pública seja privada, não pode dispor da qualidade do seu
meio ambiente a seu bel-prazer, porque ela não integra a sua
disponibilidade”50 . Não há um conjunto de propriedades individuais,
pois o meio ambiente, como direito de todos, é indivisível.
Disso resulta uma sobreposição de regimes jurídicos

sobre os mesmos bens corpóreos; pois, ao mesmo tempo em que uma
floresta poderá estar inserida em imóvel de propriedade particular,
incide-lhe o regime de bem de uso comum do povo. Ou seja, a
qualidade ambiental da floresta deve ser conservada, pois indisponível
ao proprietário do imóvel. Esclarecedora é a lição de Carlos Frederico
Marés de Souza Filho:
“Todo bem socioambiental tem pelo menos duas expressões

jurídicas que comportam, assim, dupla titularidade. A
primeira é do próprio bem, materialmente tomado, a
segunda é sua representatividade, evocação, necessidade
ou utilidade ambiental e a relação com os demais,
compondo o que a lei brasileira chamou de meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Este direito é disposto como se
estivesse em camadas, na primeira camada um direito de
titularidade individual, que é o direito de propriedade (público
e privado), na segunda camada o direito coletivo a sua
preservação para garantia socioambiental. Os dois não se
excluem, ao contrário, se completam e se subordinam na
integralidade do bem, como se fossem seu corpo e sua
51
alma” .
O proprietário do bem ambiental não dispõe da camada

intangível que o compõe, pois as qualidades deste bem, suas
características são consideradas de titularidade difusa, que interessam
inclusive às futuras gerações, como estabelece o caput do art. 225 da
50 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 2ª ed., 2ª tir., São Paulo:
Malheiros, 1997, p. 56.
51 SOUZA FILHO, Carlos Frederico Marés. O dano ambiental e sua reparação. Revista de
Direito da Associação dos Procuradores do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, v. 1, pp.
49-60, 1999, p. 53.
37
Constituição Federal, de 1988. Portanto, este proprietário não poderá
exaurir o bem ambiental, degradar as características essenciais dos
sistemas ecológicos, percebendo-se a sua responsabilidade pela
conservação destas qualidades e pela sua recuperação, caso o ambiente
já esteja impactado, como vem decidindo o Superior Tribunal de
Justiça:
“Recurso especial. Faixa ciliar. Área de preservação

permanente. Reserva legal. Terreno adquirido pelo
recorrente já desmatado. Impossibilidade de exploração
econômica. Responsabilidade objetiva. Obrigação propter
rem. Ausência de prequestionamento. Divergência
jurisprudencial não configurada [...] Tanto a faixa ciliar
quanto a reserva legal, em qualquer propriedade, incluída a
da recorrente, não podem ser objeto de exploração
econômica, de maneira que, ainda que se não dê o
reflorestamento imediato, referidas zonas não podem servir
como pastagens. Não há cogitar, pois, de ausência de nexo
causal, visto que aquele que perpetua a lesão ao meio
ambiente cometida por outrem está, ele mesmo, praticando
o ilícito. A obrigação de conservação é automaticamente
transferida do alienante ao adquirente, independentemente
deste último ter responsabilidade pelo dano ambiental.
52
Recurso especial não conhecido” .
A partir dessa noção, pode-se antever o princípio da

função social da propriedade, esclarecido pelo art. 1.228, parágrafo 1º
do Código Civil de 2002, ao prever que “o direito de propriedade deve
ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e
sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o
estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o
equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como
evitada a poluição do ar e das águas”.
O princípio deve ser extraído, ademais, da interpretação

do art. 225, caput, em combinação com os arts. 170, incisos II, III e VI,
182 e 186, inc. II, todos da Carta Magna.
52 Superior Tribunal de Justiça, Resp. 343.741-PR, 2ª Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, j. em
04.06.2002.
38
Direito Ambiental
2 Direito ao Meio Ambiente como Direito

Fundamental
O art. 225, caput, da Constituição Federal de 1988, com-

pletou a valorização da temática ambiental iniciada com a Lei
6.938/81, porquanto reconheceu o direito a um meio ambiente ecologi-
camente equilibrado como direito fundamental da pessoa humana.
Com isso, o Brasil honrou o compromisso assumido

quando da Convenção de Estocolmo de 1972, da qual resultou uma
Declaração de Princípios, em que, no princípio 1º, consta que “O
homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade, e ao
desfrute de condições de vida adequadas em um meio cuja qualidade
lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar e tem a solene
obrigação de proteger e melhorar esse meio para as gerações
presentes e futuras”. Este princípio foi reafirmado na Declaração do
Rio de Janeiro de 1992: “Os seres humanos constituem o centro das
preocupações relacionadas com o desenvolvimento sustentável. Têm
direito a uma vida saudável e produtiva em harmonia com o meio
ambiente” (princípio 1º).
O direito fundamental ao meio ambiente equilibrado é,

por força da abertura material consagrada no art. 5º, parágrafo 2º, da
Constituição Federal de 1988, cláusula pétrea e sujeito à aplicabilidade
direta, mesmo não constando do catálogo do art. 5º, uma vez que o
constituinte optou por inseri-lo no âmbito das disposições
constitucionais sobre a ordem social. Assim, trata-se de um direito
formal e materialmente fundamental. Formal porque é parte integrante
da Constituição escrita, situando-se no ápice de todo o ordenamento
jurídico, e encontra-se “submetido aos limites formais (procedimento
agravado) e materiais (cláusulas pétreas) de reforma constitucional
(art. 60, CF)”53 , além do que é uma norma diretamente aplicável e
que vincula de forma imediata as entidades públicas e privadas (art. 5º,
parágrafo 1º)”. Material, porque se trata de um direito fundamental
53 SARLET, Ingo. A eficácia dos direitos fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
1998, p. 78.
39
“constitutivo da Constituição material, contendo decisões funda-
mentais sobre a estrutura básica do Estado e da sociedade”54 .
Aponta Sarlet que a cláusula de abertura consagrada no

art. 5º, parágrafo 2º, não restringe os direitos fundamentais fora do
catálogo a direitos expressamente positivados em outras partes do texto
constitucional, de forma que todos os direitos fundamentais
subordinam-se ao regime instituído pelo art. 5º, parágrafo 1º, o qual
“impõe aos órgãos estatais a tarefa de maximizar a eficácia dos direitos
fundamentais”55. A abertura do sistema constitucional permite, ainda,
que os tratados internacionais que dispõem sobre a proteção ambiental,
especialmente naquilo que dizem respeito ao núcleo do direito
fundamental ao meio ambiente, passem a integrar a Constituição.
O direito ao meio ambiente e à qualidade de vida integra,

segundo posicionamento de José Afonso da Silva56 e do Supremo
Tribunal Federal (MS 22164/SP, julgado em 30.10.95; e RE 134.298,
julgado em 13.06.96), a terceira geração dos direitos fundamentais, ao
lado do direito à paz, à autodeterminação dos povos, ao desenvol-
vimento, à conservação e utilização do patrimônio histórico e cultural e
do direito de comunicação, a qual pressupõe “o dever de colaboração
de todos os estados e não apenas o atuar ativo de cada um e transporta
uma dimensão coletiva justificadora de um outro nome de direitos em
causa: os direitos dos povos”57 .
Segundo a classificação dos direitos fundamentais em

gerações, são direitos de primeira geração o direito à vida, à liberdade,
e à igualdade perante a lei, os quais surgiram no contexto histórico do
pensamento liberal-burguês do séc. XVIII como direitos do indivíduo
frente ao Estado, mais especificamente como direitos de defesa,
demarcando uma zona de não intervenção do Estado e uma esfera de
autonomia individual em face de seu poder.
54 SARLET, op. cit., p. 79.

55 SARLET, op. cit., p. 243.
56 SILVA, José Afonso da. Fundamentos constitucionais da proteção do meio ambiente. Revista
de Direito Ambiental, São Paulo, v. 27, pp. 51-52, jul/set. 2002.
57 CANOTILHO, JJ. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 3ª ed., Coimbra:
Almedina, 1999, p. 362.
40
Direito Ambiental
Os direitos de segunda geração, oriundos do impacto da

industrialização e dos graves problemas sociais e econômicos que a
acompanharam, já no decorrer do séc. XIX, das doutrinas socialistas e
da constatação de que a consagração formal da liberdade e igualdade
não gerava a garantia do seu efetivo gozo, têm dimensão positiva e
objetivam propiciar o bem-estar social. São eles: direitos a prestações
sociais e estatais (assistência social, saúde, educação, trabalho), as
liberdades sociais (liberdade de sindicalização e o direito de greve); e
os direitos fundamentais dos trabalhadores (direito a férias, repouso
semanal remunerado, garantia do salário-mínimo, limitação de jornada
de trabalho).
Finalmente, os direitos fundamentais da terceira geração,

também denominados direitos de fraternidade ou de solidariedade,
trazem como nota distintiva o fato de se desprenderem, em princípio,
da figura do homem-indivíduo como seu titular, destinando-se à
proteção de grupos humanos (família, povo, nação), e caracterizando-
se, consequentemente, como direitos de titularidade difusa ou coletiva.
Sob outro enfoque, os direitos da terceira geração têm por destinatário
precípuo o “gênero humano mesmo, num momento expressivo de sua
afirmação como valor supremo em termos de existencialidade
concreta”58.
Canotilho prefere a expressão “dimensão” de direitos do

homem, sob o argumento de que não existiria uma substituição de uma
geração pela outra, além de que “os direitos são de todas as gerações
[...]; e não se trata apenas de direitos com um suporte coletivo – direito
dos povos, o direito da humanidade”59.
Cuida-se, na verdade, do resultado de novas reivin-

dicações fundamentais do ser humano, “geradas, dentre outros fatores,
pelo impacto tecnológico, pelo estado crônico de beligerância, bem
como pelo processo de descolonização do segundo pós-guerra e suas
58 TRINDADE, Antônio Augusto Cançado. Direitos humanos e meio ambiente – Paralelo dos
sistemas de proteção internacional. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 1993, p. 51.
59 CANOTILHO, op. cit., p. 363.
41
contundentes consequências, acarretando profundos reflexos na esfera
dos direitos fundamentais”. Consoante lição de Pérez Luño, esta
categoria de direitos fundamentais pode ser considerada uma resposta
ao fenômeno denominado de “poluição de liberdades”, que
“caracteriza o processo de erosão e degradação sofrido pelos direitos e
liberdades fundamentais, principalmente em face do uso de novas
tecnologias, assumindo especial relevância o direito ao meio ambiente
e à qualidade de vida”60.
A nota distintiva destes direitos da terceira geração reside

basicamente na sua titularidade coletiva, muitas vezes indefinida e
indeterminável, o que se revela, a título de exemplo, especialmente no
direito ao meio ambiente e qualidade de vida, o qual, em que pese ficar
preservada sua dimensão individual, reclama novas técnicas de
garantia e proteção. Roxana Borges refere que o direito ao meio
ambiente equilibrado não se pleiteia exclusivamente ao Estado, ou
especialmente a outras pessoas, como se esses devessem alguma
prestação àqueles. Sendo um direito-dever erga omnes, existe uma
situação de solidariedade jurídica e de solidariedade ética em que os
sujeitos encontram-se em pólos difusos. Diz ela que “definitivamente,
o direito ao meio ambiente está fundado na solidariedade, pois só será
efetivo com a colaboração de todos. A demanda que se faz neste
momento não é que se proteja a propriedade do outro, ou sua liberdade,
ou seu direito de assistência frente ao Estado, mas o respeito ao outro,
à pessoa e à vida em geral, que não se circunscreve ao espaço
delimitado pelos direitos civis, políticos ou sociais, mas abrange todo o
seu relacionamento com o meio ambiente e com o futuro, uma vez que
o outro não é mais apenas aquele que se conhece agora, mas também
aquele que está por vir, ou seja, são também as futuras gerações”61.
Nessas condições, o art. 225 correlaciona-se es-

treitamente com outros valores fundamentais consagrados pela Carta
Magna, como a dignidade da pessoa humana, a liberdade, a igualdade e
a justiça (Preâmbulo, arts 1º e 5º); bem como com os objetivos
60 LUÑO, António Enrique Pérez. Derechos humanos, estado de derecho y constitución. 6 ª ed.
Madrid: Editorial Tecnos, p. 476.
61 BORGES, Roxana Cardoso. Direito ambiental e teoria jurídica no final do século XX. in
VARELLA, Macelo Dias e BORGES, Roxana (org.). O novo em direito ambiental. Belo
Horizonte: Del Rey Ed., 1998, p. 21.
42
Direito Ambiental
fundamentais de construir uma sociedade livre, justa e solidária; de

garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a
marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
promover o bem de todos (art. 3º); e, ainda, com os direitos individuais
e coletivos, tais como o direito à vida, à função social da propriedade e
ação popular (art. 5º, caput, e incisos XXIII e LXXIII).
Cançado Trindade refere que “em sua dimensão ampla e

própria, o direito fundamental à vida compreende o direito de todo ser
humano de não ser privado de sua vida (direito à vida) e o direito de
todo ser humano de dispor dos meios apropriados de subsistência e de
um padrão de vida decente (preservação da vida, direito de viver)”.
Nessa perspectiva, “o direito a um meio ambiente sadio e o direito à
paz configuram-se como extensões ou corolários do direito à vida. O
caráter fundamental do direito à vida torna inadequados enfoques
restritos do mesmo em nossos dias; sob o direito à vida, em seu sentido
próprio e moderno, não só se mantém a proteção contra qualquer
privação arbitrária da vida; mas, além disso, encontram-se os Estados
no dever de buscar diretrizes destinadas a assegurar o acesso aos meios
de sobrevivência a todos os indivíduos e todos os povos. Neste
propósito, têm os Estados a obrigação de evitar riscos ambientais
sérios à vida, e de pôr em funcionamento sistemas de monitoramento e
alerta imediato para detectar riscos ambientais sérios e sistemas de
ação urgente para lidar com tais ameaças”62.
Como norma de caráter teleológico, o art. 225 impõe uma

orientação de todo o ordenamento infraconstitucional, ficando
patenteado o reconhecimento do direito-dever ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, a obrigação dos poderes públicos e da
coletividade de defendê-lo e de preservá-lo e a previsão de sanções
para as condutas ou atividades lesivas. A preservação do ambiente
passa a ser, portanto, a base em que se assenta a política econômica e
social; pois, uma vez inseridas em um sistema constitucional, as
normas relativas a outros ramos jurídicos, que se relacionam com o
amplo conceito de meio ambiente, não podem ser aplicadas sem levar
62 TRINDADE, op. cit., pp. 73-76
43
em conta as normas ambientais que impregnam a ideologia cons-
titucional.
Anizio Pires Gavião Filho, ao tratar do direito funda-

mental ao ambiente ecologicamente equilibrado, enfatiza seu caráter
prestacional, ressaltando que, em determinadas situações concretas,
caracterizadas por elevados riscos para o ambiente ou para a vida e
saúde humanas, o Poder Judiciário poderá ser acionado para que
efetue, a partir da ponderação de princípios, o controle judicial das
políticas públicas devidas como forma de assegurar o direito
fundamental lesado63. Leciona que “o decisivo é que da configuração
do direito fundamental ao ambiente como um todo podem ser extraídas
posições fundamentais jurídicas que serão definitivas e prima facie,
conforme o caso concreto, a partir de uma ponderação de princípios,
entre os quais o da separação das funções estatais e o da disponi-
bilidade orçamentária de uma determinada entidade federativa. A
consequência é a rejeição de qualquer argumento que tenha como
pressuposto a precedência incondicionada de um princípio sobre o
outro”64.
Esse entendimento vem sendo acolhido pelo Superior

Tribunal de Justiça, consoante evidencia a ementa abaixo transcrita:
“Processual e administrativo. Coleta de lixo. Serviço

essencial. Prestação descontinuada. Prejuízo à saúde pública. Direito
Fundamental. Norma de natureza programática. Auto-executoriedade.
Proteção por via da ACP. Possibilidade. Esfera de discricionariedade
do administrador. Ingerência do Poder Judiciário”65., 7.10.2004
3 O Meio Ambiente como interesse difuso
O direito ao meio ambiente equilibrado, como bem

jurídico autônomo, traduz verdadeiros interesses difusos, os quais são
63 GAVIÃO FILHO, Anízio Pires. Direito fundamental ao meio ambiente. Porto Alegre: Livraria
do Advogado, 2005, pp. 149 a 196.
64 Idem, p. 193.
65 STJ, Recurso Especial 575.998/MG, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 07.10.2004. No mesmo
sentido: Resp. 429.570/GO.
44
Direito Ambiental
aqueles que, não tendo atingido o grau de agregação e organização

necessária à sua afetação institucional junto a certas entidades ou
órgãos representativos dos interesses já socialmente definidos, restam
em estado fluido, dispersos pela sociedade civil como um todo (verbi
gratia, o interesse à pureza do ar atmosférico), podendo, por vezes,
concernir a certas coletividades de conteúdo numérico indefinido
(verbi gratia., consumidores). Caracterizam-se: pela indeterminação
dos sujeitos, pela indivisibilidade do objeto, por sua intensa
litigiosidade interna e por sua tendência à transição ou mutação no
tempo e no espaço.
Luís Filipe Colaço Antunes refere que “o interesse difuso

estrutura-se como um interesse pertencente a todos e a cada um dos
componentes da pluralidade indeterminada de que se trate. Não é um
simples interesse individual, reconhecedor de uma esfera pessoal e
própria, exclusiva do domínio. O interesse difuso é o interesse que
cada indivíduo possui pelo fato de pertencer à pluralidade de sujeitos a
que se refere a norma em questão. Tampouco, é o interesse próprio de
uma comunidade organizada, constituída pela soma de interesses (ou
de alguns deles) dos indivíduos concretos que a compõem e, portanto,
exclusivo. O conteúdo ou a consequência jurídica do interesse difuso é
o reconhecimento de uma pluralidade de situações objetivas a sujeitos
individuais ou a entes associativos. Nisto, se diferencia do interesse
público clássico, mais ou menos geral, inclusive quando a pluralidade
em que se reconhece o interesse seja tendencialmente coincidente com
a totalidade dos cidadãos. Quer dizer, o interesse difuso supõe um plus
de proteção ou uma proteção diversificada de um bem jurídico;
pública, por um lado, e dos cidadãos por outro. Quando se diz que o
Estado tutela o direito ao meio ambiente, nesta fórmula reconhece-se
um interesse público, a faculdade de atuação do Estado, mas ao mesmo
tempo um interesse jurídico, não meramente de fato, de todo o cidadão
à proteção adequada do bem ambiental, segundo os ditames do
ordenamento jurídico. Assim, podemos dizer que o interesse difuso é
um interesse híbrido, que possui uma alma pública e um corpo privado,
que transcende o direito subjetivo privado e se estende pelo público. É
um interesse coletivo-público, um interesse pluriindividual de
45
relevância pública, cuja forma mais natural de agregação é a forma
associativa. Um interesse comunitário de natureza cultural, não
corporativo”66 .
Contrapondo-se à noção de interesse difuso, o direito

individual aos “microbens” que integram a noção ampla de meio
ambiente (água, solo, florestas, entre outros) tem sido equiparado à
noção de direito de personalidade pela doutrina portuguesa. A respeito
do tema, Manuel Tomé Soares Gomes esclarece que “o direito de
personalidade, configurado genericamente no art. 70 do nosso Código
Civil, deverá ser hoje entendido numa perspectiva dinâmica, pautada
também pelos valores ambientais e pela idéia polarizadora da
qualidade de vida que lhes está subjacente”67 . Menciona que os
tribunais portugueses têm, progressivamente, tomado em consideração
as lesões ambientais no quadro dos direitos subjetivos clássicos,
máxime de direitos de personalidade e de propriedade, contribuindo,
desse modo, para refrear alguns dos excessos da sociedade tecnológica
e para garantir aos cidadãos o gozo normal desses direitos.
66 ANTUNES, Luís Filipe Colaço. A tutela dos interesses difusos em direito administrativo –
para uma legitimação processual. Coimbra: Livraria Almedina, pp. 22-23.
67 GOMES, Manuel Tomé Soares Gomes. “A responsabilidade civil na tutela do ambiente”.
Revista de Direito Ambiental, v. 4, ano 1, out/dez 1996, ed. RT, p. 09.
46
Direito Ambiental
Capítulo III
PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL
1 A força normativa dos princípios

Paulo Bonavides, socorrendo-se do ensinamento de Luís
Diez Picazo, ensina que a ideia de princípio provém da linguagem da
geometria, “onde designa as verdades primeiras”. Exatamente por isso
são princípios, na medida em que “estão ao princípio”, “sendo as
premissas de todo um sistema que se desenvolve more geometrico”68.
Barroso destaca serem os princípios constitucionais,

explícitos ou não, a síntese dos valores hospedados pela ordem jurídica
e, nessa condição, espelham a ideologia da sociedade, fins e postulados
basilares. Servem de guia ao exegeta, cuja tarefa primeira há de ser a
de identificar qual o princípio de maior expressão a regrar o thema
decidendum. Os papéis desempenhados pelos princípios são o de
68 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 11ª ed., São Paulo: Malheiros Editores,
2000, p. 228-229. No mesmo sentido, referindo-se a mesma fonte doutrinária, ESPÍNDOLA, Ruy
Samuel. Conceitos de Princípios Constitucionais, 2a tiragem, São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1999, p. 47.
47
condensar valores, conferir unidade ao sistema e condicionar a
atividade do intérprete69.
A juspublicização dos princípios, e sua posterior

constitucionalização, emprestou-lhes novas funções. Assumem função
fundamentadora da ordem jurídica, interpretativa, supletiva, diretiva e
limitativa. Passam a ser, na feliz expressão cunhada por Paulo
Bonavides, “normas-chaves de todo o sistema jurídico”, seja pela carga
de normatividade que apresentam, seja pelas novas formulações
conceituais desenvolvidas, assumindo, nas Constituições, feição de
fundamentos da ordem jurídica. Além disso, cabe aos princípios a
definição e a cristalização de determinados valores sociais que
adquirem força vinculante para toda a atividade de interpretação e
aplicação do Direito70.
Diferentemente das regras – que vigem -, os princípios

valem. E o valor que os cerca governa a Constituição, o regime, a
própria ordem jurídica. Os princípios constitucionais são norma
normarum, ou seja, norma das normas, razão porque quem os viola
arranca as raízes da árvore jurídica.
Com precisão, a propósito, o magistério de Celso

Antônio Bandeira de Mello:
“Princípio, já averbamos alhures, é, por definição, manda-

mento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele,
disposição fundamental que se irradia sobre diferentes
normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para
sua exata compreensão e inteligência, exatamente por
definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no
que lhe confere a tônica e lhe dá sentido humano. É o
conhecimento dos princípios que preside a intelecção das
diferentes partes componentes do todo unitário que há por
nome sistema jurídico positivo. Violar um princípio é mais
69 BARROSO, Luís Roberto. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo direito constitucional

brasileiro (Pós-modernidade, teoria crítica e pós-positivismo). In: GRAU, Eros Roberto; CUNHA,
Sérgio Sérvulo da (Org.). Estudos de direito constitucional em homenagem a José Afonso
da Silva. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 45.
70 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988 – Interpretação e Crítica,
São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1990, pp. 92 a 134 e 180 a 196.
48
Direito Ambiental
grave que transgredir uma norma. É a mais grave forma de

ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do
princípio atingido, porque representa insurgência contra todo
o sistema, subversão de seus valores fundamentais,
contumélia irremissível a seu arcabouço e corrosão de sua
71
estrutura mestra” [grifo nosso] .
Traçando um paralelo entre princípios e regras jurídicas,

pode-se afirmar que aqueles, de hierarquia superior, são normas com
um grau de abstração relativamente elevado (dotados que são de
generalidade), enquanto essas últimas, de inferior hierarquia, são
normas com grau de abstração relativamente reduzido e com maior
especificidade72.
2 Dos Princípios em espécie

2.1 Princípio do direito ao meio ambiente sadio e
ecologicamente equilibrado como direito fundamental
Inspirada na Carta de Estocolmo de 1972, e sob o forte

influxo ambientalista, a Constituição de 1988, em seu art. 225,
consagrou o direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente
equilibrado como direito fundamental. Mesmo não previsto no rol dos
Direitos e Garantias Fundamentais (art. 5º da CF), esse direito nada
perde em seu conteúdo, já que é da tradição do constitucionalismo
brasileiro a existência de outros direitos decorrentes do regime e dos
princípios por ela adotados. O direito ao meio ambiente hígido está
intimamente ligado ao direito fundamental à vida. Para que existam
condições de vida no planeta, é necessário assegurar, para as presentes
e futuras gerações, um piso vital mínimo73. A CR tem uma
71 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 4ª edição, São Paulo :
Malheiros, 1993, pp. 408-409.
72 CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e teoria da Constituição. 3ª ed. – Coimbra:
Almedina, 1998, p. 1086.
73 Celso Antonio Pacheco Fiorillo, destaca que a Constituição Federal, em seu art. 6º, fixa um
PISO VITAL MÍNIMO de direitos que devem ser assegurados pelo Estado a todas as pessoas,
dentre os quais se sobressai o direito à saúde, para cujo exercício é imprescindível um meio
49
preocupação finalística quando procura proteger o meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Tanto a definição constitucional quanto as
infraconstitucionais ressaltam a necessidade de o meio ambiente ser
visto a partir de uma concepção holística, que integre o homem a ele,
descartando as visões meramente antropocêntricas.
O Direito fundamental ao meio ambiente vem reconhe-

cido na Conferência da Nações Unidas de 1972 (Princípio 1); reafir-
mado na Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
de 1992 (Princípio 1) e pela Carta da Terra (Princípio 4).
Analisando ação direta de inconstitucionalidade contra

emenda constitucional que autorizava, no âmbito do Estado do Rio
Grande do Sul, a queima de campos, o Egrégio Tribunal de Justiça
daquele Estado acabou por proclamar o direito ao meio ambiente sadio
e ecologicamente equilibrado como direito fundamental, apesar de não
constar expressamente no rol do art. 5º. Trecho do aresto diz o
seguinte:
A doutrina qualifica o direito ao meio ambiente como direito

fundamental de terceira geração, inserindo dentre os direitos
de solidariedade, direitos de fraternidade ou direitos dos
povos. Firmada a fundamentalidade do direito ao meio
ambiente equilibrado e sadio, deve-se destacar que tal
‘status’ veda qualquer possibilidade de emenda constitucional
que permita situações de enfraquecimento ou esvaziamento
do preceito, tanto quanto aquilo que a parte da doutrina
74 75
chama ‘retrocesso social’ .
Em recente decisão, o STJ proclamou:
ambiente equilibrado e dotado de higidez (FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito
Ambiental Brasileiro. Editora Saraiva, 2001, p. 53).
74 Disponível em:< http://www.tj.rs.gov.br/>. Acesso em 16 mar 2005.
75 Também reconhecendo a fundamentalidade do direito ao meio ambiente, v. PARANÁ.
Tribunal de Alçada. Apelação Cível nº 0171186-2 (15980), Relatora: Maria José Teixeira. j. 12
ago. 2003. DJ 05 set. 2003. JURIS PLENUM, v. 1, mai-jun. 2004, CD-ROM. No mesmo sentido:
TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª Região. Recurso em Sentido Estrito nº 3918/RS
(200271050019133). Relator: Élcio Pinheiro de Castro. J. 20 ago. 2003. unânime. DJU 03 nov.
2003. JURIS PLENUM, v. 1, mar./abr. 2004. CD-ROM.
50
Direito Ambiental
O meio ambiente equilibrado - elemento essencial à

dignidade da pessoa humana -, como ‘bem de uso comum
do povo e essencial à sadia qualidade de vida’ (art. 225 da
CF), integra o rol dos direitos fundamentais. Nesse aspecto,
por sua própria natureza, tem o meio ambiente tutela jurídica
respaldada por princípios específicos que lhe asseguram
76
especial proteção .
2.2 Princípio da Função social da propriedade
A função social da propriedade foi reconhecida expres-

samente na CF de 1988 nos arts. 5º, inc. XXIII; 170, inc. III, 182, § 2º,
e 186.
Quando se diz que a propriedade privada tem uma função

social, está-se afirmando que ao proprietário se impõe o dever de
exercer o seu direito de propriedade, não mais unicamente em seu
próprio e exclusivo interesse, mas em benefício da coletividade, sendo
precisamente o cumprimento da função social que legitima o exercício
do direito de propriedade pelo seu titular. Não há falar em direito de
propriedade descolado de função social.
No tocante à preservação ambiental, vários autores

utilizam a expressão função sócio-ambiental da propriedade para
designar a imposição ao proprietário de um dever de exercer o seu
direito de acordo às necessidades sociais, dentre as quais se sobressai
à de preservação ambiental. O direito de propriedade não mais é
concebido como algo que se exerce em proveito exclusivo de seu
titular, mas deve reverter para o coletivo, seja ela rural ou urbana .
A expressão FUNÇÃO não foi utilizada por acaso, mas

passa uma idéia pro-ativa, de molde a que se possa exigir do detentor
76 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. MANDADO DE SEGURANÇA 2011/0012318-0. Rel.

Ministro Arnaldo Esteves Lima. J. em 09.nov. 2011.Disponível em:<
http://www.stj.jus.br/SCON/pesquisar.jsp> Acesso em 08 dez.2012.
51
do direito de propriedade não só condutas negativas (não poluir, não
perturbar, não impor maus tratos aos animais), como também positivas
(averbar a reserva legal, revegetar área de preservação permanente,
fazer contenção acústica numa casa noturna, entre outras).
No Código Civil de 2002, o art. 1.228 faz um

detalhamento da função social da propriedade, observando que esse
direito deve ser exercido “de conformidade com o estabelecido em lei
especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o
patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e
das águas”.
É possível afirmar, na esteira do que já o fez Sampaio,

que a vinculação entre o exercício do direito de propriedade e a
proteção ambiental, com precedente assento constitucional e ora com
correspondência também no Código Civil, demonstra que contribuir
para o equilíbrio ecológico e para a manutenção da sadia qualidade de
vida são fatores que integram a função social da propriedade77 .
Tem sido recorrente no Superior Tribunal de Justiça a

aplicação desse princípio para afastar reivindicações de proprietários
que buscam indenizações por limitações administrativas fundadas na
preservação ambiental, tais como as áreas de preservação permanente e
a reserva legal. Vale transcrever excerto da ementa do seguinte
acórdão:
AMBIENTAL. LIMITAÇÃO
ADMINISTRATIVA. FUNÇÃO ECOLÓGICA DA
PROPRIEDADE. ÁREA DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTE. MÍNIMO ECOLÓGICO. DEVER DE
REFLORESTAMENTO. OBRIGAÇÃO PROPTER REM.
ART. 18, § 1º, DO CÓDIGO FLORESTAL de 1965. REGRA
DE TRANSIÇÃO. 1. Inexiste direito ilimitado ou absoluto de
utilização das potencialidades econômicas de imóvel, pois
antes até "da promulgação da Constituição vigente, o
77 SAMPAIO, Francisco José Marques. Evolução da responsabilidade civil e reparação de

danos ambientais. São Paulo: Renovar, 2003 p. 59.
52
Direito Ambiental
legislador já cuidava de impor algumas restrições ao uso da

propriedade com o escopo de preservar o meio ambiente"
(EREsp 628.588/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, Primeira
Seção, DJe 9.2.2009), tarefa essa que, no regime
constitucional de 1988, fundamenta-se na função ecológica
do domínio e posse. 2. Pressupostos internos do direito de
propriedade no Brasil, as Áreas de Preservação Permanente
e a Reserva Legal visam a assegurar o mínimo ecológico do
imóvel, sob o manto da inafastável garantia constitucional
dos "processos ecológicos essenciais" e da "diversidade
biológica". Componentes genéticos e inafastáveis, por se
fundirem com o texto da Constituição, exteriorizam-se na
forma de limitação administrativa, técnica jurídica de
intervenção estatal, em favor do interesse público, nas
atividades humanas, na propriedade e na ordem econômica,
com o intuito de discipliná-las, organizá-las, circunscrevê-
las, adequá-las, condicioná-las, controlá-las e fiscalizá-las.
Sem configurar desapossamento ou desapropriação indireta,
a limitação administrativa opera por meio da imposição de
obrigações de não fazer (non facere), de fazer (facere) e de
suportar (pati), e caracteriza-se, normalmente, pela
generalidade da previsão primária, interesse público,
imperatividade, unilateralidade e gratuidade. Precedentes do
78
STJ .
2.3 Princípio da prevenção
É princípio basilar em matéria ambiental, concernindo à

prioridade que deve ser dada às medidas que evitem o nascimento de
atentados ao ambiente, de molde a reduzir ou a eliminar as causas de
ações suscetíveis de alterar a sua qualidade. Alguns autores analisam a
78 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp 1240122 / PR. Rel. Min. Antonio Herman
Benjamin. J. em 28.jun.2011. Disponível em: Disponível em:<
http://www.stj.jus.br/SCON/pesquisar.jsp> Acesso em 08 dez.2012.
53
prevenção e a precaução como se fossem um mesmo princípio. Em que
pese a inegável relação entre eles, identifica-se a seguinte distinção: a
prevenção trata de riscos ou impactos já conhecidos pela ciência, ao
passo que a precaução vai além, alcançando também as atividades
sobre cujos efeitos ainda não haja uma certeza científica.
Nesse sentido, o Egrégio Tribunal de Justiça do Rio

Grande do Sul já se pronunciou sobre o assunto:
“Direito Ambiental. Ação Civil Pública. Danos causados por

invasores em área de preservação ambiental. Respon-
sabilidade da administração pública. Inépcia da inicial. 1- O
juiz não está obrigado a reconhecer desde logo a inépcia da
inicial se o tema objeto do litígio é dependente de melhor
esclarecimento através da produção de provas. 2- Em direito
ambiental vige o Princípio da Prevenção, que deve atuar
como balizador de qualquer política moderna do meio
ambiente. As medidas que evitam o nascimento de
atentados ao meio ambiente devem ser priorizadas. A
omissão no controle e fiscalização de área de preservação
ambiental, permitindo ocupações e invasões irregulares,
fatos que acarretam danos ambientais, demonstra atividade
negligente e ingressa no nexo de causa e efeito das
degradações ambientais havidas e por elas responde a
79
administração pública .”
“Agravo de Instrumento. Direito Ambiental. Princípio da

prevenção. No plano do direito ambiental vige o Princípio da
Prevenção, que deve atuar como balizador de qualquer
política moderna do ambiente. As medidas que evitam o
nascimento de atentados ao meio ambiente devem ser
priorizadas. Na atual conjuntura jurídica o princípio do
interesse e bens coletivos predominam sobre o interesse
particular ou privado. O argumento de que a concessão de
medida liminar pode dar ensejo à falência não serve como
substrato à continuidade de atos lesivos ao meio
80
ambiente .”
79 Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, Apelação Cível n. 598080894, 2 ª Câmara Cível,
Rel. Des. Arno Werlang, j. em 30.12.1998.
80 Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, Agravo de Instrumento n. 597204262, 2ª
Câmara Cível, Rel. Des. Arno Werlang, j. em 08.09.1998. Também aplica o princípio o seguinte
acórdão: BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. 4ª Turma. Agravo de Instrumento n.º
54
Direito Ambiental
Os objetivos do Direito Ambiental são basicamente

preventivos. Sua atenção está voltada para o momento anterior à
consumação do dano - o do mero risco. Diante da pouca valia da
simples reparação, sempre incerta e, quando possível, onerosa, a
prevenção é a melhor, quando não a única solução. Exemplos: como
reparar o desaparecimento de uma espécie? Qual o custo da
despoluição de um rio ? Como reparar a supressão de uma nascente ?
2.4 Princípio da precaução
O princípio da precaução trata da imposição na tomada

de providências acautelatórias relativas a atividades sobre as quais não
haja uma certeza científica quanto aos possíveis efeitos negativos.
Aparece como Princípio 15 do ideário elaborado por

ocasião da Declaração do Rio de Janeiro de 1992, nos seguintes
termos:
“De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da
precaução deve ser amplamente observado pelos Estados,
de acordo com as suas capacidades. Quando houver
ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de
absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão
para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis
para prevenir a degradação ambiental”.
Vale dizer: a incerteza científica milita em favor do meio

ambiente. A precaução caracteriza-se pela ação antecipada diante do
risco ou perigo desconhecido. Enquanto a prevenção trabalha com o
risco certo, a precaução vai além e se preocupa com o risco incerto.
Prevenção se dá em relação ao perigo concreto, ao passo que a
precaução envolve perigo abstrato ou potencial.
2001.04.01.008732-5/RS. Relator: Desembargador Federal Amaury Chaves de Athayde. Porto

Alegre: 8 de agosto de 2002.
55
Resumidamente, poderíamos distinguir prevenção de
precaução, do seguinte modo:
 Risco hipótetico = precaução
 Risco certo = prevenção
 Probabilidade de risco = precaução
 Probabilidade de acidente = prevenção
 Perigo = idéia de prevenção
 Risco = idéia de precaução
Há três concepções81 sobre o conteúdo, extensão e

acepção do princípio da precaução, que podem ser dividas em:
a) radical – visa a garantir o risco zero, pregando a
moratória ou a abstenção definitiva da atividade e gerando a inversão
do ônus da prova;
b) minimalista – requer riscos sérios e irreversíveis,
afasta a moratória e não conduz à inversão do ônus da prova;
c) intermediária – requer risco científico crível, não
exclui a moratória e implica a carga dinâmica da prova.
É com base nesse princípio que a doutrina sustenta a

possibilidade de inversão do ônus da prova nas demandas ambientais,
carreando ao réu (suposto poluidor) a obrigação de provar que sua
atividade não é perigosa nem poluidora.
Mais recentemente, o Tribunal de Justiça do Rio Grande

do Sul tem acolhido a inversão em diversos casos, com base no
princípio da precaução. Exemplifica-se com os seguintes arestos:
81 Conforme NOGUEIRA, Ana Carolina Casagrande. O Conteúdo Jurídico do Princípio da

Precaução no Direito Ambiental Brasileiro, in Estado de Direito Ambiental: Tendências, org.
Helini Sivini Ferreira e José Rubens Morato Leite, Rio de Janeiro, Forense Universitária, 2004,
pp. 201-202.
56
Direito Ambiental
DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. ADMINIS-

TRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DANO AMBIENTAL.
INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. PRINCÍPIOS DA
PRECAUÇÃO E PREVENÇÃO. Cabimento da inversão do
ônus da prova “in casu” para impor ao requerido os custos
da perícia em face dos Princípios da Precaução e
Prevenção. Doutrina e jurisprudência. AGRAVO DE
INSTRUMENTO PROVIDO. DECISÃO MODIFICADA
(Agravo de Instrumento nº 70011872579, Terceira Câmara
Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Des. Paulo de
Tarso Vieira Sanseverino, Julgado em 25/08/2005).
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. Cabível a inversão do
ônus da prova no caso concreto, em face do que dispõe o
art.90, do CDC e do art. 21, da Lei 7.347/85. AGRAVO
PARCIALMENTE PROVIDO. (Agravo de Instrumento nº
70015155823, Terceira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do
RS, Relator: Rogério Gesta Leal, Julgado em 10/08/2006).
Esse princípio constituiu a base da causa de pedir

invocada na ação civil pública que busca impedir o cultivo da soja
transgênica sem a realização do prévio estudo de impacto ambiental,
ao qual faz referência o art. 225, § 1º, inc. IV, da CR. Também está por
trás das demandas que objetivam retirar ou evitar a construção de
estações de rádio-base de telefonia móvel em diversos locais do país,
considerando não haver certeza científica acerca dos possíveis efeitos
nocivos das radiações eletromagnéticas não-ionizantes geradas por
esses equipamentos de telefonia celular.
Na jurisprudência, o princípio tem sido acatado,

conforme se verá:
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL.

TUTELA ANTECIPADA. RISCO AO MEIO AMBIENTE.
POSSIBILIDADE DE DANO IRREVERSÍVEL. PRINCÍPIO DA
PRECAUÇÃO. PROVIMENTO DO AGRAVO. 1. Na disciplina
da Constituição de 1988, a interpretação dos direitos
57
individuais deve harmonizar-se à preservação dos direitos
difusos e coletivos. 2. A preservação dos recursos hídricos e
vegetais, assim como do meio ambiente equilibrado, deve ser
preocupação de todos, constituindo para o administrador
público obrigação da qual não pode declinar. 3. Se há
suspeitas de que determinada autorização para exploração de
área considerável de recursos vegetais está eivada de vício, o
princípio da precaução recomenda que em defesa da
sociedade não seja admitida a exploração da área em
questão, pois o prejuízo que pode ser causado ao meio
ambiente é irreversível. 4. A irreversibilidade do dano
potencial não autoriza a concessão de tutela antecipada. 5.
82
Provimento do recurso.”
“DIREITO AMBIENTAL. HIDROVIA PARAGUAI-PARANÁ.

ANÁLISE INTEGRADA.
NECESSIDADE DO ESTUDO DO IMPACTO AMBIENTAL

EM TODA EXTENSÃO DO RIO, E NÃO POR PARTES.
APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO.
1. O Projeto da Hidrovia Paraguai-Paraná, envolvendo

realização de obras de engenharia pesada, construção de
novos portos e terminais, ampliação dos atuais, construção
de estradas de acesso aos portos e terminais, retificações
das curvas dos rios, ampliação dos raios de curvatura,
remoção dos afloramentos rochosos, dragagens profundas
ao longo de quase 3.500 Km do sistema fluvial, construção
de canais, a fim de possibilitar uma navegação comercial
mais intensa, com o transporte de soja, minério de ferro,
madeira etc, poderá causar grave dano à região pantaneira,
com persuasões maléficas ao meio ambiente e à economia
da região. Necessário, pois, que se faça um estudo desse
choque ambiental em toda a extensão do Rio Paraguai até
a foz do Rio Apa 2. Aplicação do princípio que o intelectual
chama de precaução, foi elevado à categoria de regra do
direito internacional ao ser incluído na declaração do Rio,
como resultado da Conferência das Nações Unidas sobre o
Meio Ambiente desenvolvimento - Rio/92. “Mais vale
prevenir do que remediar”, diz sabiamente o povo. 3.
Serviços rotineiros de manutenção, como, por exemplo, as
82 AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 200101000392792, TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL,

PRIMEIRA REGIÃO, RELATOR: DESEMBARGADORA FEDERAL SELENE MARIA DE
ALMEIDA, JULGADO EM 22.04.2002.
58
Direito Ambiental
dragagens que não exijam grandes obras de engenharia,

devem continuar. A navegação atual, a navegação de
comboios de chatas no Rio Paraguai, permanece da
maneira como vem sendo feita há anos, obedecendo-se às
normas baixadas pela Capitania Fluvial do Pantanal e às
orientações do IBAMA. 4. Havendo, como há, ordem judicial
no sentido de os atuais portos e terminais continuarem
operando, o funcionamento dos mesmos não constitui crime,
não podendo, assim, haver abertura de inquérito policial
para apurar possível ocorrência de dano ambiental, tão-só
pelo funcionamento. O não atendimento da decisão judicial
83
implica prática do crime de desobediência.”
A chamada Lei dos Crimes Ambientais referiu-se

explicitamente a “medidas de precaução” na redação do tipo penal de
poluição (art. 54, § 3º). Houve, ainda, menção expressa ao “princípio
da precaução” no art. 5º do Decreto Federal n.º 4.297/02, quando trata
da regulamentação do art. 9º, inc. II, da Lei n.º 6.938/81, estabelecendo
critérios para o zoneamento ecológico-econômico do Brasil – ZEE. E,
para não deixar qualquer dúvida quanto à acolhida da precaução na
ordem jurídica nacional, o art. 2º do Decreto Federal n.º 5.098/04, que
versa sobre controle de acidentes com cargas perigosas, o inseriu no
seu rol de princípios.
Aludido princípio tem sido invocado para relativizar a

competência do órgão julgador no caso de sentença penal conde-
natória84.
83 Tribunal Regional Federal da 1ª Região, Agravo Regimental na Petição n.

200101000015170, Rel. Juiz Presidente, j. em 12..02.2001.Outros acórdãos estão aplicando o
princípio da precaução: BRASIL. Tribunal Regional Federal da 3ª Região. 3ª Turma. Agravo de
Instrumento n.º 1998.01.00.084116-0/MA. Relator: Juiz Federal Wilson Alves Souza (conv). São
Paulo, 10 de abril de 2003; BRASIL. Tribunal Regional Federal. Região, 4. Turma, 4. Apelação
em Mandado de Segurança n. 95.04.62567-3/SC. Relator: Juiz Federal Alcides Vettorazzi. Porto
Alegre, 12 de setembro de 2000.
84 BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. 3ª Turma. Agravo Regimental em Agravo
de Instrumento n.º 2002.04.01.010666-0/SC. Relatora: Desembargadora Federal Marga Inge
Barth Tessler. Porto Alegre, 30 de abril de 2002; BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª
Região. 3ª Turma. Agravo Regimental em Agravo de Instrumento n.º 2003.04.01.003197-3/SC.
Relatora: Desembargadora Federal Marga Inge Barth Tessler. Porto Alegre, 11 de março de
2003; BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. 4ª Turma. Agravo de Instrumento n.º
2002.04.01.034992-0/SC. Relator: Desembargador Federal Amaury Chaves de Athayde. Porto
Alegre, 6 de fevereiro de 2003.
59
Para a maior parte da doutrina brasileira, trata-se de um
princípio geral de direito, integrante do ordenamento jurídico brasileiro
e de observação obrigatória na aplicação judicial. Entretanto, há certa
divergência sobre o alcance da aplicação judicial do princípio, que vai
desde o reconhecimento do princípio como mero controlador de
decisões políticas ou discricionárias, até a possibilidade de modifi-
cação das decisões administrativas, utilizando-se, o Judiciário, das
tutelas de urgência, como a antecipação de tutela, a tutela inibitória e
as ações cautelares, além da flexibilização do nexo de causalidade, a
inversão do ônus da prova e a carga dinâmica da prova.
Para a interpretação do princípio deve-se utilizar a

razoabilidade como critério valorativo, ou seja, o princípio não teria
feições nem puramente científicas, nem puramente políticas, nem
admitiria absoluta discricionariedade administrativa ou judicial e a
proporcionalidade, fazendo-se a análise do peso ou valor dos princípios
que venham a colidir, o que implicaria a adoção da posição
intermediária, referida acima, requerendo que os magistrados extraiam
o princípio da precaução da aplicação do art. 225, da CF, com base na
existência de risco cientificamente plausível, admitido por parte
significativa da comunidade científica (nem risco zero, nem danos
graves e irreversíveis).
A Constituição Federal não define o princípio da

precaução ou reconhece sua autonomia, mas é possível identificar
medidas de conteúdo precautório ao Poder Público no art. 225, II, III,
IV e V.
No plano infraconstitucional, encontramos referências ao

princípio em várias leis e decretos, a saber:
 Decreto 2519/98 – Convenção de Diversidade Biológica
 Decreto 2652/98 – Convenção Quadro de Câmbio

Climático
 Decreto 2661/98 – uso do fogo em práticas agropastoris

e florestais
60
Direito Ambiental
 Decreto 2870/98 – Convenção sobre contaminação por

óleo
 Lei 9605/98 – Lei dos Crimes e Infrações Administrativas

Ambientais – art. 54, parágrafo 3º - deixar de adotar
medidas de precaução em caso de risco de dano ambiental
grave ou irreversível
 Decreto 4297/02 – Zoneamento Ecológico-Econômico
 Decreto 5098/04 – Plano Nacional de Gerenciamento

Costeiro
 Lei 11105/05 – Lei de Biossegurança
 Lei 11428/06 – Proteção do Bioma Mata Atlântica
A Lei da Política Nacional dos Resíduos Sólidos

expressamente consagra dentre seus princípios os da prevenção e da
precaução (art. 6°, I, da Lei n. 12.305/2010).
Em pesquisa de jurisprudência85, encontrou-se mais de

90 acórdãos, divididos entre os Tribunais Regionais Federais, STF,
TJRS, TJSC, TJPR e TJMG, contendo a aplicação do princípio da
precaução nas seguintes situações: casos de incerteza ou dúvida, danos
irreversíveis ou irreparáveis ao meio ambiente, fundamento para a
antecipação de tutela, danos à saúde humana e animal, exigência de
EIA/RIMA ou licença ambiental, proteção da fauna e flora,
fundamento para a responsabilidade objetiva, crimes ambientais,
redução dos impactos ambientais mesmo antes que o risco esperado
seja atingido, existência de precários elementos para a análise do fato,
necessidade de realização de perícia, imperatividade do princípio,
presunção de degradação ambiental, flexibilização do nexo causal e
inversão do ônus da prova.
85 Realizada no mês de agosto de 2007.
61
A análise da jurisprudência permite concluir que grande
parte das decisões judiciais ainda confunde os princípios da precaução
e prevenção. São raras as decisões que fundamentam a proteção
ambiental exclusivamente no princípio da precaução.
Para além da jurisprudência, ainda permanecem em

aberto para a aplicação do princípio, a quantidade de informação
necessária para deflagrar sua aplicação; as ações que devem ser
adotadas quando se decide por sua incidência86 e o tempo de revisão
das medidas.
De outro lado, entre as consequências da adoção do

princípio da precaução está a nova posição do juiz87 na produção,
direção e avaliação da prova, como a incidência do dever de
cooperação entre as partes, a adoção da carga dinâmica da prova ou da
inversão de seu ônus; aceitação da probabilidade e dos indícios como
critérios de apreciação da prova; a substituição da idéia de dano pela de
risco; a utilização das tutelas diferenciadas e o reconhecimento da
autonomia do ilícito em relação ao dano.
2.5 Princípio do poluidor-pagador
Os custos sociais externos que acompanham o processo

produtivo devem ser internalizados, ou seja, os agentes econômicos
devem levá-los em conta ao elaborar os custos da produção e,
consequentemente, assumi-los. Durante o processo produtivo, são
produzidas externalidades negativas. São chamadas externalidades,
porque, embora resultantes da produção, são recebidas pela
coletividade, ao contrário do lucro, que é percebido pelo produtor
privado. Com a aplicação do princípio do poluidor-pagador, procura-se
corrigir esse custo adicionado à sociedade, impondo-se sua
internalização.
86 Se somente as economicamente viáveis ou qualquer ação.

87 Assim, Álvaro Valery Mirra, A Prova na Ação Civil Pública Ambiental,
www.planetaverde.org/jurisprudencia, acesso em 26.02.2008.
62
Direito Ambiental
“Benjamin chega a afirmar que a totalidade do Direito

Ambiental gravita em torno do princípio do poluidor-pagador,
por ser esse o orientador de sua vocação redistributiva, ou
88
seja, trata ele de mitigar os déficits do sistema de preços.”
O princípio não se limita a tolerar a poluição mediante

um preço, nem se limita a compensar os danos causados, mas evitar o
dano ao ambiente. Nesta linha, o pagamento pelo lançamento de
efluentes não alforria condutas inconsequentes, de modo a ensejar o
descarte de resíduos fora dos padrões e das normas ambientais. A
cobrança só pode ser efetuada sobre o que tem respaldo na lei, pena de
se admitir o direito a poluir. Caso contrário, o nome do princípio seria -
pagador-poluidor.
O objetivo maior deste princípio é fazer com que o

poluidor passe a integrar, de forma permanente, no seu processo
produtivo, o valor econômico que consubstancia o conjunto dos custos
ambientais.
Esse princípio não pode ser visualizado descolado do da

prevenção, de modo a impor ao poluidor o dever de arcar com os
custos inerentes às cautelas ambientais. O processo produtivo tem de,
cada vez mais, incorporar os custos ambientais. Antes de ser
POLUIDOR, deve ser PAGADOR. Pagador dos custos relativos às
medidas preventivas e precaucionais destinadas a evitar a produção do
resultado proibido ou não pretendido, ou seja, é o primeiro pagador,
porque paga; não porque poluiu, mas paga justamente para que não
polua.
Também esse princípio foi incorporado pela Declaração

do Rio:
Princípio 16 da Declaração do Rio “As autoridades

nacionais devem procurar garantir a internacionalização dos
88 BENJAMIN, Antônio Herman. O princípio do poluidor-pagador e a reparação do dano

ambiental. In Benjamin, Antônio Herman (org.). Dano Ambiental: prevenção, reparação e
repressão. São Paulo: RT, 1993. p. 226-236.
63
custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos,
considerando o critério de que, em princípio, quem
contamina deve arcar com os custos da descontaminação e
com a observância dos interesses públicos, sem perturbar o
comércio e os investimentos internacionais”.
A Lei 6.938/81, em seu art. 4º, inc. VII, acolheu o

princípio - também complementado no art. 14, par. 1º, no que foi
recepcionada pelo art. 225, § 3º, da Constituição Federal.
O princípio do poluidor-pagador foi, ainda, expres-

samente incluído no Princípio IX do Anexo do Decreto 4339/2002, o
qual versa sobre os Princípios e diretrizes gerais da Política Nacional
da Biodiversidade:
IX – a internalização dos custos ambientais e a utilização de

instrumentos econômicos será promovida tendo em conta o
princípio de que o poluidor deverá, em princípio, suportar o
custo da poluição, com o devido respeito pelo interesse
público e sem distorcer o comércio e os investimentos
internacionais.
Também da Lei da Política Nacional dos Resíduos

Sólidos (Lei nº 12.305/10), em seu art. 6°, inc. II, adota esse princípio,
incorporando ainda o do protetor-recebedor.
Protetor-recebedor envolve a remuneração daquele que,

de uma forma ou de outra, deixou de explorar um recurso natural que
era seu, em proveito do meio ambiente e da coletividade, Esse
princípio está na raiz da remuneração dos por serviços ambientais
prestados.
Na jurisprudência, mesmo antes do advento da Lei n.

12.305/10, o Tribunal de Justiça do Maranhão reconheceu ser esse
princípio também aplicável ao Poder Público, “in verbis”:
Processo Civil. Apelação Cível. Ação Civil Pública. Direito

Ambiental. Depósito de lixo. Degradação do Meio Ambiente.
Indenização. Cabimento. Princípio do Poluidor-pagador ao
64
Direito Ambiental
Poder Público. Possibilidade. Existência de regulamentação

89
do FEMA. Termo de Ajustamento” .
2.6 Princípio do Usuário-pagador
O princípio do usuário-pagador traduz uma evolução do

poluidor-pagador, estabelecendo que os preços devem refletir todos os
custos sociais do uso e esgotamento do recurso. Exemplo: quem utiliza
água para irrigação deve pagar pelo uso desse bem ambiental limitado.
Esse princípio já aparecia na Lei 6.938/81, no art. 4º, inc.

VII, e está hoje materializado na Lei da Política Nacional de Recursos
Hídricos (Lei n. 9.433/97 - art. 5º, inc. IV).
De acordo com o Ministro Carlos Britto, do Supremo

Tribunal Federal, esse princípio fundamenta a exigência da com-
pensação ambiental prevista no art. 36 da Lei 9985/2000. Em seu voto,
proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3378-6-DF,
referiu o seguinte:
“...Entendo que o art. 36 da Lei 9985/00 densifica o princípio

do usuário-pagador, este a significar um mecanismo de
assunção da responsabilidade social (partilhada, insista-se)
pelos custos ambientais derivados da atividade (...) Nessa
ampla moldura, é de se inferir que o fato de, aqui e ali,
inexistir efetivo dano ambiental não significa isenção do
empreendedor em partilhar os custos de medidas
preventivas. Isto porque uma das vertentes do princípio do
usuário-pagador é a que impõe ao empreendedor o dever de
também responder pelas medidas de prevenção de
impactos ambientais que possam decorrer, significa-
tivamente, da implementação de sua empírica empreitada
econômica”.
89 BRASIL. Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão. 1ª Câmara Cível. Apelação n.º

11.498/2004. Relator: Desembargador Jorge Rachid Mubárack Maluf.
65
Importante distinguir esse princípio do já referido
princípio do protetor-recebedor. Usuário-pagador é aquele que paga
pela utilização de recursos ambientais limitados (ex. pagamento pelo
uso da água, pagamento pela exploração mineral). Protetor-recebedor
traduz uma remuneração para aquele que custodia bens ou recursos
ambientais. Pode-se dizer que um é o avesso do outro. O primeiro
envolve pagamento pelo uso; o segundo, envolve recebimento pelo
não-uso.
2.7 Princípio do direito ao desenvolvimento

sustentável
A proteção do meio ambiente deve ser considerada parte
integrante do processo de desenvolvimento, ou seja, esse princípio
destaca a necessidade de se considerar a variável ambiental na tomada
das decisões.
Aparece como Princípio 4 da ECO/92: “A fim de

alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção do ambiente deverá
constituir-se como parte integrante do processo de desenvolvimento e
não poderá ser considerada de forma isolada”.
Desenvolvimento sustentável é definido pela Comissão

Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento como aquele que
atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade
de as gerações futuras satisfazerem a suas próprias necessidades,
podendo também ser empregado com o significado de melhorar a
qualidade de vida humana dentro dos limites da capacidade de suporte
dos ecossistemas.
Esse princípio parte do pressuposto de que a sociedade

humana não se limita às nossas gerações, sendo que a exauribilidade é
uma característica dos recursos naturais. Ele deixa clara a recipro-
cidade entre o direito ao meio ambiente sadio e o dever de preservá-lo
para as presentes e futuras gerações, marcando também a nota da
solidariedade característica dos direitos de 3ª geração.
66
Direito Ambiental
Na legislação brasileira, a primeira referência a esse

princípio surgiu com a Lei 6.803/80 que, no art. 1º, falava em
compatibilização das atividades industriais com o meio ambiente.
Também a Lei 6.938/81, ao instituir a Política Nacional do Meio
Ambiente com a previsão da avaliação de impactos ambientais, o
acolhe.
Além de a produção ser sustentável, também o consumo

deve sê-lo. Sem uma alteração nos padrões de consumo, a preservação
dos recursos naturais será difícil, quando não impossível.
2.8 Princípio da Cooperação Internacional ou da

Cooperação entre os povos
Considerando a dimensão transfronteiriça e global das

ações degradadoras ao meio ambiente, é mister que haja uma mútua
cooperação entre as nações. Fenômenos poluidores geralmente
ultrapassam a fronteira de uma nação e atingem o território de outra –
exemplos: emissão de poluentes na atmosfera causando efeito estufa e
inversão térmica; poluição marinha que é levada a outro país pelas
correntes marinhas, entre outros. O 1º documento internacional que
consagrou este princípio foi firmado em 1972 em Estocolmo, na 1ª
Conferência Internacional sobre o meio ambiente. Na Agenda 21, carta
assinada durante a Rio/92, também está prevista a cooperação entre as
nações. A Lei 9.605/98 dedicou o Capítulo VII integralmente à
Cooperação Internacional.
2.9 Princípio da equidade ou da solidariedade

intergeracional
Este princípio visa a conferir juridicidade ao valor ético

da ALTERIDADE, objetivando uma pretensão universal de
solidariedade social. Aparece no art. 225 da CF quando lembra a
67
importância da preservação ambiental para as presentes e para as
futuras gerações.
O reconhecimento da solidariedade como elemento de

sustentação de uma ética de alteridade, que emerge dos novos direitos
e modelos jurídicos propostos, constitui o marco teórico adequado para
caracterização do princípio da equidade intergeracional .
Três tratados contemporâneos à Declaração de Estocolmo

preocupam-se com as condições de vida para as futuras gerações:
Convenção sobre a Poluição dos Oceanos, de Londres (1972);
Convenção sobre o Comércio Internacional de Espécies Ameaçadas
(1973) e Convenção sobre a Proteção ao Patrimônio Natural e Cultural.
Esse princípio, em última análise, assegura igualdade

entre as gerações em sua relação com o sistema natural. Não há
prioridade da geração presente em relação às futuras, que também
necessitam ver assegurado um piso vital mínimo.
2.10 Princípio da informação
O direito à informação decorre do Estado Democrático e

visa a propiciar ao cidadão o pleno acesso às informações sobre
decisões que tenham repercussão na qualidade ambiental, viabilizando
que o cidadão, ciente dos rumos adotados, tenha condições de
influenciá-las.
O direito à informação encontra respaldo constitucional.

Em primeiro lugar, no art. 5º, inc. XXXIII, quando assegura aos
cidadãos o acesso a certidões. Na alínea “a” do inc. XXXIV do mesmo
artigo, ao consagrar o direito de petição, a Constituição permite que o
cidadão provoque o Estado para reverter eventual situação de
ilegalidade ou de abuso de poder. Por fim, ao proclamar a publicidade
do estudo de impacto ambiental, a Constituição assegura informação
ao público, que terá acesso ao EIA/RIMA (art. 225, § 1º, inc. IV).
68
Direito Ambiental
No plano infraconstitucional, a Lei da Política Nacional

do Meio Ambiente, em seu art. 9º, incs. VII e XI, insere, dentre os
instrumentos dessa política, a obrigação do Estado de produzir um
cadastro de informações ambientais e de assegurar ao público a
prestação de informações relativas ao meio ambiente.
Este princípio foi integralmente regrado pela Lei n°

10.650, de 16 de abril de 2003, além de respaldado pela Lei de Acesso
à Informação (Lei n. 12.257/11).
2.11 Princípio da intervenção estatal obrigatória na

defesa do meio ambiente
Este princípio está referido no item 17 da Declaração de

Estocolmo de 1972 e no art. 225, caput, da CF . Deriva da natureza
indisponível do meio ambiente e de sua qualificação jurídica de bem
de uso comum do povo (art. 2º, inc. I, da Lei 6.938/81 e 225 da CF).
Édis Milaré denomina-o “princípio da natureza pública da proteção
ambiental”90 e reconhece sua estreita vinculação com o princípio geral
de Direito Público da primazia do interesse público e também com o
princípio de Direito Administrativo da indisponibilidade do interesse
público. Ademais, refere o autor, desse princípio dimana a prevalência
, em caso de dúvida, dos interesses da coletividade, com a aplicação da
interpretação mais amiga do ambiente ou in dubio pro natura.
Dos dispositivos antes referidos infere-se a imposição de

o Poder Público atuar na defesa do meio ambiente em todas as suas
esferas e instâncias. Todos os poderes do Estado estão comprometidos
com a defesa desse patrimônio que assegura condições mínimas de
vida aos presentes e futuros ocupantes do Planeta, sem que se descure
da herança patrimonial deixada por seus antepassados.
90 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente, p. 96, São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 2000.
69
Sendo a defesa do meio ambiente dever do Estado, a
atividade dos órgãos e agentes na promoção da qualidade ambiental
assume feição compulsória, permitindo que se exija do Poder Público
(expressão essa empregada no art. 225 da CF/88 em sua acepção mais
ampla, envolvendo todos os poderes, em suas diversas instâncias) o
exercício efetivo das competências ambientais que lhe estão afetas.
70
Direito Ambiental
Capítulo IV
COMPETÊNCIAS AMBIENTAIS NA CF/88 E

NA LEI COMPLEMENTAR 140/2011
A Constituição Federal de 1988 busca realizar o

equilíbrio federativo por meio de uma repartição de competências que
se fundamenta na técnica da enumeração dos poderes da União (arts.
21 e 22) com poderes remanescentes para os Estados (art. 25, § 1º) e
poderes definidos indicativamente para os Municípios (arts. 29 e 30),
mas combina com essa reserva de campos específicos áreas comuns
em que se prevêem atuações paralelas da União, Estados, DF e
Municípios (art. 23) e setores concorrentes entre União e Estados em
que a competência para estabelecer políticas gerais, diretrizes gerais e
normas gerais cabe à União, enquanto se defere aos Estados e até aos
Municípios a competência suplementar (arts. 24 e 30).
A CF/88 também separa a competência material e a

competência legislativa (formal). Há então: 1. competência material:
(a) exclusiva: da União (art. 21), dos Estados, que se extrai de seus
poderes remanescentes do art. 25, § 1º, e dos Municípios (art. 30, III a
VIII); (b) comum: da União, Estados, DF e Municípios (art. 23); 2)
71
competência legislativa: (a) privativa ou exclusiva91: da União (art.
22), dos Estados (art. 25, §§ 1º e 2º), dos Municípios (art. 30, I); (b)
concorrente entre a União, Estados e DF (art. 24), em que a legislação
da União é de normas gerais e a dos Estados e DF, de normas
suplementares; (c) também está prevista a legislação suplementar dos
Municípios (art. 30, II).
Conforme esclarece Paulo José Leite Farias, “a

Constituição Brasileira de 1988 adota, em matéria de repartição de
competências entre os entes políticos, tanto a técnica de repartição
horizontal como a vertical”92. A índole da repartição horizontal é a de
separar, radicalmente, a competência dos entes federativos, por meio
da atribuição de cada um deles de uma área própria, consistente em
toda uma matéria (do geral ao particular), a ele privativa, por parte de
outro ente. Daí a denominação de tais competências em privativas ou
exclusivas.
Esse Autor, ao abordar a competência vertical, leciona,

com base na lição de Pinto Ferreira, que esta objetiva dividir uma
mesma matéria em diferentes níveis, entre diversos entes federativos,
sempre, porém, em níveis diferentes: a um atribui-se o estabelecimento
de normas gerais; a outro, das normas particulares ou específicas, razão
pela qual se denomina competência concorrente.
Patrícia Silveira critica a metodologia fulcrada na divisão

em competência legislativa e político-material sob o argumento de que
“tanto a competência administrativa quanto a competência legislativa
são fundadas na lei, com a diferença de que esta é explicitamente
legislativa e aquela implicitamente legislativa”93. Por conseguinte, a
autora opta pela terminologia implicitamente administrativa e
explicitamente legislativa.
91 Para Patrícia Silveira não há distinção entre competência privativa e exclusiva. Houve
apenas uma alteração terminológica sem comprometimento do conteúdo (SILVEIRA, Patrícia.
Competência ambiental. Curitiba: Juruá Editora, 2003, p. 62). No mesmo sentido, a posição de
Fernanda Dias Menezes de Almeida. Competências na Constituição de 1988. São Paulo:
Editora Atlas S. A., 1991, pp. 86-87.
92 FARIAS, Paulo José Leite. Competência Federativa e Proteção Ambiental, Porto Alegre:
Sergio Antônio Fabris, Fabris Ed., p. 287.
93 SILVEIRA, Patrícia Azevedo da. Competência ambiental. Curitiba: Juruá Editora, 2003, p. 59.
72
Direito Ambiental
1 Competência Material, ou implicitamente legislativa

1.1 Exclusiva
a) União: Art. 21, incisos IX, XVIII, XIX, XX, XXIII,

XXIV e XXV.
Competência material é a que atribui a uma esfera de

poder o direito de estabelecer estratégias, políticas públicas e para o
exercício do poder de polícia em caso de descumprimento da lei. No
art. 21 são atribuídos à União Federal poderes implícitos para legislar,
apontando Patrícia Silveira que, “apesar de este dispositivo legal não
utilizar a expressão privativamente, muitas matérias por ele reguladas
são genuinamente privativas: guardam relação íntima com a segurança
nacional, ou melhor dito, com o exercício da soberania. São os casos
dos incisos I a V”94.
Há referências implícitas ao meio ambiente nos incisos

acima transcritos por dizerem respeito aos recursos ambientais ou ao
planejamento urbanístico, como ocorre no caso dos incs. IX e XX.
Também há referência ao meio ambiente do trabalho no inc. XXIV.
b) Estados: Art. 25
O art. 25 da CF/88 trata das atividades dos Estados-

membros e o art. 26 dispõe sobre os bens a eles pertencentes. Todavia,
dispondo a CF acerca da competência da União e dos Municípios de
forma explícita e deixando aos Estados a matéria remanescente, de
certa forma tornou de menor interesse a competência material
privativa das unidades da Federação.
Devem ser sublinhados, ainda, o direito de exploração,

direta ou por concessão, dos serviços locais de gás canalizado e, conse-
quentemente, de todos os atos de fiscalização correspondentes (art. 25,
94 Idem, p. 141.
73
par. 2º); bem como a competência para instituir regiões metropolitanas,
microrregiões e aglomerações urbanas, constituídas por agrupamentos
de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e
a execução de funções públicas de interesse comum (art. 23, par. 3º).
Vale mencionar, no entanto, que o Estado tem compe-

tência material para agir administrativamente, mesmo nos casos em
que a legislação seja da União ou do Município.
c) Municípios: art. 30, incisos VIII e IX
No âmbito de proteção ao meio ambiente, não são

expressivas as atribuições privativas dos Municípios, resumindo-se à
competência para “promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupação do solo urbano” (inc. VIII)95 e para “promover a
proteção do patrimônio histórico cultural local, observadas a
legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual” (inc. IX).
1.2 Competência Material Comum: art. 23
Atribui-se à União, aos Estados, ao DF e aos Municípios,

cumulativamente, no art. 23, a competência para proteger as obras e
outros bens de valor histórico, artístico e cultural, as paisagens naturais
notáveis e os sítios arqueológicos (III), bem como a competência para
impedir a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros
bens de valor histórico, artístico ou cultural (inc. IV). Também há
competência comum para proteger o meio ambiente natural e combater
a poluição em qualquer de suas formas (inc. VI), assim como para
preservar as florestas, a fauna, a flora (inc. VII).
Trata-se de competência voltada para a execução das

diretrizes, políticas e preceitos relativos à proteção ambiental, bem
95 Para Patrícia Silveira esta competência do Município não é privativa, porquanto guarda
relação com o direito urbanístico, sobre o qual a União e os Estados também podem legislar
(op. cit., p. 151).
74
Direito Ambiental
como para o exercício do poder de polícia. No mesmo sentido é o art.

225, caput, em que este imputa ao Poder Público o dever de defender e
preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.
A competência comum se distingue da concorrente, que

se verifica quando em relação a uma só matéria concorre mais de uma
pessoa política. A distinção é feita por Paulo Luiz Neto Lobo, ao dizer
que, “em uma (competência concorrente), a tarefa é ‘legislar sobre’;
em outra (competência comum), a tarefa é executar os encargos e
objetivos comuns, sem limites específicos, preferencialmente de forma
cooperativa”96.
Até o advento da Lei Complementar 140/2011,

preponderava o entendimento doutrinário, no sentido de que qualquer
um dos entes federativos detinha a competência para exercer a
fiscalização ambiental, ainda que não fosse o órgão licenciador97.
Interpretando o art. 23, Paulo José Leite Farias defendia a

aplicação do princípio da subsidiariedade, salientando que nada
deveria ser exercido por um poder de nível superior, se pudesse ser
cumprido pelo inferior. Isto significava dizer que só seriam atribuídas
ao governo federal e ao estadual aquelas tarefas que não pudessem ser
executadas a partir de um governo com esse nível de amplitude e
generalização98.
Conforme José Alfredo de Oliveira Barracho, “a subsi-

diariedade deve ser vista como princípio pelo qual as decisões serão
tomadas ao nível político mais baixo possível, isto é, por aqueles que
estão, o mais próximo possível, das decisões que são definidas,
efetuadas e executadas. Está, assim, o princípio relacionado ao
96 LOBO , Paulo Luiz Neto. Competência Legislativa Concorrente dos Estados-membros na

Constituição de 1988. in Revista de Informação Legislativa, Brasília: a 26, n. 101. jan/mar. 1989,
p. 100.
97 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Os Municípios e o direito ambiental. Revista Forense n.
317, pp. 189-190. No mesmo sentido, Patrica Silveira (ob. cit., p. 154).
98 FARIAS, op. cit., pp. 316-317.
75
processo de descentralização política e administrativa, em outras
palavras, associado ao fortalecimento do poder local”99.
Todavia, com o advento da LC 140/2011, restou

expressamente definida a forma como se dará a cooperação entre os
entes federativos para exercício da competência comum. Esta norma,
inclusive, explicita os conceitos de atuação supletiva e de atuação
subsidiária, antes tratados apenas em âmbito doutrinário, nos seguintes
termos:
“Art. 2º. Para os fins desta Lei Complementar, consideram-

se:
II – atuação supletiva: ação do ente da Federação que se

substitui ao ente federativo originariamente detentor das
atribuições, nas hipóteses definidas nesta Lei
Complementar.
III – atuação subsidiária: ação do ente da Federação que

visa a auxiliar no desempenho das competências comuns,
quando solicitado pelo ente federativo originariamente
detentor das atribuições definidas nesta Lei Complementar”.
Dentre as inovações da LC140/2011, registram-se as

definições de competência para licenciamento ambiental e exercício do
poder de polícia, temas estes que serão tratados no item 3 e nos
capítulos V e VII, respectivamente.
Também houve importante alteração de competência no

que se refere aos criadouros de fauna silvestre, assunto este que se
situava no âmbito da competência da União Federal e que agora, nos
termos do art. 8º., XIX, incumbe aos Estados.
99 BARRACHO, José Alfredo de Oliveira. “O princípio da subsidiariedade: conceito e

evolução”. In Revista de Direito Administrativo, vol. 200, abr/jun., Rio de Janeiro: Renovar, 1995,
p. 51, apud FARIAS, op. cit., p. 319.
76
Direito Ambiental
2 Competência Legislativa
2.1 Competência privativa
a) União: Art. 22, IV, XII e XXIV
O art. 22, CF/88, estabelece a competência legislativa pri-
vativa ou exclusiva100 da União (IV – águas; XII – jazidas, minas e
outros recursos naturais; XXVI – atividades nucleares de qualquer
natureza).
A competência legislativa privativa é, por sua natureza,

monopolística e concentrada no titular da competência. Desfazendo a
rigidez inerente à competência privativa, a CF/88 prevê, no parágrafo
único do art. 22, após a enumeração das matérias incluídas na
privatividade legislativa da Federação, que lei complementar poderá
autorizar os Estados a legislarem sobre questões específicas
relacionadas na competência privativa.
O fato de ser da União o poder legiferante não afasta o

dever de fiscalização por parte dos Estados e Municípios, que devem
zelar pela proteção do meio ambiente e combater a poluição em
qualquer de suas formas, conforme art. 23, inc. VI, CF/88. Nesse
permissivo constitucional, inclui-se exercer o poder de polícia
administrativa sobre bens ambientais protegidos por lei federal.
No que se refere ao poder de legislar sobre águas, José

Afonso da Silva refere que a Constituição foi centralizadora na
competência legislativa da União; mas que, diante da competência comum
para proteger o meio ambiente, esta característica pode ser minorada 101.
b) Estados: Art. 25, §§1º e 3º
Pela redação do art. 25, § 1º, da CF/88, verifica-se um

sistema de coexistência em que os Estados podem legislar sobre
100 Conforme já exposto, adota-se a posição de Fernanda Almeida quanto à terminologia

empregada, não vislumbrando distinção entre os termos (ALMEIDA, op. cit., p. 86).
101 SILVA, op. cit., p. 144.
77
qualquer tema, contanto que não infrinjam os princípios que limitam
sua autonomia, expressamente estipulados nos arts. 21, 22 e 30, que
versam sobre as competências privativas da União e dos Municípios, e
no art. 24, no que se refere aos limites impostos pela norma geral
editada pela União.
Silveira salienta que na esfera da competência privativa

dos Estados, haverá o poder para legislar sobre os bens que lhe
pertencem, descritos no art. 26, e o poder de legislar sobre a instituição
de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões,
constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar
a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de
interesse comum (art. 25, parágrafo 3º).
c) Municípios: art. 30, incisos I e II (suplementar)
A competência legislativa privativa do Município é
pautada pela expressão interesse local. Sobre o tema, Patrícia Silveira
refere que o “poder de legislar sobre interesse local é expresso e
congrega poderes implícitos, necessários à concreção desse poder
expresso, ainda que o próprio conteúdo de interesse local seja
indeterminado. Em certos casos, será difícil que dado interesse local
não possua repercussão em nível estadual. Então, o que há de
prevalecer é a predominância do interesse”102.
Entre as áreas e leis que o Município pode intervir estão:
(a) licenciamento ambiental; (b) plano diretor do Município; (c) lei do
uso e ocupação do solo; (d) código de obras; (e) código de posturas
municipais; (f) legislação tributária municipal; (g) lei de orçamento do
município.
Autores como José Afonso da Silva103, Patrícia Sil-
veira104 e Vladimir Passos de Freitas105 afirmam que a competência
suplementar para os Municípios também é reconhecida. Refere que se
lhes dá competência para promover o adequado ordenamento territorial
102 SILVEIRA, op. cit., p. 74.

103 SILVA, op. cit., p. 53.
105 FREITAS, op. cit., p. 67.
78
Direito Ambiental
mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do

solo urbano (art. 30, VIII). Outorga-se-lhes a competência para a
política de desenvolvimento urbano e estabelecimento do plano diretor
(art. 182), e ainda a competência para promover a proteção do
patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação
fiscalizadora federal e estadual. Quer isso dizer que não se recusa aos
Municípios competência para ordenar a proteção do meio ambiente,
natural e cultural. Logo, é plausível reconhecer, igualmente, que na
norma do art. 30, II, entra também a competência para suplementar a
legislação federal e a estadual.
2.2 Competência legislativa concorrente
Na forma do art. 24, incisos I, VI, VII, VIII, compete à

União, Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre
florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e
dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da
poluição; proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico
e paisagístico e responsabilidade por dano ao meio ambiente, a bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
À União tocará o estabelecimento de normas gerais,

esclarecendo Farias que tais normas caracterizam-se pela sua
potencialidade de serem aplicadas “uniformemente a todos os Estados
e a todos os cidadãos, sem discriminações, ou seja, normas de
aplicação isonômica em todo o território nacional. Tais normas gerais
na matéria ambiental podem dispor apenas sobre princípios (normas-
princípios) ou descer a detalhes de regulamentação (normas-regras),
desde que uniformes em todo o País, de acordo com a maior ou menor
intervenção que a União queira exercer nessas matérias, deixando,
consequentemente, aos Estados-membros maior ou menor espaço
normativo para o estabelecimento de outras normas”106.
106 FARIAS, op. cit., p. 334.
79
Inexistindo atuação normativa por parte da União, poderá
o Estado exercer a competência legislativa plena (art. 24, parágrafo 3º).
No entanto, a superveniência de lei federal sobre normas gerais
determinará a suspensão da eficácia da lei estadual no que lhe for
contrário (art. 24, parágrafo 4º). É interessante que a CF tenha optado
pela suspensão, e não pela revogação da norma estadual, com isso
prestigiando o Legislativo do Estado, único habilitado a revogar a lei.
Ademais, se a norma geral federal for revogada, torna a vigorar o
dispositivo suspenso da lei estadual.
Se a norma geral já tiver sido editada, os Estados poderão

apenas suplementar a legislação federal existente, pormenorizando as
normas gerais para atender suas peculiaridades regionais.
A Lei 6.938/81107, quando disciplina o Sistema Nacional

de Meio Ambiente (SISNAMA), não deixou de explicitar a
possibilidade que os Estados têm, na esfera de suas competências e nas
áreas de sua jurisdição108, de elaborar normas supletivas e
complementares e padrões relacionados com o meio ambiente,
observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA.
Conquanto o Município não figure no rol dos habilitados

a legislar em matérias afetas ao meio ambiente mercê da leitura isolada
do art. 24 da CF/88, pode e deve legislar visando ao interesse local e
sempre no intuito de adequar eventual norma emanada da União ou do
Estado-membro ao interesse local. Assim, o art. 24 há de ser
interpretado em conjunto com os arts. 30, incs. I e II, e com o art. 182,
§ 1º, todos da CF.
Também é de ser enfatizado que a Lei da Política

Nacional do Meio Ambiente, em seu art. 6º, § 2º, franqueia aos
Municípios elaborar normas supletivas e complementares aos padrões
relacionados com o meio ambiente, observados os que forem
estabelecidos pelo CONAMA e, eventualmente, pelo Estado-membro.
107 Art. 6º, parág. 1º.

108 O termo aqui não está bem empregado. O mais correto seria limitar à sua respectiva
circunscrição territorial.
80
Direito Ambiental
2.3 Conflitos entre leis especiais e gerais –

Competência concorrente entre União e Estados
No que diz respeito à competência legislativa concor-

rente, havendo conflitos entre legislações, deve predominar aquela
mais restritiva (desde que cada uma se atenha ao campo próprio de
seus interesses predominantes); já que, no caso, visa-se à satisfação do
interesse público.
Conforme Farias, colacionando lição de Kelsen, na

repartição de competências vertical, não há hierarquia entre normas
federais e estaduais, mas sim superposição de ordens jurídicas em um
mesmo território, que se complementam por expressa determinação da
Constituição. Havendo invasão de competência legislativa privativa,
ou inobservância dos limites constitucionais postos à atuação de cada
entidade no campo da competência legislativa concorrente, resultará a
inconstitucionalidade da lei. Em ambos os casos, a questão resolve-se
pela regra da competência constitucional, e não pela supremacia do
direito federal.
A partir deste entendimento, o autor formula a seguinte

regra de interpretação: “os eventuais conflitos, nos quais a noção de
norma geral e especial não seja suficiente, devem ser resolvidos pela
prevalência da norma que melhor defenda o direito fundamental
tutelado, por tratar-se de preceito constitucional (lei nacional) que se
impõe à ordem jurídica central ou regional (in dubio pro natura)”.109
Patrícia Silveira, embora concorde com o princípio do in

dubio pro natura, entende que, tendo em vista a natureza do parágrafo
1º, que atribui à União um comando geral, há a “formação de uma
hierarquia de normas, a da norma geral a fixar um campo genérico de
preceitos, a norma suplementar dos Estados que também não pode
109 FARIAS, op. cit., p. 356.
81
invadir a área do interesse local”110. No mesmo sentido o posiciona-
mento de Toshio Mukai111.
3 Lei Complementar 140, de 8 de dezembro de 2011
Um dos grandes problemas da previsão constitucional de

competência constitucional comum para o exercício do poder de
polícia administrativo e para o licenciamento ambiental era a
inexistência da Lei Complementar referida no parágrafo único de seu
art. 23 regulando o federalismo cooperativo. Na prática, como todos os
entes políticos da federação são elencados no caput do art. 23, poderia
haver sobreposição de atuações ou omissão de todos eles naquelas
competências.
Por outro lado, a regra prevista no art. 76 da Lei 9605/98,

ao determinar que o pagamento de multa imposta pelos Estados,
Municípios, Distrito Federal ou Territórios substitui a multa federal
na mesma hipótese de incidência era insuficiente porque se
circunscrevia à multa e, ainda assim, se limitava à previsão de
substituição de multa imposta pela União, silenciando quanto às
demais sanções administrativas ou conflitos entre Estados e
Municípios, por exemplo.
Assim, era preciso disciplinar a competência comum para o

licenciamento e para o exercício do poder de polícia administrativo nos
casos de competência comum. A LC 140/11, ao regulamentar o
parágrafo único do art. 23 da CF acabou por utilizar o mesmo critério,
ou seja, o ente competente para o licenciamento ambiental será aquele
que deverá lançar auto de infração e instaurar o procedimento
administrativo, aplicando as devidas sanções.

111 MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado. Rio de Janeiro: Forense Universitária,
1992, p. 20.
82
Direito Ambiental
3.1 Histórico
Originária do PL n. 12/2003, de autoria do Deputado

Sarney Filho, após a criação de um grupo de trabalho no âmbito da
Comissão Tripartite Nacional, em 2005, com a participação do
Ministério do Meio Ambiente, IBAMA, ABEMA, ANAMMA, CNM,
ANA e conselheiros do CONAMA, em 2007 o PLC é remetido ao
Congresso Nacional, que aprova um substitutivo ao PL 12/2003 em
dezembro de 2009, modificando-lhe totalmente. Por fim, em outubro
de 2011 o PL é aprovado pelo plenário do Senado.
3.2 Critérios definidores da competência para o

licenciamento, para a supressão de vegetação e para o
exercício do poder de polícia administrativo
a) licenciamento
A principal modificação da LC 140/11 foi terminar com a

previsão expressa na Resolução CONAMA 237/97 da abrangência dos
impactos como um dos critérios para a definição de competência para
o licenciamento substituindo-a pela tipologia que será definida pelas
comissões tripartites federal e estadual e bipartite do Distrito Federal.
Com relação à competência para o licenciamento também observam-se

modificações. Enquanto a Lei 6.938/81 previa como regra o
licenciamento estadual (art. 10, caput) e a Resolução CONAMA
237/97 se utilizava dos critérios de dominialidade, segurança nacional,
localização e abrangência dos impactos, a LC 140/11 não repetiu esse
último
b) supressão de vegetação
O órgão integrante do SISNAMA que licencia é o mesmo que

autoriza a supressão de vegetação, nos termos do art. 13, parágrafo 2º,
83
exceto para a Mata Atlântica e áreas com espécies ameaçadas de
extinção, quando incidirá o art. 11.
Dessa forma foi revogada a previsão de competência do órgão estadual

(art. 5º, II, Res. CONAMA 237) para intervenção e supressão em APP.
c) exercício do poder de polícia administrativa
Nos termos do art. 17, o órgão responsável pelo

licenciamento ou autorização será o competente para lavrar auto de
infração e instaurar o processo administrativo para a apuração de
infrações à legislação ambiental. Porém o parágrafo 2º determina que,
na iminência ou ocorrência de degradação, o ente que tiver
conhecimento deve determinar as medidas para evitá-la, fazer cessá-la
ou mitigá-la, comunicando o órgão competente para as providências
cabíveis, incluindo-se aqui não só as medidas acautelatórias
propriamente ditas como a própria autuação. Isso porque, o art. 70,
parágrafo 3º, da Lei 9605/98, que não foi revogado, determinada a
obrigatoriedade de agir da administração112. Deve o regulamento
prever que tais medidas ou sanções importam em suspensão da
prescrição.
A utilização do critério de competência para o licenciamento para a

definição da competência para o exercício do poder de polícia
administrativa não é infensa a críticas porque o licenciamento é
eminentemente preventivo enquanto a fiscalização é também
repressiva.
Por outro lado, a melhor interpretação é a que conclui que se a

atividade não depende de licença ou é clandestina, por exemplo,
qualquer órgão do SISNAMA pode agir administrativamente.
112 Nesse sentido, PEREIRA, Henrique Albino. Competência para fiscalizar na Lei
Complementar nº 140/11. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3363, 15 set. 2012 . Disponível
em: <http://jus.com.br/revista/texto/22623>. Acesso em: 26.12. 2012.
84
Direito Ambiental
A LC 140 (art. 17, par. 3º), ao contrário da Lei 9605/98 (art. 76) afirma
que no caso de conflito deve prevalecer o auto de infração lavrado pelo
órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização.
Considerando que a aplicação da nova Lei dará margem a

interpretações e que auto de infração aplicado por órgão que não tenha
a competência para o licenciamento não subsistirá, é fundamental que
o regulamento preveja regras de suspensão da prescrição das sanções
administrativas para as hipóteses do art. 17, para 2º.
85
86
Direito Ambiental
Capítulo V
A TUTELA PREVENTIVA DO MEIO AMBIENTE
1 A Política Nacional do Meio Ambiente: Lei 6.938/81

A Lei 6.938/81 institui o Sistema Nacional de Meio
Ambiente (SISNAMA), sob influência dos Estados Unidos e seu
National Environmental Protection Act, de 1969. A finalidade do
SISNAMA é estabelecer uma rede de agências governamentais, nos
diversos níveis da Federação, visando a assegurar mecanismos capazes
de, eficientemente, implementar a Política Nacional do Meio
Ambiente. Sua configuração é complexa, pois a coordenação entre os
diversos atores do sistema depende de toda uma série de circunstâncias
que variam desde a desigualdade científica e técnica entre seus
integrantes, rivalidades regionais, opções econômicas, entre outras.
Os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente

implicam preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental
propícia à vida, visando assegurar ao país condições de desenvol-
vimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à
proteção da dignidade humana (art. 2º). A implementação da política
se faz mediante os princípios de direito ambiental, estabelecidos pela
CF/88 e pela legislação infraconstitucional.
87
2 Principais Órgãos criados pela Lei 6.938/81
O art. 6º estabelece que o SISNAMA é integrado por um
órgão superior, por um órgão consultivo e deliberativo, por um órgão
central, um órgão executor, diversos órgãos setoriais, órgãos seccionais
e órgãos locais. Cada um deles possui atribuições próprias, conforme
se verão.
2.1 CONAMA
Conforme o art. 6º, inc. II, da Lei 6.938/81, o CONAMA

é o órgão consultivo e deliberativo com a finalidade de assessorar,
estudar e propor ao Conselho do Governo diretrizes de políticas
governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e
deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões
compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Sua
composição vem regrada pelo Decreto 99.274/90. Dentre suas
atribuições destacam-se:
- estabelecer padrões de controle e manutenção da

qualidade do ambiente
- determinar e apreciar o EIA/RIMA
- estabelecer normas e padrões nacionais de controle da

poluição por veículos automotores, aviões e embarcações.
Embora conste do art. 8º, I, da Lei 6938/81 a competência

do CONAMA para estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas
e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras, a LC 140/11 esvaziou a competência do
CONAMA, na medida em que a tipologia, que nada mais é do que um
dos os critérios para o licenciamento, será estabelecida por Decreto do
Poder Executivo a partir de proposição da Câmara Tripartite Nacional,
assegurada a participação de apenas um membro do CONAMA, ao
lado de representantes dos poderes executivos da União, dos Estados,
88
Direito Ambiental
do Distrito Federal e dos Municípios (arts. 4º, parágrafo 2º e 7º XIV,

h).
Uma das atuações mais destacadas do CONAMA refere-

se ao poder de editar Resoluções, as quais não foram vetadas pela
CF/88, em virtude do art. 25 do ADCT (que previu a revogação, a
partir de 180 dias da promulgação da CF de todos os dispositivos
legais que atribuíssem ou delegassem a órgão do Poder Executivo
competência assinalada ao Congresso Nacional, especialmente no que
se refere à ação normativa). Isso porque somente foram abrangidos os
órgãos do Poder Executivo que estivessem exercendo funções que a
CF reservou ao Congresso, o que não ocorre no caso do CONAMA.
Conforme Álvaro Mirra, na regulamentação feita pelo

CONAMA, não há exercício de competência delegada, mas sim
exercício de poder regulamentar por órgão executivo, colegiado, que
decorre expressamente da Lei 6.938/81, de forma específica para a
normatização do licenciamento ambiental e do Estudo de Impacto
Ambiental113.
Patrícia Silveira tece críticas ao poder regulamentar do

CONAMA, destacando que o parágrafo 1º do art. 6º da Lei
6.938/81114, não foi recepcionado pela Constituição Federal de 1988.
Por conseguinte, “uma lei criada em nível estadual não se subordina às
resoluções do CONAMA, pois a norma que rege primordialmente a
repartição de competências é a Constituição”. Adverte, ainda, que as
competências do CONAMA fixadas nos incisos VI e VII do art. 8º da
Lei 6938/81 devem adaptar-se à nova ordem constitucional, ou seja,
jamais poderão inovar de forma originária, “cabendo ao CONAMA, no
máximo, a regulamentação de algo já instituído pela legislação, no qual
não for aplicável, necessariamente, o princípio da reserva legal”115.
113 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Impacto Ambiental – aspectos da legislação brasileira. São
Paulo: Editora Oliveira Mendes, 1998, p. 9.
114 Art. 6º, parágrafo 1º - “Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua
jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio
ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA”.
115 SILVEIRA, op. cit., p. 156. A autora colaciona ainda a posição de Luís Carlos de Moraes.
Curso de direito ambiental: São Paulo: Ed. Atlas, pp. 25-26.
89
2.2 IBAMA
Órgão central do SISNAMA, com a finalidade de
coordenar, executar e fazer executar, como órgão federal, a política
nacional do meio ambiente, e as diretrizes governamentais fixadas para
o meio ambiente; e a preservação, conservação e uso racional,
fiscalização, controle e fomento dos recursos ambientais. É autarquia
federal de regime especial, com personalidade jurídica de direito
público, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente. Conforme o art.
10 da Lei 6.938, o IBAMA pode declarar os tipos ou modalidades de
estabelecimentos e atividades que precisarão de licença ambiental, mas
não tem competência para criar as normas de licenciamento. Realiza o
licenciamento ambiental das atividades e obras elencadas no art. 7º,
XIV, letras a até h da LC 140/11.
Deve-se registrar que o IBAMA teve parte de suas
funções repassadas para o Instituto Chico Mendes, por força da Lei
11.516, de 28.8.07.
2.3 ÓRGÃOS SECCIONAIS

São os órgãos ou entidades estaduais, responsáveis pela
execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de
atividades capazes de provocar a degradação ambiental (Exemplos: no
Estado do Rio Grande do Sul, a FEPAM, em Santa Catarina, a
FATMA).
2.4 ÓRGÃOS LOCAIS

São os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo
controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas
jurisdições. A atuação dos Municípios foi realçada pela Resolução
237/97 do CONAMA, ao prever a possibilidade de licenciamento
municipal de atividades de impacto local.
90
Direito Ambiental
3 Principais instrumentos da Política Nacional do

Meio Ambiente
3.1 Licenciamento Ambiental
3.1.1 Conceito
O licenciamento ambiental consiste em um dos mais

importantes instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente,
sendo definido pela LC 140/11 como o procedimento administrativo
destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de
recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes,
sob qualquer forma, de causar degradação ambiental (art. 2º, I).
O licenciamento é obrigatório para as atividades

arroladas no Anexo da Res. 237/97, embora possa ser exigido para
outras atividades, de acordo com entendimento discricionário do órgão
ambiental, pois o conceito de “atividades utilizadoras de recursos
ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores” é
indeterminado e suscetível de ser preenchido à luz do caso concreto.
Trata-se de um procedimento e não de um processo, cujo

fundamento reside na possibilidade, constitucionalmente outorgada, de
o Poder Público impor condições ao exercício do direito de
propriedade e do direito ao livre empreendimento, a fim de que a
função social da propriedade e da empresa sejam observadas (arts. 5º,
XXIII, 170, III e VI, e parágrafo único, 182, §2º, e 186, II, todos da
Constituição Federal de 1988).
O licenciamento insere-se, portanto, no âmbito do

exercício do poder de polícia116, definido no art. 78, do Código
Tributário Nacional, segundo o qual “poder de polícia é a atividade da
administração pública que, limitando ou disciplinando direito,
116 MOLINA, Adriana de Oliveira Varella. Comentários sobre a natureza jurídica do

licenciamento ambiental e do ato administrativo originário do licenciamento ambiental, in Anais
do 6º Congresso Internacional de Direito Ambiental, org. BENJAMIN, Antônio Herman. São
Paulo: IMESP, 2002, p. 53.
91
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato,
em razão do interesse público concernente à segurança, à higiene, à
ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito
à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”
Registre-se, todavia, a posição de Daniel Fink, para quem

o licenciamento é um serviço público típico, enquadrando-se dentre as
atividades próprias da Administração Pública, submetendo-se ao
regime jurídico aplicável à Administração117.
O que importa destacar é que o licenciamento ambiental

reflete os princípios da supremacia do interesse público na proteção do
meio ambiente em relação aos interesses privados, já que cuida de
proteger o direito fundamental da pessoa humana ao equilíbrio
ecológico, posto no art. 225, caput, da Constituição Federal de 1988.
Dada a indisponibilidade desse direito, cabe ao Poder Público intervir
nas atividades privadas na defesa do meio ambiente, condicionando o
seu exercício a determinadas obrigações que busquem atingir um
padrão de desenvolvimento reputado sustentável, de acordo com o
estágio do conhecimento científico vigente.
O licenciamento é um procedimento que deve ser

revestido de publicidade, permitindo-se o exercício da participação
popular, a ser viabilizada especialmente por meio de audiências
públicas, cujo grande mérito é possibilitar o controle da discri-
cionariedade administrativa e da motivação do órgão ambiental quanto
ao processo decisório que resultará na concessão ou não da licença.
3.1.2 Funções do licenciamento ambiental
O licenciamento ambiental apresenta-se plurifuncional.

Em perspectiva mais imediata sobre este instrumento, pode-se afirmar
117 FINK , Daniel. Aspectos jurídicos do licenciamento ambiental. SP: Forense Universitária, 1 ª
ed., 2000, p. 3.
92
Direito Ambiental
que o licenciamento ambiental objetiva o controle de atividades

potencialmente poluentes, procurando imprimir-lhes um padrão de
atuação sustentável, de sorte a prevenir danos ambientais.
Neste sentido, o licenciamento operacionaliza os

princípios da precaução, da prevenção e do poluidor-pagador118, pois
cuida de identificar os riscos inerentes à determinada atividade
empresarial, com vistas a informar o processo decisório sobre a
implementação ou não da atividade, e sobre a eleição das medidas
preventivas mais adequadas para mitigar a degradação ambiental.
A implementação do princípio do poluidor-pagador, por

seu turno, verifica-se a partir da concepção de que este princípio
apresenta uma vocação prioritariamente preventiva, posto que visa à
internalização, no processo produtivo, dos custos de prevenção de
danos ambientais. Daí que o licenciamento, diretamente, condicionará
determinada atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente à
adoção de tecnologias adequadas à prevenção de riscos ambientais,
como verdadeiros custos de produção. Abre-se, então, a possibilidade
de este instrumento afigurar-se como uma forma de transformar o
modus operandi que determina a ocorrência de danos ambientais,
atuando na esfera do risco de dano, impondo a obrigação de adotar
tecnologias mais adequadas à proteção ambiental e de monitoramento
da atividade.
Outra função importante do licenciamento ambiental é a

imposição de medidas mitigadoras e compensatórias para a degradação
ambiental que está prestes a ser autorizada. Sim, determinado impacto
ambiental será autorizado pelas autoridades competentes, mas não será
considerado um dano juridicamente reparável porque o licenciamento
cuidará de impor ao empreendedor as medidas compensatórias. Dessa
forma, o licenciamento funciona, em parte, como um filtro da
definição do dano jurídico, pois a degradação – aqui entendida como
perda das características essenciais do sistema ecológico – não será
118 MIRRA, Álvaro Valery. “Princípios fundamentais do Direito Ambiental”, Revista de Direito
Ambiental, vol. 02, abril-junho de 1996, SP: Ed. RT, p. 50.
93
reparada pela via da responsabilização civil. O impacto será mitigado e
compensado por intermédio de outras obrigações.
Um exemplo dessa possibilidade é previsto no Código

Florestal do Estado do Rio Grande do Sul, cujo art. 8º estabelece que
“para cada árvore cortada deverão plantar 15 mudas, preferen-
cialmente das mesmas espécies”. Também o art. 36 da Lei das
Unidades de Conservação (Lei 9.985/2000) prevê que “nos casos de
licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto
ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com
fundamento em EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a
implantação e manutenção de unidade de conservação do grupo de
proteção integral”. Trata-se aqui da chamada responsabilização ex-
ante, efetuada na esfera administrativa, em que se pretende compensar
danos ambientais que serão autorizados pelos órgãos ambientais.
Finalmente, em uma visão mais ampliada do instrumento,

Colaço Antunes observa a sua potencialidade de inserir determinada
atividade em um contexto de programação e planificação do
desenvolvimento econômico nacional, regional ou local, percebendo-se
“os fins públicos e de composição preventiva de múltiplos interesses
públicos, privados e coletivos, relativamente às garantias do particular,
que se manifesta de forma premente e urgente nos procedimentos
diretamente incidentes sobre os direitos fundamentais”119.
Para que essa função seja adequadamente observada, é

imprescindível a existência prévia de um zoneamento ambiental,
definindo os usos do solo e suas potencialidades, de acordo com as
características ambientais da região, e de um planejamento do
desenvolvimento econômico e ambiental da região.
Assim, torna-se instrumento voltado para o desenvol-

vimento sustentável, procurando harmonizar o princípio da defesa do
meio ambiente com os princípios da propriedade privada, da livre
iniciativa e da exploração de atividades econômicas.
119 ANTUNES, Luís Filipe Colaço. O procedimento administrativo de avaliação de impacto

ambiental, Coimbra: Almedina, 1998, p. 198.
94
Direito Ambiental
Não convém olvidar, ainda, que o licenciamento ambien-

tal é instrumento de direito econômico, pois sempre importará em
planejamento e em tomada de decisões sobre o que preservar e o que
degradar.
3.1.3 Competências para o licenciamento ambiental
Esta matéria foi sensivelmente alterada pela LC 140/11

revogando as competências originária (significativo impacto ambiental
de âmbito nacional ou regional) e supletiva (inexistência, inércia ou
inépcia do licenciamento estadual) do IBAMA previstas no art. 10,
parágrafo 4º, da Lei 6938/81.
Por outro lado, também os critérios definidores das

competências foram alterados, revogando-se a previsão da abrangência
dos impactos contida na Resolução CONAMA 237/97 para substituí-la
pela tipologia que será proposta pelas comissões tripartites nacional,
estaduais e do Distrito Federal. Ficou mantida a abrangência dos
impactos apenas como critério para interpretação do impacto local,
definidor da competência dos municípios.
Atualmente os critérios definidores das competências

para o licenciamento ambiental estão previstos na LC 140/11 e
baseiam-se na dominialidade (mar territorial, terras indígenas), no
monopólio do exercício de atividade (nuclear), na segurança nacional
(atividades militares), no órgão instituidor de unidade de conservação
(exceto APA), na localização e desenvolvimento da atividade e na
tipologia.
O quadro abaixo demonstra as alterações sucessivas no

que concerne aos critérios definidores da competência para o
licenciamento ambiental entre a Lei 6938/81, a Resolução CONAMA
237/97 e a LC 140/11.
95
3.1.3.1 Competência da União (IBAMA)
A competência da União para o licenciamento está

prevista no inciso XIV, alíneas a a h do art. 7º da LC 140/11:
“XIV - promover o licenciamento ambiental de

empreendimentos e atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no

Brasil e em país limítrofe;
96
Direito Ambiental
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial,

na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; c)
localizados ou desenvolvidos em terras indígenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de

conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção
Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais

Estados;
f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento

ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles
previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme
disposto na Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir,

beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em
qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de
suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão
Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do

Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite
Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho
Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios
de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou
empreendimento.”
Como já se referiu anteriormente foi revogado o art. 10,

parágrafo 4º da Lei 6938/81 que previa a competência originária do
IBAMA para o licenciamento de atividade de significativo impacto de
âmbito nacional e regional, bem como sua competência supletiva, nos
casos de inexistência, inércia ou inépcia do licenciamento estadual.
3.1.3.2 Competência dos Estados
A competência dos Estados é residual, pois nos termos do

art. 8º, inciso XIV compete-lhe:
97
“XIV - promover o licenciamento ambiental de
atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais,
efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma,
de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7º e
9º;
XV - promover o licenciamento ambiental de atividades

ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de
conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção
Ambiental (APAs).”
Apesar de a LC 140/11 prever uma competência residual

aos Estados acredita-se que, na prática, esta será consideravelmente
acrescida, o que deverá ocorrer a partir da interpretação do que seja
residual da tipologia da comissão tripartite nacional. Além disso, em
sintonia com o Código Florestal, percebe-se que a LC 140 prevê a
competência estadual para aprovar o manejo e a supressão da
vegetação de florestas e formações sucessoras em imóveis rurais.
Também previu a competência estadual para controlar a apanha de
espécimes da fauna silvestre destinados a criadouros e à pesquisa, bem
como aprovar o funcionamento de criadouros da fauna silvestre (art.
8º, XVIII e XIX).
3.1.3.3 Competência dos Municípios
A competência dos municípios permaneceu para as

atividades ou empreendimentos que causem ou possam causar impacto
ambiental de âmbito local. A novidade é o acréscimo da necessidade
de tipologia a ser definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de
Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor
e natureza da atividade. Com isso, a LC 140/11 conferiu uniformidade
de critérios a todo o território nacional porque até então alguns Estados
previam a competência dos municípios através de lei estadual,
enquanto outros o faziam por resoluções de seus CONSEMAs ou não
dispunham expressamente sobre o assunto.
98
Direito Ambiental
A LC 140/11 prevê como norma de transição que sua

aplicação dar-se-á a partir da edição da decisão do CONSEMA (art.
18, parágrafo 2º) e enquanto não forem estabelecidas as tipologias a
serem estabelecidas pela comissão tripartite nacional e pelos
CONSEMAS os processos de licenciamento e autorização ambiental
serão conduzidos conforme a legislação em vigor.
3.1.3.4 Competências supletiva e subsidiária
a) competência supletiva
Estão previstas duas espécies de competência supletiva:

uma decorrente de delegação (art. 5º) e outra por decurso de prazo (art.
14, parágrafo 3º).
1. Delegação
Nos termos do art 5º, o ente federativo poderá delegar,

mediante convênio, a execução de ações administrativas a ele
atribuídas nesta Lei Complementar, desde que o ente destinatário da
delegação disponha de órgão ambiental capacitado a executar as ações
administrativas a serem delegadas e de conselho de meio ambiente.
O conceito de órgão ambiental capacitado é novo e está

previsto no parágrafo único do art. 5º nos seguintes termos: considera-
se órgão ambiental capacitado, para os efeitos do disposto no caput,
aquele que possui técnicos próprios ou em consórcio, devidamente
habilitados e em número compatível com a demanda das ações
administrativas a serem delegadas.
Embora o conceito de órgão ambiental capacitado esteja

previsto para os casos de delegação de competência entende-se que
99
deve servir de critério para a consideração da capacitação dos órgãos
licenciadores em geral, pois não basta que um município, por exemplo,
seja competente para o licenciamento de atividade de impacto local se
não possuir minimamente capacidade para o exercício desta atividade
e, principalmente, para a necessária fiscalização posterior ao
procedimento.
2. Decurso de prazo
Aciona-se também a competência supletiva quando

ocorrer o decurso do prazo para o licenciamento sem a emissão da
licença ambiental (art. 14, parágrafo 3º) .
Entretanto entende-se que a competência supletiva

deveria incidir não somente pelo decurso do prazo, mas também
quando houver dispensa infundada do licenciamento ambiental, por
ação ou omissão do órgão competente para exigi-la. Deveriam ser
previstos outros casos de omissão que não apenas o decurso do prazo
sem o deferimento da licença já que é obrigatória a intervenção em
caso de infração administrativa sob pena de corresponsabilidade (art.
70, parágrafo 3º, da Lei 9605/98).
3. Inexistência de órgão ambiental capacitado ou

conselho de meio ambiente
O art. 15 prevê que a União assumirá o licenciamento e

autorização ambientais quando inexistir órgão ambiental capacitado ou
conselho de meio ambiente no Estado ou no Distritito Federal (art. 15,
I) ou ainda quando não houver órgão capacitado e conselho no Estado
e no Município (art. 15, III); o Estado assumirá na hipótese de
inexistência de órgão licenciador ou conselho no município (art. 15,
II).
A supletividade, de acordo com o mencionado artigo,

incide até a criação do órgão ambiental ou do conselho. Entende-se que
também deveria incidir a supletividade até a capacitação do órgão
100
Direito Ambiental
ambiental porque ele pode ser criado, mas continuar sem capacidade
técnica, insuficiência de pessoal, etc.
b) competência subsidiária
A competência subsidiária não apresenta maiores

dificuldades, consistindo no desempenho de tarefas de colaboração e
cooperação que se dará por meio de apoio técnico, científico,
administrativo ou financeiro. Deve ser solicitada pelo ente
originariamente detentor da atribuição (art. 16 e parágrafo único).
3.1.4 Etapas do Licenciamento Ambiental: art. 8º, Res.

237/97
Licença Prévia: atesta a viabilidade ambiental do projeto

e aprova a sua concepção. Pode ser precedida de EIA-RIMA,
dependendo do impacto ambiental a ser gerado pela atividade. Deve
ser instruída com certidão da Prefeitura atestando a sua com-
patibilidade com os usos do solo (art. 10, Resolução 237). Não autoriza
qualquer alteração física no empreendimento proposto, tais como corte
de árvores, aterros, obras.
Licença de Instalação: autoriza a instalação do empreen-

dimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos
planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de
controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem
motivo determinante. Permite, portanto, que o empreendedor passe a
materializar o projeto aprovado. Se, todavia, o tipo de empreendimento
depender de algum equipamento para operar, estará condicionado à
etapa seguinte.
Licença de Operação: autoriza a operação da atividade ou
empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que
consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e
condicionantes determinados para a operação.
101
As licenças poderão ser expedidas isolada ou sucessiva-
mente, de acordo com a natureza, características e fase do empre-
endimento ou atividade.
A Resolução 237/97 criou prazos diferenciados para a
vigência dessas licenças:
LP: mínimo cronograma, máximo 5 anos
LI: mínimo cronograma, máximo 6 anos
LO: mínimo 4 anos e máximo 10 anos
3.1.5 Licenciamento simplificado
A Resolução CONAMA n.° 237/1997, que disciplina o

licenciamento ambiental, em consonância com a Lei n.° 6.938/1981,
traz a possibilidade de simplificação do licenciamento, o que pode
ocorrer de quatro maneiras:
i.Criação de procedimento específico conforme as etapas
do planejamento, implantação e operação da atividade ou
empreendimento
O art. 12 da Resolução CONAMA n.° 237/1997
possibilita a simplificação do licenciamento ambiental, permitindo a
definição, pelo órgão ambiental, de procedimento específico conforme
a natureza, as características e as peculiaridades da atividade ou
empreendimento, compatibilizando o licenciamento com as etapas de
planejamento, implantação e operação120 .
A compatibilização do licenciamento com as etapas de
implantação e operação do empreendimento pode ser exemplificada na
hipótese deste encerrar-se na fase de instalação, por não possuir
120 Art. 12 - O órgão ambiental competente definirá, se necessário, procedimentos específicos

para as licenças ambientais, observadas a natureza, características e peculiaridades da
atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as
etapas de planejamento, implantação e operação.
102
Direito Ambiental
qualquer equipamento que demande operação, como no caso de

loteamentos sem estação de tratamento de efluentes.
Entretanto, a Resolução CONAMA n. 6, de 16.9.87, que
disciplina o licenciamento ambiental de obras do setor de geração de
energia elétrica parece ter inaugurado uma tendência administrativa no
sentido de criar um “licenciamento ambiental corretivo” ao prever a
expedição das licenças ambientais “considerando-se as etapas de
planejamento ou de execução em que se encontra o
empreendimento”121 .
Posteriormente à Resolução CONAMA n. 237/97, que
regulamenta o licenciamento ambiental disciplinado na Lei da Política
Nacional do Meio Ambiente, alguns Estados122123, dando interpretação
própria ao art. 12, criaram por normativa estadual “licenças corretivas”
e, até mesmo, dispensaram o procedimento do licenciamento
ambiental, limitado em alguns casos, ao ato administrativo único da
Autorização Ambiental de Funcionamento124. Entretanto, concordamos
com LEME e ALVES que, ao criticarem o uso do licenciamento para
correção de atividades sem licenciamento ambiental prévio,
consideram-no como uma possibilidade de legalizar empreendimentos
irregulares. Nesse sentido, para os referidos autores, a licença de
operação corretiva é uma abstração administrativa por ausência de
121 Art. 12 – O disposto nesta Resolução será aplicado, considerando-se as etapas de

planejamento, ou de execução em que se encontra o empreendimento.
122 Em Minas Gerais trata-se da Deliberação Normativa do Conselho Estadual de Política
Ambiental de Minas Gerais – COPAM n.º 74, de 09 de setembro de 2004. Disponível em:
http://www.siam.mg.gov.br/sla/download.pdf?idNorma=5532. Acesso em 22 de julho de 2011.
123 No Espírito Santo a matéria é prevista pelo Decreto Estadual nº. 1.777/07 (Sistema de
Licenciamento e Controle das Atividades Poluidoras ou Degradadoras do Meio Ambiente –
SILCAP).
124 Art. 2° - Os empreendimentos e atividades listados no Anexo Único desta Deliberação
Normativa, enquadrados nas classes 1 e 2, considerados de impacto ambiental não significativo,
ficam dispensados do processo de licenciamento ambiental no nível estadual, mas sujeitos
obrigatoriamente à Autorização Ambiental de Funcionamento - AAF, pelo órgão ambiental
estadual competente, mediante cadastro iniciado pelo requerente junto à Superintendência
Regional de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável - SUPRAM competente,
acompanhado de Termo de Responsabilidade, assinado pelo titular do empreendimento e de
Anotação de Responsabilidade Técnica ou equivalente do profissional responsável. Deliberação
Normativa do Conselho Estadual de Política Ambiental de Minas Gerais – COPAM n.º 74, de 09
de setembro de 2004. Disponível em:
http://www.siam.mg.gov.br/sla/download.pdf?idNorma=5532. Acesso em 22 de julho de 2011.
103
fundamento legal, aumentando a esfera de discricionariedade do órgão
licenciador na sua concessão125 .
Acresça-se a esta crítica que, ao deferir licenças
ambientais simplesmente considerando o estado de fato do
empreendimento, descumpre-se seu principal objetivo que é o da
prevenção de danos e riscos ambientais. Além disso, a “licença
corretiva” pode desatender - caso não sejam estabelecidas medidas
compensatórias para o dano eventualmente causado ou o ilícito
cometido - ao princípio da isonomia, porquanto trataria desigualmente
situações iguais, conferindo tratamento simplificado para atividades
exercidas à margem da lei, enquanto apena aquele que cumpre com
todas as fases do licenciamento.
Não se pode olvidar que a comunhão do licenciamento
ambiental com outros instrumentos de prevenção, como o zoneamento
e a avaliação ambiental estratégica dependem do exato cumprimento
da análise realizada pela administração para o deferimento da licença
prévia, ocasião em que, verificada a compatibilidade da obra ou
empreendimento com as leis de uso do solo e demais condicionantes,
atesta-se a viabilidade ambiental do projeto.
De outro lado, a denominada licença corretiva não
impede a caracterização do crime previsto no art. 60 da Lei 9.605/98
dentre cujos verbos típicos encontram-se os de construir, reformar,
ampliar, instalar ou fazer funcionar estabelecimentos, obras ou serviços
potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos
ambientais.
A única interpretação condizente com a legislação para
admitir a licença ambiental corretiva decorreria da aplicação do
parágrafo 1º do art. 79-A da Lei dos Crimes e Infrações
Administrativas Ambientais, através de celebração de termo de
compromisso ambiental – TCA para promover, nos termos da citada
125 LEME, Ana Carolina Reis Paes; ALVES, Alexandre Luiz Rodrigues. A Ilegalidade da
Licença Ambiental Corretiva e seus reflexos na proteção da fauna. In: Fauna, Políticas Públicas
e Instrumentos Legais. BENJAMIN, Antonio Herman (Org.). Anais do 8º Congresso Internacional
de Direito Ambiental. São Paulo: IMESP, 2004, p. 801.
104
Direito Ambiental
Lei, “as necessárias correções de suas atividades”126. E, mesmo tal

interpretação não é isenta de dúvidas porque a redação do parágrafo 2º
do mencionado artigo leva a crer tratar-se de disposição transitória, ou
seja, destinada exclusivamente a regularizar empreendimentos em
curso em 30 de março de 1998127 , já que o mencionado parágrafo
determinava a protocolização de requerimento para celebração de
termo de compromisso junto aos órgãos ambientais até 31 de dezembro
de 1998.
Assim, o art. 79-A128 , que autorizou os órgãos
integrantes do SISNAMA a celebrar TCA, tinha como objetivo
permitir a adaptação das atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras ao novo diploma legal (Lei dos Crimes Ambientais),
concedendo-lhes prazo para regularização (cumprimento de projetos de
recuperação) com a suspensão da aplicação das penalidades
administrativas. Tratava-se de instrumento transitório destinado a
conferir um período de adaptação das empresas à nova legislação,
justamente porque havia entrado em vigor o crime de perigo abstrato
previsto no art. 60, consistente em funcionar sem licença ambiental.
126 Art. 79-A. Para o cumprimento do disposto nesta Lei, os órgãos ambientais integrantes do
SISNAMA, responsáveis pela execução de programas e projetos e pelo controle e fiscalização
dos estabelecimentos e das atividades suscetíveis de degradarem a qualidade ambiental, ficam
autorizados a celebrar, com força de título executivo extrajudicial, termo de compromisso com
pessoas físicas ou jurídicas responsáveis pela construção, instalação, ampliação e
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva ou potencialmente poluidores.
§ 1º O termo de compromisso a que se refere este artigo destinar-se-á, exclusivamente, a
permitir que as pessoas físicas e jurídicas mencionadas no caput possam promover as
necessárias correções de suas atividades, para o atendimento das exigências impostas pelas
autoridades ambientais competentes, sendo obrigatório que o respectivo instrumento disponha
sobre:
I - o nome, a qualificação e o endereço das partes compromissadas e dos respectivos
representantes legais;
II - o prazo de vigência do compromisso, que, em função da complexidade das obrigações nele
fixadas, poderá variar entre o mínimo de noventa dias e o máximo de três anos, com
possibilidade de prorrogação por igual período;
III - a descrição detalhada de seu objeto, o valor do investimento previsto e o cronograma físico
de execução e de implantação das obras e serviços exigidos, com metas trimestrais a serem
atingidas;
IV - as multas que podem ser aplicadas à pessoa física ou jurídica compromissada e os casos
de rescisão, em decorrência do não-cumprimento das obrigações nele pactuadas;
V - o valor da multa de que trata o inciso anterior não poderá ser superior ao valor do
investimento previsto;
VI - o foro competente para dirimir litígios entre as partes.
127 Considerando-se que a Lei 9.605/98 foi publicada no Diário Oficial da União em 13.02.1998.
128 Acrescentado pela MP 2.163-41, de 23/08/01.
105
Posteriormente, o Decreto n.º 3.179/99, regulamentando a Lei n.º
9.605/98, no art. 60, estabeleceu que cumpridas as exigências
estabelecidas no termo, a multa seria reduzida em 90%. Ainda, a
Instrução Normativa IBAMA n.º 79, de 13/12/05 disciplinou os
procedimentos para reparação e indenização do dano ambiental e para
aplicação da conversão de multa administrativa em serviços de
preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente.
Finalmente, o art. 10, parágrafo 8º, do Decreto n. 6.514/2008, que
dispõe sobre as sanções e infrações administrativas contra o meio
ambiente, limitou-se a afirmar que a celebração de termo de
compromisso de reparação ou cessação dos danos encerrará a
contagem da multa diária.
Percebe-se, portanto, que não há nenhuma referência na
legislação federal à chamada licença. O termo de compromisso
ambiental destina-se a regularizar ilegalidades apuradas em processo
administrativo fazendo cessar a multa diária imposta, que poderá ser
convertida em serviços de preservação, melhoria e recuperação da
qualidade ambiental. A regularização através do TCA refere-se,
portanto, a um processo administrativo em que tenha sido imposta
multa, não guardando relação com o procedimento administrativo do
licenciamento, onde não são impostas sanções.
O ato administrativo que defere ou indefere a licença
ambiental, ao contrário, destina-se a “demonstrar a forma como se
chegou à viabilidade ou não de determinada atividade, aos pesos
conferidos às díspares conseqüências da atividade econômica e à
observância dos dispositivos constitucionais que imantam tanto a
ordem social quanto a econômica”129 .
No licenciamento vige a máxima da prevenção. No
processo administrativo, a reparação e a sanção.
ii. Atividades de pequeno potencial de impacto ambiental
A simplificação, ainda, pode ocorrer, conforme
regulamento específico, a ser editado pelos Conselhos de Meio
129 CAZETTA, Ubiratan. Divagações sobre o licenciamento ambiental. In: Política Nacional do
Meio Ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 107.
106
Direito Ambiental
Ambiente, para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial

de impacto ambiental130 .
São exemplos de licenciamento ambiental simplificado
em razão do pequeno potencial de impacto ambiental as Resoluções
CONAMA n.° 312/2002, sobre carcinicultura na zona costeira ; n.°
349/2004, sobre empreendimentos ferroviários de pequeno potencial
de impacto ambiental e a regularização dos empreendimentos em
operação ; n. 377/2006, para sistemas de esgotamento sanitário; n.
385/2006 para agroindústrias de pequeno porte e baixo potencial de
impacto ambiental; n. 412/2009, para novos empreendimentos
destinados à construção de habitações de interesse social, em área
urbana ou de expansão urbana e a de n. 413/2009 sobre aqüicultura.
iii. Licenciamento único para múltiplos empreendimentos
e atividades
Admite-se o licenciamento de pequenos empreendimentos,
de atividades similares e vizinhas ou daqueles integrantes de planos de
desenvolvimento previamente aprovados pelo órgão competente,
devendo ser definida a responsabilidade legal pelo conjunto de
empreendimentos ou atividades131 .
É o caso, por exemplo, do licenciamento ambiental por
integrador, disciplinado, no Estado do Rio Grande do Sul, pela
Resolução CONSEMA n. 84/2004. Compreende-se por integrador a
pessoa jurídica legalmente constituída, responsável pelo licenciamento
integrado da cadeia produtiva, como a suinocultura, avicultura,
piscicultura, silvicultura e fumo, entre outras. O integrador define um
profissional especializado na área de abrangência do sistema,
130 Art. 12. § 1º - Poderão ser estabelecidos procedimentos simplificados para as atividades e
empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental, que deverão ser aprovados
pelos respectivos Conselhos de Meio Ambiente.
131 Art. 12, § 2º - Poderá ser admitido um único processo de licenciamento ambiental para
pequenos empreendimentos e atividades similares e vizinhos ou para aqueles integrantes de
planos de desenvolvimento aprovados, previamente, pelo órgão governamental competente,
desde que definida a responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades.
107
responsável pelos projetos, orientação, documentação técnica,
relatórios e demais documentação exigida para o licenciamento132 .
O órgão ambiental emite uma licença ambiental por
integrador, onde constarão os dados necessários à identificação e a
caracterização de todas as atividades integradas.
iv. Gestão ambiental voluntária
Por fim, cria-se a possibilidade de se estabelecerem
critérios para agilizar e simplificar o procedimento de licenciamento
ambiental de atividades e empreendimentos que implementem planos e
programas voluntários de gestão ambiental, visando a melhoria
contínua e o aprimoramento do desempenho ambiental133 .
Nesse âmbito, menciona-se a certificação ambiental,
notadamente a ISO 14.000, instrumento que define standards
internacionais para a gestão ambiental no setor empresarial, tema que
será abordado no item 3.2.6. A Resolução CONAMA 237/97
reconhece, desse modo, a iniciativa voluntária para o aperfeiçoamento
da gestão ambiental na empresa devendo, por isso, ser tratada de
maneira diferenciada, em licenciamento simplificado.
3.1.6 Iter procedimental

a) Definição pelo órgão ambiental, com a participação do
empreendedor, dos documentos, projetos e estudos necessários para o
início do procedimento.
b) Requerimento da LP. Deve ser dada publicidade ao
requerimento.
c) Análise pelo órgão ambiental.
132 Sobre o assunto, consultar SASS, Liz Beatriz. A relação entre a agroindústria e o produtor
integrado diante do dano ambiental: uma análise a partir da responsabilidade civil. In: Flora,
Reserva Legal e APP. Anais do 11º Congresso Internacional de Direito Ambiental. BENJAMIN,
A.; LECEY, E.; CAPPELLI, S. (Orgs). São Paulo: IMESP, 2007, pp. 424-438.
133 Art. 12, § 3º - Deverão ser estabelecidos critérios para agilizar e simplificar os
procedimentos de licenciamento ambiental das atividades e empreendimentos que
implementem planos e programas voluntários de gestão ambiental, visando a melhoria contínua
e o aprimoramento do desempenho ambiental.
108
Direito Ambiental
d) Possibilidade de formulação de pedidos de esclareci-

mentos pelo órgão ambiental, podendo haver renovação, caso os
esclarecimentos não sejam satisfatórios.
e) Audiência pública, se for o caso.
f) Novos esclarecimentos ao órgão ambiental, se da
audiência surgir necessidade.
g) Emissão de parecer técnico conclusivo e, se for o caso,
de parecer jurídico.
h) Deferimento ou indeferimento da LP, com
publicidade.
i) Com fundamento no art. 14, da Resolução 237/97, o
procedimento deverá estar concluído em até seis meses se não houver
EIA/RIMA e em até 12 meses, se houver EIA/RIMA.
j) Deferimento da LI.
k) Concluídas e aprovadas as obras, deferimento da LO.
3.1.7 Natureza Jurídica
Não há consenso sobre a natureza jurídica da licença

ambiental. As posições dividem-se entre licença e autorização adminis-
trativa. Conforme Celso Antônio Bandeira de Mello, “autorização é o
ato unilateral pelo qual a Administração, discricionariamente, faculta
o exercício de atividade material, tendo como regra, caráter precário.
É o caso da autorização de porte de arma ou da autorização para
exploração de jazida mineral”; e “Licença é o ato vinculado,
unilateral, pelo qual a Administração faculta a alguém o exercício de
uma atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o
preenchimento dos requisitos legais exigidos [...])Uma vez cumpridas
as exigências legais, a Administração não pode negá-la. Daí seu
caráter vinculado, distinguindo-se, assim, da autorização”.134
134 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, 11 ª ed., SP:
109
AUTORIZAÇÃO LICENÇA
Ato administrativo discricionário Ato administrativo vinculado e

e precário definitivo, que implica na
obrigação de o Poder Público
atender o interessado quando
preenchidos os requisitos legais
Envolve interesses públicos Não há discricionariedade, não

se examina conveniência e
oportunidade
É ato constitutivo de direito É ato declaratório de direito

135
pré-existente
Não gera direito subjetivo à O beneficiário tem direito

obtenção ou à continuidade da líquido e certo, se preencher os
autorização, pelo que a Adminis- requisitos legais
tração pode negá-la sem
indenização
Não constitui direito subjetivo Resulta em direito subjetivo

para o interessado. para o interessado
Admite revogação Traz presunção de definiti-

vidade e a invalidação só pode
ocorrer por ilegalidade na
expedição do alvará, descum-
primento na execução da
atividade ou por interesse
público superveniente, geran-
do direito à indenização
135 Para Antônio Inagê de Assis Oliveira, o ato não é meramente declaratório, mas também
constitutivo, visto atribuir ao proprietário faculdade que não dispunha antes: a de iniciar o ato.
Ainda, não há direito preexistente, mas mera perspectiva de direito. OLIVEIRA. Antônio Inagê
de Assis. O licenciamento ambiental. São Paulo: Iglu, 1998, p. 30.
110
Direito Ambiental
Para Paulo Affonso Leme Machado, a licença ambiental

é uma autorização administrativa136. Do mesmo sentir, compartilham
Vladimir Passos de Freitas137 e Toshio Mukai138.
Em sentido contrário, Antônio Inagê de Oliveira entende

que a licença ambiental tem natureza jurídica de “licença admi-
nistrativa”, posto que a Constituição assegura os direitos à propriedade
e ao livre exercício de atividade econômica. Portanto, essa licença
significa a anuência da autoridade ambiental competente, depois de
verificada que a construção ou atividade atendeu aos condicionantes
constitucionais e legais para sua localização, instalação e operação139.
Assim também entende William Freire140.
Já para Paulo de Bessa Antunes, a “licença ambiental não

pode ser reduzida à condição jurídica de simples autorização, pois os
investimentos econômicos que se fazem necessários para a
implementação de uma atividade utilizadora de recursos ambientais,
em geral, são elevados. Por outro lado, a concessão de licenças com
prazos fixos e determinados demonstra que o sentido de tais
documentos é o de impedir a perenização de padrões que, sempre, são
ultrapassados tecnologicamente”141.
Também Édis Milaré reconhece a natureza peculiar da

licença ambiental, que se aproxima da licença administrativa,
representando uma anuência do Poder Público quanto ao exercício dos
direitos de propriedade e de exploração econômica. Mas não é idêntica
a esta espécie de licença, pois “apesar de ter prazo de validade
estipulado, goza de caráter de estabilidade, de jure, e não poderá ser
suspensa por discricionariedade ou arbitrariedade. Está sujeita à
136 MACHADO, Paulo Affonso de Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 7ª ed., SP: Malheiros,
1998, p. 202.
137 FREITAS, Vladimir Passos. Direito Administrativo e Meio Ambiente, 3 ª ed., Curitiba: Juruá
Editora, p. 75.
138 MUKAI, Toshio. Direito Ambiental sistematizado, RJ: Ed. Forense Universitária, 1998, p. 89.
139 OLIVEIRA, op. cit., p. 30.
140 FREIRE, William. Direito Ambiental Brasileiro, RJ: Ed. Aide, 1998, p. 70.
141 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental, 5 ª ed., RJ: Lumen Juris, 2001, p. 102.
111
revisão e suspensão em caso de interesse público superveniente e
quando houver descumprimento dos requisitos preestabelecidos no
processo de licenciamento”142.
No sentido de que a decisão administrativa pela

concessão da Licença Prévia envolve discricionariedade, confira-se o
seguinte precedente do Tribunal Regional Federal da 3ª Região:
“Ação civil pública. Liminar indeferida. Licença prévia com

base em EIA-RIMA. Outorga de licença ambiental. Ato
administrativo discricionário sui generis. Controle judicial
somente na esfera legalidade. Agravo de instrumento
improvido. 1. Licenciamento visto sob a égide do meio
ambiente caracteriza-se como procedimento administrativo
regrado pela discricionariedade e restrições. 2. Compete à
Administração pública sopesar segundo seus critérios de
conveniência e oportunidade se será ou não concedida a
licença. Mostra-se a concessão de licença em matéria
ambiental uma discricionariedade sui generis já que sua
outorga depende da motivação carreada pelo EIA-RIMA. 3.
O controle sobre os limites da discricionariedade do ato
administrativo se dá na esfera da legalidade do ato
praticado. Referido controle é possível desde que respeite
se a discricionariedade administrativa nos limites em que ela
é assegurada à Administração Pública pela lei. 4. Não se
refere a insurreição do órgão ministerial à legalidade do ato
administrativo praticado, não sendo outrossim fornecido ao
juízo elementos que permitam inferir ter a autoridade
administrativa extrapolado a discricionariedade que lhe é
143
assegurada. 5. Agravo de instrumento improvido .”
Também merece colação o seguinte precedente do

Tribunal Regional Federal da 4ª Região, o qual entendeu que a licença
ambiental, embora assegure ao titular uma certa estabilidade, não gera
direito adquirido:
142 MILARÉ, op. cit., p. 314.

143 TRF- 3ª Região, AI 25103-SP, 6ª Turma, Rel. Juiz Mairan Maia, DJU 12.07.2000, p. 288.
112
Direito Ambiental
Agravo de Instrumento. Empreendimento. Licença

Ambiental.
O licenciamento ambiental está fundado no princípio da

proteção, da precaução ou da cautela, basilar do direito
ambiental, que veio estampado na Declaração do Rio, de
1002 (princípio 15).
O direito a um meio ambiente sadio está positivado na Lei

Maior. Mesmo que se admitisse a possibilidade de direito
adquirido contra a Constituição, ter-se-ia, num confronto
axiológico, a prevalência da defesa ambiental.
Conquanto assegure ao seu titular uma certa estabilidade, a

licença não pode ser tida como direito adquirido, já que é
obrigatória a sua revisão, por força do que dispõe o inciso IV
º
do art. 9 da Lei 6938.
O mero risco de dano ao meio ambiente é suficiente para

que sejam tomadas todas as medidas necessárias a evitar a
sua concretização. Isso decorre tanto da importância que o
meio ambiente adquiriu no ordenamento constitucional
inaugurado com a Constituição de 1988 quanto da
irreversibilidade e gravidade dos danos em questão, e
envolve inclusive a paralisação de empreendimentos que,
pela sua magnitude, possam implicar um significativo dano
ambiental, ainda que este não esteja minuciosamente
144
comprovado pelos órgãos protetivos .
3.1.8 Revogação da licença e o direito à indenização
Qualquer ato administrativo é sempre passível de revisão

se, posteriormente à sua prática, houver interesse público que a
justifique. Trata-se, aqui, da incidência do princípio da supremacia do
interesse público sobre o particular.
144 TRF-4a Região, AI 2007.04.00.004057-0/RS, Resl. Des. Fed. Luiz Carlos de Castro, j. em
29.05.2007.
113
A Resolução 237/97 prevê, no seu art. 19 que: “[...] o
órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá
modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação,
suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer: I –
violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas
legais; II – omissão ou falsa descrição de informações relevantes que
subsidiaram a expedição da licença; III – superveniência de graves
riscos ambientais e de saúde.”
As modificações incidentes sobre as condicionantes e

medidas de controle e adequação deverão ser exigidas quando da
renovação da LO. Antunes aduz que, enquanto uma licença for
vigente, a eventual modificação de padrões ambientais não pode ser
obrigatória para aquele que está regularmente licenciado segundo os
padrões vigentes na época da concessão da licença. Mas, quando
encerrado o prazo de validade, os novos padrões serão imediatamente
exigíveis.
No entanto, diante da superveniência de graves riscos

ambientais e de saúde, decorrentes da atividade licenciada, o órgão
ambiental competente poderá impor restrições e novas condicionantes
à atividade. Isso se justifica porque, diante da iminência de um dano
ambiental, a atividade fiscalizatória do poder público demanda a
adoção de medidas preventivas e precaucionais urgentes, sendo que o
particular não pode se furtar a tais exigências, já que a respon-
sabilidade pelos danos ambientais é objetiva. Seria a hipótese de um
determinado empreendimento ter sido licenciado conforme a melhor
tecnologia disponível e, posteriormente, se descobre que os padrões de
emissão adotados, em abstrato, no licenciamento, são insuficientes
para conter a degradação ambiental. É evidente que o Poder Público
deverá intervir para corrigir essas distorções.
Para o enfrentamento das hipóteses previstas no art. 19,

cumpre fazer algumas distinções, a partir da doutrina de José Afonso
da Silva:
114
Direito Ambiental
“A anulação constitui controle de legalidade [...]. A

revogação é ato de controle de mérito. Dar-se-á quando
sobrevier motivo de interesse público que desaconselhe a
realização da obra licenciada, tal como: a) mudança das
circunstâncias, seja por haver desaparecido as que
motivaram sua outorga ou por sobrevirem outras que, se
existisse antes teriam justificado sua denegação; b) adoção
de novos critérios de apreciação, em que a incom-
patibilidade da atividade licenciada deriva de uma
modificação posterior que a Administração introduziu no
ordenamento jurídico urbanístico, quer aprovando novo
plano diretor, quer modificando o existente, quer aprovando
nova lei de zoneamento ou modificando a existente, com
efeitos negativos para a manutenção da licença e do direito
reconhecido ao particular com sua outorga; c) erro na sua
outorga: o erro que supõe a equivocada apreciação de
circunstâncias reais não é um erro de fato – que em todo
momento poderia ser sanado pela Administração – mas um
erro de classificação, de valoração, de interpretação, quer
dizer, um erro de direito. O erro, no entanto, pode gerar uma
ilegalidade na outorga da licença, caso em que seu
desfazimento deverá ser feito por anulação e não por
revogação [...]. E a cassação vincula-se ao problema da
ilegalidade, mas não da legalidade da licença em si, mas de
posterior descumprimento das exigências dela. Dá-se, pois,
a cassação da licença quando ocorrer descumprimento: (a)
do projeto, em partes essenciais, durante sua execução; (b)
da lei ou de regulamento que rege a execução da obra; (c)
145
das exigências do alvará de licença” .
À luz dessas lições, percebe-se que, quando ocorrer:
a) violação da LO: cassação
b) inadequação de quaisquer condicionantes ou normas

legais: revogação, salvo em caso de ilegalidade da condicionante
existente, quando, então será hipótese de anulação.
145 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, 2ª ed., 2ª tir., SP: Malheiros, 1997,
pp. 403-404.
115
c) omissão ou falsa descrição de informações relevantes
que subsidiaram a expedição da licença: anulação
d) superveniência de graves riscos ambientais e de saúde:

revogação
No que se refere ao possível direito à indenização diante

da revogação da licença, há que fazer uma distinção. Se os riscos
foram gerados pelo exercício da atividade, ou diante de fatos da
natureza – desmoronamentos, entre outros – que tornem a atividade
incompatível com o local e insegura para o meio ambiente e para a
saúde pública – parece acertada a posição de Marcelo Dawalibi, no
sentido de que o interessado não terá direito à indenização em caso de
revogação da licença ambiental, “pois em se verificando a nocividade
do empreendimento ao meio ambiente, não teria ele mesmo nenhum
direito à instalação ou operação de sua obra ou atividade, em face da
irrelevância da sua licitude; e, se porventura, viesse tal obra ou
atividade a ser instalada ou operada, ainda que com a licença devida,
estaria o interessado sujeito à obrigação de reparar e indenizar
plenamente os prejuízos ambientais”146. Idêntica posição é compar-
tilhada por Molina147.
Mas, se ocorrer a mudança do zoneamento ambiental,

tornando a atividade, da noite para o dia, desconforme? Em hipóteses
desse tipo, parece, para esta autora, que deverá ser oportunizado ao
empreendedor, quando da renovação da LO, adaptar a sua atividade às
novas condições, que demandam uma maior cautela para prevenir
danos ambientais. Ou seja, a licença não poderá ser simplesmente
revogada, por motivos de oportunidade e conveniência do Poder
Público.
A respeito, vale colacionar a doutrina de Paulo Affonso

Leme Machado, que atribui diferente tratamento à matéria, caso se
tratem de situações envolvendo a instalação de indústrias ou situações
relativas ao seu funcionamento. Diz o autor que “sistemas de
146 DAWALIBI, Marcelo. “Licença ou Autorização ambiental?”. Revista de Direito Ambiental,

vol. 17, janeiro-março de 2000, SP: Ed. RT, p. 186.
147 MOLINA, op. cit., p. 65.
116
Direito Ambiental
funcionamento, tipos de aparelhos, que dizem de perto às condições de

salubridade, higiene e segurança são mutáveis e não entram na situação
de direitos adquiridos”, pelo que podem ser impostos ao empreendedor
sem que haja qualquer direito à indenização. Com isso, abre-se ao
titular da licença a possibilidade de adotar sistemas de funcionamento
que observem os novos padrões de emissão. Se não cumpri-los, a
licença será cassada, pois a atividade tornar-se-á ilegal.
Já na hipótese de a nova lei de zoneamento não tolerar a

permanência da atividade anteriormente licenciada, deve-se identificar
se a empresa estava ou não cumprindo as exigências das autoridades.
“No caso em que a indústria estivesse cumprindo exatamente as
normas legais e regulamentares, nenhuma sanção se lhe poderia impor
[...] Entendendo, contudo, o Poder Público que não mais conviria a
presença da indústria [...] parece-nos possível a revogação, desde que o
Poder Público desaproprie a indústria”148.
Portanto, se a única alternativa para o empreendimento

for a sua relocalização, percebendo-se que a instalação de novos
equipamentos antipoluentes não será suficiente para adequá-lo à
legislação vigente, já que a atividade não é tolerada pela nova lei de
zoneamento, o titular da licença ambiental terá direito à indenização.
Entende-se que o princípio da boa-fé que deve pautar a relação entre a
Administração e os administrados recomenda esta orientação, pois o
empreendedor efetivou altos investimentos para pôr a atividade em
operação, havendo observado todas as condicionantes impostas nas
fases do licenciamento.
Esclareça-se, no entanto, que esse direito à indenização é

condicionado à prova de efetivo prejuízo.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do

Superior Tribunal de Justiça a respeito de licenças urbanísticas vem
realizando distinção sobre o cabimento ou não da indenização
conforme o estado das obras. Assim, na hipótese de concessão de
148 MACHADO, op. cit., p. 136.
117
Licença Prévia, em que ainda não se cogita do início das obras, não
caberia qualquer indenização diante da revogação da licença,
porquanto o titular teria mera expectativa de direitos quanto à futura
instalação e operação da atividade. Confiram-se as seguintes ementas:
“Licença para construir. Revogação. Obra não iniciada.

Legislação estadual posterior. I – Competência do Estado
federado para legislar sobre áreas e locais de interesse
turístico, visando à proteção do patrimônio paisagístico (CF,
art. 180). Inocorrência de ofensa ao art. 15 da Constituição
Federal. II – Antes de iniciada a obra, a licença para
construir pode ser revogada por conveniência da
administração pública, sem que valha o argumento do direito
adquirido. Precedentes do Supremo Tribunal Federal.
149
Recurso extraordinário não conhecido .
Licença de construção. Revogação. Fere direito adquirido a

revogação da licença de construção por motivo de
conveniência, quando a obra já foi iniciada. Em tais casos,
não se atinge apenas faculdade jurídica – o denominado
direito de construir – que integra o conteúdo do direito de
propriedade, mas se viola o direito de propriedade que o
dono do solo adquiriu com relação ao que já foi construído,
com base em autorização válida do Poder Público. Há,
portanto, em tais hipóteses, inequívoco direito adquirido, nos
termos da Súmula 473. Recurso Extraordinário conhecido e
150
provido” .
3.2 Estudo de Impacto Ambiental
3.2.1 Conceito de EIA/RIMA
O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo

Relatório (RIMA) é um profundo diagnóstico do empreendimento que
está em vias de ser licenciado pelo órgão ambiental, confrontando-o
149 Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinário n. 105.634, 2ª Turma, Rel. Min.
Francisco Rezek, RTJ n. 116, p. 347; grifou-se.
150 Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinário n. 85.002-SP, Rel. Min. Moreira Alves,
RTJ n. 70, p. 1016; grifou-se.
118
Direito Ambiental
com as prováveis modificações das diversas características

socioeconômicas e biofísicas do meio ambiente. Visa a evitar que um
projeto, justificável sob o prisma econômico, ou em relação aos
interesses imediatos de seu proponente, se revele posteriormente
nefasto para o meio ambiente, pelo que possui incontroversa vocação
preventiva e precaucional. Trata-se, sem dúvida, do mais completo
instrumento de avaliação de impactos ambientais.
Sua natureza jurídica é de pré-procedimento admi-

nistrativo, vinculado ao licenciamento ambiental, de natureza cons-
titucional, destinado a avaliar impactos e definir medidas mitigadoras
e/ou compensatórias pela introdução de atividade significativamente
degradante.
O EIA/RIMA é feito antes da concessão da Licença

Prévia, como uma condição à expedição desta, a partir de um Termo de
Referência fornecido pelo órgão ambiental, norteado, no mínimo, pelas
seguintes diretrizes (art. 5º, Res. 1/86 do CONAMA e art. 73 do
Código Estadual de Meio Ambiente):
a) contemplar todas as alternativas tecnológicas e de

localização do empreendimento, confrontando-as com a hipótese de
sua não execução;
b) identificar e avaliar sistematicamente os impactos

ambientais gerados nas fases de implantação, operação e desativação
do empreendimento;
c) definir os limites da área geográfica a ser direta ou

indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência
do empreendimento, considerando, em todos os casos, a microrregião
sociogeográfica e a bacia hidrográfica na qual se localiza;
d) considerar os planos e programas governamentais e

não-governamentais, propostos e em implantação, operação e desati-
vação do empreendimento;
119
e) estabelecer os programas de monitoramento e audi-
torias necessárias para as fases de implantação, operação e desativação
do empreendimento;
f) avaliar os efeitos diretos e indiretos sobre a saúde

humana.
Deve, ainda, contemplar a chamada “Opção Zero”,

consistente na análise dos efeitos produzidos pela não-realização do
empreendimento – situação ecológica e socioeconômica da área de
influência. Diante da legislação brasileira contemplar o objetivo de
assegurar condições de desenvolvimento econômico e social, a opção
zero só deve ser adotada quando o projeto causar grandes impactos
ambientais, sem possibilidade de mitigação aceitável, e quando os
resultados econômico-sociais sejam desprezíveis151.
De acordo com o art. 225, parágrafo 1º, inc. IV, da

Constituição Federal de 1988, o EIA/RIMA é obrigatório para as
atividades de significativo impacto ambiental, conceito este revestido
de indeterminação; pois, conforme Mirra, “não é qualquer alteração do
meio ambiente, mas uma degradação significativa, que implique
alteração drástica e de natureza negativa”152. O art. 1º da Resolução nº
1/86 do CONAMA apresenta o seguinte conceito de impacto
ambiental: “Impacto ambiental é qualquer alteração das propriedades
físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causadas por
qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades
humanas, que direta ou indiretamente afetem: a) a saúde, a segurança
e o bem-estar da população; b) as atividades sociais e econômicas; c)
a biota; d) as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; e e) a
qualidade dos recursos ambientais”.
151 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999, p. 211.
152 MIRRA, op. cit., p. 23.
120
Direito Ambiental
O art. 2º da Resolução n. 1/86 do CONAMA contém um

rol exemplificativo de atividades em que o significativo impacto
ambiental é presumido.153
Questão relevante é saber se a Resolução 237/97 revogou

a obrigatoriedade do EIA/RIMA. Como se viu, o art. 2º da Resolução
1/86 elenca as atividades que, presumidamente, são capazes de causar
significativa degradação ambiental, para as quais o estudo de impacto é
obrigatório. Ocorre que a Resolução 237/97, no parágrafo único do art.
3º, dispõe que “o órgão ambiental competente, verificando que a
atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de
significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos
ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento”.
Entende-se que a Resolução 237/97 não revogou a

Resolução 1/86, ambas do CONAMA, pelos seguintes motivos:
a) a Res. 237/97 versa sobre licenciamento e não sobre

estudo de impacto ambiental;
b) a Res. 237/97 optou pela revogação explícita dos arts.

3º e 7º, em seu art. 21. Sabe-se que uma lei posterior revoga a anterior
quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou
quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior, de
acordo com o art. 2º, parágrafo 1º, da LICC;
c) a Res. 237 não regula inteiramente a matéria do

EIA/RIMA. Ao contrário, a única referência feita a esse instrumento da
política nacional do meio ambiente, de forma implícita, é a do art. 3º e
seu parágrafo único, além da revogação expressa antes mencionada;
153 Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento, ferrovias, portos, terminais
de minérios, petróleo e produtos químicos, aeroportos, oleodutos, emissários de esgotos
sanitários, barragens para fins hidrelétricos, retificação de cursos d’água, extração de
combustível fóssil e de minérios, aterros sanitários, processamento e destinação de resíduos
tóxicos e perigosos, complexos e distritos industriais e agroindustriais, projetos urbanísticos com
mais de 100 he.
121
d) a Resolução posterior (237/97) não dispõe contra-
riamente à Resolução 1/86 porque a dispensa do EIA/RIMA, diante da
ausência de impacto ambiental significativo sempre existiu, não foi
invenção da Resolução 237. É que, não estando incluída no art. 2º da
Resolução 1/86 compete ao órgão licenciador examinar a presença da
significativa degradação ambiental que é um conceito jurídico
indeterminado, podendo haver revisão pelo Judiciário. O que fez,
então, a Resolução 237/97 foi explicitar que, diante da inexistência de
significativa degradação ambiental, serão exigidos estudos ambientais,
substitutivos do EIA/RIMA, pelo órgão licenciador.
Também importa destacar que, mesmo nas hipóteses em

que a atividade não estiver listada na Resolução nº 1/86 do CONAMA
como de significativa degradação ambiental, é possível que o
empreendedor se veja obrigado a executar o EIA/RIMA, tendo em
vista que a expressão “significativa degradação ambiental” é um
conceito jurídico indeterminado154, passível de ser interpretado pelo
órgão ambiental em sua tarefa de realizar o interesse público no caso
concreto; ou pelo Poder Judiciário, caso o órgão ambiental não exija a
realização do EIA/RIMA e se constate sua necessidade. Nesse último
caso, confiram-se os seguintes precedentes jurisprudenciais:
“Ação Civil Pública. Enduro, Atividade potencialmente lesiva

ao meio ambiente. EIA. Art. 225, § 1º, IV, CF. Resolução
237/97 do CONAMA. Improcedência do pedido. Apelação
provida. A atividade de enduro de motocicletas em áreas de
preservação permanente, por ser potencialmente lesiva ao
meio ambiente, deve ser precedida de EIA, nos termos do
disposto no art. 225, §1º, inc. IV, da CF e da Res. 237/97, do
CONAMA. (TJMG, Apelação Cível nº 000291.065-1/00, j. em
26.05.2003.)
“Decisão agravada que revogou liminar em ação popular

paralisando obras de construção de lagoa de captação de
águas fluviais – meio ambiente – estudo de impacto
ambiental e relatório de impacto ambiental – inexistência –
154 KRELL, Andreas J. “Discricionariedade administrativa e proteção ambiental – O controle

dos conceitos jurídicos indeterminados e a competência dos órgãos ambientais – um estudo
comparativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, p. 61.
122
Direito Ambiental
obra potencialmente causadora de degradação ambiental

não afastada pelo recorrido – art. 225, §1º, inc. IV, CF.
Princípio da precaução e prevenção. Conhecimento e
provimento do recurso de agravo para cassar a liminar
agravada”(TJRN, AI nº 01002563-4, Rel. Des. Cristóvam
Praxedes, j. em 5.09.2002).
“Ação civil pública. Aplicação de herbicida em via pública

para a chamada ‘capina química’. É indispensável a
realização do EIA, com elaboração do RIMA. Inexistentes
EIA/RIMA, e sendo utilizado produto com toxidade proibido
para aplicação em vias urbanas por portaria do Ministério da
Saúde, procede ação civil pública aforada a objetivar a
suspensão do procedimento supostamente nocivo. Sentença
confirmada em reexame necessário” (TJRS, REN nº
597056969, 2ª CC, Resl. Des. Juracy Vilela de Souza, j. em
20.08.97)
De acordo com o Decreto Federal n. 99.274/90, o

EIA/RIMA é exigível para financiamento de obras ou atividades pelo
Poder Público e também para a concessão de incentivos fiscais (arts.
17, par. 1º, e 23). Também é imprescindível no licenciamento para
parcelamento e desmembramento do solo, construção, instalação,
funcionamento e ampliação de atividades, com alterações das caracte-
rísticas naturais da Zona Costeira, conforme determinação do art. 6º da
Lei 7661/88. A recente Lei Federal n. 11.284/06 impõe, no art. § 1° do
art. 18, a exigência de EIA para orientar licenciamentos envolvendo
atividades de manejo florestal que, em função da escala, intensidade e
peculiaridades dos recursos ambientais envolvidos possam presumi-lo
causador de significativa degradação do meio ambiente.
3.2.2 Requisitos Formais do EIA/RIMA de acordo com

o Código de Meio Ambiente do Rio Grande do Sul e
com a Res. 1/86 do CONAMA
De acordo com o art. 76 do Código de Meio Ambiente do

Estado do Rio Grande do Sul (Lei Estadual 11.520/00), o EIA/RIMA
123
deve ser elaborado por uma equipe técnica habilitada multidisciplinar,
“cadastrada no órgão ambiental competente, não dependente direta ou
indiretamente do proponente do projeto e que será responsável
tecnicamente pelos resultados apresentados, não podendo assumir o
compromisso de obter o licenciamento do empreendimento”. Esta
exigência fazia-se presente também no art. 7º da Resolução 1/86 do
CONAMA, mas este foi revogado pela Resolução 237/97.
Os custos do EIA/RIMA são arcados pelo proponente do

projeto (art. 77)155. Uma vez concluído o Estudo, deve ser elaborado o
Relatório de Impacto Ambiental, que consiste em um “resumo”
daquele em linguagem acessível e clara, pois é com base nos dados
desse relatório que se poderá discutir exaustivamente o EIA e a própria
viabilidade do empreendimento. Deve conter, necessariamente, a
recomendação da equipe multidisciplinar quanto à alternativa mais
favorável do ponto de vista ambiental; até mesmo, se for o caso, a
recomendação de não realização do projeto156.
O Relatório deve ser apresentado de forma objetiva e

adequada à ampla compreensão e deverá ficar acessível ao público,
respeitada a matéria relativa ao sigilo industrial, por prazo não inferior
a 45 dias a contar da publicação de edital no Diário Oficial do Estado e
em periódico de grande circulação, regional e local. Trata-se aqui da
incorporação do princípio da publicidade, que encontra fundamentação
legal no próprio art. 225, parágrafo 1º, inc. IV da Constituição Federal,
bem como na Lei 6.938/81 e na Resolução 1/86 do CONAMA, cuja
consequência é ensejar a realização de audiências públicas, as quais,
embora não obrigatórias como etapa do licenciamento ambiental,
poderão ter a sua convocação solicitada ao órgão ambiental por
entidade legalmente constituída, governamental ou não, por cinquenta
pessoas ou pelo Ministério Público Federal ou Estadual.157 Como
preceitua o art. 85 do Código Estadual de Meio Ambiente, uma vez
solicitada sua convocação pelos legitimados, a realização da audiência
pública torna-se obrigatória para o órgão ambiental e a não observância
155 Assim também no art. 8º da Res. 1/86 do CONAMA.

156 Idêntica redação tem o art. 9º da Res. 1/86 do CONAMA.
157 Idêntica redação tem a Res. 9/87 do CONAMA.
124
Direito Ambiental
desta providência eivará de nulidade o licenciamento ambiental (art.

85, parágrafo 2º).
Essa audiência pública não tem caráter decisório, já que

não haverá votação do mérito do empreendimento, restringindo-se à
finalidade de escuta pública e momento de controle da discricio-
nariedade do Poder Público.
Conforme a Lei 6938/81 os requerimentos de licen-

ciamento ambiental e a concessão de cada uma das licenças devem ser
objeto de publicação no DOE e em periódico local ou regional de
grande circulação, resguardado o sigilo industrial. A CF/88 também
garante a publicidade do EIA/RIMA. Portanto, o sistema normativo em
vigor reconheceu expressamente as duas faces da informação em
matéria ambiental: de um lado o direito de todos terem acesso às
informações a respeito do licenciamento e do EIA/RIMA; de outro, o
dever de o Poder Público informar periodicamente a população a
respeito dos licenciamentos e realização dos estudos, antecipando-se à
curiosidade do cidadão. Inobservado o requisito da publicidade, todo o
processo de licenciamento será inválido.
O art. 81 do Código Estadual de Meio Ambiente do Rio

Grande do Sul arrola as seguintes hipóteses de invalidade do
EIA/RIMA:
· descumprimento dos requisitos legais estipulados nos

arts. 72 a 80;
· descoberta, por decorrência de obras e serviços

executados pelo empreendedor, de novas características ambientais
relevantes, caso em que as atividades serão suspensas até ser provada a
pertinente complementação do EIA/RIMA.
· ausência de equidade, uniformidade metodológica e

grau de aprofundamento equivalente no estudo das diferentes
alternativas locacionais e tecnológicas.
125
Conforme Álvaro Mirra, o EIA que não contempla todos
os pontos mínimos do seu conteúdo, previstos na legislação, é um
estudo inexistente e um EIA que, embora contemple formalmente esses
pontos, não os analisa de forma adequada e consistente, é um estudo
insuficiente. E tanto num caso (inexistência do EIA) quanto no outro
(insuficiência do EIA) o vício que essas irregularidades acarretam ao
procedimento do licenciamento é de natureza substancial. Conse-
quentemente, inexistente ou insuficiente o EIA não pode a obra ou
atividade ser licenciada e se, por acaso, já tiver havido o licenciamento,
este será inválido158.
3.2.3 Análise e aprovação do EIA e sua repercussão

sobre o licenciamento
Conforme Machado, as conclusões do EIA não vinculam

o órgão administrativo ambiental. O objetivo do estudo é orientar a
decisão da Administração e informá-la sobre as consequências
ambientais de um determinado empreendimento. Refere que, “para
colher ou deixar de acolher as diretrizes do EIA o órgão ambiental
deverá fundamentar a sua decisão. Não se exige do órgão ambiental
que faça um estudo de impacto paralelo ou um ‘contra-estudo’, mas
que verifique em profundidade o estudo de impacto apresentado”159.
Com isto, o EIA constitui um limite da discricionariedade admi-
nistrativa, pois a Administração Pública ficará vinculada ao conteúdo
do EIA, não podendo “apresentar razão para justificar a imple-
mentação do projeto, ou a negativa de implementá-lo, em elementos
que não constem dos autos do EIA/RIMA”160.
No mesmo sentido, Benjamin leciona que o papel do EIA

é “limitar, no plano da decisão ambiental, a liberdade de atuação do
administrador. Se o EIA é limite da decisão administrativa, não se
confunde, pois, com a decisão administrativa em si. Sendo momento
158 MIRRA, op. cit., p. 45.

159 MACHADO, Paulo Affonso, op. cit., p. 195.
160 ANTUNES, op. cit., p. 203.
126
Direito Ambiental
preparatório da decisão, a orienta, informa, fundamenta e restringe,

mas, tecnicamente falando, não a integra como um dos seus elementos
internos [...] Confinando a discricionariedade administrativa, o EIA
tem o condão de, pela via transversa, ampliar o controle judicial (e
popular) dos atos administrativos ambientais”161.
Portanto, o EIA atua no plano da motivação do ato

administrativo relativo ao licenciamento. Assim, sempre que o
administrador público decidir de maneira divorciada da solução
proposta no EIA, ele deverá motivar a decisão e expor as razões que o
levaram a optar por solução diversa. Essa motivação, de acordo com
Mirra, poderá ser examinada pelo Poder Judiciário:
“Se na sua utilização o licenciamento acabar levando a uma

solução contrária à proteção do meio ambiente, ele estará
divorciado de sua finalidade básica definida em lei. Haverá,
nessa circunstância, desvio de finalidade e inafastável
ilegalidade da obra ou empreendimento [...] No caso do
licenciamento ambiental, elaborado o EIA, o órgão público
tem o dever de decidir pela melhor alternativa, tendo em
vista a finalidade legal do licenciamento: a proteção do meio
ambiente. E a melhor solução, normalmente, vai ser aquela
162
apontada no estudo, se este foi elaborado corretamente” .
Em sentido contrário, registra-se o seguinte acórdão do

Tribunal Regional Federal da 3ª Região:
“Legitimação do Ministério Público Federal ou Estadual

para a proteção do meio ambiente natural e artificial – EIA/RIMA
favorável que condiciona o IBAMA a outorgar licença ambiental para
o empreendedor desenvolver sua atividade – Procedência do pedido de
concessão de efeito suspensivo ativo ao presente recurso”163.
161 BENJAMIN, Antônio Herman. Os princípios do estudo de impacto ambiental como limites
da discricionariedade administrativa. Revista Forense, n. 317, 1992, p. 25.
162 MIRRA, op. cit., pp. 57-59.
163 TRF –3ª Região, AI nº 07-5, Rel. Des. Fed. Marli Marques Ferreira, j. em 05.01.2001.
127
Deve-se esclarecer que a leitura do acórdão acima deve
ser feita a partir da premissa de que o EIA/RIMA estava realmente
completo e de que foi feito por equipe multidisciplinar qualificada,
pois jamais se poderia concordar com a tese de que o conteúdo do
EIA/RIMA não possa vir a ser discutido em juízo, caso se revele
insuficiente ou ineficiente para o efeito de proporcionar uma adequada
análise de danos futuros e imposição de medidas precaucionais.
3.2.4 EIA “a posteriori”
A Resolução 006/87 do CONAMA prevê o Estudo de

Impacto Ambiental para obras de grande porte, sobretudo para fins
hidrelétricos, que tenham sido instaladas ou estejam em operação antes
da Res. 01/86. Além disso, o art. 8º, II, da lei 6.938/81 refere que o
CONAMA poderá determinar a realização de EIA/RIMA sempre que
julgar necessário, inclusive depois do início de obra ou atividade.
3.2.5 EIA e Licitações
De acordo com o art. 63, da Lei 11.520/2000, do Estado

do Rio Grande do Sul, não se pode dar início à licitação de uma obra
pública potencialmente causadora de degradação ambiental sem que
antes se elabore e aprove o EIA/RIMA e sem que antes se obtenha, no
mínimo, a Licença Prévia do empreendimento, sob pena de ilegalidade
do procedimento licitatório.
Nesse sentido, confira-se o seguinte precedente:

REEXAME NECESSÁRIO. LICITAÇÃO E CONTRATO
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA COM
PEDIDO DE LIMINAR. LICITAÇÃO PROMOVIDA PELO
MUNICÍPIO PARA CONTRATAÇÃO DE EMPRESAS PARA
O FORNECIMENTO DE PÓ DE BRITA, AREIA E BRITA
PARA PAVIMENTAÇÃO. IMPUGNAÇÃO DO EDITAL POR
NÃO EXIGIR A APRESENTAÇÃO DO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL. CABIMENTO. O Licenciamento Ambiental é
exigência que se impunha e se impõe quer do licitante, se ele
128
Direito Ambiental
extrair o produto mineral, quer de quem lhe vai fornecer. Se

assim é, pelo impacto que a extração mineral causa ao meio
ambiente e pelo que sua proteção, obrigatória como visto,
importa em custos extraordinários que se adicionam ao preço
final do produto, é que do edital deve constar a
obrigatoriedade, como forma de estabelecer o equilíbrio entre
os concorrentes. Sentença confirmada em reexame
necessário. (Reexame Necessário Nº 70008107518,
Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS,
Relator: Genaro José Baroni Borges, Julgado em 09/06/2004)
3.2.6 Monitoramento dos impactos

O art. 86 do Código Estadual de Meio Ambiente do Rio
Grande do Sul e a Resolução 1/86 do CONAMA estabelecem que o
EIA deve conter a elaboração de programa de acompanhamento e
monitoramento dos impactos negativos e positivos, indicando os
fatores e parâmetros a serem considerados. Tanto o monitoramento
quanto as auditorias, que deverão ser previstos no EIA, ocorrerão nas
fases de implantação, operação e desativação do empreendimento, e
serão exigidos em sede de licenciamento ambiental.
3.2.7 EIA/RIMA e Estudo de Impacto de Vizinhança

O novel Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/00) introduziu
na legislação federal o chamado Estudo de Impacto de Vizinhança
(EIV). Esse instrumento, originário da legislação do Município de São
Paulo, está contemplado no Estatuto da Cidade nos arts. 36/38.
O Estatuto prevê a possibilidade de ser exigido o EIV

para analisar os impactos na qualidade de vida da população do
entorno que possam advir de empreendimentos urbanos .
O EIV, embora guarde inegável semelhança com o

EIA/RIMA, com ele não se confunde.
O EIV afina-se mais com empreendimentos típicos do

contexto urbano, sem grandes impactos ao ambiente natural
129
(exemplos: Shopping Centers, casas noturnas, equipamentos de
telefonia móvel). Para vigorar em determinado município, é
necessário, como de resto todos os instrumentos introduzidos pelo
Estatuto da Cidade, que a legislação municipal o contemple e o
regulamente (exemplo: em Porto Alegre ainda não foi regulamentado o
EIV).
O EIV não substitui o EIA/RIMA, quando exigido. Já, o

EIA/RIMA, por ser mais abrangente, pode muito bem tornar o EIV
dispensável. Tudo depende do conteúdo do Termo de Referência.
3.3 Zoneamento Ambiental
3.3.1 Conceito de Zoneamento
O zoneamento ambiental, previsto como instrumento da

Política Nacional do Meio Ambiente no art. 9º, inc. II, da Lei 6.938/81,
bem como na Lei 6.803/80, que versa sobre as zonas críticas de
poluição, consiste em dividir o território em parcelas nas quais se
autorizam determinadas atividades ou interditam-se outras, de modo
absoluto ou relativo, com vistas a garantir o desenvolvimento
sustentável das cidades, a proteção da dignidade humana e a qualidade
de vida.
Podem legislar sobre zoneamento a União Federal, ao

instituir Planos Nacionais e Regionais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social (21, IX, CF/88); os Estados, no
que se refere à edição de lei complementar para instituir regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões (art. 25,
parágrafo 3º, CF/88); e os Municípios, a quem compete papel extre-
mamente destacado por força dos arts. 30, VIII, e 182 da CF/88.
Muitas vezes o seu conceito apresenta-se vinculado ao

urbanismo, estando expressamente previsto no Estatuto da Cidade
como Instrumento da Política Urbana (art. 4º, inc. III, “c”), pois
relaciona-se ao desenvolvimento da cidade, mas vai além, atingindo
áreas rurais. Implica o estabelecimento de critérios legais e
130
Direito Ambiental
regulamentares para que determinadas parcelas do solo, ou mesmo

recursos hídricos, sejam ou não utilizados, segundo critérios
preestabelecidos, que se tornam obrigatórios, tanto para os particulares
como para a administração pública.
O zoneamento urbano afigura-se como uma limitação ao

direito de propriedade, por meio do qual o poder público, exercitando o
seu poder de polícia, libera ou restringe atividades em determinadas
regiões urbanas. Atende ao princípio da função social da propriedade;
pois, conforme preceitua o art. 182, parágrafo 2º, da CF/88, o plano
diretor é condição do próprio reconhecimento do direito de
propriedade no meio urbano.
Deve-se esclarecer que o zoneamento estabelecido pelo

Município, em seu Plano Diretor, obrigatório para Municípios com
mais de vinte mil habitantes164 e para os que se enquadrarem nas
hipóteses elencadas pelo art. 41 da Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade),
não pode desgarrar do planejamento macro estabelecido pela União em
seu Plano Nacional de Desenvolvimento do Território, bem como dos
planos estaduais.
O zoneamento será resultado de uma decisão exclusiva

do Poder Executivo ou conjunta deste com o Poder Legislativo. No seu
aspecto programático e normativo, é objeto de lei, mas na sua fase
executiva – em cumprimento da lei – é objeto de decreto165.
O Novo Código Civil, ao dispor sobre os direitos de

vizinhança, impõe a observância às normas do zoneamento (art. 1.277,
parágrafo único).
Além do zoneamento com finalidades urbanísticas,

merece registro o Decreto 4297/2002, que instituiu o Zoneamento
Ecológico-Econômico, consistente em “instrumento de organização do
território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos,
164 art. 182, parágrafo 1º, CF/88.

165 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal brasileiro. SP: Malheiros, 7 ª ed., p. 409.
131
obras e atividades públicas e privadas, que estabelece medidas e
padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade
ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da
biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria
das condições de vida da população”.
3.3.2 Direito à Pré-Ocupação e relocalização
Entende-se por direito de pré-ocupação o direito que uma

empresa teria de permanecer no local em que se encontra, caso lá tenha
se instalado antes dos moradores do entorno que se sentem
prejudicados com a sua atividade.
Tanto o Decreto-lei 1.413/75 (arts 1º a 4º) como a Lei

6.803/80 (art. 1º, páragrafo 3º) apresentam um importante conceito
jurídico, consistente no não reconhecimento ao direito adquirido de
pré-ocupação do solo, porquanto as licenças ambientais são precárias e
por tempo determinado. Ademais, o art. 12, parágrafo único, da Lei
6.803/80, determina que deva haver linhas de crédito destinadas à
relocalização de empresas.
No entanto, a posição doutrinária e jurisprudencial sobre

o tema não é pacífica.
Conforme Paulo de Bessa Antunes, não existe direito

adquirido de pré-ocupação. Uma empresa, mesmo que regularmente
licenciada e autorizada em determinado local, pode ser transferida
deste para outro, desde que as condições de convivência entre a
comunidade e a empresa se tornem absolutamente insuportáveis em
razão da poluição produzida pela unidade fabril166.
Por seu turno, Machado distingue entre situações de
instalações e de funcionamento. (a) Sistemas de funcionamento,
consistentes em aparelhos relacionados às condições, higiene e
166 ANTUNES, op. cit., pp. 130-132.
132
Direito Ambiental
segurança do estabelecimento, são mutáveis e não geram direitos

adquiridos. Não se trata de efeito retroativo, mas de aplicação imediata
de leis de ordem pública. (b) No caso de instalação de indústrias em
áreas que tiveram seu zoneamento alterado, o Poder Público deve
constatar se as indústrias estavam ou não obedecendo às normas de
emissão e demais exigências das autoridades. Se a empresa estiver
regular, nenhuma sanção lhe pode ser imposta. Entendendo o Poder
Público que a presença desta empresa não é mais conveniente ao
interesse público, poderá revogar o ato administrativo e deverá
desapropriar a indústria, indenizando-a167.
Ainda, Hely Lopes Meirelles assevera que os usos
desconformes que antecederam ao novo zoneamento “constituem pré-
ocupação, com direito adquirido à sua permanência e continuidade nas
condições originárias, ou seja, sem possibilidade de ampliação. Se a
Prefeitura tiver interesse na imediata cessação de qualquer atividade
desconforme, deverá indenizar o proprietário, amigavelmente ou
mediante desapropriação168”. Nesse sentido, inclusive, há precedente
do Superior Tribunal de Justiça:
Desapropriação. Restrição ao direito de propriedade,
decorrente da Lei de Zoneamento do Município de Curitiba.
Código Civil, art. 524.
I – É dever do poder público indenizar restrição que aniquila

o direito de propriedade e retira o valor econômico do bem.
169
Precedentes do Superior Tribunal de Justiça [...] .
Já José Afonso da Silva distingue o uso do solo do

assentamento da edificação no lote. Refere que, se a alteração do
zoneamento afetar o uso da propriedade, o poder público pode exigir
do proprietário, devidamente licenciado por “habite-se” e alvará de
funcionamento, que se relocalize. Se sofrer prejuízos, esses deverão ser

168 MEIRELLES, op. cit., p. 426.
169 Superior Tribunal de Justiça, Resp. n. 16151/PR, 2ª Turma, Rel. Min. Antônio de Pádua
Ribeiro, j. 07.12.93.
133
recompostos pela Administração através de indenização. No entanto,
se o rezoneamento envolver alteração quanto à própria edificação,
tendo o proprietário “habite-se”, deverá ser desapropriado, caso o
poder público entenda imprescindível o rezoneamento170.
O autor também distingue entre uso ou edificação não

conforme tolerada e direito adquirido, esclarecendo que se a lei
estabelece tolerância em relação a situações desconformes é porque
não está reconhecendo direito adquirido. Está simplesmente reservando
direito, precariamente, aliás. Direito adquirido não é direito tolerado,
ou situação tolerada, mas direito garantido, impostergável171. No caso
do licenciamento ambiental, “se se trata de uma exigência regular,
legítima, então o interessado somente poderá ter o direito à sua
renovação quando o uso esteja conforme às determinações legais para
o local, ou, então, estando desconforme, por superveniência de lei
modificadora do zoneamento, seja tolerado por força de dispositivo
expresso. Fora daí, se admite apenas que o titular do uso, que ficou
desconforme, terá o direito adquirido de permanecer no seu exercício
enquanto durar a vigência da licença, que é periódica”172.
O mesmo autor refere que, com relação ao exercício do

uso em determinada zona, a expectativa se transformará em direito
subjetivo173 quando, nos termos da lei, o interessado instala-se
efetivamente, inclusive mediante a obtenção do competente alvará de
funcionamento do estabelecimento. Aí sua situação jurídica subjetiva
se integrou dos elementos fáticos, objetivos e subjetivos, para receber a
proteção jurídica específica que garante ao titular seu gozo e exercício;
tornando-se, portanto, exigível inclusive na via judicial, caso se lhe
pretenda impedir esse gozo e exercício. Na verdade, Silva distingue as
situações de direito adquirido das de direito já consumado. Quando a
170 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 2ª ed., São Paulo: Malheiros, pp.
264-265.
171 Idem, p. 265.
172 Idem, p. 268.
173 O direito subjetivo consiste no poder de o seu titular fazê-lo valer segundo seu interesse,
ressalvados os problemas de caducidade, perempção, decadência ou prescrição, bem como
condições previstas. É nesse contexto que poderá surgir o direito adquirido, que é precisamente
o direito subjetivo integrado no patrimônio do titular, mas não exercido, a respeito do qual milita
a garantia constante do art. 5º, XXXVI, da CF/88.
134
Direito Ambiental
obra já está totalmente concluída e foi construída regularmente,

inclusive já contando com alvará, o direito já foi exercido, está
consolidado no seu titular como direito de propriedade da edificação,
que vem gozando. Então, não se coloca a questão do direito adquirido,
mesmo em face da mudança da legislação, porque esta não pode
impedir o exercício normal, regular de direito consumado, situação
definitivamente constituída. Aqui, se o poder público não quiser tolerar
a edificação desconforme, em consequência de nova legislação, que
não reservou a tolerância, terá que desapropriar por necessidade
pública. A situação é muito diferente da do uso desconforme, que pode
ser deslocado, pois não há meio de deslocar a edificação contrária à
legislação superveniente.
Havendo modificação do zoneamento, milita a presunção
iure et de iure de que tal mudança se fizera necessária diante do
interesse coletivo, sendo correta a tese de que não se verifica direito
adquirido (que é individual), em prejuízo de interesse coletivo. Se não
houver, na lei superveniente, ressalva de direito ao uso não conforme,
que passa a ser tolerado, ao Poder Público Municipal cabe a imposição
de cessar o uso desconforme com o novo zoneamento.
No entanto, há o legítimo direito de o particular ser
ressarcido dos prejuízos que daí lhe advenham, mediante indenização
adequada.
Machado entende que se o Poder Público editar novas
normas para o funcionamento de indústria e esta não se adaptar,
passará a agir ilicitamente, e o Poder Público poderá anular o ato
administrativo anterior, sem direito à indenização, pois nada existe a
ressarcir diante da anulação. Refere que o uso irregular não pode ser
fonte de direito e não configura direito adquirido174.
135
3.3.3 Classificação das zonas: Lei 6.803/80
A Lei 6803/80 ocupou-se das seguintes classificações a

serem observadas no zoneamento de distritos industriais:
· Zona de uso estritamente industrial: se destina preferen-

temente à localização de indústrias cujos resíduos sólidos, líquidos e
gasosos, ruídos, entre outros, possam causar perigo à saúde, ao bem
estar e à segurança, mesmo depois da aplicação de métodos adequados
de controle de poluição. Veda-se atividade residencial nestas zonas.
· Zona de uso predominantemente industrial.
· Zona de uso diversificado
· Zona de reserva ambiental: vedadas atividades

industriais.
136
Direito Ambiental
Capítulo VI
A PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL
E INFRACONSTITUCIONAL DO
PATRIMÔNIO CULTURAL
1 A proteção constitucional
O art. 216 da Constituição Federal de 1988 conferiu ao

patrimônio cultural o tratamento que lhe era devido, assegurando
proteção legal abrangente de bens de natureza material e imaterial,
tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à
identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da
sociedade brasileira, incluindo: as formas de expressão; os modos de
criar, fazer e viver; as criações científicas, artísticas e tecnológicas; as
obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às
manifestações artístico-culturais e os conjuntos urbanos e sítios de
valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico,
ecológico e científico175.
175 Art. 216 da CF.
137
Extrai-se dessa previsão, a ampla cobertura, na esfera
constitucional, da tutela ao patrimônio cultural em sua acepção mais
abrangente. Consagrou o constituinte a expressão patrimônio cultural
como sendo aquela que se contrapõe ao patrimônio natural: este
último, formado ao largo de qualquer interferência humana; o
primeiro, obra para a qual necessariamente concorre a intervenção
humana.
A Seção II do Capítulo III do Título VIII da Constituição

Federal traduz a visão do legislador constitucional como sendo
condizente com o que há de mais moderno na matéria176. Hodier-
namente, parece indiscutível o entendimento de serem os bens culturais
integrantes do todo formado pelos bens ambientais. Partindo-se dessa
premissa, é possível afirmar que o resguardo legal hoje assegurado ao
patrimônio natural pode ser progressivamente estendido ao patrimônio
cultural.
2 As competências em matéria de proteção ao

patrimônio cultural
A Constituição Federal é expressa ao estabelecer a

competência concorrente da União, Estados-membros e Distrito
Federal legislarem sobre o patrimônio cultural177 e sobre a respon-
sabilidade por danos causados a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico178.
Ao contrário da atual, a Constituição anterior não era

específica quanto a esse tipo de competência, mas não a incluía dentre
aquelas exclusivas da União, as quais estavam elencadas no art. 8º, inc.
XVII.
176 A UNESCO, em trabalho denominado “O Homem e Seu Ambiente”, preconiza: “A

coletividade nacional integralmente deve participar da proteção e da valorização do patrimônio
cultural. Essa preservação e valorização constituem um processo dinâmico que implica uma
participação de todas as categorias sociais e uma ação propulsora constante e imaginativa”.
177 Art. 24, inc. VII, da CF.
178 Art. 24, inc. VIII, da CF.
138
Direito Ambiental
Quanto aos municípios, conquanto não figurem no rol

dos habilitados a exercerem essa competência legislativa pelo art. 24
da CF, também eles ostentam competência para a edição de leis que
visem a organizar e a tutelar o seu patrimônio cultural. Nesse sentido,
reza o art. 30, inc. IX, da Constituição Federal:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber;
[...]
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural
local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e
estadual.
Silva considera que, conquanto os Municípios não

estejam no rol do art. 24 da Constituição, não estão eles “inteiramente
fora desse contexto, porque a eles é prevista competência para a
proteção da cultura”. Ademais, a eles cabe legislar suplementarmente à
legislação federal e estadual no que couber (art. 30, inc. II), além de
ostentarem competência para promover a fiscalização do patrimônio
histórico-cultural local. Se a Constituição reconhece a existência de um
patrimônio cultural local, diz ele, “então é que, por essa via, se lhes
outorga competência legislativa para normatizar sobre tal patri-
mônio”179.
Como ensina Marés180 , “em relação ao patrimônio

cultural nacional, a competência da União é integral, porque
estabelece as normas gerais – válidas para os estados e municípios –
e, as normas específicas, por se tratar de organizar suas competências
executivas. Os estados devem suplementar as regras gerais, mas não
179 SILVA, José Afonso da. Ordenação constitucional da cultura. São Paulo: Malheiros, 2001.
p. 44.
180 SOUZA FILHO, Carlos Frederico Marés de. Bens culturais e proteção jurídica. Porto
Alegre: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 1997, p. 84.
139
estão sujeitos às normas específicas estabelecidas pela União, em
especial em se tratando de organizar sua competência executiva. O
mesmo se pode dizer dos municípios.
Quer dizer que os estados e os municípios, além de

organizarem sua competência executiva, isto é, organizar seus
serviços de proteção, podem definir dentro dos parâmetros gerais da
legislação federal, normas específicas de proteção cultural . Inclusive,
fica claro, o tombamento e seu processo”.
No tocante à competência material (exercício do poder de
polícia e execução de ações relativas à prevenção, valorização e
recuperação do patrimônio cultural), a Constituição de 1988 inova em
relação à anterior quando define como concorrente, de modo expresso,
a competência entre União, Estados-membros, Distrito Federal e
Municípios (art. 23, incs. III, IV, V e VI, e 30, inc. IX).
Almeida, ao comentar o art. 23 da Constituição Federal,
assim se expressa:
No caso das demais competências do art. 23 é bem nítida a
preocupação com o atendimento de objetivos,
principalmente de índole social, que a todos interessam [...]
Um destaque particular mereceu a proteção do patrimônio

histórico, artístico, natural e cultural, objeto dos incisos III e
IV. Não se revela despropositada a preocupação do
constituinte, diante do descaso crônico, tanto das
autoridades públicas, quanto da sociedade civil, pela
preservação desses bens, numa triste demonstração de
atraso cultural num país sem memória. Pode-se, portanto,
até perdoar a redundância com que foi tratada a matéria: a
rigor seria desnecessário destacar no inc. IV a competência
de impedir a evasão, a destruição e a descaracterização
de obras de arte e de outros bens de valor histórico,
artístico ou cultural, o que implicitamente se contém na
competência de proteger esse patrimônio, prevista no
inc. III [...]
A tutela do meio ambiente é tema cuja importância

transcende, no mundo atual, as próprias fronteiras
nacionais, porque repercute na qualidade da vida humana
140
Direito Ambiental
no planeta. Nada mais certo portanto, do que prever, a

propósito, uma ação concertada dos Poderes Públicos de
181
todos os níveis [grifos nossos]
A forma pela qual cada um dos entes irá atuar não logrou
ser explicitada no Texto Magno, nem mesmo em lei complementar, em
que pese a dicção do § único do art. 23.
No pertinente ao zelo pelo meio ambiente cultural, parte
da doutrina recomenda como divisor de águas o denominado critério
de avaliação estimativa, tendo por referencial a expressão cultural do
bem em relação a sua abrangência nacional, regional, estadual ou
municipal.
Castro considera que
a Constituição Federal não é explícita quanto ao grau de
interesse. Ao dispor que cabe ao Poder Público a promoção
e a proteção dos bens de interesse cultural, ela estabelece a
concorrência da competência executiva. Esta competência
concorrente deve ser compreendida a partir da sistemática
que deflui de outros princípios constitucionais. Parece-nos
evidente que, se determinado bem não tem importância para
a cultura nacional, falece à União competência para agir na
182
sua proteção por falta de interesse jurídico .
A interpretação acima, com a devida vênia, não se afigura

a mais consentânea com o modelo eleito pela Constituição para
proteger os bens de tamanha relevância inseridos no art. 23.
Em que pese a prioridade para a atuação recair sobre o
ente federativo com expressão simétrica ao valor estimativo do bem,
em momento algum o texto Constitucional afastou o dever de agir dos
181 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 3. ed.
São Paulo: Atlas, 2005. p. 131.
182 CASTRO, Sonia Rabello de. O estado na preservação de bens culturais. Rio de Janeiro:
Renovar, 1991. p. 23.
141
demais. Dessa posição compartilham Andrade, Reisewitz e Souza
Filho.
Andrade183 considera que o Poder Público, em todos os
níveis, de forma conjunta ou isolada, deve implementar medidas de
defesa e preservação dos bens integrantes do patrimônio cultural
brasileiro. Reisewitz184, após pontuar que “a pedra de toque para a
repartição das competências na Constituição Federal de 1988 é a
predominância do interesse”, no tocante ao meio ambiente cultural a
competência material é comum, o que respeita a indivisibilidade do
bem e o interesse difuso que sobre ele recai, e permite a cada um dos
entes da Federação cuidar do patrimônio cultural que se ache em sua
circunscrição territorial e, caso se omita, enseja aos demais que atuem
no sentido de garantir a tutela do bem, sem que isso implique invasão
de esfera de competência alheia. Souza Filho185, após esclarecer que o
poder legislativo federal define o que é patrimônio nacional; o
estadual, o que é patrimônio estadual e as leis municipais, definem o
patrimônio local, considera que o Poder Público, independentemente
da origem da definição, está obrigado a proteger esses bens. “Assim,
não importa qual ente define como cultural um determinado bem,
todos são obrigados a protegê-lo, ainda que o considerem desim-
portante para a esfera de poder que representem”.
Com maior ênfase, a idéia de cooperação entre os entes é

defendida por Rodrigues, para quem a idéia de limitar o poder de
tombar, por exemplo, ao grau de interesse seria totalmente desar-
razoada, já que nem a Constituição, nem a lei ordinária criou esse tipo de
limitação, expressando, na escrita do art. 216, § 1º, que o patrimônio
cultural brasileiro é uno, e não apenas federal, estadual ou muni-cipal186.
183 ANDRADE, Filippe Augusto Vieira de. O patrimônio cultural e os deveres de proteção e
preservação. In: FREITAS, José Carlos de (org.). Temas de direito urbanístico 3. São Paulo:
Imprensa Oficial do Estado: Ministério Público do Estado de São Paulo, 2001. pp. 395-396.
184 REISEWITZ, Lúcia. Direito ambiental e patrimônio cultural: direito à preservação da
memória, ação e identidade do povo brasileiro. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2004. pp. 118-119.
185 SOUZA FILHO, Bens culturais..., p. 92.
186 RODRIGUES, José Eduardo Ramos. Tombamento e patrimônio cultural. In: BENJAMIN
Antonio Herman Vasconcellos (Org.) Dano Ambiental: prevenção, reparação e repressão. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. v. 2. p. 189. Do mesmo autor, vide sobre o tema: Patrimônio
cultural: análise de alguns aspectos polêmicos. Revista de direito ambiental, São Paulo, n. 21,
jan-mar., 2001. p. 176.
142
Direito Ambiental
A propósito do tema, o Supremo Tribunal Federal,

apreciando pedido de liminar em Ação Direta de Inconstitucionalidade
intentada pelo Estado do Rio Grande do Sul contra Lei Estadual que
conferia aos Municípios, com exclusividade, o encargo de proteger e
guardar os sítios arqueológicos situados em seus limites territoriais,
assim se posicionou:
Federação: competência comum: proteção do patrimônio

comum, incluído o dos sítios de valor arqueológico (CF, arts.
23, III, e 216, V): encargo que não comporta demissão
unilateral. 1. Lei estadual que confere aos municípios em que
se localizam a proteção, a guarda e a responsabilidade pelos
sítios arqueológicos e seus acervos, no Estado, o que vale
por excluir, a propósito de tais bens do patrimônio cultural
brasileiro (CF, art. 216, V), o dever de proteção e guarda e a
consequente responsabilidade não apenas do Estado, mas
também da própria União, incluídas na competência comum
dos entes da Federação, a qual, substantivam incumbência
de natureza qualificadamente irrenunciável. 2. A inclusão de
determinada função administrativa no âmbito da competência
comum não impõe que cada tarefa compreendida no seu
domínio, por menos expressiva que seja, haja de ser objeto
de ações simultâneas das três entidades federativas: donde, a
previsão, no parágrafo único do art. 23, CF, de lei
complementar que fixe normas de cooperação (v., sobre
monumentos arqueológicos e pré-históricos, a Lei 3.924/61),
cuja edição, porém, é da competência da União e, de
qualquer modo, não abrange o poder de demitirem-se a União
ou os Estados dos encargos constitucionais de proteção dos
bens de valor arqueológico para descarregá-los ilimita-
damente sobre os Municípios. 3. Plausibilidade da arguição
de inconstitucionalidade da lei estadual questionada:
187
suspensão cautelar deferida .
Recente aresto do Superior Tribunal de Justiça ratificou o

entendimento do Pretório Excelso:
187 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.544-9.

Relator: Ministro Sepúlveda Pertence. Julgado em 12/06/02. Disponível em:
<http://gemini.stf.gov.br> Acesso em 26 set. 2005.
143
ADMINISTRATIVO – Tombamento – competência municipal.
1. A Constituição Federal de 1988 outorga a todas as

pessoas jurídicas de Direito Público a competência para o
tombamento de bens de valor histórico e artístico nacional
[...]
3. O Município, por competência constitucional comum – art.

23, III -, deve proteger os documentos, as obras e outros
bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos,
as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos
188
[...] .
Na decisão supratranscrita, o Superior Tribunal de Justiça

chegou ao ponto de, com base na competência comum para a proteção
do patrimônio cultural, admitir o tombamento de imóvel pertencente ao
Estado do Rio de Janeiro pela Prefeitura Municipal de Niterói,
enfatizando não se poder impedir ao Município zelar pela proteção de
um bem situado nos limites de sua circunscrição territorial. Por fim, foi
ainda invocado o art. 30, inc. IX, da Constituição que consagra o dever
do ente municipal “promover a proteção do patrimônio histórico-
cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e
estadual”.
Pois foi com suporte no mesmo art. 30, inc. IX, da Carta
Magna que o Tribunal Regional Federal da 1ª Região acolheu ação
civil pública promovida pelos Ministérios Públicos Federal e Estadual
e pela própria União Federal contra o Município de Cuiabá e seu então
Prefeito Municipal com o fito de condená-los à obrigação de não-fazer
consistente na vedação de expedir alvará autorizativo de restauração,
demolição, edificação ou outra atividade que viesse a descaracterizar,
188 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso em mandado de segurança n. 18.952 – RJ

2004/0130728-5. Relatora: Ministra Eliana Calmon. Julgado em 26/04/05. Disponível em:
<http://www.stj.gov.br>Acesso em 10 set. 2005. No mesmo sentido: BRASIL. Tribunal Regional
Federal da 1ª Região. Remessa ex-officio n. 1999.01.00.062485-4/MG. Relatora: Juíza
convocada Selena Maria de Almeida. Julgado em 14/12/99. Disponível em:
<http://www.trf1/gov/br> Acesso em 26 set. 2005.
144
Direito Ambiental
de qualquer forma, o Centro Histórico de Cuiabá e seu entorno, in

verbis:
Ora, o fato de a concessão de alvarás sobre os imóveis

pertencentes ao Centro Histórico de Cuiabá ser função da
Prefeitura não exclui a competência da União, prevista na
Constituição, para tratar da preservação do patrimônio
cultural. Trata-se de mera investidura do Município, por
razões eminentemente práticas, de parte de função de deve
ser exercida, de forma concorrente, pela União, pelo Estado
e pelo Município. Ademais, o art. 30 da Carta Magna, em
seu inc. IX, ressalva as atividades do Município no que
189
concerne aos bens de valor cultural .
Sintetizando a questão da competência material, assoma a

idéia da relevância conferida ao meio ambiente pela Constituição de
1988, cujo art. 23, em mais de uma passagem, incumbiu a todos os
protagonistas da Federação, com a participação da comunidade, de
cooperarem na preservação desses bens/valores imprescindíveis ao
desenvolvimento espiritual do indivíduo, enquanto “portadores de
referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos
formadores da sociedade brasileira”190 e essenciais à sadia qualidade
de vida191. Aliado ao direito fundamental ao meio ambiente sadio e
ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida, aflora
o dever fundamental de preservar esse mesmo bem jurídico, integrado
pelo viés cultural.
Entrementes, importa salientar não ser o tombamento a

única forma de reconhecimento da importância cultural de um bem192.
189 BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Apelação Cível n. 1998.01.00.004255-6.

Relator: Juiz Manoel José Ferreira Nunes. Julgado em 15/02/04. Disponível em:
<http://www.trf1/gov/br> Acesso em 26 set. 2005.
190 Art. 216 da CF.
191 Art. 225 da CF.
192 A professora de Direito Administrativo da Universidade do Estado do Rio de Janeiro,
SONIA RABELLO DE CASTRO, procura fazer a distinção da seguinte forma: “Preservação é
conceito genérico. Nele podemos compreender toda e qualquer ação do Estado que vise
conservar a memória de fatos ou valores culturais de uma Nação. É importante acentuar este
145
A própria Constituição Federal, no já citado art. 216, § 1º, elenca
também o inventário, os registros, a vigilância e a desapropriação,
dentre outras, como formas de proteção. Pela expressão empregada ao
final do dispositivo - e de outras formas... - é possível afirmar não
serem numerus clausus as hipóteses por ele previstas, remanescendo ao
legislador, nas três esferas de poder, a possibilidade de criar e instituir
outras modalidades peculiares para o mesmo fim.
3 Instrumentos de proteção ao patrimônio cultural

3.1 Tombamento
Conquanto, no plano jurídico, seja consagrada a dis-

tinção, no jargão popular costuma-se confundir tombamento e
preservação como se sinônimos fossem. Até mesmo doutrinadores
chegam a confundir os conceitos. O professor José Celso de Mello
Filho, em seus Comentários à Constituição de 1967 (EC/69)193 definia
o tombamento como sendo “o meio posto à disposição do Poder
Público para a efetiva tutela do patrimônio cultural e natural”, como
se fosse o único meio para se atingir tal finalidade. Nem mesmo sob a
égide da Emenda Constitucional nº 1/69 era possível se chegar à
conclusão extraída pelo precitado professor. Muito menos no atual
sistema constitucional existe essa suposta exclusividade de meio.
Na verdade, o tombamento é um dos institutos com

assento constitucional destinados a assegurar a preservação de um bem
de valor cultural ou natural.
Por intermédio dele, o Poder Público exerce a efetiva

tutela do patrimônio ambiental (cultural e natural), protegendo os
aspecto já que, do ponto de vista normativo, existem várias possibilidades de formas legais de
preservação. A par da legislação, há também as atividades administrativas do Estado que, sem
restringir ou conformar direitos, caracterizam-se como ações de fomento que têm como
consequência a preservação da memória. Portanto, o conceito de preservação é genérico, não
se restringindo a uma única lei, ou forma de preservação específica” (CASTRO, Sônia Rabello
de. O Estado na Preservação dos Bens Culturais, Rio de Janeioro: Ed. Renovar, 1991, p. 05).
193 MELLO FILHO, José Celso. Constituição Federal Anotada, p. 538.
146
Direito Ambiental
documentos, obras e locais de valor histórico, paisagístico, estético e

arqueológico.
Uma noção completa do instituto do tombamento nos é

fornecida pelo site na INTERNET da Secretaria Estadual da Cultura do
Governo de São Paulo, in verbis:
“O Tombamento significa um conjunto de ações realizadas

pelo poder público com o objetivo de preservar, através da
aplicação de legislação específica, bens de valor histórico,
cultural, arquitetônico, ambiental e também de valor afetivo
para a população, impedindo que venham a ser destruídos
194
ou descaracterizados” .
Marés conceitua o tombamento como sendo
“o ato administrativo da autoridade competente, que declara

ou reconhece valor histórico, artístico, paisagístico,
arqueológico, bibliográfico, cultural ou científico de bens que,
195
por isso, passam a ser preservados” .
Do conceito extraído da obra de Marés, podem intér-

pretes desavisados deduzir ser o tombamento um ato administrativo de
caráter constitutivo, na medida em que o bem de valor cultural ou
natural só passaria a ser digno de preservação após sua inscrição no
Livro Tombo.
Não obstante, o mesmo autor posiciona-se claramente no

sentido de ser o tombamento um ato de efeitos diferenciados. É
constitutivo de efeitos determinados na lei; ou seja, homologado o
tombamento, passa o bem à condição de imune contra atos do
proprietário ou de terceiros que o possam mutilar, alterar ou destruir. É
meramente declaratório de um valor cultural que o bem já possuía,
porquanto se não o tivesse, não caberia o tombamento. O valor cultural
194 htto://www.prodam.sp.gov.br/dph/preserva/prtomb.htm
195 SOUZA FILHO, op. cit., p. 61.
147
do bem preexiste ao tombamento, daí por que pode e deve ser
reconhecido pelo Judiciário, incidentalmente, em demandas que
venham a buscar a preservação do patrimônio cultural.
Mazzilli, discorrendo sobre o tema, é categórico ao

afirmar ser dispensável o prévio tombamento de um bem para
viabilizar o acesso à jurisdição. Considera esse autor, ser o tomba-
mento apenas uma forma de proteção administrativa ao bem. E
conclui, ponderando: “Dessa forma, quanto ao reconhecimento em si
do valor cultural do bem, o tombamento é ato meramente declaratório
e não constitutivo desse valor; pressupõe esse valor, e não o contrário,
ou seja, não é o valor cultural que decorre do tombamento”196.
Para justificar sua posição, Mazzilli traz à colação arestos

do Supremo Tribunal Federal197 que consideraram, passível de
contraste pelo Judiciário, a decisão administrativa que inscreve um
bem no Livro Tombo. Faz ele o seguinte raciocínio: se em juízo pode
ser recusado o valor cultural de bem sob tombamento, como não se
admitir a possibilidade inversa de ser reconhecida a importância de um
bem não tombado, mas tributário de proteção jurídica.
A propósito, cabe referir julgados que reconhecendo,

incidentalmente, a importância sócio-cultural de um bem, impuseram a
obrigação de fazer consistente em sua efetiva preservação198. Em ação
civil pública promovida pelo Ministério Público da Comarca de
Sorocaba, em sede de apelação, o Egrégio Tribunal de Justiça de São
Paulo produziu a seguinte ementa:
“Ação Civil Pública - Imóvel de Valor Histórico - Irrelevância

quanto ao não tombamento - Possibilidade de ocorrência de
demolição - Inicial que, ademais, fala em restauração de
196 MAZZILI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo, 7ª edição, Ed. Saraiva,
1995, p. 167.
197 RT 150/370 e RF 122/50; 114/38, dentre outros.
198 A nosso sentir, é possível admitir até mesmo o ajuizamento de ação civil pública
objetivando a indenização no caso de destruição de bem não tombado, mas dotado,
intrinsecamente, de valor sócio-cultural. Tem-se notícias de ajuizamento desse tipo de
demanda, ainda sem veredito final por parte do Poder Judiciário.
148
Direito Ambiental
coisa e, se não possível, indenização, a integrar o fundo de

199
que trata a LF 7.347/85 - Carência afastada “ .
Decisão do Tribunal de Justiça Gaúcho aponta para o

mesmo sentido:
ADMINISTRATIVO. PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO CUL-
TURAL. POSSIBILIDADE. “CASA DOS ABADIE’. RESPON-
SABILIDADE SOLIDÁRIA DO MUNICÍPIO E DO
PROPRIETÁRIO.
1. Embora não haja tombamento, cabe proteger na via

judiciária bem integrante do patrimônio cultural, como
estabeleceu a prova pericial, relativamente à “Casa dos
Abadie”, no Município de Canoas, responsabilizando-se,
solidariamente, o Município e o proprietário do bem.
200
2. APELAÇÕES DESPROVIDAS .
Demonstrando o não amadurecimento da matéria e o

receio do Judiciário de invadir a esfera de competência de outro poder,
há decisão, do próprio Tribunal paulista, em sentido diametralmente
oposto, derivada da Apelação Cível nº 179/863-1/3 da 5ª Câmara
Cível, em julgamento datado de 26.11.92201.
Carece de consistência jurídica a tese que credita ao
administrador público a apreciação final sobre a importância cultural
de um bem, porquanto seria muito fácil, a esse mesmo administrador,
acaso mal intencionado, deixar de tombar um bem premeditando sua
199 Apel. Cível nº 119.378-1, 7ª Câm. Cível, julgada em 07.03.90.

200 RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Apelação Cível n. 70015002884. Relator:
Des. Araken de Assis. J. em 24.mai.2006. Disponível em: <http://www.tj.rs.gov.br> Acesso em:
13 fev.2008.
201 Nesse julgamento, digno de críticas face à posição retrógrada adotada por seus autores, o
colegiado entendeu o seguinte: “A declaração de fatos foge ao âmbito judicial, não cabendo por
ação pronunciar, pois, entendimento da existência de valor histórico, arquitetônico e artístico,
para o fim de conceder a tutela jurídica”. Olvidaram-se os julgadores que o interesse público na
preservação de um bem está tutelado na esfera constitucional, através de norma cogente que
deve dar respaldo às ações administrativas e às decisões judiciais.
149
posterior derrubada. Frustrar-se-iam, inclusive, por uma suposta
ausência de possibilidade jurídica do pedido, eventuais demandas
acautelatórias para resguardo do acervo e do interesse coletivo na sua
preservação202.
Ao se admitir que o Judiciário avalie a importância

cultural de um bem, é importante afastar o argumento de que um poder
estaria invadindo o espaço de competência do outro. Disso não se trata.
Ao se permitir o acesso dessas questões ao Judiciário, está a se
reconhecer o amplo direito previsto no art. 5º, inc. XXXV, da CF.
Não há unanimidade no tocante à natureza jurídica do

tombamento. Enquanto Celso Antônio Bandeira de Mello (in RDP
9:55), Ruy Cirne Lima (in RDP 5:26) e Adilson de Abreu Dallari (in
RDP 59:60) o enquadram como servidão administrativa, conferindo
indenização ao proprietário do bem afetado pela proteção, Hely Lopes
Meirelles, Diogo de Figueiredo Moreira Neto e Themistocles Brandão
Cavalcanti o encaram como limitação ao direito de propriedade203,
infirmando direito à indenização. Di Pietro, revendo sua posição
anterior, considera o tombamento como categoria própria, próxima da
servidão pelo fato de individualizar o bem, porém dela diferindo
porque falta a coisa dominante, essencial para configurar uma
servidão. Por sua vez, assemelha-se à limitação administrativa pelo
fato de ser imposto em benefício do interesse público, com a
peculiaridade de individualizar o bem. Na perspectiva dessa autora, o
tombamento, via de regra, não gera direito à indenização, a qual só terá
202 Na Revista RJTJERS-Lex 122/51, há excelente acórdão negando ser o prévio tombamento
condição de procedibilidade ao ajuizamento de ação civil pública para tutela do patrimônio
cultural, “ in literis” : “ A Lei n.º 7.347, de 24 de julho de l985, não condiciona a propositura da
ação à existência do prévio tombamento do local. Nem se pode dizer que dependa de exclusivo
alvedrio da administração municipal a preservação de locais que tenha por merecedores de
conservação. Seria excessivamente aleatório deixar recantos tradicionais de antigas cidades à
mercê do bom ou mau gosto das autoridades municipais. A questão diz respeito aos próprios
interesses da comunidade, do núcleo habitacional, no sentido de resguardar tradições caras à
própria cidade e a seus habitantes, com o teor de vida pelo qual optem os que se definam no
sentido de fixar moradia na cidade. Esse interesse não é restrito, assim, nem o pode ser,
apenas a alcaides ou a vereadores. Não pode ser jungido aos anseios, objetivos e apegos dos
governantes municipais”.
203 Os autores são colacionados por MACHADO, Paulo Affonso Leme. Ação Civil Pública e
Tombamento, São Paulo: Ed. RT, 2ª edição, 1987, p. 45.
150
Direito Ambiental
cabimento quando demonstrado efetivo prejuízo em decorrência

dele204.
Mukai entende pela análise do caso concreto: “[...] ou

haverá a tutela jurídica incidindo sobre um ou alguns imóveis
isoladamente (hipótese de servidão administrativa) e, nessa circuns-
tância, caberá sempre indenização usual na instituição da servidão
pública, ou haverá a tutela sobre um conjunto ou complexo de bens
(hipótese de limitação generalizada) e, então, em princípio não caberá
indenização, salvo nos casos em que uma ou outra propriedade restar
esvaziada no seu conteúdo econômico, quando, então, caberá
indenização”.205
Marés afirma que o tombamento é um ato de efeitos

diferenciados. “É constitutivo de efeitos determinados na lei; ou seja,
homologado o tombamento, passa o bem à condição de imune contra
atos do proprietário ou de terceiros que o possam mutilar, alterar ou
destruir. É meramente declaratório de um valor cultural que o bem já
possuía, porquanto se não o tivesse, não caberia o tombamento. O
valor cultural do bem preexiste ao tombamento, daí por que pode e
deve ser reconhecido pelo Judiciário, incidentalmente, em demandas
que venham a buscar a preservação do patrimônio cultural”.
Também debatem os autores quanto a ser o tombamento

ato discricionário ou vinculado. Para Hely Lopes Meirelles, Pontes de
Miranda e Toshio Mukai206 trata-se de ato vinculado, pois a
Administração tem o poder-dever de tombar o bem considerado
relevante para o patrimônio cultural. Em sentido oposto, Di Pietro
sustenta ser o tombamento ato discricionário, pois o patrimônio
cultural não é o único bem jurídico que compete ao Estado proteger,
devendo eleger, fundamentadamente, prioridades207.
204 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Ed. Atlas, 1992, 3ª edição, pp.
106/108.
205 MUKAI, Toshio. Direito Urbano-Ambiental Brasileiro, Ed. Dialética, 2002, 2ª edição, p. 162.
206 Mukai faz um resumo das posições na obra citada, pp. 160/161.
207 Ob. cit., p. 113.
151
Quanto à eficácia, o tombamento pode ser provisório ou
definitivo (art. 10 do Decreto-Lei n. 25/37), conforme esteja o processo
iniciado pela notificação ou concluído pela inscrição dos referidos bens
no competente Livro do Tombo.
Quanto aos destinatários, pode ser geral ou individual,

conforme atinja um conjunto de bens, um bairro, uma cidade ou, na
segunda hipótese, atinja um bem em particular.
No que se refere à proteção ao entorno do bem tombado,

o art. 18 do Decreto-lei 25/37 assegura proteção à sua visibilidade.
Trata-se de direito público de vizinhança, como refere o magistério de
Pontes de Miranda208.
Embora a legislação imponha ao proprietário arcar com
os custos com a manutenção do imóvel tombado, há precedentes
jurisprudenciais entendendo que, como o tombamento tem a natureza
jurídica de servidão administrativa, o encargo de preservação e
conservação pode também recair sobre o ente público:
“Reexame necessário. Imóvel tombado. Correspon-
sabilidade da municipalidade pela sua conservação. A
municipalidade tem o dever de promover a conservação e
restauração dos imóveis tombados. Pretensão não acolhida
por ausência de disposição expressa outorgando a isenção.
209
Sentença confirmada
“Administrativo. ACP. Tombamento. Casarão dos

Veroneses. Responsabilidade do Município e do Estado pela
210
obras de conservação e de recuperação ” (TJRS, 1ª CC,
Ap. Civ. 595049412, Rel. Des. Araken de Assis, j. 13.09.95).
No mesmo sentido AI nº 70000267500, 4ª CC, Des.
Wellington Pacheco Barros, j. 29.12.99).
208 PONTES DE MIRANDA. Comentários à Constituição de 1967 com a emenda n. 1 de 1969, p.

375.
209 TJRS, 21 CC, RN 198048464, Rel. Francisco Moesch, j. 26.08.98.
210 TJRS, 1ª CC, Ap. Civ. 595049412, Rel. Des. Araken de Assis, j. 13.09.95. No mesmo
sentido AI nº 70000267500, 4ª CC, Des. Wellington Pacheco Barros, j. 29.12.99.
152
Direito Ambiental
Quanto à forma de constituição, o tombamento pode ser

administrativo ou derivado de lei. Essa segunda modalidade é
contestada por Hely Lopes Meirelles, para quem o tombamento não
traduz função abstrata da lei211. É aceita por Paulo Affonso Leme
Machado212 e por Rui Arno Richter213, esse último referindo igual
posição de José Eduardo Ramos Rodrigues.
3.2 O inventário dos bens de valor histórico-cultural
Dentre os diversos instrumentos de preservação indicados

pelo legislador constitucional no § 1º do art. 216, merece destaque o
inventário dos bens de valor histórico-cultural, o qual pode ser
singelamente definido como um cadastro de bens de valor sócio-
cultural, bens esses que podem ser de domínio público ou particular.
Poucos Estados e Municípios brasileiros possuem essa

relação de bens cuja importância sociocultural é reconhecida por
técnicos especializados nas mais diversas áreas (história, arquitetura,
artes plásticas, folclore, entre outras).
Na órbita federal, o inventário ainda carece de lei

reguladora. Essa necessidade de uma clara definição do regime jurídico
a que estão sujeitos tais bens, aliás, vem apontada por Marés, o qual
afirma que a carência de uma lei reguladora não deve servir de
obstáculo a que os entes governamentais realizem os seus inven-
tários214.
211 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 22ª edição, São Paulo, Ed.
213 RICHTER, Rui. Meio Ambiente Cultural: Omissão do Estado e Tutela Judicial, Ed. Juruá,
1999, Curitiba, p. 64.
214 Afirma o já citado autor: “O inventário, agora reconhecido pela Constituição, é uma forma
de proteção que carece de lei reguladora. Independente da lei, os órgãos públicos responsáveis
pela preservação dos valores culturais podem e devem promover o inventário dos bens, para ter
uma fonte de conhecimento das referências de identidade de que fala a Constituição em vigor”
(op. cit., p. 78).
153
Não em outro sentido, aliás, vem-se posicionando a
jurisprudência majoritária, inclusive a do Pretório Excelso:
A Constituição, ao garantir aos Poderes Públicos o encargo

da proteção desses bens, atribuiu-o igualmente ao
município, dotando-o da mesma potencialidade e
virtualidade que a cada um toca, da competência para, na
órbita de sua ação, coibir excessos que, se consumados,
poriam em risco toda a estrutura das utilidades culturais e
ambientais.
A gênese dessa competência decorre do inc. II, do art. 15,

da EC 1/69 (atual art. 30, I e IX, da Carta Política de 88),
assecuratório da autonomia municipal, no que tange aos
interesses do município.
O patrimônio cultural é elevado pela ordem constitucional ao

patamar dos valores fundamentais a serem protegidos,
resguardados e preservados, e que impõem sejam
promovidos pelos órgãos do Estado. Nos três estágios dos
Poderes Públicos, tanto o municipal, o estadual, como o
federal, atribuem-se-lhes as competências para a expedição
de normas reguladoras para a garantia da intangibilidade
desses bens públicos, o que não impede, por exemplo, que
no Rio de Janeiro, se reconheça como patrimônio histórico,
o Largo do Boticário.
As três instâncias administrativas se realizam harmoni-

camente nos limites de atuação de cada uma delas. Assim
sendo, tem o Município delegação constitucional para
legislar sobre assunto que releve ser de interesse local e
exigir medidas restritivas, consabido que o interesse social
se sobrepõe ao individual.
É, pois, de responsabilidade do Município, no âmbito de sua

competência, a proteção de logradouros, sítios, prédios,
monumentos e outros desse jaez, de relevante valor
histórico-artístico-cultural, competindo-lhe as providências
que devam ser administradas para que não sejam
215
destruídos ou compro-metidos .
215 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 121140-7-RJ. Relator:

Ministro Maurício Corrêa. DJ, 23 agos. 2002. Disponível em:<http://gemini.stf.gov.br> Acesso
em 26 set. 2005. No mesmo sentido, admitindo a competência municipal para legislar sobre
proteção do patrimônio cultural, vide: SÃO PAULO. Tribunal de Justiça. Câmara de Férias.
Apelação Cível n. 044.533.5/2. Relator Des. Ribeiro Machado. Acórdão de 22/09/1998.
154
Direito Ambiental
Partindo-se, pois, da premissa de que é dado aos

municípios e estados-membros legislar sobre proteção do patrimônio
cultural, suplementando a legislação federal, não resta difícil afirmar
que podem esses entes, na omissão da União, legislar a respeito do
regime jurídico dos bens sujeitos ao inventário, o que inclusive é
sugerido por Souza Filho216 e fomentado por Tuglio217.
O Tribunal de Justiça vem densificando a tutela do
patrimônio cultural através do inventário, como no acórdão abaixo
transcrito em que vedou a demolição de uma fachada:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO
ESPECIFICADO. AÇÃO DEMOLITÓRIA. PRESERVAÇÃO
DO PATRIMÔNIO CULTURAL. BEM INVENTARIADO.
JUÍZO DE CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DA
ADMINISTRAÇÃO. LEI MUNICIPAL DE PELOTAS Nº
4.568/2000. CONTROLE JUDICIAL NA ADMINISTRAÇÃO.
1. A respeito da preservação cultura, o art. 216, § 1º da
CF/88 estipula que não apenas o tombamento é capaz de
criar limitação administrativa, mas também "inventários e
outras formas de acautelamento" promovidas pelo poder
público. 2. Inviável autorização judicial para demolição de
fachada de prédio inventariado, pois é matéria adstrita ao
juízo de conveniência e de oportunidade do administrador,
ao qual é vedado o controle judicial. 3. A par do mérito
administrativo, a fachada em questão não mais oferece risco
à incolumidade pública, pois já realizado o devido
218
escoramento .
Disponível em: <http://www.tj.sp.gov> Acesso em 20 set. 2005. MINAS GERAIS. Tribunal de

Justiça. Apelação Cível n. 1.0000.00.333981-0/000. Relator Des. Francisco Figueiredo. J. em
30/09/2003. Disponível em: <http://tjmg.gov.br> Acesso em 29 out. 2005.
216 SOUZA FILHO, ob. cit., p. 93.
217 TUGLIO, Vania Maria. Patrimônio histórico: uma lacuna legal ? Disponível em:
<http://www.mp.sp.gov.br/caouma/doutrina/amb/teses> Acesso em 21 mar. 2005.
218 BRASIL. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. Apelação Cível n. 70033805474. Rel.
Des. Luiz Felipe Silveira Difini. J. em 24.mar. 2010. Disponível em <
http://www1.tjrs.jus.br/busca > Acesso em 09 dez. 2012.
155
3.3 A desapropriação
A desapropriação está prevista nos arts. 5º, incs. XXII,
XXIII e XXIV, e 182, § 3º, ambos da CF e detalhada no Decreto-lei n.
3.365/41 e na Lei n. 4.132/62.
Enquanto modo de aquisição de propriedade por parte de
ente estatal, deve ser reservado a hipóteses bem identificadas nas quais
se faça necessário ao Poder Público retirar o bem das mãos do
particular para ajustá-lo aos seus planos de preservação do patrimônio.
Exemplo máximo disso pode ser apontado no caso do
centro histórico de Curitiba, onde além do conjunto ter sido protegido
pelo zoneamento urbano, alguns imóveis foram desapropriados para
lhes dar uma destinação cultural devidamente planejada e desejada
pela coletividade.
3.4 Zoneamento e Plano Diretor

O plano diretor, ao estabelecer o seu zoneamento urbano-
ambiental, poderá definir áreas especiais de preservação do patrimônio
cultural, nas quais devem vigorar normas diferenciadas para padrões
construtivos e outros fatores de limitação ao exercício do direito de
propriedade.
Também é possível que conste do próprio Plano Diretor o
rol de bens tombados por quaisquer das esferas de poder (União,
Estado-membro e Município), com a delimitação dos respectivos
entornos.
3.5 Transferência do Direito de Construir

O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01) prevê, em seu
art. 35, a possibilidade de Lei Municipal, baseada no Plano Diretor,
autorizar o proprietário de imóvel urbano, público ou privado, exercer
em outro local ou alienar, mediante escritura pública, o direito de
construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele
156
Direito Ambiental
decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para

preservação, dado o seu valor histórico, ambiental, paisagístico, social
ou cultural.
3.6 Direito de Preempção
Trata-se de direito também previsto no Estatuto da

Cidade (art. 25 e segs.), segundo o qual o Poder Público detém
preferência na aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa
entre particulares. Lei Municipal, baseada no Plano Diretor, delimitará
as áreas em que incidirá o direito de preempção e fixará prazo de
vigência, não superior a 5 anos, renovável a partir de um ano após o
decurso do prazo inicial de vigência.
De acordo com o art. 26 da Lei 10.257/01, esse direito

poderá ser exercido para proteção de áreas de interesse histórico,
cultural ou paisagístico.
O direito incidirá sobre todas as alienações do mesmo

imóvel.
É recomendável a averbação do direito de preempção às

margens das matrículas dos imóveis por ele abarcados, em vista dos
princípios da publicidade e da concentração inerentes aos registros
públicos219 .
A lógica do instrumento é de que a aquisição de terra

urbana pelo Poder Público ao preço de mercado pode ser mais
vantajosa do que a desapropriação em determinados casos, especial-
mente quando se tem um planejamento a longo prazo para a
219 GASPARINI, Diógenes. Direito de Preempção. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ,
Sérgio (Coordenadores). Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal n. 10.257/01). São
Paulo: Malheiros Editores, 2002. P. 191-219.
157
implantação de determinados projetos e não há recursos disponíveis
para a desapropriação imediata de todos os imóveis necessários220.
É importante não confundir esse instrumento com o

direito de preferência previsto para os imóveis tombados, a que faz
referência o art. 22 do DL 25/37.
4 Proteção ao Patrimônio Cultural Imaterial

A Constituição de 1988 ampliou a noção do patrimônio
cultural brasileiro, abarcando, além do material, também o imaterial221,
unificando essas duas faces que, na maior parte dos casos, andam
coladas, devido ao inarredável aspecto imaterial de que se revestem os
bens culturais materiais. Nesse sentido, merece destaque a lição de
Massimo Severo Gianini, citado por Paulo Affonso Leme Machado222:
“O bem cultural, segundo a concepção de Gianini, ‘atinge a

coisa como testemunho material da civilização, sobrepondo-
se ao bem patrimonial que impregna a mesma coisa, não
influindo o regime de propriedade (direito privado ou público)
sobre os traços essenciais do bem cultural como objeto
autônomo de tutela jurídica’.”
220 ARAÚJO, Suely Mara Vaz Guimarães de. O estatuto da cidade e a questão ambiental.
Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/publicacoes> Acesso em: 06 nov. 2005.
221 Art. 216 da CF – “Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e
imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à
ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se
incluem: I – as formas de expressão; II – os modos de viver; III – as criações científicas,
artísticas e tecnológicas; IV – as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços
destinados às manifestações artístico-culturais; V – os conjuntos urbanos e sítios de valor
histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.” § 1º O
Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural
brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de
outras formas de acautelamento e preservação. § 2º Cabem à administração pública, na forma
da lei, a gestão da documentação e as providências para franquear sua consulta a quantos dela
necessitam. § 3º A lei estabelecerá incentivos para a produção e o conhecimento de bens e
valores culturais. § 4º Os danos e ameaças ao patrimônio cultural serão punidos, na forma da
Lei. § 5º Ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências
históricas dos antigos quilombos.
222 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Ação Civil Pública e Tombamento, 2 ª ed., São Paulo:
Revista dos Tribunais, 1987, p. 70.
158
Direito Ambiental
A vigente Constituição, na dicção do art. 216, assegura

proteção a todos os bens dotados de valor cultural, comprometendo-se
com o princípio da solidariedade intergeracional que norteia a proteção
do meio ambiente223.
Se os bens materiais já gozavam de proteção infracons-
titucional, face à recepção pela Constituição do Decreto-lei n.º 25/37,
faltava um instrumento legal para organização do patrimônio imaterial
O tombamento não se afeiçoa aos bens imateriais,
incorpóreos, os quais são naturalmente mutáveis e não se coadunam
com a ideia de inalterabilidade própria do instrumento do
tombamento.
Foi com o advento do Decreto Federal n. 3.551/00 que
essa dimensão de bens culturais ganhou seu marco regulatório.
Observe-se que esse decreto enfatizou a necessidade de que cada
segmento dos bens culturais seja adequadamente resguardado por
instrumentos legais plasticamente moldados a suas peculiares
características. Assim, um bem imóvel de valor cultural que venha a
receber intervenções deverá ser protegido, por exemplo, pela via das
licenças controladas pelos institutos ou agências especializados em
patrimônio cultural, ao passo que, para as obras de artes plásticas
(pinturas, esculturas, peças decorativas) deve ocorrer um controle
sobre o respectivo mercado224. Um sítio arqueológico, via de regra, não
pode ser tombado, pois a pesquisa demanda a sua destruição.
223 LOPERENA ROTA, Los Principios del Derecho Ambiental, Madrid: Editorial Civitas, 1998,
p. 89. O autor alerta para a dificuldade que nós juristas temos de entender e tornar operacional
um princípio engajado com direitos de pessoas que sequer nasceram. Para outorgar proteção
às futuras gerações temos de introjetar os valores associados à solidariedade, a fim de que nós,
atuais moradores da “Casa Planetária”, não passemos para a história como os maiores
detratores de nossa memória cultural.
224 Nesse sentido, é de se ter em conta a ponderação feita pelos professores da Universidade
de Granada, Guillermo Orozco Pardo e Esteban Perez Alonso, os quais destacam que os bens
culturais conformam uma noção aberta, cujo âmbito e conteúdo evolui e se adapta aos novos
critérios sociais, tendo em conta outras disciplinas “metajurídicas”. Não obstante essa amplitude,
são feitas distinções em razão da necessidade de especializar e adaptar seu regime jurídico e
seu controle. Para esse fim, o tratamento e a proteção se adaptam e especializam porque cada
tipo de bem está exposto a distintos perigos (PARDO, Guillermo Orozco e ALONSO, Esteban
Perez. La Tutela del Patrimonio Historico, Cultural o Artistico, p. 51, McGraw-Hill, Madrid 1996).
159
O Dec. Federal n. 3.551/00 instituiu, no âmbito do Minis-
tério da Cultura, os livros de Registro dos Saberes, das Celebrações,
das Formas de Expressão e dos Lugares. De acordo com o art. 2º do
referido diploma, são partes legítimas para provocar a instauração do
processo de registro: o Ministro da Cultura, as instituições vinculadas a
esse Ministério (exemplo: IPHAN), as secretarias de Estado, dos
municípios e do Distrito Federal; sociedades e associações civis. O
Ministério Público não se insere no rol de legitimados. Entrementes,
avaliando-se as atribuições constitucionais da Instituição, afigura-se
perfeitamente aceitável afirmar que o rol não é exaustivo, cabendo,
sim, ao Ministério Público provocar o reconhecimento de valores da
cultura brasileira como integrantes do “Patrimônio Cultural do
Brasil”225. Pensa-se que tal missão se insere perfeitamente no rol das
modernas atribuições ministeriais previstas nos arts. 127 e 129, III, da
CF combinados com o art. 1º da Lei 7.347/85.
Da mesma forma como já o fez a União, é possível que
os estados e municípios venham a editar leis protetivas de seus
patrimônios imateriais.
5 Proteção ao Patrimônio Cultural e Função Social da

Propriedade
A questão da preservação dos bens culturais entrelaça-se
com o estudo do direito de propriedade. É inegável a correlação entre a
tutela do patrimônio cultural e o direito de propriedade, já que qualquer
ação voltada à preservação desse acervo implica, necessariamente, em
interferência no direito de propriedade. Essa interferência, que Antônio
Herman Benjamin distingue de intervenção, é imposta na origem
constitucional, tanto ao Poder Público como ao particular226.
A Constituição Federal, em seu art. 5º, inc. XXII, garante
o direito de propriedade, assegurando, no inc. XXIII, sua função social.
225 Conforme designação contida no art. 5º do Decreto Federal n. 3.551/00.

226 “in”Reflexões sobre a hipertrofia do direito de propriedade na tutela da Reserva Legal e
das áreas de preservação permanente”, conferência ministrada no Congresso Internacional de
Direito Ambiental de 1997, publicada nos Anais do referido Congresso, págs. 11-36.
160
Direito Ambiental
Portanto, o direito atribuído ao proprietário de usar, gozar e dispor do

bem está internamente limitado pelo princípio constitucional da função
social da propriedade, de molde a não se poder pensar em tal direito
sem a restrição existente em prol da coletividade227.
Também no Título VII, referente à Ordem Econômica e

Financeira, o Constituinte inscreveu, dentre os princípios, destinados a
assegurarem uma existência digna, o da função social da proprie-
dade228.
No Código Civil de 2002, o caput do art. 1.228

praticamente reproduz o art. 524 do seu antecessor, quando elenca as
faculdades inerentes ao domínio. Entrementes, ostenta significativa
inovação quando em seu § 1º orienta que o direito de propriedade seja
exercido em consonância com suas finalidades econômicas e sociais e
de molde a preservar, “de conformidade com o estabelecido em lei
especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o
patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e
das águas” [grifo nosso].
Interligando a função social da propriedade à preservação

de bens culturais, com foco na proteção do entorno de bem tombado,
bem como na preservação do próprio bem, vale transcrever fragmentos
dos seguintes acórdãos:
Direito constitucional. Administrativo. Ambiental. Bem tomba-
do.Construção irregular no entorno. Cf. artigo 5º, inciso XXII
e XXIII. Decreto-lei-25/37, artigo 18 e lei 3.924/61, artigo 1º
e artigo 2º. A construção irregular, em área próxima de bem
tombado em razão de suas características históricas e
arquitetônicas, justifica a decisão judicial de destruição, pois
o interesse individual do proprietário deve ceder diante do
227 Esse tipo de limitação interna não é uma criação do Constituinte brasileiro. A Constituição
Italiana, em seu art. 42, reconhece e garante a propriedade privada, mas a submete aos lindes
legais, a fim de se realizar a sua função social e se tornar acessível a todos. O art. 33 da
Constituição Espanhola limita o conteúdo dos direitos de propriedade e de herança à função
social, nos termos da lei.
228 Art. 170, inc. III.
161
interesse social do poder público na preservação do bem
229
cultural .
1. É possível, em exame provisório, ao fim de medida

liminar, impor aos proprietários, com base no princípio da
função social da propriedade (cf., art.5º, XIII), a obrigação
de, ao menos, conservar imóvel de valor histórico e cultural,
fazendo, desde logo, as obras de isolamento necessárias à
proteção contra invasores e vândalos, bem assim as
necessárias para evitar a ruína e para apagar os sinais de
deterioração decorrentes do estado de abandono. Se a
edificação, construída por volta de 1850, e documentada em
litografia de 1865, constitui-se testemunho de cultura e de
história da imigração alemã, integra, por declaração
constitucional, o “patrimônio cultural brasileiro” (cf., art.216,
IV). Portanto, esta passa a ser a sua função social: servir de
testemunho. Se, por um lado, ela não impõe ao dono o
dever de substituir o poder público na proteção ao
patrimônio histórico e cultural (cf., artigos 23, III e IV, 24, VII,
30, IX, e 216, V, ‘d’, e 223 e § único), por outro também não
lhe dá o direito de depredá-lo e tampouco de deixá-lo
exposto a invasores e vândalos, bem assim à acelerada
deterioração do tempo decorrente do estado de abandono,
como artifício para provocar a ruína. 2. Agravo de
230
instrumento desprovido, por maioria .
Partindo-se da premissa de que não cabe falar em direito

de propriedade sem o respeito à sua função social231, dessume-se estar
o titular de um bem de interesse sociocultural jungido a observar as
limitações derivadas do necessário respeito ao direito coletivo na
respectiva preservação232.
229 RIO GRANDE DO SUL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Apelação Cível n.
9104018710. Relator Des. Vladimir Passos de Freitas. Acórdão de 12/11/1992. Disponível em:
<http://www.cjf.gov.br> Acesso em 19 jul 2005.
230 RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento n. 70000431890.
Relator Des. Irineu Mariani. Acórdão de 21/06/2000. Disponível em: <http://www.tj.rs.gov.br>
Acesso em 19 jul 2005.
231 EROS ROBERTO GRAU refere o avanço de um conceito de propriedade-especulação
para o de propriedade-função social (Elementos de Direito Econômico, São Paulo: Ed. Revista
dos Tribunais, 1981, p. 116).
232 Na normativa italiana, caracterizada por MÁRCIA WALQUIRIA BATISTA DOS SANTOS
(Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, Ano 1, nº 4, 1993) como sendo
desorganizada, além da proteção específica a determinados bens, há o conceito de ZONA DE
162
Direito Ambiental
Não se concebe que um bem de reconhecido valor socio-

cultural venha a ser demolido, reformado, danificado, mutilado,
apagado impunemente pelo proprietário, como se o direito de
propriedade ainda existisse no e para o exclusivo interesse do titular.
Tanto é esse o senso comum que o legislador federal houve por bem
inserir na recente lei que define crimes ambientais diversas condutas
lesivas ao patrimônio cultural233.
A noção atual do direito de propriedade tem sempre um

conteúdo social, enfeixando obrigações negativas e positivas. O
detentor do direito, além de exercê-lo de molde a não prejudicar direito
de outrem, há de usufruí-lo em benefício da coletividade234.
É por essa razão que se entende não ser indenizável o

tombamento de um bem de valor cultural. O ato de tombamento não
afeta o núcleo do direito de propriedade, preservando o direito de
alienação235 (jus disponendi) e mantendo os direitos de uso e gozo
sobre a res, direitos esses últimos que ficam apenas restringidos pela
impossibilidade de alteração do bem como um todo ou de parte dele.
Entretanto, o proprietário pode continuar tirando proveito econômico
da coisa, sendo-lhe acrescido o ônus de preservá-la. Devido a esse
ENTORNO, definida por GIAN CARLO MENGOLI, em sua obra Manuale Di Diritto Urbanistico,
Milão, Giuffrée Editore, 2ª ed., 1986, p. 453, da seguinte forma: “ Com a expressão de zona de
respeito [...] se pode compreensivamente indicar todas aquelas disposições que limitam a livre
atividade edilícia em consideração aos fins de superior interior público, em determinada
localidade, ou áreas próximas ou circundantes a lugares ou obras de interesse público.
Característica de todos esses vínculos à atividade edilícia, é serem limitações ao direito de
propriedade, enquanto resguardam todos os bens, que se encontram em determinadas
condições previstas na lei, sendo que mais propriamente se define servidão pública ou do direito
público os quais resguardam relações em matéria especial, um determinado bem, sujeito não
mais a uma disciplina jurídica, mas em dependência de um especial direito de natureza real [...]
233 Louvável a iniciativa do legislador que parte de um conceito moderno de meio ambiente e
define, em um único diploma legal, os crimes contra o ambiente natural e contra o ambiente
cultural - Lei nº 9.605/98.
234 Vide lição do sempre lembrado ANTÔNIO HERMANN BENJAMIN, “Reflexões sobre a
hipertrofia do direito de propriedade na tutela da Reserva Legal e das áreas de preservação
permanente”, in Anais....
235 Discorda-se, data venia, da posição externada por ANTONIO QUEIROZ TELLES, que
assevera que a propriedade gravada por tombamento “não mais poderá ser alienada, locada ou
ter o destino que se lhe queira atribuir” (TELLES, Antônio Queiroz. Tombamento e seu Regime
Jurídico, São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1992, p. 98). O Decreto-lei nº 25/37 não
restringe o direito de alienação do bem, apenas confere ao ente público responsável pelo
tombamento o direito de preferência.
163
encargo, defende-se benefícios fiscais aos proprietários (como, por
exemplo, isenção ou redução de IPTU; desconto parcial ou total no
imposto de renda dos gastos na manutenção ou restauro do imóvel).
164
Direito Ambiental
Capítulo VII
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
1 Regime da responsabilidade administrativa pelo
dano ambiental
A responsabilidade administrativa por danos ambientais
decorre do poder de polícia e encontra fundamento constitucional no
art. 225, parágrafo 3º, da Constituição Federal de 1988. A incidência
desta responsabilidade resulta na imposição de sanções
administrativas, que representam um dos instrumentos da Política
Nacional de Meio Ambiente, previstas no art. 9º, inc. IX, da Lei
6.938/81. José Afonso da Silva apresenta a seguinte definição de
responsabilidade administrativa:
“A responsabilidade administrativa resulta de infração a normas
administrativas sujeitando o infrator a uma sanção de natureza
também administrativa: advertência, multa, interdição de
atividade, suspensão de benefícios, etc. [...] Fundamenta-se na
capacidade que têm as pessoas jurídicas de direito público de
impor condutas aos administrados. Esse poder administrativo é
inerente à Administração de todas as entidades estatais – União,
Estados, Distrito Federal e Municípios – nos limites das
respectivas competências institucionais”236.
236 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 2 ª ed., 3ª tir., SP: Malheiros, 1998,
p. 209.
165
Ao contrário das sanções civis e penais, só aplicáveis
pelo Poder Judiciário, as penalidades administrativas são impostas aos
infratores pelos próprios órgãos da administração direta ou indireta da
União, Estados e dos Municípios.
Atualmente, a principal base legal para a imposição de

sanções administrativas por decorrência de infração às normas
ambientais, na esfera federal, é a Lei Complementar 140/2011, a Lei
9.605/98 e seu Decreto 6.514, de 22 de julho de 2008, que revogou o
Decreto 3.179/99, atentando-se para o princípio da legalidade, pois
tanto a conduta infracional como a correspondente sanção reclamam
expressa previsão legal. Também há infrações definidas na Lei
9.433/97, relativamente à proteção dos recursos hídricos.
Há divergências doutrinárias sobre o regime da respon-

sabilidade administrativa, debatendo a doutrina sobre a impres-
cindibilidade ou não da configuração da culpa lato sensu para a
aplicação das sanções administrativas.
Para Heraldo Garcia Vitta237, de Fábio Medina Osório238

e Delton Winter de Carvalho, é pressuposto de existência do ilícito
administrativo, além da voluntariedade, o dolo ou a culpa, mesmo que
haja silêncio do legislador.
Assim, Vitta refere que “não pode haver ilícito sem, ao

menos, o suposto infrator agir com voluntariedade, isto é, no caso
concreto, ele deve ter condições de optar pelo comportamento diverso
daquele que é pressuposto da penalidade”239. Ademais, “se,
substancialmente, as infrações e as respectivas sanções penal e
administrativa são iguais, é forçoso reconhecer a necessidade do dolo
ou culpa nas duas esferas jurídicas”240.
237 VITTA, Heraldo Garcia. A sanção no direito administrativo. SP: Malheiros, 2003, p. 44. Do
mesmo autor: Responsabilidade civil e administrativa por Dano Ambiental. SP: Malheiros
Editores, 2008.
238 OSÓRIO, Fábio Medina. Direito administrativo sancionador. SP: RT, 2000, p. 317.
239 VITTA, Responsabilidade..., p. 154.
240 Idem, p. 158.
166
Direito Ambiental
No mesmo sentido, Ricardo Carneiro defende que a

responsabilidade administrativa tem caráter estritamente subjetivo,
pressupondo a aferição da culpabilidade, ou seja, a ocorrência de
conduta dolosa ou ao menos culposa por parte do agente autuado. Para
esse autor, o elemento subjetivo está presente também para a
responsabilidade administrativa da pessoa jurídica, já que o art. 3º da
Lei 9.605/98 faz menção à decisão do representante legal ou
contratual, ou do órgão colegiado no interesse ou benefício da
entidade”241.
Em sentido contrário, Régis Fernandes de Oliveira

sustenta que o requisito da culpabilidade não é necessário para
integração do tipo punível administrativo, sendo suficiente o mero
comportamento voluntário do administrado para ter por caracterizada a
infração242. Na mesma linha, o posicionamento de Flávio Dino de
Castro e Costa243, Paulo Affonso Leme Machado244, Vladimir Passos
de Freitas245 e de Daniel Ferreira, para quem, “em regra, sem expressa
previsão legal os ilícitos administrativos só podem ser concebidos
objetivamente. Partindo-se da premissa de que a finalidade da sanção
é a de desestimular as condutas administrativamente reprováveis, e
não a de ‘castigar’, ‘punir’, o infrator, demonstrada até mesmo pela
impossibilidade de sua direta imposição a terceiros, não parece que –
em regra – tenha a lei se importado com aquele e, ainda mais, com a
sua própria vontade”246 . A título de exceção, poderia a lei prever
infrações que exigissem o elemento subjetivo.
241 CASTRO E COSTA, Flávio Dino. op. cit., p. 532.

242 OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Infrações e sanções administrativas. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1985, p. 08, citado por BELLO FILHO, Ney de Barros, COSTA NETO, Nicolao
Dino de Castro e CASTRO E COSTA, Flávio Dino. Crimes e infrações administrativas
ambientais – Comentários à Lei n. 9.605/96. Brasília: Brasília Jurídica, 2000, p. 327.
243 Idem, p. 327.
245 FREITAS, Vladimir Passos. Dierito Administrativo e Meio Ambiente. 2 ª ed., Curitiba: Juruá,
1998, p. 66.
246 FERREIRA, Daniel. Sanções administrativas. SP: Malheiros Editores, 2001, p. 65.
167
O Superior Tribunal de Justiça contempla decisões tanto
no sentido do regime objetivo como no sentido do regime subjetivo,
conforme se evidencia abaixo.
“ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. SANÇÃO

ADMINISTRATIVA. IMPOSIÇÃO DE MULTA. EXECUÇÃO
FISCAL.
[...]
3. O poluidor, por seu turno, com base na mesma legislação,

art. 14 –‘sem obstar a aplicação das penalidades
administrativas’ é obrigado, ‘independentemente de culpa’ a
indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e
a terceiros, ‘afetados por sua atividade’.
4. Depreende-se do texto legal a sua responsabilidade pelo

risco integral, por isso que em demanda infensa a
administração, poderá, inter partes, discutir a culpa e o
247
regresso pelo evento” .
Ambiental. Resp. Multa aplicada administrativamente (...) A

aplicação de penalidades administrativas não obedece à
lógica da responsabilidade objetiva da esfera cível (para
reparação dos danos causados), mas deve obedecer à
sistemática da teoria da culpabilidade, ou seja, a conduta
deve ser cometida pelo alegado transgressor, com
demonstração de seu elemento subjetivo, e com
248
demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano
Considerando-se a competência concorrente para legislar

sobre o tema (art. 24, VIII, CF/88), os Estados podem prever o regime
de responsabilidade aplicável aos ilícitos administrativos. Assim, de
acordo com o art. 100 do Código Estadual de Meio Ambiente do Rio
247 Superior Tribunal de Justiça, Resp. n. 442.586-SP, 1ª Turma, Rel. Min. Luiz Fux, j.
26.11.2002. Em idêntico sentido o Resp. n. 467.212-RJ, 1ª Turma, Rel. Min. Luiz Fux, j. em
28.10.2003.
248 REsp 1251697/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, 2ª. Turma, julgado em
12/04/2012, DJe 17/04/2012.
168
Direito Ambiental
Grande do Sul, a responsabilidade por infrações administrativas é

objetiva249.
O debate sobre o regime de responsabilidade aplicável às

infrações administrativas intensificava-se em decorrência da redação
do art. 72, §3o, da Lei 9.605/98, segundo o qual a multa simples seria
aplicável nos casos de negligência ou dolo. A respeito, Winter de
Carvalho esclarecia que o regime subjetivo deveria ser aplicável a
todas as infrações administrativas, além do que a prévia advertência
seria um pré-requisito à incidência de multa simples. O Decreto
6514/2008 pôs fim ao debate, ao menos no plano normativo, ao
afirmar no art. 3º, §2º, que “a caracterização de negligência ou dolo
será exigível nas hipóteses previstas nos incisos I e II do §3º do art. 72
da Lei 9.605/98”. Isto significa interpretação restritiva às hipóteses em
que dolo e negligência são necessários à imputação da
responsabilidade administrativa.
2 Infração administrativa: definição
O art. 70 considera infração administrativa toda ação ou

omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção
e recuperação do meio ambiente. A norma não define especificamente
as infrações, nem as tipifica uma a uma. Trata-se de uma autêntica
norma infracional em branco250. Portanto, a inobservância de qualquer
norma legal ou regulamentar relativa ao meio ambiente, federal,
estadual ou municipal, bem como das exigências técnicas feitas pela
autoridade competente e constantes das licenças ambientais,
constituem infrações administrativas. Algumas infrações estão
249 Art. 100 – Aquele que direta ou indiretamente causar dano ao meio ambiente será
responsabilizado administrativamente, independente de culpa ou dolo, sem prejuízo das
sanções cíveis e criminais.
250 CARNEIRO, Ricardo. Aspectos controversos da responsabilidade administrativa ambiental:
breves reflexões acerca de sua natureza subjetiva. In LEITE, José Rubens Morato e BELLO
FILHO, Ney de Barros. Direito Ambiental Contemporâneo. SP: Manole, 2004, pp. 250-255.
169
arroladas no Decreto 6514/2008251, que ampliou significativamente os
tipos administrativos em relação ao que constava do Decreto 3179/99,
outras se encontram em legislação setorial de proteção ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico-cultural.
Assevera Flávio Dino que as obrigações impostas aos

particulares destinadas ao ‘uso, gozo, promoção, proteção e
recuperação do meio ambiente’ devem ter assento em leis stricto
sensu, podendo haver a explicitação de seus contornos por intermédio
de ato administrativo normativo”252.
Com base nessas premissas, o autor, em interpretação que

se mantém em relação ao Decreto 6514/2008, entende que a
regulamentação, na parte em que se dedicou a especificar o comando
contido no caput do art. 70 da Lei 9.605/98, não incorreu em qualquer
contradição com o princípio da legalidade. É que “os tipos infracionais
nele arrolados decorrem de leis em sentido estrito, constantes de seu
pórtico. Neste sentido, merecem especial relevo os dispositivos que
transpuseram para a seara administrativa condutas classificadas na
Lei 9.605/98 como crimes, já que é óbvio que elas violam ‘as regras
jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio
ambiente’. ”253
A desobediência às normas do CONAMA não foram
incluídas entre os ilícitos administrativos. Assim, a poluição sonora
não se inclui entre os ilícitos descritos. A par das infrações descritas no
251 O Decreto 6514, de 22 de julho de 2008, expressamente refere que o elenco das infrações
administrativas constante da seção III não exclui a previsão de outras sanções previstas na
legislação. Cotejando-se com o rol constante no Decreto 3179/99, percebe-se o significativo
aumento das infrações, incluindo-se temas como infrações às normas de proteção da Mata
Atlântica, servidão florestal (art. 51), reserva legal (art. 55), organismos geneticamente
modificados (art. 89), dentre outros. Além disso, houve aumento geral do valor das multas
aplicadas.
252 Idem, p. 532
253 Idem, p. 533.
170
Direito Ambiental
Decreto 6.514/2008, diferentes infrações poderão estar descritas em

outras normas ambientais, bem como em leis estaduais e municipais254.
No que diz respeito ao resultado da infração, observa-se

que nem toda a infração desencadeará um resultado danoso. Ela poderá
ser caracterizada pela mera inobservância de normas e padrões
específicos de emissão de poluentes (art. 3º, III, Lei 6.938/81 –
conceito de poluição).
A doutrina vem entendendo pela impossibilidade de punir

a tentativa de infração administrativa, em virtude da ausência de norma
expressa que a preveja255.
2.1 Configuração da infração administrativa
Daniel Ferreira leciona que “o comportamento que enseja

a sanção há de ser, simultaneamente, típico (isto é, deve amoldar-se à
hipótese objetivamente prescrita), antijurídico (portanto, contrário à
determinação legal) e voluntário (deve haver, pelo menos, a
voluntariedade da conduta), ou seja, deve precisa e voluntariamente
contrariar a previsão genérica contida na norma de conduta, sob pena
de ‘in concreto’ não constituir um ilícito”.256
Como conseqüência deste entendimento, alguns com-

portamentos, embora típicos, caracterizadores de infração admi-
nistrativa, poderiam não ser antijurídicos, porquanto ao abrigo de causa
excludente da antijuridicidade (legítima defesa, estado de necessidade,
estrito cumprimento de dever legal e exercício regular de um
direito)257. No mesmo sentido é a posição de Vitta, para quem “se
254 FREITAS, Vladimir Passos de e FREITAS, Gilberto Passos de. Crimes contra a natureza. 6 ª
ed., SP: Ed. RT, 2000, p. 310.
255 FERREIRA, op. cit., p. 69.
171
ocorre uma força da natureza irresistível (força maior), ou acidental,
cuja raiz é tecnicamente desconhecida (força maior), não se fala em
voluntariedade, pois não existe a liberdade de opção”258 .
3 Agentes Responsáveis
Consoante o entendimento do Superior Tribunal de

Justiça, anteriormente exposto, os agentes responsáveis pelas infrações
administrativas estão incluídos no conceito de poluidor previsto no art.
3º, inc. IV, da Lei 6.938/81.
Vale, ademais, destacar o art. 3º da Lei 9.605/98, segundo
o qual “as pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa,
civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a
infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou
contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da
sua entidade”.
Dessarte, podem ser sujeitos ativos de infração adminis-
trativa tanto as pessoas humanas como as jurídicas, estas de direito
público ou privado259, esclarecendo Ferreira que, pelo menos quanto às
primeiras, para fins do sancionar administrativo não se faz mister a
capacidade civil260. Na mesma linha é o entendimento de Vitta,
destacando apenas que o menor de 18 anos, embora possa ser
responsabilizado administrativamente, deverá estar assistindo ou
representado por seu responsável261.
258 VITTA, op. cit., p. 53. Para o autor, que sustenta a responsabilidade subjetiva pelo ilícito
administrativo, o caso fortuito e a força maior excluem o dolo e a culpa. O autor ainda defende
que, diante do erro de direito ou de fato, não há voluntariedade, quanto mais culpa ou dolo, pois
o agente não atua com consciência. Por este motivo, o erro de direito invencível poderia
produzir efeitos de extinção, ou atenuação, que são próprios de um sistema de responsabilidade
subjetiva. Já o erro de fato, ou a falsa percepção da realidade, leva à exclusão do ilícito: “se o
sujeito transporta mercadoria proibida de comercialização, supondo-a outra que podia ser
transportada, não comete infração administrativa. Se o indivíduo transporta a mercadoria sem
saber que isso era proibido, em virtude de absoluta boa-fé, haverá erro de direito, e, assim,
estará excluída a infração”; (op. cit. p. 54). No mesmo sentido OSÓRIO, op. cit., p. 336.
259 VITTA, op. cit., p. 48.
260 FERREIRA, op. cit., p. 70. Esclarece o autor que um adolescente impúbere, enquanto
utente de uma biblioteca pública, pode esquecer de devolver, no prazo, o livro emprestado,
sujeitando à aplicação de multa.
172
Direito Ambiental
A respeito da capacidade, Vitta refere que, para que se

configure o ilícito administrativo, é necessário que o sujeito tenha
plena capacidade de discernimento no momento da prática da
infração (capacidade natural)262.
Ferreira afirma que não se deve confundir entre “infrator”

e a “pessoa sujeita à sanção”. “O primeiro (responsável principal) é
aquele que efetivamente viola a norma de conduta e deveria – em
regra, e salvo disposição legal em contrário – imediatamente sofrer a
sanção respectiva. A segunda, tida como responsável subsidiário, é
aquela que – muito embora não tenha pessoalmente cometido o ilícito
administrativo -, para fins de lei, é quem, pelo especial vínculo
mantido com o infrator ou com a infração, até prova ou disposição em
contrário, deverá sofrer, como resposta do sistema, a direta e imediata
conseqüência jurídica, restritiva de direitos, de caráter
repressivo”263 . Assim, é perfeitamente possível que aquele que
determina que alguém, sob sua subordinação, despeje resíduos
industriais no mato, seja reconhecido como o responsável pela infração
administrativa e pelo pagamento da multa acaso imposta.
No que se refere ao concurso de agentes, para o seu

reconhecimento, é mister que a própria norma que prevê o ilícito
administrativo expressamente indique os elementos suficientes para
sua caracterização.
Régis Fernandes de Oliveira entende que, quando a

sanção administrativa aplicada tiver natureza pecuniária, os agentes
que concorrem para o ilícito respondem solidariamente, ou seja, única
é a multa e todos devem seu cumprimento, isolada ou conjun-
tamente264. Ademais, as penalidades pecuniárias transmitem-se aos
herdeiros ou sucessores.

263 FERREIRA, op. cit., p. 71. Em sentido contrário, Fábio Medina Osório entende que a
sanção administrativa só pode ser imposta ao autor da infração (Direito administrativo
sancionador, op. cit., p. 338.
264 OLIVEIRA, Régis Fernandes, op. cit., p. 80.
173
O mesmo ocorre com as penalidades reais, que recaem
sobre objeto, coisa, instrumento ou fruto do ilícito administrativo,
podendo ser transferidas aos herdeiros ou sucessores, na forma da lei.
São exemplos de penalidades reais a interdição de estabelecimento
comercial, a apreensão e perda de bens e a demolição de obras265.
Por outro lado, adverte Vitta que, quando se tratar de

penalidades pessoais, quais sejam as que recaem sobre a pessoa do
infrator e não sobre bens (advertência, perda de linhas de crédito e
financiamento, proibição de contratar), não se admitem a respon-
sabilização de terceiros pelo ato ilícito do infrator, a transmissão da
penalidade aos herdeiros ou sucessores e nem mesmo a solidarie-
dade266. Em sentido contrário, a posição de Ferreira, que admite a
possibilidade de as sanções pessoais atingirem os “responsáveis” pela
infração – não necessariamente os infratores diretos da norma267.
4 Competência
A Constituição Federal, em seu art. 23, atribuiu

competência administrativa comum à União, Estados e Municípios
para a proteção do meio ambiente e o controle da poluição. Portanto,
qualquer dos três níveis de governo pode agir na defesa ambiental, sem
que um deles exclua o outro. Para tanto, aplicarão sua legislação
própria nessa matéria, bem como a legislação federal.
Por seu turno, o art. 24 da Constituição conferiu aos

Estados competência legislativa concorrente com a União para legislar
sobre florestas, caça, pesca, fauna, defesa dos recursos naturais,
conservação da natureza, proteção do meio ambiente e controle da
poluição. Essa competência foi estendida aos Municípios, nos casos de
interesse local, pelo art. 30, II, CF/88.
265 VITTA, op. cit., p. 122.

266 VITTA, op. cit., p. 121.
174
Direito Ambiental
A competência administrativa comum dos órgãos

ambientais, integrantes do SISNAMA, para aplicar a legislação federal
no zelo pelo meio ambiente vem ressaltada no parágrafo 1º do art. 70
da Lei 9.605/98.
Conforme já exposto, nada impede que os Estados e

Municípios possuam leis próprias, no âmbito de sua competência
constitucional, fixando outras penalidades e regras específicas para o
processo administrativo268.
Ocorre que, com o advento do art. 17 da Lei

Complementar 140/2011, o exercício da competência comum pelos
entes integrantes do SISNAMA foi regrado, atrelando-se a
competência para licenciar à competência para exercer o posterior
poder de polícia.
Prevê o referido dispositivo que:
Art. 17: Compete ao órgão responsável pelo licenciamento

ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou
atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar
processo administrativo para a apuração de infrações à
legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou
atividade licenciada ou autorizada.
Inclusive, o parágrafo único do referido dispositivo,

estabelece que qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar
infração ambiental decorrente de empreendimento ou atividade
utilizadores de reursos ambientais efetiva ou potencialmente
poluidores, pode dirigir representação ao órgão a que se refere o caput,
para efeito de seu poder de polícia. Este parágrafo contém norma
distinta em relação ao art. 70, §2º, da Lei 9.605/98, que permitia ao
cidadão encaminhar reclamação a qualquer dos entes do SISNAMA.
268 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. Curitiba: Juruá
Editora, 2001, p. 113.
175
Todavia, não há que se falar em exclusividade no
exercício desta competência, o que vem ressaltado pelos parágrafos 2º
e 3º da LC 140/2011, segundo os quais:
§2º. – Nos casos de iminência ou ocorrência de

degradação da qualidade ambiental, o ente federativo
que tiver conhecimento do fato deverá determinar
medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la,
comunicando imediatamente ao órgão competente para
as providências cabíveis.
§3º. - O disposto no caput deste artigo não impede o

exercício pelos entes federativos da atribuição comum de
fiscalização da conformidade de empreendimentos e
atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou
utilizadores de recursos naturais com a legislação
ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração
ambiental lavrado pelo órgão que detenha a atribuição de
licenciamento ou autorização a que se refere o caput.
Diante desta legislação, pode-se concluir que a LC

140/2011 reforça o dever constitucional de atuação de qualquer um dos
entes federativos para a proteção do meio ambiente, sobretudo em
casos de dano ambiental iminente. No entanto, o órgão que agir para
inibir o ilícito, se não for o competente para o licenciamento ambiental,
não poderá recolher a multa administrativa. Sua atuação restará
limitada às medidas acautelatórias, como a suspensão de atividades,
por exemplo.
Após, deverá comunicar ao órgão licenciador que, em

vistoria no local, adotará as demais medidas voltadas ao exercício do
poder de polícia.
A respeito da competência para fiscalização ambiental,

verifica-se interessante precedente do Tribunal Regional Federal da 1ª.
176
Direito Ambiental
Região, segundo o qual “a competência do órgão ambiental para

outorga de exploração de água não retira a competência do IBAMA
para fiscalizar a execução de empreendimento, em razão da
competência supletiva dessa autarquia federal para conceder licenças e
fiscalizar atividades potencialmente poluidoras/degradadoras do meio
ambiente em áreas eminentemente a cargo de órgãos ambientais
estaduais”.269
5 O processo administrativo para apuração de

infração ambiental
O art. 17, parágrafo 1º, da LC 140/2011, refere a

possibilidade de exercício do direito de petição, assegurado pelo art. 5º,
XXXIV, a, da Constituição Federal de 1988. A partir daí, ou mesmo de
ofício, deve ser iniciada a ação fiscal com vistas à apuração da infração
administrativa, sob pena de co-responsabilidade, também na esfera
administrativa, do servidor público omisso (art. 70, parágrafo 2º). É
imprescindível a instauração de sindicância administrativa para a
imposição de sanções ao funcionário público.
O devido processo legal é exigível para imposição de

qualquer das sanções a serem aplicáveis, consoante posicionamento do
Tribunal Regional Federal da 4ª Região:
“ADMINISTRATIVO. IBAMA. PARALISAÇÃO DE

ATIVIDADES. PENA QUE DEVE SER PRECEDIDA DO DUE
PROCESS OF LAW. APREENSÃO DE MADEIRA. AUTO DE
INFRAÇÃO CONTRAVENCIONAL. MATÉRIA ATINENTE À
ESFERA PENAL. LITISPENDÊNCIA.
O auto de infração 113187 acoimou multa administrativa que

restou enfrentada no AC em MS 95.04.62567-3/SC,
269 TRF 1ª. R., Apelação Reexame Necessário 2002.43.00.002075-3/TO, Rel. Juiz Federal
Rodrigo Navarro de Oliveira, de 03 de julho de 2012. No caso em questão, a impetrante teve a
obra de represamento de águas de um córrego embargada por fiscal do IBAMA, que lavrou
autos de infração e embargo em razão do desmatamento no leito do córrego, área de
preservação permanente, realizada sem licenciamento do órgão ambiental estadual ou federal.
177
configurando esse pedido litispendência manifesta com a
ação mandamental.
O auto de infração 113188, de natureza infracional,

acompanhado de apreensão de mercadorias, é matéria afeta
à esfera penal e nela deve ser agitada com veículo
processual próprio o art. 120 do CPP.
A penalidade administrativa de paralisação de atividade

industrial de empresa inscrita no IBAMA deve ser precedida
do devido processo legal, ensejando abuso de poder o ato
policial que a determina em simples termo de ocorrência.
Maltrato evidente ao princípio da livre iniciativa insculpido na
270
Carta Federal”
Suprindo lacuna existente na Lei 9.605/98, o Decreto

6514/2008 preceitua prescrever em cinco anos a ação da
administração objetivando apurar a prática de infrações contra o
meio ambiente, contada da prática do ato, ou, no caso de infração
permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado (art.
21)271.
Além disso, reza do §2º do art. 21 do Decreto que

“incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de
infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento
ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante
requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração de
responsabilidade funcional decorrente da paralisação e da reparação
dos danos ambientais”.
Interrompe-se a prescrição: I – pelo recebimento do

auto de infração ou pela cientificação do infrator por qualquer outro
meio, inclusive por edital; II – por qualquer ato inequívoco da
administração que importe apuração do fato; e III – pela decisão
condenatória recorrível”.
270 TRF – 4ª R. Apelação Cível n. 195455-SC, 4ª Turma, rel. Juiz Alcides Vettorazzi, j. em
10.01.2001.
271 O Art. 23 do Decreto 6514/2008 esclarece que os dispositivos relativos à prescrição não se
aplicam aos procedimentos relativos à Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental de que trata o
art. 17-B da Lei 6938/81.
178
Direito Ambiental
De acordo com Milaré as normas atinentes ao processo

administrativo, estabelecidas na Lei 9.605/98, não são obrigatórias
para os Estados, que se regem pelas Constituições e leis que
adotarem272. Da mesma forma, os Municípios deverão ter leis
prevendo regras para o processo administrativo.
O processo administrativo deve ser revestido do direito à

ampla defesa e ao contraditório, aplicando-se o Decreto 6514/2008
quanto à instrução, contagem de prazos e demais atos procedimentais,
pois a Lei 9.605/98 contém apenas um único artigo – o art. 71 -
dedicado ao tema, prevendo os seguintes prazos: “I – vinte dias para o
infrator oferecer defesa ou impugnação contra o auto de infração,
contados da data da ciência da autuação; II - trinta dias para a
autoridade competente julgar o auto de infração, contados da data de
sua lavratura, apresentada ou não a defesa ou impugnação. III – vinte
dias para o infrator recorrer da decisão condenatória à instância
superior do SISNAMA ou à Diretoria de Portos e Costas, do
Ministério da Marinha, de acordo com o tipo de autuação; IV – cinco
dias para o pagamento de multa, contados da data do recebimento da
notificação”.
Uma das principais contribuições do Decreto 6514/2008

foi exatamente prever regras para o processo administrativo ambiental.
A respeito da autuação, estabelece que “Constatada a ocorrência de
infração administrativa ambiental, será lavrado auto de infração, do
qual deverá ser dado ciência ao autuado, assegurando-se o
contraditório e a ampla defesa” (art. 96, caput).
Na hipótese de o autuado se recusar a dar ciência do auto

de infração, o agente fiscalizador certificará o ocorrido na presença de
duas testemunhas e o entregará ao autuado273. Nos casos de evasão ou
ausência do responsável pela infração administrativa, e inexistindo
preposto identificado, o agente igualmente deverá certificar ocorrido
na presença de duas testemunhas, encaminhando o auto de infração por
via postal com aviso de recebimento ou outro meio válido que assegure
a sua ciência274.

273 Art. 96, §1º, Decreto 6514/2008.
274 Art. 96, §2º , Decreto 6514/2008.
179
5.1. Formalidades do Auto de Infração
Conforme previsto no art. 97 do Decreto 6514/2008, o

auto de infração deverá ser lavrado em impresso próprio, com a
identificação do autuado, a descrição clara e objetiva das infrações
administrativas constatadas e a indicação dos respectivos dispositivos
legais e regulamentares infringidos, não devendo conter emendas ou
rasuras que comprometam a sua validade.
Após a lavratura, o Auto de infração será encaminhado à

unidade administrativa responsável pela apuração da infração,
oportunidade em que se fará a autuação processual no prazo máximo
de cinco dias úteis, contados de seu recebimento, ressalvados os casos
de força maior devidamente justificados275.
Havendo vício insanável no auto de infração, este poderá

ser convalidado a qualquer tempo, de ofício, pela autoridade julgadora,
mediante despacho saneador, após o pronunciamento do órgão da
procuradoria-geral federal que atua junto à respectiva unidade
administrativa da entidade responsável pela autuação (art. 99).
Constatado o vício insanável, sob a alegação do autuado, o
procedimento será anulado a partir da fase processual em que o vício
foi produzido, reabrindo-se novo prazo para defesa, aproveitando-se os
atos regularmente produzidos.
Conforme o art. 100 do Decreto 6514/2008, o auto de

infração que apresentar vício insanável deverá ser declarado nulo pela
autoridade julgadora competente, que determinará o arquivamento do
processo, após o pronunciamento do órgão da procuradoria-geral federal
que atua junto à respectiva unidade administrativa da entidade responsável
pela autuação. Considera-se vício insanável aquele em que a correção da
atuação implica modificação do fato descrito no auto de infração.
Nos casos em que o auto de infração for declarado nulo e

estiver caracterizada a conduta ou atividade lesiva ao meio ambiente,
deverá ser lavrado novo auto, observadas as regras relativas à
prescrição.
275 Art. 98.
180
Direito Ambiental
5.2. A Defesa Administrativa
O termo a quo para oferecimento da defesa admi-

nistrativa é a ciência da autuação, que deve observar a sistemática
estabelecida no art. 113 do Decreto 6514/2008.
O Decreto 6514/2008 previu a possibilidade de desconto

de 30% sobre o valor da multa administrativa, caso o autuado decida
efetuar o pagamento da penalidade no prazo de vinte dias a contar da
ciência da autuação.
A defesa poderá ser protocolizada em qualquer unidade

amdinistrativa do órgão ambiental que promoveu a autuação, que o
encaminhará imediatamente à unidade responsável.
Quanto à forma, a defesa deverá ser formulada por escrito

e conter os fatos e fundamentos jurídicos que contrariem o disposto no
auto de infração e termos que o acompanham, bem como a
especificação das provas que o autuado pretende produzir a seu favor,
devidamente justificadas. A defesa não será conhecida quando
apresentada fora do prazo, por quem não seja legitimado, ou perante
órgão ou entidade ambiental incompetente.
5.3. Instrução e Julgamento
Importa destacar que o Auto de Infração goza de

presunção de veracidade, pelo que, na defesa administrativa, inverte-se
o ônus probatório. Nesse sentido, há posicionamento do Superior
Tribunal de Justiça276. Além disso, o art. 118 do Decreto 6514/2008
expressamente refere que “ao autuado caberá a prova dos fatos que
tenha alegado, sem prejuízo do dever atribuído à autoridade julgadora
para instrução do processo”.
No âmbito do processo administrativo, a autoridade
276 RESP nº 395733, 1ª Turma, Rel. Min. Garcia Vieira, j. em 22.02.2002: “O auto de infração
do IBAMA, porque desrespeitados os limites da autorização de desmatamento, só pode ser
infirmado por vigorosa prova em sentido contrário”.
181
julgadora poderá requisitar a produção de provas necessárias à
formação de sua convicção, bem como parecer técnico ou contradita
do agente autuante, a qual é definida pelo próprio Decreto como “as
informações e esclarecimentos prestados pelo agente autuante
necessários à elucidação dos fatos que originaram o auto de infração,
ou das razões alegadas pelo autuado, facultado ao agente, nesta fase,
opinar pelo acolhimento parcial ou total da defesa (art. 119, §3º). Ao
final da instrução, admite-se o oferecimento de alegações finais (art.
122).
O art. 124 estipula o prazo de trinta dias para que a

autoridade julgadora, oferecida ou não a defesa, julgue o auto de
infração277. No entanto, a inobservância desse prazo não torna nula a
decisão da autoridade julgadora e tampouco do processo.
A decisão, manifestando-se sobre o auto de infração278 e

acolhendo ou não as razões da defesa, deve apresentar motivação
explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de
concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações
ou decisões, que, neste caso, serão parte integrante do ato decisório
(art. 125). Ademais, consoante estabelece o art. 123, “a decisão da
autoridade julgadora não se vincula às sanções aplicadas pelo agente
autuante, ou ao valor da multa, podendo, de ofício ou a requerimento
do interessado, minorar, manter ou majorar o seu valor, respeitados os
limites estabelecidos na legislação ambiental vigente”. Nos casos de
agravamento da penalidade, o autuado deverá ser cientificado antes da
respectiva decisão, por meio de aviso de recebimento, para que se
manifeste no prazo das alegações finais.
Da decisão cabe recurso, no prazo de vinte dias, o qual

será encaminhado à própria autoridade julgadora, para juízo de
reconsideração. Caso mantida a decisão, o recurso será encaminhado
277 De acordo com o que prevê o art. 71 da Lei 9.605/98.

278 Mesmo que não haja defesa, é imprescindível a apreciação do auto de infração pela
autoridade julgadora, decidindo sobre a aplicação das penalidades.
182
Direito Ambiental
ao CONAMA. Igualmente, haverá recurso de ofício ao CONAMA

sempre que a decisão for favorável ao infrator (art. 129).
O recurso, como regra não tem efeito suspensivo (art.

128). No entanto, quando se tratar da penalidade de multa, o recurso
terá efeito suspensivo quanto a esta penalidade. Ademais, na hipótese
de justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação, a autoridade
recorrida ou a imediatamente superior poderá, de ofício, ou a pedido
do recorrente, conceder efeito suspensivo ao recurso.
O art. 130 do Decreto permite que o CONAMA

confirme, modifique, majore, anule ou revogue, total ou
parcialmente, a decisão recorrida, estabelecendo que, nos casos de
agravamento da penalidade, o autuado deverá ser cientificado antes
da respectiva decisão, por meio de aviso de recebimento, para que
se manifeste no prazo de dez dias.
Destaca-se que não cabe recurso da órbita municipal

para a estadual, nem desta para a federal, pois o SISNAMA não
suprime a Federação e a autonomia dos Estados e Municípios.
6 Sanções Administrativas
No que concerne às sanções administrativas, a autoridade

deverá atentar para o princípio da proporcionalidade, consagrado pelo
art. 6º da Lei 9.605/98, segundo o qual “para imposição e gradação da
penalidade, a autoridade competente observará: I – a gravidade do
fato, tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências para
a saúde pública e para o meio ambiente; II – os antecedentes do
infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse ambiental;
III – a situação econômica do infrator, no caso de multa”.
A jurisprudência vem admitindo o controle judicial de

eventual excesso punitivo por parte da autoridade administrativa,
inclusive com a possibilidade de o Judiciário reduzir a pena imposta.
Nesse sentido, posicionam-se Bernardo Ribeiro de Moraes, Oswaldo
183
Aranha Bandeira de Mello e Flávio Dino de Castro e Costa, havendo
precedentes do Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de
Justiça. O argumento utilizado é que o aspecto de que “os elementos
que servem de parâmetro para a graduação da pena acham-se
regrados em lei. Ademais, o ato punitivo deve ser imperativamente
motivado, inclusive no que tange à espécie de sanção imposta. Assim,
na hipótese de o exame da decisão administrativa não revelar a sua
fidelidade aos mencionados requisitos legais – in casu enunciados no
art. 6º - ter-se-á um vício de legalidade, suscetível por conseguinte de
controle por parte do Judiciário”279 .
Administrativo. Infração ambiental hígida. Pesca em local

proibido. Perda de perdimento da embarcação.
Desproporcionalidade. Dano ambiental de pequena monta.
O auto de infração goza de presunção de legitimidade e legalidade

e não há nos autos qualquer elemento que demonstre
irregularidades na sua imposição.
No processo em tela, o dano ambiental não foi de grande monta,

por se tratar de apenas 5 garoupas , e a pena de perdimento da
embarcação mostra-se desproporcional. A multa aplicada pelo
IBAMA e a apreensão dos demais petrechos (todos relacionados
diretamente com a pesca) são suficientes para satisfazer os
objetivos da aplicação de uma sanção administrativa, quais sejam:
prevenir e reprimir a violação das normas de proteção ambiental.280
Em sentido contrário, Vladimir Passos de Freitas entende

que o Poder Judiciário poderia anular a sanção desproporcional, sem
permissão de reduzir ou modificar a sanção, pois isso significaria
invasão de poderes281.
Administrativo. INMETRO. Processo administrativo. A

escolha da penalidade aplicável é atividade administrativa
enquadrada no âmbito do poder discricionário da
autoridade fiscalizadora (...) Não se legitima a
279 CASTRO E COSTA, op. cit., p. 548.
280 TRF4, AC 5010456-54.2010.404.7200, Terceira Turma, Relatora p/ Acórdão Maria Lúcia
Luz Leiria, D.E. 29/07/2011.
281 FREITAS, Vladimir. Direito administrativo e Meio Ambiente. Curitiba: Juruá Editora 2001, p.
95.
184
Direito Ambiental
intervenção do Judiciário no exame da conveniência e

oportunidade da escolha da sanção aplicada (mérito do
ato administrativo sancionador), podendo apenas ser
apreciado eventual desvio de finalidade ou de
competência.282
De acordo com o art. 72 da Lei 9.605/98 e art. 3º do

Decreto 6514/2008, são previstas as seguintes sanções aos infratores:
6.1 Advertência
A advertência será aplicada pela inobservância da

legislação ambiental e preceitos regulamentares da matéria, nos
casos de infrações de menor lesividade283. A sua finalidade é
pedagógica e preventiva e tende a alertar o infrator para que corrija
a sua conduta. Pode ser aplicada isolada ou cumulativamente com
outras sanções administrativas.
O conceito de infração de menor lesividade é

explicitado no art. 5º,§1, nos seguintes termos: “consideram-se
infrações administrativas de menor lesividade ao meio ambiente
aquelas em que a multa máxima cominada não ultrapasse o valor de
R$ 1000,00 (mil reais), ou que, no caso de multa por unidade de
medida, a multa aplicável não exceda o valor referido”.
Na hipótese de irregularidades sanáveis, reza o §2º do

º
art. 5 que o agente autuante constatará a existência da
irregularidade, lavrando auto de infração e estabelecendo prazo
para que o infrator sane tais irregularidades. Se estas forem sanadas,
o processo seguirá o seu trâmite na forma estabelecida no capítulo
II do Decreto 6.514/08, a fim de que o autuado possa exercer o seu
282 TRF4, AC 2007.71.99.007197-1, Terceira Turma, Relator Carlos Eduardo Thompson Flores
Lenz, D.E. 01/08/2007.
283 “Art. 5º - a sanção de advertência poderá ser aplicada, mediante a lavratura do auto de
infração, para as infrações administrativas de menor lesividade ao meio ambiente,
garantidos a ampla defesa e o contraditório”.
185
direito ao contraditório. No entanto, se não forem sanadas, em
decorrência de negligência ou dolo do autuado, o agente ambiental
certificará o ocorrido e aplicará a sanção de multa relativa à
infração praticada, independentemente da advertência.
O Decreto estabelece a vedação de nova sanção de

advertência no período de três anos contados do julgamento da
defesa da última advertência ou de outra penalidade aplicada (art.
7º). Trata-se de restrição não prevista na Lei 9.605/98. Diante
disso, mesmo que a única sanção aplicada tenha sido a advertência
por irregularidades sanáveis, o autuado terá interesse em impugnar
o auto de infração, a fim de anulá-lo ou afastar a aplicação da
penalidade.
6.2 Multa Simples
A multa simples, no mínimo de R$ 50,00 (cinqüenta reais) e

no máximo de R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais)284,
conforme o que restar previsto nos tipos infracionais do Decreto
6514/2008, será imposta, segundo redação do parágrafo 2º do art. 72
da Lei 9.605/98, sempre que o agente, por negligência ou dolo: (a)
advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de
saná-las, no prazo assinalado por órgão competente do SISNAMA ou
pela Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha; (b) opuser
embaraço à fiscalização dos órgãos do SISNAMA ou da Capitania dos
Portos, do Ministério da Marinha.
Flávio Dino de Castro e Costa adverte que a interpretação

do parágrafo 2º do art. 72 não deve conduzir à idéia de que somente se
caracterizados culpa ou dolo seria possível a aplicação de multa, e de
que somente diante de uma prévia advertência é que seria possível a
aplicação da multa simples. Esclarece que a melhor hermenêutica desta
norma consiste em “considerar-se o dispositivo em análise como
veicular de regras excepcionais, logo insuscetível de interpretação
ampliativa. Assim sendo, conclui-se que a presença de culpa ou dolo
por parte do infrator só é exigível caso se cuide de embaraço à
284 Conforme prevê o art. 75 da Lei 9.605/98.
186
Direito Ambiental
fiscalização ou de inobservância de prazo para superar

irregularidades sanáveis. Nesta última hipótese, a autoridade
competente somente poderá impor a pena de multa após o fluxo do
prazo atribuído ao infrator e a ele comunicado por escrito quando da
notificação da imposição da pena de advertência. [...]. No mesmo
diapasão, em outros, que não os discriminados expressamente, será
possível a aplicação da pena de multa independentemente de
caracterização de culpa por parte do poluidor, de acordo com o que
determinar cada tipo infracional específico”285 .
A multa simples, como regra geral, não exige a prévia

advertência, a qual lhe antecederá apenas nas hipóteses de
irregularidades a serem sanadas. Neste sentido, a orientação do
Tribunal Regional Federal da 4ª. Região286
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. IBAMA. MANUTENÇÃO

DE ESPÉCIMES DA FAUNA BRASILEIRA EM CATIVEIRO.
PENA DE MULTA. LEGALIDADE. 1. A legislação ambiental
estabelece que a aplicação da penalidade de multa
independe de prévia aplicação da penalidade de
advertência. 2. Aplicação, in casu, do disposto no art. 72, §
2°, da Lei 9.605/98 e art. 11, § 1°, III, do decreto n.º
3.179/99. 3. Improvimento da apelação e da remessa
287
oficial .
A base de cálculo da multa simples é a unidade, hectare,

metro cúbico, quilograma ou outra medida pertinente, de acordo com o
objeto jurídico lesado (art. 74)288, e deverá ser quantificada a partir dos
critérios previstos no art. 6º da Lei 9.605/98, que se destina tanto à
autoridade administrativa como à autoridade judicial.
285 CASTRO E COSTA, op. cit., p. 550.

286 No corpo do acórdão consta:“...Verifica-se que a advertência somente será aplicada antes
da multa quando a infração ambiental cometida for passível de ser sanada, o que não é o caso
dos autos, uma vez que a parte autora já havia efetuado corte raso de espécies
nativas....”(TRF4, AC 5000161-03.2011.404.7206, Terceira Turma, Relator Carlos Eduardo
Thompson Flores Lenz, D.E. 08/07/2011).
287 TRF4, AMS 2005.72.00.004171-7, Terceira Turma, Relator Carlos Eduardo Thompson
Flores Lenz, DJ 05/04/2006)
288 Ver também o art. 8o do Decreto 6514/08.
187
A multa poderá ser aumentada em dobro diante da
reincidência genérica, definida como cometimento de infração
ambiental de natureza diversa; e triplicada, diante da reincidência
específica, consistente no cometimento de infração da mesma natureza
(art. 11, I e II, do Decreto 6514/2008). O prazo considerado entre a
infração anterior e a nova, para consideração da reincidência é de 5
anos contados da lavratura do auto de infração anterior devidamente
confirmado no julgamento do recurso. Nesta situação, o Decreto
6.514/2008 previu a necessidade de cientificação do autuado para que
se manifeste sobre o agravamento da penalidade no prazo de dez dias
antes do julgamento (art. 11, §4º)289.
A multa simples pode ser convertida em serviços de

preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, conforme
prevê o art. 72, parágrafo 4º, sendo que o procedimento da conversão
consta do art. 139 do Decreto 6514/2008. Nesse Decreto, consta a
definição dos serviços de preservação, melhoria e recuperação da
qualidade do meio ambiente, nos seguintes termos: “I – execução de
obras e atividades de recuperação de danos decorrentes da própria
infração; II – implementação de obras ou atividades de recuperação de
áreas degradadas, bem como de preservação e melhoria da qualidade
do meio ambiente; III – custeio ou execução de programas e de
projetos ambientais desenvolvidos por entidades públicas de proteção e
conservação do meio ambiente; e IV – manutenção de espaços
públicos que tenham como objetivo a preservação do meio ambiente”.
O Decreto veda a conversão da multa para reparação de

danos quando “não se caracterizar dano direto ao meio ambiente; e a
recuperação da área degradada puder ser realizada pela simples
regeneração natural” (art. 141). Nesse caso, a conversão se dará nos
serviços descritos nos incisos II, III e IV do art. 140, sem prejuízo da
reparação dos danos praticados pelo infrator).
Consideramos que o art. 140, I, do Decreto viola o art. 225,

§3º, da CF/88, posto que o valor da multa decorrente da infração
289 O Decreto 6514/2008 retirou a previsão de incidência das agravantes e atenuantes dos
arts. 14 e 15 da Lei 9.605/98 aos ilícitos administrativos, situação que era prevista no art. 7º e
parágrafo único do revogado Decreto 3179/99.
188
Direito Ambiental
administrativa poderá ser convertido na recuperação de danos decorrentes

da própria infração, situação que esvazia o caráter punitivo da multa.
Como critério para garantir a proporcionalidade entre a

multa e os serviços de preservação, reza o art. 143 do Decreto que “o
valor dos custos dos serviços de preservação, melhoria e recuperação
da qualidade do meio ambiente não poderá ser inferior ao valor da
multa convertida”, e que “na hipótese de a recuperação dos danos
ambientais de que trata o inciso I do art. 140 importar recursos
inferiores ao valor da multa convertida, a diferença será aplicada nos
outros serviços descritos no art. 140”.
Observa-se que a conversão da multa é uma vantagem

para o autuado, pois permitirá, quando do protocolo do pedido de
conversão, o desconto de quarenta por cento sobre o valor da multa
(art. 143, §3º)290.
Frisa o art. 144 do Decreto que o pedido de conversão da

multa destinada à reparação de danos ou à recuperação de áreas
degradadas deverá ser instruído com o pré-projeto, salvo nos casos em
que a recuperação a ser efetuada for de menor complexidade.
O pedido será apreciado conjuntamente com o auto de

infração, esclarecendo o art. 145, 1º, do Decreto que a decisão sobre o
pedido de conversão é discricionária, podendo a administração, em
decisão motivada, deferir ou não o pedido. O tema da
discricionariedade na conversão da multa já foi objeto de apreciação
pelo Tribunal Regional Federal da 4ª. Região:
Processo. Administrativo. IBAMA. Meio ambiente. Auto de

Infração. Multa. O art. 2º, §4º., do Decreto 3179/99 prevê
que a multa simples pode ser convertida em serviços de
preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio
ambiente, ou seja, a conversão da multa trata-se de ato
discricionário do órgão ambiental, sendo decisão do próprio
291
IBAMA .
290 O Decreto 3179/99 previa a redução de 90% do valor da multa no caso de celebração do
termo de compromisso.
291 TRF4, APELREEX 2008.70.00.009434-2, Quarta Turma, Relator Alexandre Gonçalves
Lippel, D.E. 08/06/2009.
189
Havendo decisão favorável, as partes deverão celebrar
termo de compromisso, contendo as seguintes cláusulas obrigatórias:
“I – nome, qualificação e endereço das partes compromissadas e dos
respectivos representantes legais; II – prazo de vigência do
compromisso, que, em função da complexidade das obrigações nele
fixadas, poderá vairar entre o mínimo de noventa dias e o máximo de
três anos, com possibilidade de prorrogação por igual período; III –
descrição detalhada de seu objeto, valor do investimento previsto e
cronograma físico de execução e de implantação das obras e serviços
exigidos, com metas a serem atingidas; IV – multa a ser amplicada em
decorrência do não-cumprimento das obrigações nele pactuadas, que
não poderá ser inferior ao valor da multa convertida, nem superior ao
dobro desse valor; e V – foro competente para dirimir litígios entre as
partes” (art. 146, Decreto 6514/2008).
Consoante o §1º do Decreto 6514/2008, a assinatura do

termo de compromisso implicará na renúncia ao direito de recorrer
administrativamente. Além disso, o compromisso não põe fim ao
processo administrativo, devendo a autoridade competente monitorar e
avaliar, no máximo a cada dois anos, se as obrigações assumidas estão
sendo cumpridas.
Enfrentando especificamente o tema da redução da multa,

o Superior Tribunal de Justiça assevera que “a multa não pode ser
reduzida sem prévia e inequívoca constatação, pela autoridade
administrativa competente, de que todas as obrigações estabelecidas no
TCA foram cumpridas e de que a recuperação se deu pela intervenção
direta do infrator, e não por regeneração natural. A redução da multa,
como benefício concedido ao infrator ambiental por adimplir as
obrigações assumidas na Administração, não caracteriza direito líquido
e certo sem a prova contundente e pré-constituída de que a reparação
do meio ambiente foi integral e se deu às suas expensas, não sendo
resultado da ação (gratuita) das forças regenerativas da natureza”292.
O termo de compromisso terá efeitos na esfera civil e

administrativa (art. 146, §3º), e seu descumprimento acarretará, na
esfera administrativa, a imediata inscrição do débito em dívida ativa
292 REsp 1248649/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, 2ª. Turma, julgado em
16/08/2011, DJe 24/08/2011.
190
Direito Ambiental
para a cobrança da multa resultante do auto de infração em seu valor

integral293, e, na esfera civil, a imediata execução judicial das
obrigações assumidas, tendo em vista seu caráter de título executivo
extrajudicial.
Por fim, o Decreto 6514/2008, em seu art. 148 estipula a
vedação de nova conversão da multa ao mesmo infrator durante o
período de 5 anos, contados da data da assinatura do termo de
compromisso.
Preceitua o art. 73 da Lei 9.605/98 que os valores
arrecadados em pagamento de multas administrativas serão revertidos
ao Fundo Nacional de Meio Ambiente, Fundo Naval ou aos fundos
estaduais ou municipais de meio ambiente, ou correlatos, conforme
dispuser o órgão arrecadador. O art. 13 do Decreto 6514/2008 fixou
em 50% o percentual da multa devido ao Fundo Nacional de Meio
Ambiente, podendo o referido percentual ser alterado, a critério dos
órgãos arrecadadores. Conforme Freitas, este dispositivo é ilegal ao
estabelecer limite inexistente no art. 73 da Lei 9.605/98294.
O art. 17, §3º., da Lei Complementar 140/2011, alterou a
regra voltada a impedir o bis in idem, instituída pelo art. 76 da Lei
9.605/98, o qual afastava a ação federal, no caso de multas já terem
sido impostas pelos Estados ou Municípios, o que reafirmava a ação
supletiva da União, cabendo aos órgãos estaduais ou municipais a
aplicação ordinária das sanções.
Agora, prevalecerá o auto de infração ambiental lavrado
por órgão que detenha atribuição de licenciamento ou autorização a
que se refere o caput do art. 17 da LC 140/2011.
6.3 Multa diária
A multa diária é aplicável nos casos de infração

continuada, caracterizada pela permanência da ação ou omissão,
perdurando até a sua efetiva cessação ou regularização da situação
293 Retirou-se a redução proporcional da multa, anteriormente prevista no art. 60 do Decreto

3179/99.
294 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente, op. cit., p. 99.
191
mediante a celebração, pelo infrator, de termo de compromisso de
reparação do dano.
A respeito, prevê o art. 10, §2º, do Decreto 6514/2008

que o valor da multa-dia será fixado de acordo com os critérios
estabelecidos no Decreto, não podendo ser inferior ao mínimo
estabelecido no art. 9º (R$ 50,00) nem superior a dez por cento do
valor da multa simples máxima cominada para a infração. Por
ocasião do julgamento do auto de infração, a autoridade ambiental
julgará o valor da multa-dia é decidirá o período de sua aplicação.
O valor da multa será consolidado e executado periodicamente após
o julgamento final, nos casos em que a infração não tenha cessado.
Na forma do art. 10, §7º, do Decreto, a celebração de

termo de compromisso de reparação ou cessação dos danos encerra
a contagem da multa diária.
6.4 Apreensão
Preceitua o art. 72, inc. IV, a possibilidade de a

autoridade administrativa promover a apreensão de animais,
produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos,
equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na
infração.
De acordo com o art. 25 da Lei 9.605/98, os animais

apreendidos serão libertados em seu habitat, após verificação de sua
adaptação às condições de vida silvestre, ou entregues a jardins
zoológicos, fundações ambientalistas ou entidades assemelhadas
sob a responsabilidade de técnicos habilitados, ou,
subsidiariamente, entregues a fiel depositário; os produtos e
subprodutos perecíveis ou madeiras serão avaliados e doados a
instituições científicas, hospitalares, penais e outras com fins
beneficentes.
Leciona Freitas que a apreensão prevista como sanção

administrativa, embora possa ser aplicada cautelarmente, é, em
192
Direito Ambiental
verdade, perdimento dos bens, pois tem caráter definitivo295, após o

desfecho do processo administrativo.
A respeito deste dispositivo, Freitas entende que “se o

veículo foi instrumento da infração, hipótese expressamente prevista
no art. 25, incs. I e IV da Lei 9.605/98, a apreensão administrativa é
pena e o destino final será a venda do bem, se assim for decidido no
processo administrativo, observado o devido processo penal [...] Já o
mesmo não ocorrerá se o veículo não foi instrumento do ilícito, mas
sim, utilizado incidentalmente”296 . Para o mesmo autor, a apreensão
administrativa é independente da criminal, de sorte que a liberação
pelo Juízo Criminal não significa necessariamente a restituição pela
autoridade administrativa, pois esta depende de ordem do Juízo Cível,
da Fazenda Pública ou Federal, conforme a situação de fato.
Tratando especificamente da penalidade de apreensão,
veja-se interessante acórdão do Superior Tribunal de Justiça:
“AMBIENTAL. ART. 25, § 2º, DA LEI N. 9.605/98.

PECULIARIDADES DO CASO CONCRETO. DOAÇÃO DO
PRODUTO DO CRIME (TORAS DE MOGNO). CERTEZA
DE
QUE A ATIVIDADE ILÍCITA FOI PERPRETADA POR
INVASORES EM FACE DOS PROPRIETÁRIOS DO
TERRENO E DA COLETIVIDADE. NECESSIDADE DE, NO
CASO CONCRETO, RESPEITAR O DIREITO DE
PROPRIEDADE DOS PROPRIETÁRIOS LESADOS. JUÍZO
DEFINITIVO ACERCA DA DISTINÇÃO, NA ESPÉCIE,
ENTRE OS CRIMINOSOS (INVASORES) E OS
PROPRIETÁRIOS DA PLANTAÇÃO. DÚVIDA QUE RECAI
APENAS EM RELAÇÃO À PROPRIEDADE DO TERRENO
EM QUE LEVANTADO O
PLANTIO DO MOGNO. RECURSO ESPECIAL
PARCIALMENTE PROVIDO (...) 14. A regra é a aplicação
do art. 25,§2º., da Lei 9.605/98, independentemente de
autorização judicial. i) Havendo fundada dúvida sobre a
dominialidade dos bens apreendidos e não sendo o caso de
os proprietários ou terceiros de boa fé estarem diretamente
relacionados com a prática da infração (penal ou
295 Idem, p. 102.

296 Idem, p. 102.
193
administrativa), a alienação deverá ser onerosa, com o
depósito dos valores líquidos auferidos (descontadas as
despesas de apreensão, transporte, armazenagem e
processamento da venda) em conta bancária à disposição
do juízo, cuja destinação final (se à União ou a quem ela
determinar, se aos proprietários da terra) será aferida após
incidente processual cabível. ii) Na hipótese de inviabilidade
(técnica, de fato ou por ausência de compradores) da
alienação onerosa, o órgão ambiental poderá doar, de
imediato, os bens apreendidos, conforme disposto no art.
25, §2º., da Lei 9.605/98, garantindo-se aos prejudicados o
297
direito de indenização em face dos criminosos.
6.5 Outras sanções administrativas (incisos V a IX)
O art. 72 da Lei 9.605/98 ainda prevê:

“V – destruição ou inutilização do produto: os produtos e
subprodutos da fauna não perecíveis serão destruídos ou
doados a instituições científicas, culturais ou educacionais;
os instrumentos utilizados na prática da infração serão
vendidos, garantida a sua descaracterização por meio da
reciclagem.
VI – suspensão de venda e fabricação do produto;
VII – embargo de obra ou atividade,
VIII – demolição de obra;
IX – suspensão parcial ou total de atividade”.
Tais sanções serão aplicadas quando o produto, a obra, a

atividade ou o estabelecimento não estiverem obedecendo às
prescrições legais ou regulamentares. O Decreto 6514/2008 detalhou
as hipóteses de incidência de tais sanções.
Quanto ao embargo, o Decreto 6514/2008 prevê que tal

medida tem “por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental,
297 REsp 730034/PA, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, 2ª. Turma, julgado em
09/03/2010, DJe 21/05/2010.
194
Direito Ambiental
propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à

recuperação da área degradada” (art. 108).
Em seu art. 16 refere que “no caso de desmatamento ou

queimada irregulares de vegetação natural, o agente autuante
embargará a prática de atividades econômicas e a respectiva área
danificada, excetuadas as atividades de subsistência, e executará o
georreferenciamento da área embargada para fins de monitoramento,
cujas coordenadas geográficas deverão constar do respectivo auto de
infração”. O embargo da área objeto do Plano de Manejo Florestal
Sustentável não exonera seu detentor da execução de atividades de
manutenção ou recuperação da floresta, permanecendo o termo de
responsabilidade de manutenção da floresta válido até o prazo final da
vigência estabelecida no Plano.
O descumprimento total ou parcial do embargo ensejará a

aplicação cumulativa da suspensão da atividade que originou a
infração e de venda de produtos ou subprodutos criados ou produzidos
na área ou local objeto do embargo infringido; e cancelamento dos
cadastros, registros, licenças, permissões ou autorizações de
funcionamento da atividade econômica junto aos órgãos ambientais e
de fiscalização”. Além disso, o próprio descumprimento do embargo
constitui infração administrativa tipificada no art. 79 do Decreto
6514/2008, sujeita a multa no valor de R$ 10.000,00 a R$
1.000.000,00 (um milhão de reais), pelo que a autoridade ambiental
deverá comunicar ao Ministério Público da violação do embargo,
consoante previsto no art. 108, §1º, do Decreto 6514/2008.
O Decreto 6514/2008 também elucidou a hipótese de

aplicação da sanção de demolição de obra nos seguintes termos:
“Art. 19 – A sanção de demolição de obra poderá ser

aplicada pela autoridade ambiental quando:
I – verificada a construção de obra em área ambientalmente

protegida em desacordo com a legislação ambiental; ou
195
II – quando a obra ou construção realizada não atenda às
condicionantes da legislação ambiental e não seja passível
de regularização”.
Ademais, o art. 112 prevê que “a demolição de obra,

edificação ou construção no ato da fiscalização dar-se-á
excepcionalmente nos caos em que se constatar que a ausência da
demolição importa em iminente risco de agravamento do dano
ambiental”. O dispositivo ainda possibilita que a demolição seja feita
pelo agente autuante ou pelo próprio infrator, e que não será realizada
em edificações residenciais.
Esclareça-se que, assim como a apreensão, a suspensão

de venda ou fabricação de produto, o embargo de obra ou atividade e a
suspensão parcial ou total de atividade são medidas preventivas
tomadas pela autoridade administrativa, a fim de evitar ação lesiva ao
meio ambiente. A respeito, Heraldo Garcia Vitta trata tais providências
como “medidas cautelares” e não como sanções propriamente ditas.
Esclarece que tais medidas cautelares são adotadas em casos de
extrema urgência enquanto se efetua o procedimento pertinente para
comprovar a infração. Finalizado, aplicar-se-á a sanção. Leciona que,
nesses casos urgentes e provisórios, ocorre a postergação provisória do
contraditório e ampla defesa298.
O caráter preventivo de tais sanções restou explicitado no

art. 101, §1º, do Decreto 6514/2008.
6.6 Restritivas de Direitos
Conforme o art. 72, inc. X, da Lei 9.605/98, são sanções

restritivas de direito: (a) suspensão de registro, licença, permissão ou
autorização; (b) cancelamento de registro, licença, permissão ou
298 VITTA, Heraldo Garcia. A sanção no direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2003, p.
22.
196
Direito Ambiental
autorização; (c) perda ou restrição de incentivos fiscais e benefícios

fiscais; (d) perda ou suspensão da participação em linhas de
financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito; (e) proibição de
contratar com a administração pública, pelo período de até três anos.
O Decreto 6514/2008, tratando de tais sanções em seu

art. 20, regrou, no parágrafo único, que “a autoridade ambiental fixará
o período de vigência da sanção restritiva de direitos, que não poderá
ser superior a três anos”, de modo que tal prazo é aplicável não apenas
para as hipóteses de proibição de contratar, como consta do art. 72, X,
da Lei 9.605/98.
Flávio Dino assevera que, na hipótese de suspensão de

registro, licença ou autorização, a autoridade administrativa terá de
estipular o prazo em que vigorará tal sanção, dado o seu caráter
provisório. A competência para aplicação destas sanções será da
autoridade ambiental responsável pela concessão do registro, licença
ou autorização299.
Quanto à perda de incentivos fiscais e financiamentos,

registre-se o art. 14, parágrafo 3º, da lei 6.938/81, segundo o qual o ato
declaratório da perda, restrição ou suspensão será atribuição da
autoridade administrativa ou financeira que concedeu os benefícios,
incentivos ou financiamento. Vale registrar que esta penalidade não
pode atingir os financiamentos da rede privada.
Flávio Dino entende que, no que se refere à impos-

sibilidade contratar com o Poder Público, tal vedação só opera efeitos
em relação à Administração que a declara, não se estendendo aos
outros entes da Federação300.
Na hipótese do infrator cometer simultaneamente duas

ou mais infrações, as penalidades serão acumuladas.
299 CASTRO E COSTA et alii., Crimes e infrações administrativas ambientais, op. cit., p. 350.
300 Idem, p. 351.
197
7. Sanções administrativas e o Código Florestal
Por fim, importa destacar, no que se refere às infrações

contra a flora, que a Lei 12.651/12, que institui o Novo Código
Florestal brasileiro, possibilita, em seu art. 59, no contexto de
Programa de Regularização Ambiental – PRA, a firmatura de termo
de compromisso entre o proprietário ou possuidor e o órgão
ambiental, com vistas a regularizar a recomposição da área de
preservação permanente e a reserva legal da propriedade rural.
Conforme prevê o art. 59, §4º., desta lei, “no período

entre a publicação desta Lei e a implantação do PRA em cada
Estado e no Distrito Federal, bem como após a adesão do
interessado ao PRA e enquanto estiver sendo cumprido o termo de
compromisso, o proprietário ou possuidor não poderá ser autuado
por infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008, relativas à
supressão irregular de vegetação em Áreas de Preservação
Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito”.
Ainda, o §5º, do mesmo dispositivo, refere que “a partir

da assinatura do termo de compromisso, serão suspensas as sanções
decorrentes das infrações mencionadas no § 4o deste artigo e,
cumpridas as obrigações estabelecidas no PRA ou no termo de
compromisso para a regularização ambiental das exigências desta
Lei, nos prazos e condições neles estabelecidos, as multas referidas
neste artigo serão consideradas como convertidas em serviços de
preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio
ambiente, regularizando o uso de áreas rurais consolidadas
conforme definido no PRA”.
198
Direito Ambiental
Capítulo VIII
RESPONSABILIDADE CIVIL POR

DANOS AO MEIO AMBIENTE
1 O regime de responsabilidade civil objetiva

A responsabilidade civil pelo dano ambiental funda-
menta-se no art. 225, parágrafo 3º, da Constituição Federal de 1988,
que recepcionou o art. 14, parágrafo 1º, da Lei 6.938/81, segundo o
qual: “Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo,
é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a
indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a
terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e
dos Estados”.
Trata-se de um regime de responsabilização objetivo301,

segundo o qual, todo aquele que desenvolve uma atividade passível de
301 Sobre a evolução do sistema de responsabilização subjetivo para o objetivo, consultar:

MELO DA SILVA, Wilson. Responsabilidade sem culpa, 2ª ed., SP: Saraiva, 1974, p. 27 e pp.
83-84, LIMA, Alvino. Culpa e Risco, 2 ª ed., SP: Ed. RT, 1998, pp., 70-116, ALONSO, Sérgio
Gomes. Pressupostos da responsabilidade civil objetiva, SP: Saraiva, 2000, pp. 44-56,
CORREA, Eliseu de Moraes. Responsabilidade Civil por danos ao meio ambiente, dissertação
apresentada ao curso de pós-graduação em Direito Privado da UFPR, como requisito parcial à
199
gerar riscos para a saúde, para o meio ambiente ou para a incolumidade
de terceiros, deverá responder pelo risco, não havendo necessidade de
a vítima do dano ou dos legitimados para a propositura de ação civil
pública provar culpa ou dolo do agente.
O bem jurídico objeto de proteção por este sistema de

responsabilização civil é o meio ambiente, enquanto bem de uso
comum do povo, indisponível, indivisível e inapropriável, reconhe-
cendo-se a autonomia jurídica do dano ambiental, suscetível de ser
reparado independentemente da reparação dos danos individuais
impostos aos titulares do objeto material do dano; embora estes
titulares também possam se valer da responsabilização objetiva em
suas ações individuais.
Importa destacar que a responsabilidade civil por dano ao

meio ambiente é submetida a um regime de direito público, em que se
destaca sua tarefa primordial de realizar o interesse público na
conservação e recuperação dos bens ambientais. Com isto, assume uma
função claramente preventiva, voltada à internalização dos custos com
prevenção de danos ambientais e à mudança do modus operandi que
conduziu às situações de risco ou de dano, com o que se torna um
instrumento do desenvolvimento sustentável, capaz de realizar os
princípios da equidade intergeracional, da precaução, da prevenção e
do poluidor-pagador.
2 Teorias do Risco
Os limites e possibilidades da assunção dos riscos pelo

empreendedor vêm sendo objeto de acirradas discussões, debatendo-se
a doutrina, fundamentalmente, entre duas principais teorias. De um
lado a Teoria do Risco Integral, mediante a qual todo e qualquer risco
conexo ao empreendimento deverá ser integralmente internalizado pelo
processo produtivo; e, de outro, a Teoria do Risco Criado, a qual
obtenção do grau de Mestre, Curitiba, 1989, pp. 08-16, PEREIRA, Caio Mário da Silva.
Responsabilidade civil, 9ª ed., RJ: Forense, 1999, p. 261.
200
Direito Ambiental
procura vislumbrar, dentre todos os fatores de risco, apenas aquele que,

por apresentar periculosidade, é efetivamente apto a gerar as situações
lesivas, para fins de imposição de responsabilidade.
A Teoria do Risco Integral originalmente legitimou a

responsabilidade objetiva e proclama a reparação do dano mesmo
involuntário, responsabilizando-se o agente por todo ato do qual fosse
a causa material, excetuando-se apenas os fatos exteriores ao homem.
Trata-se, nas palavras de Caio Mário da Silva Pereira, “de uma tese
puramente negativista. Não cogita de indagar como ou por que ocorreu
o dano. É suficiente apurar se houve o dano, vinculado a um fato
qualquer, para assegurar à vítima uma indenização”302. Comentando
esta teoria, Lucarelli refere que “a indenização é devida somente pelo
fato de existir a atividade da qual adveio o prejuízo, indepen-
dentemente da análise da subjetividade do agente, sendo possível
responsabilizar todos aqueles aos quais possa, de alguma maneira, ser
imputado o prejuízo. Esse posicionamento não admite excludentes de
responsabilidade, tais como o caso fortuito, a força maior, a ação de
terceiros ou da própria vítima”303, posto que tais acontecimentos são
considerados “condições” do evento.
A adoção desta teoria é justificada pelo âmbito de

proteção outorgado pelo art. 225, caput, da Constituição Federal de
1988, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, podendo-se
vislumbrar a instituição de uma verdadeira obrigação de incolumidade
sobre os bens ambientais. Trata-se de entendimento defendido por
Antônio Herman Benjamin304, Jorge Nunes Athias305, Sérgio Cavalieri
Filho306, Édis Milaré307, Nelson Nery Jr.308, José Afonso da Silva309 ,
Sérgio Ferraz310.
302 PEREIRA, op. cit., p. 281.

303 LUCARELLI, Fábio Dutra. “Responsabilidade civil por dano ecológico”, Revista dos
Tribunais, vol. 700, fevereiro de 1994, SP: Ed. RT, p. 15.
304 BENJAMIN, op. cit., p. 41.
305 ATHIAS, Jorge Nunes. “Responsabilidade civil e meio ambiente – breve panorama do
direito brasileiro”, in BENJAMIN, Antônio Herman. Dano ambiental: prevenção, reparação e
repressão, SP: Ed. RT, 1993, p. 245.
306 CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil, São Paulo: Malheiros,
1997, p. 142.
201
O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul conta com
precedentes sobre a adoção da teoria do risco integral:
Apelação Cível. Responsabilidade civil por dano ambiental.

Responsabilidade objetiva. Lançamento de efluentes
industriais na rede pluvial. Morte de bovinos. Danos morais e
materiais. Reconhecimento.
Em se tratando de responsabilidade civil por danos ao meio

ambiente, desnecessária a demonstração da culpa do
agente poluidor no evento danoso, na medida em que sua
responsabilidade é objetiva. Incidência da Teoria do Risco
Integral, segundo a qual não se admitem excludentes de
responsabilidade, tais como caso fortuito, força maior, ação
de terceiros ou da própria vítima, bastando a relação de
causa e efeito entre uma conduta do poluidor e os prejuízos
311
então advindos...”
Também o Juiz Federal Rafael Wolff, da 4ª. Região, em

importante julgamento sobre o derramamento de ácido sulfúrico pelo
Navio Bahamas, aplicou a teoria do risco integral, assinalando que, por
esta teoria “mesmo a ocorrência de caso fortuito ou força maior não
tem o condão de afastar a responsabilidade por danos ao meio
ambiente. Afinal, uma vez que os bônus não são socializados, não se
deve fazê-lo com os ônus. Isto é, aquele que exerce atividade
potencialmente poluidora assume os riscos do caso fortuito ou da força
maior”312.
307 MILARÉ, “A tutela jurídico-civil do ambiente”, Revista de Direito Ambiental vol. 0, SP: Ed.
RT, 1996, p. 33.
308 NERY JR., Nelson. Responsabilidade civil por dano ecológico e a ação civil pública,
Justitia, SP, 46 (126): 168-189, jul/set, 1984, p. 172.
309 SILVA, José Afonso, Direito Ambiental Constitucional, 2ª ed., 2ª tir., SP: Ed. RT, 1997, p. 215.
310 FERRAZ, Sérgio. “Responsabilidade civil por dano ecológico”, Revista de Direito Público,
SP, vol. 49, n. 50, pp. 39-40.
311 TJRS, Apelação Cível 70023524846, 9ª Câmara Cível, Rel. Des. Marilene Bonzanini
Bernardi, j. em 04 de dezembro de 2008.
312 Sentença na Ação Civil Pública 2000.71.01.001891-1/RS, de 20 de janeiro de 2011,
disponível no site www.trf4/processos/visualizar_documento_gedpro.p, acesso em 20 de março
de 2012.
202
Direito Ambiental
Registra-se, ainda, acórdão do Tribunal Regional Federal

da 4ª. Região:
Administrativo e civil. Ação civil pública. Dano ambiental.

Derramamento de óleo em rodovia. Indenização.
Responsabilidade civil objetiva. Teoria do risco integral.
Responsabilidade solidária das rés (...)
2. Em se tratando de Direito Ambiental, a responsabilidade

civil objetiva norteia-se na teoria do risco integral, segundo a
qual aquele que recolhe o bônus pela atividade
potencialmente poluidora deve arcar com os ônus causados
por qualquer evento danoso que o mero exercício dessa
atividade vier a causar, de forma objetiva, isto é, sem
necessidade de se perquirir acerca de sua culpa. Basta,
para a responsabilização, que o dano tenha sido causado
em razão de atividade desenvolvida por ela, o que resultou
demonstrado no caso.
3. O exercício de atividade lucrativa que oferece, de alguma

forma, risco ao meio ambiente gera o dever de indenizar por
parte de quem explora essa atividade, razão pela qual no
caso as três empresas envolvidas no acidente (compradora,
vendedora da mercadoria e a transportadora) devem
suportar, solidariamente, a condenação por danos causados
313
ao meio ambiente .
Por seu turno, a Teoria do Risco Criado exige a

demonstração da causa adequada à produção do dano314, em que se
313 TRF 4ª. Região, AC 0004155-95.2004.404.7101/RS, 3ª. Turma, Rel. Des. Federal Carlos
Eduardo Thompson Flores Lenz, julgado em 21.09.2010.
314 A “teoria da causalidade adequada”, inspirada na criação do filósofo alemão Von Kries, a
partir da formulação de Von Bar, no final do século XIX, procura identificar, dentre os fatores
antecedentes do dano, aquele que está em condições de necessariamente tê-lo produzido.
Francisco Manuel Pereira Coelho refere que a teoria da causalidade adequada pressupõe que a
ação tenha sido condição sine qua non do resultado, sendo “a adequação um mais que se
acresce à pura condicionalidade”(COELHO, Francisco Manuel Pereira.O problema da causa
virtual na responsabilidade civil. Coimbra: Almedina, 1998, p. 30). Não é uma teoria isenta de
dificuldades. Há controvérsias sobre se esta avaliação deve ser feita em abstrato ou em
concreto. Para Caio Mário, esta avaliação deve ser feita em concreto, apontando que, na
203
seleciona “entre as diversas causas que podem ter condicionado a
verificação do dano, aquela que, numa perspectiva de normalidade e
adequação sociais, apresente sérias probabilidades de ter criado um
risco socialmente inaceitável, risco esse, concretizado no resultado
danoso”315. Como consequência da adoção desta teoria, tem-se a
admissibilidade das excludentes de causalidade.
Teoria do Risco Integral Teoria do Risco Criado
Existência da atividade é Busca a identificação da “causa

equiparada à causa do dano adequada” à produção do
dano
Emprega a teoria da Emprega a teoria da causa-

equivalência das condições lidade adequada
para explicar o nexo causal
Não admite excludentes Admite excludentes: fato

externo, imprevisível e
irresistível
O Superior Tribunal de Justiça vem construindo um

conceito de nexo de causalidade na seara ambiental que sugere a
adoção da teoria do risco integral, porquanto considerada causador do
dano todo aquele que concorre para sua produção, ainda que
indiretamente (art. 3º., IV, Lei 6938/81), financiando a atividade ou
beneficiando-se dela:
multiplicidade de fatores causais, deve ser selecionado “aquele que normalmente pode ser o
centro da causalidade, eliminando os demais” (Caio Mário. “Responsabilidade...”, op. cit., pp. 79
e 80). O fato é reputado causa de um dano quando este seja a consequência normalmente
previsível daquele, devendo o intérprete colocar-se no momento anterior àquele em que o fato
aconteceu e tentar prognosticar, de acordo com as regras da experiência comum, se era
possível antever que o dano iria ocorrer. Já para Orlando Gomes, a avaliação deve ser feita em
abstrato. O autor observa que a idoneidade do fato a produzir a causa do dano “afere-se pela
inevitabilidade constante do evento. Assim, a causa considera-se adequada quando o fato é
apto para produzir o dano causado, de tal modo que qualquer pessoa medianamente discreta,
colocada nas circunstâncias do autor, poderia prevenir o dano. Quando, ao contrário, o dano
surge em consequência de circunstâncias extraordinárias que escapam à experiência corrente,
não há causalidade adequada. Importa, por outras palavras, que o ato seja, in abstracto, a
condição essencial da realização do dano” (in GOMES, Orlando. Obrigações, 8ª ed., RJ:
Forense, 1986, p. 334).
315 CRUZ, Branca Martins da. Responsabilidade civil pelo dano ecológico: alguns problemas.
Revista de Direito Ambiental, São Paulo, ano 2, v. 5, jan-mar. 1997, p. 31.
204
Direito Ambiental
“Para fim de apuração do nexo de causalidade no dano

urbanístico-ambiental e de eventual solidariedade passiva,
equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer,
quem não se importa que façam, quem cala quando lhe
cabe denunciar, quem financia para que façam e quem se
316
beneficia quando outros fazem” .
3 Pressupostos
3.1 Atividade
O pressuposto da atividade vincula-se à determinação da

autoria da degradação ambiental. Pode ser atividade lícita ou ilícita,
comissiva ou omissiva.
Diversamente do que ocorre na responsabilidade subje-

tiva, não se exige que a atividade seja antijurídica; pois, no âmbito da
responsabilização objetiva, o que é reputado antijurídico é o risco.
3.2 O nexo de causalidade
O nexo de causalidade é o fator aglutinante que permite

que o risco se integre na unidade do ato que é fonte da obrigação de
indenizar. É um elemento objetivo, pois alude a um vínculo externo
entre o dano e o fato da pessoa ou da coisa317.
Enquanto que na responsabilidade civil subjetiva a

imputação do dano irá ligar-se à idéia de previsibilidade, na respon-
sabilidade objetiva, o requisito da previsibilidade não existe, sendo que
o critério de imputação do dano ao agente se amplia, quase se aproxi-
316 Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial 1071741/SP, Rel. Min. Herman Benjamin,
2ª. Turma, DJe 16.12.2010.
317 ALSINA, Jorge Bustamante. Teoria general de la responsabilidad civil, Buenos Aires:
Abeledo-Perro, 1979, p. 217.
205
mando de um enfoque puramente material, de tal modo que, com a
prova de que a ação ou omissão foi a causa do dano, a imputação é
quase automática318 . O ordenamento supõe que todo aquele que se
entrega a atividades gravadas com responsabilidade objetiva deve fazer
um juízo de previsão pelo simples fato de dedicar-se a elas, aceitando
com isso as consequências danosas que lhe são inerentes.
O explorador da atividade econômica coloca-se na

posição de garantidor da preservação ambiental, e os danos que digam
respeito à atividade estarão sempre vinculados a ela. Não se investiga
ação, conduta do poluidor/predador, pois o risco a ela se substitui.
O nexo de causalidade é o pressuposto em que se concen-

tram os maiores problemas relativos à responsabilização civil pelo
dano ambiental, pois o dano pode ser resultado de várias causas
concorrentes, simultâneas e sucessivas, dificilmente tendo uma única e
linear fonte. “É o império da dispersão do nexo causal, com o dano
podendo ser atribuído a uma multiplicidade de causas, fontes e
comportamentos, procurando normalmente o degradador lucrar com o
fato de terceiros ou mesmo da vítima, com isso exonerando-se”319.
Conforme exposto acima, as teorias da causalidade

adequada e da equivalência das condições procuram estabelecer o
liame causal entre a atividade e o dano.
É no âmbito desse pressuposto que se discute a admis-

sibilidade das excludentes de responsabilidade civil. Apenas para a
Teoria do Risco Criado é que tais excludentes poderão ser aceitas, as
quais consistirão, em si mesmas, a causa adequada, no caso concreto, à
produção do dano. Daí a necessidade de a excludente ser um fato
externo, imprevisível e irresistível, destacando-se que não poderá ter
nada a ver com a atividade do suposto responsável.
A respeito deste tema, cumpre assinalar que a existência

de licenciamento ambiental e a observância dos limites de emissão de
318 PERALES, Carlos de Miguel. La responsabilidad civil por daños al medio ambiente. 2ª ed.
Madrid: Civitas, 1997, p. 155.
319 BENJAMIM, Antônio Herman. “Responsabilidade civil pelo dano ambiental”. Revista de
Direito Ambiental, São Paulo, v. 9, ano 3, jan/mar. 1998, p. 44.
206
Direito Ambiental
poluentes, bem como de outras autorizações administrativas, não terão

o condão de excluir a responsabilidade pela reparação320.
A degradação preexistente também é argumento que vem

sendo rechaçado sistematicamente, consoante observa Adalberto
Pasqualotto321. Daí que qualquer ação que venha a ser exercida sobre a
área degradada no passado, que também conduza para o agravamento
da degradação, conduzirá para a responsabilidade solidária da nova
fonte poluidora pelo todo, incluindo-se o passivo ambiental do imóvel.
Neste sentido, é a Apelação Cível 45162, da 3ª Turma, do Tribunal
Regional Federal da 5ª Região, Relator Juiz Nereu Santos, j. 11.04.97:
Civil. Processual Civil. Ação civil pública. Impacto ambiental.
Devastação de área de manguezal. Comprometimento por
meio de aterro. Indenização.
1. O fato da área aterrada já se encontrar em estado de
deterioração, em face do lançamento de poluentes oriundos
das áreas circunvizinhas, não exime o agente causador do
agravamento da situação de preservar o ecossistema.
2. O cabimento de indenização com vista à reparação do
dano efetivamente demonstrado.
3. Possibilidade de cumulação com multa administrativa.
Inteligência do art. 14, §1º, da Lei 6.938/81.
322
4. Apelação improvida.
Também merece referência o seguinte precedente do

Superior Tribunal de Justiça, que reconheceu o princípio da melhoria
da qualidade ambiental para rechaçar o argumento de que a área objeto
do dano já estava antropizada:
320 Hely Lopes Meirelles defendia a exclusão da responsabilidade civil diante da autorização
administrativa (in “Proteção ambiental e ação civil pública”, Revista dos Tribunais, vol. 611, SP:
Ed. RT, p. 11). No mesmo sentido, KRELL, Andreas Joachim, Concretização do dano ambiental:
algumas objeções à teoria do risco integral. Direitos e Deveres, Maceió, n. 1, 1997, p. 15. A
posição majoritária na doutrina brasileira é no sentido de que a licitude da atividade não exclui o
dever de reparar os danos. Assim: LUCARELLI, op. cit., p. 12, PASQUALOTTO, op. cit., p. 458.
321 PASQUALOTTO, op. cit., p. 453.
322 DJ de 11.04.1997, p. 23048, acessível pelo site http://www.juris.cjf.gov.br
207
“Ante o princípio da melhoria ambiental, adotado no Direito
brasileiro (art. 2º., caput, da Lei 6938/81), inconcebível a
proposição de que, se um imóvel rural ou urbano, encontra-
se em região já ecologicamente deteriorada ou
comprometida por ação ou omissão de terceiros,
dispensável ficaria sua preservação e conservação futuras
(e, com maior ênfase, eventual restauração ou
recuperação). Tal tese equivaleria, indiretamente, a criar um
absurdo cânone de isonomia aplicável a pretenso direito de
poluir e degradar: se outros, impunemente, contaminaram,
destruíram, ou desmataram o meio ambiente protegido, que
323
a prerrogativa valha para todos e a todos beneficie” .
No que diz respeito ao caso fortuito e à força maior,

podem-se identificar três entendimentos diversos.
Os partidários da Teoria do Risco Integral, referidos

acima, não admitem qualquer das excludentes invocadas, posto que a
existência da atividade é reputada condição para o evento324. Ademais,
de acordo com esta linha de raciocínio, as excludentes implicariam no
afastamento da culpa, que é irrelevante na responsabilidade objetiva,
pelo que a responsabilidade subsiste.
Os defensores da Teoria do Risco Criado admitem as

excludentes, vislumbrando nelas a causa adequada da produção do
dano, posto que haveria uma ruptura do nexo de causalidade entre a
atividade do agente e o resultado325. Esta é a posição de Sílvio
Rodrigues e de José de Aguiar Dias, para quem as excludentes operam
323 Superior Tribunal de Justiça, RESP 769.753/SC, 2ª. Turma, Rel. Min. Herman Benjamin,
DJe 10.06.2011.
324 BITTENCOURT, Darlan Rodrigues e MARCONDES, Ricardo Kochinski. Lineamentos da
responsabilidade civil ambiental, Revista dos Tribunais, vol. 740, junho de 1997, SP: Ed. RT, pp.
82-85, MILARÉ, op. cit., p. 34, LUCARELLI, op. cit., p. 17, ATHIAS, op. cit., p. 247, LYRA,
Marcos Mendes, op. cit., p. 75, NERY JR., op. cit., p. 132, BENJAMIM, op. cit., p. 41.
325 Neste sentido, ADAMEK, Marcelo Vieira. Passivo Ambiental. Direito ambiental em
evolução 2. Curitiba: Juruá Ed., 2000, p. 122, MUKAI, Toshio. Direito ambiental
sistematizado,RJ: Forense Universitária, 3ª ed., 1998, p. 61, e KRELL, op. cit., p. 14. Conforme
Adamek, “não se deve simplesmente desconsiderar a invocação de caso fortuito ou força maior,
apenas porque se trata de responsabilidade civil por dano ambiental. Quando presentes os
eventos que os fundamentam, é o próprio nexo causal que resta rompido e o dano não pode ser
imputado ao agente”(op. cit., p. 123).
208
Direito Ambiental
a exclusão do liame de causalidade, e não apenas da culpa326. Também

Mário Moacyr Porto admite as excludentes da força maior e do caso
fortuito, ao referir que “o motivo de força maior – para sua
caracterização – requer a ocorrência de três fatores: imprevisibilidade,
irresistibilidade e exterioridade (causa externa). Se o dano foi causado
por um fato da natureza, como uma tempestade, abalo sísmico, etc; a
força maior, assim manifestada, exclui, a toda evidência, o nexo causal
entre o prejuízo e a ação ou omissão da pessoa a quem se atribuiu a
responsabilidade pelo prejuízo. O dano – vale reiterar, em linguagem
tautológica – foi produzido, só e só, pela tempestade, pelo abalo
sísmico, etc. Se a pessoa demandada concorreu de qualquer modo para
o dano, não poderá, por óbvio, arguir motivo de força maior [...], pois a
força maior é acontecimento anônimo e não imputável ao devedor”327.
Um exemplo de aplicabilidade da teoria da causalidade

adequada pode ser contatado no acórdão abaixo, em que o TJRJ
buscou identificar qual foi a causa adequada, idônea a produzir o
desaparecimento do pescado na Baía de Sepetiba, afastando as con-
causas que não teriam sido determinantes para o dano. Confira-se:
“Responsabilidade civil. Dano ambiental. Princípio da

concausa. O ponto nodal reside em se detectar qual foi a
causa determinante para o alegado desaparecimento do
pescado e de mariscos na região da Baía de Sepetiba. É do
conhecimento público o problema da poluição da Baía de
Sepetiba, que vem de longa data, devido ao vazamento de
esgotos e de dejetos industriais de diversas empresas. O
problema não decorre de um fato simples, isolado, ao
contrário, origina-se de uma sucessão de situações que
concorrem para aquele fim, não podendo a ré responder
pelos prejuízos se foi apenas o agente da última condição e
326 Refere Aguiar Dias que “o que anima as causas de isenção no seu papel de dirimentes é,
em última análise, a supressão do liame de causalidade” (AGUIAR DIAS, José de. Da
responsabilidade civil, 10ª ed., RJ: Forense, 1995, p. 687). No mesmo sentido: RODRIGUES,
Sílvio. Direito Civil, SP: Saraiva, 1991, vol. 2, Parte geral das obrigações, p. 288.
327 PORTO, Mário Moacyr. “Pluralidade de causas do dano e redução da indenização – Força
maior e dano ao meio ambiente”, Revista dos Tribunais, dezembro de 1988, SP: Ed. RT, p. 09.
No mesmo sentido: Toshio Mukai, op. cit., p. 61.
209
se esta não contribuiu eficientemente para o dano ambiental.
328
Desprovimento do recurso” .
Finalmente, destaca-se o entendimento de Morato Leite,

ao afirmar que “o motivo de força maior, para sua caracterização,
requer a ocorrência de três fatores: imprevisibilidade, irresistibilidade e
exterioridade. Se o dano foi causado somente por força da natureza,
como um abalo sísmico, sem a ocorrência do agente poluidor, dita
força maior, nestas condições, faz excluir o nexo de causal entre
prejuízo e ação ou omissão da pessoa a quem se atribuiu a respon-
sabilidade pelo prejuízo. Porém, se, de alguma forma, o agente
concorreu para o dano, não poderá excluir-se da responsabilidade,
prevalecendo a regra segundo a qual a imprevisibilidade relativa não
exclui a responsabilidade do agente”. O autor conclui que “a respon-
sabilidade somente será exonerada quando: a) o risco não foi criado; b)
o dano não existiu; c) o dano não guarda relação de causalidade com
aquele que criou o risco”329.
De fato, o chamado fortuito interno integra os riscos do

empreendimento, que deverão ser internalizados pelo empreendedor da
atividade, desde uma perspectiva moderna, que valoriza a mais ampla
reparação e o ressarcimento dos danos. Assim, se ocorrer, por
exemplo, sabotagem por parte de um funcionário da empresa na
estação de tratamento de efluentes, o rompimento de um duto, a
subtração de resíduos sólidos perigosos por terceiros do interior do
pátio da empresa, não haverá a exclusão da responsabilidade civil, já
que o empreendedor é o garante da segurança do seu empreendimento,
sob ponto de vista ambiental. Em relação à força maior, cumprirá ao
empreendedor provar que se trata efetivamente de um fato externo,
imprevisível e irresistível, devendo os três requisitos apresentarem-se
328 TJRJ, Apelação Cível n. 6392/2002, 2° CC, Rel. Des. Gustavo Adolpho Kuhl Leite, j. em
21.10.2002)
329 MORATO LEITE, “Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial”, São Paulo:
RT, 2000, pp. 208-209. Também Adalberto Pasqualotto entende que a situação de força maior,
por caracterizar uma situação externa ao agente, implicará na exclusão da responsabilidade. O
mesmo não se verificará com o caso fortuito, entendido como risco interno ao empreendimento
(op. cit., pp. 455- 457). Luiz Antônio Scavone Jr. compartilha o mesmo entendimento, aduzindo
que “apenas o fortuito externo (força maior) é excludente do dever de indenizar, afastando a
culpa e, portanto, apenas a responsabilidade subjetiva”. E colaciona precedentes
jurisprudenciais no sentido de que os fatos que não escapam ao poder do agente causador do
dano não excluem a responsabilidade civil (op. cit., pp. 75-76).
210
Direito Ambiental
conjugados. Daí que um incêndio provocado por um raio, que culmina

na degradação ambiental, não representa uma situação imprevisível.
Já o fato de terceiro, desde que completamente estranho

ao empreendimento do pretenso poluidor, implica em negativa de
autoria deste, pois a degradação foi causada exclusivamente por
terceira pessoa, nada tendo a ver com o empreendedor da atividade.
Trata-se de excludente também admitida para fins de afastar a
responsabilidade objetiva do Código de Defesa do Consumidor330.
O fato do lesado, por sua vez, não excluirá a respon-

sabilidade, pois a “vítima” do dano ecológico puro é a coletividade.
Assim, poderá ser responsabilizado pela reparação do meio ambiente,
considerado bem de uso comum do povo; e, se houver concurso entre o
lesado e terceiros, estabelecer-se-á solidariedade. O lesado apenas não
poderá reivindicar a reparação dos danos individuais sofridos por meio
da contaminação ambiental. Portanto, se no regime da responsabilidade
subjetiva, a concorrência entre fatos do responsável e do lesado gera a
repartição de culpas, na responsabilidade objetiva, a concorrência de
culpa do lesado não influi na obrigação de indenizar, embora possa vir
a ser discutida quando do exercício do direito de regresso.
Finalmente, os riscos de desenvolvimento, resultantes do

“alto grau de industrialização e dos avanços tecnológicos, quer se trate
de tecnologia física, química ou biológica”331, deverão ser
considerados riscos da atividade, pelo que não deverão operar a
exclusão da responsabilidade pelo dano ambiental. Em virtude do
princípio da precaução e do poluidor-pagador, haverão de ser
330 SCAVONE JR., op. cit., pp. 112-113.

331 De acordo com James Marins de Souza “o risco de desenvolvimento consiste na
possibilidade de que um determinado produto venha a ser introduzido no mercado sem que
possua defeito cognoscível, ainda que exaustivamente testado, ante o grau de conhecimento
científico disponível à época de sua introdução, ocorrendo, todavia, que, posteriormente,
decorrido determinado período do início de sua circulação no mercado de consumo, venha a se
detectar defeito, somente identificável ante a evolução dos meios técnicos e científicos capaz de
causar danos aos consumidores, ou seja o produto, embora possuísse concepção perfeita ante
o estágio da técnica e da ciência à época de sua introdução no mercado de consumo, mostra-
se, posteriormente, capaz de oferecer riscos à saúde e segurança dos consumidores, riscos
estes primitivamente incognoscíveis” (MARINS DE SOUZA, James. “Riscos de desenvolvimento
e tipologia das imperfeições dos produtos”, in Revista de Direito do Consumidor, vol. 06, abril-
junho de 1993, SP: Ed. RT, pp. 120-125).
211
internalizados pelo empreendedor, o qual aufere benefícios com a
atividade. Portanto, embora sejam aceitos por parte da doutrina como
excludentes no Código de Defesa do Consumidor (art. 12, §1º, inc.
III)332, a mesma solução não deve ser adotada em matéria ambiental.
Assim, se, no passado, eram utilizados produtos químicos com maior
poder poluente, impõe-se o dever de reparação dos danos, sendo
irrelevante a circunstância de que o controle da poluição fazia-se de
acordo com a tecnologia disponível da época.
3.3 O Dano
A) A Dimensão Material do Dano
A dimensão material do dano cuida da sua existência

material, dos pressupostos fáticos para o seu reconhecimento, e está
relacionada aos requisitos impostos à sua reparabilidade. A Lei
6.938/81 possui um conceito legal de dano ambiental e de poluição no
seu art. 3º, incisos II e III:
Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
[...]
II – degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa
das características do meio ambiente;
III – poluição, a degradação da qualidade ambiental
resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da
população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e
econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
332 Marins de Souza defende a admissibilidade dos riscos de desenvolvimento como causa
excludente da responsabilidade por danos oriundos de fatos do produto (ob. cit., p. 125). Ada
Grinover, por sua vez, diz que a aceitação da excludente deve ser admitida com reservas, pois
certos produtos apresentam nocividade que gera comoção social em virtude de seu poder de
mutilação do gênero humano, como ocorreu com a talidomida (ob. cit., pp. 113 a 115).
212
Direito Ambiental
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio

ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os
padrões ambientais estabelecidos.
Édis Milaré refere a noção de dano ecológico puro,

quando o dano incide sobre o meio ambiente em si mesmo consi-
derado, na sua dimensão supraindividual e inapropriável, divorciado
dos interesses individuais relativos333. Neste caso, ocorre dano ao meio
ambiente como valor jurídico autônomo, que não se confunde com a
lesão imposta aos bens individuais associados à degradação ambiental.
Assim, um vazamento de óleo no mar que produza a contaminação
hídrica e morte de peixes causará: a) danos individuais aos pescadores
que dependem economicamente da atividade de pesca; b) dano
ecológico puro, porquanto o ecossistema marítimo restará atingido em
suas características essenciais, com lesão ao valor ambiental protegido
pelo art. 225, caput, da CF/88.
Morato Leite apresenta o seguinte conceito de dano

ambiental:
“Dano ambiental deve ser compreendido como toda lesão
intolerável causada por qualquer ação humana (culposa ou
não) ao meio ambiente, diretamente, como macrobem de
interesse da coletividade, em uma acepção totalizante, e
indiretamente, a terceiros, tendo em vista interesses próprios
334
e individualizáveis e que refletem no macrobem” .
O dano ambiental, por atingir o meio ambiente enquanto

bem de uso comum do povo, demanda sistemas diversos de reparação,
que não são contemplados pelo sistema clássico. Daí que a averi-
guação do dano é tarefa árdua, a depender de uma prova técnica inter-

334 LEITE, op. cit., p. 108.
213
disciplinar, capaz de apurar a totalidade dos impactos, considerando,
inclusive, seus efeitos acumulativos, potenciais e futuros.
A doutrina335 vem assinalando as seguintes características

do dano ambiental reparável:
a) Anormalidade: segundo a atividade do pretenso

responsável, com modificação das propriedades físicas e químicas dos
elementos naturais de tal grandeza que percam, parcial ou totalmente,
sua propriedade ao uso;
b) Gravidade: transposição do limite máximo de capaci-

dade de absorção de agressões. Aferível em concreto, já que o dano
pode ocorrer mesmo com obediência aos limites de tolerância impostos
na norma de emissão de poluentes;
c) Periodicidade: repetição e insistência, excedendo a

capacidade natural de assimilação, de eliminação e de reintrodução dos
detritos no ciclo biológico.
d) Prejuízo pode ser imputado a um acontecimento único

de caráter acidental – anormalidade no estado puro .
Contemporaneamente, admite-se a potencialidade do

dano ambiental como suficiente para ensejar a adoção de medidas
preventivas e acautelatórias. A valorização do futuro, na definição do
dano reparável, é importante porque traduz uma resposta aos riscos
invisíveis, entendidos como produto global do processo industrial, e
vem sendo efetuada pela jurisprudência:
Processual Civil. Direito Ambiental. Cautelar preparatória de

ação civil pública. Preliminar de perda do objeto. Inca-
bimento. Eventualidade de Dano ambiental. Carência de
ação afastada. Competência ratione loci. Prorrogação.
335 Sobre o tema, ver: MACHADO, op. cit., p. 228; LYRA, Marcos Mendes. Dano Ambiental.
Revista de Direito Ambiental. São Paulo, ano 2, v. 8, p. 53, out/dez. 1997., BITTTENCOURT,
Darlan e MARCONDES, Ricardo Kochinski. Lineamentos da responsabilidade civil ambiental.
Revista dos Tribunais, São Paulo, v. 740, p. 79-80, jn. 1997; LUCARELLI, op. cit., p. 10.
214
Direito Ambiental
Inexistência de cerceamento de defesa. Desnecessidade de

produção de provas.
[...]
1. Inexiste carência de ação, in casu, pois a simples

eventualidade de dano ou impacto ambiental já autoriza o
manejo da ação civil pública, não sendo necessária a
preexistência de dano, isto em virtude do princípio da
336
prevenção, consagrado sobretudo constitucionalmente... .
A respeito da responsabilidade civil por danos futuros,

leciona Délton Winter de Carvalho que
“a probabilidade determinante de um dano ambiental futuro

(dano às futuras gerações) desvela-se como ilícito passível
de sanção civil, imprimindo a possibilidade de imposição de
restrições em razão dos seus custos sociais (Paollo Gallo).
Considerando a existência de um ‘dever de preventividade
objetiva’ imposto pelo art. 225 da CF, sua violação a partir
da produção de riscos ambientais intoleráveis acarreta a
configuração de um ilícito ambiental em razão dos custos
sociais decorrentes da generalização destes na sociedade
(pós-) industrial. Tendo como sustentação normativa os
termos do art. 225 da Constituição Federal e a abertura do
sentido atribuído à ilicitude civil apresentada pelo art. 187 do
Código Civil de 2002 (desnecessidade de comprovação de
culpa e dano), o dano ambiental futuro é verdadeira fonte de
obrigação civil, que resulta em tutela diversa da mera
indenização e reparação, atuando por meio da imposição
de medidas preventivas (de caráter inibitório ou mesmo
337
mandamental” .
336 TRF – 5a Região, Apelação Cível n. 147846, CE, 2 ª Turma, Des. Fed. Araken Mariz, j.
04.04.2000, DJU de 25.08.2000, p. 1065.
337 CARVALHO, Délton Winter de. Dano ambiental futuro – a responsabilização civil pelo risco
ambiental. RJ: Forense Universitária, 2008, p. 149.
215
O art. 187 do Código Civil de 2002 prevê que “também
comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede
manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico e social,
ou pela boa-fé ou pelos bons costumes”.
Consequentemente, aquele que produz riscos altamente

prováveis de causar danos no futuro, ou de agravar danos atuais,
trazendo-lhes consequências ainda mais desastrosas, abusa dos limites
impostos pelo ordenamento jurídico, pelo que deve ser responsa-
bilizado a fim de que se abstenha de produzir esses riscos, alternado
desde logo o modus operandi capaz de causar os danos futuros.
Por conseguinte, a perícia a ser elaborada para dim-

ensionar o dano reparável também há de considerar os efeitos
potenciais e futuros da degradação, percebendo-se que o dano
ambiental possui um caráter dinâmico e poderá sofrer processos de
dilatação a longo prazo.
O descumprimento da norma de emissão gera a

presunção de dano, conforme prevê o art. 3º, inc. III, e, da Lei
6.938/81.
Com relação aos danos históricos, cumpre apontar para a

imprescritibilidade da ação de reparação dos danos ecológicos
puros338. É que, do ponto de vista biológico, os danos ambientais são
sempre progressivos ou continuados, ou seja, em virtude dos efeitos
climáticos, continuam se agravando e conservam sua atualidade, o que
impõe ao poluidor o dever inafastável de fazê-lo cessar.
De resto, assinala Nery Jr. que, “como os direitos difusos

não têm um titular determinável, não seria correto transportar para o
sistema de indenização dos danos causados ao meio ambiente o
sistema individualístico do Código Civil, apenando, desta forma, toda a
sociedade, que, em última ratio, é a titular do meio ambiente sadio”339.
338 LEITE, op. cit., p. 210.

339 NERY JR., op. cit., p. 291.
216
Direito Ambiental
Este entendimento é compartilhado por precedente do Tribunal

Regional Federal da 4ª Região340.
Solução diversa ocorre quanto aos danos individuais e

individuais homogêneos vinculados à degradação ambiental, que
prescrevem em três anos, na forma do art. 206, parágrafo 3º, inc. V, do
Código Civil de 2002.
Importa destacar que a reparação do dano é norteada pelo

princípio da reparabilidade integral e pelo princípio da prioridade da
restauração natural. A indenização em perdas e danos deve ser sempre
a última alternativa341 , pois jamais será equivalente à perda da
biodiversidade e da qualidade ambiental. Não há como a economia
quantificar adequadamente a degradação, pois os bens ambientais
estão, em geral, fora do mercado, o qual, ademais, não é capaz de
traduzir o valor ético do ambiente, mas tão-somente o seu valor
utilitário.
Essa restauração natural não demanda, necessariamente,

o retorno ao status quo ante, mas a recuperação do equilíbrio dinâmico
do sistema ecológico afetado, garantindo-se que o ecossistema recobre
sua capacidade funcional ecológica e a capacidade de aproveitamento
humano.
Em síntese, a reparação do dano ambiental deve observar

a seguinte “ordem”:
1. Reparação in natura.
2. Compensação: medidas tendentes a alcançar um efeito

equivalente à restituição absoluta: (a) reparação de certos elementos
naturais capazes de provocar um efeito ecológico equivalente; (b)
340 TRF – 4ª Região, Apelação Cível n. 428322, SC, 3 ª Turma, Rel. Juiz Carlos Eduardo
Thompson Flores Lenz, j. 06.08.2002, DJU de 04.09.2002, p. 811.
341 Neste caso, a indenização reverte para o Fundo de Bens Lesados, previsto pelo art. 13 da
Lei 7.347/85.
217
compensação física real do prejuízo em um lugar ligado à área
degradada; (c) substituição ou criação de um ecossistema diferente
(reserva ambiental, por exemplo).
3. Indenização, quando a primeira for impossível ou

extremamente onerosa. O dinheiro reverte para o Fundo do art. 13, Lei
7.347/85. Insere-se na indenização, além do valor resultante da
avaliação do dano, todos os custos decorrentes de limpeza e outras
providências acaso desencadeadas pelo Poder Público.
A jurisprudência vem entendendo cumuláveis a indeni-

zação por danos morais e sociais e a compensação, que visa a reparar o
dano material342 343.
Critérios de quantificação da indenização para o dano

ambiental material:
1.custo teórico da restauração e reposição;
2.valor dos bens danificados;
3.custo do projeto ou da atividade causadora do dano;
4.benefício obtido com a atividade infratora.
B) Dimensão extrapatrimonial do dano
Na sua dimensão extrapatrimonial, que abarca lesões de

natureza social e moral coletiva, o dano consiste no impacto negativo
causado ao bem-estar da coletividade pela degradação da fruição do
342 TJRS, Agravo de Instrumento n. 592088082, 1 ª Câmara Cível. Rel. Des. Milton dos Santos
Martins, j. 22.09.92 e TJPR, 2ª Câmara Cível, Apelação Cível n. 0012874100, Rel. Des. Sydnei
Zappa, j. 14.08.91.
343 A propósito do tema, remetemos o leitor ao nosso trabalho intitulado Possibilidade de
cumulação de obrigação de fazer ou não fazer com indenização nas ações civis públicas para
reparação de danos ambientais, publicado na Revista do Ministério Público 50, pp. 255/270 .
218
Direito Ambiental
meio ambiente e pela impossibilidade de fruição dos bens ambientais

durante o tempo necessário para que a integral reparação ocorra, com o
retorno ao status quo ante, de modo que possa voltar a ser fruído por
todos. Repara-se o tempo de privação do equilíbrio ecológico, do bem-
estar e da qualidade de vida que o recurso ambiental proporciona.
O dano extrapatrimonial encontra fundamento no art. 88

da Lei 8.884/94, que mudou a redação do art. 1º da Lei 7.347/85, e no
Código de Defesa do Consumidor; e vem definido por Carlos Alberto
Bittar Filho como a “injusta lesão da esfera moral de uma dada
comunidade, ou seja, é a violação antijurídica de um determinado
círculo de valores coletivos”344. Nesse caso, o patrimônio valorativo da
comunidade (cultural, no seu aspecto imaterial) foi agredido.
Conforme assinala Ramos, “a dor psíquica que alicerçou

a teoria do dano moral individual acaba cedendo lugar, no caso do
dano moral coletivo, a um sentimento de desapreço e de perda de
valores essenciais que afetam negativamente toda uma coletividade
[...] Tal intranquilidade e sentimento de desapreço gerado pelos danos
coletivos, justamente por serem indivisíveis, acarreta lesão moral que
também deve ser reparada coletivamente”345.
Leite compartilha do mesmo entendimento, ao referir que

a “dor” vinculada ao dano extrapatrimonial ambiental “é predomi-
nantemente objetiva, pois se procura proteger o bem ambiental em si
(interesse objetivo) e não o interesse particular subjetivo. Outrossim,
refere-se, concomitantemente, a um interesse comum de uma
personalidade em sua caracterização coletiva”346.
344 BITTAR FILHO, Carlos Alberto. Do dano moral coletivo no atual contexto brasileiro. Revista
de Direito do Consumidor, São Paulo, v. 12, p. 44, out./dez. 1994.
345 RAMOS, André de Carvalho. Ação civil pública e o dano moral coletivo. Revista de Direito
do Consumidor, São Paulo, v. 25, p. 83, jan/mar. 1998.
346 LEITE, op. cit., p. 300.
219
A respeito do tema, o Tribunal de Justiça do Rio de
Janeiro expressamente reconheceu o dano moral coletivo associado ao
corte de vegetação de árvores sem licenciamento ambiental:
“Poluição ambiental. Ação civil pública formulada pelo

Município do Rio de Janeiro. Poluição consistente em
supressão da vegetação do imóvel sem a devida
autorização municipal. Cortes de árvores e início de
construção não licenciada, ensejando multas e interdição do
local. Dano à coletividade com infringência às leis
ambientais, Lei Federal 4.771/65, Decreto Federal 750/93,
artigo 2º, Decreto Federal 99.274/90, artigo 34 e inciso XI, e
a Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro, artigo 477.
Condenação à reparação dos danos materiais consistentes
no plantio de 2800 árvores e ao desfazimento das obras.
Reformam a sentença para inclusão do dano moral
perpetrado à coletividade. Quantificação do dano moral
ambiental razoável e proporcional ao prejuízo coletivo. A
impossibilidade de reposição do ambiente ao estado anterior
justificam a condenação em dano moral pela degradação
ambiental prejudicial à coletividade. Provimento ao
347
recurso” .
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLUIÇÃO SONORA. OBRIGA-

ÇÃO DE FAZER. PERDA DE OBJETO. DANOS MORAIS.
OCORRÊNCIA.
Trata-se de ação civil pública aforada pelo Ministério

Público objetivando que a ré se abstenha de utilizar o
jingle de anúncio de seu produto, o qual seria gerador de
poluição sonora no meio ambiente, o que ensejaria danos
morais difusos à coletividade. Com relação à obrigação
de fazer, a ação perdeu seu objeto por fato superveniente,
decorrente de criação de lei nova regulando a questão. No
entanto, em relação aos danos morais, prospera a
pretensão do Ministério Público, pois restou amplamente
comprovado que, durante o período em que a legislação
anterior estava em vigor, a requerida a descumprira,
347 TJRJ, Apelação Cível n. 2001.001.14586, 2 ª Câmara Cível, Rel. Des. Maria Raimunda
Azevedo, j. 24.09.2002.
220
Direito Ambiental
causando poluição sonora e, por conseguinte, danos

morais difusos à coletividade348.
No mesmo sentido, o entendimento do Tribunal de

Justiça de Minas Gerais, que reconheceu o direito à indenização por
danos morais coletivos decorrentes da destruição de patrimônio
cultural:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
REEXAME NECESSÁRIO DE OFÍCIO. MUNICÍPIO DE
ARAGUARI. IMÓVEL DA DÉCADA DE VINTE.
"RELICÁRIO". ALTERNATIVAS PARA A PROTEÇÃO DO
PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSITICO. INVENTÁRIOS,
REGISTROS, VIGILÂNCIA, TOMBAMENTO E
DESAPROPRIAÇÃO. ART. 216, § 1º DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA. TOMBAMENTO NÃO HOMOLOGADO PELO
PREFEITO MUNICIPAL. DISCRICIONARIEDADE.
RESPONSABILIDADE DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO.
NÃO CONFIGURAÇÃO. DESCARACTERIZAÇÃO DO BEM
APÓS O INVENTÁRIO. NOTIFICAÇÃO DO PROPRIETÁRIO.
RESPONSABILIDADE. DANO MORAL COLETIVO
EVIDENCIADO. QUANTUM INDENIZATÓRIO. SENTENÇA
REFORMADA. RECURSO VOLUNTÁRIO PREJUDICADO.
(...)
VIII. O dano moral coletivo constitui a agressão a bens e valores

jurídicos comuns a toda a coletividade ou parte dela. Cediço que
um imóvel histórico representa um determinado ponto da história e
do desenvolvimento de uma comunidade. Ao se contemplar um
espaço de relevância histórica, esse espaço evoca lembranças de
um passado que, mesmo remoto, é capaz de produzir a sensação de
reviver momentos e fatos ali vividos. Cada edificação, portanto,
carrega em si não apenas o material de que é composto, mas toda
348 TJRS, Ap. Cível 70005093406, 10° CC, Rel. Des. Luiz Ary Vessini de Lima, j. em
19.02.2004).
221
uma gama de significados e vivências ali experimentados. Não é
possível preservar a memória de um povo sem, ao mesmo tempo,
preservar os espaços por ele utilizados e as manifestações
quotidianas de seu viver, daí porque associa-se a destruição do
imóvel da Avenida Tiradentes, 294 a um atentado aos valores e à
memória da sociedade de Araguari.
IX. Basta a lesão injusta e intolerável a qualquer dos interesses ou

direitos titularizados pela coletividade, independentemente do
número de pessoas atingidas e da configuração da culpa, para se
impor ao infrator o dever de indenizar;
X. A reparação pelo dano moral coletivo tem caráter punitivo-

pedagógico e opera-se por meio de imposição judicial ao ofensor
de uma parcela pecuniária.
XI. O valor da condenação a ser arbitrado sob o norte da equidade

e da razoabilidade deverá ser capaz de representar sanção eficaz
para o agente causador do dano e, por outro lado, suficiente para
dissuadir outras condutas
A indenização paga a título de dano extrapatrimonial será

destinada ao Fundo de Reparação de Bens Lesados previsto pelo art.
13 da Lei 7.347/85.
Quanto à avaliação do dano extrapatrimonial, Leite
preceitua a adoção dos seguintes critérios:
a) Critérios subjetivos (posição social ou política do
ofendido, intensidade do ânimo de ofender, dolo ou culpa);
b) Objetivos (situação econômica do ofensor, o risco
criado, gravidade e repercussão da ofensa)
c) Técnica do valor de desestímulo: dupla função:
compensatória para a coletividade e punitiva para o ofensor
222
Direito Ambiental
d) Exame do proveito do degradador, irreverssibilidade

do dano, intensidade da responsabilidade e valor suficiente para pre-
venção349.
4 A Identificação do poluidor
4.1 O conceito de poluidor
O art. 3º, inc. IV, da Lei 6.938/81, apresenta o seguinte

conceito de poluidor:
“Art. 3º [...]
IV – Poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público

ou privado, responsável direta ou indiretamente, por
atividade causadora de degradação ambiental.”
Havendo mais de um responsável pela degradação,

estabelecer-se-á solidariedade passiva, já que o dano ambiental é fato
único e indivisível, sendo o nexo causal comum. Fundamentam a
responsabilidade solidária os arts. 258, 259, 275 e 942 do Código Civil
de 2002.
Veja-se, a respeito, os seguintes precedentes do Superior

Tribunal de Justiça:
PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE

PASSIVA. SOLIDARIEDADE.
1. A solidariedade entre empresas que se situam em área

poluída, na ação que visa preservar o meio ambiente, deriva
da própria natureza da ação.
349 LEITE, op. cit., p. 70.
223
2. Para correção do meio ambiente, as empresas são
responsáveis solidárias e, no plano interno, entre si,
responsabiliza-se cada qual pela participação na conduta
danosa.
350
3. Recurso especial não conhecido .
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSÁVEL DIRETO E

INDIRETO PELO DANO AMBIENTAL. SOLIDARIEDADE.
HIPÓTESE EM QUE SE CONFIGURA LITISCONSÓRCIO
FACULTATIVO E NÃO LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO.
1. A ação civil pública pode ser proposta contra o

responsável direto, contra o responsável indireto ou contra
ambos, pelos danos causados ao meio ambiente. Trata-se
de res-ponsabilidade solidária, ensejadora do litisconsóricio
facultativo (CPC, art. 46, I) e não do litisconsórcio necessário
(CPC, art. 47).
2. Lei 6.938/81, arts, 3º, IV, 14, §1º, e 18, § único. Código
Civil, arts. 896, 904 e 1518. Aplicação.
351
3. Recurso especial não conhecido .
Aquele que for acionado em uma ação civil pública ou em

ação individual poderá ajuizar uma ação regressiva contra os demais
co-responsáveis, destacando-se a inadmissibilidade da denunciação da
lide, pois implicaria em discussão de culpa.
No que diz respeito à obrigação de recuperar passivos

ambientais, associados à falta de áreas de preservação permanente e
reservas legais, ou à contaminação de solo por poluentes, a imputação
da responsabilidade ao proprietário da área degradada independe de
ter ele causado o dano ambiental. O fundamento é a visualização da
obrigação de conservar a qualidade ambiental como uma obrigação
propter rem, inerente à função social da propriedade, de modo que a
obrigação de reparar o passivo acompanha o imóvel, transferindo-se
350 (STJ, 2a Turma, RESP n. 18567-SP, Rel. Min. Eliana Calmon, j. em 16.06.2000)
351 (STJ, RESP. 37354/SP, 2ª Turma, Rel. Min. Antônio de Pádua Ribeiro, j. em 18.09.95).
224
Direito Ambiental
para o seu adquirente. Confira-se, a respeito, o posicionamento do

Superior Tribunal de Justiça:
“Processual Civil e ambiental. Ação civil pública. Dano

ambiental. Construção de hidrelétrica. Responsabilidade
º º
objetiva e solidária. Arts. 3 , inc. IV, e 14, §1 , da Lei
6938/81.
1. A responsabilidade por danos ambientais é objetiva e,

como tal, não exige a comprovação de culpa, bastando a
constatação do dano e do nexo de causalidade.
2. Excetuam-se à regra, dispensando a prova do nexo de

causalidade, a responsabilidade do adquirente de imóvel já
danificado porque, independentemente de ter sido ele ou o
dono anterior o real causador dos estragos, imputa-se ao
352
novo proprietário a responsabilidade pelos danos” .
“Administrativo. Reserva Florestal. Novo proprietário.

Legitimidade passiva. O novo adquirente do imóvel é parte
legítima passiva para responder por ação de dano
ambiental, pois assume a propriedade do bem rural com a
353
imposição das limitações ditadas pela lei federal”.
A obrigação de restaurar áreas florestais degradadas foi

expressamente contemplada nos artigos 2º., §2º., e 7º., §2º., da Lei
12.651/12 (Novo Código Florestal), segundo os quais a obrigação
previstas nesta lei têm natureza real e são transmitidas ao sucessor, de
qualquer natureza, nos casos de transferência de domínio ou posse de
imóvel rural.
4.2 A Responsabilidade do Estado por danos

ambientais
O art. 3º, inc. IV, da Lei nº 6.938/81, permite a res-

ponsabilização do Poder Público por danos ambientais, devendo-se
352 STJ, 2ª Turma, Resp. 1.056.540-GO, Rel. Min. Eliana Calmon, j. em 25 de agosto de
2009.
353 RESP 222.349/PR, STJ, 1.a Turma, Rel. Min. José Delgado, j. 23.03.2000.
225
aqui apontar a divergência doutrinária e jurisprudencial sobre se o
Estado responderia em todas as circunstâncias de forma objetiva; ou se
esta modalidade de responsabilização incidiria apenas quando se
tratasse de dano perpetrado mediante ação de agentes estatais, quando,
então, teria plena aplicabilidade o art. 37, § 6º, da Constituição Federal
de 1988.
A questão é polêmica, sendo possível distinguir três

situações em que o Poder Público seria responsável pela reparação de
danos ambientais.
A primeira situação define-se pelo dano provocado

diretamente pelo Poder Público, mediante ação de agentes estatais, ou
por meio de concessionária de serviço público. Neste caso, aplicam-se
os arts. 3º, inc. IV, e 14, § 1º, da Lei nº 6.938/81, combinados com o
art. 37, § 6º, da Constituição Federal. Há nexo de causalidade direto
entre a ação do agente estatal ou da concessionária e o resultado lesivo,
aplicando-se responsabilização objetiva, fundada no risco admi-
nistrativo.354
No caso de dano provocado por concessionária de serviço

público, estabelece-se solidariedade entre o poder concedente e a
concessionária, conforme decidiu o Superior Tribunal de Justiça:
“Direito Administrativo e ambiental. Artigos 23, inciso VI e

225, ambos da Constituição Federal. Concessão de serviço
público. Responsabilidade objetiva do Município. Soli-
dariedade do poder concedente. Dano decorrente da
execução do objeto do contrato de concessão firmado entre
a recorrente e a Companhia de Saneamento Básico do
Estado de São Paulo – SABESP (Delegatária do Serviço
Municipal). Ação civil pública. Dano ambiental.
Impossibilidade de exclusão da responsabilidade do
Município por ato de concessionário do qual é fiador da
regularidade do serviço concedido. Omissão no dever de
354 Assinala Juarez Freitas que o fundamento da responsabilidade estatal não é o risco
integral, mas sim o risco administrativo, significando que “o Estado arca apenas com os riscos
inerentes à atuação intervencionista que o caracteriza, daí que a vítima, em razão até de sua
presumida vulnerabilidade, resulta sem ter o ônus de provar a culpa da Administração Pública”
(FREITAS, Juarez. Estudos de direito administrativo. 2.ed. São Paulo: Malheiros, 1997. p.122).
226
Direito Ambiental
fiscalização da boa execução do contrato perante o povo.

Recurso especial provido para reconhecer a legitimidade
355
passiva do Município”.
Em se tratando de omissão do Poder Público quanto ao

funcionamento de serviço público que, na hipótese da degradação
ambiental, consubstancia em deficiência do exercício do poder de
polícia na fiscalização das atividades poluidoras e na concessão de
autorizações administrativas e licenças ambientais, há divergência
doutrinária e jurisprudencial. Conforme Celso Antônio Bandeira de
Mello, em se tratando de atividades clandestinas, a responsabilidade do
Poder Público é subjetiva, embora se possa partir de uma presunção
juris tantum de responsabilidade, e somente incide nas situações de
falta do serviço público: o serviço não funciona, funciona mal ou
funciona tardiamente,356 devendo, ainda, existir uma obrigação legal
de o Poder Público impedir um certo evento danoso. Do mesmo sentir
compartilham Leite,357 Lucarelli,358 Oliveira359 e Jucovsky.360
355 "I - O Município da Itapetininga é responsável, solidariamente, com o concessionário de

serviço público municipal, com quem firmou ‘convênio’ para realização do serviço de coleta de
esgoto urbano, pela poluição causada no Ribeirão Carrito, ou Ribeirão Taboãozinho.
II - Nas ações coletivas de proteção a direitos metaindividuais, como o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, a responsabilidade do poder concedente não é
subsidiária, na forma da novel lei das concessões (Lei n.o 8.987, de 13.02.95), mas objetiva e,
portanto, solidária com o concessionário de serviço público, contra quem possui direito de
regresso, com espeque no art. 14, § 1.o, da Lei n.o 6.938/81. Não se discute, portanto, a
liceidade das atividades exercidas pelo concessionário, ou a legalidade do contrato
administrativo que concedeu a exploração de serviço público; o que importa é a potencialidade
do dano ambiental e sua pronta reparação” (in RESP 28222/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, 2. a
Turma, j. 15.02.2000, DJ de 15.02.2001, p.253, por maioria).
356 Curso de direito administrativo. 11.ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p.670-671. Neste
sentido também posiciona-se Adalberto Pasqualotto (op. cit., p.452).
357 LEITE. Dano ambiental..., op. cit., p.204. O autor defende que o Estado seja
responsabilizado somente quando demonstrado o nexo de causalidade entre o seu ato e o
dano, a partir “de um mecanismo que objetiva só responsabilizar o Estado, conjuntamente,
quando este tenha atuado de maneira não justificável em relação à ocorrência do dano. Mais
que isso, o Estado deve ser obrigado a reparar prejuízos por terceiros, quando ficar
demonstrada cabalmente sua atuação com culpa grave ou omissão injustificável”.
358 LUCARELLI, op. cit., p.19.
359 OLIVEIRA, Helli Alves. Da responsabilidade do Estado por danos ambientais. Rio de
Janeiro: Forense, 1990. p.48. O autor entende que o art. 37, § 6.o, da CF/88 só cobriu o risco
administrativo da atuação ou inação dos servidores públicos; não responsabilizou a
Administração por atos predatórios de terceiros, nem por fenômenos naturais que causem
danos a particulares. Para a indenização destes fatos e atos estranhos à atividade
administrativa, nota-se o princípio geral da culpa civil, manifestada pela imprudência,
negligência ou imperícia na realização do serviço público que causou ou ensejou o dano”.
227
Veja-se que, nesta hipótese, inexiste nexo de causalidade
direto entre o dano ambiental e a atividade estatal, uma vez que o dano
resultou de uma atividade clandestina do particular ou de uma
atividade lícita do particular empreendida em virtude de uma
autorização administrativa ou licenciamento ambiental irregular ou
deficiente. Trata-se de uma responsabilidade indireta, decorrente de
omissão, reputada uma das condições do evento lesivo, pelo que se
deve demonstrar que o Estado omitiu-se ilicitamente, “por não ter
acorrido para impedir o dano ou por haver sido insuficiente neste
mister, em razão de comportamento inferior ao padrão legal
exigível”.361 Silveira refere, ainda, que “não basta à configuração da
responsabilidade estatal a simples relação entre ausência de serviço
(omissão estatal) e o dano sofrido. É necessário demonstrar a culpa por
negligência ou imperícia no serviço ensejador do dano, quando ao
Estado era exigido um certo padrão de conduta capaz de obstar o
evento lesivo”, sendo que este padrão de conduta será aferido caso a
caso.362
Essa mesma construção é aplicável aos fatos da natureza,

“a cuja lesividade o Poder Público não obstou, embora devesse fazê-lo.
Sirva de exemplo o alagamento de casas ou depósitos por força do
empoçamento de águas pluviais que não escoaram por omissão do
Poder Público em limpar os bueiros e galerias que lhes teriam dado
vazão”.363
No entanto, se houver dano ou sacrifício especial ao

ambiente, a responsabilização estatal pelo licenciamento ou
autorização será objetiva,364 sob o fundamento do princípio da
360 JUCOVSKY, Vera Lúcia. Responsabilidade civil do estado por danos ambientais. São
Paulo: Juarez Oliveira, 2000. p.55. Refere a autora que “toda a atividade que possa levar ao
dano do ambiente está subordinado à Administração, sob a forma de fiscalização, vigilância ou
controle, razão pela qual o Estado deve ser responsável solidário com o poluidor em caso de
dano à natureza, especialmente por omissão do Poder Público, a configurar a culpa in
ommittendo no poder de polícia”.
361 MELLO, C. A. B. de, op. cit., p.672.
362 SILVEIRA, Paulo Antônio Caliendo Velloso da. Responsabilidade civil da administração
pública por dano ambiental. AJURIS, Porto Alegre, n.72, pp.178-179, mar. 1988.
364 JUCOVSKI, op. cit., p.56; LUCARELLI, op. cit., p.19.
228
Direito Ambiental
igualdade, procurando-se garantir “uma equânime repartição dos ônus

provenientes dos atos ou efeitos lesivos, evitando que alguns suportem
prejuízos ocorridos por ocasião ou por causa de atividades
desempenhadas no interesse de todos”.365 Além do que se deve
reconhecer que foi por meio de uma atuação estatal que se criou a
situação propiciatória do dano, que decorreu de uma atividade
licenciada. Assim, Mello afirma que “a responsabilidade em tais casos
(danos dependentes de situação produzida pelo Estado) evidentemente
está correlacionada com o risco suscitado. Donde, se a lesão sofrida
não guardar qualquer vínculo com este pressuposto, não haverá falar
em responsabilidade objetiva”.366
Já para Machado,367 Mancuso368 e Milaré,369 a respon-
sabilidade advinda da omissão estatal será sempre objetiva, já que o
art. 3º, inc. IV, refere-se à “responsabilidade indireta”, pelo que não
exigiria um nexo de causalidade direto entre ação e dano. Daí que o
Poder Público, que não coíbe a ação do particular mediante ações
fiscalizatórias, e que concede uma licença ambiental precária e ilegal,
está concorrendo indiretamente para a produção do dano, aplicando-se-
lhe a regra da responsabilidade civil objetiva e o princípio da
solidariedade entre os co-poluidores.370 Este entendimento, de acordo
com os autores referidos, vem reforçado pelo art. 225, caput, da

367 MACHADO, Direito..., op. cit., p.276.
368 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação civil pública: em defesa do meio ambiente,
patrimônio cultural e dos consumidores. 4.ed. São Paulo: RT, 1996. p.212.
369 MILARÉ, Direito..., op. cit., 2000. p.342. O autor pondera que, para não se penalizar
excessivamente a sociedade, o Estado somente deverá ser acionado quando “demonstrado o
nexo de causalidade entre um ato seu e o dano. Afinal, se é possível escolher um dos
responsáveis, por que não se valer da opção mais conveniente aos interesses da
comunidade?!”.
370 Assim também já se posicionou o Superior Tribunal de Justiça: Processo civil. Ação civil
pública. Dano ambiental. 1. É parte legítima para figurar no pólo passivo da ação civil pública,
solidariamente, o responsável direto pela violação às normas de preservação do meio ambiente,
bem assim a pessoa jurídica que aprova o projeto danoso. 2. Na realização de obras e
loteamentos, é o Município responsável solidário pelos danos ambientais que possam advir do
empreendimento, juntamente com o dono do imóvel. 3. o imóvel causador do dano é adquirido
por terceira pessoa, esta ingressa na solidariedade, como responsável. 4. Recurso especial
improvido” (RESP 295797/SP, DJ 12.11.2001, p.140, 2.a Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, j.
18.09.2001).
229
Constituição, que impõe ao Estado o dever de defender o meio
ambiente e de preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
No mesmo sentido, vejam-se os seguintes arestos do
Superior Tribunal de Justiça:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO CAUSADO AO MEIO
AMBIENTE. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ENTE ESTATAL.
RESPONSABILIDADE OBJETIVA. RESPONSÁVEL
DIRETO E INDIRETO. SOLIDARIEDADE. LITISCON-
SÓRCIO FACULTATIVO. ART. 267, IV, DO CPC.
PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. SÚMULAS 282 E
365 DO STF.
[...]
1. O art. 23, inc. VI, da Constituição da República fixa a
competência comum para a União, Estados, Distrito Federal
e Municípios no que se refere à proteção do meio ambiente
e combate à poluição em qualquer de suas formas. No
mesmo texto, o art. 225, caput, prevê o direito de todos a um
meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
2. O Estado recorrente tem o dever de preservar e fiscalizar
a preservação do meio ambiente. Na hipótese, o Estado, no
seu dever de fiscalização, deveria ter requerido o Estudo de
Impacto Ambiental e seu respectivo relatório, bem como a
realização de audiências públicas acerca do tema, ou até
mesmo a paralisação da obra que causou o dano ambiental.
3. O repasse das verbas pelo Estado do Paraná ao
Município de Foz de Iguaçu (ação), a ausência das cautelas
fiscalizatórias no que se refere às licenças concedidas e as
que deveriam ter sido confeccionadas pelo ente estatal
(omissão), concorreram para a produção do dano ambiental.
Tais circunstâncias, pois, são aptas a caracterizar o nexo de
causalidade do evento, e assim, legitimar a responsa-
bilização objetiva do recorrente.
4. Assim, independentemente da existência de culpa, o
poluidor, ainda que indireto (Estado-recorrente) (art. 3º da
Lei 6.938/81), é obrigado a indenizar e reparar o dano
causado ao meio ambiente (responsabilidade objetiva).
230
Direito Ambiental
5. Fixada a legitimidade passiva do ente recorrente, eis que

preenchidos os requisitos para a configuração da respon-
sabilidade civil (ação ou omissão, nexo de causalidade e
dano), ressalta-se, também que tal responsabilidade
(objetiva) é solidária, o que legitima a inclusão das três
esferas de poder no pólo passivo na demanda, conforme
realizado pelo Ministério Público (litisconsórcio facultativo).
371
6. Recurso especial conhecido em parte e improvido .
ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL

PÚBLICA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.
DANOS MORAIS. CASO MALATHION. PRESCRIÇÃO.
NEXO DE CAUSALIDADE (...)
5. Ordinariamente, a responsabilidade do Estado, por
omissão, é subjetiva ou por culpa; regime comum ou geral
esse que, assentado no art. 37 da Constituição Federal,
enfrenta duas exceções. Primeiro, quando a
responsabilização objetiva do ente público decorre de
expressa previsão legal, em microssistema especial.
Segundo, quando as circunstâncias indicam a presença de
standard ou dever de ação estatal mais rigoroso do que
aquele que jorra, segundo a interpretação doutrinária e
jurisprudencial, do texto constitucional, precisamente a
372
hipótese da salvaguarda da saúde pública... ”
Finalmente, uma terceira hipótese de responsabilização

estatal ocorre quando o dano tem a sua origem na omissão estatal na
prestação de políticas públicas voltadas à realização do equilíbrio
ecológico (responsabilidade comissiva por omissão). Ou seja, verifica-
se omissão na prestação de um serviço público essencial, tal como a
destinação final do resíduo sólido urbano, a conservação de rodovias,
ameaças de erosão e o tratamento do esgoto. Neste caso, Pasqualotto e
Leite manifestam-se pela incidência da responsabilização objetiva do
Poder Público, pois que a omissão estatal é a causa direta do dano.373
371 RESP 604.725-PR, 2° Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ 22.08.2005.

372 RESP 1236863/ES, 2ª. Turma, Rel. Herman Benjamin, DJ 27.02.2012.
373 PASQUALOTTO, op. cit., p.452 e LEITE , Dano ambiental..., op. cit., p.205.
231
O argumento no sentido de que haveria discriciona-
riedade por parte do Poder Público para realizar ou não obras
necessárias à preservação do meio ambiente, de modo a impedir a
intervenção do Poder Judiciário, em respeito ao princípio da separação
de poderes, tem sido afastado a partir de uma moderna concepção de
discricionariedade, segundo a qual cabe ao Juiz aferir, no caso
concreto, se a decisão administrativa realmente concretizou os direitos
fundamentais que se encontravam em risco. A respeito, Álvaro Valery
Mirra afirma que “toda vez que a Administração não atuar de modo
satisfatório na defesa do meio ambiente, omitindo-se no seu dever de
agir para relegar a proteção da qualidade ambiental a questão de
importância secundária, violando as normas constitucionais e
infraconstitucionais que lhe impuseram a obrigatoriedade de atuar,
caberá à coletividade, por intermédio de seus representantes
legitimados, buscar perante o Poder Judiciário o estabelecimento da
boa gestão ambiental”374.
Veja-se, a respeito, o seguinte precedente do Superior

Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL

PÚBLICA. OBRAS DE RECUPERAÇÃO EM PROL DO
MEIO AMBIENTE. ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIO-
NÁRIO.
1. Na atualidade, a Administração pública está submetida ao

império da lei, inclusive quanto à conveniência e
oportunidade do ato administrativo.
2. Comprovado tecnicamente ser imprescindível, para o

meio ambiente, a realização de obras de recuperação do
solo, tem o Ministério Público legitimidade para exigi-la.
3. O Poder Judiciário não mais se limita a examinar os

aspectos extrínsecos da administração, pois pode analisar,
ainda, as razões de conveniência e oportunidade, uma vez
que essas razões devem observar critérios de moralidade e
razoabilidade.
374 MIRRA, Álvaro Valery. Ação Civil Pública e a reparação do dano ao meio ambiente. São
Paulo: Ed. Juarez de Oliveira, 2002, p. 374.
232
Direito Ambiental
4. Outorga de tutela específica para que a Administração

destine do orçamento verba própria para cumpri-la.
375
5. Recurso especial provido .
Também Anízio Pires Gavião Filho admite a

possibilidade de controle judicial das omissões estatais lesivas ao
direito fundamental ao meio ambiente, enfatizando que este controle
deverá amparar-se no modelo de ponderação de direitos fundamentais.
Nesse modelo, assevera o autor, “não há uma prevalência incondi-
cional de um princípio sobre outros, pois os interesses em jogo estão
abstratamente no mesmo nível, tudo devendo ser resolvido conforme o
peso de cada um diante das circunstâncias do caso concreto. É o caso
concreto que vai determinar a relação de precedência condicionada em
que um princípio irá prevalecer sobre o outro. Assim, conforme as
circunstâncias concretas de uma determinada situação de fato –
significativa degradação ambiental de área de preservação causada
pelo depósito de lixo urbano que está a exigir imediata recuperação sob
pena de contaminação do rio do qual é retirada a água para
abastecimento da população de uma cidade - o princípio que
determina a realização das obras necessárias à recuperação da área
degradada terá prevalência sobre os princípios opostos”376.
375 STJ, Resp. 429.570-GO, Rel. Min. Eliana Calmon, 2ª T., j. em 11.11.2003.
376 GAVIÃO FILHO, ob. cit., p. 194.
233
234
Direito Ambiental
Capítulo IX
RESPONSABILIDADE PENAL AMBIENTAL
1 Introdução
Também quando se tem em conta a perspectiva criminal
de proteção ao bem jurídico meio ambiente, não se pode olvidar a
necessidade de uma abordagem sistêmica, por meio da qual pode-se
conceituar o meio ambiente nas palavras de José Afonso da Silva,
como sendo “a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais
e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em
todas as suas formas. A integração busca assumir uma concepção
unitária do ambiente compreensiva dos recursos naturais e
culturais377.
Esse conceito envolve o meio ambiente como um todo,

englobando tanto o natural, como aquele que decorre da ação do
homem sobre a natureza, ou pura e simplesmente da ação do homem–
377 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, São Paulo: Malheiros Editores,
p.2.
235
meio ambiente cultural e artificial. Trata-se de uma visão unitária que
ressalta três aspectos:
a)meio ambiente cultural – compreende bens que são

fruto da intervenção humana; nele se incluem tanto os bens tangíveis
(Ex. imóveis de valor histórico; esculturas, obras de arte), quanto os
intangíveis (Ex. ritos, tradições, festas populares, criações científicas,
etc.) Vide Decreto Federal nº 3.551/00, que cria o Registro de Bens
Culturais de Natureza Imaterial
b)meio ambiente natural - compreende bens que

existem independentes da ação humana.
c) meio ambiente artificial - provêm da ação transfor-

madora do Homem sobre a natureza – nele se incluem as culturas
artificiais; as florestas homogêneas ou industriais, recursos em geral
usados como matérias-primas; especialmente o meio ambiente urbano.
Para alguns autores, como por exemplo Fiorillo e Abelha Rodrigues, o
meio ambiente artificial restringe-se ao espaço urbano construído378.
O Direito Penal Ambiental desliza por entre os princípios

do Direito Ambiental e deles se alimenta. O Direito Penal Ambiental,
ao trabalhar em grande parte com tipos de perigo abstrato, milita em
favor da prevenção (ex. art. 56 da Lei 9.605/98). Meras condutas que
ponham em perigo o bem jurídico tutelado configuram tipos penais
ambientais.
O princípio do poluidor-pagador também norteia a tutela

penal do meio ambiente. Além de exigir a reparação do dano ao
ambiente para extinção da punibilidade (art. 28, inc. I, da L. 9.605/98),
a Lei de Crimes Ambientais impõe a prévia composição do dano
ambiental como pré-requisito à transação penal (art. 27).
378 RODRIGUES, Marcelo Abelha; FIORILLO, Celso Pacheco. Manual de Direito Ambiental e
Legislação Aplicável. 2. ed. São Paulo: Max Limonad., p.63.
236
Direito Ambiental
2 Importância da tutela penal do ambiente

Se na tutela dos bens individuais, como o direito à vida e
patrimônio, por exemplo, o Direito Penal é visto como a ultima ratio,
com mais razão deve sê-lo na proteção de bens e valores que dizem
respeito a toda a coletividade, já que estreitamente conectados à
complexa equação biológica que garante a vida humana no planeta.
Agredir ou pôr em risco essa base de sustentação planetária é
socialmente conduta de máxima gravidade.
Alguns doutrinadores sustentam a desnecessidade de

criminalização de condutas deletérias ao bem jurídico meio ambiente.
Com a devida vênia, não se comunga desse ponto-de-vista, porquanto
o conteúdo ético associado a uma reprovação penal é bem mais forte
do que o sancionamento na esfera administrativa ou na esfera civil.
Aliás, sensível à importância da proteção do meio

ambiente pelo Direito Penal, doutrina e jurisprudência, cada vez mais,
apenas de forma excepcional admitem o acolhimento dos princípios da
mínima intervenção e da insignificância aos crimes ambientais.
Assim sustentam Vladimir e Gilberto Passos de Freitas

para os quais a aplicação do princípio da insignificância, embora não
vedada, será excepcional para os crimes ambientais, devendo ser
amplamente justificada pelo magistrado379.
No dizer dos autores: o reconhecimento do princípio da

insignificância deverá ser reservado para hipóteses excepcionais,
principalmente pelo fato de que as penas previstas na Lei n. 9.605/98
são, na sua maioria, leves e admitem transação ou suspensão do
processo (Lei 9.099/95, arts. 76 e 89). Em outras palavras, nos casos de
menor relevância a própria lei dá a solução, ou seja, a composição
entre o Ministério Público e o infrator, sendo esta a opção mais
379 FREITAS, Vladimir Passos de; FREITAS, Gilberto Passos de. Crimes contra a Natureza.
8 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 44
237
acertada. A propósito do tema, cumpre ressaltar que há uma tendência
em rejeitar a alegação do princípio da insignificância380.
Constantino comunga desse entendimento. Ao explicar

que, a partir dos escritos de Claus Roxin há, na Alemanha, atualmente,
uma tendência a se acrescentar ao conceito analítico de crime, a
responsabilidade, ensina: a responsabilidade está ligada aos motivos
de política criminal, que legitimam ou não a persecução de um
determinado crime em Juízo; vale dizer: para que alguém seja
processado criminalmente, não basta que haja praticado uma conduta
típica, antijurídica e culpável, mas é ainda necessário que sua atuação
venha imbuída de responsabilidade: é preciso que haja fundadas
razões de política criminal para que o Ministério Público provoque,
através da ação penal pública, a movimentação de todo o mecanismo
do Poder Judiciário, a fim de processar e punir o agente de um
comportamento, que além de típico, antijurídico e culpável, deve
mostrar-se também responsável (merecedor de apenação no específico
caso concreto, segundo postulados da Política Criminal)381. O mesmo
autor, comentando crime contra a fauna, onde há alguns arestos
acolhendo o princípio da insignificância, questiona se o referido
princípio poderia ser utilizado no caso de abate de um só animal, já
que, na hipótese, se poderia argumentar não ferido o equilíbrio
ecológico tutelado pela Lei Ambiental, afirma: cremos, todavia, que o
aludido princípio da insignificância deva ser utilizado, com muita
reserva, em matéria de crimes ambientais; isto porque, conforme se
extrai do pensamento exposto pelo biólogo americano Edward O.
Wilson...em ecologia não se pode pensar só em termos de presente,
mas deve-se olhar, com maior ênfase, para o futuro: a eliminação
desnecessária de um só espécime da fauna silvestre, nos dias atuais,
refletirá de forma catastrófica em tempos vindouros, podendo
ocasionar um desastre ecológico nas próximas décadas382.
380 Idem, ibidem.

381 CONSTANTINO, Carlos Ernani. Delitos ecológicos. 3. ed. São Paulo: Lemos e Cruz,
2005, p. 273
382 Idem, pp. 138-139.
238
Direito Ambiental
Nesse sentido decidiu o Tribunal Regional Federal da

383
4ª Região não reconhecendo os princípios da mínima intervenção e
da insignificância em face de pesca predatória realizada em período de
defeso e com petrechos proibidos e crime contra a fauna marinha ao
afirmar que o bem jurídico agredido, nas infrações penais ambientais, é
o ecossistema (constitucionalmente tutelado: art. 225 da CF/88), cuja
relevância não pode ser mensurada, o que resulta na impossibilidade de
aplicação da tese do crime de bagatela e, por consequência, dos
princípios da intervenção mínima e da subsidiariedade do Direito
Penal. Em outro aresto384, também levou-se em consideração que o
bem jurídico protegido é a higidez ambiental, insuscetível, ao menos
diretamente, de avaliação econômica.
O Tribunal Regional Federal da 1ª Região385, por sua

vez, afastou o princípio da insignificância em dois julgamentos de
crimes contra o meio ambiente tendo em consideração a indispo-
nibilidade do bem, a afetação ao interesse público, o sinergismo da
degradação ambiental e a difícil reparação do dano.
Também a Quarta Câmara do Tribunal de Justiça do Rio

Grande do Sul desacolheu o princípio da insignificância386 no caso de
corte de árvore sob o argumento da necessidade de se analisar o
desvalor do resultado e o desvalor da ação do agente que, no caso, não
pode ser tida como indiferente penalmente, vez que o dano ambiental
383 BRASIL. Tribunal Regional Federal 4ª Região, Apelação Criminal 200572000047598/ SC, j.
12/09/2007 Documento: TRF400154709, D.E. 19/09/2007 e Tribunal Regional Federal 4ª
Região, Apelação Criminal 200270080000150/ PR, j. 11/07/2007 Documento: TRF400151720,
D.E. 18/07/2007, ambos da Oitava Turma, tendo como Relator Paulo Afonso Brum Vaz.
384 BRASIL. Tribunal Regional Federal 4ª Região, Recurso em Sentido Estrito
200572000009044/ SC, Oitava Turma, j. 05/10/2005 Documento: TRF400114917, DJU
19/10/2005, p. 1267, Relator Paulo Afonso Brum Vaz.
385 BRASIL. Tribunal Regional Federal 1ª Região, - Apelação Criminal– 200534000179580/DF,
Quarta Turma, j. 20/11/2007 Documento: TRF100262888, DJ 7/12/2007, p. 20, Relator Hilton
Queiroz e Apelação Criminal 200334000196439/DF, Terceira Turma, j.6/12/2005 Documento:
TRF100257848, DJ 28/9/2007, p. 42, Relator Tourinho Neto.
386 BRASIL. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, Quarta Câmara Criminal, j. 22/03/2007,
DJ 25/04/2007, Rel. Des. Aristides Pedroso de Albuquerque Neto.
239
não pode ser quantificado, pois a agressão ao meio ambiente atinge
toda a coletividade.
3 A Tríplice Responsabilização
A CF/88 não se contentou com a mera reparação do dano,
embora essa também seja uma das tônicas da Lei de Crimes
Ambientais. O art. 225, § 1º, da CF, na esteira do que já apregoava o
art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/81, enfatiza a possibilidade de o poluidor
ser simultaneamente responsabilizado nas esferas civil, administrativa
e penal, o que desde já exclui a conclusão de que o poluidor que
posteriormente veio a reparar o dano está isento das sanções de índole
penal.
4 Panorama Geral do Direito Penal Ambiental

A legislação ambiental, embora fosse essa a pretensão do
Legislador quando elaborou a LCA, no tocante aos aspectos criminais,
ainda não se acha compilada, reunida em um só diploma legal, daí por
que o enquadramento criminal de uma conduta lesiva ao meio
ambiente envolve a análise de várias leis federais. Ademais, muitos
tipos penais ambientais são normas penais em branco, o que pressupõe
um certo trânsito em normas de diversas hierarquias e instâncias de
Poder.
Atualmente, conta-se com tipos penais relativos a
condutas lesivas ao meio ambiente:
 na Lei 9.605/98387;
 na Lei 6.453/77, arts. 23, 26 e 27 (Lei sobre atividades
nucleares).
387 A Lei n. 9.605/98 foi alterada pela Lei n. 11.284, de 2 de março de 2006, a qual
acrescentou dois novos tipos penais, a saber os arts. 50-A e 69-A .
240
Direito Ambiental
 na Lei 6.766/79 (Loteamentos) e alguns tipos remanes-

centes do próprio Código Penal (exemplo: crime de incêndio
– art. 250);
 na Lei 7.643/87 (Lei de Proteção aos Cetáceos) ;
 no DL 3.688/41 (Lei de Contravenções Penais).
 na Lei 11.105/05 (Lei de Biossegurança – arts. 24 a 29);
 na Lei 11.284/06 (gestão das florestas públicas)
acrescentou dois tipos penais (50-A e 69-A à LCA)
 na Lei 11.428/06 (Mata Atlântica)- acrescentou art. 38-A
à LCA
 na Lei dos Agrotóxicos (L. 7802/89 foi alterada pela lei
n. L. 9.974/00).
 Na Lei da Política Nacional dos Resíduos Sólidos ( os
arts. 52 e 53 da L. 12.305/10 introduziram alterações na Lei
n. 9.605/98).
5 A Lei dos Crimes Ambientais (Lei 9.605/98)

Conquanto essa lei seja conhecida como Lei de Crimes
Ambientais, dispõe, na verdade, sobre infrações penais e adminis-
trativas lesivas ao meio ambiente.
Do ponto de vista penal, essa lei não trabalha com

sanções muito elevadas. A privação de liberdade é uma pena
praticamente inaplicável em face dos preceitos secundários previstos
por esse diploma. Mesmo o crime considerado mais severamente
apenado – o incêndio em mata ou floresta – art. 41 – admite a
substituição por pena restritiva de direitos, pois conta com pena
máxima de 4 anos. De todos os tipos previstos nesta lei, somente esse
do art. 41 foge da abrangência dos benefícios previstos na Lei
241
9.099/95. Quase todos admitem a transação. Outros, a suspensão
condicional do processo.
Com o advento da Lei nº 10.259/01, que disciplina os

juizados de pequenas causas no âmbito da Justiça Federal, abriu-se a
discussão sobre a possibilidade de transação para crimes com pena até
dois anos. Todavia, com o advento da Lei n. 11.313/06, que alterou o
art. 61 da Lei n. 9.099/95, a discussão foi soterrada com a franquia de
transação para os crimes com pena máxima cominada não superior a
dois anos.
6 Co-autoria e Participação na Lei dos Crimes

Ambientais
O art. 2º da LCA reproduz, em parte, o art. 29 do CP,
indicando as formas de concurso para a prática delitiva, demonstrando
adesão à teoria monista, no que pertine ao concurso de agentes. Para
essa lei, na esteira do CP, pode haver prática criminosa por mais de um
agente, mesmo não havendo nexo psíquico entre eles. Qualquer ação
ou omissão que se interponha na cadeia causal do crime é passível de
punição (teoria da equivalência dos antecedentes causais). Exemplo: o
fornecedor de substância tóxica para a prática de atos de pesca comete
o delito do art. 35 em participação, somente se o ato “pescaria com a
utilização de tais substâncias“ vier a se concretizar. Neste caso,
respondem pelo delito do art. 35, inc. II, da LCA, tanto aquele que
forneceu a substância, quanto aquele que a utilizou na pesca. Em não
ocorrendo qualquer pesca, ou não se utilizando o agente de tais
instrumentos, não se configura a participação por absoluta inexistência
de nexo causal.
A novidade introduzida pelo art. 2º diz respeito ao crime
comissivo por omissão. O legislador avançou significativamente
quando previu a possibilidade de se responsabilizar o diretor,
administrador, membro do conselho e de órgão técnico; auditor;
gerente; preposto ou mandatário da empresa, que tenha ciência da
atividade criminosa dessa, quando podia agir para evitá-la, atribuindo-
lhe qualidade de GARANTE da atividade de sua empresa e dos seus
242
Direito Ambiental
prepostos e empregados. Pode-se dizer que a Lei 9.605/98 acrescentou

mais uma situação de GARANTE ao art. 13, §2º, do CP,
complementando a hipótese da alínea a.
7 Responsabilidade Penal da Pessoa Jurídica

O art. 3º introduz a responsabilidade criminal das pessoas
coletivas, em atenção ao comando previsto no art. 225, § 3º, da CF.
A importância dessa inovação diz com a máxima

efetividade das normas ambientais aliada ao princípio da prevenção. A
repressão penal é por demais importante pelo exemplo e pela
propaganda negativa que decorre para a empresa. Muitas empresas
escondiam-se por trás de um biombo decorrente da não possibilidade
de responsabilização da pessoa jurídica e quem respondia pelos delitos,
muitas vezes, eram subalternos. A norma também procura evitar a
ocorrência de novas lesões ao meio ambiente, dentro da diretiva
internacional de que é melhor prevenir do que remediar.
Entretanto, merece destaque o fato de que a previsão não

é inédita no ordenamento jurídico brasileiro. O art. art. 19, § 2º, da Lei
8.213/91 define uma contravenção contra o meio ambiente do trabalho
que pode ser imputado à pessoa jurídica.
Ao longo da história do Direito, vem sendo travada

discussão em torno à idéia de se responsabilizar criminalmente pessoa
jurídica. Com base na teoria da FICÇÃO (cujo mentor mais expressivo
foi Savigny), os romanos difundiram a idéia de que, sendo a pessoa
coletiva uma elucubração jurídica, não seria possível penalizá-la
criminalmente. Essa posição ganhou reforço graças aos ideais da
revolução francesa, dos quais emergiram como dogmas os princípios
da individualização da pena e da culpabilidade como pressuposto da
pena. Com as alterações de ordem econômica e com a existência de
conglomerados cada vez mais fortes, o postulado passou a ser
questionado, ganhando força a teoria da REALIDADE OU ORGA-
243
NICISTA (Otto Gierke), segundo a qual a pessoa jurídica tem
existência no mundo fenomênico, distinta das pessoas de seus sócios
ou acionistas. Possui uma vontade real que é o somatório das vontades
dos dirigentes.
O egrégio Tribunal de Justiça do Estado, por intermédio

da 4ª Câmara Criminal, reformou decisão monocrática que deixou de
receber denúncia contra pessoa jurídica. No voto condutor da maioria
está dito: “Concluindo, resta claro que as condutas lesivas ao meio
ambiente podem sujeitar as pessoas jurídicas a sanções penais. Isto
porque ela ‘tem vontade própria, vontade esta exteriorizada pela
vontade de seus sócios, pois os atos praticados pelos sócios em prol da
empresa, constituem-se em atos praticados pela empresa e por isso
passíveis de responsabilização a qual será cumulada com a respon-
sabilização dos agentes físicos que agiram em prol da pessoa
jurídica’.388
Com base nessa estrutura constitucional, parte da

doutrina entende que a CF/88 introduziu no ordenamento jurídico o
princípio da responsabilidade penal da pessoa jurídica, rompendo com
o brocardo societas delinquere non potest.
A doutrina ainda se divide quanto à constitucionalidade

dessa responsabilidade penal das pessoas morais. Corrente capitaneada
por René Ariel Dotti389, Luiz Vicente Cernichiaro390 e José Henrique
Pierangelli391 entende que a CF não agasalhou tal princípio. Esses
autores interpretam que a leitura do art. 225, § 3º, da CF deve ser feita
388 in Responsabilidade Penal da Pessoa Jurídica pelos Crimes Ambientais, disponível em

www. direitopenal.adv.br/artigos. BRASIL. Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul.
4ª Câmara Criminal. Apelação Crime n.º 70009597717. Relator: Desembargador José Eugênio
Tedesco. Porto Alegre, 14 de outubro de 2004. No mesmo sentido: BRASIL. Tribunal de Justiça
do Estado do Rio Grande do Sul. Câmara, 4. Apelação Crime n.º 70005157896. Relator:
Desembargador Gaspar Marques Batista. Encantado, 31 de outubro de 2002.
389 DOTTI, Renê Ariel. Meio Ambiente e Proteção Penal, in Fascículos de Ciências Penais,
94/21, n. 4.
390 CERNICCHIARO, Luiz Vicente. Direito Penal na Constituição. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1990, 1ª edição.
391 PIERANGELLI, José Enrique. Escritos Jurídicos Penais. “A Constituição e a
Responsabilidade Penal das Pessoas Jurídicas”, RT 1992, p. 180.
244
Direito Ambiental
com a expressão RESPECTIVAMENTE subentendida após a vírgula

existente logo após “pessoas jurídicas”.
Para outro grupo de doutrinadores Eládio Lecey392, Paulo

José da Costa Júnior393 e Damásio de Jesus394 , dentre outros, essa
responsabilização tem assento constitucional, estando dentre os
avanços alcançados pela Constituição de 1988.
Há, ainda, uma terceira posição, cuja arquitetura jurídica

está delineada na obra de Fernando Galvão395. Segundo esse autor, a
pessoa jurídica é responsabilizada penalmente por ato praticado pela
pessoa física. É caso de responsabilidade pelo fato de outrem, que não
importa qualquer desconstrução na teoria do delito . Não se trata de co-
autoria entre a pessoa jurídica e a física, nem de norma de extensão
típica ou de culpabilidade. A aferição da responsabilidade da pessoa
física é de ser feita com aferição do elemento subjetivo, sob pena de se
objetivar a responsabilidade criminal, o que é inadmissível. Já, no
tocante à pessoa jurídica, sua responsabilidade decorre da relação
objetiva que a relaciona ao autor do crime.
Aproximando-se dessa posição, há decisão do Tribunal

de Justiça do RS396 entendendo que as sanções previstas nos arts. 21 e
22 da Lei n. 9.605/98 são “autênticas medidas de segurança
patrimoniais revividas e devem ser impostas objetivamente, sempre
que reconhecido o cometimento de infração penal pelo dirigente do
ente moral”. No corpo do acórdão, o Relator enfatiza que a
responsabilidade penal da pessoa jurídica é hipótese de “responsa-
bilidade pelo fato de outrem e decorre da relação objetiva que a
relaciona ao autor do crime.”
392 LECEY, Eládio. A Proteção Penal do Meio Ambiente e a Responsabilidade Penal da

Pessoa Jurídica, in Anais do Curso de Direito Penal, Revista Ajuris, Edição Especial, pp.
167/180.
393 COSTA JÚNIOR, Paulo José da. Direito Penal Ecológico, in Justitia, 43/69.
394 JESUS, Damásio de. Direito Penal Parte Geral, vol. 1, Ed. Saraiva, 2003, 26ª edição, São
Paulo, p. 167.
395 ROCHA, Fernando Galvão da. Responsabilidade Penal da Pessoa Jurídica, p. 70, Ed. Del
Rey, 2ª edição, Belo Horizonte, 2003.
396 Apel. Criminal n. 70005157896. Rel. Des. Vladimir Giacomuzzi, julgada em 31.10.02.
245
No entanto, em julgamento dos Embargos Infringentes nº
70010589323, o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul admitiu a
responsabilização penal da pessoa jurídica, asseverando o Relator,
Desembargador Danúbio Edon Franco, que “não há que se falar em
inconstitucionalidade por algo que a própria Constituição previu
[...]”397.
Recentemente, o Superior Tribunal de Justiça pronun-

ciou-se sobre o tema no Recurso Especial nº 564.960-SC, entendendo
constitucional a responsabilização penal da empresa, sob o argumento
de que “se a pessoa jurídica tem existência própria no ordenamento
jurídico e pratica atos no meio social através da atuação de seus
administradores, poderá vir a praticar condutas típicas e, portanto,
ser passível de responsabilização penal. A culpabilidade, no conceito
moderno, é a responsabilidade social, e a culpabilidade da pessoa
jurídica, neste contexto, limita-se à vontade do seu administrador ao
agir em seu nome e proveito[...]”398
7.1 Principais argumentos contra a responsabilidade

penal das pessoas jurídicas
1. O principal argumento é o de que não pode haver

responsabilidade penal sem culpa, e o próprio texto constitucional
baseia o sistema penal brasileiro no princípio da culpabilidade. A
necessidade de um elemento subjetivo do injusto não se coaduna com a
idéia de imputar delitos à pessoa jurídica. A pessoa jurídica é
desprovida de consciência e vontade para praticar delitos.
CONTRA: na verdade, o Direito Penal clássico não

responde satisfatoriamente a essa objeção, pois trabalha com a noção
de responsabilidade individual num enfoque de criminalidade
397 Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, EI nº 70010589323, Rel. Des. Danúbio Edon
Franco, 2º Grupo de Câmaras Criminais, 11.03.2005.
398 Superior Tribunal de Justiça. STJ 564.960-SC, 5ª Turma, Min. Gilson Dipp, j. em
02.06.2005. No mesmo sentido: o Habeas Corpus nº 43751-ES, 5ª Turma, Rel. Min. José
Arnaldo da Fonseca, j. em 15.09.2005.
246
Direito Ambiental
microssocial. A culpabilidade, no atual contexto, deve ser reavaliada,

para que seja baseada também na responsabilidade social. A vontade
da pessoa jurídica deriva do somatório das vontades de seus dirigentes.
Essa soma é um dado real, concreto, que não pode ser desconsiderado.
Ao lado da vontade individual, passa-se a ter uma vontade
institucional. A culpabilidade, como juízo de reprovação, recai sobre a
pessoa moral quando deixa ela de agir como o ordenamento jurídico
dela espera.
Paulo José da Costa Júnior afirma que o princípio

societas delinquere non potest está sendo constantemente colocado em
xeque, devido à crise perante as leis penais especiais, que evidenciam a
carência da sanção penal, insuficiente para contrabalançar as vantagens
que as empresas auferem com o agir criminoso. “Esse fenômeno, de
que se vem tomando consciência, determina várias tentativas de
libertar o Direito Penal societário do caráter personalista da
responsabilidade penal, para que se dê vida a uma forma anômala de
responsabilidade penal das empresas, de natureza direta ou
indireta.”399.
A culpabilidade da pessoa jurídica não é aquela

individual, fundada no Direito Penal Clássico. É a culpabilidade social
que traduz a idéia de que a pessoa jurídica confunde-se com um PJ é
um “centro de emanação de decisões.
A pessoa jurídica tem capacidade de pena – não

privativas de liberdade – mas restritivas de direito e pecuniárias .
2. Ademais, em face do princípio da personalidade da

pena, não seria possível punir a pessoa jurídica; pois, ao puni-la,
estariam sendo atingidos terceiros, como acionistas e cotistas sem
poder decisório.
399 COSTA JR. Paulo José da. Direito Penal na Constituição. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1991, p. 254.
247
CONTRA: tais argumentos cedem face à compreensão
de que o princípio da personalidade da pena ou da intranscendência
(art. 5º, inc. XLV, CF) quer dizer que nenhuma pena passará da pessoa
do condenado e que ninguém será responsabilizado criminalmente por
ato de outrem. Ora, quando um preposto, administrador ou sócio de
uma empresa praticam ato típico, e a responsabilidade por esse ato é
sustentada pela empresa, não há ruptura do pressuposto constitucional
causado pela comprovação de que o ato, em verdade, era ato da própria
empresa., apenas praticado por intermédio de seu representante. Neste
sentido foi o entendimento do Tribunal Regional Federal da 4ª Região,
no Mandado de Segurança Criminal n. 2002.04.01013843-0/PR.
Ademais, o princípio da responsabilidade pessoal não

resta agredido porquanto a pessoa moral só será responsabilizada se
tiver praticado o ato; do contrário, somente a pessoa física é que será
responsabilizada. Ademais, mesmo quando se aplica uma pena a uma
pessoa física, é possível que os efeitos dessa sanção extrapolem o
âmbito da pessoa autora do fato delituoso. Quando um pai de família é
privado de liberdade, toda a sua família sente a repercussão dessa
constrição de liberdade. Também é importante agregar o argumento de
que os direitos e garantias inscritos na CF existem em face da pessoa
humana, não em face da pessoa jurídica.
3. Outro argumento contrário que cede face uma análise

mais séria, é o de que as pessoas jurídicas jamais seriam passíveis de
apenamento com privação de liberdade.
CONTRA: sustenta-se que há todo um conjunto de

sanções que se adaptam às pessoas jurídicas, dentre as quais, é óbvio,
não figuram penas privativas de liberdade. Na verdade, a grande
importância da sanção penal decorre de sua maior reprovação ética. É
por isso que países adeptos do sistema da COMMON LAW acatam
esse tipo de sanção, pois a condenação criminal recai sobre a empresa
como uma marca indelével, ao contrário da simples multa admi-
nistrativa.
248
Direito Ambiental
4. Na concepção contrária à criminalização da empresa,

haveria impossibilidade de fazer a pessoa jurídica arrepender-se, posto
ser ela desprovida de vontade. Portanto, não poderia ser intimidada,
reeducada.
CONTRA: tal não é verdade, pois a possibilidade da

sanção penal, dotada de um cunho reprobatório ético maior, e,
principalmente, sua divulgação na mídia, certamente gerará na pessoa
jurídica um temor reverencial de voltar a delinquir.
7.2 Requisitos para configuração da responsabilidade

penal das pessoas jurídicas
1. É necessário que haja um benefício por parte da

empresa, oriundo do fato praticado ou omitido. Acaso o objetivo, o
motor condutor do ato tenha sido trazer lucro ou benefício de qualquer
ordem à empresa, caracteriza-se o crime societário que desborda do
mero individualismo. Quando, entretanto, o crime ambiental é
praticado no interesse exclusivo do agente, o que se percebe é a
utilização circunstancial da empresa para a prática de um crime de
natureza individual, deixando-se de caracterizar crime da pessoa
jurídica.
2. Deve haver vinculação entre o ato praticado e a

atividade da empresa. A atitude do preposto não pode estar situada fora
da atividade da empresa. Exemplo: um empregado de uma madeireira
que se utiliza de uma motosserra não licenciada em atividade
meramente particular, não pode conduzir à responsabilização penal da
pessoa jurídica.
3. Deve existir vinculação entre a empresa e o autor

material do delito. Deverá haver liame hierárquico, de subordinação,
entre a empresa e o autor material do delito, sob pena de ocorrer
responsabilização objetiva.
249
4. Deve haver a utilização da estrutura, da “máquina”, do
poderio da empresa para a prática do delito. Se se puder entender que,
sem a existência da pessoa jurídica, com seus objetivos e meios, o
crime não teria ocorrido, estar-se-á diante de um verdadeiro crime
ambiental cometido pelo ente moral.
5. Para haver crime, no sistema da Lei 9.605/98, deve

existir deliberação da própria diretoria da entidade, ou quem por ela
responda, ou de seu órgão colegiado, no benefício da entidade. Fica
afastada a responsabilidade da empresa quando esta, como um todo,
participar de um crime ambiental, mas que tenha sido deliberado para
proveito particular de um dirigente ou administrador, a não ser que se
possa comprovar que mediatamente aquele ato era de interesse da
entidade.
7.3 Responsabilidade penal das pessoas jurídicas de

direito público
A questão da possibilidade de se responsabilizar crimi-

nalmente a pessoa jurídica não é nova nem de longe é pacífica.
Questiona-se a possível incriminação de uma pessoa jurídica integrante
do Estado pelo próprio Estado, que estaria se auto-incriminando e
punindo.
A doutrina francesa, com apoio na lei, acabou concluindo

pela impossibilidade de tal incriminação. É que, na França, só é
possível criminalizar as condutas de pessoas jurídicas de direito
privado. Mesmo assim, alguns entendem que, se a pessoa jurídica de
direito público estiver praticando atividades materialmente privadas,
embora revestidas de caráter público, poder-se-á cogitar dessa
responsabilização criminal.
No sistema, na Lei 9.605/98, não há vedação expressa à

criminalização das pessoas jurídicas de direito público, mas parte
250
Direito Ambiental
expressiva da doutrina (como Sérgio Salomão Shecaira400, Fernando

Galvão da Rocha401, Guilherme Purvin Figueiredo402 e Fausto Martin
De Sanctis403), fazendo uma analogia com o sistema esposado em
França, não admitem tal hipótese, porque as sanções penais previstas
na Lei 9.605/98 para as pessoas jurídicas são incompatíveis com as
finalidades do Estado (exemplo: suspensão ou interdição temporária de
atividades – como fica face o princípio da continuidade dos serviços
públicos ?).
Em opinião particular, punir uma pessoa jurídica de

direito público significa punir a sociedade que, na verdade, é o sujeito
passivo do delito ambiental. Poderia haver confusão entre o órgão
punitivo e a pessoa sobre a qual recai a punição (exemplo: União
punindo União). Ademais, jamais estaria configurado o requisito
previsto no art. 3º da LCA, segundo o qual o crime deveria ser
cometido “no interesse ou benefício da sua entidade”, porque essas
pessoas jurídicas só podem perseguir fins que se conciliem com o
interesse público e não se pode falar na prática de crime em seu
interesse ou benefício. Com base nesse entendimento, no 3º Congresso
Internacional de Direito Ambiental aprovou-se tese contrária à
responsabilidade criminal da pessoa jurídica de direito público, já que,
ao praticar conduta lesiva ao meio ambiente, o ente estatal vai contra o
interesse público pelo qual deve pautar suas condutas. A restrição, a
juízo próprio, aplica-se tão-somente aos três entes estatais, às
autarquias e às fundações de Direito Público, porque regidas pelo
Direito Público, devem sempre perseguir o interesse público, ao
contrário das pessoas jurídicas de direito privado que perseguem o
lucro. Assim, só podem ser responsabilizadas as pessoas jurídicas
400 SCHECAIRA, Sérgio Salomão. A Responsabilidade Penal da Pessoa Jurídica de acordo

com a Lei n. 9.605/98. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1ª edição, p. 142.
401 ROCHA, Fernando Galvão da. Responsabilidade Penal da Pessoa Jurídica, 2ª ed., Belo
Horizonte: Ed. Del Rey, 2003.
402 Responsabilidade Penal das Pessoas Jurídicas de Dir. Público na L. 9.605/98, Guilherme
Figueiredo e Solange Telles da Silva, Rev. de Dir. Ambiental, n. 10, pp. 42/59.
403 DE SANCTIS, Fausto Martin. Responsabilidade penal da pessoa jurídica. São Paulo:
Saraiva, 1999, pp. 116-117.
251
arroladas no art. 44 do Código Civil, não sendo admitido
responsabilizar as universalidades (massa falida e espólio).
Em relação às fundações que estaduais ou municipais que

assumem tarefas de órgão ambiental vinculado ao SISNAMA (ex.
FATMA, de Santa Catarina; FEPAM, do Rio Grande do Sul), não nos
parece admissível que esses entes morais respondam criminalmente,
pois seu escopo é o interesse público na boa gestão ambiental, e não o
lucro. Portanto, nas hipóteses de crimes praticados por diretores e/ou
servidores desses organismos, serão eles, pessoas físicas, que
responderão individualmente.
Julgado do Tribunal de Justiça de Minas Gerais rechaçou

a responsabilidade penal da pessoa jurídica de direito público, sob o
argumento de que: “não se pode admitir que o ato ilícito cometido por
determinada administração ou pelo chefe do executivo municipal
venha a acarretar penalidades à entidade pública, uma vez que,
indiretamente, tais sanções seriam arcadas pela população, não
bastasse o já prejuízo sofrido pelo constatado dano ambiental, em
detrimento da saúde pública. Por isso, houve por bem o legislador
ressalvar no parágrafo único do art. 3º da Lei 9.605/98 a possibilidade
da responsabilização das pessoas físicas no caso de ilícitos ambientais,
como autores, coautores ou partícipes, hipótese em que a legislação
alcança os administradores públicos no exercício de suas funções ou
mandatos404”.
No mesmo sentido, o TJ/PR assim decidiu: No entanto,

as pessoas jurídicas de direito Público não podem ser responsabilizadas
penalmente porque a aplicação de sanções criminais seria inviável e
poderia trazer, na realidade, maiores prejuízos à própria coletividade
que é representada pelo ente público405” (Recurso em Sentido Estrito
nº 308.537-0. Relator Juiz Convocado Rui Portugal Bacellar Filho. J.
em 16.nov.2006 ) .
404 Apel. Criminal n.1.0521.03.022385-8/001(1). Rel. Des. Fernando Starling, j. em

25.08.2009.
405 Recurso em Sentido Estrito nº 308.537-0. Relator Juiz Convocado Rui Portugal Bacellar
Filho. J. em 16.nov.2006
252
Direito Ambiental
8 Responsabilidade penal da Pessoa Jurídica e a

teoria da dupla imputação
Doutrina e jurisprudência têm-se inclinado por reconhe-

cer a necessidade de dupla imputação nos delitos atribuídos à pessoa
jurídica, só se admitindo a responsabilidade penal da pessoa jurídica
em crimes ambientais havendo a imputação simultânea do ente moral e
da pessoa física que atua em seu nome ou em seu benefício, uma vez
que não se pode compreender a responsabilização do ente moral sem a
correspondente atuação de uma pessoa física, que age com elemento
subjetivo próprio.
Os irmãos Costa Neto e Bello Filho406 afirmam que os

entes coletivos cometem delitos por intermédio de pessoas físicas que
quase nunca são as responsáveis concretas pelo dano. Este é
deliberado ou por uma pessoa física que não surge na cadeia causal
explícita – aí o problema é de prova – ou pelo conjunto da empresa,
carecendo do aspecto pessoal da decisão para efeitos de punição da
própria pessoa física.
Lecey407 ensina que quanto à infração praticada por

intermédio da pessoa coletiva, o diretor, o administrador, o gerente,
enfim, o seu dirigente, participando das decisões conjuntas no seio da
pessoa jurídica, uma empresa, por exemplo, já está trazendo
colaboração ao delito. De suas deliberações pode decorrer acentuada
danosidade ao meio ambiente. Já a própria participação na decisão
conjunta que levou à realização da conduta incriminada constitui
concorrência, o que evidenciaria participação. Por vezes, esta
deliberação do dirigente poderá assumir tal relevância, de modo a não
mais constituir mera participação, mas a revelar o domínio finalístico
do fato, configurando autêntica autoria (ou co-autoria) pela teoria
406 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e; COSTA NETO, Flávio Dino de Castro e; BELLO
FILHO, Ney. Crimes e infrações administrativas ambientais. Brasília: Brasília Jurídica, 2000,
p. 36.
407 LECEY, Eládio. A proteção do meio ambiente e a responsabilidade penal da pessoa
jurídica, in FREITAS, Vladimir Passos de Freitas (coord.) . Direito ambiental em evolução.
Curitiba: Juruá, 1998, p. 40.
253
final-objetiva. Deve-se, portanto, na responsabilização do sujeito ativo
das infrações através da pessoa jurídica, dar especial atenção, à
figura do dirigente, perquirindo, apuradamente, a par da causalidade
no participar das decisões que levaram à conduta atentatória ao
ambiente, decisões muitas vezes conjuntas, perquirindo, como dizia, do
liame subjetivo a ligá-lo ao delito, liame que também pode decorrer da
decisão pela atividade poluidora, exemplificativamente, ofensiva ao
meio ambiente. De se destacar que, por sua condição, em geral de
pessoa dotada de recursos culturais, o dirigente mais facilmente pode
chegar à consciência de atentar ao meio ambiente.
Por fim, Azevedo408 assevera que quando se trate de

delito imputável à pessoa jurídica, incide o art. 3º. Aí teremos dupla ou
tripla imputação. A pessoa física, com cargo de direção, representante
legal ou contratual, ou ainda integrante do órgão colegiado da
empresa, responderá conjuntamente com a jurídica, quando a infração
decorrer de decisão da primeira, e a atividade criminosa se der no
interesse ou benefício da entidade. E mais: o preposto ou empregado
que executar a conduta típica (derrubada de árvores, poluição
atmosférica, etc.), também responderá. Não há dúvida alguma acerca
da responsabilidade penal do representante da pessoa jurídica, em
qualquer crime de que seja mandante. No caso, o art. 3º seria apenas
a explicitação de um aspecto da regra geral contida no art. 29 do
Código Penal. Quanto ao ‘órgão colegiado’ como mandante, é preciso
atentar para a pessoa de seus integrantes. Por óbvio, o ‘órgão
colegiado’ não responde criminalmente, como tal. Inexiste norma
criminalizadora do agrupamento. Responsáveis são os membros do
colegiado. Em tese, incidem as regras gerais de participação. A
singularidade está na forma como delibera o órgão. Assim, se há
decisão através de voto secreto, adotada sem unanimidade, não
haverá como individualizar as imputações.
Portanto, como requisito à denúncia no microssistema da

Lei dos Crimes Ambientais, ressalta Tupinambá Pinto de Azevedo409:
...a dupla ou múltipla imputação obriga à descrição de fatos diversos.
408 AZEVEDO, Tupinambá Pinto de. Aspectos processuais da Lei n. 9.605/98, in SOARES
JÚNIOR, Jarbas; GALVÃO, Fernando (orgs.). Direito ambiental na visão da magistratura e
do ministério público. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 365.
409 Obra citada, pp. 387-388.
254
Direito Ambiental
Deve o Promotor de Justiça descrever a atividade danosa ao

ambiente, desenvolvida pela pessoa jurídica; e relacioná-la com a
decisão adotada pelo representante legal ou contratual, ou ainda do
órgão colegiado, autorizando ou determinando dita atividade. Para
isso, a denúncia conterá também a descrição do modo como se deu tal
decisão, o teor da mesma, época, etc.
A jurisprudência também tem exigido a dupla ou plúrima

imputação.
Nesse diapasão:
“Admite-se a responsabilidade penal da pessoa jurídica em

crimes ambientais desde que haja a imputação simultânea
do ente moral e da pessoa física que atua em seu nome ou
em seu benefício, uma vez que não se pode compreender a
responsabilização do ente moral dissociada da atuação de
uma pessoa física, que age com elemento subjetivo
410
próprio” .
Adotando uma nova linha de raciocínio, com farta

fundamentação filosófica, há acórdão recente do Tribunal Regional
Federal da 4ª Região afastando a necessidade da dupla imputação, cuja
ementa vai parcialmente transcrita:
DIREITO PENAL. CRIME AMBIENTAL. ART. 3º DA LEI Nº

9.605/98. RESPONSABILIDADE PENAL DA PESSOA
JURÍDICA. NATUREZA SUBJETIVA. POSSIBILIDADE E
AUTONOMIA DA PERSECUÇÃO CRIMINAL. CONCEITO
CONSTRUTIVISTA DA CULPABILIDADE. SISTEMAS
AUTOPOIÉTICOS. AUTORREFERENCIABILIDADE E AUTO-
ORGANIZAÇÃO DOS ENTES MORAIS. EXTINÇÃO DA
PUNIBILIDADE DO ADMINISTRADOR PESSOA FÍSICA.
PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO PENAL UNICAMENTE EM
DESFAVOR DA EMPRESA CORRÉ. rejeição da tese da dupla
410 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso em Mandado de Segurança n. 20601/SP,

Quinta Turma, Rel. Min. Félix Fischer, DJ 14/08/2006, p. 304. Em sentido oposto, vide acórdão
bastante didático do Tribunal Regional Federal da 5ª Região no Recurso em Mandado de
Segurança n. 2006.05.00.058401-4. Disponível em:
<http://www.teiajuridica.com/mspj.doc>Acesso em 13 fev. 2008.
255
imputação necessária. desconstrução argumentativa da
jurisprudência dominante.1. A regra do art. art. 3º da Lei nº
9.605/98 está consentânea com mandato constitucional de
criminalização das pessoas jurídicas por crime contra o meio
ambiente (art. 225, § 3º, da CR). O interprete/aplicador deve
buscar a compreensão que leve a sério a Constituição. No
Estado Democrático de Direito, respondem penalmente por
suas condutas ilícitas apenas aqueles que possuam capacidade
e autonomia para agir de forma diversa, sendo-lhes, sob o
ponto de vista normativo, exigível que assim se comportem.2.
Releitura da norma a partir do paradigma constitucional, e não
ao contrário. Princípios constitucionais que autorizam a
construção de um conceito de culpabilidade empresarial que
autonomize a responsabilização penal da pessoa jurídica por
práticas lesivas ao bem jurídico coletivo ambiente
ecologicamente equilibrado, sem restaurar o indesejável
instituto da responsabilidade objetiva.3. Conceito construtivista
da culpabilidade (CARLOS GÓMEZ-JARA DIÉZ. Fundamentos
Modernos de la Culpabilidad Empresarial, Ediciones Jurídicas
de Santiago, 2008). Ordenamento jurídico e sujeitos de direito
como sistemas autopoiéticos (sistemas autônomos e
autorreferenciados, capazes de engendrar a si mesmos no
contexto social e interagir com base no todo comunicativo que
integram). Teoria dos sistemas e construtivismo operativo de
NIKLAS LUHMANN.4. Superação do "preconceito
antropocêntrico" vinculado ao primado da consciência como
cerne da imputação de uma responsabilidade efetivamente
subjetiva, na medida em que a concepção dos sujeitos de
direito, sob o ponto de vista dos sistemas autopoiéticos, permite
concluir que a culpabilidade não exige uma psique apta a
escolher entre a conduta devida e aquela vedada pela norma,
mas, sim, a presença de uma "autorreferenciabilidade" no
agente delitivo - conceito esse claramente desvinculado, ou
desvinculável, de noções naturalísticas a respeito de qualquer
faculdade propriamente humana, na medida em que também as
operações comunicativas internas, verificadas em subsistemas
jurídicos complexos, podem produzir um ente
"autorreferenciado", cujos atos realizados no contexto social se
submetem, se típicos e antijurídicos, a um juízo de
reprovabilidade.5. O estatuto constitucional conferido às
pessoas jurídicas com base no seu poder auto-organizativo faz
com que sejam titulares de direitos fundamentais, tais como o
direito de resposta, de propriedade, o sigilo de correspondência,
a inviolabilidade de domicílio, as garantias do direito adquirido,
de observância do ato jurídico perfeito e da coisa julgada
(MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet.
256
Direito Ambiental
"Curso de Direito Constitucional". 6. ed., rev. e atual. São Paulo:

Saraiva, 2011, p. 195), encontrando-se consagrado, no colendo
STJ, que os entes coletivos também são dotados de "direitos de
personalidade", sendo relevante, a esse respeito, o teor da
Súmula 227 daquela Corte ("a pessoa jurídica pode sofrer dano
moral"). Aperfeiçoado, pois, o sinalagma básico do Direito
Penal: liberdade de auto-organização e de determinação de seu
destino no contexto social, de um lado, e responsabilidade
criminal pelas consequências de seus atos, do outro.6. No
âmbito infraconstitucional, o art. 3º da Lei nº 9.605/98 não
autoriza, de forma unívoca, a adoção, a tout court, da teoria da
dupla imputação e da responsabilidade por ricochete, pois,
conforme bem apontou EUGÊNIO RAÚL ZAFFARONI (in
"Parecer a Nilo Batista sobre a responsabilidade penal das
pessoas jurídicas". In: PRADO, Luiz Regis; DOTTI, René Ariel
(Coord.). Responsabilidade penal da pessoa jurídica: em defesa
do princípio da imputação penal subjetiva. 3. ed., rev., atual. e
ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 52), a análise
cuidadosa do dispositivo legal revela que a norma não exige,
para a instauração de persecutio criminis in iudicio contra a
pessoa jurídica, a simultânea propositura de ação penal em
desfavor dos administradores pessoas físicas, mas, sim, que a
prática delitiva seja decorrência de decisão desses gestores.
Vagueza normativa que deve ser compreendida apenas no
sentido de obstar a responsabilização do ente coletivo por atos
de terceiros alheios a seu quadro diretivo, tais como
empregados ou prepostos sem poder de comando.7.
Postulados do conceito jurídico-sociológico construtivista
operativo de culpabilidade dando suporte à responsabilização
autonoma da pessoa jurídica em relação aos seus
representantes e ao executor material da prática criminosa,
porquanto as organizações não estão compostas por indivíduos
(a teoria dos sistemas visa a justamente romper com o
paradigma individualista, superando a distinção ontológica
ser/não ser), mas sim por comunicações, que lhes servem de
equivalente funcional à consciência das pessoas naturais,
conferindo-lhes a autorreferenciabilidade própria dos sistemas
dotados de autopoiese.8. A persecução penal do ente coletivo e
de seus administradores possui natureza disjuntiva, pois "se
tratam de duas autopoieses diferenciadas", na medida em que
"os fundamentos últimos da responsabilidade de ambos os
sistemas têm gênese em esferas totalmente diferenciadas"
(DÍEZ, 2008:132).9. No caso dos autos, resta demonstrada a
procedência da irresignação recursal do Ministério Público, na
medida em que a responsabilidade penal da empresa não está
257
atrelada ao prosseguimento da persecução criminal em
desfavor de seu administrador, tampouco havendo qualquer
nota de objetividade na imputação de delito ao ente coletivo.10.
A extinção da punibilidade do corréu pessoa física que atingiu o
marco de setenta anos de idade, em virtude da contagem do
prazo prescricional pela metade (art. 115 do CP), não obsta o
prosseguimento da persecução penal em relação à empresa
codenunciada. Afastada a tese de "a punição da pessoa jurídica
é mera decorrência da prática de um crime pela pessoa física
que a representa", pois o que a norma impõe é que o
cometimento do ilícito pelo ente coletivo resulte de decisão de
seus órgãos decisórios, situação essa absolutamente distinta
daquela de exigir a instauração conjunta de ação penal contra
411
seus gestores (dupla imputação) .
9 Desconsideração da pessoa jurídica

A regra contida no art. 4º da Lei dos Crimes Ambientais
é de caráter civil. Não tem aplicação na esfera penal. Está baseada na
figura da disregard, acalentada no Direito Comercial e assentada pelo
Código de Proteção e Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90) em seu
artigo 28.
A teleologia do dispositivo é a de responsabilizar pes-
soalmente as pessoas físicas que, agindo sob o manto da pessoa
jurídica, praticam condutas ou omissões lesivas ao meio ambiente.
Com isso, busca-se uma maior efetividade para os mecanismos de
proteção ao meio ambiente, porquanto o patrimônio das pessoas físicas
deixa de ser intangível e, também ele, passa a responder pelas lesões ao
bem jurídico meio ambiente.
Deve-se perceber que a desconsideração é possível diante
do mero fato de a personalidade ser um obstáculo ao ressarcimento do
dano. Diversamente do que ocorre no art. 50 do Código Civil, não se
411 BRASIL. TRF 4. APELAÇÃO CRIMINAL 0010064-78.2005.404.7200 Rel. Des. Fed. Paulo
Afonso Brum Vaz. Min. Félix Fischer, DJ 14/08/2006, p. 304. Em sentido oposto, vide acórdão
bastante didático do Tribunal Regional Federal da 5ª Região no Recurso em Mandado de
Segurança n. 2006.05.00.058401-4. Disponível em:
258
Direito Ambiental
exige confusão patrimonial ou qualquer outro elemento subjetivo412,

porquanto o art. 4º. da Lei 9.605/98, a exemplo do que ocorre no art.
28, §5º., do CDC, adotou a teoria menor da desconsideração da
personalidade jurídica. Neste sentido, verifica-se precedente do
Superior Tribunal de Justiça nos autos do Recurso Especial 279.273-
SP, em 04.12.2004, que versou sobre a desconsideração da
personalidade jurídica para reparação de danos materiais e
extrapatrimoniais a consumidores ocasionados em virtude de uma
explosão no Shopping de Osasco. Neste precedente, prevaleceu o voto
da Ministra Nancy Andrighi, para quem “o risco empresarial normal às
atividades econômicas não pode ser suportado pelo terceiro que
contratou com a pessoa jurídica, mas pelos sócios e/ou administradores
desta, ainda que estes demonstrem conduta administrativa proba, isto é,
mesmo que não exista qualquer prova capaz de identificar conduta
culposa ou dolosa por parte dos sócios e/ou administradores da pessoa
jurídica”.
É importante que se esclareça que a desconsideração da
personalidade jurídica deverá ser pleiteada nas hipóteses em que não
ocorra a responsabilização solidária das pessoas físicas e jurídicas, com
amparo no art. 3º., IV, da Lei 6938/81.
10 Das penas na Lei de Crimes Ambientais

São penas aplicáveis à pessoa natural as privativas de
liberdade (parte especial), as restritivas de direito (arts. 7° a 14) e multa
(art. 18 e parte especial). As penas aplicáveis às pessoas jurídicas estão
previstas nos arts. 21 a 23 da Lei 9.605/98.
412 No sentido de exigir a conjugação do art. 50 do Código Civil ao art. 4º. da Lei 9.605/98,
confira-se o Recurso Especial 647.493-SC, 2ª; Turma, em que figura como Relator o Ministro
João Noronha, julgado em 15 de maio de 2007.
259
10.1 Das penas restritivas de direitos aplicáveis às
pessoas físicas (arts. 7º e 8º)
O legislador destacou a autonomia dessas penas, para
esclarecer não mais serem elas acessórias, na esteira do que já
preconiza o CP desde a reforma de l984.
Os requisitos para substituição devem existir cumulati-

vamente. Quanto ao requisito objetivo (temporal), a Lei n. 9.605/98
refere, nas hipóteses de crimes dolosos, pena inferior a quatro anos.
Já, o CP, com a alteração provocada pela Lei 9.714/98, admite a
substituição no caso de pena aplicada inferior ou igual a 4 anos. A
doutrina majoritária413, com a qual nos filiamos, entende que se deva
aplicar a benesse introduzida pela Lei 9.714/98, dada a necessidade de
se tentar harmonizar o sistema jurídico. Portanto, prevalece a regra
contida no art. 44, I, do CP, admitindo-se a substituição também
quando a pena seja igual a quatro anos.
No sentido oposto, sustentam Cesar Bitencourt414 e

Guilherme de Souza Nucci415. Para esses doutrinadores, havendo regra
específica na Lei de Crimes Ambientais, não seria cabível a aplicação
subsidiária do Código Penal.
Quanto ao critério para substituição, apregoa-se que a

pena restritiva de direitos será aplicada pelo mesmo tempo previsto
para a privativa de liberdade (art. 7º, § único).
No tocante às espécies de penas restritivas de direitos, o

art. 8º da LCA apresenta distinções em comparação com o rol do art.
413 São a favor da aplicação do art. 44, inc. I, do CP, Eládio Lecey (LECEY, Eladio. Direito
ambiental penal reparador. Composição e reparação do dano ao ambiente: reflexos no juízo
criminal e a jurisprudência. Disponível em
http://www.esmarn.org.br/cursos/aperfeicoamentoMagistrados/2008/direitoAmbientalPenalRepar
ador.pdf , acesso em 26/03/2010) e Ney Bello Barros Filho e Nicolaou Dino de Castro e Costa
Neto (COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e; BELLO FILHO, Ney de Barros; COSTA, Flávio
Dino de Castro e. Crimes e infrações administrativas penais. Brasília: Brasília Jurídica, 2000,
p. 79).
414 BITENCOURT, Cesar Roberto. Juizados Especiais Criminais Federais. São Paulo:
Saraiva, 2003, p. 192.
415 NUCCI, Guilherme de Souza. Leis penais e processuais penais comentadas. São
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2009, p. 884.
260
Direito Ambiental
43 do CP, com a ocorrência de modalidades distintas. O inc. V

contempla o recolhimento domiciliar como modalidade de restritiva de
direito, o que não existe no CP, apesar de ter constado do Projeto-de-
Lei nº 2.684, voltado a alterar o art. 43 do CP, mas acabou sendo
vetado pelo Presidente da República, sob o fundamento de não conter o
mínimo de substrato punitivo. Mesmo assim, em relação aos crimes
ambientais, de forma específica, essa modalidade de restritiva de
direitos não foi vetada, o que põe a lume mais uma incoerência do
ordenamento jurídico brasileiro.
10.2 Penas de interdição temporária de direitos

aplicáveis às pessoas físicas
O elenco da Lei 9.605/98 é distinto do que figura no art.

47 do CP. A Lei Ambiental prevê as seguintes espécies (art. 10):
-proibição de contratar com o Poder Público;
-proibição de receber incentivos fiscais ou qualquer outro

benefício;
-proibição de participar de licitações.
Não contemplou o legislador a pena de proibição de

exercício de cargo ou função pública, nem a proibição do exercício de
profissão, atividade ou ofício que dependam de habilitação especial.
Na omissão da Lei Ambiental, é possível substituir a pena privativa de
liberdade por uma dessas? Os irmãos Flávio e Nicolao Dino admitem,
sob o argumento de que o art. 56 do CP é de aplicação cogente e
genérica, não abrindo exceções a crimes não previstos no CP416.
416 CASTRO, op. cit., p. 83.
261
10.3 A pena de prestação pecuniária
O art. 12 da Lei 9.605/98 traz uma pena que não se

confunde com a multa, nem com a indenização civil, mas o montante
pago a esse título será deduzido do montante de eventual reparação
civil a que for condenado o infrator.
Essa pena parece desconsiderar o caráter difuso do dano

ambiental quando permite ao juiz favorecer a vítima imediata do crime
com essa quantia.
Entende-se ser uma pseudo-sanção penal, na medida em
que esse valor será abatido de eventual reparação civil.
10.4 A suspensão condicional da pena (sursis)

A LCA amplia a possibilidade de sursis para
condenações até três anos de reclusão. O disposto no art. 77, § 2º, CP,
com a redação dada pela Lei 9.714/98 aplica-se também aos crimes
ambientais. Supletivamente, devem ser aplicadas as regras dos arts. 77
e 78 do CP.
Na prática, constata-se que o sursis terá escassa aplicação
na Lei Ambiental, porquanto um de seus requisitos é não ser indicada
ou cabível a substituição da pena por restritiva de direito (art. 77, III,
CP). Como se admite a substituição em condenações até quatro anos
(por força da nova redação do art. 44, inc. I, CP), geralmente será a
pena privativa de liberdade substituída pela restritiva de direitos.
10.5 A pena de multa

O art. 18 da LCA possibilita que o teto da pena de multa
previsto no Código Penal possa ser elevado, em até três vezes. Não é
possível substituir a pena privativa de liberdade por multa quando
cumulada com multa, consoante reza a Súmula 171 do STJ.
262
Direito Ambiental
O cálculo da pena de multa (ou pecuniária) é feito de

acordo com o Código Penal. Dessa forma, o entendimento
predominante é o de que deverá o juiz lançar mão do método trifásico
para o seu cálculo. Primeiro, com base nos vetores do art. 59 do CP, irá
estimar o número de dias-multa, entre 10 (dez) e, no máximo, de 360
(trezentos e sessenta) dias-multa . Segundo, atendendo principalmente
à situação econômica do réu, estabelecerá o valor do dia-multa (art. 60
do CP) entre um trigésimo do maior salário mínimo mensal vigente ao
tempo do fato e 5 (cinco) vezes esse salário (art. 49, § 1°, do CP). Por
fim, de acordo com o § 1º do art. 60 do CP, a multa pode ser
aumentada até o triplo, se o juiz considerar que, em virtude da situação
econômica do réu, é ineficaz, embora aplicada no máximo.
Nos crimes ambientais, há uma quarta etapa que somente
aparecerá se o juiz verificar que, mesmo tendo aplicada a multa no teto
máximo previsto no Código Penal (atualmente em torno de cinco
salários mínimos), essa lhe pareça ineficaz. Nesse caso, o juiz poderá
aumentar em até três vezes, de acordo com a vantagem econômica
auferida.
Portanto, a multa por crime ambiental possui um teto
estimado em 16200 salários mínimos.
A Lei dos Crimes Ambientais, a par de ter estabelecido
uma quarta fase facultativa no cálculo da pena de multa, introduziu um
novo critério a ser manejado nesse momento: o da vantagem
econômica auferida pelo infrator. Essa variável não aparecia
especificamente no cálculo da pena de multa no Código Penal.
10.6 As penas aplicáveis às pessoas jurídicas

O art. 21 da LCA prevê, para as pessoas jurídicas, as
seguintes penas:
- multa;
- restritivas de direitos;
- prestação de serviços à comunidade.
263
Da leitura desse rol, flagra-se um erro de técnica
legislativa, pois a prestação de serviços à comunidade nada mais é do
que modalidade de restritiva de direitos.
O rol de penas restritivas de direitos aplicáveis às pessoas

jurídicas está no art. 22 da Lei 9.605/98. Nele, estão contempladas a
suspensão parcial ou total das atividades, a interdição temporária de
estabelecimento, obra ou atividade e a proibição de contratar com o
Poder Público, bem como dele obter subsídios, subvenções ou doações.
O Desembargador Federal Fábio Bittencourt da Rosa
destaca que as penas aplicáveis às pessoas jurídicas não são sanções
substitutivas, como acontece no art. 44 do Código Penal e no art. 7º da
Lei 9.605/98 em relação às pessoas físicas, pois “são penas principais e
únicas aplicáveis às sociedades. Se a pessoa jurídica for condenada e o
diretor absolvido ou tiver extinta sua punibilidade, ela sofrerá uma das
penas acima citadas. As penas mencionadas poderão ser cumuladas ou
aplicadas alternativamente, ou seja, a pessoa jurídica poderá ser
condenada a multa e prestação de serviços à comunidade, ou apenas a
uma pena restritiva de direitos”417.
10.7 Critérios para apenamento da pessoa jurídica

Há que observar, no tocante ao quantum da pena e espé-
cie eleita, o art. 44, § 2º, CP, com a nova redação dada pela Lei
9.714/98.
O máximo de duração da pena restritiva de direitos será o
máximo previsto para a pena privativa de liberdade, daí por que se
torna difícil, senão impossível, aplicação o prazo de 10 anos previsto
no §3º do art. 22 da L. 9.605/98 (nenhum crime na lei chega a ter pena
de 10 anos).
A respeito da fixação de um parâmetro temporal para as
penas restritivas de direito, previstas nos arts. 22 e 23, o
Desembargador Federal Fábio Bittencourt da Rosa refere, no acórdão
417 TRF-4ª Região, MS n. 2002.04.01.01013843-0/PR, Rel. Des. Federal José Luiz Germano
da Silva, j. em 10.12.2002.
264
Direito Ambiental
mencionado, que “a solução menos prejudicial é limitar o aspecto

temporal aos limites mínimo e máximo da pena privativa de liberdade
prevista no dispositivo de cada tipo da Lei 9.605/98, embora ele se
refira apenas à pessoa física. Não há analogia in malam partem no
caso. Muito ao contrário. Se não se lançasse mão de um parâmetro para
limitar a pena restritiva de direitos, o tempo da mesma pena poderia ser
ilimitado. Logo, os mesmos limites impostos à pessoa física haverão de
ser considerados para a sanção da pessoa jurídica”. Destarte, assevera
que “a dosagem parte do mínimo e, conforme as circunstâncias
judiciais, legais e causas de aumento, pode ir aumentando. Tomando
por base os limites temporais do tipo, vai-se ajustando a pena à pessoa
jurídica pelo grau de censura”418.
10.8 Efeito extrapenal da condenação

O art. 24 da Lei 9.605/98 permite seja decretada a
liquidação forçada da pessoa jurídica constituída ou utilizada,
preponderantemente, com o fim de permitir, facilitar ou ocultar a
prática de crime definido em lei.
Há quem vislumbre, nessa possibilidade, uma sanção
penal autônoma. Inclusive, há quem a entenda como pena de morte, de
constitucionalidade duvidosa. Não parece o melhor entendimento, na
medida em que não contemplada no rol do art. 21. Por analogia ao art.
91, II, a, do CP, deve ser entendido como efeito extrapenal da
condenação419.
11 A transação no âmbito da Lei nº 9.605/98

Ada Grinover420, ao analisar o art. 28 da Lei 9.605/98,
que se referiu, ao exigir laudo de constatação da reparação do dano
418 Idem.
419 Nesse sentido, COSTA NETO et alii, op. cit. p. 109.
420 GRINOVER, Ada. Infrações ambientais de menor potencial ofensivo. Disponível em:
http://www.rkladvocacia.com/arquivos/artigos/art_srt_arquivo20080731130105.pdf. Acesso em
07 dez. 2012.
265
ambiental para a declaração de extinção da punibilidade, às infrações
de menor potencial ofensivo previstas na Lei 9.605/98, entendeu que
este diploma teria introduzido no ordenamento jurídico brasileiro um
novo conceito de infração de menor potencial ofensivo, o qual
abarcaria, para os efeitos da nova lei ambiental, os crimes por ela
definidos, para os quais esteja cominada, em abstrato, pena mínima
não superior a um ano (art. 28 da Lei 9.605/98 combinado com o art.
89 da Lei 9.099/95). De consequência, entende a autora aplicam-se a
essas infrações tanto a transação penal quanto a suspensão condicional
do processo, nos termos do art. 98, I, da CF/88.
Essa não tem sido a posição predominante. Como ensina

Eládio Lecey421, a lei ambiental, no art. 28, visou a regulamentar a
extinção da punibilidade nos casos de suspensão condicional do
processo (em regra, infrações de médio potencial ofensivo). Portanto, o
conceito de infração de pequeno potencial ofensivo adotado na Lei
9.605/98 é o do art. 61 da Lei 9.099/95, com a alteração introduzida
pela Lei 11.313/06.
Em relação à pessoa jurídica, a posição predominante é

no sentido de ser-lhe aplicável o instituto da transação penal422. Sugere
Eládio Lecey a aplicação de penas restritivas de direitos atinentes à
pessoa jurídica (art. 22 da LCA), a título de prestação social, em sede
de interpretação extensiva, fulcrada no art. 5º, inc. XLVI, alínea d, da
CF/88.
Da mesma forma, não há razão plausível para não se

conceber a suspensão condicional do processo para a pessoa jurídica.
O Tribunal de Justiça gaúcho entendeu pertinente a

revogação da suspensão condicional do processo quando o beneficiado
421 LECEY, Eládio. Novos Direitos e Juizados Especiais. A Proteção do Meio Ambiente e os
Juizados Especiais Criminais", "in" Revista de Direito Ambiental, nº 15, p. 141
422 Nesse sentido, v. LECEY, Eládio . “Novos Direitos e Juizados Especiais”. Revista Ajuris
777, Porto Alegre, p. 153.
266
Direito Ambiental
não demonstra a cabal reparação do dano ambiental, em atenção ao

disposto no art. 28, inc. I, da Lei n.º 9.605/98423.
12 A composição do dano
Pela Lei 9.605/98, a prévia composição do dano é condição
à proposta de transação penal (art. 27). Essa composição consiste na
celebração de um acordo, com força de título executivo (judicial ou
extrajudicial), que tenha por meta a efetiva reparação do dano.
Na Lei 9.099/95, nos crimes de ação penal privada e nos

de ação penal pública condicionada à representação, a composição do
dano é causa extintiva da punibilidade (instituto despenalizador).
13 A reparação do dano
Na Lei 9.605/98, a composição do dano é requisito para
formulação de proposta de transação penal. Já a reparação do dano é
condição para a suspensão condicional do processo.
Reparação do dano e composição são institutos diversos.

O primeiro diz com a reparação concreta, efetiva do dano, já a
composição envolve o mero acordo tendente à reparação.
A espontânea reparação do dano é circunstância

atenuante prevista no art. 14, inc. II, da LCA.
A efetiva reparação do dano é condição na suspensão

condicional do processo (art. 89 da Lei 9099) e é requisito para ser
declarada extinta a punibilidade do agente (deve haver laudo – art. 28,
423 BRASIL. Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul. 4ª Câmara Criminal.
Recurso em Sentido Estrito n.º 70005001342. Relator: Desembargador Aristides Pedroso de
Albuquerque Neto. Vacaria, 03 de outubro de 2002.
267
I, da Lei 9.605/98). A reparação do dano também figura como
condição para o sursis especial (art. 17).
Mediante a leitura encadeada dos arts. 14, inc. II, 17, 19 e

20 e 28 verifica-se a preocupação recorrente da Lei 9.605/98 com a
reparação do dano ambiental.
Entretanto, é importante ressaltar que a celebração de

Compromisso de Ajustamento de Conduta, com vistas à reparação do dano
ambiental, não afasta a justa causa para a ação penal, mesmo nos crimes
materiais. Nesse sentido transcreve-se parte do seguinte julgado:
APELAÇÃO. REJEIÇÃO DA DENÚNCIA. FALTA DE JUSTA

CAUSA. ART. 395, III, CPC. INOCORRÊNCIA. APELO
PROVIDO. DENÚNCIA RECEBIDA. Tendo em vista que
todos os denunciados administram conjuntamente a
empresa, os indícios de autoria recaem sobre todos eles.
Logo, a denúncia deveria ser recebida em relação a todos
administradores e não apenas quanto ao sócio que firmou o
Termo de Ajustamento de Conduta. A celebração de Termo
de Ajustamento de Conduta, segundo firme diretriz desta
Câmara Criminal, não repercute na questão afeta à
424
responsabilização criminal .
Sem embargo desse posicionamento, a Lei n. 12.651/12

introduziu uma hipótese de extinção da punibilidade em decorrência da
celebração de termo de compromisso ambiental para “regularização de
imóvel ou posse rural” devidamente cumprido quando da prática dos
crimes definidos nos arts. 38, 39 e 40 da Lei n. 9605/98.
Na medida em que o regime da tríplice responsabilização

encontra moradia no texto constitucional, eventuais normas de
424 BRASIL. Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul. 4ª Câmara Criminal.
Apelação Crime nº 70027624196. Relator: Des. Aristides Pedroso de Albuquerque Neto.
Vacaria, 03 de outubro de 2002. No mesmo sentido, v. HC nº 82.911 - MG (2007/0109542-7) .
Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima – STJ – J. em 05/05/2009. Em sentido oposto, v. HC
1.0000.09.494459-2/000(1) - TJ/MG – Rel. Desa. Jane Silva, J. em 25/06/2009.
268
Direito Ambiental
hierarquia inferior que venham a isentar de pena aquele que repara o

dano ambiental após o oferecimento da denúncia padecem de
inconstitucionalidade. É o caso da previsão contida no art. 60 da
12.651/12:
“A assinatura de termo de compromisso para regularização

de imóvel ou posse rural perante o órgão ambiental
competente, mencionado no art. 59, suspenderá a
punibilidade dos crimes previstos nos arts. 38, 39 e 48 da
Lei n. 9605/98, enquanto o termo estiver sendo cumprido.
§ 1o A prescrição ficará interrompida durante o período de

suspensão da pretensão punitiva.
§ 2o Extingue-se a punibilidade com a efetiva regularização

prevista nesta Lei”.
De igual forma, aquele que pagou a multa administrativa

não se livra da repercussão penal, conquanto possa ser beneficiado na
dosimetria da pena.
269
270
Direito Ambiental
Capítulo X
ATUAÇÃO EXTRAJUDICIAL
DO MINISTÉRIO PÚBLICO
1 O inquérito civil
O inquérito civil pode ser definido como um proce-
dimento administrativo, de caráter pré-processual e inquisitorial, de
âmbito interno do Ministério Público que, presidido diretamente pelo
Promotor de Justiça ou Procurador da República, permite a coleta de
provas para embasar o ajuizamento das ações cabíveis à tutela dos bens
para os quais a legislação o legitime, especialmente, para a ação civil
pública425. Está previsto no art. 8º, parágrafo 1º, da Lei nº 7.347/85,
nos seguintes termos: “o Ministério Público poderá instaurar, sob sua
presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo
425 Antonio Augusto De Camargo Ferraz, no artigo Inquérito Civil: dez anos de um instrumento
de cidadania, in Ação Civil Pública, Reminiscências e Reflexões após dez anos de aplicação,
coord. Édis Milaré, São Paulo, 1995, ed. Revista dos Tribunais, 1995, reporta a origem do
inquérito civil à palestra proferida pelo Promotor de Justiça José Fernando da Silva Lopes, em
Reunião do Grupo de Estudos Média Sorocaba, em 1980.
271
público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no
prazo que assinar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis”.
Presidindo as investigações, sem intermediários, o

membro do Ministério Público se livra das amarras da prova pré-
constituída por outros órgãos, o que muitas vezes contribui para o
insucesso das ações, a exemplo do que ocorre na área penal. Servindo
para a coleta das provas necessárias ao ajuizamento seguro, e não
temerário, da ação civil pública ou de qualquer outra, inclusive penal, o
inquérito civil também poderá subsidiar o compromisso de
ajustamento, como adiante se verá, ou redundar no seu arquivamento.
O Ministério Público pode instaurar a investigação a

partir do comparecimento de qualquer reclamante na Promoto-
ria\Procuradoria da República, reduzindo a reclamação a termo
mediante representação, ou mesmo de ofício, a partir de notícias
veiculadas pela imprensa escrita, falada ou televisada, nestas últimas
hipóteses requisitando o material.
A instauração do inquérito civil é facultativa. Havendo

elementos suficientes com a representação ou com as peças de
informação, poderá o Ministério Público, desde já, ajuizar a ação. E de
que ação se fala? Qualquer ação cabível na defesa do meio ambiente,
quer civil, ou penal. As investigações procedidas em âmbito de
inquérito civil, se suficientes, podem dispensar a prévia apuração
criminal.
Os inquéritos civis têm natureza inquisitiva, não se lhes

aplicando o disposto no art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal que
prevê a obrigatoriedade de observação do princípio do contraditório no
processo administrativo.
Conforme Burle Filhoº426, comentando a referida norma

constitucional, “esclarece que”, no texto, ‘processo’ não foi empregado
com o mesmo significado de ‘procedimento’. Não o foi porque a
426 José Emmanuel Burle Filho, Principais aspectos do Inquérito Civil, in Ação Civil Pública,
dez anos, op. cit., p. 323.
272
Direito Ambiental
própria Constituição, que deve ser interpretada pelo método

sistemático, emprega terminologia ‘processo’ para indicar o meio de
apuração para a aplicação de pena ou sanção, na esfera administrativa
ou judicial, como ocorre nos arts. 41, parágrafo 1º; 86, parágrafo 1º, II;
e no próprio art. 5º, LV; e ‘procedimento’ quando a finalidade não é a
aplicação de pena ou sanções, mas apenas a apuração dos fatos, como
ocorre, por exemplo, no art. 129, VI.”
Isso porque o inquérito civil, como antes mencionado, é

procedimento administrativo e não processo. Ao seu cabo, nenhuma
sanção é aplicável ao investigado, daí que não há falar na necessidade
de contraditório ou ampla defesa. Ao contrário, tal situação poderá
prejudicar a condução do inquérito civil, retardando o real
conhecimento dos fatos.
Diferentemente dos demais legitimados à propositura da

ação civil pública, o Ministério Público tem o poder de requisitar a
apresentação de documentos, exames, certidões e perícias. A recusa, a
omissão ou o retardamento doloso das informações indispensáveis à
propositura da ação civil pública tipifica o delito previsto no art. 10, da
Lei n. 7.347/85427.
Como o Ministério Público não é titular do interesse/

direito cuja lesão investiga, não lhe seria lícito, caso não encontrasse
elementos suficientes ao ajuizamento da demanda, simplesmente
arquivar o inquérito civil, sem dar ciência aos interessados.
Sabiamente, a Lei da Ação Civil Pública criou um

sistema de freios e contrapesos que garante a revisão da promoção de
arquivamento pelo Conselho Superior do Ministério Público. Dessa
forma, os autos do inquérito civil ou das peças de informação, em caso
427 Sobre o crime do art. 10 da Lei 7347/85 conferir o artigo de ROCHA JR. Paulo Sérgio
Duarte. Breves Comentários ao art. 10 da Lei 7347/85. In: Ação Civil Pública. 20 anos da Lei n.
7347/85. ROCHA, J.C., HENRIQUES FILHO, T.H.P., CAZETTA, U. (Coord.). Belo Horizonte:Del
Rey, 2006, pp;. 203-219.
273
de arquivamento428, deverão ser submetidos, em três dias, sob pena de
falta grave, à apreciação do Conselho Superior do Ministério Público
que poderá homologar a promoção de arquivamento ou baixar os autos
para a realização de diligências.
Outrossim, deve-se cientificar os reclamantes da promo-

ção de arquivamento, antes mesmo da publicação do edital no Diário
Oficial, pois têm eles o direito de apresentar razões escritas perante o
Conselho Superior contra a promoção de arquivamento.
2 Compromisso de ajustamento
O compromisso de ajustamento é amplamente utilizado
para a solução extrajudicial dos conflitos ambientais. Suas principais
vantagens em relação à judicialização são a efetividade, a redução de
custos e de prazos para a adequação da conduta à norma. Constituindo-
se em título executivo extrajudicial, prescinde da ação de cognição e,
sem que haja reconhecimento do elemento subjetivo (dolo ou culpa),
para a causação do dano, geração do risco ou do ilícito, faz certos os
fatos nele deduzidos. Contribui para a efetividade a anuência do
compromissário com os prazos, modo e lugar do cumprimento da
obrigação, tornando-o co-participe da solução ajustada.
2.1 Conceito:
De acordo com Rochelle Jelinek, o compromisso de

ajustamento de conduta é instrumento extrajudicial através do qual os
órgãos públicos tomam o compromisso dos violadores efetivos ou
potenciais dos direitos transindividuais, quanto ao cumprimento das
medidas preventivas e repressivas dos ilícitos e dos danos aos direitos
da coletividade, admitindo a flexibilização de prazos e condições para
428 O Provimento PGJ/RS nº 26/08 que prevê a necessidade de apreciação do Conselho

Superior do Ministério Público do RS, após satisfeitas as obrigações previstas no título. O
Conselho Nacional do Ministério Público editou a Res. n. Resolução n. 23, de 17 de setembro
de 2007 que regulamentando os arts. 6o, inciso VII e 7o, inciso I, da Lei Complementar n. 75/93
e os arts. 25, inciso IV, e 26, inciso I, da Lei n. 8.625/93, disciplina, no âmbito do Ministério
Público, a instauração e tramitação do inquérito civil . Disponível em
http://www.cnmp.gov.br/legislacao/resolucoes/resolucoes-index. Acesso em 12.05.2010.
274
Direito Ambiental
o atendimento das obrigações e deveres jurídicos, sem qualquer tipo

de renúncia ou concessão do direito material, possuindo eficácia de
título executivo extrajudicial ou, quando homologado judicialmente,
de título executivo judicial429.
2.2 Natureza jurídica
A doutrina diverge sobre sua natureza jurídica, embora

compartilhe da reflexão crítica de que não se pode emprestar natureza
privada ao instituto do compromisso de ajustamento por envolver
direitos indisponíveis.
As posições dividem-se em considerá-lo como transa-

ção430, ato jurídico em sentido estrito431, acordo em sentido estrito432 e
negócio jurídico433.
Comungamos do entendimento de Geisa Rodrigues,

considerando o compromisso de ajustamento como negócio jurídico
bilateral. Na lição da autora, o ajustamento de conduta é um acordo,
um negócio jurídico bilateral, que tem apenas o efeito de acertar a
conduta do obrigado às exigências legais434.
Por se tratar de negócio jurídico bilateral, a celebração do

compromisso de ajustamento resulta do consenso entre as partes, não
429 JELINEK, Rochelle. Compromisso de Ajustamento Ambiental: análise e sugestões para

aprimoramento. Disponível em http://www.planetaverde.org/index.php?pag=5&sub=1&cod=28.
Acesso em 9 de abril de 2010.
430 De acordo com RODRIGUES, Geisa. Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de
Conduta. Teoria e Prática. Rio de Janeiro: Forense, 2002, nota de rodapé 121, p. 140, são eles:
Hugo Nigro Mazilli, Rodolfo de Camargo Mancuso, Édis Milaré, Nélson Nery Jr.(embora também
fale em ato unilateral). Paulo de Bessa Antunes, Fernando Grella Vieira, Celso Pacheco Fiorillo,
João Bosco Leopoldino da Fonseca, Carlyle Popp, Edson Vieira Abdala, Patrícia Mirando Pizzol
e Daniel Roberto Fink.
431 Carvalho Filho, José dos Santos. Ação Civil Pública. Comentários por artigo. Rio de Janeiro:
Freitas Bastos, 1995, p. 137-138. No mesmo sentido, NERY JR. Nelson. Código brasileiro de
defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. Rio de Janeiro: Forense
universitária, 2000, p. 38.
432 AKAOUI, Fernando Reverendo Vidal. Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental.
2 edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 70.
433 RODRIGUES, Geisa, p. cit., p. 157 e JELINEK, Rochelle, op. cit. pp. 16-17.
434 Idem, ibidem.
275
podendo ser imposto ao compromissário, nem tornar-se obrigatório ao
compromitente.
Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça, em acórdão

de relatoria do Min. Luiz Fux, considerou nulo o título subjacente ao
termo de ajustamento de conduta cujas obrigações não foram
livremente pactuadas, bem como sua homologação pelo Conselho
Superior do Ministério Público.
ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. INQUÉRITO CIVIL.

TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA. ART. 5º, § 6º, DA LEI
7.347/85. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL.
IMPOSIÇÃO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. CERCEA-
MENTO DE DEFESA. COAÇÃO MORAL. VIOLAÇÃO DO
CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. EXCESSO DE
COBRANÇA. MULTA MORATÓRIA. HOMOLOGAÇÃO DE
TERMO DE AJUSTAMENTO PELO CONSELHO
SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ART. 9º, §§ 2º E 3º
435
DA LEI 7347/85 .
2.3 Objeto
O objeto do compromisso de ajustamento é a adequação

da conduta às exigências legais (art. 5º, parágrafo 6º, Lei 7.347/85 e
211 do ECA).
Não se pode olvidar que o compromisso de ajustamento

corresponde à solução extrajudicial do conflito e, portanto, não pode
desbordar da finalidade de compor o dano ambiental na sua totalidade,
por tratar-se de direitos indisponíveis. Assim, se o compromisso de
ajustamento substitui a ação que seria aforada, deve ele contemplar a
totalidade da recomposição, utilizando-se do sistema de obrigações de
não-fazer, fazer e condenação em dinheiro, como prevê o art. 3º da Lei
nº 7.347/85. Além disso, pode prever a compensação ambiental que
poderá ocorrer in natura ex situ (correspondendo à obrigação de fazer)
435 REsp 802.060/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 17/12/2009, DJe
22/02/2010.
276
Direito Ambiental
ou de entregar bem a órgão público que exerça o poder de polícia

administrativo (obrigação de dar). O STJ, entretanto, no REsp
802.060/RS, tendo como Relator o Ministro Luiz Fux436, manifestou-
se pela impossibilidade de o TAC destinar, a título de compensação
ambiental, a entrega de bem (microcomputador) a órgão público,
entendendo que a indenização deva ser canalizada ao fundo de
reconstituição de bens lesados previsto no art. 13 da LACP.
Por último, o compromisso de ajustamento deve priorizar

a recuperação do dano ambiental através da restauração natural,
conforme já exposto no Capítulo VII.
2.4 Possibilidade de cumulação das obrigações de

fazer, não-fazer e condenação em dinheiro
O Superior Tribunal de Justiça tem admitido a cumulação

das obrigações de fazer, não-fazer e condenação em dinheiro, com base
na interpretação sistemática dos arts. 225, parágrafo. 3º, da CF, arts. 2º
e 4º da Lei n. 6.938/81, art. 25, IV, da Lei n. 8.625/93 e art. 83 do
CDC, assentando a exegese de que a conjunção “ou” constante do art.
3º da Lei 7.347/85 deve ser considerada com o sentido de adição
(permitindo, com a cumulação dos pedidos, a tutela integral do meio
ambiente) e não o de alternativa excludente (o que tornaria a ação civil
pública instrumento inadequado a seus fins). Consoante ponderou o
Min. Luiz Fux, a ação civil pública é o instrumento processual
destinado a propiciar a tutela ao meio ambiente (CF, art. 129, III) e
submete-se ao princípio da adequação, a significar que deve ter
aptidão suficiente para operacionalizar, no plano jurisdicional, a
devida e integral proteção do direito material, a fim de ser instrumento
adequado e útil437. Percebe-se, pois, a superação da anterior posição do
STJ que não admitia a cumulação. A posição atual, que a admite, está
436 Primeira Turma, julgado em 17/12/2009, DJe 22/02/2010.

437 REsp 625.249/PR, Rel. Ministro LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 15/08/2006, DJ
31/08/2006 p. 203.
277
em consonância com os princípios da reparação integral, do poluidor-
pagador e da prevenção, além de prestigiar a interpretação sistemática
do art. 3º da Lei 7347/85, aplicável ao compromisso de ajustamento.
No mesmo sentido, a ementa do aresto abaixo transcrita, de relatoria
do Min. José Delgado:
Processo Civil. Direito Ambiental. Ação Civil Pública para
tutela do meio ambiente. Obrigações de fazer, de não-fazer
e de pagar quantia. Possibilidade de cumulação de pedidos.
Art. 3º da Lei 7347/85. Interpretação sistemática. Art.
225,§3o, da CF/88. Arts. 2º e 4º da Lei 6.938/81, art. 25, IV,
da Lei 8.625/93 e art. 83 do CDC. Princípios da prevenção,
do poluidor-pagador e da reparação integral.
1. O sistema jurídico de proteção ao meio ambiente,
disciplinado em normas constitucionais (CF, art. 225, §3º.) e
infraconstitucionais (Lei 6.938/81, arts. 2º e 4º), está
fundado, entre outros, nos princípios da prevenção, do
poluidor-pagador e da reparação integral. Deles decorrem,
para os destinatários (Estado e comunidade), deveres e
obrigações de variada natureza, comportando prestações
pessoais, positivas e negativas (fazer e não fazer), bem
como de pagar quantia (indenização dos danos insuscetíveis
de recom-posição in natura), prestações essas que não se
excluem, mas, pelo contrário, se cumulam, se for o caso.
2. A ação civil pública é o instrumento processual destinado
a propiciar a tutela do meio ambiente (CF, art. 129, III).
Como todo instrumento, submete-se ao princípio da
adequação, a significar que deve ter aptidão suficiente para
operacionalizar, no plano jurisdicional, a devida e integral
proteção do direito material. Somente assim será
instrumento adequado e útil.
3. É por isso que, na interpretação do art. 3º da Lei 7.347/85
(‘A ação civil pública poderá ter por objeto a condenação em
dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não
fazer’), a conjunção ‘ou’ deve ser considerada com o
sentido de adição (permitindo, com a cumulação dos
pedidos, a tutela integral do meio ambiente) e não o de
alternativa excludente ( o que tornaria a ação civil pública
278
Direito Ambiental
instrumento inadequado a seus fins). É conclusão imposta,

outrossim, pela interpretação sistemática do art. 21 da
mesma lei, combinado com o art. 83 do Código de Defesa
do Consumidor (‘art. 83 – Para a defesa dos direitos e
interesses protegidos por este código são admissíveis todas
as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e
efetiva tutela’) e, ainda, pelo art. 25 da Lei 8.625/1993,
segundo o qual incumbe ao Ministério Público ‘IV –
promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da
lei: a) para a proteção, prevenção e reparação dos danos
causados ao meio ambiente [...]”.
4. Exigir, para cada espécie de prestação, uma ação civil
pública autônoma, além de atentar contra os princípios da
instrumentalidade e da economia processual, ensejaria a
possibilidade de sentenças contraditórias para demandas
semelhantes, entre as mesmas partes, com a mesma causa
de pedir e com finalidade comum (medidas de tutela
ambiental), cuja única variante seriam os pedidos mediatos,
consistentes em prestações de natureza diversa. A proibição
de cumular pedidos dessa natureza não existe no
procedimento comum, e não teria sentido negar à ação civil
pública, criada especialmente como alternativa para melhor
viabilizar a tutela dos interesses difusos, o que se permite,
pela via ordinária, para a tutela de todo e qualquer outro
direito.
5. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte,

438
desprovido .
O TJRS, por sua vez, tem reconhecido a possibilidade de

cumulação em duas hipóteses: a) quando a causa de pedir for diferente
para a condenação em dinheiro e a obrigação de fazer439 ou; b) quando
438 STJ, 1ª Turma, Resp n. 605.323-MG, j. em 18.08.2005, Rel. Min. José Delgado.
439 Agravo de Instrumento 592088082, Porto Alegre, Distribuidora de Produtos e Petróleo
Ipiranga S.A. – agravante, Ministério Público, agravado, Primeira Câmara Cível, 22.09.92, Rel.
Des. Milton dos Santos Martins. Interessante o acórdão que esclarece a possibilidade de
cumulação de pedidos de condenação nas obrigações de fazer e indenização em dinheiro na
ACP quando os fatos-fundamentos forem distintos. A decisão foi assim ementada: AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. USO DE PRAÇA. PEDIDOS CUMULADOS. Art. 3º da Lei nº 7.347/85. Pagar ou
279
houver parcela da obrigação passível de recomposição in natura e
parcela irrecuperável440.
Ocorre que nem sempre há o atendimento completo da

recuperação ambiental através do cumprimento de obrigação de fazer.
Exemplo: Diante de um desmatamento em área de preservação
permanente (APP), o que deve ser recomposto através do compromisso
de ajustamento? Em quanto tempo se recompõe? Entende-se que, em
determinados casos, há margem para discussão de perdas ambientais
agregadas ao fato principal, como, por exemplo, a perda da
biodiversidade associada ao desmatamento. Ademais, poder-se-ia falar
em “lucros cessantes” ambientais, derivados do período de espera do
cumprimento da obrigação, ou seja, se pode perfeitamente aferir um
ganho do infrator contra o bem protegido pelo período decorrente entre
o uso do bem (uso da madeira) e o período em que a reposição florestal
e, consequentemente, o cumprimento da obrigação, estaria comple-
tamente satisfeito (período em que se privou o meio ambiente de seus
processos naturais e, consequentemente, a comunidade de usufruí-lo
com os atributos de higidez e equilíbrio).
Evidentemente, assim, que há possibilidade de cumulação

entre obrigações de fazer e não fazer com a condenação em dinheiro,
na parcela em que o bem ambiental não possa ser restaurado. Da
mesma forma, quando houver, associado ao dano ambiental material,
dano moral coletivo, que deverá ser reparado através de indenização
em dinheiro. Nesses casos, os fatos-fundamentos da obrigação são
distintos e permitem o cúmulo.
Fazer. A Conjunção ‘ou’ não é simplesmente exclusiva, pois há de se ver na norma

possibilidade de cumulação objetiva de ações, por fatos-fundamentos diversos, com inclusive
pedido eventual em ordem sucessiva.
440 Nesse sentido, recente acórdão proferido na apelação cível nº 70000687921, Reexame
Necessário, Capão da Canoa, Primeira Câmara Especial Cível, Rel. Des. Adão Sergio do
Nascimento Cassiano, 20 de junho de 2001, assim ementado: APELAÇÃO CÍVEL. REEXAME
NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SÍTIO ARQUEOLÓGICO.
RETIRADA DE AREIA. Demonstrados nos autos os danos causados em decorrência do
proceder da demandada e da falta de fiscalização do Município, impunha-se a procedência da
ação. A perícia atesta danos irreversíveis, de modo que é cabível a restauração do que for
possível mais a indenização dos danos [grifo nosso]. Apelação improvida. Sentença confirmada
em reexame.
280
Direito Ambiental
Não se vê óbice ao cúmulo das obrigações de fazer e não

fazer com a indenização nos compromissos de ajustamento. Desde que
não tenham o mesmo fundamento, ou ainda, com relação à parcela do
dano causado que não possa ser recomposta na sua totalidade, pela
obrigação de fazer, é viável, e mesmo recomendável, a soma das
obrigações. Afinal, se o interesse é indisponível e o compromisso de
ajustamento não pode dispensar parcela do ressarcimento, a
cumulação, na espécie, atende à satisfação completa da obrigação.
Mas, atente-se para o fato de que ela não é obrigatória. Somente será
possível se o fato-fundamento que lhe dá azo for distinto, ou na
hipótese de parcela do bem ambiental que não sirva mais para a
recomposição in natura.
2.5 Aspectos Formais
Releva notar que o título executivo é o compromisso e

não o inquérito civil. Por isso, é fundamental para garantir a certeza e
liquidez do título, necessária à execução judicial em caso de
descumprimento, que o compromisso de ajustamento contenha os itens
que se verão a seguir.
2.5.1 Qualificação das partes investigadas e correta

representação
Com relação à pessoa física, o termo de compromisso

deverá conter o número da identidade, enquanto que, para a pessoa
jurídica, deverá haver menção ao CGC ou ao documento de micro-
empresa, além do domicílio, endereço profissional.
Quem representa a pessoa jurídica, nos termos do art. 12,

inciso VI, do CPC, é aquela designada por seus estatutos ou, na
ausência, pelo Diretor. É importante, pois, antes da audiência de
tentativa de celebração do compromisso, ter juntado aos autos do
281
inquérito civil o contrato social da empresa e sua última alteração, o
que poderá ser requisitado à Junta Comercial.
Caso a pessoa que compareça à audiência em nome da

empresa não a represente, nos termos de seu Estatuto Social, será
necessário procuração com poderes específicos para firmar o
compromisso.
2.5.2 Descrição da situação lesiva
Deve-se descrever o mais precisamente possível a

situação lesiva, o reconhecimento do dever de recompor e o conteúdo
da obrigação. Convém evitar fazer referência ao conteúdo do inquérito,
preferindo sua reprodução no texto do compromisso.
Quando houver necessidade de menção a documentos

que não possam ser reproduzidos no texto do compromisso, fazer
referência expressa de que aquele documento integra o próprio
compromisso, aderindo ao título.
2.5.3 Situar perfeitamente as condições de tempo,

modo e lugar do cumprimento das obrigações
Para garantir a liquidez e certeza do título, é fundamental

situar as condições de tempo, modo e lugar do cumprimento das
obrigações assumidas. No caso de cumulação das obrigações de fazer,
não fazer e indenização em dinheiro, é preciso ter um parecer subscrito
por pessoa habilitada, calculando o valor em dinheiro do dano não
passível de recomposição pela obrigação de fazer. Entende-se que esse
laudo ou parecer, entretanto, não vincula a decisão do Promotor de
Justiça ou Procurador da República por ocasião do acordo, podendo ser
acordado o pagamento de valor superior ou inferior, à similitude do
que ocorre com o Juiz em relação ao laudo pericial (arts. 130 e 436 do
CPC, combinado com o art. 19 da Lei 7.347/87 – Ação Civil Pública).
282
Direito Ambiental
2.5.4 Fixação de cominação pecuniária que preserve o

valor da moeda
Com a extinção da UFIR, surge a discussão sobre os

critérios a serem utilizados para a cominação pecuniária dos com-
promissos de ajustamento de forma a garantir o valor da moeda441.
A UFIR foi extinta como decorrência da política do

governo federal de desindexação da moeda, por meio da Medida
Provisória 1973-63, de 26/10/00. Em substituição, sugere-se442 aplicar
a variação do IPCA-E (índice de preços ao consumidor amplo –
especial), calculado pelo IBGE.
2.5.5 Critério para a fixação da cominação: multa

diária ou por evento?
O critério variará de acordo com a natureza da obrigação.

Exemplo: obrigação de fazer uma obra, apresentar um projeto. É
possível, nesses casos, aferir o descumprimento diário. Outra, como
obrigação de não fazer, poderá exigir que o critério de incidência da
cominação seja o evento realizado em dissonância com o estipulado
(exemplo: venda de lotes em loteamento irregular), o que pode gerar
dificuldades na fiscalização (deixar claro o critério de constatação do
descumprimento da obrigação – polícia ambiental, servidores do
Ministério Público, perícia, notitia criminis, entre outros).
441 Aqui discute-se, exclusivamente, o critério de correção do valor, já que, o valor

propriamente dito da sanção pecuniária é facilitado pelos critérios introduzidos pela Lei nº
9.605/98, a saber: art. 74 – “A multa terá por base a unidade, hectare, metro cúbico, quilograma
ou outra medida pertinente, de acordo com o objeto jurídico lesado.” É claro que a natureza das
cominações são distintas: uma é sanção administrativa, outra cominação pecuniária para coagir
o devedor ao cumprimento voluntário da obrigação, mas o que se aproveita da Leis dos Crimes
e Infrações Administrativas Ambientais é o critério de fixação, que preserva o valor da sanção
ou astreintes.
442 Trata-se de proposta indicada pelos Centros de Apoio do Ministério Público do Rio Grande
do Sul, a partir da proposta elaborada pelo Assessor Economista Fabrício Santana.
283
2.5.6. Compromisso de ajustamento parcial:
vantagens e desvantagens
Matéria sumulada pelo CSMP/SP443 (súmula 20), o
compromisso de ajustamento parcial deve ser utilizado quando o
cumprimento da obrigação dependa de condição sobre a qual o
estipulante (Ministério Público) não tenha o domínio do resultado e,
portanto, não possa estimar as circunstâncias exatas para o
cumprimento da totalidade da obrigação. Exemplo: resíduos sólidos
industriais – necessidade de prévio diagnóstico da área degradada
como requisito para fixação das obrigações futuras de recomposição –
verificação da extensão do dano e definição das medidas mitiga-
doras444.
A desvantagem do compromisso parcial é o fato de a
obrigação ficar diferida no tempo, retirando o efeito prático da execução
em caso de descumprimento e retardando a recomposição do ambiente, já
que a discussão judicial limitar-se-á à inexecução de um projeto.
2.5.7 Natureza da cominação: astreinte ou cláusula

penal?
Tanto a cláusula penal como a astreinte têm finalidade
compulsória. A astreinte, entretanto, visa também a obter o acatamento
das decisões judiciais, revestindo-se de natureza pública ou sendo
fixada por lei. A cláusula penal se insere nas medidas de coerção
privada, resultando de convenção das partes e seu valor é estabelecido
pelos contraentes. Outra diferença entre elas é a de que a cláusula
443 Conselho Superior do Ministério Público do Estado de São Paulo.

444 A experiência do compromisso de ajustamento parcial tem sido utilizada no RS para os
casos de recuperação de lixões porque o órgão ambiental do Estado entende necessário um
prévio diagnóstico ambiental da área para definir as medidas mitigadoras, urgentes e
tradicionais que serão exigidas do degradador, assim também como os prazos em que as
obrigações serão executadas. Quanto à inversão do custo da prova é possível em sede de
inquérito civil, por exemplo, requerer o custeio de diagnóstico para dimensionar o dano
Ambiental. Nesse sentido, STEIGLEDER, Annelise. Áreas Contaminadas e a Obrigação do
Poluidor de custear um diagnóstico para dimensionar o dano ambiental. Revista do Ministério
Público do Rio Grande do Sul, n. 47. Porto Alegre: Metrópole, 2002, pp. 249-272.
284
Direito Ambiental
penal tem função de determinação prévia do montante indenizatório, já

a astreinte judicial ou legal é cumulada à indenização, é independente
desta.
António Pinto Monteiro445 afirma que a cláusula penal só
poderá ser somada à indenização se tiver sido estipulada “com uma
finalidade puramente compulsória”, não sem fazer crítica a essa
hipótese, citando a posição de Calvão da Silva. Já Daniel Fink446
sustenta a dupla finalidade das cláusulas penais: “meio intimidativo
capaz de levar o devedor ao cumprimento da obrigação; e fixação
antecipada de perdas e danos a serem suportados pela parte
inadimplente, em favor do credor”. A primeira teria cunho moratório e
a segunda natureza compensatória.
Segundo Antônio Monteiro447, a cláusula penal seria
vantajosa à astreinte porque permitiria ao credor recorrer à execução
específica, solicitando ao Judiciário a condenação do devedor ao
pagamento de astreinte, forçando-o, assim, ao cumprimento daquela
obrigação e, se mesmo assim o credor optar pela cláusula penal, não
estará afastada a incidência da astreinte.
A cláusula penal está prevista no Código Civil, entre os
artigos 916 a 927. O artigo 917 prevê três hipóteses de cláusula penal,
a saber:
a) inexecução completa da obrigação;
c) inexecução de alguma cláusula especial;
d) mora.
Segundo a doutrina de Silvio Rodrigues448, as hipóteses

elencadas no art. 917 geram duas espécies de cláusula penal: compen-
445 In Cláusula Penal Indemnização, Coleção Teses, Coimbra, 1990, Livraria Almedina, p. 135.
446 In Alternativa à ação civil pública ambiental (reflexões sobre as vantagens do termo de
ajustamento de conduta), Ação Civil Pública – 15 anos, Coordenador Édis Milaré, São Paulo,
2001, RT, pp. 125 e 126.
448 Direito Civil, Volume 2, Parte Geral das Obrigações, 16ª edição, 1986, São Paulo, Saraiva,
pp. 93 e 94.
285
satória e moratória. A primeira refere-se à hipótese de inexecução
completa da obrigação e a segunda às hipóteses de descumprimento de
alguma cláusula especial ou, simplesmente, da mora.
Independentemente da discussão terminológica em torno

das expressões “cláusula penal” ou “astreinte”, a cominação para o
caso de descumprimento do compromisso de ajustamento, no todo ou
em parte, não poderá ter o caráter de compensação, na medida em que,
o que se busca, precipuamente, em Direito Ambiental é a aplicação dos
princípios da prevenção e precaução, para evitar que o dano ocorra ou,
tendo havido o prejuízo, a reparação in natura da obrigação será
preferível à compensação pecuniária. Isso porque, como se sabe, é
ainda muito incipiente a discussão sobre a metodologia e, mesmo, o
alcance da indenização pelo dano ambiental.
Em outras palavras, ainda que se dêem louvas aos

critérios já desenvolvidos para a fixação do valor econômico do dano
ambiental, o certo é que não há a garantia de que os parâmetros ou
critérios definidos pelo método escolhido levarão à reparação integral
do dano ao meio ambiente. Por exemplo, na hipótese de reposição
florestal em APP em que o devedor se recuse ao cumprimento
voluntário da obrigação. No RS, o Código Florestal Estadual prevê
para o caso de “corte raso” o plantio de 15 mudas para cada derrubada.
Pergunta-se: a mera reposição florística recompõe a totalidade do
dano? E a perda da biodiversidade? E o lucro cessante ambiental?
Nesse sentido, Hugo Nigro Mazzilli449 traz à colação o

texto da súmula 23 do CSMP/SP “A multa fixada em compromisso de
ajustamento não deve ter caráter compensatório, e sim cominatório,
pois nas obrigações de fazer ou não fazer normalmente mais interessa
o cumprimento da obrigação pelo próprio devedor que o
correspondente econômico.”
449 O Inquérito Civil, São Paulo: Saraiva, 1999, p. 308.
286
Direito Ambiental
Como fundamento à súmula, o Egrégio CSMP/SP reco-

nheceu o caráter de astreinte à cominação pelo descumprimento do
ajuste.
3 Inversão do ônus da prova
Já se teve oportunidade de sustentar, ainda em 1992450, a

possibilidade de inversão do ônus da prova em ação civil pública
ambiental, utilizando-se dos mesmos critérios que autorizaram o
legislador a prever essa circunstância no Código de Defesa do
Consumidor, em seu art. 6º, inciso VIII, ou seja, na hipótese de
hipossuficiência do consumidor ou verossimilhança de suas alegações.
As circunstâncias autorizadoras da inversão ope judicis

do ônus da prova na ação consumerista são exatamente as mesmas que
ocorrem na ação ambiental, ou seja, as vítimas do dano ambiental, no
mais das vezes, são econômica e culturalmente inferiores àquele que
gera o dano, bem assim, a verossimilhança das alegações vem
demonstrada, à saciedade, nos autos do inquérito civil.
Outras circunstâncias somam-se para que ocorra a

inversão do ônus da prova: a adoção dos princípios da prevenção,
precaução, poluidor-pagador e a incidência da responsabilidade civil
baseada na teoria do risco integral. Esta inversão pode ser determinada
ainda em sede de inquérito civil, impondo-se ao poluidor/investigado
os custos da prova da degradação (perícias, análises técnicas, entre
outras), a fim de demonstrar que não criou o risco e que sua atividade é
totalmente segura do ponto de vista ambiental.
Sabe-se que o grande problema dos titulares da ação civil

pública é justamente a prova do dano, normalmente perícias
complexas, envolvendo a necessidade da atuação conjunta de experts
450 CAPPELLI, Sílvia, BONATTO, Claudio, TEIXEIRA, ORCI. A inversão do ônus da prova na
ação civil pública ambiental. Anais do 9º Congresso Nacional do Ministério Público, Salvador,
BA, 1992.
287
das mais variadas áreas, a inexistência de padrões uniformes para o
cálculo do prejuízo ambiental e, especialmente, a dificuldade
probatória resultante da ausência de recursos materiais aos titulares da
defesa do meio ambiente.
O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul reconheceu a

possibilidade de inversão do ônus da prova em ação civil pública
ambiental proposta pelo Ministério Público451, considerando-o em
franca desvantagem com relação ao poluidor, ou seja, reconhecendo-
lhe a hipossuficiência. Note-se que não foi reconhecida a
hipossuficiência da Instituição Ministério Público e, sim, a dos titulares
indeterminados e indetermináveis do interesse ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, representados por aquele. O mesmo
entendimento foi acolhido pelo Superior Tribunal de Justiça452,
assentando-se que “aquele que cria ou assume o risco de danos
ambientais tem o dever de reparar os danos causados e, em tal
contexto, transfere-se a ele todo o encargo de provar que sua conduta
não foi lesiva”.
O princípio do poluidor-pagador também autoriza a

inversão do ônus da prova, porque determina a internalização dos
custos ambientais, de todos eles, sejam os concernentes à prevenção do
dano, que poderá ocorrer por obra daquele que exerce a atividade
potencialmente poluidora, seja a correspondente ao custo estatal desta
prevenção, por meio das atividades de monitoramento, licenciamento,
zoneamento, estudo de impacto, ou outro. Ora, se o poluidor não pode
mais externalizar os prejuízos causados ao meio ambiente por sua
atividade, também deverá custear as atividades tendentes à
demonstração da existência ou inexistência do prejuízo.
451 Trata-se dos Embargos de Declaração nº 700002338473, 4 a Câmara Cível, Rel. Des.
Wellington Pacheco Barros. Acórdão publicado na Revista de Direito Ambiental 23, p. 351, cuja
ementa é a seguinte: “Inversão do ônus da Prova e Atribuição dos Custos da Perícia ao
Demandado. Admissibilidade nas demandas que envolvam a proteção ao meio ambiente.
Ministério Público e demais co-legitimados ao ajuizamento de ações civis públicas estão em
franca desvantagem perante os demandados.”
452 STJ, Recurso Especial n. 1.049.822/RS, 1ª Turma, Rel. Min. Francisco Falcão, j. em 23 de
abril de 2009.
288
Direito Ambiental
O princípio da prevenção e, especialmente, o da

precaução determinam a adoção de medidas para evitar o dano ao meio
ambiente, ainda que não haja certeza absoluta do nexo de causalidade
entre a conduta e o resultado lesivo. Em outras palavras, diante do
risco, do perigo, ou da dúvida, é lícito ao poder público a adoção de
medidas para evitar o dano ambiental.
O Direito Ambiental já não mais se contenta em debater

danos, senão que em discutir riscos.
Por fim, a adoção da responsabilidade objetiva, na

modalidade do risco integral, também gera, ao pretenso poluidor/invés-
tigado, o dever de comprovar que sua atividade não foi condição para o
resultado lesivo. Não se trata mais de causa exclusiva do dano, mas de
condição, admitindo-se amplamente as concausas e a solidariedade453.
4 Judicialização da prova produzida no âmbito do

inquérito civil
Outra questão, muito próxima, mas não idêntica, é a

possibilidade de judicialização da prova produzida no inquérito civil.
No mais das vezes, o Ministério Público, no inquérito

civil, vale-se de provas requisitadas a órgãos públicos que exercem o
poder de polícia administrativa ambiental.
Esses documentos, perícias e certidões são, pois, atos

administrativos que gozam da presunção de veracidade e legitimidade,
ocasionando, em consequência, a inversão do ônus da prova de tais
circunstâncias. Dessarte, incumbe ao investigado infirmar e demonstrar
que tais atos administrativos não cumprem aqueles atributos.
453 Assim, PASQUALOTTO, Adalberto de Souza. Responsabilidade Civil por Dano Ambiental:
Considerações de Ordem Material e Processual, in Dano Ambiental, Prevenção, Reparação e
Repressão, Coord. Antonio Hermann Benjamin, São Paulo, Revista dos Tribunais, 1993, pp.
444/470.
289
Nesse sentido, o pioneiro voto do então Desembargador
Ruy Rosado de Aguiar Jr. na apelação cível nº 589077148, 5ª Câmara
Cível, extraído, aqui, em parte:
“Relativamente à questão do ônus da prova, penso que,

nessas atividades administrativas de controle e fiscalização,
que não tenham executoriedade, isto é, que dependem, para
sua imposição aos cidadãos, de prévia intervenção do Poder
Judiciário, - nesses casos cabe à administração praticar os
atos necessários ao cumprimento de suas finalidades,
investigando as circunstâncias do fato, efetuando pericias,
levantamentos, lançando notificações, autos de infrações,
etc., com o que aparelha o órgão estatal legitimado a propor
a medida cabível.
Essa prova pré-constituída, elaborada no âmbito da

administração, judicializa-se na medida em que é submetida
ao crivo do contraditório, como acontece também no âmbito
criminal, quando as perícias realizadas na fase inquisitorial,
sem o contraditório e sem a participação da defesa, servem
de fundamento da parte, com a possibilidade de produzir
contraprova.
Seria praticamente inviabilizar a eficácia da proteção dos

direitos dos cidadãos, na área dos direitos civis, exigir-se
que o Ministério Público, além de obter esses levantamentos
prévios, ainda tivesse que repetir a mesma prova em juízo, o
que significaria ônus excessivo e repetição desnecessária
do que já está provado nos autos.”
Partindo da presunção de legalidade e veracidade dos atos

administrativos, o STJ admitiu a judicialização da prova produzida em
sede de inquérito civil:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO

AGRAVO DE INSTRUMENTO. EMBARGOS À EXECUÇÃO
DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. RESPONSABILIDADE CIVIL.
DANO AMBIENTAL. JULGAMENTO ANTECIPADO DA
LIDE. ALEGADA VIOLAÇÃO DO ART. 330, I, DO CPC.
REEXAME DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO.
290
Direito Ambiental
IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. PRECEDENTES.

DESPROVIMENTO.
1. O julgamento antecipado do feito, no caso, foi realizado

com base na vistoria, na perícia e no compromisso de
ajustamento firmado com o Ministério Público Estadual.
Logo, não há falar em ausência de provas acerca do dano
ambiental e da responsabilidade civil da agravante.
2. O julgamento da tese relativa ao cerceamento de defesa –

para fins de se admitir a necessidade de novas provas –
depende da análise dos elementos de convicção existentes
nos autos (Súmula 7/STJ).
454
3. Agravo regimental desprovido .
Essa hipótese, portanto, difere da anterior. Lá se tratou de

inversão do ônus da prova, aqui, de judicialização da prova
pré-produzida. As teses são convergentes e não se
prejudicam.
Ainda, por força do art. 19, parágrafo único, da Lei

9.605/98, é possível aproveitar a prova carreada nos autos do inquérito
civil ou da ação civil pública para instruir a ação penal, desde que
instaurado o contraditório.
5 Reflexos da atuação cível no crime

A investigação procedida por meio do inquérito civil ou
das peças de informação tem hoje significativo reflexo no âmbito
criminal e vice-versa. Assim, o ideal é que as atribuições cíveis e
criminais estejam cumuladas em um só órgão do Ministério Público,
para que não haja decisões e adoção de medidas incompatíveis entre as
454 AgRg no Ag 854.195/PR, Rel. Ministra DENISE ARRUDA,Primeira Turma, julgado em

24/04/2007, DJ 31/05/2007 p. 381.
291
esferas de responsabilidade. No Rio Grande do Sul, a atribuição
cumulativa cível e criminal ao Promotor de Justiça Especializado em
Meio Ambiente foi conferida através do Provimento da Procuradoria-
Geral de Justiça nº 12, de 15 de junho de 2000455.
O maior reflexo da atuação cível no processo-crime está

na condição prevista no art. 27 da Lei nº 9.605/98, ou seja, nos crimes
em que caiba a transação penal, a composição civil é condição para
aquela, exceto se houver impossibilidade de recomposição.
Assim, o compromisso de ajustamento, composição civil

utilizada pelo Ministério Público, será a condição para a transação
penal.
Aferidos os antecedentes do investigado e fazendo-se ele

acompanhado por advogado, nada impede que o compromisso de
ajustamento seja elaborado em duas vias, sendo uma delas remetida ao
Juizado Especial, servindo como o acordo que veicula a composição
civil456.
Após a composição civil, segue-se a transação penal, ou

seja, os institutos não se confundem.
Além das obrigações assumidas no compromisso de

ajustamento, e que consubstanciam a composição civil, deverá ser
imposto ao infrator uma sanção de natureza penal (multa ou restritiva
de direitos). Tais penas, ademais, devem guardar relação com a
questão ambiental457, como, por exemplo, prestação de serviços na
recuperação de uma praça, parque, ou trabalho junto a entidades
ambientais. José Carlos Meloni Sícoli458 salienta a conveniência de
455 Também há cumulação de atribuições nos Estados do Paraná, Rio de Janeiro, Bahia e no
Distrito Federal.
456 Assim decidiu o Conselho do Ministério Público de Meio Ambiente do RS – CONMAM,
criado em março de 2000 por ato do Procurador-Geral de Justiça. Ao CONMAM incumbe
elaborar enunciados sem caráter vinculante, com o objetivo de sugerir a harmonização e
diretrizes a atuação e fomentar reuniões dos Promotores de Justiça.
457 Assim, José Carlos Meloni Sícoli, Proposta de Racionalização dos Serviços, obra citada,
item VI.
458 Idem, ibidem.
292
Direito Ambiental
obter-se junto aos órgãos ambientais, como a Polícia Ambiental,

Jardins Botânicos, Zoológicos, Secretarias de Meio Ambiente,
Departamento de Florestas e Áreas Protegidas, Administração de
Unidades de Conservação, “a especificação das atividades que
poderiam ser atribuídas aos infratores, bem como uma relação dos
equipamentos e bens necessários à melhor estruturação dos serviços.”
Aconselha-se que o membro do Ministério Público faça

constar do termo da audiência preliminar que a extinção da
punibilidade será oportunamente decretada, após o decurso do prazo
para o cumprimento da pena, ou seja, condicionar a homologação da
transação ao cumprimento das condições avençadas.
293
294
Direito Ambiental
Capítulo XI
AÇÃO CIVIL PÚBLICA: QUESTÕES

CONTROVERTIDAS
A Lei da Ação Civil Pública ingressou no cenário
legislativo brasileiro na década de oitenta, período marcado pela
introdução de instrumentos processuais norteados à facilitação do
acesso à justiça459.
Nesse sentido, o legislador ofereceu, pela primeira vez,

um instrumento processual apto à defesa dos interesses suprain-
dividuais capaz de recompor o meio ambiente – a ação civil pública -,
como, também, desburocratizou o acesso à justiça, ao dispensar a
presença de advogado para demandas de pequeno valor – do Juizado
Especial Cível460.
Antes da publicação da LACP, a defesa do meio

ambiente, estava restrita às ações individuais (normalmente embasadas
no direito de vizinhança) e à atividade administrativa do Poder Público
no exercício do poder de polícia administrativa. O trato dos interesses
459 Nesse sentido, RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação civil Pública e Termo de Ajustamento
de Conduta, Forense, 2002. p. 2.
460 Lei nº 7.244/84.
295
difusos era circunscrito aos limites estabelecidos pela Lei da Ação
Popular461 que visa exclusivamente a anular ato do poder público
lesivo, entre outros, ao meio ambiente (art. 5º, inciso LXXIII, da CF).
A Lei da Ação Popular, diante da limitação de seu objeto, é pouco
utilizada para proteger o meio ambiente. Hoje a Lei de Improbidade
Administrativa462 permite responsabilizar diretamente o administrador
público que deu causa ao dano ambiental.
Quanto à nomenclatura, Rodolfo de Camargo Mancuso,

considera a ação civil pública voltada à tutela dos objetos explicitados
no art. 1º da Lei n. 7.347/85 como ação civil pública padrão, enquanto
ações civis públicas especiais seriam as previstas em textos específicos
(Lei n. 8.069/90 – Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei n.
7.853/89 – deficientes físicos; investidores no mercado de capitais – n.
7.913/89; biossegurança e patrimônio genético – n. 8.97495463.
Ambas, para o autor, são espécies do gênero ações de finalidade
coletiva, como a ação direta de inconstitucionalidade, o mandado de
segurança coletivo, o mandado de injunção, a ação coletiva para a
defesa dos consumidores, a ação popular, as ações coletivas propostas
por associações na defesa do grupo que representa e a ação de
improbidade, pois todas compartilham das características indutoras da
jurisdição coletiva: (i) legitimação ativa concorrente-disjuntiva, (ii)
situação legitimante calcada na relevância social da situação descrita,
(iii) coisa julgada erga omnes ou ultra partes, (iv) destinação da
condenação a um fundo, (v) indivisibilidade do objeto e (vi) isenção do
ônus da sucumbência, salvo má-fé, colusão ou lide temerária. 464
461 Lei nº 4.717, de 29.6.65.

462 Lei nº 8.429/92.
463 MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A Projetada Participação Equânime dos Legitimados à
Propositura da Ação Civil Pública: da previsão normativa à realidade forense. In: Ação Civil
Pública. 20 anos da Lei n. 7.34785. ROCHA, J.C, HENRIQUES FILHO, T.H, CAZETTA, U.
(Coord.). Belo Horizonte, Del Rey, 2006, pp.295. RODRIGUES, Geisa. Anotações acerca da
ação civil pública como ação constitucional, na mesma obra coletiva citada nesta nota, pp. 43-
50, nomina de específicas as ações civis públicas destinadas à tutela da criança e adolescente,
portador de deficiência e do pequeno investidor no mercado imobilário.Acrescenta a
possibilidade de utilização da ACP para a tutela do patrimônio Público, para controle de políticas
públicas e da probidade administrativa.
464 Idem, pp. 295 e 296.
296
Direito Ambiental
1 Legitimação ativa
O art. 5º da Lei n. 7347/85 prevê uma co-legitimação
ativa à tutela ambiental inovando para ampliar o acesso à justiça se
comparada à Lei da Política Nacional do Meio Ambiente em que tal
legitimação era restrita ao Ministério Público para a ação de reparação
do dano ambiental465.
Trata-se de uma legitimidade concorrente e disjuntiva, na

expressão de Barbosa Moreira, significando dizer que União, Estados,
Municípios, autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de
economia mista, associações466, Defensoria Pública, além do
Ministério Público467. Por força da interação do Código de Defesa do
Consumidor e da Ação Civil Pública, até os entes despersonalizados da
administração pública têm legitimidade para propô-la468 nas ações de
proteção ao consumidor469.
Poder-se-á, então, formar-se um litisconsórcio facultativo

quando a ação for proposta por mais de um legitimado, já que cada um
deles pode ingressar sozinho com a ação, e unitário porque, em razão
da indivisibilidade do objeto e da natureza difusa do interesse, cuja
proteção aproveita a todas as pessoas indeterminadas e indetermináveis
representadas pelos legitimados ativos, o resultado da demanda deve
ser uniforme para os litisconsortes.
465 A legitimação exclusiva ao Ministério Público era prevista no art. 14, parágrafo 1º, da Lei n.
6.938//81 que, neste aspecto, foi revogada pelo art. 5º da Lei n. 7347/85. A ampliação também é
constatada no art. 129, parágrafo 1º, da CF, estabelecendo que a legitimação do Ministério
Público não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses.
466 As associações devem existir há pelo menos um ano, nos termos da lei civil e terem como
finalidade institucional a defesa do meio ambiente, de acordo com o art. 5º, I e II.
467 Admite-se, também, o litisconsórcio entre o Ministério Público Federal e dos Estados no
parágrafo 5º do art. 5º.
468 Art. 82, inciso III, do Código de Defesa do Consumidor. É que, por força do art. 117 da Lei
8078/90, todo o título III do CDC passa a integrar a Lei da Ação Civil Pública, acrescentando-lhe
o art. 21.
469 Esses entes despersonalizados são os PROCONs, órgãos ligados à administração direta
dos estados, que atendem os consumidores, resolvendo os conflitos extrajudicialmente ou
encaminhando-os ao Judiciário.
297
2 Objeto
O art. 3º dispõe: “[...] a ação civil pública poderá ter por
objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de
fazer ou não fazer”. Com relação à responsabilidade civil pelo dano
ambiental, o art. 14, parágrafo 1º, da Lei nº 6.938/81 afirma que “sem
obstar as penalidades previstas neste artigo470, é o poluidor obrigado,
independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os
danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua
atividade [...]”.
Assim como ocorreu com a ampliação da legitimação

mencionada no item anterior, mais uma vez percebe-se uma evolução
legislativa quanto ao objeto, pois na Lei n. 6.938/81 este era
circunscrito à reparação do dano ambiental. A LACP ampliou o objeto,
não mais reduzido à reparação de um dano já concretizado, mas se
preocupando em evitá-lo ou restaurar o ambiente degradado. Assim, a
condenação à obrigação de não-fazer ou de fazer, pode consistir em
medidas para evitar um dano ainda não concretizado, iminente ou não,
ou seja, um dano futuro471, para mitigar efeitos futuros de danos atuais,
bem assim possibilitar a remoção do ilícito, incorporando os princípios
da reparação integral, prevenção e precaução.
Conforme já se mencionou no item 2.4, quando tratamos

do compromisso de ajustamento e ao qual nos reportamos, admitimos a
possibilidade de cumulação das obrigações de fazer ou não-fazer com a
indenização pecuniária ou compensação, tendo em vista o princípio da
reparação integral do dano e a interpretação sistemática do art. 3º da
Lei n. 7.347/85 com os arts. 225, parágrafo 3º, da CF, arts. 2º e 4º da
Lei n. 6.938/81, art. 25, IV, da Lei n. 8.625/93 e art. 83 do CDC e
sempre de acordo com as peculiaridades do caso concreto (exemplo:
obrigação de fazer para reparação natural cumulada com indenização
por dano extrapatrimonial).
470 Referindo-se às penalidades administrativas.

471 Sobre dano futuro conferir CARVALHO, Délton Winter de. Obra citada.
298
Direito Ambiental
3 Competência
A ação civil pública deverá ser proposta no foro do local
onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para
processar e julgar a causa472. A mesma regra se aplica ao dano
iminente.
Trata-se de competência absoluta, improrrogável, que não

admite eleição de foro. A justificativa para a previsão de competência
absoluta é a da facilitação do acesso à justiça pelas vítimas da
poluição/degradação, para a coleta de prova pericial e testemunhal e
para possibilitar ao juízo melhor conhecimento do fato.
Na hipótese de o dano atingir mais de uma comarca, a

ação poderá ser proposta em qualquer delas, aplicando-se o princípio
da prevenção. Entende-se por juiz prevento aquele que despachou em
primeiro lugar473 quando as ações tramitam na mesma comarca. Na
hipótese de comarcas distintas, o critério é o da citação válida. Torna-
se prevento o juízo no qual ocorrer em primeiro lugar a citação válida
do réu474.
Interpretando o art. 93, II, do CDC, o STJ tem mani-

festado a posição de que o foro da capital dos Estados é competente
para as ações cujos danos sejam de âmbito nacional475.
RECURSO ESPECIAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA -

OMISSÕES E CERCEAMENTO DE DEFESA -
INEXISTÊNCIA - SÚMULA 7/STJ - COMPETÊNCIA. AÇÃO
CIVIL COLETIVA DE DANO DE ÂMBITO NACIONAL.
INEXISTÊNCIA DE EXCLUSIVIDADE DO FORO DO
DISTRITO FEDERAL - REPETIÇÃO EM DOBRO -
MOTIVOS - SÚMULA 7/STJ - LIMITES DA COISA
JULGADA - COMPETÊNCIA TERRITORIAL DO ÓRGÃO
PROLATOR DA DECISÃO - RECURSO PARCIALMENTE
472 Esta é a dicção do art. 2º, da Lei nº 7.347/85.

473 Art. 106, do Código de Processo Civil.
474 Art. 219, do CPC.
475 Confira-se ainda, no mesmo sentido: REsp 448.470/RS, Rel. Ministro HERMAN
BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/10/2008, DJe 15/12/2009.
299
PROVIDO. (REsp 944.464/RJ, Rel. Ministro SIDNEI
BENETI, TERCEIRA TURMA, julgado em 16/12/2008, DJe
11/02/2009).
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

COMPETÊNCIA. ART 2º DA LEI 7.347/85. ART. 93 DO
CDC.
1. No caso de ação civil pública que envolva dano de âmbito

nacional, cabe ao autor optar entre o foro da Capital de um
dos Estados ou do Distrito Federal, à conveniência do autor.
Inteligência do artigo 2º da Lei 7.347/85 e 93, II, do CDC.
2. Agravo regimental não provido.
(AgRg na MC 13.660/PR, Rel. Ministro CASTRO MEIRA,

SEGUNDA TURMA, julgado em 04/03/2008, DJe
17/03/2008).
O STJ também reconheceu a eficácia erga omnes de

decisão proferida por juízo da capital de Estado para ação civil pública
que versava sobre dano de âmbito nacional:
Processual Civil. Ação rescisória em ação civil pública

interposta por associação do consumidor. Empréstimo
compulsório sobre combustíveis. DL nº 2288/86. Restituição
do indébito. Indicação de contrariedade a dispositivo
constitucional. Impossibilidade de apreciação. Competência
expressa no art. 105, III, “a”, da CF/88. Dissídio
jurisprudencial do STJ. Ausência de prequestionamento.
Efeitos da sentença. Legitimidade ativa.
[...]
7. O argumento de que a extensão da eficácia erga omnes

somente é cabível nas hipóteses previstas originalmente na
Lei 7.347/85 cai por terra diante da autorização para a
interação entre a Lei da Ação Civil Pública e o Código de
Defesa do Consumidor (art. 21 da Lei 7.347/85, com a
redação que lhe foi dada pelo art. 117 da Lei 8.078/90).
Assim, afasta-se a alegação de incompetência do juízo da 4ª
300
Direito Ambiental
Vara Federal de Curitiba para a concessão de amplitude

territorial à sentença, porquanto tal amplitude está prevista
no ordenamento jurídico, nos arts. 16 da Lei 7.347/85 e 103
da Lei 8.078/90 e é efeito da sentença de ação deste
476
gênero .
Assim, conclui-se que a competência para o ajuizamento

da ACP é do local onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, que se tornará
prevento para as ações posteriores. Para os danos de âmbito regional
ou nacional, deverá ser proposta a ação na Capital do Estado ou no
Distrito Federal. Quanto à limitação dos efeitos da coisa julgada erga
omnes para os limites da jurisdição do magistrado que proferiu a
decisão, o STJ já se manifestou contrariamente, embora a matéria não
esteja consolidada. Quanto à competência da justiça federal, que será
tratada adiante, até novembro de 2000, vigia a súmula nº 183 do STJ,
que possibilitava o ajuizamento e processamento de ação civil pública
na justiça estadual, mesmo quando houvesse interesse da União477 na
condição de autora, ré, assistente ou opoente, ou de qualquer outra
entidade da administração indireta ou paraestatal federal. Essa súmula
foi cancelada, de maneira que, atualmente, as ações deverão ser
propostas na justiça federal mais próxima ao local do dano.
A definição da competência jurisdicional entre a justiça

estadual e federal, assim como a competência administrativa é um dos
temas mais árduos do federalismo brasileiro. A Constituição Federal
previu uma competência concorrente para legislar sobre meio ambiente
e comum para preservá-lo. Entretanto, os conflitos se agigantam nesta
área. Na esfera jurisdicional, o problema não é menor.
A competência da Justiça Federal é definida pelo art. 109,

I, da CF para processar as causas em que a União, entidade autárquica
ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras,
476 RESP 294021/PR, Ministro José Delgado, 1a Turma, j. 2.4.01.

477 O art. 109, I, da CF determina a competência da Justiça Federal para as ações em que
haja interesse da União, mas o parágrafo 4º do mesmo artigo permite que as ações possam ser
propostas no foro do domicílio do segurado, na justiça estadual, quando na cidade não houver
justiça federal. Esta regra vinha sendo ampliada à ação civil pública por força da jurisprudência,
redundando na súmula 83 do STJ, cancelada em novembro de 2000.
301
rés, assistentes ou oponentes. Como ressalta Álvaro Mirra478 a
orientação que vem prevalecendo sobre o assunto (nas hipóteses em
que tais entes não sejam autores, réus ou intervenientes) é a de que não
é qualquer interesse que autoriza ou impõe o ingresso desses entes no
processo, mas um ‘efetivo interesse jurídico’. Não basta, assim, uma
intervenção exclusivamente formal, nem o mero ingresso da União é
suficiente para deslocar a competência.479
O STJ definiu como competente a Justiça Federal no caso

de transporte de madeira, entendendo estar presente possível lesão a
bens, serviços ou interesses da União, em conflito de competência
publicado no DJU de 11.10.99, CC 24214/MA, 3ª Seção, Ministro
Felix Fischer. Também reconheceu a competência da Justiça Federal
no caso de pesca predatória em rio interestadual480 no conflito de
competência 38.036-SP, Ministro Gilson Dipp, DJU 22.4.03.
Porém, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou no

sentido de não reconhecer como competente a Justiça Federal nas
hipóteses de danos que atinjam ecossistemas considerados pela
Constituição Federal como patrimônio nacional. Entendeu aquela
Corte que não se deve confundir a expressão patrimônio nacional com
patrimônio da União. Neste sentido, os arestos abaixo:
Depósito de madeira proveniente da Mata Atlântica. Não é a

Mata Atlântica que integra o patrimônio nacional, bem da
União. Por outro lado, o interesse da União para que ocorra
a competência da Justiça Federal tem de ser direito
específico, e não como ocorre no caso, interesse genérico
da coletividade embora aí também incluído genericamente o
interesse da União, consequentemente, a competência é a
481
Justiça Estadual.
478 Ação Civil Pública e a Reparação do Dano ao Meio Ambiente. São Paulo:Juarez de
Oliveira, 2002, p. 156.
479 Assim, Rodolfo de Camargo Mancuso, apud MIRRA, op.cit., nota de rodapé 511, p. 156.
480 Rio interestadual é bem da União, nos termos do art. 20, III, da CF.
481 STF, RE n. 300.244-9/SC, j. em 21.11.2001.
302
Direito Ambiental
Conflito de competência (Justiça Federal e Justiça

estadual).Infração ambiental (desmatamento). Floresta
nativa (Mata Atlântica).
1. Conforme o entendimento consolidado no Superior

Tribunal, compete à Justiça estadual o processamento e o
julgamento de procedimento que apura eventual infração
ambiental consistente no desmatamento de floresta nativa
da Mata Atlântica.2. Agravo regimental improvido.
(AgRg no CC 93.083/PE, Rel. Ministro NILSON NAVES,

TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 27/08/2008, DJe
10/09/2008).
Essa matéria não está, entretanto, pacificada, porque em

outros julgados se reconheceu a Mata Atlântica como patrimônio da
União. Nesse sentido:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AO MEIO AMBIENTE.

DERRAMAMENTO DE ÓLEO. MATA ATLÂNTICA. BENS
DA UNIÃO. COMPETÊNCIA. AUSÊNCIA DE PREQUES-
TIONAMENTO DAS SEGUINTES MATÉRIAS: PATRI-
MÔNIO NACIONAL, VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DO JUIZ
NATURAL, FATOS INOVADORES, PRECLUSÃO DA
QUESTÃO SOBRE A INEXISTÊNCIA DE INTERESSE DA
UNIÃO E MISSÃO INSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO
PÚBLICO. SÚMULA 282/STF. COMPETÊNCIA DO JUÍZO
FEDERAL. PREVENÇÃO COM OUTRA AÇÃO CIVIL.
MATÉRIA TRATADA NO CC Nº 98.565/PR. (REsp
1100698/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/05/2009, DJe
20/05/2009).
A dominialidade tem sido um critério para a fixação da

competência entre a Justiça Federal e a Estadual nas ações civis
públicas que possuem como fundamento possíveis ilegalidades no
licenciamento ambiental, insuficiência da atuação do órgão estadual de
meio ambiente ou dano a bens de domínio da União Federal. Nesse
sentido, confiram-se os seguintes precedentes:
303
TJSP - AI 182.852-1 - 5ª Câmara Cível - Irrelevante que a
degradação ambiental alcance bens de domínio da União,
mais precisamente um rio interestadual, os terrenos
marginais e suas praias. O interesse que se visa tutelar com
a ação civil pública e o meio ambiente, patrimônio comum a
toda população, e não, especificamente, da União
482
Federal .
TJSP - AP. Cível 21.564-5/5 - 5ª Câmara Cível. A Justiça

Estadual é competente para processar e julgar ação civil
pública de reparação de danos causados ao meio ambiente,
483
ainda que a área em litígio pertença à União .
TJSP - AI n 007.109-5/7 - 3ª Câmara Dir. Público.

Competência - Ação civil pública - Proteção da natureza -
Patrimônio público - Extração de quartzo - Terreno de
domínio da União - Degradação ambiental - Competência da
Justiça Estadual para processar e julgar ação civil pública
484
visando a proteção do meio ambiente .
Também decidiu o STJ que a flora não é um bem de

titularidade exclusiva da União. “Por sua natureza difusa, pertence a
um número indeterminado de pessoas” (conflito de competência
30.110, Ministro José Arnaldo da Fonseca) ou ainda, noutro julgado,
“se houve a repartição do dever entre os entes federativos é porque a
nenhum deles cabe a propriedade exclusiva deste bem” (conflito de
competência 29.745, Ministro Edson Vidigal).485
Resumidamente, e sem comprometimento maior, neste

contexto, com as inúmeras particularidades, poder-se-ia dizer que, de
regra, a competência é da Justiça Estadual, havendo competência da
Justiça Federal nas ações em que se comprovar lesão a bens, serviços
482 j. em 28.12.1992, rel. Des. Marcus Andrade – JTJ-LEX 144/149, in notas de rodapé de
MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação Civil Pública e a Reparação do Dano ao Meio Ambiente, São
Paulo: Ed Juarez de Oliveira, 2002, p. 159.
483 J. 25.6.1998, rel. Des. Paulo Franco – RT 757/164, in MIRRA, op.cit., p. 159.
484 J. em 30.4.1996, rel. Des. Ribeiro Machado – Revista de Direito Ambiental, vol. 4, p. 143,
in MIRRA, op. cit., p. 159.
485 Citações de Abelha, Marcelo, op. cit., pp. 123/124.
304
Direito Ambiental
ou interesse da União486, bem assim nas causas fundadas em tratados

internacionais. Mas, repisa-se, a matéria não está pacificada, exceto
algumas exceções.
A Lei da Ação Civil Pública sofreu inúmeras modifi-

cações positivas ao longo de mais de vinte anos de existência, desde a
ampliação dos valores tutelados, por várias leis específicas, ampliação
de legitimados ativos, valendo ressaltar as modificações positivas
vindas do Código de Defesa do Consumidor como, por exemplo, o
compromisso de ajustamento e do CPC, como a antecipação de tutela,
a tutela específica, a ação inibitória e de remoção de ilícito que,
utilizando-se de técnicas mandamentais e executivas lato sensu,
contribuíram para a efetividade das decisões judiciais que determinam
obrigações de fazer ou não fazer ao demandado, típicas em matéria
ambiental. Nesse período também a ação civil pública foi constitu-
cionalizada, sendo prevista como função institucional do Ministério
Público, no art. 129, III. Entretanto, ocorreram também alguns reveses,
com a edição da Lei nº 9.494/97, com relação à coisa julgada, e com a
Medida Provisória nº 2.180-35, de 26 de agosto de 2000, alterando
dispositivos referentes à competência.
A MP487 acrescentou um parágrafo único no art. 2º, com

a seguinte redação:
“A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para

todas as ações posteriores intentadas que possuam a
mesma causa de pedir ou o mesmo objeto”.
A Lei nº 9.494/97, por sua vez, disse que o trânsito em

julgado da sentença ficará restrito aos limites da competência territorial
do órgão prolator da decisão, como isso pretendendo que a coisa
julgada ficasse restrita aos limites da competência territorial do juiz.
486 Art. 109, I, II e IV, da CF.

487 Medida Provisória.
305
Percebe-se, nitidamente, como aponta Marcelo Abelha488
a tentativa de fragmentar as ações coletivas e difusas, cindindo o
incindível, na medida em que pouco importa se o objeto difuso ou
coletivo é indivisível, porque o legislador disse que só vale a decisão,
para fins de formação da coisa julgada, nos limites da competência
territorial.
Veja-se a redação do art. 16:
A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites

da competência territorial do órgão prolator, exceto se o
pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas,
hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra
ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
Ocorre que a regra da coisa julgada tem que ser, necessa-

riamente, conjugada com a regra de competência.
Ora, quando o dano tiver alcance regional, como, por

exemplo, uma usina hidrelétrica construída entre dois estados-
membros ou a poluição hídrica ou atmosférica que alcance várias
cidades, a ação deverá ser proposta no foro da capital do Estado
porque, de acordo com o art. 93489, inciso II, do CDC, ressalvada a
competência da justiça federal, é competente para a causa a justiça
local:
II – do foro da Capital do Estado ou do Distrito Federal, para
os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as
regras do Código de Processo Civil aos casos de compe-
tência concorrente.
488 ABELHA, Marcelo. Ação Civil Pública e Meio Ambiente, Rio de Janeiro, 2003, Forense
Universitária, p. 127.
489 O art. 93 do CDC, assim como todo o capítulo da defesa do consumidor em juízo da Lei
8078/90 aplica-se à Lei da Ação Civil Pública de acordo com seu art. 21: “aplicam-se à defesa
dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabível, os dispositivos do
Titulo III DA Lei 8078, de 11 de setembro de 1990, que instituiu o Código de Defesa do
Consumidor”.
306
Direito Ambiental
Assim, a pergunta que deve ser feita, como lembra Paulo

Valério Dal Pai Moraes490 é qual a extensão da competência territorial
do juiz, ou seja, de nada adianta o legislador pretender restringir os
efeitos da coisa julgada – e da eventual antecipação de tutela -, aos
limites territoriais de sua jurisdição se esse juízo tem competência para
as ações de âmbito regional ou nacional, à luz do que dita o art. 93, II,
do CDC. Ademais, a alteração limitou-se ao art. 16 da LACP,
esquecendo-se de modificar o art. 103, inciso I, do CDC que possui
redação idêntica. Somente se preocupou com os efeitos da coisa
julgada olvidando que seus efeitos dependem do pedido regrado pelo
referido artigo do CDC. Como adverte GRINOVER, limitar a
abrangência da coisa julgada nas ações civis públicas significa
multiplicar demandas o que, de um lado, contraria toda a filosofia dos
processos coletivos...e, de outro lado, contribui para multiplicação de
processos.[...] Em segundo lugar, pecou pela incompetência
Desconhecendo a interação entre a Lei da Ação Civil Pública e o
Código de Defesa do Consumidor, assim como muitos dos dispositivos
deste, acreditou que seria suficiente modificar o art. 16 da Lei n.
7.347/85 para resolver o problema. No que se enganou redondamente.
Na verdade, o acréscimo introduzido ao art. 16 da LACP é ineficaz491.
4 Tutelas de Urgência
O fundamento constitucional para as tutelas de urgência
encontra-se no art. 5º, XXXV, da CF que afirma, como direito
fundamental, que nenhuma lei excluirá da apreciação do Poder
Judiciário lesão ou ameaça a direito.
Tal dicção constitucional possibilita a extensão de tal

preceito como fundamento a meios protetivos concretizados nas
490 Paulo Valério Dal Pai Moraes, A coisa julgada “erga omnes” nas ações coletivas (Código
do Consumidor) e a Lei nº 9.494/97, Revista do Ministério Público do Rio Grande do Sul, 44,
jan/mar/2001, p.40.
491 GRINOVER, Ada Pellegrini. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos
autores do anteprojeto. Rio de Janeiro:Forense Universitária, 1999, p; 818.
307
seguintes modalidades: contra danos ocorridos (lesão), contra riscos
(ameaçada de lesão), contra ilícitos perpetrados (direito lesado) e
contra ameaça a direito (ameaça de ilícito).
No Capítulo VII, item 3.3 supra enfatizamos a pos-

sibilidade de haver responsabilização não apenas diante de um dano
presente ou iminente, mas também de um dano futuro, através da
imposição de obrigações de fazer e não fazer, bem como do resultado
do novo conceito de ilícito previsto no art. 187 do Código Civil, ilícito
objetivo que, dispensando o dolo e a culpa, se consubstancia pelo
exercício abusivo do direito.
Direitos não patrimoniais como o direito constitucional

ao meio ambiente ecologicamente equilibrado não guardam proteção
adequada senão através da prevenção de danos e também, de
prevenção de direitos, evitando que o exercício abusivo e, portanto,
ilícito, possa ameaçar tal direito.
Por isso, as tutelas de urgência que evoluíram de um

espaço limitado da previsão de medida liminar e do processo cautelar
alcançaram efetividade na antecipação de tutela, contribuindo
significativamente para a efetividade do direito ambiental.
Partindo dessa ótica evolutiva de prevenção, iniciada pelo

art. 12 da Lei n. 7.347/85, vamos tratar aqui apenas das tutelas
preventivas, tanto no que concerne ao dano, quanto ao ilícito.
4.1 Medida Liminar
O art. 12 da Lei 7.347/85 permite a concessão de liminar

ao afirmar: “poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem
justificação prévia, em decisão sujeita a agravo”.
A liminar é uma providência de cunho emergencial, que

tem como finalidade salvaguardar o objeto de tutela em face de
circunstâncias de risco iminente e imediato de dano irreparável.
308
Direito Ambiental
Ao contrário do que ocorre em outros remédios jurídicos

que também prevêem a concessão de medida liminar, como é o caso do
mandado de segurança, na ação civil pública, o requerimento de
liminar é a regra porque dificilmente o meio ambiente, diante de lesão
ou de ameaça de lesão, pode aguardar o devido processo legal até a
prolação da sentença. De fato, a experiência tem demonstrado que ou o
Judiciário defere e mantém a liminar, ou o status quo ante não poderá
ser restabelecido após o período de instrução e recursos. Assim, a
liminar na ação civil pública, como adverte Ferraz492 não é um
provimento excepcional, a ser restritivamente examinado e concedido.
Ou seja, a liminar não é uma exceção à idéia do due process of law.
Pelo contrário: ela constitui uma etapa naturalmente integrante do
devido processo legal da ação civil pública.
Ocorre que, descumprida a medida liminar, impunha-se

ao autor da ação duas vias: a execução por terceiro, à custa do devedor
– e não há terceiro que implante uma estação de tratamento de
efluentes industriais ou faça a reposição florestal de mata derrubada –,
e a execução da astreinte fixada para a hipótese de descumprimento da
decisão liminar. Porém, esta multa diária só era exequível após o
trânsito em julgado da sentença493, demonstrando a insuficiência das
medidas processuais previstas na LACP para a efetividade da liminar.
O legislador tentou, em duas oportunidades, limitar a

concessão de liminares em ação civil pública contra a Fazenda Pública,
por meio das Leis nº 8.437/92 e nº 9.494/97. Essas leis, no que tange à
limitação à concessão de liminares, têm sido consideradas
inconstitucionais pela doutrina494, isso porque a tutela liminar é
estabelecida na CF, art. 5º, XXXV. Tanto a lesão, quanto a ameaça a
direito, merecem guarda do Poder Judiciário, constituindo-se tal acesso
garantia individual e coletiva fundamentais. Além disso, proibir a
492 Sergio Ferraz, Provimentos Antecipatórios na Ação Civil Pública, in Ação Civil Pública, 15
anos, coord. Édis Milaré, 2a edição, São Paulo, ed. Revista dos Tribunais, 2002, p. 833.
493 Art. 12, parágrafo 2º, da LACP.
494 Luiz Guilherme Marinoni, A Antecipação de Tutela, Malheiros, 6 a edição, 2000, pp.
217/223.
309
concessão de liminar contra o Poder Público viola o princípio da
isonomia495.
Por fim, também pecou o legislador ao prever, no

parágrafo 1º do art. 12, a suspensão da execução da liminar pelo
Presidente do Tribunal para evitar “grave lesão à ordem, à saúde, à
segurança e à economia públicas”. A suspensão da liminar por
autoridade diversa da que a concedeu é constitucionalmente inadmis-
sível, segundo Ferraz496, por ferimento aos princípios do devido
processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Ressalte-se que tal
decisão independe de audiência, e dispensa o colegiado para o qual
deverá subir o recurso próprio, que é o agravo de instrumento.
O Superior Tribunal de Justiça exige que a existência de

situação de grave risco ao interesse público, trazida como justificativa
da pretensão de suspensão da execução da liminar, seja concretamente
demonstrada, não bastando para tanto a mera e unilateral declaração de
que da decisão impugnada resultarão comprometidos os valores sociais
protegidos pela norma excepcional. Além disso, aponta que a
suspensão de liminar deve cingir-se à observância de lesão aos valores
tutelados pela norma de regência497.
4.2 Medida cautelar
O art. 4º da Lei n. 7.347/85 afirma a possibilidade de

ajuizamento de ação cautelar objetivando evitar o dano ao meio
ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística ou aos bens e direitos de
valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
O CPC, após explicitar que o procedimento cautelar é

sempre dependente do processo principal podendo ser instaurado antes
495 Conferir os seguintes arestos sobre o assunto: Resp. 171.258-SP, 6a Turma, Min. Anselmo
Santiago, j. 10.11.98, DJU 18.12.98 e Resp 447.335-RS, Min. Luiz Fux, j. 11.2.03, DJU 24.3.03
496 Sergio Ferraz, op.cit., p. 835.
497 Superior Tribunal de Justiça, Ag Rg na Suspensão de liminar e sentença no. 127-BA, Corte
Especial, Rel. Min. Edson Vidigal, j. em 20 de março de 2006.
310
Direito Ambiental
ou no curso deste afirma, no art. 798, o poder do juiz para determinar

as medidas provisórias que julgar adequadas, quando houver fundado
receio de que uma parte, antes do julgamento da lide, cause ao direito
da outra lesão grave e de difícil reparação. Nesse caso e para evitar o
dano, poderá o juiz, segundo o art. 799, autorizar ou vedar a prática de
determinados atos, ordenar a guarda judicial de pessoas e depósito de
bens e impor a prestação de caução.
Desse modo, o art. 799, na esfera do poder geral de

cautela, amplia a percepção cognitiva do juiz além da pretensão
protetiva postulada, visando assegurar uma efetividade concreta, muita
vez não vislumbrada pela própria parte.
4.3 Antecipação de tutela

A primeira grande alteração rumo à efetividade operou-se
com a reforma do Código de Processo Civil, realizada pela Lei n.
8.952/94 ao permitir a antecipação de tutela, das quais as medidas de
natureza específica e inibitória assumem as tarefas de concretização à
proteção invocada, visando evitar o dano ou impedir o ilícito,
conforme o pedido deduzido.
O art.. 273 do CPC é assim ementado:
O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou
parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido
inicial, desde que, existindo prova inequívoca, se convença
da verossimilhança da alegação e:
I – haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil
reparação;
...
§ 2º - Não se concederá a antecipação da tutela quando
houver perigo de irreversibilidade do provimento antecipado.
§ 3º - A efetivação da tutela antecipada observará, no que
couber e conforme sua natureza, as normas previstas nos
arts. 588 , 461, §§ 4º e 5º, e 461-A.
...
311
§ 6º - A tutela antecipada também poderá ser concedida
quando um ou mais dos pedidos cumulados, ou parcela
deles, mostrar-se incontroverso.
...
§ 7º - Se o autor, a título de antecipação de tutela, requerer
providência de natureza cautelar, poderá o juiz, quando
presentes os respectivos pressupostos, deferir a medida
cautelar em caráter incidental do processo ajuizado.
4.3.1 Tutela específica

O ingresso do instituto processual da tutela específica na
ordem jurídica positivada foi estatuído a partir do CDC. O art. 84,
parágrafo 5º, dispõe:
Para a tutela específica ou para a obtenção do resultado
prático equivalente, poderá o juiz determinar as medidas
necessárias, tais como busca e apreensão, remoção de
coisas e pessoas, desfazimento de obra, impedimento de
atividade nociva, além de requisição de força policial.
Posteriormente, o Código de Processo Civil, no art.

461498 previu:
Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação
de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da
obrigação ou, se procedente o pedido, determinará
providências que assegurem o resultado prático equivalente
ao do adimplemento.
...
§ 3º - Sendo relevante o fundamento da demanda e
havendo receio de ineficácia do provimento final, é lícito ao
juiz conceder a tutela liminarmente ou mediante justificação
prévia, citado o réu. A medida liminar poderá ser revogada
ou modificada, a qualquer tempo, em decisão
fundamentada.
498 Redação dada pela Lei n. 8.952/94.
312
Direito Ambiental
...
§ 5º - Para efetivação da tutela específica ou a obtenção do
resultado prático equivalente, poderá o juiz, de ofício ou a
requerimento, determinar as medidas específicas
necessárias, tais como a imposição de multa por tempo de
atraso, busca e apreensão, remoção de pessoas e coisas,
desfazimento de obras e impedimento de atividade nociva,
499
se necessário com requisição de força policial.
A partir da tutela específica permitida pelo Código de

Defesa do Consumidor e agora pelo CPC, passa ser possível ao juiz,
superando os problemas de ineficiência do cumprimento de obrigações
de fazer ou não fazer antes referidos, determinar, – apenas a título de
exemplo –, a interdição de estabelecimento do réu condenado a se
abster de produzir ruídos em casa de espetáculos ou bar até que
implemente obras de contenção acústica, cujo responsável antes
poderia permanecer inerte diante do comando da decisão. De tal sorte,
em sede de cognição sumária, pela tutela específica, é possível ao juiz
determinar, na mesma hipótese, a apreensão dos equipamentos de som.
4.3.2 Tutela inibitória
A tutela inibitória visa impedir a prática, a repetição ou a

continuação do ilícito. Pode ser alcançada através de ação própria, a
ação inibitória, que é uma ação de conhecimento ou através da tutela
específica, mencionada no item anterior, com natureza mandamental-
inibitória.
A tutela inibitória visa a impedir o ilícito e nisso recai sua

principal diferença em relação às demais tutelas de urgência, voltadas a
evitar a consecução do dano.
499 Redação dada pela Lei n. 10.444/2002.
313
Dano e ilícito não se confundem. Segundo MARINONI,
quando a doutrina associava o ato contrário ao direito à
responsabilidade civil e, mais do que isto, partia do pressuposto de
que a lesão ao direito sempre poderia ser reparada pelo seu
equivalente em pecúnia, o processo civil era estruturado para conferir
ressarcimento em dinheiro. Este modelo de processo, de marca
nitidamente patrimonialista, estava preocupado com a repercussão
danosa do ilícito. O ordenamento jurídico que admite um processo
civil voltado apenas à reparação do dano, evidentemente não dá
importância à violação da norma que não produz dano500.
Trata-se de tutela voltada para o futuro, que não requer a

probabilidade de dano, contentando-se com a simples probabilidade de
ilícito. O mesmo autor exemplifica: se há um direito que exclui um
fazer, ou uma norma definindo que algo não pode ser feito, a mera
probabilidade de ato contrário ao direito – e não de dano – é
suficiente para a tutela jurisdicional inibitória501.
Descritas as modalidades de tutelas preventivas

aplicáveis à ação civil pública, incumbe-nos, agora, traçar suas
principais diferenças.
Enquanto o art. 12 da LACP, com manifesta filiação a

uma concepção processual de cunho meramente procedimental, faculta
ao juiz a concessão de mandado liminar de eficácia restrita aos limites
de uma decisão interlocutória, ou seja, voltada a efeitos tão-somente
processuais, a antecipação de tutela abre espaço à ampliação protetiva,
avançando além do campo meramente processual e direcionando a
concessão da medida, tomando em conta o direito material sujeito a
risco. No que atine às tutelas específicas, tal sentido protetivo assume
feições de resguardo em nível mais demarcado, através de controle
comportamental (fazer/ou não fazer) em presença da ação danosa com
vocação à causação de um dano ou matizada por um agir ilícito,
500 MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela Inibitória. Individual e coletiva. 4 ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2006, p. 62.
501 MARINONI, Luiz Guilherme. As ações inibitória e de remoção do ilícito (na dimensão do
direito ambiental). Mudanças Climáticas, Biodiversidade e uso sustentável de energia.
BENJAMIN. A.H, LECEY, E., CAPPELLI, S. (Org.). São Paulo, Imprensa Oficial, 2008, p. 344.
314
Direito Ambiental
visando, em eventual procedência do pedido, à proteção do preceito

material. É que, se a ação danosa ou ilícita não for evitada pela
antecipação de tutela, poderíamos ter uma decisão final resguardada
em sua forma, mas vazia de conteúdo em razão da concreção do dano
ou do ilícito. Tais provimentos caracterizam-se, também, como uma
evolução da tutela cautelar, na medida em que essa exige a presença de
dano grave, de difícil reparação, ou irreparável, como pressuposto para
a sua concessão.
Por isso é que, utilizando-se de técnicas mandamentais e

executivas lato sensu, as tutelas específica e inibitória, modalidades de
antecipação de tutela, exemplificam uma mudança sensível com
relação ao processo civil clássico, pautado pelos valores liberais e
norteado à solução de conflitos individuais, via ressarcimento, por uma
contemporânea feição do processo, preocupado em garantir a efetivi-
dade dos direitos supraindividuais, entre eles, o ambiental, cuja nota
principal é a prevenção de danos e ilícitos.
5 Prova
A prova é o momento essencial de qualquer demanda e a
demonstração do dano ambiental é cercada de particularidades que
dificultam, senão impedem, o sucesso das ações coletivas voltadas à
proteção ambiental. Isso porque, não obstante a responsabilidade civil
pelo dano ambiental ser objetiva, a maior dificuldade na obtenção da
procedência das ações ou da resolução de conflitos extrajudiciais
ambientais reside na comprovação do próprio dano, da lesividade da
conduta e do nexo de causalidade.
Se a demonstração dos fatos que geram o dano ambiental
se reveste de complexidade, a prova do nexo causal entre a causa ou
condição e o resultado, se mostra ainda mais difícil. Circunstâncias
como (1) a multiplicidade de fontes de contaminação, fazendo com que
o resultado danoso decorra da concorrência de vários focos de
poluição, que se combinam através da sinergia; (2) a distância entre a
fonte de contaminação e os efeitos produzidos, como nos exemplos da
chuva ácida e do aquecimento global; (3) o tempo para que o dano se
315
manifeste e; (4) a dúvida científica que muitas vezes gera conclusões
insatisfatórias nas perícias com, por exemplo, no que diz respeito aos
organismos geneticamente modificados, na poluição eletromagnética
ou na mudança climática revelam a magnitude do problema.
O dano ambiental (efetivo ou potencial) é, portanto, um
dano muito peculiar por tratar-se de lesão causada à qualidade
ambiental e não a uma vítima determinada. Tal dano, freqüentemente,
possui grande extensão e não se limita a um determinado bem
ambiental específico, podendo afetar mais de um bem (ecossistemas,
fauna, flora e suas inter-relações). Por último, a prova do dano, que
pode ainda não ter ocorrido, recai tanto sobre as providências
preventivas, quanto sobre as reparatórias, cuja demonstração envolve
perícias altamente técnicas, onerosas e que exigem a intervenção de
expertos das mais variadas áreas.
De acordo com o art. 333, I e II, do CPC, incumbe ao
autor provar o direito que alega e ao réu o fato impeditivo,
modificativo ou extintivo do direito daquele. Não há na Lei da Ação
Civil Pública nenhuma exceção a essa regra.
No entanto, consoante já se mencionou no item 3 do
capítulo anterior, ao qual nos reportamos, é possível de inversão do
ônus da prova em matéria ambiental. O fundamento é a peculiaridade
do dano ambiental, muitas vezes presumido, e a adoção dos princípios
da hipossuficiência, posto no Código de Defesa do Consumidor, aliado
aos princípios da precaução, da prevenção e do poluidor-pagador e
reparação integral.
O STJ vem decidindo sobre a possibilidade de utilização
dos critérios estabelecidos pelo CDC para a inversão ope judicis do
ônus da prova, bem como, com fundamento no princípio da precaução:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA – dano ambiental – Prova – Inversão
do ônus probatório em desfavor de empreendedor de
atividade potencialmente perigosa – Admissibilidade –
Observância ao princípio ambiental da precaução –
Interpretação do art. 6º, VIII, da Lei 8.0781990, c/c o art. 21
da Lei 7347/1995. (STJ – REsp 972.902/RS – 2ª T. – j.
25.08.2009. Rel. Min. Eliana Calmon.RDA 56, out.-dez.
2009, p. 334-341).
316
Direito Ambiental
No mesmo sentido, encontram-se arestos do TJRS502:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL,
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÂO CIVIL
PÚBLICA POR DANO AMBIENTAL. MUNICÍPIO DE
ESTEIO. RETIRADA DA ESTAÇÃO DE RÁDIO-BASE
(ERB). SERVIÇO DE TELEFONIA CELULAR. INVERSÂO
DO ÔNUS DA PROVA. Agravo de instrumento interposto
pela TIM CELULARES S/A com o escopo de reformar
decisão que procedeu à inversão do ônus da prova.
Possibilidade, em tese, presentes determinados requisitos,
de inversão do ônus da prova em ações civis públicas que
envolvam danos ambientais, seja em decorrência do modelo
constitucionalmente desenhado para a defesa do Meio
Ambiente, seja pela adoção, neste campo, da respon-
sabilidade objetiva. Interpretação conjugada das normas dos
arts. 6, VIII, do CDC, e 21 da Lei 7.347/85. Verossimilhança
das alegações que se faz presente, permitindo a
manutenção da inversão determinada pelo juízo "a quo¿.
Cabimento, no caso, da inversão do ônus da prova, inclusive
em face dos princípios da precaução e da legalidade.
Precedentes da 1ª, 3ª, 4ª e 22ª Câmaras Cíveis. DECISÃO
MANTIDA. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO.
(Agravo de Instrumento Nº 70032800658, Terceira Câmara
Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Paulo de Tarso
Vieira Sanseverino, Julgado em 10/12/2009).
Não podemos olvidar que o risco tecnológico introduzido

pela Sociedade Pós-Industrial ou de Risco, onde domina a incerteza
científica, exige uma postura diferenciada na interpretação do dano e
do nexo de causalidade, tanto para maximizar a prevenção, quanto para
estabelecer mecanismos eficazes de reparação dos danos ambientais.
Assim, o acolhimento de presunções de dano, a carga dinâmica da
prova, a inversão do ônus da prova, a judicialização da prova
502 No mesmo sentido conferir: Agravo de Instrumento Nº 70035596386, Nona Câmara Cível,
Tribunal de Justiça do RS, Relator: Iris Helena Medeiros Nogueira, Julgado em 09/04/2010. Em
sentido contrário, não aceitando a inversão, podem ser citados, no TJRS, os seguintes julgados:
Agravo de Instrumento nº 70035563881, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça
do RS, Relator: Armínio José Abreu Lima da Rosa, Julgado em 01/04/2010; Agravo nº
70033835364, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Rejane
Maria Dias de Castro Bins, Julgado em 25/02/2010.
317
produzida em sede de inquérito civil e a reinterpretação de princípios
processuais, como o princípio dispositivo503, são exemplos de
mecanismos auxiliam o intérprete na efetivação do direito ambiental.
6 Custas
Diz o art. 18 da LACP: “[...] nas ações de que trata esta
Lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários
periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação
autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e
despesas processuais”.
Somente haverá condenação em honorários advocatícios,

custas e despesas processuais para a associação autora que se houver
conduzido com má-fé, vale dizer, que houver ajuizado ação temerária.
No TJRS, há farta jurisprudência isentando a parte autora

do pagamento de custas e honorários periciais e advocatícios, quando
sucumbente na ação, valendo relacionar alguns arestos: AP
70002595775, 2ª Câm.Cív., Desembargadora Maria Isabel Azevedo
Souza, j. 15.8.2002; AI 70004729471, 1ª Câm.Cív, Doutor Eduardo
Uhlein, j. 3.4.2003; Agravo de Instrumento Nº 70030134472, Décima
Sétima Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Elaine
Harzheim Macedo, Julgado em 20/08/2009; Agravo de Instrumento Nº
70022814289, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça
do RS, Relator: Marco Aurélio Heinz, Julgado em 26/03/2008;
Embargos de Declaração Nº 70023990534, Terceira Câmara Cível,
Tribunal de Justiça do RS, Relator: Rogerio Gesta Leal, Julgado em
29/05/2008.
O STJ, por sua vez, entende haver ofensa à LACP quando

os ônus da sucumbência são carreados ao Ministério Público, mas
503 Nesse sentido MIRRA, Alvaro Luiz Valery. A prova na ação civil pública. VII Congresso do
Ministério Público de Meio Ambiente. 2007. Disponível em www.planetaverde.org. Acesso em
15.07.2007.
318
Direito Ambiental
admite possa a Instituição ser nele condenado se tiver agido

temerariamente, com má-fé:
Processual Civil. Honorários. Ministério Público. Ação Civil
Pública. O Ministério Público não responde por honorários
de advogado, em caso de improcedência do pedido em ação
civil pública, a não ser em caso de comprovada má-fé.
Prece-dentes.” (Resp 422.801, Min. Garcia Vieira, j.
27.8.2002).
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ART. 18 DA LEI N. 7.347/85.

IMPOSSIBILIDADE DE ADIANTAMENTO DE CUSTAS
PELO AUTOR. CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO.
INVIABILIDADE.
1. Em se tratando de ação civil pública, a parte autora só
pode ser condenada ao pagamento de honorários
advocatícios e de despesas processuais em caso de
comprovada má-fé.
2. Recurso especial parcialmente conhecido e provido.
(REsp 999.003/RJ, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE
NORONHA, QUARTA TURMA, julgado em 02/03/2010, DJe
15/03/2010).
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADIAN-

TAMENTO DE CUSTAS, EMOLUMENTOS E HONO-
RÁRIOS PERICIAIS. ART. 18 DA LEI Nº 7.347/85.
1. Nos termos do artigo 18 da Lei nº 7.347/85 – Lei da Ação
Civil Pública – "Nas ações de que trata esta lei, não haverá
adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais
e quaisquer outras despesas, nem condenação da
associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários
de advogado, custas e despesas processuais'.
2. Não se cogitando de má-fé, descabe condenar-se a parte
autora ao adiantamento de honorários periciais.
3. A vedação ao adiantamento de despesas na Ação Civil
Pública tem como escopo facilitar a proteção dos interesses
319
transindividuais, reservando-se o pagamento do perito para
o final da ação.
4. Recurso especial provido.
(REsp 900.283/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, Rel. p/
Acórdão Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA,
julgado em 25/03/2008, DJe 06/02/2009).
O STJ decidiu, em 2002, que a isenção de custas e

honorários não se estendia ao processo de execução da ação civil
pública504. Porém, em acórdão de Relatoria do Min. José Delgado,
julgado em 28.11.2006, em ação de improbidade movida pelo
Ministério Público, estendeu a isenção de custas à execução:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSO ESPECIAL. ANTECI-
PAÇÃO DE HONORÁRIOS PERICIAIS. ISENÇÃO DO
MINISTÉRIO PÚBLICO. INCIDÊNCIA DO ARTIGO 18 DA
LEI 7.347/85. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 19 DO
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. PREVALÊNCIA DA LEI
ESPECIAL SOBRE A NORMA GERAL. PROVIMENTO DO
RECURSO. (REsp 822.919/RS, Rel. Ministro JOSÉ
DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 28/11/2006, DJ
14/12/2006 p. 285).
Apesar da clareza da Lei sobre o não adiantamento de

custas e honorários, sabe-se que, na prática, reside aí o maior problema
de aplicação prática da ação civil pública. É que o Poder Judiciário não
conta com um quadro oficial de peritos para a área de meio ambiente,
valendo-se os juízes de profissionais de sua confiança. Ocorre, então, a
incompatibilidade do sistema com a realidade. É que, embora não
exista adiantamento de honorários, muitos dos experts nomeados pelo
juiz acabam declinando do encargo diante de uma parte autora que não
adianta honorários periciais. Essa situação, além de estar inviabi-
504 Trata-se do Resp 358.884-RS, Min, Fernando Gonçalves, que entendeu inaplicável a
isenção de custas ao processo de execução da ação civil pública, diante de sua autonomia e
porque os exequentes eram pessoas físicas e, não o autor da ACP, o Ministério Público (j.
23.4.2002, DJU 13.5.2002).
320
Direito Ambiental
lizando o ajuizamento de ações pelas associações civis, prejudica a boa

formação da prova, avaliada pelos poucos profissionais que aceitam o
encargo sem receber adiantamento pelo trabalho. Trata-se de uma
verdadeira desqualificação da prestação jurisdicional e compro-
metimento do acesso à justiça. Outro problema é que essa situação não
permite que os peritos se especializem na área ambiental. É muito
comum o juiz confiar uma perícia altamente especializada a um
profissional inexperiente quando não, inabilitado para a tarefa. É
possível mensurar o quanto a indicação de um assistente técnico
gabaritado pode influenciar no resultado final da prova.
7 Alcance da sentença
Talvez a grande contribuição que o direito brasileiro
possa ter dado ao meio ambiente, além da responsabilidade civil
objetiva, da responsabilidade penal da pessoa jurídica e do compro-
misso de ajustamento, seja a solução legal para a tutela dos direitos
difusos, coletivos e individuais homogêneos, aí se incluindo os efeitos
da sentença nas ações coletivas.
A legislação consagra três espécies de direitos suprain-

dividuais: os difusos, os coletivos e os individuais homogêneos505.
No contexto deste trabalho, é impossível desenvolver a

doutrina sobre os interesses difusos. Entretanto, pode-se dizer que a
quase totalidade das ações civis públicas ambientais versam sobre
interesses difusos e alguma pequena parte, sobre difusos cumulados
com individuais homogêneos.
Como os interesses difusos pertencem a uma pluralidade

de titulares, indeterminados e indetermináveis, ligados por circuns-
tâncias acidentais e mutáveis, a sentença de procedência a todos eles
aproveita.
505 Conceituados no art. 81, I, II e III, do CDC.
321
É certo, também, que a ação civil pública não pode
prejudicar as ações das pessoas que foram lesadas pela mesma
atividade ou obra poluidora objeto da ação coletiva.
Então, como ficam os efeitos da ação civil pública com

relação a terceiros? Podem eles se aproveitar da sentença de
procedência? E, em caso de improcedência, sua ação individual ficaria
prejudicada?
A LACP resolveu essa situação dispondo que: “[...] a

sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da
competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for
julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que
qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico
fundamento, valendo-se de nova prova506”.
Segundo classificação de Dal Pai Moraes507, a solução é a

seguinte para as ações civis públicas que versem sobre interesse difuso:
a) julgada procedente – fará coisa julgada erga omnes e

qualquer pessoa poderá aproveitar a sentença para, demonstrando o
nexo de causalidade de seu direito individual com o dano reconhecido
na decisão judicial, fazer sua liquidação por artigos. Caso não queira
beneficiar-se da sentença, poderá simplesmente optar pela ação
individual;
b) julgada improcedente por falta de provas508– o ente

coletivo que ingressou com a ação pode renová-la, assim como os
outros entes coletivos, que não ajuizaram a ação, podem propô-la. É o
chamado non liquet – não faz coisa julgada erga omnes;
c) julgada improcedente com apreciação da prova509– faz

coisa julgada erga omnes somente para os entes coletivos (para
506 Art. 16.

507 Op. cit.
508 Ver, também, art. 103, I, do CDC.
509 A ação é julgada descabida.
322
Direito Ambiental
preservar a segurança jurídica). Não faz coisa julgada para os

indivíduos. É o que se denomina de coisa julgada secundum eventum
litis, in utilibus (esta expressão se aplica aos indivíduos).
Quando a ação versar sobre interesse individual homo-

gêneo:
a) para os entes coletivos – faz coisa julgada tanto no

caso de procedência, quanto de improcedência;
b) para os indivíduos :
b.1. – se não há ação individual em trâmite – pode

esperar e liquidar a sentença posteriormente;
b.2. – se já tem ação individual em trâmite – pode

suspender sua ação individual, aguardando a procedência da ação
coletiva para liquidá-la ou não suspender e, então, continuando em sua
ação individual, abrir mão de qualquer eficácia da sentença coletiva;
pode ainda, habilitar- se na ação coletiva, hipótese em que se submete
à coisa julgada erga omnes tanto in utilibus quanto in pejus.
Por fim, a Lei 9.494/97 alterou o art. 16 da LACP para

limitar os efeitos da coisa julgada “nos limites da competência
territorial do órgão prolator”. Já dissemos anteriormente neste texto
que a tentativa de limitação dos efeitos da decisão judicial é ineficaz
porque se deve perquirir qual é a competência do juízo para, então,
verificar qual o limite da decisão. Como vimos, para as ações cujo
dano seja regional ou nacional, será competente o juízo da Capital de
qualquer Estado onde ocorrer o dano, ou do Distrito Federal.
323
324
Direito Ambiental
QUESTÕES DE CONCURSOS
1. (Juiz Federal//TRF1ª - 9° Concurso) Os parques nacionais:

a) são unidades de conservação que implicam exercício do poder de
polícia, pois limitam administrativamente o uso da propriedade
particular.
b) estabelecem uma tutela relativa do Estado sobre um bem
particular através de servidão administrativa.
c) não permitem indenização ao proprietário.
d) implicam desapropriação das terras particulares.
2. (Juiz Federal//TRF1ª - 9° Concurso) No crime contra a fauna silvestre,

praticado em terra pertencente à União, a competência será regida pelo
seguinte enunciado:
a) tanto por ser a fauna silvestre do domínio da União, quanto por
ter sido o crime praticado em terra do domínio da União, a
competência será da Justiça Federal.
b) seguindo a regra constitucional de competência legislativa
concorrente entre os três entes da Federação para questões
ambientais, também no plano jurisdicional a competência poderá
ser da justiça estadual ou da federal, segundo as regras da
prevenção.
c) nas comarcas que não sejam sede de vara federal, o processo
tramitará perante o juízo de Direito, com recurso para o Tribunal
Regional Federal.
d) havendo concurso com crime contra a flora, haverá separação do
processo, sendo o crime contra a fauna julgado pela Justiça Federal
e o contra a flora pela Justiça Estadual.
325
3. (Juiz Federal / TRF1ª - XI Concurso) A responsabilidade civil ambiental
foi introduzida no ordenamento positivo brasileiro com a:
a) Constituição de 1988;
b) Lei nº 9.605, de 12.2.98;
c) Lei nº 7.913, de 07.12.89;
d) Lei nº 6.938, de 31.8.81.
4. (Juiz Federal / TRF1ª - XI Concurso) Com respeito ao Estudo de

Impacto Ambiental-EIA, pode-se dizer:
a) é estudo que pode ser efetuado por encomenda a equipe privada
com caráter multidisciplinar, desde que integrada por
ambientalistas;
b) é procedimento público;
c) é documento de importância óbvia, ainda que não contenha um
juízo de valor pró ou contra sobre o projeto em exame;
d) é ato preparatório e, ainda que importante, prescinde da
avaliação sobre o projeto em si.
5. (Juiz Federal / TRF1ª - XI Concurso) A utilização adequada de recursos

naturais disponíveis e preservação do meio ambiente constituem
exigências para:
a) a desapropriação de imóvel rural;
b) o correto lançamento do ITR;
c) o cumprimento da função social da propriedade rural;
d) o enquadramento de imóvel, quer como rural, quer como urbano
quer ainda como rururbano.
6. (Juiz Federal / TRF1ª - XI Concurso) É de aceitação, dir-se-ia universal,

que a ação estatal ou do poder público, dentre outros, em matéria de
meio ambiente está fundada sobre princípios, dos quais destacam-se:
326
Direito Ambiental
a) o do poluidor-pagador e da ação preventiva;

b) o da anterioridade;
c) o da executoriedade;
d) o da limitação ambiental.
7. (Juiz Federal / TRF1ª - XI Concurso) A toda e qualquer alteração de

natureza física, química e biológica que venha a desequilibrar o meio
ambiente, diz-se:
a) biodiversidade;
b) diversidade agressiva genética;
c) ampliação do efeito estufa;
d) poluição ambiental.
8. (Juiz Federal / TRF1ª - XI Concurso) A manipulação genética de células

humanas:
a) constitui crime;
b) exige prévia aprovação da CTN-Bio;
c) é contravenção punível pela legislação ambiental;
d) depende de autorização prévia e expressa do CONAMA.
9. (Juiz Federal / TRF1ª - XI Concurso) Quando as águas artificialmente

levadas ao prédio superior, ou aí colhidas, correrem dele para o inferior
poderá o dono deste:
a) exigir a realização de obras de segurança ou de barragem;
b) denunciar o proprietário do prédio superior como poluidor;
c) reclamar que se desviem as águas, ou se lhe indenize o prejuízo
que sofrer;
d) cobrar uma taxa ainda que se possa tratar de servidão de caráter
especial.
327
10. (Juiz Federal / TRF1ª - XII Concurso) A competência para o
licenciamento de construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental,
dependerão de prévio licenciamento:
a) do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA, no caso de significativa degradação ambiental,
e do órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do
Meio Ambiente – SISNAMA, nos demais casos, sem prejuízo de
outras licenças exigíveis;
b) do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA e, em caráter suplementar, do órgão estadual
ou do órgão municipal competentes, integrantes do Sistema
Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, nos demais casos, sem
prejuízo de outras licenças exigíveis;
c) do órgão estadual ou do órgão municipal competentes,
integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, e
do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis – IBAMA, em caráter suplementar, sem prejuízo de
outras licenças exigíveis;
d) do órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional
do Meio Ambiente – SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em caráter
supletivo (de atividades e obras com significativo impacto
ambiental, de âmbito nacional ou regional), sem prejuízo de outras
licenças exigíveis.
11. (Juiz Federal / TRF1ª - XII Concurso) Legislar sobre respon-sabilidade

por dano ao meio ambiente:
a) é competência privativa da União, uma vez que detém a
competência privativa para legislar sobre direito civil;
b) é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal
e, na hipótese de interesse local, dos Municípios;
328
Direito Ambiental
c) é competência comum da União, dos Estados e do Distrito

Federal, excluindo-se os Municípios;
d) é competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito
Federal.
12. (Juiz Federal / TRF1ª - XII Concurso) Em relação à respon-sabilidade

civil por dano ambiental:
a) a causa indireta como determinante de responsabilidade é
prevista expressamente em lei, ou seja, não resulta somente dos
princípios pertinentes à matéria;
b) libera o empreendedor a prova de que a atividade, licenciada

pelo órgão competente e de acordo com o respectivo processo
legal, foi exercida dentro dos padrões fixados;
c) pode-se dizer que é predominantemente objetiva, o que não

exclui nem atenua a exigência de demonstração do nexo de
causalidade;
d) todas as alternativas anteriores são corretas.
13. (Juiz Federal / TRF1ª - XII Concurso) Assinale a menor largura

marginal da vegetação ciliar, de preservação permanente:
a) 10 (dez) metros, não se incluindo essa faixa no percentual de

reserva legal;
b) 20 (vinte) metros, incluindo-se essa faixa no percentual de

reserva legal;
c) 30 (trinta) metros, não se incluindo essa faixa no percentual de

reserva legal;
d) duas vezes a largura do curso d’água, não se incluindo essa faixa

no percentual de reserva legal.
329
14. (Juiz Federal//TRF1ª - 10° Concurso) O meio ambiente,
ecologicamente equilibrado, é:
a) um bem de uso especial.
b) um bem de domínio útil.
c) um bem de uso comum do povo.
d) um bem dominical.
15. (Juiz Federal/ TRF 3º - XIII Concurso) Assinale a alternativa incorreta:

a) Quem executa extração de recursos minerais sem autorização da
autoridade competente (IBAMA, DNPM) comete o crime do artigo
55 da Lei n° 9.605/98 (executar pesquisa, lavra ou extração de
recursos minerais sem a competente autorização, permissão,
concessão ou licença, ou em desacordo com a obtida) em concurso
formal com o delito do artigo 2° da Lei n° 8.176/91 (constitui crime
contra o patrimônio, na modalidade de usurpação, produzir bens ou
explorar matérias-primas pertencentes à União, sem autorização
legal ou em desacordo com as obrigações impostas pelo título
autorizativo);
b) A responsabilização criminal da pessoa jurídica por crime
ambiental - que exclui a responsabilidade das pessoas naturais
autoras ou concorrentes para a realização do fato punível - é restrita
por força da Lei n° 9.605/98 às pessoas privadas. Recebida denúncia
oferecida contra a pessoa jurídica é possível a impetração de habeas
corpus visando o trancamento da ação penal;
c) Tanto a grafitagem quanto a pichação de qualquer edifício urbano
ou monumento constitui crime contra o ordenamento urbano e
patrimônio cultural, previsto na Lei n° 9.605/95; o mesmo ocorre se
o agente sujá-Ios ou maculá-Ios, mas desde que atue
intencionalmente. Entretanto, trata-se de infração de menor
potencial ofensivo;
d) O chamado “crime de poluição” (artigo 54 da Lei n° 9.605/98) é
um tipo penal aberto que abarca qualquer tipo de degradação da
qualidade ambiental - visual, sonora, atmosférica, terrestre e da
biosfera em geral - mas sua correta conformação depende de
perícia que permita avaliação de elementos normativos do tipo.
Admite a forma culposa. Trata-se de delito que aceita conduta
omissiva.
330
Direito Ambiental
16. (Juiz Federal/ TRF 3º - 2008) Assinale a alternativa correta:

a) O princípio da precaução, previsto no artigo 225 da Constituição
Federal, determina que é obrigatória a realização de Relatório de
Impacto Ambiental em todas as obras potencialmente danosas ao
meio ambiente.
b) O princípio da reparabilidade do direito ambiental prevê que o
causador do dano será obrigado, sempre que possível a sua
quantificação, reparar os danos provocados por sua ação, bem
como responder pelos riscos à que expôs o meio ambiente
mediante a sua atuação.
c) Viola o princípio da publicidade a veiculação de informação
publicitária que não respeita o valor ambiental.
d) Nenhuma das alternativas anteriores.
17. (Juiz Federal/TRF4ª - V Concurso) Não são bens da União:

a) os recursos naturais da zona econômica exclusiva;
b) os potenciais de energia hidráulica;
c) as praças e logradouros públicos;
d) os recursos minerais do subsolo.
18. (Juiz Federal/TRF4ª- V Concurso) Segundo o direito brasileiro, as

águas pluviais:
a) pertencem ao domínio público, em qualquer caso;
b) pertencem, por acessão ou ocupação, ao domínio particular
sobre ele precipitadas;
c) pertencem sempre ao domínio comum do povo;
d) são res nullius em qualquer caso.
331
19. (Juiz Federal/TRF4ª- V Concurso) Amadeu Gaspar, munido de
machado, à noite, ingressou em área de reserva indígena, pertencente à
União Federal. Lá, cortou três árvores de porte, transportou-as para
fora da reserva, vendendo-as por um bom preço a terceiro não
identificado. A conduta de Amadeu Gaspar configura:
a) furto praticado contra a União Federal;
b) contravenção florestal;
c) crime de dano praticado contra a União Federal;
d) crime de furto em concurso material em contravenção federal.
20. (Juiz Federal/TRF4ª- VI Concurso) Segundo a Constituição:

a) é da competência exclusiva da União preservar as florestas, a
fauna e a flora, fomentar a produção agropecuária e organizar o
abastecimento alimentar;
b) é da competência exclusiva dos Estados a concessão de anistia
por delitos praticados no respectivo território;
c) é da competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, proteger o meio ambiente e combater a
poluição;
d) é da competência comum da União, dos Estados e do Distrito
Federal, administrar as reservar cambiais próprias e fiscalizar as
operações de natureza financeira, de seguro e de previdência
privada.
21. (Juiz Federal/TRF4ª- VI Concurso) Assinalar a alternativa

INCORRETA:
a) compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre direito tributário, financeiro, penitenciário,
econômico e urbanístico;
b) compete privativamente à União legislar sobre direito civil,
comercial, eleitoral e do trabalho;
c) compete privativamente aos Estados legislar sobre sua própria
332
Direito Ambiental
organização administrativa, observados os princípios da

Constituição Federal;
d) no âmbito da legislação concorrente, a edição da lei federal exclui
a competência suplementar dos Estados e Distrito Federal.
22. (Juiz Federal/TRF4ª- VI Concurso) Indique a alternativa CORRETA:

a) havendo incompatibilidade entre a lei federal e lei estadual,
prevalece sempre a primeira, dada sua posição hierárquica superior;
b) havendo incompatibilidade entre lei ordinária e medida
provisória superveniente, prevalece a primeira;
c) lei municipal sobre matéria de interesse local prevalece sobre lei
estadual superveniente com ela incompatível;
d) não há, na Constituição, limitação quanto ao conteúdo material
da medida provisória e da lei delegada.
23. (Juiz Federal/TRF4ª- VI Concurso) As cavidades naturais

subterrâneas são bens:
a) da União, dos Estados ou Municípios, conforme se situem em
imóvel a eles pertencentes;
b) dos Estados ou dos Municípios, conforme se situem em imóvel a
eles pertencentes;
c) do proprietário do imóvel em que se situem;
d) da União, sempre.
24. (Juiz Federal/TRF4ª- VI Concurso) Segundo a Constituição, o meio

ambiente ecologicamente equilibrado é bem de uso comum do povo.
Isso significa que todos os bens corpóreos ou incorpóreos, públicos ou
particulares, relacionados com o meio ambiente:
a) estão sujeitos a limitações gerais no seu uso, gozo e disposição;
b) consideram-se automaticamente indisponíveis;
333
c) ficam automaticamente declarados de interesse público para
desapropriação futura;
d) ficam sujeitos à administração da União.
25. (Juiz Federal/TRF4ª- VII Concurso) Apontar a afirmação correta:

a) da distribuição constitucional de competência legislativa decorre,
como regra geral, a supremacia hierárquica da lei federal sobre a
estadual, e desta sobre a lei municipal;
b) a lei complementar pode ser de iniciativa do Presidente da
República, pode ser objeto de delegação e pode ter sua matéria
disciplinada em medida provisória;
c) é vedada a aprovação de emenda constitucional na vigência de
estado de defesa, salvo no que diz respeito às chamadas “cláusulas
pétreas”;
d) nenhuma das alternativas está inteiramente correta.
26. (Juiz Federal/TRF4ª- VII Concurso) Considerar as seguintes

afirmações indicando, adiante, a alternativa correta:
(I) Constituem princípios da ordem econômica, entre outros, a soberania
nacional, a livre concorrência e a defesa do meio ambiente.
(II) A política urbana tem como instrumento de realização, entre outros, o
da possibilidade, em certas circunstâncias, de desapropriação de imóveis
urbanos com pagamento, não em dinheiro, mas mediante títulos da
dívida pública.
(III) Segundo a Constituição, o acesso ao ensino obrigatório e gratuito é
direito público subjetivo, importando responsabilidade da autoridade
competente o não oferecimento ou a sua oferta irregular pelo Poder
Público.
a) as três afirmações estão inteiramente corretas;
b) apenas as afirmações II e III estão inteiramente corretas;
c) apenas as afirmações I e II estão inteiramente corretas;
d) apenas a afirmação I está inteiramente correta.
334
Direito Ambiental
27. (Juiz Federal/TRF4ª- VII Concurso) O titular de concessão de lavra,

que vem a Ter a exploração mineral proibida por ato da autoridade
competente:
a) não tem direito a indenização, porque não tem direito subjetivo à
lavra mesmo sendo proprietário do solo;
b) não tem direito à indenização, senão da jazida, porque a
precariedade da concessão minerária não dá direito subjetivo à
exploração do subsolo;
c) tem direito à indenização da jazida, se detiver também a
titularidade do solo;
d) não tem direito à indenização da jazida, porque é ela insuscetível
de apropriação.
28. (Juiz Federal//TRF4ª - 2004) Assinalar a alternativa correta.

A autoridade ambiental, verificando que está sendo construída obra em
área declarada por lei como de preservação permanente, com alvará de
edificação concedido pela autoridade municipal, deve:
a) abster-se de tomar qualquer medida, porque o alvará permitindo
a construção torna lícita a conduta do suposto infrator.
b) embargar a obra tendo em vista o descumprimento da legislação
ambiental.
c) requerer o embargo da obra à autoridade judiciária, vez que na
esfera administrativa é vedada a providência.
d) requerer ao Ministério Público que promova o embargo da obra
e providencie a apuração da responsabilidade civil e penal do
infrator.

Em termos de responsabilidade civil, o causador de um dano ambiental,
que além de atingir a coletividade, vem a causar prejuízo a uma pessoa
individualmente, responde:
335
a) de forma objetiva, cabendo à vítima demonstrar apenas o nexo
causal entre o fato e o dano, bem como o seu montante.
b) de forma objetiva pelo dano causado, desde que haja sentença
julgando procedente a ação civil pública, com trânsito em julgado.
c) de forma subjetiva, cabendo à vítima demonstrar a culpa do
causador do dano.
d) de forma subjetiva, cabendo à vítima apenas demonstrar o nexo
causal entre o fato e o dano, bem como o seu montante.

A legislação do Brasil, em matéria de sanção penal por lesão ao meio
ambiente:
a) exclui a responsabilidade penal por considerá-la inadequada a tal
tipo de infração, mantendo apenas a responsabilidade
administrativa e civil.
b) admite a existência de responsabilidade administrativa, civil e
penal, ficando esta (penal) condicionada a hipóteses graves,
apenadas com reclusão.
c) admite a existência de responsabilidade administrativa, civil e
penal, abrangendo pessoas físicas e jurídicas.
d) admite a existência de responsabilidade administrativa, civil e
penal, ficando esta (penal) restrita a pessoas físicas.

A Constituição Federal assegura a proteção do meio ambiente cultural,
abrangendo a expressão:
a) o conjunto de bens imóveis existentes no país cuja conservação
seja de interesse público por sua vinculação a fatos memoráveis da
história do Brasil ou por sua importância arquitetônica.
b) os bens de natureza material ou imaterial, tomados
individualmente ou em conjunto, portadores de referência à
identidade, à ação ou à memória dos diferentes grupos formadores
336
Direito Ambiental
da sociedade brasileira, excluídos sítios de valor paisagístico,

arqueológico ou paleontológico.
c) os bens de natureza material ou imaterial, tomados
individualmente ou em conjunto, portadores de referência à
identidade da sociedade brasileira, incluídos os conjuntos urbanos e
sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico,
paleontológico, ecológico e científico.
d) conjunto de bens móveis e imóveis existentes no país cuja
conservação seja de interesse público por sua vinculação a fatos
memoráveis da história do Brasil ou por sua importância
arquitetônica e que tenham sido tombados por ato do Poder
Público.

O estudo de impacto ambiental, decorrência direta do mandamento
constitucional que ordena a medida como forma de prevenção de danos
ao meio ambiente, deve ser realizado:
a) na obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradação do meio ambiente, explicitamente mencionadas no
Anexo I da Resolução CONAMA 237, de 19-12-1997, cujo rol é
taxativo.
b) em qualquer obra ou atividade pública, desde que, a critério da

autoridade ambiental, possa haver risco de lesão ao meio ambiente.
c) na obra ou atividade potencialmente causadora de significativa

degradação do meio ambiente, incluindo as mencionadas no Anexo I
da Resolução CONAMA 237, de 19-12-1997, cujo rol não é taxativo,
sendo sempre obrigatória a realização de audiência pública.
d) na obra ou atividade potencialmente causadora de significativa

degradação do meio ambiente, incluindo as mencionadas no Anexo I
da Resolução CONAMA 237, de 19-12-1997, cujo rol não é taxativo.
337
33. (Juiz Federal//TRF4ª - 2005) Dadas as assertivas abaixo, assinalar a
alternativa correta.
I. Consoante entendimento majoritário na doutrina e na jurisprudência, a
responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva e fundada na teoria
do risco (integral ou criado). Algumas conseqüências desta modalidade de
responsabilidade são: a irrelevância da intenção danosa e da licitude da
conduta, e a inversão do ônus da prova quanto ao nexo causal, emrazão
da presunção de causalidade.
II. O princípio do poluidor-pagador, amplamente reconhecido no direito
ambiental, está, única e exclusivamente, direcionado para a reparação do
dano ambiental.
III. Embora reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência, não há na lei
infraconstitucional previsão expressa para reparação do dano
extrapatrimonial ambiental.
IV. A desconsideração da personalidade jurídica (disregard of legal entity)
em matéria ambiental, consoante prevê o art. 4º da Lei nº 9.605/98 (Lei
dos Crimes Ambientais), pressupõe o abuso do poder e a confusão
patrimonial.
a) Está correta apenas a assertiva I.
b) Estão corretas apenas as assertivas II e IV.
c) Estão incorretas apenas as assertivas II e III.
d) Todas as assertivas estão incorretas.

I. Sob pena de incorrer em inconstitucionalidade, é vedado ao Poder
Legislativo Estadual propor e aprovar lei que condicione a concessão de
licença ambiental à prévia autorização legislativa estadual.
II. A tributação ambiental representa uma das mais modernas técnicas de
proteção do meio ambiente, estando embasada, precipuamente, nos
princípios da precaução e da supremacia do interesse público sobre o
privado.
338
Direito Ambiental
III. A revogação de licença ambiental regularmente concedida somente

gera direito à indenização ao empreendedor quando o ato revocatório
tem por base riscos ao meio ambiente decorrentes da própria atividade
licenciada.
IV. A competência para o licenciamento ambiental do Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) é de
caráter supletivo, competindo a esta entidade federal licenciar apenas as
atividades e obras de que decorra significativo impacto ambiental, de
âmbito nacional ou regional.
a) Está correta apenas a assertiva II.
b) Estão corretas apenas as assertivas I e IV.
c) Está incorreta apenas a assertiva III.
d) Estão incorretas apenas as assertivas I, III e IV.

I. Consoante entendimento jurisprudencial e doutrinário
dominantes, a responsabilidade civil do Poder Público, quando
omisso em seu dever de coibir ameaças e danos ao meio
ambiente, por seus órgãos e entidades adrede criados (faute du
service), é subjetiva.
II. Aos municípios é defeso, sendo da União a competência para o
registro de determinado produto tóxico, que possa se revelar
nocivo ao meio ambiente, criar, a latere do registro federal, sistema
de registro que reduza ou limite as exigências deste, no âmbito de
seu território.
III. Na forma da legislação ambiental, o pagamento de multa
estadual substitui a multa federal quando aquele que comete
infração administrativa ambiental venha a ser autuado e multado
pelo mesmo fato pelos órgãos ou entidades de defesa do meio
ambiente estadual e federal.
IV. No regime jurídico das Áreas de Proteção Ambiental (APAs),
consoante a Lei nº 9.985/2000 (que instituiu o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação da Natureza – SNUC), as propriedades
339
particulares permanecem na posse e domínio dos proprietários, os
quais deverão adequar suas atividades às funções socioambientais
da APA.
b) Está incorreta apenas a assertiva III.
c) Estão corretas apenas as assertivas II e IV.
d) Todas as assertivas estão corretas.

I. No âmbito da tutela reparatória do meio ambiente, é vedado ao
juiz, se o devedor não tiver capacidade técnica para a prestação
necessária ao ressarcimento na forma específica, aplicar multa
para obrigá-lo a custear a reparação a ser realizada por terceiro.
II. Distingue-se a tutela jurisdicional inibitória da tutela de remoção
do ilícito porque a primeira pressupõe a iminência da prática do
ilícito, enquanto a segunda exige a ocorrência do ilícito, embora
também pressuponha não ter ainda ocorrido o dano no meio
ambiente.
III. No âmbito da tutela jurisdicional inibitória, pode o juiz compelir o
Poder Público, diante da atividade de risco, a cumprir seu dever
constitucional de prevenção do dano ambiental, porém não o pode
compelir à aplicação de multa administrativa.
IV. O Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (art. 13 da Lei nº
7.347/85) é, precipuamente, um repositório de condenações
judiciais em dinheiro vinculadas a direitos e interesses difusos,
destinando-se também à indenização das vítimas particulares.
a) Está correta apenas a assertiva III.
b) Está incorreta apenas a assertiva IV.
c) Estão corretas apenas as assertivas I e IV.
d) Estão corretas apenas as assertivas II e III.
340
Direito Ambiental

I. A sentença penal condenatória por crime ambiental, sempre que
possível, fixará o valor mínimo para reparação dos danos causados
pela infração, considerando os prejuízos sofridos pelo ofendido ou
pelo meio ambiente.
II. A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infração
ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata,
mediante processo administrativo próprio, sob pena de co-
responsabilidade civil, administrativa e penal.
III. O fim especial de obtenção de vantagem pecuniária, nos delitos
ambientais, constitui causa de aumento de pena.
IV. A pena de multa por crime ambiental será calculada com base
nos critérios do Código Penal, exceto se, ainda que aplicada em
valor máximo, revelar-se ineficaz, caso em que poderá ser
aumentada, levando-se em conta a extensão do dano ambiental.
a) Estão corretas apenas as assertivas I e II.
b) Estão corretas apenas as assertivas I e III.
c) Estão corretas apenas as assertivas III e IV.
d) Estão corretas apenas as assertivas II, III e IV.
38. (Juiz Federal / TRF4ª - XIII Concurso) Dadas as assertivas abaixo,

assinalar a alternativa correta.
I. Na evolução do direito ambiental brasileiro, invoca-se, observada
a ordem cronológica, os seguintes marcos históricos: a Lei da
Política Nacional do Meio Ambiente; a Declaração da Conferência
das Nações Unidas de Estocolmo; a Lei da Ação Civil Pública; a
Constituição Federal em vigor; a Declaração da Conferência das
Nações Unidas do Rio de Janeiro e a Lei dos Crimes e Infrações
Administrativas Ambientais.
II. Pretendendo o Poder Público criar uma Reserva Florestal na
Serra do Mar (patrimônio nacional, segundo o art. 225, §4º,
Constituição Federal) impondo restrições à exploração econômica
de áreas particulares neste ecossistema contidas, não está
341
obrigado a ressarcir aos proprietários os prejuízos que
experimentarem.
III. A preservação da diversidade genética do país, na concepção
ecológica do pluralismo genético, encontra fundamento
constitucional no Dever de Preservação e Restauração dos
Processos Ecológicos Essenciais e Promoção do Manejo
Ecológico das Espécies e Ecossistemas.
IV. A supressão parcial ou total de uma Floresta de Preservação
Permanente pelo Poder Público, para satisfazer necessidade
pública, independe de autorização legislativa.

b) Estão incorretas apenas as assertivas II e III.
c) Estão incorretas apenas as assertivas I, II e IV.
d) Estão incorretas todas as assertivas.

I. A responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva e baseada
no risco integral, que pressupõe a chamada “causalidade
adequada”.
II. Na base da responsabilização administrativa ambiental está o
princípio da responsabilidade objetiva, vale dizer, independente de
culpa.
III. Nas Áreas de Conservação de Uso Indireto, é permitida a
exploração dos recursos naturais.
IV. O licenciamento ambiental para obra de desassoreamento de
um rio estadual, mas cujos reflexos poderão afetar a Zona Costeira
e o mar territorial, é da competência do IBAMA, tendo o órgão
ambiental estadual atividade supletiva.
a) Estão corretas apenas as assertivas II e IV.
b) Estão incorretas apenas as assertivas I, II e IV.
c) Estão incorretas apenas as assertivas I, III e IV.
d) Estão corretas todas as assertivas.
342
Direito Ambiental

I. O instrumento de outorga do direito de uso de recursos hídricos
tanto pode ser a concessão como a autorização.
II. A licença ambiental, no que concerne ao seu deferimento, é ato
discricionário, podendo a autoridade ambiental negá-la mesmo
quando comprovado que o empreendedor cumpriu todas as
exigências legais.
III. O TAC (Termo de Ajustamento de Conduta), embora cumpra o
mister de possibilitar a adequação de comportamentos aos termos
da legislação ambiental e pôr fim a conflitos, judicializados ou não,
conforme a doutrina majoritária, não tem a natureza jurídica de
transação.
IV. O Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV, cujo objetivo é
ordenar o chamado “ambiente construído”, tem sua exigência
condicionada a prévia disciplina de lei municipal.
a) Está incorreta apenas a assertiva IV.
b) Estão incorretas apenas as assertivas I e III.
c) Estão corretas apenas as assertivas I, III e IV.
d) Estão corretas todas as assertivas.
41. (Juiz Federal / TRF4ª - XIII Concurso) Assinalar a alternativa correta.

A responsabilidade civil das entidades de direito público em
matéria de dano ao meio ambiente, na hipótese de ausência de
fiscalização da atividade diretamente causadora de dano
ambiental, é, na linha da doutrina e da jurisprudência majoritárias:
a) fundada no risco-integral.
b) fundada no risco-proveito.
c) objetiva.
d) subjetiva.
343
assinalar a alternativa correta quanto à responsabilidade penal da
pessoa jurídica por crime ambiental.
I. A ausência de vontade própria da pessoa jurídica, que é um ente
fictício, sem existência real, impossibilita aquilatar a culpabilidade,
elemento essencial do crime, a tornar objetiva a responsabilidade
penal.
II. Quanto à prescrição, à míngua de previsão legal, deve-se
considerar, por analogia, as penas cominadas abstratamente ao
delito para a pessoa física.
III. O habeas corpus é o instrumento processual adequado para o
trancamento da ação penal contra pessoa jurídica (paciente) por
crime ambiental.
IV. Segundo entendimento dominante dos tribunais superiores, a
pessoa jurídica somente pode ser demandada se figurar no pólo
passivo da ação penal também a pessoa física que determinou a
prática do ato causador da infração.
a) Estão corretas apenas as assertivas II e IV.
b) Estão incorretas apenas as assertivas II e III.
c) Estão incorretas apenas as assertivas I, II e IV.
d) Estão incorretas todas as assertivas.
Acerca de direito ambiental, julgue os itens a seguir:
43. (Juiz Federal//TRF5ª - 2004) Considere a seguinte situação

hipotética.
Uma pessoa jurídica se estabeleceu no município de Capela – SE
com o propósito de desenvolver atividades de pesquisa e lavra de
determinado recurso mineral.
Nessa situação, a autorização para as referidas atividades
poderá ser solicitada, alternativamente, ao município em que
se localiza o recurso natural, ao estado ou à União Federal,
dada a previsão constitucional de competência administrativa
344
Direito Ambiental
concorrente das três esferas governamentais, em matéria

ambiental.
44. (Juiz Federal//TRF5ª - 2004) Se, em uma dada pesquisa desenvolvida

no estado do Ceará, restar comprometida a diversidade ou o patrimônio
genético do país, a União, o estado e o município terão competência
comum para fiscalizar a entidade responsável.

hipotética.
Um empreendedor, em um estudo de impacto ambiental (EIA) para
a construção de uma estrada de rodagem com duas faixas de
rolamento, definiu os limites da área geográfica que seria direta e
indiretamente afetada pelos impactos (a chamada área de
influência do projeto), contudo deixou de considerar a bacia
hidrográfica na qual se localiza o empreendimento.
Nessa situação, a omissão do empreendedor representa mera
irregularidade, pois o ordenamento jurídico não faz tal
exigência.
46. (Juiz Federal//TRF5ª - 2004) O desenvolvimento sustentável

contempla as dimensões humana, física, econômica, política, cultural e
social em harmonia com a proteção ambiental. Logo, como requisito
indispensável para tal desenvolvimento, todos devem cooperar na
tarefa essencial de erradicar a pobreza, de forma a reduzir as
disparidades nos padrões de vida e melhor atender às necessidades da
maioria da população do mundo.
47. (Juiz Federal//TRF5ª - 2004) O meio ambiente cultural é constituído

pelo patrimônio artístico, histórico, turístico, paisagístico, arqueológico,
espeleológico e cultural, que envolve bens de natureza material e
imaterial, considerados individualmente ou em conjunto, portadores de
referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos
formadores da sociedade. Um instrumento de sua proteção é o
345
tombamento, do qual se valeram a UNESCO e o governo brasileiro para
preservar o Plano Piloto de Brasília, considerado patrimônio histórico
da humanidade.

hipotética.
Um agente da capitania dos Portos do Ministério da Marinha, ao tomar
conhecimento do lançamento, em um curso d’água, de esgoto in
natura de um navio nacional ancorado em porto brasileiro,
imediatamente procedeu à lavratura de auto de infração ambiental e
instaurou o devido processo administrativo. Na defesa, o infrator
alegou, em preliminar, a nulidade do auto infracional por haver sido
expedido por autoridade incompetente.
Nessa situação, merece acolhida a preliminar, pois só os órgãos
ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente podem
lavrar auto de infração ambiental.

hipotética.
Flagrado quando desmatava uma floresta nativa, um agricultor
recebeu multa simples e, como insistiu em sua ação degradadora,
foi-lhe aplicada multa diária. Após tais sanções de natureza
administrativa, o infrator obrigou-se perante o órgão ambiental, por
termo de compromisso, à adoção de medidas de recomposição
florística da área.
Nessa situação, a exigibilidade das multas pode ser suspensa
e, cumpridas as obrigações assumidas pelo infrator, as multas
serão reduzidas em 90% do valor atualizado monetariamente.

hipotética.
Uma indústria de celulose, após obter licenciamento ambiental e
autorização para funcionamento das autoridades estaduais e
municipais, iniciou suas atividades regulares. Passado certo tempo,
uma organização não-governamental, em estudos realizados no
curso d’água em que eram despejados os resíduos da atividade
346
Direito Ambiental
industrial, mesmo depois de tratamento previsto no EIA/RIMA,

constatou que a freqüentemortandade de peixes e aves na região
era ocasionada por uma substância contida nos mencionados
resíduos lançados pela indústria de celulose.
Nessa situação, apesar da licença ambiental e da autorização de
funcionamento da atividade, o agente poluidor deverá reparar
civilmente os danos ambientais causados, de acordo com o regime
de responsabilidade objetiva e o posicionamento da opinião
majoritária da doutrina.
51. (Juiz Federal//TRF5ª - 2004) Em matéria de responsabilidade penal

da pessoa jurídica, a doutrina nacional é acorde em reconhecer que sua
adoção no sistema jurídico brasileiro guarda compatibilidade com os
princípios da pessoalidade da pena e da culpabilidade.
52. (Juiz Federal//TRF5ª - 2004) O tipo penal consistente em caçar

espécime da fauna silvestre sem a devida permissão, licença ou
autorização da autoridade competente somente se aplica a animais
exóticos.
53. (Juiz Federal//TRF5ª - 2004) A Lei de Crimes Ambientais (Lei n.º

9.605/1998), ao definir pesca, para efeitos de sua aplicação, restringiu o
conceito anteriormente vigente, passando a utilizá-lo somente para os
seguintes grupos de animais aquáticos: peixes, crustáceos e moluscos.
Logo, caso uma baleia ou um golfinho sejam apanhados sem
autorização da autoridade competente, o crime configurado será o
referente à caça e não à pesca.
54. (Juiz Federal//TRF5ª - 2004) Todas as contravenções penais contraa

fauna previstas no Código Florestal estão implicitamente revogadas,
pois, com o advento da Lei de Crimes Ambientais, aquelas condutas
foram, de certa forma, contempladas como crimes.
55. (Juiz Federal//TRF5ª - 2004) A poluição eletromagnética e a poluição

térmica podem ser consideradas crime, porquanto a conduta penal
347
referente à poluição e descrita na Lei de Crimes Ambientais fala em
causar poluição de qualquer natureza, não especificando a forma.

hipotética.
Uma empresa brasileira de exportação e importação exportava
para o exterior, sem a autorização ambiental competente, peles e
couros de anfíbios processadas e industrializadas.
Nessa situação, por incidir em crime ambiental, a empresa
poderá ser sancionada no âmbito penal com a decretação de
sua liquidação forçada, sendo seu patrimônio considerado
como instrumento do crime e por isso perdido em favor do
Fundo Penitenciário Nacional.
57. (Juiz Federal//TRF5ª - 2004) Tanto as pessoas físicas quanto as

jurídicas podem ser, em tese, apenadas à prestação pecuniária,
consistente no pagamento em dinheiro à vítima ou à entidade pública
ou privada, desde que seja de cunho ambiental ou cultural.
Em relação ao licenciamento ambiental e ao estudo de impacto

ambiental, julgue os itens seguintes:
58. (Juiz Federal//TRF5ª - 2005) As atividades potencialmente

causadoras de degradação ambiental estão sujeitas a estudo de impacto
ambiental, o qual deverá ser exigido somente no curso do
empreendimento, a critério da autoridade administrativa, caso seja
constatado risco real de dano ao meio ambiente.
59. (Juiz Federal//TRF5ª - 2005) O estudo de impacto ambiental pode

ser substituído por plano de manejo sustentado, em caso de
reflorestamento de áreas degradadas e localizadas no território do
Estado-membro, tendo como base a lei estadual.
348
Direito Ambiental
60. (Juiz Federal//TRF5ª - 2005) A concessão de licença ambiental de

operação não gera direito adquirido ao empreendedor, podendo ser
revista pela administração, ainda que no prazo de sua validade, caso
seja constatada a superveniência de grave impacto ambiental negativo.
61. (Juiz Federal//TRF5ª - 2005) Nos termos da regulamentação federal, o

custeio dos honorários dos profissionais encarregados da elaboração do estudo
de impacto ambiental constitui ônus do próprio empreendedor, cabendo a este,
também, a escolha dos técnicos incumbidos da atividade.
62. (Juiz Federal//TRF5ª - 2005) No curso do procedimento de

licenciamento ambiental, organizações ou o Ministério Público poderão
solicitar ao órgão ambiental a realização de audiência pública para
discussão dos impactos ambientais, a qual representa uma etapa do
licenciamento e que servirá de base para análise do órgão licenciador,
devendo a administração ambiental acatar as conclusões dessa
audiência pública, no que se refere ao deferimento ou não da licença.
A Constituição brasileira de 1988 adotou o modelo de federalismo

cooperativo, estabelecendo a coexistência de competências privativas e
de competências comuns, distribuídas entre os diversos entes políticos.
No tocante à implementação de políticas públicas, a Constituição fixou
um rol de competências materiais, sublinhando o objetivo geral do
poder público na execução das tarefas enunciadas. Com base em tais
considerações, julgue os itens a seguir:
63. (Juiz Federal//TRF5ª - 2005) De acordo com a legislação federal,

compete ao IBAMA o licenciamento de obras ou atividades com
significativo impacto de âmbito nacional; aos órgãos ambientais
estaduais o licenciamento de obras e atividades de âmbito regional; e
aos municípios o licenciamento de atividades de âmbito local e
daqueles que lhes forem delegados mediante convênio, ouvidos os
órgãos ambientais federal e estadual.
349
Considerando a proteção do patrimônio cultural brasileiro, julgue os
próximos itens:
64. (Juiz Federal//TRF5ª - 2005) O proprietário de bem tombado em

razão de seu valor histórico-cultural nacional tem o dever de conservá-
lo, podendo ser dele exigida a realização de obras de conservação ou
reparação às suas expensas, salvo quando hipossuficiência econômica
do proprietário ou urgência na realização dessas obras, hipóteses em
quea União poderá despender recursos públicos na conservação ou na
reparação daquele bem privado.
65. (Juiz Federal//TRF5ª - 2005) Sem prejuízo da atuação da
comunidade, a União, no exercício de sua competência administrativa,
deve adotar medidas de proteção do patrimônio cultural brasileiro, no
qual também se incluem as formas de expressão e as criações
tecnológicas, adotando, para tanto, medidas de tombamento,
desapropriação, inventários ou outras formas de acautelamento.
Julgue os itens subsequentes, relativos aos princípios regedores da

proteção jurídica do meio ambiente:
66. (Juiz Federal//TRF5ª - 2005) A promoção do meio ambiente sadio e

ecologicamente equilibrado atua como fator de limitação ao direito de
propriedade, razão pela qual a existência de área de preservação
permanente em espaço pertencente a particular não acarreta direito a
indenização, salvo quando inviabilizar totalmente o aproveitamento
econômico do bem.
67. (Juiz Federal//TRF5ª - 2005) O princípio do desenvolvimento

sustentável preconiza um elo entre a economia e a ecologia, estando
referido em diversas declarações internacionais, mas, por não estar
previsto expressamente na Constituição brasileira, atua apenas como
aspiração social e vetor ideológico para a atividade econômica.
68. (Juiz Federal//TRF5ª - 2005) Os princípios da participação

comunitária e da eqüidade intergeracional têm sede constitucional,
350
Direito Ambiental
uma vez que a Constituição brasileira estabelece a faculdade de

acoletividade praticar atos com vistas à proteção do meio ambiente e
sua preservação em prol das presentes e futuras gerações.
Em relação às infrações administrativas ambientais e à atividade

sancionadora do Estado, julgue os itens seguintes:
69. (Juiz Federal//TRF5ª - 2005) A legislação brasileira adota, como

regra geral, a prescindibilidade do elemento da culpabilidade para a
caracterização da infração administrativa ambiental, dispensando a
apuração da vontade do infrator. Para a configuração da infração
administrativa ambiental, basta portanto, o comportamento típico do
administrado, com a violação da normas de proteção ao meio
ambiente.
70. (Juiz Federal//TRF5ª - 2005) Em caso de infração administrativa

ambiental, a depender da gravidade do fato e dos antecedentes do
infrator, a administração poderá impor a sanção de suspensão de obra
lesiva ao meio ambiente, mas não poderá determinar sua demolição, a
qual dependerá de ordem judicial, a ser solicitada pelo órgão ambiental
competente, após o encerramento do processo administrativo em que
fique constatada a ofensa às normas protetivas do meio ambiente.
71. (Juiz Federal//TRF5ª - 2005) A legislação prevê a apreensão dos

produtos e subprodutos da fauna e flora, em caso de constatação de
infração, por iniciativa da própria administração. A lei não admite,
contudo, a apreensão, pela administração, dos equipamentos ou
veículos utilizados na infração administrativa ambiental, salvo se
consistirem em objetos cujo fabrico, alienação, uso, porte ou detenção
constituem fato ilícito.
(Juiz Federal / TRF5ª - 2006) Um estado da federação criou, por meio de

lei, uma unidade de conservação de proteção integral em determinada
área rural, abrangendo inúmeros imóveis particulares. Nos imóveis
351
atingidos, tanto áreas de preservação permanente, quanto áreas
destinadas a reserva legal, bem como demais áreas, até então não
submetidas a qualquer limitação de ordem ambiental, ficaram
circunscritas ao perímetro da unidade de conservação criada.
Considerando a situação hipotética apresentada e as limitações à
propriedade de cunho ambiental, julgue os itens a seguir.
72. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006) As áreas de preservação permanente e

as reservas legais contidas nos imóveis atingidos não são indenizáveis,
pois já não eram passíveis de exploração comercial pelos seus
proprietários.
73. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006) A unidade de conservação criada, em
regra, admite apenas o uso indireto dos recursos naturais, portanto, as
propriedades atingidas devem ser desapropriadas mediante pagamento
de justa compensação patrimonial pelos danos resultantes do
esvaziamento econômico da propriedade.
74. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006) A ação do poder público, no domínio da

proteção ecológica, há de ser compreendida como um meio essencial à
tutela de valores de transcendência social, destinados a favorecer, em
última análise, os superiores interesses da própria coletividade.
(Juiz Federal / TRF5ª - 2006) O IBAMA, após a realização de prévio

estudo de impacto ambiental, expediu uma autorização permitindo que
um particular explorasse os recursos naturais de determinada área.
Algum tempo depois, durante uma visita de um fiscal do IBAMA para
verificação do cumprimento das condicionantes da autorização, foi
descoberto que estava ocorrendo o comprometimento de uma área de
mata atlântica localizada naquela área, que não era conhecida no
momento da concessão da autorização. A partir dessa situação
hipotética, julgue os itens subseqüentes, relacionados a licenciamento
ambiental.
75. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006) A autorização emitida por órgão
ambiental se reveste de caráter absoluto e imutável.
352
Direito Ambiental
76. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006) Identificada pelo IBAMA — órgão

executor da Política Nacional do Meio Ambiente, a quem cabe exercer o
poder de polícia ambiental — a ocorrência de lesão à parcela de mata
atlântica, é possível a determinação de interrupção da atividade
empreendida.
(Juiz Federal / TRF5ª - 2006) Em virtude da concessão de licença de

operação a uma usina hidrelétrica, nas proximidades de um município,
cujo grande apelo turístico era a existência de um lençol freático de
águas quentes, foi constatado que o funcionamento da usina poderia vir
a causar o resfriamento de seu lençol aqüífero termal. Os técnicos do
órgão licenciador estadual constataram ainda que o resfriamento do
aqüífero poderia trazer conseqüências não apenas ao município vizinho,
mas também a outras cidades, localizadas em unidade da federação
confrontante. Considerando o texto acima como referência inicial,
julgue os itens que se seguem.
77. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006) Na hipótese aventada, na qual existe

uma situação de incerteza quanto à real efetivação dos danos
ambientais, o órgão licenciador competente não pode, por meio do seu
poder de polícia, criar novas restrições ambientais, nem mesmo
aludindo ao princípio da precaução.
78. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006) A ausência da participação do IBAMA

no procedimento de concessão de licença de operação enseja uma
irregularidade, já que seria necessária a participação dessa autarquia
federal como órgão de proteção ambiental competente, tendo em vista
não somente que a potencialidade lesiva abrange diretamente mais de
um estado federativo, mas também porque cabe ao IBAMA o exercício
do poder de polícia quando as questões ambientais envolvam bens da
União, como no caso em comento, haja vista que os recursos minerais
do subsolo pertencem à União.
353
(Juiz Federal / TRF5ª - 2006) Uma empresa ferroviária insurgiu-se contra
decisão de juiz federal que, nos autos de ação civil pública, deferiu
liminar suspendendo a realização de obras não autorizadas pelo
Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), na
estação ferroviária de uma cidade do interior de um estado da
federação, cujo conjunto arquitetônico foi tombado pela referida
autarquia federal. Em contraminuta, o Ministério Público Federal expôs,
com base em provas, que:
I - o alegado estado de abandono da estação não pode ser argüido
pela empresa na tentativa de realizar as obras por ela pretendidas
e que serão ofensivas ao patrimônio cultural, eis que, segundo o
contrato de arrendamento firmado entre a empresa e a União, a
responsabilidade pela manutenção da estação ferroviária compete
à própria empresa arrendatária, consoante se verifica em cláusula
do contrato firmado entre ambas;
II - o IPHAN só firmou convênio de colaboração mútua porque a
empresa omitiu alguns dados importantes da intervenção
arquitetônica que pretendia realizar na estação ferroviária objeto de
tombamento, bem como alterou a verdade de outros, fazendo que
a referida autarquia federal incidisse em erro;
III - far-se-á a demolição parcial de um bem integrante de um
conjunto urbano tombado.
Tendo como referência a situação hipotética apresentada,

julgue os itens seguintes.
79. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006) O estado de abandono ou de ruína em

que se encontra a estação ferroviária justifica, por si só, a
desconsideração de sua qualidade de bem cultural objeto de proteção.
80. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006) Se o empreendimento em questão visa

à demolição apenas parcial de um bem integrante de um conjunto
urbano tombado, não incide qualquer tipo de proteção ao patrimônio
cultural, uma vez que só há previsão de afetação do bem cultural
quando vier a ocorrer a integral demolição ou a total destruição da
coisa tombada.
354
Direito Ambiental
(Juiz Federal / TRF5ª - 2006) Acerca das normas constitucionais de

proteção ao meio ambiente cultural, julgue os itens que se seguem.
81. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006) As manifestações das culturas

populares, indígenas e afrobrasileiras, e dos demais grupos
participantes do processo civilizatório nacional estão constitucional-
mente previstas como objeto de proteção estatal.
82. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006) Um sítio fossilífero pode ser tido como
exemplo de patrimônio cultural brasileiro, de natureza material, por seu
valor paleontológico e científico.
83. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006) As formas de acautelamento e

preservação do patrimônio cultural brasileiro são previstas pela
Constituição Federal de forma taxativa.
(Juiz Federal / TRF5ª - 2006) Julgue os itens subsequentes, acerca da

principiologia do direito ambiental:
84. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006) Os princípios de direito ambiental no

Brasil recebem da doutrina tratamento bastante homogêneo, sob
enfoques quantitativo, qualitativo e terminológico.
85. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006)O princípio do poluidor pagador autoriza

o ato poluidor mediante pagamento.
86. (Juiz Federal / TRF5ª - 2006) Quando a Constituição impõe o dever

de preservação do meio ambiente para as futuras gerações, determina
que o desenvolvimento social deva ocorrer de forma sustentável, de
modo que as gerações presentes atendam às suas necessidades sem
comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem as suas
próprias necessidades.
355
(Juiz Federal / TRF5ª - 2007) Em relação ao licenciamento ambiental, ao
estudo de impacto ambiental (EIA) e ao relatório de impacto sobre o
meio ambiente (RIMA), julgue os itens a seguir.
87. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) Por se inserir no campo da

discricionariedade administrativa, a dispensa de apresentação de EIA e
de RIMA como requisito para o licenciamento, nos casos em que o
órgão ambiental considerar inexistente risco de significativa degradação
ambiental, não está sujeita a controle judicial.
88. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) O licenciamento ambiental é um

procedimento por meio do qual o Estado desenvolve seu poder de
polícia no âmbito preventivo, exercendo controle prévio sobre
atividades potencialmente causadoras de dano ao meio ambiente.
89. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) A exigência, ou não, de EIA decorre

sempre da discricionariedade do administrador, que deve verificar, em
cada caso, o grau de ofensividade ambiental do empreendimento
proposto e determinar, se necessária, a formulação do EIA e do RIMA.
90. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) Cabe ao órgão ambiental competente

indicar ao empreendedor a equipe técnica multidisciplinar que se
incumbirá da elaboração do EIA e do RIMA, garantindo-se, assim, a
necessária imparcialidade na sua confecção.
91. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) A licença prévia é um instrumento pelo

qual a administração atesta a viabilidade da obra ou da atividade, mas a
sua expedição independe de EIA e de RIMA, visto que, por ela, ainda
não se acha autorizada a operação do empreendimento.
(Juiz Federal / TRF5ª - 2007) No tocante à repartição de competências

em matéria ambiental e a seus desdobramentos no âmbito do poder de
polícia administrativa, julgue os seguintes itens.
356
Direito Ambiental
92. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) Considerando-se que a competência

material dos municípios está relacionada com questões de
predominante interesse local, compete a tais pessoas políticas o
licenciamento de atividades no interior de unidade de conservação
criada pela União, nas hipóteses em que a repercussão da atividade
fique adstrita aos limites territoriais do município.
93. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) Nos termos da legislação, a supressão

de vegetação primária e secundária em avançado estágio de
regeneração em áreas integrantes do bioma mata atlântica depende de
autorização do órgão ambiental estadual, com anuência prévia, quando
couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente.
94. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) A União, os estados, o Distrito Federal e

os municípios exercem cumulativamente a competência para proteger o
meio ambiente, especialmente no que se refere ao combate à poluição
e à proteção das florestas, cabendo, porém, somente à União a
competência administrativa para a tutela da fauna.
(Juiz Federal / TRF5ª - 2007) Com relação ao meio ambiente cultural,

julgue os itens que se seguem.
95. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) Por ser comum a competência material
para a proteção do patrimônio cultural, a União, o estado e o município
podem, simultaneamente, instituir tombamento sobre um mesmo bem,
desde que haja relevância histórico-cultural de âmbito local, regional ou
nacional.
96. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) Os modos de criar e de fazer enraizados

no cotidiano de comunidades, tais como técnicas tradicionais de
construção naval, integram o patrimônio cultural brasileiro, sendo meio
idôneo para a sua proteção o registro.
357
97. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) Pelo instituto do tombamento, o
proprietário fica impedido de usar e gozar livremente o bem dotado de
relevância histórico-cultural, havendo direito a indenização quando a
propriedade perder sua capacidade plena de utilização econômica.
(Juiz Federal / TRF5ª - 2007) Julgue os próximos itens, relativos às

responsabilidades civil e administrativa por danos ao meio ambiente.
98. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) A proibição de contratar com a

administração pública por período de até três anos constitui sanção
administrativa autônoma, podendo ser aplicada pela autoridade
juntamente com pena de embargo de obra, em caso de concurso de
infrações ambientais.
99. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) De acordo com a teoria do risco

integral, a responsabilidade civil por dano ambiental não é afastada em
face da ocorrência de caso fortuito, e o agente causador do dano fica
sujeito à obrigação de repará-lo.
(Juiz Federal / TRF5ª - 2007) Em relação às limitações administrativas de

interesse ambiental, julgue os itens subseqüentes.
100. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) A reserva legal florestal tem como
características a compulsoriedade e a perpetuidade, transferindo-se,
pois, para o adquirente de um imóvel desmatado o ônus de instituir a
reserva, independentemente de ter sido ele o responsável pela
supressão da vegetação.
101. (Juiz Federal / TRF5ª - 2007) De acordo com a legislação, suprimir

vegetação em área de preservação permanente somente é admissível
em caso de interesse social devidamente comprovado,
independentemente de haver, ou não, alternativa técnica e de local
para o empreendimento.
358
Direito Ambiental
102. (Procurador do Município - Porto Alegre) Nos termos do artigo 30,

inciso VIII, da Constituição Federal, a competência do Município para
promover o adequado ordenamento territorial mediante planejamento
e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano
compreende:
a) A atribuição para legislar normas gerais estabelecendo a política
de desenvolvimento urbano mediante a definição das funções
sociais da cidade de molde a garantir o bem-estar de seus
habitantes.
b) A atribuição de executar a política de desenvolvimento urbano
mediante a elaboração, nas cidades com população superior a vinte
mil habitantes, do plano diretor e do exercício do poder de polícia
na sua implementação.
c) A atribuição de legislar estabelecendo plano de urbanismo por
intermédio de normas urbanísticas regionais supletivas e comple-
mentares das federais.
d) A instituição de diretrizes para o desenvolvimento urbano,
inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos.
e) A instituição de normas de urbanismo que assegurem a unidade
de princípios essenciais à integração e ao desenvolvimento dentro
do regime federativo.
103. (Procurador do Município - Porto Alegre)Em relação ao direito

fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, o Município,
frente à normatização constitucional:
a) está na posição de não apenas deixar de causar dano a florestas,
à fauna e à flora, mas também no dever de adotar posturas de, no
exercício de sua competência e do poder de polícia, adotar meca-
nismos de proteção ao meio ambiente combatendo a poluição em
qualquer de suas formas.
b) está na posição de, no exercício do poder de polícia, adotar
mecanismos administrativos, para preservar o meio ambiente, já
que totalmente destituído de competência legislativa para tanto,
subordinando-se às diretrizes fixadas em norma estadual.
359
c) está na posição de, no exercício de sua competência legislativa,
exercitar seu poder de polícia para a preservação meio ambiente,
subordinando-se às diretrizes fixadas em norma estadual.
d) não detém qualquer competência, seja material seja legislativa
para a matéria.
e) é completamente estranho para a matéria.
104. (Procurador do Município - Porto Alegre) A política urbana, tal

como constitucionalmente preconizada, atribui aos municípios
a) a competência para fixar diretrizes para o desenvolvimento
urbano.
b) a competência legislativa para assuntos de interesse local e
material para a execução da política de desenvolvimento urbano,
tendo, como instrumentos básicos, a desapropriação e o usucapião.
c) o estabelecimento de princípios e diretrizes sobre habitação,
saneamento básico e transportes urbanos.
d) a competência exclusivamente material para normatizar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade.
e) a competência exclusivamente legislativa para garantir o bem-
estar dos habitantes mediante o pleno desenvolvimento social das
cidades.
105. (Procurador do Município - Porto Alegre) Considerando os trechos

a seguir transcritos, assinale a alternativa que identifica corretamente a
dimensão dos direitos fundamentais a qual respectivamente, cada um
deles se refere:
Trecho nº 01: “O impacto da industrialização e os graves
problemas sociais e econômicos que acompanham, as doutrinas
socialistas e a constatação de que a consagração formal de
liberdade e igualdade não gerava a garantia de seu efetivo gozo
acabaram, já no decorrer do século XIX, gerando amplos
movimentos reinvidicatórios e o reconhecimento progressivo de
direitos, atribuindo ao Estado comportamento ativo na realização
da justiça social” (SARLET, Ingo Wolfgang. ‘A Eficácia dos Direitos
360
Direito Ambiental
Fundamentais’, 3ª edição, Porto Alegre, Livraria do Advogado

Editora, 2003, p.52).
Trecho nº 02: “Há, contudo, outra globalização, que ora se
desenvolve, sobre a qual não tem jurisdição a ideologia neoliberal.
Radica-se na teoria dos direitos fundamentais. A única
verdadeiramente que interessa aos povos da periferia. [...] A
globalização política na esfera da normatividade jurídica introduz
direitos de [...] geração, que, aliás, correspondem à derradeira
fase de institucionalização do estado social. São direitos da [...]
geração o direito à democracia, o direito à informação e o direito ao
pluralismo. Deles depende a concretização da sociedade aberta do
futuro, em sua dimensão de máxima universalidade, para qual
parece o mundo inclinar-se no plano detodas as relações de
convivência” (BONAVIDES, Paulo. ‘Curso de Direito
Constitucional’, 12ª edição, São Paulo, malheiros, 2002,
pp.524/525).
Trecho nº 03: “Os direitos da [...] dimensão, também denominados
de direitos de fraternidade ou de solidariedade, trazem como nota
distintiva o fato de se desprenderem, em princípio, da figura do
homem-indivíduo como seu titular, destinando-se à proteção de
grupos humanos (família, povo, nação), e caracterizando-se
conseqüentemente, como direitos de titularidade coletiva ou difusa”
(SARLET, Ingo Wolfgang. ‘A Eficácia dos Direitos Fundamentais’,
3ª edição, Porto Alegre, Livraria do Advogado Editora, 2003,
pp.53/54).
Trecho nº 04: “[...] têm por titular o indivíduo, são oponíveis ao
Estado, traduzem-se por faculdade ou atributo da pessoa e
ostentam uma subjetividade que é seu traço mais característicos;
[...]” (BONAVIDES, Paulo. ‘Curso de Direito Constitucional’, 12ª
edição, São Paulo, Malheiros, 2002, p.517).
a) Primeira, segunda, terceira e quarta dimensões.
b) Segunda, primeira, quarta e terceira dimensões.
c) Segunda, Quarta, terceira e primeira dimensões.
d) Quarta, Segunda, terceira e primeira dimensões.
e) Terceira, Quarta, Segunda e primeira dimensões.
361
106. (Procurador do Município - Porto Alegre) A restrição do Estado
sobre a propriedade privada que tenha por objetivo a proteção do
patrimônio histórico e artístico é denominada
a) requisição administrativa.
b) ocupação temporária.
c) tombamento.
d) servidão administrativa.
e) desapropriação.
107. (MP/RS - 1998) Um grupo de moradores, portanto abaixo-assinado

subscrito por mais de 150 pessoas, dirige-se à Promotoria de Justiça de
Sapucaia do Sul, queixando-se de problemas de saúde, provavelmente
decorrentes do consumo de água retirada de poços artesianos de suas
residências. Instaurado o inquérito civil e procedida a análise da água
dos referidos poços, constatou-se a presença de metais pesados. Os
reclamantes foram submetidos a exames médicos, restando
comprovado que a contaminação se iniciara há, pelo menos, 10 anos.
Na seqüência da investigação, o Ministério Público verificou que 3
indústrias operavam na região na região há 15 anos lançando no rio e
córregos do local efluentes que continham os elementos químicos
compatíveis com a contaminação apresentada pela água dos poços
artesianos. Oficiado ao órgão ambiental, restou apurado que a indústria
“A” detinha licença de operação em vigência e cumpria com os padrões
ambientais estabelecidos;
Quanto à indústria “B”, embora licenciada, relatou o órgão ambiental

ter constatado , em recente vistoria, vazamento em duto de sua estação
de tratamento;
Quanto à indústria “C”, o Promotor de Justiça constatou, no

procedimento administrativo do órgão ambiental, que havia
reiteradasreclamações da comunidade, respondidas pelo Poder Público
através de notificações e advertências à indústria. Verificou, também,
362
Direito Ambiental
que embora lançado auto de infração e imposta multa administrativa,

esta jamais foi executada.
Notificadas as empresas, ainda em sede de inquérito civil,

apresentaram as seguintes alegações:
(I) “A”, “B” e “C” alegaram que o rio e córregos já estavam
poluídos, inclusive por dejetos domésticos;
(II) “A” alegou a licitude de sua atividade e a observância dos
padrões de emissão;
(III) “B” alegou que o vazamento ocorreu em virtude de sabotagem
de funcionário descontente;
(IV) “C” alegou que jamais obrou com intenção de prejudicar as
famílias reclamantes. Porém, a requisição dos equipamentos
necessários à obediência aos padrões de emissão inviabilizaram
economicamente a empresa.
Diante dessas circunstâncias:

A) Enfrente cada um dos argumentos apresentados pelas indústrias “A”
“B” e “C”, abordando as teorias incidentes sobre a responsabilidade pelo
dano ambiental e suas repercussões no nexo de causalidade
B) Quem deverá figurar o pólo passivo de ação civil e sob regime de
responsabilidade?
C) É preciso, na petição inicial, demonstrar a quota de responsabilidade de
cada um dos réus para a contaminação da água? Justifique, apontando os
dispositivos legais aplicáveis.
D) Considerando a preexistência de ações indenizatórias propostas pelas
vítimas de contaminação, é viável o ajuizamento de ação civil pública pelo
Ministério Público, visando à recuperação da área degradada? Em caso
positivo, quais os regimes de responsabilidade e prazos prescricionais
incidentes nas ações?
108. (MP-RS/2001) Fato 1: As fábricas A, B e C, não observando as

técnicas exigíveis quanto à adoção das medidas de proteção ambiental,
adotam o procedimento de lançamento de resíduos químicos
diretamente no leito de um rio, causando severa degradação ao meio
363
ambiente. Fato 2: O fazendeiro D, numa época de poucas chuvas na sua
fazenda, deixando de empregar a atenção necessária quanto ao lugar
em que se encontrava e ao forte vento que soprava no momento,
visando apenas à queima de alguns arbustos secos, ateou fogo no local,
disso resultando a queima de uma significativa área de mata de
preservação permanente. Esses dois fatos considerados, diz-se:
(I) Somente as fabricas A, B e C devem responder, pois a respon-
sabilidade do fazendeiro D fica excluída ante a ausência de culpa
grave pelo dever de indenizar o dano ambiental causado, pois a
responsabilidade do fazendeiro D fica excluída ante a ausência de
culpa grave.
(II) As fábricas A, B e C respondem solidariamente pelo dano
ambiental.
(III) As fábricas A, B, e C respondem pelo dano ambiental, salvo se
o lançamento dos resíduos químicos no leito do rio se deu pelo
fato de vários raios terem atingido às suas instalações.
(IV) As fábricas A, B e C bem como o fazendeiro D, considerada a
teoria da responsabilidade civil objetiva, respondem pelo dever de
indenizar os danos causados ao meio ambiente (poluição do rio e
queimada de área de preservação permanente),
independentemente da aplicação das sanções administrativas.
(V) As fábricas A, B e C respondem pelos danos patrimoniais e
extrapatrimoniais causados ao meio ambiente.
Assinale a alternativa correta:

a) somente a assertiva II está correta.
b) somente as assertivas IV e V estão corretas.
c) somente as assertivas II, IV e V estão corretas.
d) somente as assertivas I, II e III estão corretas.
e) somente as assertivas II e IV estão corretas.
364
Direito Ambiental
109. (Promotor / Estado do Mato Grosso do Sul - 2006) Analise as

assertivas abaixo:
I – A ação civil pública por danos ambientais pode ser proposta
contra o responsável direto, contra o responsável indireto ou contra
ambos;
II – Quando presente a responsabilidade solidária em matéria
ambiental podem os litisconsortes ser acionados em litisconsórcio
facultativo;
III – A sentença penal condenatória nos crimes contra o meio
ambiente, previstos na Lei n° 9.605/98, sempre que possível, fixará
o valor mínimo para reparação dos danos causados pela infração,
considerando os prejuízos sofridos pelo ofendido ou pelo meio
ambiente;
IV - Os instrumentos utilizados na prática das infrações ambientais
previstas na Lei n° 9.605/98 serão doados, garantida a sua
descaracterização por meio da reciclagem.
a) Os itens I e IV estão incorretos;
b) Somente o tem IV está incorreto;
c) Os itens III e IV estão incorretos;
d) Todos os itens estão corretos.
110. (Promotor/Estado de Santa Catarina - 2005) Analise as assertivas

abaixo:
I – A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente manteve a teoria
subjetiva da culpa em face da responsabilização pelo dano
ecológico.
II – A CF-88 outorgou à União, aos Estados, ao DF e aos
Municípios a competência legislativa concorrente para legislar
sobre proteção do meio ambiente e controle da poluição.
III – O Estudo de Impacto Ambiental figura como um dos mais
eficazes instrumentos de defesa do meio ambiente, devendo ser
realizado, sempre que possível, após o licenciamento da atividade.
365
IV – A Lei da Ação Civil Pública previu a possibilidade do Ministério
Público instaurar, privativamente e sob sua presidência, um
inquérito civil destinado à apuração de fatos e elementos de
convicção preparatórios para a propositura da ação ou a tomada
de compromisso de ajustamento de conduta.
V – podem firmar termos de compromisso de ajustamento de
conduta os mesmos órgãos públicos ou privados legitimados à
ação civil ou coletiva, sendo indispensável a integral reparação do
dano em face da natureza indisponível do direito violado. a.
a) apenas I, II e III estão corretos.
b) apenas IV está correto.
c) apenas II e V estão corretos.
d) apenas II, IV e V estão corretos.
e) apenas IV e V estão corretos.
111. (Promotor/Estado de Santa Catarina - 2005) Analise as assertivas

abaixo:
I – A ação civil pública poderá ter por objeto a condenação em
dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, não
havendo impedimento para que tais pedidos sejam cumulativos.
II – A lei da ação civil pública admite que o Ministério Público ou
outro legitimado assuma a sua titularidade ativa, sempre que
houver desistência infundada ou abandono da ação por associação
legitimada,
III – Nas ações de responsabilidade por danos ao meio ambiente e
ao consumidor, será sempre possível o litisconsórcio facultativo
entre os Ministérios Públicos da União, do DF e dos estados.
IV – Antes da lei da ação civil pública, a lei da política nacional do
meio ambiente (lei federal n. 6.938/81) já conferia ao Ministério
Público legitimidade para propor, além da ação penal, a ação civil
de responsabilidade pelos danos causados ao meio ambiente.
V – Os autos de inquérito civil quando arquivados deverão ser
remetidos pelo Órgão de Execução, sob pena de se incorrer em
366
Direito Ambiental
falta grave, no prazo de 3 (três dias), ao Conselho Superior do

Ministério Público. pública.
a) apenas I, II e III estão corretos.
b) apenas I e IV estão corretos.
c) apenas I, II, III e V estão corretos.
d) apenas III, IV e V estão corretos.
e) todos estão corretos.
112. (Promotor / Estado do Paraná - 2004) Conforme o Estatuto da

Cidade é incorreto afirmar que:
a) lei municipal específica, conforme previsão incluída em plano
diretor, poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a
utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado
ou não utilizado;
b) lei municipal, fundada no plano diretor, delimitará as áreas
urbanas em que incidirá o direito de preferência do poder público
municipal e fixará prazo de vigência;
c) lei municipal poderá fixar áreas urbanas em que o direito de
construir poderá ser exercido em valor superior ao coeficiente de
aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida do poder
público;
d) lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o
proprietário de imóvel urbano a exercer em outro local o direito de
construir conferido pela legislação urbanística;
e) lei municipal, fundada no plano diretor, procederá, em relação
a imóveis urbanos não edificados, subutilizados ou não utilizados, a
aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da
alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
367
113. (Promotor / Estado do Paraná - 2004) Assinale a alternativa
incorreta:
a) a administração dos recursos hídricos é feita pelo Conselho
Nacional dos Recursos Hídricos, pelos Comitês de Bacias
Hidrográficas e pelas Agências de Águas;
b) a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar
com a participação do poder público, dos usuários e das
comunidades;
c) a gestão dos recursos hídricos deve evitar o uso múltiplo das
águas;
d) em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é
o consumo humano e a dessedentação dos animais;
e) a política nacional de recursos hídricos tem, dentre seus
objetivos, a utilização racional e integrada dos recursos hídricos,
incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento
sustentável.
114. (Promotor / Estado do Paraná - 2004) Assinale a alternativa

incorreta:
a) o procedimento de estudo de impacto ambiental é vinculado a
requisitos legalmente estabelecidos e integra o licenciamento
ambiental;
b) através de termo de referência poderá a administração pública
fixar os critérios mínimos a serem observados na elaboração do
estudo de impacto ambiental;
c) ao estudo de impacto ambiental deve ser dada publicidade,
inclusive com a realização de audiência pública, por convocação ex
officio, do Ministério Público ou, ainda, de pelo menos 50 cidadãos;
d) o estudo de impacto ambiental deve ser realizado por equipe
técnica habilitada, contratada pelo empreendedor e referendada
pelo poder público;
e) exige-se a realização de estudo de impacto ambiental para a
construção, instalação, reforma, recuperação, ampliação e operação
de atividades ou obras potencialmente causadoras de significativa
degradação do meio ambiente.
368
Direito Ambiental
115. (Promotor / Estado de São Paulo - 2006) A propósito do crime de

poluição previsto no art. 54 da Lei n.o 9.605/98, analise as seguintes
afirmações:
I. O crime se caracteriza quando o agente causa ou produz
poluição atmosférica em níveis de que resultem, ou possam
resultar danos à saúde humana.
II. O crime se caracteriza quando o agente causa ou produz
poluição de qualquer natureza, de que resulte a mortandade de
animais.
III. O crime se caracteriza quando o agente causa ou produz
poluição de qualquer natureza que venha a provocar destruição de
qualquer parcela da flora.
a) Todas as afirmativas acima são corretas.
b) As afirmativas I e III são corretas.
c) As afirmativas II e III são corretas.
d) Apenas a afirmativa I é correta.
e) Apenas a afirmativa III é incorreta.
116. (Promotor / Estado de São Paulo - 2008) Indique a conduta que não
está descrita na Lei n.º 9.605/98 como crime contra o meio ambiente.
a) Extrair de florestas de domínio público ou consideradas de preservação
permanente, sem prévia autorização, pedra, areia, cal ou qualquer espécie
de minerais.
b) Causar dano direto ou indireto às Unidades de Conservação e às áreas de
que trata o artigo 27 do Decreto n.º 99.274, de 6 de junho de 1990,
independentemente de sua localização.
c) Introduzir espécime animal no País, sem parecer técnico oficial favorável
e licença expedida por autoridade competente.
d) Fazer ou usar fogo, por qualquer modo, em floresta ou nas demais
formas de vegetação, ou em sua borda, sem tomar as precauções
necessárias para evitar propagação.
e) Comercializar motosserra ou utilizá-la em florestas e nas demais formas
de vegetação, sem licença ou registro da autoridade competente.
369
117. (Promotor / Estado de São Paulo - 2008) Considere os seguintes
enunciados:
I. Há dois tipos de área de preservação permanente: a instituída
diretamente pelo Código Florestal e a instituída por ato da
Administração Pública.
II. De acordo com o Código Florestal, consideram-se área de
proteção ambiental as florestas e demais formas de vegetação
natural situadas nas restingas, como fixadoras de dunas ou
estabilizadoras de mangues.
III. O regime jurídico das áreas de preservação permanente
possibilita a exploração dos recursos naturais existentes.
Está correto somente o contido
a) na assertiva I.
b) na assertiva II.
c) na assertiva III.
d) nas assertivas I e II.
e) nas assertivas II e III.
118. (Promotor / Estado de São Paulo - 2008) Considere as seguintes

afirmações sobre a Lei n.º 6.766/79 (Lei do Parcelamento do Solo):
I. Permite menor infra-estrutura básica nos parcelamentos
situados nas zonas declaradas por lei como de interesse social.
II. Permite a implantação de loteamentos fechados, conforme o
plano diretor do município.
III. Admite o parcelamento do solo para fins urbanos em áreas
rurais, desde que aprovado pelo INCRA.
IV. Obriga o Município a regularizar o loteamento executado sem
observância das determinações do ato administrativo de licença.
São corretas somente as assertivas
a) I e II.
b) I e IV.
370
Direito Ambiental
c) II e III.
d) II e IV.
e) III e IV.
119. (Promotor / Estado do Ceará - 2009) Sobre a legislação ambiental

brasileira, constitucional e ordinária, segundo compreendida pelo
Supremo Tribunal Federal (em sede cautelar ou definitiva de mérito), é
compatível com a Constituição de 1988:
a) O conjunto normativo federal que permite a importação de
pneumáticos usados porque decorre de imperativo de comércio
exterior ambientalmente sustentável.
b) A norma constitucional estadual que dispensa a elaboração de
estudo prévio de impacto ambiental no caso de áreas de
florestamento ou reflorestamento para fins empresariais porque a
matéria é da competência concorrente dos entes federados.
c) A lei estadual que condiciona a aprovação de licenciamento
ambiental à prévia autorização de Assembléia Legislativa porque
não implica interferência do Poder Legislativo na atuação do Poder
Executivo, mas, sim, controle daquele sobre esse.
d) A norma do Código Florestal que, sem prévia e justa indenização,
impõe dever de recomposição, regeneração ou compensação ao
proprietário ou possuidor de imóvel rural com área de floresta
nativa, natural, primitiva ou regenerada ou outra vegetação nativa
em extensão inferior àquela estabelecida no próprio Código.
e) A lei estadual que autoriza e disciplina atividades esportivas com
aves das raças combatentes porque é obrigação do Estado garantir a
todos o pleno exercício de direitos culturais.
120. (Promotor / Rio Grande do Sul - 2009) Relativamente aos recursos

hídricos, é correto afirmar:
a) Nos termos de disposições da Constituição Federal que tratam
especificamente da propriedade das águas, estas são bens da União
ou dos Estados, à exceção das águas superficiais, pertencentes a
particulares.
371
b) A Lei nº 9.433/97 previu a necessidade de licitação para a
outorga de uso dos recursos hídricos, a qual configura prestação de
serviço público.
c) A outorga tem valor econômico para quem recebe, já que
oferece garantia de acesso a um bem escasso; nessa medida, a Lei
nº 9.433/97 autoriza a alienação parcial das águas.
d) A Lei nº 9.433/97 autoriza a perfuração de poços para extração
de água subterrânea em terras particulares, sem necessidade de
outorga pelo Poder Público.
e) Nenhuma das alternativas está correta.
121. (Promotor / Rio Grande do Sul - 2009) especificamente quanto a

um dos mais importantes instrumentos de ordenação do meio
ambiente artificial, a usucapiao prevista no Estatuto da Cidade,
considere as seguintes assertivas:
I) A usucapião especial coletiva destina-se à população de baixa
renda.
II) A usucapião especial de imóvel urbano exige a destinação do
bem à moradia do possuidor ou de sua família, havendo vedação
legal expressa à utilização mista.
III) A usucapião especial de imóvel urbano poderá ser invocada
como matéria de defesa, valendo a sentença que a reconhecer
como título para registro no cartório de Registro de Imóveis.
IV) Na sentença que declarar a usucapião especial coletiva, o juiz
atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor,
independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe,
ressalvada a existência de acordo escrito entre os condôminos,
estabelecendo frações ideais diferenciadas.
Quais são corretas?
a) Apenas I e III.
b) Apenas I, III e IV.
c) Apenas II e III.
d) Apenas II e IV.
e) Todas estão corretas.
372
Direito Ambiental
122. (Promotor / Rio Grande do Sul - 2009) Relativamente aos

Instrumentos de Política Nacional do Meio Ambiente, é correto afirmar:
a) A divulgação preliminar dos projetos que possam trazer danos ao
ambiente não abrange a obrigatoriedade de que pedidos de
concessao de renovação de licenciamento sejam publicados no
jornal oficial do Estado e em periódico regional ou local de grande
circulação.
b) O Estudo de Impacto Ambiental consiste em um estudo privado
efetuado por uma equipe multidisciplinar sob encomenda do
proponente do projeto, mediante fiscalização do órgao público
ambiental competente.
c) Toda pessoa física ou jurídica legitimamente interessada é titular
do direito à informação ambiental.
d) As licenças ambientais podem ser instituídas por portaria do
IBAMA, pelos orgãos públicos ambientais dos Estados e dos
Municípios e pelo CONAMA, independentemente de lei.
e) Nenhuma das alternativas está correta.
123. (Promotor / Minas Gerais - 2006) Assinale a alternativa CORRETA,

de acordo com o que dispõe a lei que instituiu o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação - SNUC:
a) integram o grupo de Unidades de Proteção Integral as seguintes
categorias de unidades de conservação: Estação Ecológica, Reserva
Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural, Área de Relevante
Interesse Ecológico e Área de Proteção Ambiental.
b) o objetivo básico das Unidades de Conservação de Proteção
Integral é compatibilizar a conservação da natureza com o uso
sustentável de parcela de seus recursos naturais.
c) em se tratando de unidade de conservação deve ser elaborado
um Plano de Manejo que abranja a área correspondente à unidade
de conservação, sua zona de amortecimento e os corredores
ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua
integração econômica e social das comunidades vizinhas.
373
d) restauração, segundo a definição estabelecida na lei citada, é a
restituição de um ecossistema ou de uma população silvestre
degradada a uma condição não degradada, diferente de sua
condição original.
e) a Estação Ecológica, como Unidade de Conservação de Proteção
Integral, tem como objetivo a preservação da natureza e a
realização de pesquisas científicas, sendo públicos a posse e o
domínio de sua área. Havendo áreas particulares incluídas em seus
limites deverão ser cedidas, a título gratuito, ao Poder Público,
sendo esta uma das restrições legais ao direito de propriedade.
124. (Promotor / Minas Gerais - 2006) Assinale a alternativa CORRETA:

a) nos crimes ambientais de menor potencial ofensivo, a proposta
de aplicação imediata de pena restritiva de direitos ou multa,
prevista na lei que trata dos Juizados Criminais Especiais, somente
poderá ser formulada desde que tenha havido a prévia composição
do dano ambiental, de que trata a mesma lei (dos Juizados Criminais
Especiais), salvo comprovada impossibilidade.
b) segundo o que dispõe o Código Florestal, nas florestas nativas ou
plantadas, mesmo as não consideradas de preservação permanente,
a extração de carvão de lenha e demais produtos florestais ou a
fabricação de carvão dependem de norma estabelecida em ato do
Poder Federal ou Estadual, em obediência a prescrições ditadas pela
técnica e às peculiaridades locais.
c) a coisa tombada poderá ser reparada ou restaurada, mesmo sem
autorização do órgão do patrimônio histórico e cultural competente,
desde que seja comprovado o estado de necessidade de tal
reparação ou restauração, não sofrendo por isto, o proprietário da
coisa tombada, qualquer punição administrativa, penal ou civil, em
razão da invocação de tal excludente de ilicitude.
d) o princípio do pacto federativo garante ao município disciplinar e
aprovar qualquer loteamento ou desmembramento que se localize
em sua área limítrofe, não havendo necessidade de manifestação do
Estado, tendo em vista, ainda, que atividades desta natureza
encontram-se inseridas em assuntos de interesse local, conforme
preceitua a Constituição da República Federativa do Brasil.
374
Direito Ambiental
e) o denominado “Estatuto da Cidade” impõe normas restritivas ao

Direito de Propriedade em prol do Direito Coletivo, buscando pôr
em prática a função social da propriedade, impondo ao imóvel
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, por meio de
decreto municipal, com fixação de prazos e condições, a sua
utilização compulsória, obedecendo aos requisitos previstos naquele
estatuto.
125. (Promotor / Minas Gerais - 2007) Assinale a alternativa CORRETA.

a) Segundo a Lei nº 10.257/01 (Estatuto da Cidade), compete aos
municípios legislarem sobre normas gerais de direito urbanístico,
cabendo à União, de forma complementar, elaborar os planos de
ordenação do território municipal, regional e nacional, tendo em
vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito
nacional.
b) Para assegurar a efetividade da proteção ambiental, a
Constituição Federal previu expressamente que em todas as
unidades da Federação, o Poder Público deve definir os espaços
territoriais e seus componentes especialmente protegidos, sendo a
alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada
qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos
que justifiquem sua proteção.
c) Segundo a Lei nº 11.428/06 (que dispõe sobre o Bioma Mata
Atlântica), consideram-se de interesse social, as atividades de
manejo agroflorestal sustentável praticadas por produtor rural, que
mesmo descaracterizando a cobertura vegetal, tenham por objetivo
a exportação de produtos agrícolas destinados a países em
desenvolvimento, com altos índices de desnutrição.
d) Segundo a Lei nº 6.938/81, alterada pela Lei nº 11.284/06 (que
dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente), a servidão
ambiental se aplica às áreas de Preservação Permanente e de
reserva legal, devendo, ainda, ser averbada no registro de imóveis
competente.
e) Não está inserida entre os instrumentos da Política Nacional de
Proteção do Meio Ambiente, previstos na Lei nº 6.938/81, alterada
375
pela Lei nº 11.284/06, a expressa possibilidade de se exigir seguro
ambiental, entretanto, é possível tal exigência, em face dos
princípios da prevenção e da precaução.
126. (Promotor / Minas Gerais - 2007) Assinale a alternativa CORRETA.

a) As empresas siderúrgicas, de transporte e outras, à base de
carvão vegetal, lenha ou outra matéria prima florestal, são
obrigadas a manter florestas próprias para exploração racional ou a
formar, diretamente ou por intermédio de empreendimentos dos
quais participem, florestas destinadas ao seu suprimento, nos
termos expressos da Lei nº 4.771/65 (Código Florestal), fixando a
autoridade competente, para cada empresa, o prazo para o
cumprimento desta obrigação, dentro dos limites de 5 a 10 anos.
b) Segundo a Lei nº 10.257/01 (Estatuto da Cidade), a usucapião
especial de imóvel urbano poderá ser invocada como matéria de
defesa, porém a sentença que a reconhecer não servirá como título
para registro no cartório de registro de imóveis, para tanto, deverá
ser proposta ação específica para reconhecimento deste tipo de
usucapião especial, cujo rito processual a ser observado é o
sumário.
c) A Área de Proteção Ambiental, segundo a Lei nº 9.985/00 (Lei do
SNUC), é constituída por terras públicas ou privadas e pertence ao
grupo das Unidades de Conservação de Uso Sustentável, sendo que
as condições para realização de pesquisa científica e visitação
pública, tanto das terras públicas, como das privadas, serão
estabelecidas pelo gestor da unidade.
d) A denominada Lei de Crimes Ambientais, Lei nº 9.605/98, dispõe
que constitui crime alterar o aspecto ou estrutura de edificação ou
local de um bem, somente quando este bem for tombado pelo
Conselho do Patrimônio Histórico e Cultural respectivo, em razão de
seu valor paisagístico, ecológico, turístico, artístico, histórico,
cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental e
realizada sem autorização da autoridade competente ou em
desacordo com a concedida.
e) Quando se tratar de parcelamento do solo urbano, mediante
loteamento ou desmembramento, segundo o que dispõe a Lei nº
376
Direito Ambiental
6.766/79, não poderá ser efetivada venda ou promessa de venda de

suas parcelas, sem que o loteamento ou desmembramento esteja
registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente,
constituindo tal conduta crime previsto na mesma lei, que poderá
ser elidido com a posterior regularização do parcelamento.
127. (Promotor / Minas Gerais - 2008) Assinale a opção CORRETA.

a) Todas as unidades de conservação devem possuir uma zona de
amortecimento e corredores ecológicos.
b) São autoridades competentes para lavrar auto de infração
ambiental e instaurar processo administrativo todos os funcionários
de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio
Ambiente - SISNAMA, os fiscais dos órgãos incumbidos da defesa do
patrimônio cultural, bem como os agentes das Capitanias dos
Portos, do Ministério da Marinha.
c) As unidades de conservação podem ser geridas por organizações
da sociedade civil de interesse público com objetivos afins aos da
unidade, mediante instrumento a ser firmado com o órgão
responsável por sua gestão.
d) As coisas tombadas somente poderão ser destruídas, demolidas
ou mutiladas com prévia autorização do Serviço do Patrimônio
Histórico e Artístico Nacional.
e) As empresas industriais que, por sua natureza, consumirem
grandes quantidades de matéria prima florestal serão obrigadas a
manter, dentro de um raio de 100 km, um serviço organizado, que
assegure o plantio de novas áreas, em terras próprias, cuja
produção sob exploração racional, seja equivalente, no mínimo, a
50% do total consumido para o seu abastecimento.
128. (Promotor / Minas Gerais - 2009) Sobre o termo de compromisso

previsto na Lei Federal nº 9.605/1998, a ser firmado com pessoas físicas
ou jurídicas responsáveis pela construção, instalação, ampliação e
funcionamento de atividades e estabelecimentos utilizadores de
recursos ambientais, pode-se afirmar:
377
I. São autorizados a celebrá-lo os órgãos ambientais do Sistema
Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), responsáveis pela
execução de programas e projetos e pelo controle e fiscalização
dos estabele-cimentos e atividades suscetíveis de degradarem a
qualidade ambiental.
II. Destinar-se-á, exclusivamente, a permitir que as pessoas físicas
e jurídicas possam promover as necessárias correções de suas
atividades, para atenderem as exigências impostas pelas
autoridades ambientais competentes.
III. Será obrigatório que, no referido instrumento, conste o nome, a
qualificação e o endereço das partes compromissadas e dos res-
pectivos representantes legais; e conste a descrição detalhada do
objeto, o valor do investimento previsto e o cronograma físico da
execução e da implementação de obras e serviços exigidos.
IV. O prazo de vigência do compromisso, que, em função da
complexidade das obrigações nele fixadas, poderá ser de até dois
anos, considerando, nesse aspecto, o prazo de duração razoável
de eventual processo administrativo.
V. Deve ser fixada a multa para as hipóteses de rescisão ou de
não cumprimento das obrigações pactuadas, cujo valor não poderá
superar p do investimento previsto.
Marque a opção CORRETA.
a) I, IV e V estão corretas.
b) II, III e V estão corretas.
c) I, II, III e V estão corretas.
d) I, II, III e IV estão corretas.
129. (Promotor / Minas Gerais - 2009) A respeito do Código Florestal

brasileiro em vigor (Lei Federal nº 4.771, de 15 de setembro de 1965,
com posteriores alterações), pode-se afirmar
I. É proibido o uso de fogo nas florestas e demais formas de
vegetação, ressalvada a possibilidade de se obter permissão da
autoridade administrativa competente para a prática de queimadas
378
Direito Ambiental
em atividades agropastoris, se as peculiaridades regionais assim

indicarem.
II. O adquirente de uma propriedade rural assume o ônus de
recompor a cobertura vegetal relativa à área de preservação
permanente e à área de reserva legal, mesmo que não tenha
contribuído para devastá-las.
III. A supressão de vegetação em área de preservação permanente
poderá excepcionalmente ser autorizada pelo órgão ambiental
competente através de procedimento administrativo próprio.
IV. Consideram-se de preservação permanente, ex vi legis, as
florestas e demais formas de vegetação natural situadas ao longo
dos rios ou de qualquer curso d’água; nos chamados “olhos
d’água”, qualquer que seja a sua situação topográfica; ao longo
das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias; no topo de
morros, montes, montanhas e serras.
V. Será admitido, pelo órgão ambiental competente, o cômputo da
área de preservação permanente no cálculo do percentual de
reserva legal, desde que não implique conversão de novas áreas
para o uso alternativo do solo, e quando a soma da área de
preservação permanente e da reserva legal exceder a 80% (oitenta
por cento) da propriedade rural localizada na Amazônia Legal e
50% (cinquenta por cento) da propriedade rural localizada nas
demais regiões do País.
Assinale a opção CORRETA.
a) I, II, III e IV estão corretas.
b) I, III, IV e V estão corretas.
c) II, III e IV estão corretas.
d) I, II e III estão corretas.
379
130. (Promotor / Minas Gerais - 2009) A respeito do Estatuto da Cidade
(Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001), pode-se afirmar
I. O Estatuto da Cidade estabelece normas de ordem pública e
interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol
do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem
como do equilíbrio ambiental.
II. São diretrizes gerais da política urbana, entre outras, a
integração e complementaridade entre as atividades urbanas e
rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do
Município e do território sob sua área de influência, bem como a
adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e
de expansão urbana compatíveis com os limites da
sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do
território sob sua área de influência.
III. O plano diretor, aprovado por lei municipal e considerado o
instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão
urbana, poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá
ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico
adotado, que é a relação entre a área edificável e a área do
terreno, ficando os beneficiários isentos de contrapartida.
IV. O direito de preempção, que confere ao Poder Público
municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de
alienação onerosa entre particulares, poderá ser exercido para fins
de implantação de equipamentos urbanos e comunitários, criação
de espaços públicos de lazer e áreas verdes, criação de unidades
de conservação ou proteção e outras áreas de interesse ambiental,
bem como para a proteção de áreas de interesse histórico, cultural
ou paisagístico.
V. O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), que deve contemplar
os efeitos positivos e negativos de atividade ou empreendimento a
ser implantado em área urbana, inclusive em relação a bens de
valor natural e/ou histórico-cultural, pode substituir o Estudo de
Impacto Ambiental (EIA).
a) I, II, III e V estão corretas.
b) I, II, III e IV estão corretas.
c) I, II e III estão corretas.
d) I, II e IV estão corretas.
380
Direito Ambiental
131. (Promotor / Minas Gerais - 2009) O controle do uso de agrotóxicos

é um daqueles temas que relacionam o Direito do Ambiente ao Direito
do Consumidor. É um tema pluridisciplinar. As pessoas humanas se
alimentam de plantas e animais. Bebem água. A saúde e a vida das
presentes e futuras gerações estão em jogo. A respeito do controle dos
agrotóxicos, considere as assertivas abaixo:
I. Para a venda de agrotóxicos aos usuários, a lei exige o registro
prévio nos órgãos responsáveis pelos setores da saúde, do meio
ambiente e da agricultura, além de receituário próprio, prescrito por
profissionais legalmente habilitados.
II. As empresas produtoras e as comercializadoras de agrotóxicos,
seus componentes e afins deverão estruturar-se adequadamente
para as operações de recebimento, recolhimento e destinação de
embalagens vazias desses produtos.
III. Os alertas feitos pelos organismos pertencentes à Organização
das Nações Unidas, tais como a FAO (alimentos e agricultura) ou o
PNUMA (meio ambiente), sobre os riscos dos agrotóxicos, devem
imediatamente ser levados em consideração pelas autoridades
competentes pelo seu controle no Brasil.
IV. A publicidade de agrotóxicos, em qualquer meio de
comunicação, conterá obrigatoriamente clara advertência sobre os
riscos do produto à saúde dos homens, animais e ao meio
ambiente.
V. Cabe exclusiva e obrigatoriamente às empresas titulares de
registro, produtoras e comercializadoras comprovarem aos órgãos
fiscalizadores a devolução correta das embalagens de agrotóxicos.
Marque a opção CORRETA:
b) I, II, IV e V estão corretas.
c) I, II, III e V estão corretas.
d) II, III, IV e V estão corretas.
381
132. (Promotor / Minas Gerais - 2009) Considere as seguintes assertivas
a respeito da Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que
instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente
I. São princípios da Política Nacional do Meio Ambiente a
proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas
representativas, a proteção das áreas ameaçadas de degradação,
bem como a recuperação das áreas degradadas.
II. O poluidor é obrigado, independentemente da existência de
culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente
e a terceiros afetados por sua atividade, sendo que as medidas de
responsabilização civil e a recuperação ambiental podem eximir o
poluidor de sanções administrativas.
III. As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente obrigam
não apenas as atividades empresariais públicas, mas também as
privadas.
IV. São instrumentos da PNMA o zoneamento ambiental, a
avaliação de impactos ambientais, as penalidades disciplinares ou
compensatórias ao não-cumprimento das medidas necessárias à
preservação ou correção da degradação ambiental, a criação de
espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público,
assim como instrumentos econômicos, inclusive o seguro
ambiental.
V. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental,
dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual
competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA), e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos
Naturais Renováveis (IBAMA), em caráter supletivo, sem prejuízo
de outras licenças exigíveis.
b) I, II, III e V estão corretas.
c) I, III, IV e V estão corretas.
d) I, III e V estão corretas.
382
Direito Ambiental
133. (Promotor / Minas Gerais - 2009) A respeito da proteção

constitucional de direitos e interesses difusos, considere as seguintes
assertivas
I. A Constituição brasileira de 1988 prevê, entre outros, os seguintes
instrumentos de proteção de direitos ou interesses difusos: ação
popular, ação direta de inconstitucionalidade, inquérito civil,
compromisso de ajustamento de conduta, ação civil pública.
II. Para assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, cabe ao Poder Público exigir, na forma da
lei, para instalação de todas as obras ou atividades potencialmente
causadoras de degradação ambiental, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade.
III. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza
material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto,
portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos
diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se
incluem os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico,
artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.
IV. O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e
protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários,
registro, vigilância, tombamento, desapropriação e de outras formas de
acautelamento e preservação, como a ação civil pública.
V. Cabe ao Poder Público proteger a fauna e a flora, vedadas, na
forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica,
provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a
crueldade.
a) I, II, IV e V estão corretas.
b) I, II, III e V estão corretas.
c) II, III, IV e V estão corretas.
d) III, IV e V estão corretas.
383
134. (Juiz Federal – TRF 4ª., XI Concurso)Assinalar a alternativa correta:
A autoridade ambiental, verificando que está sendo construída obra
em área declarada por lei como de preservação permanente, com
alvará de edificação concedido pela autoridade municipal, deve:
a) abster-se de tomar qualquer medida, porque o alvará permitindo
a construção torna lícita a conduta do suposto infrator.
b) embargar a obra tendo em vista o descumprimento da legislação
ambiental.
c) requerer o embargo da obra à autoridade judiciária, vez que na
esfera administrativa é vedada a providência.
d) requerer ao Ministério Público que promova o embargo da obra e
providencie a apuração da responsabilidade civil e penal do infrator.
135 (Exame da Ordem – FGV 2010.2) Considerando a repartição de

competências ambientais estabelecida na Constituição Federal, assinale
a alternativa correta:
a) Deverá ser editada lei ordinária com as normas para a cooperação
entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios para o
exercício da competência comum de defesa do meio ambiente.
b) A exigência de apresentação, no processo de licenciamento
ambiental, de certidão da Prefeitura Municipal sobre a
conformidade do empreendimento com a legislação de uso e
ocupação do solo decorre da competência do município para o
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do
solo urbano.
c) Legislar sobre proteção do meio ambiente e controle da poluição
é de competência concorrente da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, com fundamento no art. 24 da
Constituição Federal.
d) A competência executiva em matéria ambiental não alcança a
aplicação de sanções administrativas por infração à legislação de meio
ambiente.
384
Direito Ambiental
136. (Exame da Ordem 2010.2) Diante das disposições estabelecidas

pela Lei 9.605/98 sobre as sanções penais e administrativas derivadas
de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, assinale a
alternativa correta:
a) A desconsideração da pessoa jurídica somente será admitida se a
pena restritiva de direitos se revelar inócua para os fins a que se
destina.
b) A pena restritiva de direitos da pessoa jurídica, no que tange a
proibição de contratar com o poder público, terá duração
equivalente ao tempo de permanência dos efeitos negativos da
conduta delituosa sobre o meio ambiente.
c) Constitui inovação da lei de crimes ambientais a excludente de
antijuridicidade relativamente ao comércio não autorizado de
animais da fauna silvestre voltado exclusivamente à subsistência da
entidade familiar.
d) os tipos penais ambientais, em regra, descrevem crimes de perigo
abstrato, que se consumam com a própria criação do risco, efetivo
ou presumido, independentemente de qualquer resultado danoso.
137. (Exame da Ordem 2010.3) A Lei 9985/2000, que institui o Sistema

Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, previu que as unidades
de conservação devem dispor de uma zona de amortecimento definida
no plano de manejo. A esse respeito, assinale a alternativa correta:
a) Os parques, como unidades de conservação de uso sustentado,
não têm zona de amortecimento.
b) As Áreas de Proteção Ambiental – APAs não precisam demarcar
sua zona de amortecimento.
c) Tanto as unidades de conservação de proteção integral como as
de uso sustentado devem elaborar plano de manejo, delimitando
suas zonas de amortecimento.
d) As Reservas Particulares do Patrimônio Natural – RPPN são
obrigadas a elaborar plano de manejo delimitando suas zonas de
amortecimento, por conta própria e orientação técnica particular.
385
138. (Exame de Ordem – 2010.3) O Estudo de Impacto de Vizinhança –
EIV é uma espécie do gênero Avaliação de Impacto Ambiental e está
disciplinado no Estatuto da Cidade, que estabelece e enumera os
instrumentos da política de desenvolvimento urbano, de acordo com
seus arts. 4º. e 36 a 38. A esse respeito, assinale a alternativa correta:
a) As atividades de relevante e significativo impacto ambiental que
atingem mais de um Município são precedidas de estudo de impacto
de vizinhança.
b) O estudo de impacto de vizinhança só pode ser exigido em área
rural pelo órgão ambiental municipal.
c) A avaliação de impacto ambiental é exigida para analisar o
adensamento populacional e a geração de tráfego e demanda por
transporte público advindos da edificação de um prédio.
d) A elaboração de estudo de impacto de vizinhança não substitui a
elaboração de estudo prévio de impacto ambiental, requerida nos
termos da legislação ambiental.
139. (Exame de Ordem - 2011.1) Assinale a alternativa correta quanto

ao licenciamento ambiental e ao acesso aos dados e informações
existentes nos órgãos e entidade integrantes do SISNAMA:
a) Caso a área que sofrerá o impacto ambiental seja considerada
estratégica para o zoneamento industrial nacional de petróleo e gás
em áreas do pré-sal, o órgão ambiental poderá elaborar estudo
prévio de impacto ambiental sigiloso.
b) Um cidadão brasileiro pode solicitar informações sobre a
qualidade do meio ambiente em um município aos órgãos
integrantes do SISNAMA, mediante a apresentação de título de
eleitor e comprovação de domicílio eleitoral no local.
c) A exigência de Estudo Prévio de Impacto Ambiental para aterros
sanitários depende de decisão discricionária do órgão ambiental,
que avaliará no caso concreto o potencial ofensivo da obra.
d) Uma pessoa jurídica com sede na França poderá solicitar, aos
órgãos integrantes do SISNAMA, mediante requerimento escrito,
mesmo sem comprovação de interesse específico, informações
386
Direito Ambiental
sobre resultados de monitoramento e auditoria nos sistemas de

controle de poluição e de atividades potencialmente poluidoras das
empresas brasileiras.
140. (Exame de Ordem – 2012- Geral) Com relação ao sistema nacional

de unidades de conservação, assinale a alternativa correta:
a) As unidades de conservação do grupo de proteção integral são
incompatíveis com as atividades humanas; logo, não se admite seu
uso econômico direto ou indireto, não podendo o Poder Publico
cobrar ingressos para sua visitação.
b) A ampliação dos limites de uma unidade de conservação, sem
modificação dos seus limites originais, exceto pelo acréscimo
proposto, pode ser feita por instrumento normativo do mesmo nível
hierárquico do que criou a unidade. O Poder Público está
dispensado de promover consulta pública e estudos técnicos novos,
bastando a reanálise dos documentos que fundamentaram a criação
da unidade de conservação.
c) O parque nacional é uma unidade de conservação do grupo de
proteção integral, de posse e domínios públicos. É destinado à
preservação ambiental e ao lazer e à educação ambiental da
população; logo, não se admite seu uso econômico direto ou
indireto, não podendo o Poder Público cobrar ingressos para sua
visitação.
d) As unidades de conservação do grupo de uso sustentável podem
ser transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de
proteção integral, por instrumento normativo do mesmo nível
hierárquico do que criou a unidade, desde que respeitados os
procedimentos de consulta pública e estudos técnicos.
141. (VI Exame de Ordem Unificado – 2012 – Geral) A Lei 9985/2000

instituiu a compensação ambiental, posteriormente julgada pelo
Supremo Tribunal Federal. A respeito do tema, é correto afirmar que:
a) A compensação ambiental será concretizada, pelo
empreendedor, pelo plantio de mudas de espécies nativas no
387
entorno de unidades de conservação, visando reduzir os impactos
ambientais dos empreendimentos potencialmente poluidores,
especialmente aqueles que emitem gases causadores do efeito
estufa.
b) A compensação ambiental é exigida nos processos de
licenciamento ambiental de empreendimentos potencialmente
causadores de impactos significativos no meio ambiente, e será
exigida em espécie, apurando-se o valor de acordo com o grau de
impacto causado, sendo os recursos destinados a uma unidade de
conservação do grupo de proteção integral.
c) A compensação ambiental é exigida nos processos de
licenciamento ambiental de empreendimentos potencialmente
causadores de impactos significativos no meio ambiente, e será
exigida em espécie, apurando-se o seu valor de acordo com o grau
de impacto causado, sendo os recursos destinados a uma unidade
de conservação à escolha do empreendedor, em virtude do
princípio da livre iniciativa.
d) A compensação ambiental foi considerada inconstitucional, por
violar frontalmente o princípio do poluidor-pagador, uma vez que
permitia ao empreendedor compensar os possíveis danos
ambientais de seu empreendimento por meio de um pagamento,
em espécie, destinado a uma unidade de conservação do grupo de
proteção integral. Logo, não pode mais ser exigida ou mesmo
oferecida pelo órgão ambiental competente.
142 (Promotor de Justiça – Amapá – 2012) Sobre o licenciamento

ambiental, instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, a Lei
o
Complementar n 140, de 08/12/2011, dispõe que:
a) a atuação supletiva ou subsidiária é aquela pela qual o ente da
Federação se substitui ao ente federativo originariamente detentor
da competência para exercer o licenciamento ambiental.
b) cabe aos Municípios o licenciamento ambiental das atividades ou
empreendimentos que causem ou possam causar impacto
ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos
respectivos conselhos estaduais do meio ambiente, segundo
critérios fixados nesta Lei.
388
Direito Ambiental
c) Cabe aos Municípios o licenciamento ambiental das atividades ou

empreendimentos que causem ou possam causar impacto
ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelo
respectivo Conselho Municipal do Meio Ambiente, segundo critérios
fixados nesta Lei.
d) A supressão de vegetação será sempre autorizada pelo Estado.
Todavia, se a União for o ente federativo competente para o
licenciamento ambiental, a ela caberá conceder a autorização para a
supressão da vegetação.
e) a cooperação dos entes federativos no licenciamento ambiental
se dará apenas por meio de convênios.
143. (Juiz Federal – TRF 1ª. Região – XI Concurso) Com respeito ao

Estudo de Impacto Ambiental-EIA, pode-se dizer:
a) é estudo que pode ser efetuado por encomenda a equipe privada
com caráter multidisciplinar, desde que integrada por
ambientalistas;
b) é procedimento público;
c) é documento de importância óbvia, ainda que não contenha um
juízo de valor pró ou contra sobre o projeto em exame;
d) é ato preparatório e, ainda que importante, prescinde da
avaliação sobre o projeto em si.
144 (Juiz Federal 3ª. Região - IV Concurso) Assinale a proposição

correta:
a) dentre os instrumentos administrativos de tutela ambiental para
preservação e reparação do meio ambiente, inscrevem-se a ação
civil pública, a ação popular ambiental, o mandado de segurança
ambiental coletivo ou individual.
b) o EIA/RIMA é sempre obrigatório mesmo que a atividade
econômica exercida pela empresa não seja impactante e possua o
administrado o RAIAS.
389
c) se o EIA/RIMA for desfavorável ao administrado interessado, a
licença ambiental deve obrigatoriamente ser denegada, pois à
Administração não remanesce nenhuma liberdade de afastar as
objeções do EIA/RIMA.
d) o RAIAS poderá ser um indicador ao órgão público licenciador
se deve ou não exigir o EIA ou se o empreendimento poderá obter
de imediato a licença ambiental.
145 (Juiz Federal – 1ª. Região, XI Concurso) A utilização adequada de

recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente
constituem exigências para:
a) a desapropriação de imóvel rural;
b) o correto lançamento do ITR;
c) o cumprimento da função social da propriedade rural;
d) o enquadramento de imóvel, quer como rural, quer como urbano
quer ainda como rurbano.
146. (Juiz Federal – 1ª. Região, XI Concurso).. É de aceitação, dir-se-ia

universal, que a ação estatal ou do poder público, dentre outros, em
matéria de meio ambiente está fundada sobre princípios, dos quais
destacam-se:
a) o do poluidor-pagador e da ação preventiva;
b) o da anterioridade;
c) o da executoriedade;
d) o da limitação ambiental.
147. (Juiz Federal – 1ª. Região, XI Concurso) A toda e qualquer alteração

de natureza física, química e biológica que venha a desequilibrar o meio
ambiente, diz-se:
a) biodiversidade;
b) diversidade agressiva genética;
390
Direito Ambiental
c) ampliação do efeito estufa;

d) poluição ambiental.
148. (Juiz Federal – 1ª. Região, XI Concurso ) A manipulação genética de

células humanas:
a) constitui crime;
b) exige prévia aprovação da CTN-Bio;
c) é contravenção punível pela legislação ambiental;
d) depende de autorização prévia e expressa do CONAMA.
149. (Juiz Federal – 1ª. Região, XIV Concurso) Com base na legislação
vigente a respeito da proteção às florestas, assinale a opção correta.
a) Em matéria de proteção às florestas, a competência de legislar
dos estados é suplementar.
b) O Código Florestal proíbe que o poder público realize
reflorestamento de preservação permanente em áreas de
propriedade privada.
c) A fiscalização ambiental das atividades florestais deve ser
realizada pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis (IBAMA), em caráter exclusivo, quando se
tratar de florestas públicas.
d) Na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o Serviço Florestal
Brasileiro atua exclusivamente na gestão das florestas públicas, com
competência para exercer a função de órgão gestor.
e) A concessão florestal consiste em delegação onerosa do direito
de realizar manejo florestal sustentável a pessoa física ou jurídica,
mediante licitação.
QUEST
ÃO 84
391
150. (Juiz Federal – 1ª. Região, XIV Concurso) Em defesa do meio
ambiente, o STF assim se pronunciou:
“O direito à integridade do meio ambiente — típico direito de
terceira geração — constitui prerrogativa jurídica de titularidade
coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmação dos direitos
humanos, a expressão significativa de um poder atribuído, não ao
indivíduo identificado em sua singularidade, mas num sentido
verdadeiramente mais abrangente, à própria coletividade social”.
Tendo o texto acima como referência, assinale a opção correta com
base nas disposições legais de defesa do meio ambiente.
a) Em atendimento ao princípio do poluidor pagador, previsto no
direito positivo brasileiro, a Política Nacional do Meio Ambiente
determina a proteção de áreas ameaçadas de degradação.
b) A defesa do direito ao meio ambiente equilibrado nasceu a partir
da Declaração de Estocolmo, em 1972, cujas premissas são
marcadamente biocêntricas.
c) O objeto de proteção do direito ambiental concentra-se nos
fatores bióticos e abióticos, que devem ser tratados isoladamente.
d) Em razão do tratamento dispensado ao meio ambiente pelo texto
constitucional, depreende-se que é exigido dos cidadãos,
predominantemente, um non facere em relação ao meio ambiente.
e) O direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado afasta eventual tentativa de desafetação ou
desdestinação indireta.
151 . (Juiz Federal – 1ª. Região, XIV Concurso) Assinale a opção correta
com referência ao ordenamento jurídico brasileiro sobre a proteção dos
recursos hídricos.
a) A lei de gestão de recursos hídricos permite ao Poder Executivo
federal delegar aos estados e ao DF competência para conceder
outorga de direito de uso de recurso hídrico de domínio da União.
b) Quando se tratar de bacia hidrográfica situada em terras
indígenas, a comunidade indígena deverá ser representada por
membros de entidades ambientais federais.
392
Direito Ambiental
c) A CF divide o domínio das águas entre a União e os municípios

conforme a localização dos corpos de água.
d) As associações intermunicipais de bacias hidrográficas integram o
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos como
órgão colegiado.
e) A atual legislação de gestão de recursos hídricos autoriza os
Estados a, de forma unilateral, organizar a cobrança pelo uso dos
recursos hídricos.
152 (Juiz Federal – 1ª. Região, XIV Concurso) A tutela do meio ambiente
envolve a institucionalização de normas, o estabelecimento de
objetivos e princípios claros, a identificação de instrumentos efetivos de
proteção bem como a organização de uma estrutura que possa
realmente implementar a política ambiental. A respeito desse tema,
assinale a opção correta.
a) O relatório de qualidade do meio ambiente, instrumento da
Política Nacional do Meio Ambiente, é entendido como aplicação do
princípio da responsabilização.
b) Os instrumentos ambientais relacionados ao exercício do poder

de polícia não podem ensejar impactos no custo da produção,
mesmo que em defesa do meio ambiente.
c) O padrão de qualidade ambiental é instrumento abrangente que

representa uma análise do impacto de certo empreendimento na
ocasião de sua instalação.
d) A criação de zonas estritamente industriais envolvendo a

instalação de polos cloroquímicos é matéria que se encontra na
esfera da competência concorrente entre a União e os estados.
e) O zoneamento econômico ecológico constitui instrumento de
f) organização territorial, de caráter obrigatório e vinculado.
393
153. (Juiz Federal – 1ª. Região, XIV Concurso) Na defesa da matéria
ambiental, o legislador constituinte abraçou a teoria da
responsabilidade objetiva, considerando a possibilidade de ocorrência
de dano ambiental. A esse respeito, assinale a opção correta.
a) Ao impor a obrigação de reparação ao poluidor, o legislador
b) sugere a demonstração da culpa em razão de as atividades
poluidoras causarem danos ao meio ambiente ou a terceiros.
c) No Brasil, vigora, nas situações peculiares de tragédias, a teoria da
irresponsabilidade do Estado em matéria ambiental.
d) Em matéria ambiental, a administração responde civilmente por
ato de terceiros, por culpa in omittendo proveniente de medidas de
polícia.
e) A teoria da faute du service public não é aplicada em relação à
administração pública envolvida na proteção ambiental por
ausência de acolhimento da jurisprudência nacional.
f) No que se refere ao reconhecimento da responsabilidade
administrativa em caso de dano ambiental, adota-se, na legislação
brasileira, a teoria do risco criado.
154 ((Juiz Federal – 1ª. Região, XIV Concurso) A biodiversidade integra,

na atualidade, a agenda política, econômica e ambiental em todos os
países, sendo sua efetiva proteção reconhecida como fundamental ao
equilíbrio ecológico. Acerca desse tema, assinale a opção correta.
a) Incluem-se entre os objetos de proteção, no âmbito da
biodiversidade, aspectos relacionados à biotecnologia, tais como a
utilização de sistemas biológicos, organismos vivos e derivados na
fabricação ou modificação de produtos ou processos para uso
específico.
b) O texto constitucional não incluiu em seus dispositivos a proteção
à biodiversidade.
c) A biodiversidade é corretamente definida como a variedade de
espécies vivas existentes nos diversos ecossistemas, não
abrangendo as complexas relações que se formam entre as diversas
formas de vida, tampouco os recursos ambientais.
394
Direito Ambiental
d) A Convenção da Biodiversidade Biológica foi o primeiro

documento a definir, no cenário internacional, a proteção à
biodiversidade.
e) Na aplicação das disposições da Política Nacional da
Biodiversidade, os limites da jurisdição nacional restringem-se ao
território nacional continental.
155) (Juiz Federal – 1ª. Região, XIV Concurso) O texto constitucional

prevê a criação de espaços territoriais especialmente protegidos como
forma de assegurar o exercício ao direito fundamental relacionado ao
meio ambiente. Sobre espaços territoriais, unidades de conservação e o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação, assinale a opção
correta.
a) A unidade de conservação pode ser criada por meio de lei ou
decreto, e, em caso de abranger área particular, não se aplicaa
desafetação, pois o domínio não se transmite ao poder público, em
nenhuma circunstância.
b) Os espaços territoriais previstos na CF dizem respeito apenas às

porções do território nacional, isto é, pertencentes à União, não
podendo atingir áreas estaduais ou municipais.
c) A necessidade de manutenção de cobertura vegetal protetora de

recursos hídricos e da estrutura do solo justifica a proteção de
determinado espaço territorial.
d) A legislação prevê, de forma taxativa, como espaços passíveis de

proteção, áreas marginais a cursos de água, topos de morros e
montanhas, escarpas e bordas de tabuleiros e chapadas, restingas.
e) No regime jurídico das unidades de conservação, não há

previsão de tratamento às populações tradicionais habitantes de
área a ser protegida pelo poder público.
395
156) (Juiz Federal – 1ª. Região, XIV Concurso) Assinale a opção correta
com referência a impactos ao meio ambiente causados pela exploração
de recursos naturais.
a) Ao inserir entre os bens da União as reservas minerais, inclusive
as de subsolo, o legislador constituinte reconheceu a condição
monopolizadora conferida à União para atividades de exploração de
petróleo, por exemplo, entendendo como fator fundamental
vinculado à tutela dos bens ambientais o seu direito de propriedade.
b) Os biocombustíveis, incluídos na Lei de Política Energética, são
regulados pela Agência Nacional de Petróleo, que deve cumprir os
objetivos relacionados à proteção do meio ambiente como os
aplicados ao petróleo.
c) A utilização de áreas naturais para a lavra de minerais pode ser
realizada por decreto federal, estadual ou norma municipal, desde
que não comprometa a integridade dos atributos que justifiquem a
proteção das referidas áreas.
d) A legislação federal vigente não permite a importação de
agrotóxicos, sendo possível, contudo, importar seus componentes
em separado, o que dificulta a ação fiscalizadora da administração
pública.
e) Florestas ou áreas tombadas podem ser modificadas pela exploração
mineral, desde que mediante proposta viável de recuperação total da
área, com assinatura de termo de compromisso para o seu
cumprimento.
QUESTÃO
91
396
Direito Ambiental
Gabaritos
01-D 27-D 53-C

02-A 28-B 54-E
03-D 29-A 55-C
04-B 30-C 56-E
05-C 31-C 57-E
06-A 32-D 58-E
07-D 33-A 59-E
08-A 34-B 60-C
09-C 35-D 61-C
10-D 36-D 62-E
11-D 37-A 63-E
12-A 38-D 64-C
13-C 39-A 65-C
14-C 40-C 66-C
15-B 41-D 67-E
16-D 42-A 68-E
17-C 43-E 69-C
18-B 44-C 70-E
19-A 45-E 71-E
20-C 46-C 72-E
21-D 47-C 73-C
22-C 48-E 74-C
23-D 49-C 75-E
24-A 50-C 76-C
25-D 51-E 77-E
26-A 52-E 78-C
397
79-E 105-C 131-A
80-E 106-C 132-C
81-C 107 133-D
DISSERTATIVA
82-C 134-B
108-C
83-E 135-B
109-B
84-E 136-D
110-B
85-E 137-B
112-E
86-C 138-D
113-C
87-E 139-D
114-D
88-C 140-D
115-E
89-E 141-B
116-D
90-E 142-B
117-A
91-E 143-B
118-B
92-E 144-C
119-D
93-C 145-C
120-E
94-E 146-A
121-B
95-C 147-D
122-C
96-C 148-A
123-C
97-C 149-D
124-A
98-C 150-E
125-B
99-C 151-A
126-A
100-C 152-E
127-C
101-E 153-E
128-C
102-B 154-A
129-D
103-A 155-C
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www.verbojuridico.com.br
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Ana Maria Moreira Marchesan

M316d Marchesan, Ana Maria Moreira

1. Direito Ambiental. 2. Responsabilidade Administrativa -

O Direito Ambiental. A simplicidade do título esconde a

Conheci Ana Maria Moreira Marchesan ainda adolescente, em

Annelise Monteiro Steigleder conheci mais tarde, nos

Nomes com tais predicados não admitem dúvida sobre o valor

Nesta trilha e raciocínio, o livro enfrenta temas de evidente

Aí está. Matéria importante, temas escolhidos por despertarem

consulta obrigatória àqueles que atuam na área e, inclusive, aos que se

As autoras, convidando-me para fazer a apresentação, deram-

Vladimir Passos de Freitas

3. Principais instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente ........... 91

6.5 Outras sanções administrativas (incisos VI a IX) ................................. 194

2.5.4 Fixação de cominação pecuniária que preserve o valor da

QUESTÕES DE CONCURSOS ................................................................ 325

REFERÊNCIAS ......................................................................................... 400

HISTÓRIA DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL

A vigente Constituição Federal Brasileira, de 8 de

Para conhecer um pouco do desenvolvimento dos textos

1 De acordo com DRUMOND. A Legislação Ambiental Brasileira de 1934 a 1988. Ambiente e

Dessa forma, é inadequada a utilização da expressão

3 BENJAMIN, Antônio Herman. O meio ambiente na Constituição Federal de 1988. In Desafios

Brasil com projetos temporários, cujo eixo era o regresso ao Reino, os

Na época do descobrimento do Brasil vigoravam em

O pau-brasil, que deu origem ao nome do País, e cuja

1.1 Ordenações Manuelinas

A partir de 1521 vigeram no Brasil as Ordenações

Nesse sentido, interessante transcrever uma passagem das

agravante de que o desmatamento agora ocorria não apenas para gerar

13 Contrastes e Confrontos, apud, CARVALHO, obra citada, pp. 29-30.

A compilação legislativa das Ordenações Filipinas inicia-

MAGALHÃES destaca as principais normas versando

Em 1605, o Regimento do Pau-Brasil proibiu o corte da

Em 1797, através de Cartas Régias, foram declaradas de

Embora alguns autores considerem o Regimento do Pau-

15 Assim, WAINER, obra citada, p. 16.

o corte não autorizado, reservando os benefícios de seu comércio à

Em 1802, por recomendação de José Bonifácio de

A primeira Constituição, de 1824, retratou o modelo

Embora reafirmada a proibição de corte do pau-brasil

Ressalta PEREIRA que a negligência do Império nesse

20 LEUZINGER, Márcia. Natureza e Cultura: unidades de conservação de proteção integral e

A devastação das florestas era imensa fazendo com que o

Utilizamos a expressão formação do Direito Ambiental

Em que pese a contribuição de alguns conservacionistas

30 Assim, LEUZINGER. Obra citada, pp. 87-88.

As décadas de trinta a sessenta se notabilizaram por um

Na Constituição de 1934, segundo FIGUEIREDO, o

O período que permeia as décadas de trinta e sessenta

A década de 1960, sob ditadura militar, foi pródiga na

31 Obra citada, p. 163.

Na década de 1970, a partir da divulgação pela mídia dos

O Brasil vivia a época do milagre econômico e sua a

Nesta década podem ser destacadas a Lei de

3.2 Consolidação do Direito Ambiental

Na década de 1980, finalmente, viu-se rompido o sistema

A mudança de paradigma ocorreu com a publicação da

das fases econômico-utilitarista do meio ambiente (primeiro

Dentre os principais méritos da Lei da Política Nacional

Coincidindo com o período de redemocratização, é

O ápice desta verdadeira revolução legislativa será a

Ao garantir a todos o direito ao meio ambiente