CARGA TRIBUTÁRIA SOBRE PETRÓLEO NO BRASIL:

EVIDÊNCIAS E OPÇÕES

José Roberto Afonso1

Kleber Pacheco de Castro2
Outubro de 2011

INTRODUÇÃO

A tributação do setor de petróleo no Brasil não merecia atenção especial dos

especialistas e técnicos fazendários e não rendia uma produção acadêmica
relevante. O chamado government take,3 medida tão usada nos negócios do setor
no resto do mundo, interessava apenas a quem investia e operava no setor e não
despertava interesse maior na literatura econômica nacional. Esse conceito, muito
peculiar das analises específicas sobre o setor, será traduzido ou transposto neste
trabalho para o de “carga tributária sobre petróleo”: abrange desde a cobrança de
impostos clássicos (sobre lucros, valor adicionado, vendas, exportações ou

1
Consultor técnico do Senado Federal cedido pelo BNDES. Economista e técnico em
contabilidade. Doutor em economia pela UNICAMP e mestre pela UFRJ.
2
Economista, consultor e mestre pela UFF.
As opiniões aqui expressas são exclusivamente pessoais e não das instituições a que estão
vinculados. A pedido dos Senadores Francisco Dornelles e Lindbergh Farias, a análise foi
elaborada com estatísticas disponíveis até 30/9/ 2011 e atualiza argumentos anteriormente
desenvolvidos pelos autores no Texto para Discussão da ESAF nº 12, “Tributação do Setor de
Petróleo: Evolução e Perspectivas”, de junho de 2010. Vivian Almeida, Marcia Monteiro e
Marcela Afonso deram apoio na pesquisa.
3
Government take é assim definido em estudo do Banco Mundial (de Chakib Khelil): “The
“price” for the acreage is the government take—the total effect of the fiscal system on the
cash flow of an oil field—and is expressed as a percentage. For example, a government take of
55 percent means that the total government revenues resulting from the fiscal system
represent 55 percent of the cash flow from the oil field” – ver: http://bit.ly/uJbwwL
importações, e propriedades, dentre outros, inclusive na forma de contribuições e
taxas) até as rendas de exploração (as participações governamentais na extração
sob a forma de royalties, participações especiais e bônus).

Esse cenário mudou depois da descoberta do pré-sal. Inicialmente, a

mudança do regime de exploração, de concessão para partilha, levou a elaboração
de primeiros estudos, mais focados no diagnóstico da tributação do que em simular
os efeitos do novo regime – inclusive para fins de subsidiar a modelagem e
passando a incluir o Brasil nas comparações internacionais.4

A incidência tributária e o desempenho da arrecadação foi objeto de estudos

publicados recentemente, como, por exemplo, pelo IEDI/Instituto Talento, ESAF e
IPEA, dentre outros.5 A literatura internacional é bem mais extensa – vale mencionar
apenas um estudo recente do FMI sobre a Rússia em que o Brasil foi citado entre os
países comparados.6

A matéria poderia até ter despertado maior atenção, porém, tão logo o
governo federal preferiu uma modelagem em que a propriedade seria mantida por
ele e a empresa estatal seria operadora obrigatória em todos os campos, a forma
pela qual se cobra participações e impostos deixou de despertar maior interesse ou
investigações.

A lei instituiu o regime de partilha em 2010, porém, deixou pendente a

definição do tamanho da alíquota de royalties e, sobretudo, da divisão federativa de
sua arrecadação, tendo em vista que o Presidente da República vetou emenda que
a redirecionava para todos os estados e todos os municípios, com rateio segundo os
critérios dos fundos de participação (FPE/FPM). No segundo semestre de 2011, o
Congresso Nacional retomou o debate em torno dessas duas definições, com
propostas com diferentes abrangências e mecanismos, mas tendo em comum

4
Há uma oferta ampla de análises sobre a mudança no regime de exploração de petróleo no
Brasil, ver, dentre outros trabalhos: Credit Suisse (2009); Ferreira e Levy (2009); Freitas (2009);
Itaú-Unibanco (2009); MME (2009); Springer (2009); FGV (2010); Gall (2011); Mendes e Kohler
(2011) e Oliveira et al (2011).
5
Além de Afonso e Castro (2010); outros estudos que abordagem a tributação do setor são:
Ramos (2004); Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (2008); Springer (2009);
Gobetti e Orair (2009); e Delloitte (2010), dentre outros.
6
Ver Goldsworthy e Zakharova (2010). Dentre outros trabalhos interessantes sobre a
experiência internacional com tributação e uso dos recursos naturais, ver: Khelil (1995); Davis,
Ossowski e Fedelino (2003); Bregman e Pinto (2009); e Brahmbhatt e Canuto (2010).

2
destinar mais receitas aos governos estaduais e municipais que não produzem ou
são afetados pela exploração.

Em meio à intensa polêmica, o debate nem sempre se limitou apenas a tratar

dos royalties, o que jogou luz para avaliar a estrutura e a evolução da carga
tributária do setor de petróleo. Menciona-se que a imprensa publicou reportagens
focalizadas na tributação do setor – caso de “Carga tributária cresce no país, mas
fatia da PETROBRAS é cada vez menor”, publicado pelo jornal O Globo, e
“Petroleiras usam brechas da legislação e importam até biquínis sem imposto”,
publicado pelo jornal O Estado de S. Paulo, coincidentemente, na mesma edição de
18/9/2011.7 Artigos específicos sobre o tema também foram publicados na
imprensa, como os do seguinte debate no jornal O Globo: José Sérgio Gabrielli
Azevedo assinou “O que pagamos não é pouco” em 4/10/2011, e João Carlos de
Luca, “Quebra de contrato” em 15/10/2011, ambos defendendo a visão dos
concessionários;8 já no sentido inverso, Regis Fichtner, “Petroleiras pagam pouco”,
em 6/10/2011, e José Roberto Afonso, “Contrato Quebrado”, em 18/10/2011.9

Neste contexto, é interessante recuperar e aprofundar os diagnósticos sobre

o estágio atual da carga tributária de petróleo no Brasil,10 visando prestar subsídios
técnicos aos debates e às decisões a serem tomadas para completar a regulação do
novo regime de exploração de petróleo. O objeto desta avaliação será a recente
evolução e a estrutura dessa carga setorial sempre que possível destacando tributos
em relação às participações governamentais. Será abordado o setor como um todo
e depois apresentada uma análise específica da PETROBRAS. Por último, é feita
breve especulação sobre um cenário da tributação diante do novo regime.

O que não será objeto deste trabalho é o debate (ou melhor, embate) em
torno da distribuição das rendas governamentais decorrentes da exploração de
petróleo, que contrapõem os níveis de governo e os entes federados, seja sobre
receitas futuras, seja sobre as já existentes.11

7
Ver, respectivamente, http://bit.ly/pcnSMD e http://bit.ly/ratE4N .
8
Respectivamente, artigos disponíveis em: http://bit.ly/r3vGuI e http://bit.ly/nTkANH .
9
Ver, respectivamente, http://bit.ly/onAm9r e http://bit.ly/n3ynUw
10
Para calcular indicadores de carga, foram utilizados os montantes anuais do Produto Interno
Bruto (PIB), apurados nas contas nacionais e divulgados pelo IBGE. Quando foi preciso apurar o
índice para período mais curto, foi adotada a série mensal de PIB divulgada pelo Banco Central
do Brasil (BC).
11
A atitude é justificada para manter o foco na tributação (importa a origem dos recursos e
não a forma como são aplicados) e porque já há uma razoável literatura nacional sobre a

3
 ASPECTOS NACIONAIS DA CARGA DO SETOR

Para uma primeira abordagem, e a mais geral, sobre o tamanho e a evolução

da carga tributária do setor petróleo vale fundir três componentes mais relevantes e
conhecidos: i) a receita administrada federal (RAD),12 excluídas contribuições
previdenciárias; ii) a arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços (ICMS), que compreende a receita estadual junto ao setor por meio da
cobrança deste imposto;13 e iii) rendas de exploração, que se refere aos recursos de
royalties e participações especiais pagas aos governos.14 Dos demais tributos, aqui
não abordados, o mais relevante seria a contribuição previdenciária – porém, como
esse é um setor intensivo em capital, a ausência dessa receita em pouco altera as
observações.

A Tabela 1 apresenta a evolução dessas três receitas de 2000 a 2010 em

percentual do PIB, em que se distinguem duas fases claramente – a inicial, de
aumento da carga; a segunda, de decréscimo da carga.

questão federativa em torno das participações governamentais (com muito mais trabalhos
tratando do uso dessas receitas do que da forma como são exigidos).
12
A RAD considerada contempla apenas a chamada receita administrada pela antiga Receita
Federal, tais como tributos sobre lucros das empresas (Imposto de Renda de Pessoa Jurídica
(IRPJ) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL), vendas (Contribuição para
Financiamento da Seguridade Social (COFINS), Programa de Integração Social (PIS) e
Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE), importações e retenções na fonte
(Imposto de Renda (IR) dos empregados). Não são computadas as receitas de Simples,
previdência social e compensações financeiras
13
A arrecadação de ICMS proveniente de combustíveis é informada, mensalmente e por
unidade federada, pelo CONFAZ, no portal do Ministério da Fazenda. Para uma análise
específica sobre sua estruturação, inclusive importância regional, ver Afonso (2010).
14
A fonte primária dessa informação é a ANP, que divulga relatórios periódicos e com máxima
discriminação (inclusive de beneficiários) em seu portal na internet.

4
Tabela 1 - Arrecadação Tributária do Setor de Petróleo em % do PIB - 2000/2010
2
Ano RAD¹ ICMS Rendas de Exploração Total
2000 0,78% 1,26% 0,25% 2,29%
2001 0,86% 1,33% 0,31% 2,49%
2002 1,33% 1,31% 0,39% 3,03%
2003 1,60% 1,38% 0,55% 3,54%
2004 1,48% 1,33% 0,53% 3,34%
2005 1,52% 1,31% 0,61% 3,44%
2006 1,51% 1,37% 0,70% 3,57%
2007 1,26% 1,26% 0,55% 3,07%
2008 1,23% 1,27% 0,75% 3,25%
2009 1,00% 1,15% 0,52% 2,67%
2010 0,93% 1,11% 0,59% 2,63%
Elaboração própria. Fonte primária: Angela/SRF, Confaz, ANP e SCN/IBGE.
¹RAD = Receita Administrada pela RFB. Exclui receitas contribuições previdenciárias e simples.
²Compreende royalties e participações especiais arrecadados para ANP.

De 2000 a 2006, houve crescimento do volume total de receitas de petróleo,

muito influenciado pelo crescimento constante das rendas de exploração e pelos
aumentos pontuais e intensos da RAD. No agregado, a carga passou de 2.29% para
3.57% do PIB entre os dois anos citados; em 2003, o mesmo índice já tinha chegado
a 3.54% do PIB tendo oscilado depois.

Antes mesmo de aberta a crise financeira global, a partir de 2007 houve um

decréscimo da carga setorial, muito influenciado pela forte queda da RAD e
instabilidade das receitas do petróleo. O resultado mais baixo foi cravado em 2010:
2.63% do PIB, a carga mais baixa desde 2002. Olhando o ano de mais alta carga da
série é curioso que é o mesmo para os tributos, em 2003 (a RAD chegou a 1,6% e o
ICMS, a 1,38% do PIB), enquanto o melhor das rendas de exploração foi o de 2008
(0,75% do PIB). Se o ICMS, apesar de ter acompanhado os movimentos de aumento
e diminuição nas duas fases, oscilou menos até 2008, recuou tanto no biênio
seguinte que fechou 2010 com carga inferior até a de 2000.

Alternativamente a se apurar a carga em proporção da produção nacional,

pode-se considerar a específica do setor. Assim, se pode expressar a mesma
estrutura de arrecadação governamental em razão do Valor Bruto da Produção
(VBP), conforme apresentada na Tabela 2. Infelizmente, as estatísticas já divulgadas
de VBP do setor só estão disponíveis até 2009, a análise completa dos dois
movimentos fica ligeiramente prejudicada.

5
Tabela 2 - Receitas do Setor de Petróleo em % do VBP - 2000/2009
2
Ano RAD¹ ICMS Rendas de Exploração Total
2000 19,02% 30,92% 6,02% 55,96%
2001 20,87% 32,30% 7,53% 60,70%
2002 29,52% 29,05% 8,55% 67,12%
2003 31,23% 26,96% 10,77% 68,95%
2004 27,92% 25,01% 10,02% 62,95%
2005 26,98% 23,19% 10,89% 61,06%
2006 26,53% 24,15% 12,30% 62,97%
2007 23,49% 23,48% 10,26% 57,23%
2008 21,02% 21,73% 12,77% 55,53%
2009 21,32% 24,55% 11,05% 56,92%
Elaboração própria. Fonte primária: Angela/SRF, Confaz, ANP e PIA/IBGE.
¹ RAD = Receita Administrada pela RFB. Exclui receitas previdenciárias e simples.
²Compreende royalties e participações especiais arrecadados para ANP.

O que mais chama a atenção é o elevado peso da tributação no negócio do

petróleo, seguindo uma tendência que deve ser mundial – a arrecadação chegou a
equivaler a 69% da produção em 2003, o ano de sua maior incidência. Isto ocorre
porque o VBP de petróleo oscilou de 4,09% do PIB em 2000 até 5.85% do PIB em
2008 - na verdade, cresceu continuamente entre esses anos, mas recuou para 4.68%
do PIB em 2009.

Já em termos de evolução, a análise da razão com o VBP praticamente

coincide com a do PIB em termos de movimento da oscilação: se houve uma
expansão demasiado rápida entre 2000 e 2003 (a carga cresceu 13 pontos da
produção setorial em apenas três anos), a seguir houve um decréscimo mais lento (a
carga diminuiu 12 pontos da mesma produção em seis anos).

Ao confrontar a carga tributária medida contra o produto nacional e o

setorial se constata que a tendência observada na última década, no primeiro caso,
não se altera caso se troque o denominador, indicando que o setor de petróleo não
teve um desempenho que fuja a regra geral da economia do País. Em outras
palavras, avaliar a razão entre sua arrecadação e o PIB é também um indicador
razoável e adequado do seu desempenho arrecadador.

Por isso, a proposta para avaliação agora é voltar à carga tributária agregada
do setor (RAD+ICMS+Rendas de Exploração) e comparar sua evolução com a da

6
carga tributária bruta global (no conceito mais amplo, das contas nacionais)15, entre
2000 e 2010, conforme a Tabela 3.

Para uma avaliação mais adequada, foi subtraída da carga nacional a

Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) uma vez que foi
extinta ao final de 2007. Mesmo a carga líquida nacional mostra uma expansão
contínua, sem falhar um ano, até 2008 (quando bate o recorde de 35,46% do PIB), e
depois um recuo com a crise financeira global. Já a carga do setor petróleo
acompanha esse movimento e cresceu a frente da carga global até 2006: de modo
que se o setor gerava apenas 7,6% da carga nacional em 2000, chegou a responder
por 10.7% em 2006.

A partir de 2007, aconteceu o movimento exatamente inverso e de modo

muito rápido, com o setor petróleo despencando para responder por apenas 7,5%
da carga nacional em 2010 – a participação relativa mais baixa na série iniciada em
2000. Na verdade, nos últimos anos, a carga de petróleo decresceu (0.9 pontos do
PIB entre 2007 e 2010) enquanto a carga do resto da economia cresceu
expressivamente e mesmo sob impacto da crise (2,7 pontos do PIB nos mesmos
últimos três anos).

Quando se amplia o período de observação, a tendência mais recente do

setor de petróleo se sobrepõe à anterior e fica muito claro que ele foi menos
afetado pelo forte incremento da carga tributária nacional: em 2010, aquele setor

15
Ver levantamento dos mesmos autores disponível em: http://bit.ly/nljNut
Chama-se a atenção que a RFB adota outra metodologia para mensurar a carga tributária que
apura resultados anuais um pouco menos que os encontrados pelos autores – ver o cálculo
oficial em: http://bit.ly/q9inzh

7
arrecadou apenas 0.34 pontos do produto a mais do que em 2000, porém, os
demais setores recolheram a mais 4,9 pontos, de modo que a carga nacional
cresceu 5,24 pontos, líquida da CPMF, ou 4 pontos, se for computada a carga total
(incluindo a CPMF).

Para tentar explicar porque a evolução da carga tributária do setor de

petróleo está descolada (e até contradiz) a carga global da economia brasileira será
aprofundada a seguir a análise de suas principais receitas e contribuinte.

EVOLUÇÃO POR SETOR DA RECEITA ADMINISTRADA FEDERAL

A chamada RAD reflete o produto da taxação pela União dos lucros

(IRPJ/CSLL), do faturamento e vendas (COFINS/PIS/CIDE) e até da folha salarial (IR
Fonte/Trabalho) do setor de petróleo – sempre atentando que na RAD não são
computadas as contribuições previdenciárias e também as rendas de exploração de
petróleo. As Tabelas 4 e 5 mostram a RAD em percentual do PIB para o setor de
petróleo, os demais setores e o total, além da participação do primeiro no total.

A evolução na década passada confirma que a razão RAD/PIB apresentou

uma evolução mais comedida para o setor de petróleo do que para o resto da
economia, ainda mais se excluída a CPMF e daí calculada a carga dos outros

8
setores: incremento de apenas 0,15 pontos do PIB em petróleo e de 2,11 para os
demais setores, ou de 0,7 pontos (se considerada a receita bruta, incluindo CPMF). A
discrepância entre os dois setores respeita a oscilação que se dá em petróleo, com a
RAD provocando o mesmo movimento já observado na carga agregada: a razão
quase dobrou entre 2000 e o biênio 2005/06 (de 0,8 para 1,5 pontos do produto),
mas depois decresceu a cada ano. Já para os outros setores, a RAD apresentou uma
expansão contínua, só interrompida pela crise financeira global que a derrubou em
200916, mas já foi parcialmente recuperada em 2010.

Foram movimentos distintos, de modo que o setor petróleo já tinha recuado

antes e de maneira muito mais forte no que contribui para a arrecadação tributária
federal. Isso fica ainda mais claro se ao invés da observação anual, ela for feita por
semestre – vide Tabela 5. Isto permite também atualizar as estatísticas até o primeiro
semestre de 2011, quando foi batido o recorde histórico (mesmo computada a
CPMF na série), com a RAD saltando para 16,47% do PIB semestral. O recente e
forte aumento da carga foi feito todo em cima dos outros setores, pois a razão
RAD/PIB de petróleo voltou a recuar: 0,87% do PIB do primeiro semestre de 2011,
contra 1,01% em igual período de 2010 e contra 1,69% em 2003, o melhor
16
Para maiores detalhes, ver Afonso, Juqueira e Castro (2009).

9
resultado semestral do setor. A contribuição de petróleo para a receita federal
decresceu semestre a semestre desde que gerou 11,2% da RAD no primeiro
semestre de 2003, tendo contribuído com apenas 5,3% na primeira metade de
2011.

A tendência da evolução semestral pode ser melhor visualizada no Gráfico 1,

que apresenta a razão RAD/PIB do setor petróleo. Se, no início da década (primeiro
semestre de 2000), o setor de petróleo contribuía com apenas 0,66% do PIB para a
carga tributária federal, no primeiro semestre de 2003, esta cifra passou a 1,69% do
PIB. A partir desse ponto, a carga setorial passou a declinar, chegando a 0,87% do
PIB no primeiro semestre do ano de 2011. O extremo negativo, a partir de 2003,
ocorreu em 2010, mas no segundo semestre: 0,86% do PIB – pior resultado do setor
desde o segundo semestre de 2001 (0,88% do PIB).

Gráfico 1 - RAD Petróleo em % do PIB - 2003/2011

1,8%

1,7%

1,6%

1,5%

1,4%
% do PIB

1,3%

1,2%

1,1%

1,0%

0,9%

0,8%
20 1

20 2

20 1

20 2

20 1

20 2

20 1

20 2

20 1

20 2

20 1

20 2

20 1

20 2

20 1

20 2

1
/0

/0

/0

/0

/0

/0

/0

/0

/0

/0

/0

/0

/0

/0

/0

/0

/0
03

03

04

04

05

05

06

06

07

07

08

08

09

09

10

10

11
20

Semestre

Petróleo Linear (Petróleo)

Elaboração própria. Fonte primária: RFB.

Outra observação relevante sobre a RAD diz respeito à observação de sua

alíquota efetiva – medida pela razão entre sua receita e o valor da produção
setorial. Na Tabela 6 é confrontada a arrecadação federal do setor de petróleo
(excluindo royalties, participações especiais e previdência) com o valor da produção
do setor, podemos deduzir uma alíquota média global anual (última coluna). Ela foi

10
decrescente, o que é consistente com a análise apresentada na seção anterior.
Depois do máximo de 31,23% em 2003, a alíquota média caiu para apenas 21,32%
em 2009. Ou seja, nesse último, como já tinha sido visto (na Tabela 4) que a RAD de
petróleo decrescera para 1% do PIB, e dado que o valor bruto da produção (VBP)
desse setor foi estimado em 4,68% do PIB,17 resultou que a alíquota média da
tributação federal foi de 21,32%. Ao cotejar a evolução da RAD e do VBP na tabela
6, se observa que não foi uma expansão da produção mas sim um recuo dos
recolhimentos para a União que derrubaram o nível de tributação do petróleo.

A comparação da carga da RAD com a do ICMS estadual recolhido sobre o

mesmo ramo mostra uma evolução bastante semelhante nesta década, conforme
revela o Gráfico 2. Se o ICMS arrecadava o dobro que a Receita Federal
administrada no início de 2000, esta última cresceu contínua e rapidamente até
ultrapassar o imposto estadual em questão a partir de 2003 – a criação da CIDE
muito deve explicar essa mudança. Depois, a receita federal e a estadual seguem
relativamente estáveis. Até que, a partir de 2006, a federal recua fortemente até
2011 (destaque para os três últimos semestres, em que a queda é ainda maior), ao
mesmo tempo em que o ICMS tem uma queda ligeira na mesma fase. Entretanto, a
queda do ICMS no ano passado foi suficientemente menor que a da receita federal
para tornar o imposto estadual como o maior arrecadador do setor de petróleo. Em
outras palavras, a queda da arrecadação federal no setor petrolífero foi mais rápida
que a queda da arrecadação estadual. A curva que mede a arrecadação total reflete

17
Estimativa com base na produção total de óleo e gás natural (mil boed) para 2009, fornecida
pela PETROBRAS.

11
diretamente o comportamento do ICMS e da RAD, com uma queda gradual a partir
do primeiro semestre de 2003.

Elaboração própria. Fontes primárias: RFB e CONFAZ/COTEPE.

A evolução da RAD também pode ser expressa em termos de evolução

mensal: neste caso, foi computada a RAD recolhida nos últimos doze meses pelo
setor de petróleo, findo no mês de referência, e comparado com o PIB acumulado
em igual período. O Gráfico 3 apresenta a evolução até agosto de 2011. A carga
setorial subiu até 2003, oscilou até 2006, e depois desceu a ladeira continuamente,
apenas estabilizando no ano de 2011. Isso deixa claro que não foi uma mudança
brusca de legislação ou algum fato econômico imprevisto ou excepcional que
provocou uma queda na arrecadação federal de petróleo. Certamente é uma
tendência e, para tentar explicar, vale situar brevemente o que se passou com a
economia do setor.

12
 Gráfico 3: Evolução da Receita Administrada Federal dos Setores de Petróleo
em % do PIB: 2000/2011 (ago)

Receita Acumulada nos Últimos 12 meses .

Elaboração própria. Fonte primária: RFB.

A tendência decrescente da carga se processou exatamente quando

disparou a produção nacional de petróleo. De acordo com dados da PETROBRAS, a
produção total de óleo e gás passou de 1.637 mil boed em 2001 para 2.600 mil
boed em 2011, um crescimento acumulado de pouco mais de 58,83% no período
ou um crescimento médio de aproximadamente 4,74 % ao ano. Essa situação pode
ser observada em relação aos preços internacionais, que, com exceção do ano de
2009, apresentou um crescimento considerável. O Gráfico 4 apresenta a evolução
do preço internacional do petróleo desde 2004.18

18
A volatilidade dos preços do setor, comparando os da PETROBRAS aos internacionais, é
objeto do slide 12 da apresentação disponível em:
http://www2.PETROBRAS.com.br/ri/pdf/APIMECs_4T09.pdf .

13
Elaboração própria. Fonte primária: Ipeadata.

Nota-se que até o estopim da crise internacional (quebra do Lehman

Brothers em setembro de 2008), o preço do petróleo no mercado internacional
estava apresentando um crescimento muito acelerado, especialmente nos anos de
2007 e 2008. Ainda com a brusca queda do índice no fim de 2008, os preços, ao fim
de 2009, já haviam alcançado patamares do fim de 2007, indicando uma
recuperação rápida das commodities. Esta tendência de crescimento acelerado
voltou e permanece até o primeiro semestre de 2011.

No Brasil, a queda no preço dos combustíveis derivados do petróleo só

aconteceu em meados de 2009, e mesmo assim em uma intensidade bem inferior
do que ocorrera no mercado internacional, como mostra o Gráfico 5 para a gasolina
e o diesel, desde 2004.

14
 Elaboração própria. Fonte primária: ANP.

Isso tudo demonstra que, seja por quantidade, seja por preço, a base de
tributação federal no setor petrolífero, por princípio, é hoje muito maior que era há
quatro, seis ou oito anos. Não há dúvida de que a base não explica a deterioração
da arrecadação federal do setor – muito pelo contrário, ela deveria estar sinalizando
uma forte expansão, inclusive mais acelerada que o PIB.

Isto não significa negar a defasagem de preços internos em relação aos

internacionais, que já se pode intuir pela mera comparação dos dois últimos gráficos
aqui apresentados, mas é melhor detalhada na análise de Pires (2011), que conclui
que “... .O aumento acumulado do preço da gasolina A permanece abaixo do IPCA
desde julho de 2009, enquanto o aumento do preço do óleo diesel está abaixo do
índice de inflação desde junho de 2009.” 19 Se é inegável a defasagem, por outro
lado, se entende que, por si só, ela não seria a razão para explicar diretamente a
trajetória da RAD do setor de petróleo aqui analisada.

Voltando à política e à prática tributária, é possível identificar ao menos dois

fatos relevantes que conspiraram para reduzir a RAD de petróleo: primeiro, o

19
Segundo Adriano Pires, “... considerando 2005 como ano base, os preços da gasolina e do
diesel, praticados nas refinarias nacionais, registram um aumento acumulado até agosto de
2011 de 23,06% e 18,60%, respectivamente, enquanto o Índice de Preços ao Consumidor
Amplo (IPCA), utilizado pelo Banco Central para fixar a meta de inflação no Brasil, registra
aumento acumulado de 38,31% no período.”

15
intenso recurso a mecanismos de compensação tributária em 2009; segundo, as
mudanças na aplicação das contribuições sobre vendas.

As compensações tributárias produziram um efeito concentrado no auge da

crise, em especial na arrecadação de 2009. Conforme os boletins publicados
mensalmente pela Receita Federal do Brasil,20 a arrecadação desse setor menos
reflete os efeitos negativos da crise e muito mais as compensações tributárias –
mecanismo pelo qual contribuintes do setor, que teriam pagado impostos maiores
no passado, puderam recuperá-los abatendo-os das contribuições (COFINS, PIS e
CIDE) que deveriam pagar no ano corrente. No auge da crise de 2008 e com a forte
desvalorização do Real, a PETROBRAS mudou o seu regime cambial e isso levou a
concluir que pagara tributos sobre os lucros acima do devido,21 o que motivou
compensações tributárias contra outros tributos federais e, por conseguinte, uma
grande polêmica devido aos enormes valores envolvidos.22

20
No boletim de dezembro de 2009, por exemplo, a SRF (2009) ao comentar o desempenho da
arrecadação federal em neste ano mencionou: sobre a CONFINS e o PIS/Pasep, “[...] os fatores
mais relevantes para esse resultado foram: a) realização de compensações de pagamentos
indevidos ou a maior, no montante de R$ 2,7 bilhões [...]” (p. 12); sobre a CIDE-Combustíveis,
[...] e compensações, nos meses de janeiro a março/09, no valor de aproximadamente R$ 1
bilhão (p. 13). Observa-se complementarmente que, no caso das duas primeiras contribuições,
a tabela da página 13 indica que a arrecadação de Combustíveis diminuiu de R$ 15.415 em
2008 para R$ 12.027 em 2009, a preços de dezembro de 2009 (IPCA). Isto representou uma
queda de R$ 3.387 milhões ou de 22%, que explicou 32,2% do decréscimo total da arrecadação
da COFINS e PIS no ano.
21
A PETROBRAS confessou publicamente as compensações tributárias e justificou sua iniciativa
ao menos por duas vezes: em audiência pública no Senado Federal, do seu Presidente em
reunião na Comissão de Assuntos Econômicos em 24/03/2009; ver: http://bit.ly/qq8l4S/ ; em
nota oficial emitida em 11/05/2009, sob o título: “PETROBRAS adota práticas tributárias
legais”; ver: http://bit.ly/qLZUF4 .
22
A polêmica compreendeu dois aspectos específicos das compensações: primeiro, a
possibilidade de mudar no meio do exercício financeiro o regime de tributação de recursos
externos; segundo, a transferência para outros governos de receita que tenha sido objeto de
compensação. A PETROBRAS defendeu que compensou R$ 2,14 bilhões relativos à variação
cambial porque:
“... até então vinha tributando as receitas de variação cambial pelo regime de
competência, optou por utilizar o regime de caixa para o exercício de 2008... Desta
forma, ainda que por razões sistêmicas a mudança de critério tenha sido
operacionaliza no segundo semestre de 2008, a mesma vale para todo o exercício em
razão da opção pela apuração anual... Essa opção é formalizada, anualmente, no
momento em que a PETROBRAS entrega a DIPJ. Para o exercício de 2008, essa entrega
ocorrerá apenas em 30 de junho de 2009.”
A RFB divulgou em 11/05/2009 esclarecimento a respeito da MP n. 2158-35, de 2001:

16
 A criação de um regime especial para tributação de combustíveis pela
COFINS e PIS impactou de forma mais duradoura a evolução da RAD: desde 2004,
passou a ser aplicada uma alíquota ad rem – isto é, as alíquotas foram estabelecidas
como um valor por unidade física vendida.23 Isto em si não era um problema, salvo
que o valor corrente fixado naquela época nunca mais foi corrigido.

A mesma regra de cobrança valia para a CIDE. Além disso, o governo

reduziu a sua incidência sobre gasolina visando atenuar o impacto ao consumidor
da elevação dos preços internacionais de petróleo; mas, depois de restabelecidos,
sua carga continuou reduzida como em 2010 – quando se arrecadou 27% a menos
do que em 2006, em valores constantes. A mesma medida foi repetida
recentemente: as alíquotas da CIDE sobre gasolina foram reduzidas em 52.6% e
sobre óleo diesel em 32.8%, entre novembro de 2011 e junho de 2012, 24 tendo o

“De acordo com o artigo nº 30 da MP 2158-35, de 24/08/2001, a partir de 1º de

janeiro de 2000, as variações monetárias ativas e passivas serão consideradas para
efeito de determinação da base de cálculo do IR, da CSLL e PIS/COFINS quando da
liquidação da correspondente obrigação (regime de caixa). O parágrafo 1º desse artigo
dispõe que à opção da pessoa jurídica, as variações monetárias poderão ser
consideradas na determinação da base de cálculo de todos os tributos e contribuições,
segundo regime de competência, e de acordo com o parágrafo 2º, a opção se aplicará
a todo o ano-calendário. O parágrafo 3º diz que no caso de alteração do critério de
reconhecimento das variações monetárias, em anos-calendário subsequentes, para
efeito de terminação da base de cálculo dos tributos e das contribuições, serão
observadas as normas expedidas pela Secretaria da Receita Federal. Portanto,
conforme mencionado anteriormente, de acordo com o parágrafo 2º do artigo 30, MP
2158-35/2001, caso o contribuinte tenha iniciado o ano-calendário escolhendo um dos
dois regimes (caixa ou competência), esta opção deve ser observada para todo o ano,
não sendo permitida a alteração de critério no decorrer do ano-calendário.”
23
De acordo com o Artigo 10º da Instrução Normativa SRF nº 594 dispõe sobre a Lei nº 10.865
de 2004, para cada metro cúbico de gasolina, é devido R$ 46,58 para o PIS e R$ 215,02 para a
COFINS , o que representa aproximadamente um total de R$ 0,26 centavos por litro do
combustível; e para cada metro cúbico de diesel, R$ 26,36 para o PIS e R$ 121,64 para a
COFINS, o que representa a aproximadamente um total de R$ 0,15 centavos por litro do
combustível.
24
O histórico recente da aplicação da CIDE é o seguinte:
1. Fixação dos valores em 2004, pelo Decreto nº 5.060/04 (abril): I - R$ 280,00
(duzentos e oitenta reais) por metro cúbico de gasolinas e suas correntes; II - R$ 70,00
(setenta reais) por metro cúbico de diesel e suas correntes.
2. Redução dos valores em 2008, pelo Decreto nº 6.446/08. I - R$ 180,00 (cento e
oitenta reais) por metro cúbico de gasolinas e suas correntes; II - R$ 30,00 (trinta reais)
por metro cúbico de diesel e suas correntes." (NR)
3. Retorno parcial aos valores de 2004, pelo Decreto nº 6.875/09: I - R$ 230,00
(duzentos e trinta reais) por metro cúbico de gasolinas e suas correntes; II - R$ 70,00
(setenta reais) por metro cúbico de diesel e suas correntes." (NR)

17
Ministério da Fazenda assumido que o governo está “neutralizando a elevação dos
custos desses produtos, mantendo o preço ao consumidor inalterado”. Ou seja, de
forma confessa, a CIDE é utilizada como instrumento, simultaneamente, para
subsidiar o refino e para conter uma possível pressão inflacionária.

O Gráfico 6 mostra a alíquota efetiva (quociente entre o valor arrecadado e o

valor do produto) da COFINS/PIS sobre gasolina e diesel desde 2004 e até meados
de 2011. Em um cenário de aumento do preço dos combustíveis no mercado
interno (o que efetivamente ocorreu até o início de 2009), as alíquotas, por serem
do tipo ad rem, não acompanharam este movimento e foi depreciada
paulatinamente a arrecadação do setor frente aos demais setores que apresentam
as alíquotas tradicionais (um percentual aplicado ao valor que faturam). Aliás, estudo
do IPEA 25 foi o primeiro a chamar a atenção para a influência da nova sistemática
das contribuições para a evolução diferenciada da carga tributária de petróleo frente
aos demais setores da economia. 26

4. Entre fevereiro de 2010 e abril de 2010, redução para o caso da gasolina pelo
Decreto nº 7.065 : Art. 1º A alíquota específica de que trata o inciso I do art. 1º do
Decreto nº 5.060, de 30 de abril de 2004, fica reduzida para R$ 150,00 (cento e
cinquenta reais) por metro cúbico de gasolinas e suas correntes até 30 de abril de 2010,
retornando para R$ 230,00 (duzentos trinta reais) por metro cúbico de gasolinas e suas
correntes a partir dessa data.
5. Entre 1/11/2011 e 30/6/2011, Decreto nº 7.591 de 2011 reduziu a CIDE no caso da
gasolina para R$ 0,091 e do óleo diesel para R$ 0,047, ambos por litro.
25
Ver http://bit.ly/razowM
26
Gobetti e Orair (2009) também destacaram a diferença nas tendências da arrecadação de
PIS/COFINS/CIDE e de outros tributos na atividade petrolífera:
No caso do setor petroquímico, que também se beneficiou da valorização do preço do
petróleo, entretanto, os dados indicam uma estagnação da receita antes da crise,
influenciada principalmente pelas receitas do PIS/COFINS e da CIDE, que representam
dois terços do total e permaneceram constantes desde 2004. Este fato está
fortemente relacionado à forma como esses tributos são calculados no caso dos
combustíveis, com uma alíquota específica sobre o volume. No caso do PIS/COFINS,
por exemplo, o imposto corresponde a R$ 0,26 por litro de gasolina e R$ 0,15 por litro
de diesel desde 2004, enquanto a CIDE inclusive teve sua alíquota reduzida no ano
passado como instrumento de combate à inflação. Ou seja, o valor do imposto tem
sido mantido fixo (ou menor) em termos nominais e reduzindo-se em termos reais
(Gobetti e Orair, 2009, p.15).

18
Elaboração própria. Fonte primária: ANP e SRF.

Enfim, o desempenho da arrecadação tributária federal proveniente da

extração e da fabricação de derivados de petróleo mostrou uma trajetória
claramente decrescente desde meados da década passada. A crise financeira global
e as compensações tributárias só agravaram a tendência no fim da década. Isto
significa que, mesmo recuperada a economia e cessados os efeitos de tais
compensações, não há porque se esperar uma retomada importante e súbita na
receita federal proveniente do setor.

ASPECTOS DA TRIBUTAÇÃO DA PETROBRAS

O objetivo desta nota é aprofundar as análises sobre os aspectos já

levantados por tais publicações. Como o setor é dominado por uma só empresa, a
PETROBRAS, a ênfase será em apurar o comportamento dos tributos por ela
recolhidos.

Há uma vantagem em apurar dados oficiais dessa empresa é que por ser
uma companhia aberta e submetida aos rigores da governança corporativa do
mercado de capitais brasileiro, a PETROBRAS é obrigada a detalhar informações
sobre os tributos que recolhe em seus balanços e outros instrumentos, inclusive no

19
seu portal na internet. Isso permite fazer uma análise mais circunstanciada com base
em documentos públicos.

Além disso, em particular, o Presidente do Grupo PETROBRAS compareceu a

audiência pública no Senado Federal, em que distribuiu uma apresentação que, a
pretexto de subsidiar os debates sobre eventuais mudanças nos critérios de rateio
dos royalties, detalhou o pagamento de impostos.27

A PETROBRAS adota uma terminologia própria ou particular, repetida na

audiência pública do Senado: ao tratar de tributos ela costuma discriminar entre o
que chama de “contribuição econômica”, aí compreendendo tudo que é recolhido a
título de impostos e contribuições (como ICMS, CIDE, PASEP/COFINS, IRPJ/CSLL e
outros), em relação às “participações governamentais”, que abrange desde royalties
e participações especiais na exploração até bônus de assinatura e taxa de ocupação
ou retenção de área.

Os slides 15 a 17 da exposição já citada do Presidente Gabrielli detalham a

evolução recente de pagamento de tributos e/ou compensações pela PETROBRAS
(reproduzidos a seguir), respectivamente, com respeito ao ICMS por estado em
2010, ao recolhimento total de tributos e participações entre 1999 e 2010, e à
participação na arrecadação federal entre 2008 e primeiro semestre de 2011.

A evolução destes dois agregados entre 1999 e 2010, em bilhões de reais

nominais, foi apesentada no slide 16 da apresentação do Presidente Gabrielli no
Senado,28 aqui compilado como Gráfico 7.

27
A exposição foi de livre acesso público e o arquivo correspondente foi disponibilizado no
portal do Senado em: http://bit.ly/o4VC6e .
Esta seção não comentará o artigo já citado de José Gabrielli, “O que pagamos não é pouco”,
porque ele é focado nas participações especiais e, como já foi dito antes, este estudo será
dedicado à tributação como um todo, e sem detalhar as participações governamentais na
extração de petróleo, que merece outra e mais específica análise.

28
As informações tributárias do slide 16 foram prestadas pelo regime de competência (o valor
apurado pode não ter sido efetivamente recolhido, embora, por princípio, a inadimplência
tributária no caso da PETROBRAS é uma hipótese absolutamente remota).

20
 Para uma análise adequada, obviamente, é preciso converter os valores
correntes do slide a preços constantes. A evolução real das incidências sobre a
PETROBRAS, conforme a Tabela 7, têm dois movimentos, expansionista até 2008 e
de retração depois. Se 2008 foi o melhor ano da década, com um montante
apurado de R$ 87,9 bilhões, dois anos depois a empresa apurou R$ 3,2 bilhões a
menos ou -3.6%. Tal contenção foi concentrada nas participações que diminuíram
de R$ 23,9 para 19,8 bilhões entre 2008 e 2010, com queda de 17%. Se as ditas
contribuições ficaram estáveis no ultimo biênio, esse não pode ser considerado um
bom resultado relativamente ao resto da economia, como fica mais claro quando os
mesmos valores são expressos em proporção do PIB – ver Tabela 8.

21
 Ao converter os valores dessa série histórica em proporção do PIB, na
verdade, os expressamos em termos de carga tributária, que mede a razão entre
arrecadação e produto (ver Tabela 8). Aliás, este foi o ponto central da reportagem
já citada do jornal O Globo que mostra uma discrepância entre a tendência da carga
da PETROBRAS e dos demais contribuintes: tendo decrescido para a primeira,
enquanto aumentava para os outros e o total. A Tabela 8 adota o conceito mais
abrangente de carga tributária bruta global,29 que também compreende as
participações governamentais (ao contrário da metodologia adotada pelo Ministério
da Fazenda). No prazo mais largo, entre 2003 e 2010, a carga da PETROBRAS
(contribuições mais participações) diminuiu em 0.64 pontos do PIB enquanto a carga
nacional aumentou em 2,15 pontos, o que significa que para todos os demais
contribuintes o incremento de carga foi ainda maior, de 2.78 pontos do produto. Se
sozinha a PETROBRAS chegou a gerar 9% da carga tributária nacional em 2003, sua
participação caiu para 6.6% em 2010. Ou seja, enquanto diminuiu a carga da
PETROBRAS, aumentou a do resto da economia e, no final, os governos
conseguiram arrecadar mais.

Cabe observar, separadamente, a trajetória das participações no petróleo e a

das contribuições (ou tributos clássicos).

A carga de participações apresentou uma trajetória de longo prazo

crescente, refletindo a legislação do final dos anos 90, que passou a produzir efeitos

29
Estatísticas da carga tributária global anual e da mensal extraídas dos levantamentos dos
autores disponíveis em: http://bit.ly/nljNut e http://bit.ly/sujuCN

22
plenos só a partir de 2003 (quando passarem a serem aplicadas as tabelas
definitivas das participações especiais). O índice oscilou entre 0.55% e 0.68% do PIB
de 2003 até 2007. De repente, em 2008, bateu o recorde histórico: 0,72% do PIB em
2008, com o pico de preços. Mas, em seguida, recuou nos dois anos, até fechar em
0.54% do PIB em 2010, que foi um nível inferior ao observado até 2003. Como a
produção de óleo no País foi crescente e até recorde depois da crise global, se pode
inferir que a oscilação dos preços internacionais explicou essa quebra e que o
desenho atual das participações governamentais não acompanhou a expansão da
produção física, das receitas e, sobretudo, de rentabilidade do setor.

Já no caso das contribuições econômicas da PETROBRAS, o pico da carga foi

no já distante ano de 2003 (2.4% do PIB), antes mesmo de irromper a crise
financeira global, a carga de tributos já era cadente sobre a estatal. Em 2004, caiu
um pouco, quando entrou em vigor um novo regime especial da COFINS/PASEP,
que deixou de ser cobrado como percentagem do faturamento e passou a ser
aplicado um valor fixo no lugar de percentual sobre o faturamento. Depois de
permanecer estável até 2006, tal carga sofreu nova queda no biênio 2007/2008:
para o patamar de 1.9% do PIB. Pós-crise, no último biênio, apesar dos preços
terem se recuperado e a rápida recessão brasileira ter se transformado em
crescimento acelerado, a dita contribuição da PETROBRAS baixou para 1,72% do PIB
em 2009 e voltou só para 1,77% em 2010, sem acompanhar o movimento geral de
recuperação da carga tributária, como divulgado recentemente pela RFB.

Sendo as contribuições entre o triplo e o quíntuplo das participações, elas

acabaram determinando o desempenho da carga agregada da PETROBRAS que
decresceu praticamente ano a ano desde 2003 – quando recolheu 2,95% do PIB,
marca jamais repetida. A comparação com a carga tributária global e, por inferência,
dos demais contribuintes, revela trajetória completamente distinta, uma vez que a
tendência foi de alta contínua, com pequena quebra por conta da crise.

Para o período pós-crise, é possível aprofundar a análise a partir do slide 17

da apresentação da PETROBRAS na citada audiência pública no Senado - a seguir
reproduzido na íntegra como Gráfico 8. Chama-se a atenção que, ao contrário da
análise anterior do slide 16, agora a abrangência foi reduzida para a arrecadação
federal e compreende os recolhimentos efetivamente realizados, tanto das
contribuições (tributos), quanto das participações.

23
 O próprio slide do Presidente Gabrielli, mesmo expresso em valores
correntes e sem computar inflação ou crescimento, já deixa claro que a PETROBRAS
passou a pagar menos para a Receita Federal enquanto os outros contribuintes
passaram a pagar mais. Para melhor dimensionar essa evolução, a Figura 1
apresenta os valores correntes extraídos do citado slide e, em seguida, os constantes
(deflacionado pelo IPCA) e em proporção do PIB. Foram somadas as arrecadações
da estatal e dos outros contribuintes e, para fins de análise comparativa, também a
carga tributária global. Atentando que, em 2011, os dados se referem apenas ao
primeiro semestre – logo, no cálculo em porcentagem do PIB, também foram
contados apenas o produto dos primeiros seis meses desse ano (fonte BC).

24
Figura 1
PARTICIPAÇÃO DA PETROBRAS NA ARRECADAÇÃO FEDERAL

- VALORES CORRENTES
em R$ milhões correntes, 2008 a 2011
Ano Petrobras* Outros * Soma Federal Petrobras/Global PIB
2008 60.569 625.106 685.675 8,8% 3.031.864
2009 49.233 649.066 698.299 7,1% 3.185.125
2010 55.960 749.748 805.708 6,9% 3.674.964
2011(Jan/Jun) 29.647 435.963 465.610 6,4% 1.957.590
Fontes: PETROBRAS (empresa e outros); e IBGE/BACEN (PIB)

- VALORES CONSTANTES
em R$ bilhões constantes do primeiro semestre de 2011 (IPCA)
Ano Petrobras* Outros * Soma Federal IPCA médio** Multiplicador
2008 68.828 710.346 779.174 2.827 1,1364
2009 53.339 703.201 756.540 2.965 1,0834
2010 57.719 773.315 831.034 3.115 1,0314
2011(Jan/Jun) 29.647 435.963 465.610 3.212 1,0000
Var.2010/08 -16,1% 8,9% 6,7% 10,2%
Fonte: PETROBRAS. Deflator: IPCA (IBGE).

- PORCENTAGEM DO PIB
- valores convertidos em % do PIB, 2008 a 2011
Ano Petrobras* Outros * Soma Federal Carga Global ** Demais Petrobras/Global
2008 2,00% 20,62% 22,62% 35,50% 33,50% 5,6%
2009 1,55% 20,38% 21,92% 34,68% 33,13% 4,5%
2010 1,52% 20,40% 21,92% 34,97% 33,45% 4,4%
2011(Jan/Jun) 1,51% 22,27% 23,78% 37,04% 35,52% 4,3%
2010-2008 -0,48% -0,22% -0,69% -0,53% -0,05% -
2011-2008 -0,48% 1,65% 1,17% 1,54% 2,02% -
Fontes: PETROBRAS (empresa e outros); e IBGE/BACEN (PIB)

* Arrecadação federal inclui tributos não administrados pela Receita Federal, inclusive participações governamentais.
PETROBRAS e Outros - valores informados por Sergio Gabrielli, CAE/Senado, em 24/8/2011 (slide 17), pelo regime de caixa.
Soma Federal: não informada por Gabrielli, mas inferida a partir da soma dos dois agregados.
** Carga tributária bruta global - apuração dos autores (inclusive participações governamentais).
Demais contribuintes calculado pela diferença entre carga global e contribuições da PETROBRAS.

Centrando a análise na carga expressa em proporção do produto, é

observado que o recolhido pela PETROBRAS para o fisco federal diminuiu de 2% do
PIB em 2008 para 1,52% em 2010, e permaneceu exatamente no mesmo patamar
no primeiro semestre de 2011. Isto é, a recuperação da economia brasileira no pós-
crise não teve qualquer impacto na arrecadação da estatal. Já no agregado da
Receita Federal (a partir do montante informado pela própria estatal), observa-se
que foi perdido 0.69 pontos do produto nos últimos dois anos, ou seja, só a

25
PETROBRAS determinou 70% da perda da carga tributária federal (porque sua
arrecadação caiu em 0.48 pontos). Outra face dessa mesma moeda é que todos os
demais contribuintes recolheram para a União 0.22 pontos do PIB a menos em 2010
do que em 2008 - ou seja, a perda com esse enorme contingente de contribuintes
correspondeu apenas a metade da perda gerada pela PETROBRAS.

Portanto, quando a economia atravessou a crise e a carga tributária caiu

depois de anos de expansão, o desempenho arrecadatório da PETROBRAS foi pior
do que dos demais contribuintes e ela foi uma das principais responsáveis pela
queda da carga tributária global. A disparidade fica ainda mais evidente no primeiro
semestre de 2011: se até o final desse ano a carga ficar igual a da sua primeira
metade, a da PETROBRAS diminuirá em 0.48 pontos do produto em relação a 2008,
enquanto a dos outros contribuintes crescerá em 1,65 pontos. Portanto, quando a
economia cresce e a arrecadação tributária avança ainda mais rápido que o PIB, a
contribuição da PETROBRAS é negativa e toda a recarga tributária advirá das demais
empresas e famílias do País.

Se for computada a carga global, no lugar de apenas a federal, se repete o

quadro já constatado anteriormente: entre 2008 e 2010, a carga global do país
encolheu em 0,53 pontos do produto, dos quais 0,48 pontos apenas relativos a
PETROBRAS. A disparidade fica ainda mais acentuada se comparado com a carga
global do primeiro semestre de 2011 (37% do PIB), que representa, desde 2008, um
incremento de 2 pontos do produto na carga dos outros contribuintes contra uma
redução de 0.48 pontos na carga federal da PETROBRAS.

Para tentar identificar os fatores que determinaram a tendência decrescente

da carga tributária da PETROBRAS é possível recorrer às informações divulgadas
pela empresa em seu portal da internet, no espaço dedicado ao relacionamento
com investidores: entre os destaques operacionais, há uma página denominada
Tributos em que são discriminadas as participações governamentais e as
contribuições econômicas, tanto no Brasil, quanto no exterior, entre 2006 e 2011.30

Concentrando as atenções nos tributos, eles são discriminados pelos quatro

principais: o ICMS estadual, a CIDE, a COFINS/PASEP e o IRPJ/CSLL, que foram
retratados na Figura 2. A página da internet antes citada não soma os montantes e
nem informa o total – como alternativa, se considerou a seguir as contribuições
reportadas na apresentação ao Senado e daí deduzido os demais. A fonte primária

30
Ver: http://bit.ly/n4NURB .

26
informa apenas em valores correntes, aqui convertidos em proporção do PIB e em
preços constantes.

Figura 2
CONTRIBUIÇÕES ECONÔMICAS (TRIBUTOS) DA PETROBRAS - 2006/2010

- em R$ milhões correntes informados em portal do Investidor da PETROBRAS

Tributos 2006 2007 2008 2009 2010 2010-08 2010-06
ICMS 17.731 18.110 23.110 24.705 28.681 5.571 10.950
Cide 7.833 7.823 5.409 5.746 6.878 1.469 -955
Pasep/Confins 11.637 11.948 12.739 12.497 14.802 2.063 3.165
IRPJ/CSLL 11.430 10.683 15.484 9.144 11.728 -3.756 298
= SOMA Informes 48.631 48.564 56.742 52.092 62.089 5.347 13.458
TOTAL CONTRIBUIÇÕES 50.900 51.300 58.100 54.700 64.900 6.800 14.000
Demais Tributos 2.269 2.736 1.358 2.608 2.811 1.453 542
Fonte primaria: PETROBRAS. Por tributo, informado no portal na internet em relações com investidores = http://bit.ly/n4NURB
e total de contribuições econômicas informada em audiência no Senado = http://bit.ly/o4VC6e

- em porcentagem do PIB
Tributos 2006 2007 2008 2009 2010 2010-08 2010-06
ICMS 0,75% 0,68% 0,76% 0,78% 0,78% 0,02% 0,03%
Cide 0,33% 0,29% 0,18% 0,18% 0,19% 0,01% -0,14%
Pasep/Confins 0,49% 0,45% 0,42% 0,39% 0,40% -0,02% -0,09%
IRPJ/CSLL 0,48% 0,40% 0,51% 0,29% 0,32% -0,19% -0,16%
= Soma Tributos 2,05% 1,82% 1,87% 1,64% 1,69% -0,18% -0,36%
Demais 0,10% 0,10% 0,04% 0,08% 0,08% 0,03% -0,02%
TOTAL CONTRIBUIÇÕES 2,15% 1,93% 1,92% 1,72% 1,77% -0,15% -0,38%
PIB 2.369.483 2.661.343 3.031.864 3.185.125 3.674.964
Fonte primaria: PETROBRAS. Valores correntes convertidos em % do PIB.

- em R$ milhões médios de 2010 (IPCA).

Tributos 2006 2007 2008 2009 2010 2010-08 2010-06
ICMS 21.396 21.085 25.461 25.950 28.681 12,6% 34,0%
Cide 9.452 9.108 5.959 6.036 6.878 15,4% -27,2%
Pasep/Confins 14.042 13.911 14.035 13.127 14.802 5,5% 5,4%
IRPJ/CSLL 13.792 12.438 17.059 9.605 11.728 -31,3% -15,0%
= SOMA Informes 58.682 56.543 62.514 54.717 62.089 -0,7% 5,8%
TOTAL CONTRIBUIÇÕES 61.420 59.728 64.011 57.456 64.900 1,4% 5,7%
Demais Tributos 2.738 3.186 1.496 2.739 2.811 87,9% 2,7%
Inflator 1,2067 1,1643 1,1017 1,0504 1,0000
IPCA 2.581 2.675 2.827 2.965 3.115
Fonte primaria: PETROBRAS. Valores correntes convertidos em preços constantes de 2010 pela variação do IPCA.

A análise da evolução dos principais tributos entre 2006 e 2010 indica, antes
de tudo, que não houve mudanças no ICMS estadual, com uma tendência
ligeiramente crescente entre as pontas: de 0,75% para 0,78% do PIB entre 2006 e
2010 (o pior ano foi o de 2007, quando recuou para 0,68%). Este foi um cenário
bem diferente do observado no âmbito federal (claramente negativo no período),
pois, tanto naquele período mais largo, quanto no último biênio, todo o recuo foi

27
decorrente de menor recolhimento de tributos para a União. É curioso que esse
comportamento tão díspare foi observado mesmo no caso de tributos com base
semelhante – quer dizer, teoricamente, as contribuições para PASEP/COFINS
deveriam ser não-cumulativas como o ICMS, porém, no longo prazo, elas perderam
fôlego enquanto o ICMS se recuperou (da queda em 2007, antes da crise global). O
desempenho mais linear deste imposto estadual contrasta ainda mais se
confrontado ao dos tributos sobre lucros, indicando que não foram as vendas que
comprometeram o resultado.

Destaca-se que os tributos sobre os lucros da PETROBRAS (IRPJ/CSLL)

explicaram a grande queda da carga depois da crise: entre 2006 e 2008, foram
recolhidos entre 0.4 e 0.5 pontos do PIB, mas em 2009 e 2010, caíram para casa de
0.3 pontos do produto. Além da questão da já comentada mudança de regime
cambial, uma eventual aceleração da depreciação dos investimentos também deve
contribuir para decrescerem os tributos sobre lucros justamente durante período em
que estes cresceram.

A CIDE, que chegou a arrecadar 0.3 pontos do PIB em 2006, caiu e se

estabilizou em 0.01 pontos no biênio 2008/10. No caso do PASEP/COFINS, a queda
da carga foi quase que contínua ao longo dos cinco anos, de modo que passou de
0.49 para 0.4 pontos do PIB. A perda de fôlego da carga dessas contribuições para a
PETROBRAS deve refletir a mudança no regime de cobrança já mencionado.

Portanto, o PASEP (a cobrança é igual o PIS, mas por alcançar uma estatal,
vale esta denominação) e a COFINS, adotam a mesma forma de cobrança sobre os
combustíveis da CIDE: um valor fixo para uma unidade do produto. Ou seja, mesmo
em um cenário de aumento do preço dos combustíveis no mercado interno – o que
efetivamente ocorreu até o início de 2009 – as alíquotas, por serem do tipo ad rem,
não acompanham este movimento, o que acaba depreciando a arrecadação do
setor frente aos demais setores que apresentam as alíquotas tradicionais (ad
valorem). Na prática, a alíquota efetiva (quociente entre o valor arrecadado e o valor
do produto), em uma situação como esta seria altamente afetada pelas variações de
preço.

Depois da crise, quando a empresa resolveu compensar os tributos sobre

lucros que disse ter pagado a mais, ela abateu do PASEP/COFINS e da CIDE e isto
pesou para explicar o decréscimo das citadas contribuições nos últimos anos, na
forma de compensações que muita polêmica gerou na época.

28
 Somadas as contribuições discriminadas pela empresa, se confirma a
tendência declinante: queda de 0.36 pontos do PIB entre 2006 e 2010, sendo que
exatamente a metade foi verificada nos dois últimos anos do período.

À parte as quatro categorias de tributos discriminadas no portal da

PETROBRAS, se pode inferir pela diferença para o total de contribuições informadas
na audiência que ainda são pagos pouco menos de 0.1% do PIB em outros tributos
(como impostos de importação, IPTU, IPVA, etc.). Lembrando que, no caso do
primeiro, embora a empresa deva ser das maiores importadoras do País, isso não
lhe impõe arrecadar muito com o imposto federal específico porque há um forte
incentivo fiscal concedido pelo programa conhecido como REPETRO – que, aliás, foi
objeto de denúncias de ineficiência na reportagem já citadas pelo jornal O Estado
de S. Paulo (atentando que este não identificou as empresas importadoras).

Passando das contribuições ou tributos para as participações

governamentais, também é importante examinar a evolução anual no mesmo
período recente, entre 1996 e 2010, de cada modalidade, reportada em valores
correntes na mesma página “Tributos”, que integra o bloco de relações com
investidores no portal da PETROBRAS.

Como na análise anterior, depois de copilar os valores históricos dos royalties

e das participações governamentais, além das retenções e bônus de assinatura, a
Figura 3 apresenta os mesmos expressos em proporção do PIB e a preços do último
ano (IPCA). Para uma visão mais apurada, as mesmas tabelas apresentam ao final o
somatório das participações e das contribuições identificadas no referido portal da
empresa.

29
Figura 3
PARTICIPAÇÕES GOVERNAMENTAIS DA PETROBRAS - 2006/2010

- em R$ milhões correntes informados em portal do Investidor da PETROBRAS

Rendas 2006 2007 2008 2009 2010 2010-08 2010-06
Royalties 7.626 7.574 10.179 8.122 9.405 -774 1.779
Participações Especiais 8.375 7.261 11.478 8.308 10.165 -1.313 1.790
Retenções de Área 108 119 117 129 140 23 32
Bônus de Assinatura 310 309 40 0 0 -40 -310
= PARTICIPAÇÕES 16.419 15.263 21.814 16.559 19.710 -2.104 3.291

Contribuições
Eco.Identificadas 48.631 48.564 56.742 52.092 62.089 5.347 13.458
GOVERNOS 65.050 63.827 78.556 68.651 81.799 3.243 16.749
Fonte primaria: PETROBRAS. Participações governamentais informadas na página de relações com investidores no seu portal =
http://bit.ly/n4NURB
Contribuições
Renda total doseconômicas
governos éidentificadas
o somatório no
de mesmo portal compreendem
participações ICMS,
governamentais comCIDE, PASEP/COFINS
contribuições e IRPJ/CSLL.
econômicas identificadas, ambas
informadas pela empesa.

- em porcentagem do PIB
Rendas 2006 2007 2008 2009 2010 2010-08 2010-06
Royalties 0,32% 0,28% 0,34% 0,25% 0,26% -0,08% -0,07%
Participações Especiais 0,35% 0,27% 0,38% 0,26% 0,28% -0,10% -0,08%
Retenções de Área 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Bônus de Assinatura 0,01% 0,01% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% -0,01%
= PARTICIPAÇÕES 0,69% 0,57% 0,72% 0,52% 0,54% -0,18% -0,16%
Contribuições
Eco.Identificadas
= RENDAS DOS 2,05% 1,82% 1,87% 1,64% 1,69% -0,18% -0,36%
GOVERNOS 2,75% 2,40% 2,59% 2,16% 2,23% -0,37% -0,52%
PIB 2.369.483 2.661.343 3.031.864 3.185.125 3.674.964
Fonte primaria: PETROBRAS. Valores correntes convertidos em % do PIB.

- em R$ milhões médios de 2010 (IPCA).

Rendas 2006 2007 2008 2009 2010 2010-08 2010-06
Royalties 9.202 8.818 11.215 8.531 9.405 -16,1% 2,2%
Participações Especiais 10.106 8.454 12.646 8.727 10.165 -19,6% 0,6%
Retenções de Área 130 139 129 135 140 8,6% 7,4%
Bônus de Assinatura 374 360 44 0 0 -100,0% -100,0%
= PARTICIPAÇÕES 19.813 17.771 24.033 17.393 19.710 -18,0% -0,5%
Contribuições
Eco.Identificadas 58.682 56.543 62.514 54.717 62.089 -0,7% 5,8%
GOVERNOS 78.495 74.313 86.548 72.110 81.799 -5,5% 4,2%
Inflator 1,2067 1,1643 1,1017 1,0504 1,0000
IPCA 2.581 2.675 2.827 2.965 3.115
Fonte primaria: PETROBRAS. Valores correntes convertidos em preços constantes de 2010 pela variação do IPCA.

Já se sabe que o total de participações pagas pela PETROBRAS foi declinante

no longo como no curto prazo, a novidade que traz a análise da estrutura de
participações governamentais é revelar uma diferença entre componentes: as
participações especiais tiveram um desempenho um pouco pior do que os royalties.
Em 2010, se arrecadou de participação apenas 0.6% a mais do que em 2006, contra

30
um incremento de 2.2% no caso de royalties. Inclusive, em 2007, os royalties
chegaram a superar as participações, em caráter excepcional. Não custa recordar
que essas duas participações têm formas de incidência distintas: os royalties
decorrem de uma alíquota (quase sempre) de 10% sobre a receita bruta, enquanto
as participações especiais seriam progressivas, com alíquotas de 10% até 40%, mas
sobre a receita líquida; logo, uma pior evolução na segunda pode estar refletindo
uma perda de rentabilidade ou demonstrando que a sistemática de cobrança é
ineficiente para alcançar os ganhos do setor (cuja produção e preços subiram
fortemente).

Agregadas as participações e as contribuições identificadas no portal da

PETROBRAS, se confirma o desempenho recente já mencionado: entre 2006 e 2010,
as participações tiveram um desempenho relativo pior que os tributos – que
cresceram 5,8% enquanto aquelas diminuíram 0.5% no período (porém, pela
dimensão das duas rendas, o efeito final foi invertido). Assim, no agregado dos
tributos pagos pela PETROBRAS, entre 2006 e 2010, elas diminuíram de 2,75% para
2,23% do PIB, ou seja, com queda de 0.52 pontos, dos quais 0.36 explicados por
contribuições e 0.16 pelas participações.

É possível especular sobre que argumentos a PETROBRAS poderia usar para

replicar a análise aqui apresentada – inclusive, alguns pontos a empresa já usou em
resposta ao jornal O Globo e foi publicada na reportagem já mencionada: (i) o setor
de petróleo e gás cresceu menos que o resto da economia o que justificaria a perda
de participação relativa na receita tributária nacional; (ii) o resultado desse setor
depende muito da evolução do preço internacional do petróleo que bateu recorde
histórico em 2008; (iii) o esforço de pesado investimento em projetos de longa
maturação no setor deverá incrementar o valor adicionado no futuro mais distante.

Nessa hipótese, a tréplica compreenderia os números a seguir, sempre

oficiais e públicos, que questionam ou contestam a argumentação acima.

Nas contas nacionais, petróleo e gás não diminuíram, mas sim ganharam
peso relativo nas ultimas estatísticas divulgadas pelo IBGE com corte anual: no
período 2004-2008,31 o detalhamento do valor adicionado bruto por atividade
evidencia que petróleo e gás natural agregou peso relativo na economia, saltando
de 1,1% para 2,1% do total (pag.86), porque, a preços constantes, adicionou valor
em ritmo muito mais rápido que o resto da economia, com surpreendente variação
de 156% entre 2008 e 2004 contra apenas 50% e 54% da indústria e toda a
economia, respectivamente (pag.85). Portanto, quando ponderado o último dado

31
Ver http://bit.ly/oIirel .

31
oficial e anual das contas nacionais discriminada por atividade, se observa que
petróleo e gás ganharam rápida e fortemente espaço na economia brasileira,
justamente em um intervalo de quatro anos em que a principal empresa do setor
diminuiu o que chama de contribuição econômica (sua carga tributária caiu de
2.12% para 1.92% do PIB). A mesma tendência é confirmada por estatísticas mais
atualizadas das contas nacionais trimestrais32 e da pesquisa industrial mensal, 33
ambas divulgadas pelo IBGE.

Os dados divulgados pela própria PETROBRAS em seu portal de

relacionamento com investidores informam o seguinte:

- Em uma visão geral34 apontou um crescimento da produção de óleo e gás

de 4.9% ao ano na década passada, saltando de 1.810 para 2.723 mil barris de óleo
equivalentes/dia entre 2002 e 2010 (slide 24); os custos de extração seguiriam
baixos, na casa de US$ 10/barril, sem contar participações governamentais (slide 28);
a evolução do preço de realização do barril de óleo doméstico, a preços correntes,
realmente cresceu ano a ano até bater o recorde de 2008, caiu em 2009, mas ao
início de 2010 já tinha voltado a nível superior ao de 2007 (slide 29) – aliás, vale
reproduzir este último slide como Gráfico 9 por detalhar a evolução do IR e das
participações governamentais, confirmando, ao mostrar a composição relativa (à

32
As contas nacionais trimestrais não permitem especificar petróleo e gás em meio à indústria
extrativa mineral, mas este setor segue acumulando no longo uma variação de volume
superior ao resto da economia: na última edição, do terceiro trimestre de 2011, o índice de
volume (com base 100 na média de 1995) da extrativa mineral fechou em 207,0, muito acima
de 141,2 e de 163,1 da indústria e do PIB a preços de mercado, respectivamente (pag.29), ou
seja, o setor em que petróleo e gás devem superar minério de ferro e outros cresceram à
frente do resto da indústria, da agropecuária e de muitos serviços, mais uma vez contrariando
a tese de que, no longo prazo, mesmo observando os últimos dados da produção brasileira, a
atividade principal da PETROBRAS estaria perdendo espaço. Ver http://bit.ly/oWTG2H
33
A pesquisa industrial mensal do IBGE confirma a tendência de melhor desempenho do
extrativismo mineral em relação à transformação mesmo para o período pós-crise: tomando o
índice de base fixa mensal da produção, se observa que a posição da extrativa em julho de
2011 era exatamente a mesma de julho de 2008 (índice de 155,6, novamente tomando a
média de 2002 como base), porém, o índice da indústria de transformação registrava um recuo
de 2,5%. Portanto, em termos físicos, isolando qualquer efeito de preço, é observado que a
indústria de transformação ainda não recuperou o nível de produção registrado antes da crise
enquanto a indústria extrativa ao menos conseguiu permanecer no mesmo patamar. Mais uma
vez, a evolução da produção na extrativa não justificaria uma retração da arrecadação
tributária pela principal empresa do setor – e sempre lembrando que em todas as estatísticas
aqui citadas, das contas nacionais anuais até a trimestral, se analisa volume de modo que não
há efeito de preço para provocar qualquer variação na participação relativa. Ver série temporal
em http://bit.ly/ob7ZhJ
34
Ver http://bit.ly/qkCTOg

32
direita), que ambos diminuíram de peso relativo depois de 2008 (ou seja, em um
movimento que está descolado do valor do preço do barril do petróleo).

- Outras apresentações mais recentes, porém específicas, mostram pequenas

alterações nesse cenário; ao divulgar os resultados do primeiro semestre de 2011,35
por exemplo, foi chamada atenção para o preço de realização da PETROBRAS - já
tinha saltado de 49 para 109 dólares/bbl entre o segundo trimestre de 2009 e de
2011 (slide 11), mas ao final do período também tinha subido o custo de extração e
o de participações governamentais, para casa de 13 e 22 dólares, respectivamente
(slide 12) – embora, esta ultima variação contraste com a informada no
recolhimento federal no período; ainda é realçada que, comparado o primeiro
semestre de 2011 e de 2010, houve expansão de 5% e 9% na produção e nas
vendas de petróleo, e de 9% e 12% no caso do gás natural (slides 13 e 14), bem
como de 32% no lucro líquido da PETROBRAS (slide 4);

- Ao tratar do plano estratégico 202036 o consumo total de petróleo no Brasil

nos últimos anos se mostrou crescente, inclusive com forte aceleração em 2010

35
Ver http://bit.ly/n5gyVm .
36
Ver http://bit.ly/pbW0k7

33
(slide 7), inclusive para justificar o cenário que mantém acelerado o aumento do
volume de vendas esperado, além de mostrar uma evolução recente muito mais
favorável na PETROBRAS do que nas outras grandes companhias petrolíferas do
mundo (chamadas de PEERS), tanto em termos de preços (slides 30 a 32), quanto
de rentabilidade (slide 33).

Vale registrar ainda que a aceleração de investimentos fixos, por princípio,

não justificam reduzir o recolhimento de tributos por um contribuinte que já está
instalado há várias décadas e que manteve e acelerou seu volume de produção e de
vendas justamente enquanto acelerava inversões e reduzia sua carga tributária.
Eventuais créditos acumulados na compra de bens de capital e mesmo na ausência
de produção e de vendas poderia justificar o nulo ou baixo recolhimento de tributos
por um contribuinte que está entrando no negócio ou por empresa que ainda não
começou a extrair óleo ou gás. Não é o caso.

As participações governamentais incidem sobre a produção e os preços

internacionais. No primeiro caso, o volume cresceu em ritmo mais acelerado que o
da economia nos últimos anos. No caso dos preços, se 2008 foi atípico, a queda
posterior já foi parcialmente recuperada, e os preços atuais superam os de 2008.
Logo, combinado os dois fatos, não há razão física, financeira ou econômica que
justifique os recolhimentos das citadas participações pela PETROBRAS, que
representaram em 2010 uma proporção do PIB (0.54%) inferior a realizada desde
2003 (0.55%).

Quanto às ditas contribuições econômicas da PETROBRAS, antes de tudo, é

curioso que o maior tributo e incidente sobre o valor adicionado, o ICMS, se
manteve relativamente constante nos últimos anos quando expresso em
porcentagem do PIB (0.75% do PIB em média). Por princípio, supondo que não
houve mudança na sua carga e que a empresa não teria alterado seu
comportamento ou planejamento tributário, é possível inferir que a base de cálculo
do ICMS, ou seja, o valor adicionado,manteve seu tamanho relativo na economia
brasileira. Portanto, não haveria porque a PETROBRAS ter perdido espaço na
geração de valor adicionado na economia brasileira, mas tivesse mantido o mesmo
nível de receita/PIB no caso do ICMS estadual.

A tendência decrescente foi observada nos recolhimentos dessa estatal para

a Receita Federal, que compreende resumidamente três bases de cálculo: a folha
salarial, base da contribuição previdenciária, mas a folha pesa pouco no tamanho do
seu negócio e também não deve ter ocorrido recuo nos últimos anos (ao contrário,

34
o quantitativo de pessoal próprio saltou de 40.541 para 57.498 entre 2005 e 2010,
segundo reportado ao DEST); as vendas de combustíveis no mercado doméstico,
base da COFINS, PASEP e CIDE, mas houve aumento do consumo físico e os preços
estão descolados dos internacionais; e os lucros, base do IRPJ e da CSLL, mas a
própria PETROBRAS destaca que sua margem de lucratividade tem sido melhor do
que das maiores empresas do mundo nesse ramo.

Enfim, os números apresentados pela própria PETROBRAS, tanto em

audiência pública no Senado, quanto em documentos contábeis oficiais, revelam
mais do que sinais trocados ou trajetórias diferenciadas. Como já foi noticiado,
enquanto a carga tributária da PETROBRAS diminuiu cada vez mais, a do resto dos
contribuintes aumentou progressivamente. A investigação detalhada das estatísticas
e informações divulgadas pela PETROBRAS reforça a percepção que já surgiu no
debate federativo mais recente: a participação especial tem falhado em tributar a
grande produção e a grande rentabilidade, inclusive porque a fórmula atual não
permite acompanhar as oscilações de preços. Além dessa falha na sistemática de
participação governamental, a evolução detalhada dos tributos recolhidos pela
PETROBRAS também mostra que a legislação tributária tem falhado em permitir que
a arrecadação acompanhe o bom desempenho da produção, das vendas e dos
lucros da citada empresa estatal. Se isso ocorre com a maior empresa estatal do País
e das maiores do mundo, o que será que se passa com os mesmos tributos
recolhidos pelas demais empresas que atuam no mesmo setor de petróleo, todas
privadas? Estudos e notícias, bem como estatísticas, apontam que é hora de ao
menos refazer um diagnóstico circunstanciado da tributação de petróleo no Brasil.

ANÁLISE INICIAL DA TRIBUTAÇÃO NO REGIME DA PARTILHA

Feito o diagnóstico sobre a evolução da arrecadação do setor de petróleo,

vale comentar muito rapidamente um aspecto singular do seu cenário futuro, diante
da mudança do regime de exploração de concessão para partilha. No debate
recente em torno da divisão federativa das rendas de exploração, finalmente ficou
claro para a maioria que a figura da participação especial foi extinta no novo regime
e o equivalente a sua renda será incorporado ao chamado óleo excedente, o
resultado da exploração que caberá a União, proprietária do óleo.

35
 Ainda falta, porém, mais atenção à tributação desse óleo, que será
propriedade de um órgão público e não mais de uma empresa, estatal ou privada.
Ora, a Carga Magna prevê, no capítulo tributário, imunidade recíproca para cada
uma das três esferas de governo. Assim, no sistema vigente, a União não é
contribuinte dos maiores impostos e contribuições cobradas no País, a começar
porque não fatura e muito menos lucra, como uma empresa comum, que é
contribuinte de tributos que incidem sobre tais bases. Se o texto constitucional é
claro sobre tal imunidade em relação aos impostos, a jurisprudência tem expandido
tal interpretação para as contribuições.37

Deixaria de ser arrecadado na forma de impostos e contribuições, e,

consequentemente, deixaria de haver ganhos em termos de: mais transferências
para os governos estaduais e municipais (quando o IRPJ deixa de alcançar os lucros,
também FPE/FPM deixam de ganhar); mais aplicações para a educação (já que
FPE/FPM são vinculados à educação, inclusive via FUNDEB); mais aplicações para a
37
A alínea “a” do inciso VI, do art. 150 da Constituição Federal, veda aos governos a instituição
de “impostos sobre patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros”. Além disso, há uma
tendência nos tribunais brasileiros em estender tal preceito para as contribuições.
Em princípio, nada impede com base na mesma tese (a tributação de um ente pelo outro
não caberia, pois se consideram abrangidos pela imunidade os serviços prestados e operações
realizadas pelos entes imunes, embora não os serviços por eles tomados ou operações que
não realizem ativamente) de estender a imunidade aos impostos indiretos, incluindo o ICMS
estadual. Hoje, em relação a qualquer outro bem que pertença União e por ela seja
comercializado, ela não é inscrita e tratada como contribuinte daquele imposto, em nenhum
dos 27 estados brasileiros.
A título de ilustração, vale reproduzir uma decisão:
“Agravo e Interesse Processual – Por falta de interesse processual, o Tribunal, por maioria, não
conheceu de agravo regimental interposto contra despacho do Min. Sepúlveda Pertence que
concedera tutela antecipada em ação cível originária ajuizada pelo Estado do Rio Grande do
Norte contra a União, uma vez que tal decisão está sujeita a referendo do Tribunal, nos termos
do art. 21, V, do RISTF (Art. 21. São atribuições do Relator: ... IV – submeter ao Plenário ou à
Turma, nos processos da competência respectiva, medidas cautelares necessárias à proteção
de direito suscetível de grave dano de incerta reparação, ou ainda destinadas a garantir a
eficácia da ulterior decisão da causa; V – determinar, em caso de urgência, as medidas do
inciso anterior, ad referendum do Plenário ou da Turma;). Vencido, nesse ponto, o Min. Marco
Aurélio, por entender aplicável à espécie o art. 522 do CPC, que prevê o cabimento de agravo
contra decisão interlocutória. Em seguida, o Tribunal, por unanimidade, referendou a decisão
do Min. Sepúlveda Pertence, relator, que concedera tutela antecipada para assegurar a não
incidência da CPMF sobre a movimentação das contas bancárias da Escola Superior da
Magistratura do Estado – ESMARN, órgão não personalizado do Tribunal de Justiça local, em
face do princípio da imunidade recíproca. Precedente citado: PET 2.267-PR (julgada em
27.3.2001, acórdão pendente de publicação, v. Informativo 223). ACO (AgRg) 602-RN, rel. Min.
Sepúlveda Pertence, 25.4.2001.(ACO-602).”

36
saúde pública (diretamente, por conta da vinculação do FPE/FPM) e para o
orçamento da seguridade social como um todo (no caso da COFINS/CSLL), ou
ainda para o seguro-desemprego (via PIS, que, aliás, também deixaria de beneficiar
o BNDES). Simulações de Afonso e Castro (2010) apontam que a carga tributária
deixaria de ser elevada na seguinte magnitude: “No ano de pico da produção
(2031), cerca de 0,63% do PIB por ano; o equivalente a R$ 21,5 bilhões a preços
médios atuais; antes desse ano, tal impacto seria crescente, junto com a produção,
começando em 0,02% do PIB em 2013; depois de 2031, a tendência seria inversa,
com o impacto caindo para 0,29% do PIB em 2040; na média, entre 2010 e 2040, o
impacto seria de 0,34% do PIB; o equivalente a R$ 12,3 bilhões a preços médios
atuais.”

Uma hipótese para se compreender essa mudança e redução no grau de

tributação, direta e indireta, do óleo a ser explorado no pré-sal, é que isso tenderá a
elevar os percentuais de partilha a serem oferecidos em favor da União por quem
for disputar os futuros leilões. Ou seja, a tendência é que os participantes ofereçam
um percentual maior da produção para a União porque terão menores custos
tributários, tanto da produção (royalties mantidos e restituídos, e extinta
participação), quanto do negócio (menos IR, CSLL, COFINS, PIS, CIDE e até ICMS).
Enquanto muito se falou de royalties, passou despercebido que a mais importante
fonte de recursos públicos no novo regime de exploração de petróleo será a receita
direta de comercialização, a ser recolhida integralmente para a União e, ao contrário
de impostos e contribuições, sem vinculações específicas para sua aplicação. Ainda
que aquela receita esteja sendo vinculada em parte para o fundo social, é sempre
bom atentar que este é criado e regulado por lei ordinária, o que pode ser alterada
por simples medida provisória (fora o imenso raio de manobra dos gestores do
fundo).

Como a Constituição assegura a imunidade tributária recíproca entre os

governos em relação aos impostos e a Justiça já interpretou que o mesmo princípio
se aplica também às contribuições, econômicas e sociais, o resultado fiscal da
mudança do regime será uma importante redução da receita “tomada” da produção
de petróleo pelas vias já conhecidas. É curioso que, enquanto muito se discutiu e se
aprovou redistribuir uma das receitas, apenas a de royalties, dos governos estaduais
e municipais produtores para fundos nacionais, nada foi dito que o regime de
produção conspira contra um forte aumento na arrecadação de IRPJ e IPI que
beneficiaria os fundos de participação, logo, os estados mais pobres e os municípios
de menor porte não devem ganhar com a nova riqueza natural quanto hoje

37
indiretamente recebem.38 A educação também deixará de se beneficiar da
vinculação sobre o IRPJ que não aumentará junto com os lucros do petróleo do
novo regime. Também deixarão de ganhar contribuições as áreas: da seguridade
social, incluindo saúde (inclusive os repasses do SUS para governos locais) e
assistência social (que compreende o bolsa-família), pois a União não é contribuinte
de COFINS e de CSLL; e do FAT, ou melhor, do seguro-desemprego, do abono
anual e dos investimentos do BNDES, porque o PASEP (devido por governos)
arrecadará bem menos do que o PIS (se a receita fosse de empresas).39

Enfim, os governos estaduais e municipais e os programas sociais em

especial não serão beneficiados pelos potenciais ganhos esperados da exploração
do pré-sal. Não há dúvida que se trata de que o novo regime de produção por
partilha recentralizará a receita pública nas mãos do governo federal, mas isso tem
sido ignorado na medida em que o debate está limitado à batalha federativa da
redivisão da receita de royalties.

OBSERVAÇÕES FINAIS

Se o setor de petróleo é um dos segmentos mais relevantes de qualquer

economia e ainda mais para geração da receita tributária, isto exige mais atenção e
prudência na formulação e execução da política fiscal.

Quando se observa que as mudanças na forma de cobrança de tributos

federais (nem sempre de amplo conhecimento público) beneficiaram e reduziram a
arrecadação proveniente do setor de petróleo na última década, conclui-se que não

38
Vale comentar à parte um arranjo pitoresco e pouco comentado (a exemplo dos impostos)
na definição das participações no regime de partilha. Por sua lei básica, os royalties devidos
pelas empresas acabarão suportados pela própria União, uma vez que, no novo regime de
partilha, as contratadas deduzirão da receita os custos, não só de exploração, como também
dos royalties devidos (ver nova redação do inciso V do art.15; que deixa implícito o que antes
estava explícito no projeto vindo da Câmara, no segundo parágrafo do art. 42; lembrando que
tal regra não constava no projeto original do Executivo). Isto difere do regime atual, em que o
custo dos royalties é suportado pela própria empresa produtora, a mesma empresa poderá
cobrar tal custo do proprietário do óleo (União).
39
Como a tributação do petróleo se confunde com os ciclos de centralização e
descentralização fiscal na Federação Brasileira foi objeto da análise de Afonso e Almeida
(2011).

38
pode ser mera coincidência o provável resultado da nova modelagem proposta
para exploração do pré-sal, que permitirá reduzir a incidência tributária sobre a
receita futura e, ao mesmo tempo, centralizar tal renda pública nas mãos do
governo federal, em claro detrimento dos governos estaduais e municipais e
também da aplicação compulsória na seguridade social, no amparo ao trabalhador
e mesmo na educação e saúde.

Não é de se estranhar que as propostas do pré-sal escondam medidas e

detalhes operacionais na tributação e no fisco que configuram a constituição de um
enorme paraíso fiscal no país. A proposta fiscal implícita para o futuro do pré-sal é
só reedição escondida do desempenho tributário passado recente do pós-sal. O
resto das empresas e todas as famílias brasileiras já pagam e devem continuar
pagando mais impostos para subsidiar o setor de petróleo.

Na prática tributária reinante, em especial no âmbito do governo federal, os

consumidores de combustíveis e/ou os acionistas das empresas de petróleo foram
subsidiados, indiretamente, via sistema tributários. Tais incentivos não foram
explícitos, e a perda de receita setorial não é destacada nem por analistas da
tributação e do fisco, quanto mais dos leigos - porque só se olha a carga tributária
agregada, que todos sabem que subiu, mas raros sabem que caiu para um setor
chave.

Não se pode esquecer que a defasagem nos preços dos combustíveis (em
relação aos preços internacionais e aos custos internos) impôs inegáveis e pesadas
perdas financeiras às empresas que atuam no setor. O governo federal nem
esconde que usa a tributação para atenuar tais efeitos ao menos quando reduz a
incidência da CIDE, e declara abertamente que visa melhorar a rentabilidade do
setor e garantir que os preços aos consumidores sejam mantidos. Adriano Pires
estimou recentemente as perdas da PETROBRAS na casa de R$ 10 bilhões. 40

A mesma tese pode ser defendida no sentido inverso, conforme hipótese

descrita a seguir. Na origem das questões tributárias aqui abordadas eventualmente
40
Vale reproduzir a análise de Pires (2011): “O custo de oportunidade da Petrobras se refere
ao saldo líquido acumulado decorrente da diferença entre os preços praticados pela empresa
no mercado interno e os preços internacionais da gasolina e do diesel. ... desde janeiro de
2003, a Petrobras acumula um saldo líquido negativo de aproximadamente R$ 9,6 bilhões. A
partir de janeiro de 2011, os preços internacionais do diesel e da gasolina ultrapassaram os
praticados pela Petrobras, acarretando o acumulo de perdas mensais, conjuntura semelhante
ao período anterior à crise econômica. Análises preliminares indicam que a manutenção da
política de convergência de preços no longo prazo pela Petrobras resulta em um acumulo de
perdas na ordem de R$ 4,2 bilhões até julho de 2011, sendo que a gasolina representou perda
de R$ 1,7 milhão e o diesel R$ 2,5 milhões.”

39
pode estar uma visão imediatista de governo - isto é, priorizar acima de tudo o
controle da inflação. Para tanto, foram congelados os preços internos de
combustíveis, provavelmente por imposição do controlador da sociedade de
economia mista, que, apesar de ser regida pelo direito privado e ter acionistas
privados, parece que acabou transformada ou reduzida a um instrumento de
política anti-inflacionária. O mesmo efeito decorre de outra visão, e aí sim
estruturalista – o viés estatizante. Não é a toa que a PETROBRAS foi definida como
sócia obrigatória de qualquer campo que vier a ser explorado no regime de
partilha.41 Não há a menor dúvida de que será monumental o esforço de
investimento exigido da PETROBRAS para se aprovar as riquezas recém-descobertas
do pré-sal, seja qual for o regime, sejam quais forem as parceiras. A imperiosidade
de gerar cada vez mais recursos próprios para inversões tão enormes só agrava o
problema decorrente da defasagem de preços. Por ambas óticas, imediatista ou
estruturalista, se colhem razões que poderiam eventualmente explicar, tanto a
possível flexibilização na tributação do setor, já promovida no regime de concessão
e reproduzida e potencializada no novo regime de partilha, quanto a certa
despreocupação com a inegável redução da carga tributária do setor e de sua
maior empresa. Talvez tenha sido montado um grande e crescente círculo vicioso,
em que um artificialismo puxa outro, uma distorção provoca outra.

Não se quer fazer juizo de valor se são corretas ou não tais decisões. Mas,
cabe defender que é premente dar total transparência, fiscal, política e social, a esse
processo. Controlar inflação manipulando preços de uma empresa estatal ou
estatizar investimentos e produção de um insumo estratégico da economia
recorrendo a mesma empresa pode ser a opção da política econômica, e porque
não dizer do próprio Estado Brasileiro, mas elas devem ser feitas de forma aberta à
sociedade. É premente que essa escolha seja feita de forma aberta, com total
transparência e clareza, das razões, das medidas e das consequências.

41
A comprovação definitiva desse viés estatizante seria se fosse mantido no projeto de lei
recentemente votado no Senado e que trata da divisão federativa das participações
governamentais, uma norma inusitada que permitiria a União formar joint venture e se tornar
diretamente proprietária de campos de exploração de petróleo. A iniciativa do Relator,
Senador Vital do Rego, não foi bem explicada, e a própria Liderança do Governo também foi
rápida ao derrubar a medida sem maiores debates.

40
Referências Bibliográficas

AFONSO, J.R., Contrato Quebrado. O Globo. 18/10/2011. Disponível em:

http://bit.ly/n3ynUw

AFONSO, J. R., ICMS Estadual sobre Petróleo e Energia Elétrica. Audiência Pública no
Senado Federal, 30/06/2010. Disponível em: http://bit.ly/nWp28w

AFONSO, J. R.; ALMEIDA, V. (2011). Tributação do petróleo e federalismo brasileiro:

a histórica oscilação na divisão da receita. Disponível em: http://bit.ly/qeQqkq

AFONSO, J. R.; CASTRO, K. P. (2010). Tributação do Setor de Petróleo: Evolução e

Perspectivas. Texto para Discussão nº 12 da ESAF. Brasília, Jun/2010. p. 34.
Disponível em: http://bit.ly/hOUv6N

AFONSO, J. R.; JUQUEIRA, G, G.; CASTRO, K. P. (2009). Desempenho da Receita

Tributária Federal no primeiro semestre de 2000 a 2009: perdas temporárias
ou rebaixamento estrutural? Texto para Discussão nº 9 da ESAF. Brasília,
Out/2009. p. 31. Disponível em: http://bit.ly/qGERB2

AZEVEDO, J. S. G. O que pagamos não é pouco. O Globo, 10/04/2011. Disponível

em: http://bit.ly/r3vGuI

BRAHMBHATT, M.; CANUTO, O. Natural Resources and Development Strategy after

the Crisis, The World Bank, February 2010. Disponível em:
http://bit.ly/nZFcAM

BREGMAN, D; PINTO JR., H. Q. Notas sobre a experiência internacional de aplicação

de royalties. Apresentação do Grupo de Economia da Energia. IE/UFRJ, 2009.

CREDIT SUISSE. Comparing the Economics of Concession and Proposed PSC

Contracts. Brazilian Oil & Gas, nov./2009.

DAVIS, J. M.; OSSOWSKI, R.; FEDELINO, A. Fiscal policy formulation and

implementation in oil-producing countries. 21/03/2003. Dispoível em:
http://bit.ly/nOvfmt

DELOITTE. Brazilian E&P Concessions – Government Take. 2010.

DE LUCA, J. C., Quebra de contrato. O Globo, 15/10/2011. Disponível

em:http://bit.ly/ratE4N

41
FERREIRA, S. G.; LEVY, N. O novo marco regulatório do petróleo no brasil: uma
análise das implicações fiscais do PL nº 5.938/ e seu Substitutivo. Nota
Técnica Sefaz/RJ 2010.01. Subsecretaria de Estudos Econômicos, 2009. p. 29.
Disponível em: http://bit.ly/rd6wvV

FICHTNER, R. Petroleiras pagam pouco. O Globo. 06/10/2011. Disponível em:

http://bit.ly/onAm9r

FLORES, A. L. S. A. O Impacto do marco regulatório sobre o desenvolvimento das

reservas do Pré-Sal. Seminários DIMAC/IPEA, mar/2010. p. 13.

FREITAS, P. S.F. Rendas do petróleo, questão federativa e instituição de fundo

soberano. Texto de Discussão n°53. Consultoria do Senado Federal, Brasília,
Fevereiro 2009. Disponível em: http://bit.ly/oAvZPq

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS - FGV. Pré-Sal: potenciais efeitos do operador único.

FGV/IBRE, 2010. p. 92.

GALL, N. As descobertas no mar mudarão o curso do desenvolvimento brasileiro?

Petróleo em águas profundas. Instituto Fernand Braudel, Setembro 2011.
Disponível em: http://bit.ly/oSsJ6q

GOBETTI, S. W.; ORAIR, R. O que explica a queda recente a receita tributária federal?
Nota Técnica da Dimac IPEA. Brasília, ago/2009. p. 18. Disponível em:
http://bit.ly/razowM

GOLDSWORTHY, B.; ZAKHAROVA, D. Evaluation of the oil fiscal regime in Russia

and proposals for reform. IMF Working Paper WP/10/33, February 2010.
Disponível em: http://bit.ly/mUQUXb

INSTITUTO DE ESTUDOS PARA O DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL, Estudos sobre

o pré-sal. IEDI/Instituto Talento Brasil, Dezembro 2008. Disponível em:
http://bit.ly/nKnVQY

ITAÚ-UNIBANCO. As Contas Externas e o Pré-Sal. Macro Visão: Relatório Semanal

de Macroeconomia, nov/2009. p. 8.

KHELIL, C. Fiscal Systems for Oil. Privatesector, World Bank, May 1995.
http://bit.ly/uJbwwL

42
MENDES, M.; KOHLER, M. Os estados e municípios devem receber royalties de
petróleo? IFB/Brasil, Economia e Governo. 06/06/2011. Disponível em:
http://bit.ly/kO3Neu

MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA - MME. Novo marco regulatório: importância do

Pré-Sal para o Brasil e brasileiros. Apresentação. 2009. Disponível em:
http://bit.ly/o6LWMT

OLIVEIRA, C. W. A.; COELHO, D. S. C.; BAHIA, L. D.; FILHO, J. B. S. F. Impactos

macroeconômicos de investimentos na cadeia de petróleo brasileira. Texto
para Discussão nº 1657. Brasília: IPEA, Agosto 2011. Disponível em:
http://bit.ly/qDp4T3

PIRES, Adriano. Preço do Petróleo e Defasagem dos Preços dos Combustíveis.

Mimeo. Outubro de 2011.

RAMOS, Elizabeth. Participações Governamentais: Propostas de ajuste à realidade

econômica. Apresentação. Setembro 2004.

SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL. Análise da arrecadação das receitas federais –

dezembro de 2009. Relatório Mensal. Brasília, dez/2009. p. 40. Disponível em:
http://bit.ly/cV8LpG

SPRINGER, P. “Rendas do Petróleo, Questão Federativa e Instituição de Fundo

Soberano”. Textos para a Discussão da Consultoria Legislativa do Senado
Federal nº 53. Brasília. Fev, 2009.

Relação de Siglas

ANP - Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis

BC – Banco Central do Brasil

BNDES – Bando Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

CIDE – Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico

CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores

COFINS – Contribuição para Financiamento da Seguridade Social

CONFAZ – Conselho Nacional de Política Fazendária

43
CSLL – Contribuição Social sobre Lucro Líquido

DEST - Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais

ESAF – Escola de Administração Fazendária

FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador

FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de

Valorização dos Profissionais da Educação

FMI – Fundo Monetário Internacional

FPE – Fundo de Participação dos Estados

FPM – Fundo de Participação dos Municípios

ICMS – Impostos sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

IEDI – Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial

IPCA – Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo

IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano

IPVA – Imposto sobre Propriedade de Veículos Auto-motores

IR – Imposto de Renda

IRPJ – Imposto de Renda de Pessoa Jurídica

PASEP – Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público

PIA – Pesquisa Industrial Anual

PIS – Programa de Integração Social

RAD – Receita Administrada FederalREPETRO - Regime Aduaneiro Especial de

Exportação e Importação de bens destinados à exploração e à produção de
petróleo e gás natural.

RFB – Receita Federal do Brasil

SRF – Secretaria da Receita Federal do Brasil

VPB – Valor Bruto da Produção

44
ANEXO ESTATÍSTICO

Participações e Contribuições da PETROBRAS – 2006 / 2011

- informações extraídas do portal da empresa, em R$ milhões correntes

Participações gov x Contrib Econômicas no

Brasil (R$ MM) 1T11 4T10 3T10 2T10 1T10 2010 2009 2008 2007 2006

Participações Governamentais (milhões de R$) 6.108 5.168 4.769 5.144 5.100 20.181 19.076 22.505 15.754 17.311
Imposto e contribuições (milhões de R$) - 20.083 17.905 16.369 15.416 69.773 59.057 62.608 54.851 54.730

Contribuições Econômicas no Brasil (R$

MM) 1T11 4T10 3T10 2T10 1T10 2010 2009 2008 2007 2006
ICMS 8.414 8.625 7.256 6.683 6.117 28.681 24.705 23.110 18.110 17.731
Cide 1.988 1.947 1.811 1.601 1.519 6.878 5.746 5.409 7.823 7.833
Pasep/Confins 3.475 4.798 3.557 3.254 3.193 14.802 12.497 12.739 11.948 11.637

Imposto de Renda e Contrib sobre o lucro 3.456 2.237 3.595 2.993 2.903 11.728 9.144 15.484 10.683 11.430

Participações governamentais no Brasil

(R$ MM) 1T11 4T10 3T10 2T10 1T10 2010 2009 2008 2007 2006
Royalties 2.885 2.489 2.287 2.396 2.233 9.405 8.122 10.179 7.574 7.626
Participação Especial 3.201 2.634 2.323 2.598 2.610 10.165 8.308 11.478 7.261 8.375
Retenção de Área 22 45 34 29 32 140 129 117 119 108
Bônus de Assinatura - 0 0 0 0 0 0 40 309 310

45