INTENSIVO II

Barney Bichara
Direito Administrativo
Aula 11

ROTEIRO DE AULA

Tema: AGENTES PÚBLICOS

Inicialmente, o professor destaca a importância dessa matéria para os concursos públicos e para a vida prática.
Ele ressalta que quase todas as repercussões gerais julgadas pelo STF no Direito Administrativo envolvem essa
matéria.

Obs.: É importante o aluno decorar o disposto nos arts. 37 a 41 da CF.

1. CONCEITO DE AGENTES PÚBLICOS

Agentes públicos é a expressão mais ampla utilizada para se referir a qualquer pessoa física que exerça função pública.
Basta que a pessoa física exerça a função pública a qualquer título (temporário ou permanente; com ou sem
remuneração) para ser considerada agente público.

✓ No Direito Administrativo, “pessoa” é sinônimo de entidade. Entidade, por sua vez, é pessoa jurídica. Assim
sendo, pessoa é a União, estado, município, DF, autarquia, fundação pública, consórcio público etc.
✓ Quando a lei quer se referir à pessoa física, ela se refere ao “agente”.

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2. AGENTE PÚBLICO DE FATO

Agente público de fato é uma expressão doutrinária que se refere às pessoas naturais que exercem função pública a
despeito da ilegalidade da investidura. Essa expressão se contrapõe à ideia de agente público de direito.
• Agente público de direito é a pessoa física que se encontra regularmente investida na condição de agente
público e exerce função pública.
• Agente público de fato é aquele que, embora não se encontre legalmente investido, exerce função pública.

A doutrina tradicional distinguia o agente público de fato em duas espécies:

A. Necessário – é aquele que, em situações excepcionais, exerce uma função pública colaborando com o poder
público.
Exemplo: em tragédias, pessoas físicas comuns ajudam vítimas. Exemplos disso são os alagamentos,
desmoronamentos etc.
✓ Nestes casos, há agentes públicos de fato necessários. São agentes públicos porque exercem função pública
em situação excepcional, mas não são investidos na função.

B. Putativo – O agente público de fato putativo é aquele que parece de direito, mas se encontra ilegalmente investido
e, mesmo assim, exerce função pública.
Exemplo: servidor que, durante as férias, pratica ato administrativo.
✓ Os atos praticados por agente público de fato putativo são ilegais, pois sofrem vício na competência.
Entretanto, mesmo ilegais, eles reputam-se válidos perante terceiros de boa-fé.

Atenção: para Celso Antônio Bandeira de Mello, não há classificações de agente público de fato.

3. CLASSIFICAÇÃO DE AGENTES

✓ Como toda a classificação de agentes públicos é doutrinária, ela varia de livro para livro.
✓ O professor destaca que, neste tópico, ele seguirá a classificação feita por Maria Sylvia Zanella Di Pietro e por
Celso Antônio Bandeira de Mello.
✓ O professor recomenda que o aluno também estude as classificações do Hely Lopes Meirelles.

Agente público é um gênero e engloba qualquer pessoa física que exerça função pública.

A. Maria Sylvia Di Pietro

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1º. Agentes Políticos

2º. Servidores Públicos:

• Empregado público – EMPREGO – aplica-se a CLT.
• Servidor temporário – FUNÇÃO – aplica-se o REDA (regime especial de direito administrativo).
• Servidor público estatutário – CARGO – aplica-se o ESTATUTO.

3º. Militares

4º. Particulares em colaboração

B. Celso Antônio Bandeira de Mello classifica os agentes públicos em:

1º) Agentes políticos – Para o autor, são os agentes públicos que ocupam cargos previstos na estrutura constitucional
do Estado e são incumbidos do exercício da função política (uma das funções essenciais do Estado).
São eles: chefes do Poder Executivo, respectivos vices, auxiliares imediatos e parlamentares de todos os níveis.

✓ Obs.: Hely Lopes Meirelles conceituava agente político a partir de dois critérios, quais sejam: agente político
é aquele que possui as suas atribuições previstas na Constituição Federal e exerce as atribuições de seu cargo
com autonomia funcional. Exemplos: chefes do Poder Executivo, respectivos vices, auxiliares imediatos,
parlamentares de todos os níveis, magistrados, membros do Tribunal de Contas, membros do MP etc.

2º) Servidores estatais – São aqueles que mantêm uma relação profissional com o Estado ou com as pessoas jurídicas
da Administração Indireta, de natureza não eventual, sob vínculo de dependência e pagamento feito pelos cofres
públicos.
Para Celso Antônio, os servidores estatais se dividem em:
▪ Servidor público – É aquele que desempenha suas funções em pessoa jurídica de direito público.
▪ Servidor de pessoa governamental de direito privado - É aquele que desempenha suas funções em pessoa
jurídica de direito privado (que integre a Administração).

O critério utilizado pelo autor é subjetivo.

3º) Particulares em colaboração – São aqueles que, mesmo sem ostentar a qualidade de servidor público, é agente
público.

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Exemplos: requisitados para exercer função pública (mesários, jurados, conscrito), pessoas que trabalham em
empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, contratados por locação civil de serviços, gestor de
negócios públicos (aquele que faz a gestão oficiosa de interesse alheio - público).

✓ Obs.: O professor destaca que, apesar da numeração da aula, explicou primeiro a classificação de Celso
Antônio Bandeira de Mello para facilitar a comparação entre ele e Di Pietro. Assim sendo, a partir de agora,
será feito o estudo da classificação elencada no item “A” do tópico 3.

A. Maria Sylvia Di Pietro

1º. Agentes Políticos – Neste ponto, a autora concorda com Celso Antônio. Entretanto, ela reconhece que há uma
tendência geral em incluir magistrados, membros do MP e membros do Tribunal de Contas como agentes políticos.

2º. Servidores Públicos: o critério adotado pela autora, neste caso, é completamente diferente do de Celso Antônio.
A autora classifica os servidores públicos conforme o regime jurídico a que eles se submetem.
• Empregado público – EMPREGO – aplica-se a CLT.
• Servidor temporário – FUNÇÃO – aplica-se o REDA (regime especial de direito administrativo).
O servidor temporário não ocupa cargo nem emprego, apenas exerce uma função pública e é regido por lei
própria, a qual define critérios e condições da contratação temporária (exemplos: direitos e deveres do
temporário, duração do contrato de trabalho etc.).
• Servidor público estatutário – CARGO – aplica-se o ESTATUTO (lei própria de cada ente federado).

3º. Militares – Esse tema não é estudado em Direito Administrativo. Assim, tudo o que for estudado nessa aula não
vale para os militares.
Os militares possuem regime jurídico constitucional e legal diferentes.
• São militares da União aqueles que integram aas Forças Armadas (marinha, exército e aeronáutica).
• São militares dos estados: polícia militar e corpo de bombeiros.

4º. Particulares em colaboração - Neste ponto, a autora concorda com Celso Antônio.

4. REGIME JURÍDICO ÚNICO – RJU

O regime jurídico único está previsto no art. 39, caput, CF.

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CF, art. 39: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime
jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações
públicas.”

Quando a CF/1988 foi promulgada, a preocupação do constituinte com o princípio da igualdade/isonomia foi tão
grande que, em várias partes do texto da Constituição, essa ideia foi repetida.

✓ Antes de 1988, não existia a obrigatoriedade de um regime jurídico único. Assim sendo, um mesmo órgão
público poderia ter servidores estatutários e celetistas e isso gerava regras diferentes dentro de uma mesma
instituição. Isso criava desgaste e animosidade.
✓ O art. 39 do texto original da Constituição Federal, promulgada em 05 de outubro de 1988, estabelecia a
obrigatoriedade de regime jurídico único no âmbito das pessoas jurídicas de direito público, a ser definido por
lei de cada ente federativo. Desta forma, a União, os Estados, os Municípios e o DF teriam que editar legislação
para definir o regime jurídico do ente e das pessoas jurídicas de direito público de sua estrutura com os
respectivos servidores, conferindo isonomia aos servidores.
✓ O regime jurídico único se refere apenas a pessoas jurídicas de direito público.
✓ O art. 39, caput da CF/1988 definiu que cada ente federativo elaboraria uma lei que instituiria, no respectivo
âmbito, o regime jurídico dos servidores da administração direta e da administração autárquica e fundacional.

A partir do art. 39 da CF, duas interpretações foram feitas:

1ª) A Constituição Federal impôs um regime jurídico único, a ser definido pela lei. Assim sendo, exemplificativamente,
a União cria uma lei que define, para seus servidores (de pessoas jurídicas de direito público), um regime jurídico
obrigatoriamente único, que poderia ser regime jurídico estatutário ou regime jurídico celetista.
✓ O objetivo da Constituição Federal era garantir a isonomia, de modo que todos os servidores fossem
submetidos à mesma regra funcional, mas ela não estabelecia qual seria esse regime jurídico único.
✓ Neste caso, quem definiria o tipo do regime jurídico único e obrigatório seria a lei do ente federativo.

2ª) Se o art. 39, caput, exige regime jurídico único, a lei, no respectivo âmbito, deveria defini-la. Entretanto, regime
jurídico único no âmbito de pessoa jurídica de direito público refere-se apenas ao regime estatutário.
Essa interpretação defende que, como existem as chamadas carreiras de Estado que exigem, necessariamente, regime
jurídico estatutário (exemplo: polícia, fiscal, procuradores etc.), o regime jurídico único somente poderia ser o
estatutário.
✓ Em suma: de acordo com essa interpretação, se a CF definiu que só pode haver um regime único, tal regime
somente poderia ser estatutário, pois as carreiras de Estado não podem ser celetistas (interpretação
predominante).

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A despeito da existência das interpretações acima, os entes federativos legislaram e houve uma gama de regimes
jurídicos, pois cada ente federativo legislou a seu modo.

O professor destaca que, com a EC 19/1998 (Reforma do Estado), houve uma alteração na redação do art. 39, caput
da CF para dispor que o regime jurídico único não precisava mais ser obrigatório. Assim sendo, a partir dessa EC, a
União, os estados, os municípios e o DF poderiam ter servidores estatutários e celetistas no âmbito das pessoas de
direito público.
Veja a redação do art. caput da CF com a EC 19/1998.

CF, art. 39: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração
e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

CF, art. 39: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime
jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações
públicas.” (Texto original)

✓ Resumindo: a EC 19/1998 suprimiu a obrigatoriedade do RJU. Assim sendo, o regime jurídico único nas
pessoas jurídicas de direito público deixava de ser obrigatório.
✓ Diante disso, a União fez a Lei 9.962/2000, a qual cuidava de contratação de empregados públicos para
pessoas jurídicas de direito público. Assim, de um lado, havia a Lei 8.112/90 (que cuida de servidores
estatutários) e a Lei 9.962/2000 (que trata de empregados públicos).

Entretanto, o professor destaca que houve um problema com o processo legislativo de criação da EC 19/1998.
✓ Obs.: Como se sabe, o processo legislativo de aprovação de Emenda Constitucional exige que haja a aprovação
de cada Casa, por duas vezes, e com maioria qualificada (art. 60, §2º, CF1).
✓ O professor destaca que, na segunda votação, o Senado Federal alterou a redação do art. 39 da CF para dispor
que o regime jurídico único não precisava mais ser obrigatório. Entretanto, o Senado não fez remessa da
alteração para a Câmara dos Deputados. O texto da EC 19/1998 foi promulgado sem respeitar o devido
processo constitucional (vício formal).

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CF, art. 60, §2º: “A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos,
considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.”

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Diante do vício formal na elaboração da EC, alguns partidos ajuizaram ADI no STF para reconhecer a
inconstitucionalidade da EC 19/1998. Desse modo, o STF reconheceu a inconstitucionalidade formal de modo liminar
em agosto de 2007, na ADI 2135-4.

✓ A liminar em controle concentrado de constitucionalidade possui efeitos ex nunc e repristinatórios.

• Repristinatórios: “ressuscita” a norma anterior.
• Ex nunc: daquele momento em diante (não retroage).
✓ A partir da liminar na ADI em 2007, restaurou-se, com efeitos ex nunc, o regime jurídico único obrigatório.

Em suma:
✓ De 1988 a 1998, vigorou o regime jurídico único obrigatório (redação original do art. 39, caput2).
✓ Em 1998, com a EC 19, a nova redação dada ao art. 39, caput da CF acabou com a obrigatoriedade do regime
jurídico único.
✓ Em agosto de 2007, o STF, por meio de liminar, restabeleceu a obrigatoriedade do regime jurídico único.

5. Cargos públicos

A. Conceito

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CF, art. 39, caput (redação original): “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito
de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta,
das autarquias e das fundações públicas.”

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Cargo é um conjunto de atribuições, criado em número certo, com denominação própria, regido pelo direito público
e acometido ao servidor.

✓ Cargo público é a menor unidade de atuação de um órgão público.

Obs. 1: a pessoa é sujeito de direitos e obrigações e, portanto, tem personalidade jurídica, ou seja, possui aptidão
para adquirir direitos e contrair obrigações em nome próprio.
✓ Internamente, a pessoa é formada por órgãos, que são centros especializados de competências.
✓ O órgão é composto por minúsculas unidades: cargos. O cargo é a menor unidade do órgão e este integra a
pessoa.
Obs. 2: O Estado é pessoa jurídica e, como tal, não possui ânimo, ou seja, ela não pode declarar a sua vontade. Dessa
forma, há a Teoria do Órgão.
✓ Conforme já estudado no ponto que versou sobre a Teoria do Órgão, a qual foi idealizada por Otto Gierke, o
estudioso defendia que o Estado é pessoa jurídica dotada de personalidade jurídica. Segundo ele,
internamente, o Estado é formado por órgãos, que são centros especializados de competências, cujas
atribuições são fixadas pela lei, mas executadas por agentes públicos (que são pessoas físicas).
✓ O agente público executa as atribuições legais do órgão. O agente público não tem vontade e apenas exerce
a função pública. Assim sendo, o ato do agente público é imputado ao órgão, o qual integra a pessoa jurídica.

Em suma: dentro de cada pessoa jurídica existem órgãos, que são centros especializados de competências. Dentro de
cada órgão, existem as menores unidades de atuação, as quais são denominadas de cargos públicos.
Para exercer suas atribuições, o Estado investe as pessoas físicas em cargos públicos.

RE 1.041.210
“a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e
assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b)
tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor
nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade
que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os
criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria
lei que os instituir.”

B. Criação de cargos públicos

A criação de cargos públicos depende de lei.

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CF, art. 169, §1º: “A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e
funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título,
pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder
público, só poderão ser feitas:
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos
dela decorrentes;
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as
sociedades de economia mista.”

C. Extinção de cargos públicos

1º Princípio da simetria
A extinção de cargos públicos obedece ao princípio da simetria: o cargo é criado por lei e, portanto, deve ser extinto
por lei.

2º Decreto para cargos vagos (art. 84, VI, b da CF):

CF, art. 84, VI, “b”: “Compete privativamente ao Presidente da República:

VI - dispor, mediante decreto, sobre:
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;”

✓ O art. 84, VI, “b” da CF traz uma exceção ao princípio da simetria.

✓ Atenção: o art. 84, VI, “b” da CF refere-se à possibilidade de o Presidente da República extinguir, por meio de
decreto, cargos vagos da estrutura da Administração Pública Federal.

D. Âmbito de existência

Os cargos públicos existem apenas no âmbito das pessoas jurídicas de direito público.
✓ Obs.: Nas pessoas jurídicas de direito público existem cargos, mas também é possível ter empregos públicos.
Tudo dependerá do RJU.

E. Natureza jurídica da relação existente entre titular do cargo e a pessoa jurídica de direito público

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Dentro da estrutura de uma pessoa jurídica de direito público, há órgãos. Dentro deles, há cargos, que são ocupados
por agentes públicos denominados servidores públicos.
✓ Entre o servidor ocupante do cargo e a pessoa jurídica de direito público, há uma relação jurídica. Tal relação
jurídica tem natureza estatutária, institucional ou legal, ou seja, os direitos, obrigações, regime disciplinar e
atribuições do servidor estão previstos em uma lei e não dependem da vontade do servidor nem da vontade
da Administração ao qual o servidor está vinculado.

Atenção: não existe direito adquirido ao regime jurídico estatutário.

✓ O regime jurídico a que o servidor se submete está definido em lei e esta pode ser alterada.
✓ O concurso público define apenas as regras de ingresso.
✓ Concurso público é regra de ingresso para cargos e empregos públicos. Isso significa que o concurso público
não define o regime jurídico, já que este é definido por lei.
✓ A lei é geral e abstrata e não retroage para prejudicar o direito adquirido, a coisa julgada e o ato jurídico
perfeito. Entretanto, regime jurídico e direito adquirido são coisas diferentes.

Neste ponto, faz-se necessário diferenciar direito adquirido de regime jurídico:

• Direito adquirido consiste em preencher os requisitos da lei ao tempo da vigência da lei para adquirir um
direito. Não há direito adquirido ao regime jurídico, mas os direitos adquiridos pelo servidor na vigência da
lei não são perdidos.
• Regime jurídico refere-se aos princípios e às regras estabelecidas entre o servidor e a pessoa jurídica de direito
público.
Não há direito adquirido ao regime jurídico, ou seja, não há direito adquirido à não mudança da lei.

“RE 563708 - I - O art. 37, XIV, da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional 19/98, é
autoaplicável; II - Não há direito adquirido a regime jurídico, notadamente à forma de composição da remuneração
de servidores públicos, observada a garantia da irredutibilidade de vencimentos.”

✓ Quando se afirma que não há direito adquirido ao regime jurídico, isso significa que não há direito adquirido
às regras vigentes que definem a relação, pois essas decorrem de lei e a lei pode mudar a qualquer momento.

F. Provimento

1º Conceito: provimento é o ato administrativo pelo qual a Administração preenche um cargo público.

✓ O preenchimento de qualquer cargo depende do ato administrativo chamado de provimento.

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 ✓ O cargo é provido com o servidor. O servidor, por sua vez, é investido no cargo. Assim sendo, quando se faz
referência ao agente/servidor, fala-se em investidura. Quando se faz referência o cargo, fala-se em
provimento.

2º Formas

Quem define as formas de provimento é a lei do ente federativo.

Atenção: A Lei Federal nº 8.112/90, em seu art. 8º, estabeleceu as formas de provimento para cargos na União. Cada
estado e cada município cria lei que define os seus atos de provimento.

Lei 8.112/90, art. 8º: “São formas de provimento de cargo público:

I - nomeação;
II - promoção;
V - readaptação;
VI - reversão;
VII - aproveitamento;
VIII - reintegração;
IX - recondução.”

Observações:
Um conjunto de cargos iguais forma uma classe.
Um conjunto de classes forma uma carreira.

Quando se fala em cargos inseridos em classe, fala-se em cargos de carreira. Cargos de carreira são cargos efetivos,
ou seja, dependem de concurso.

Os cargos públicos podem ser classificados de vários modos. Um desses modos é a classificação entre cargos de
carreira e cargos isolados.
Atenção: cargo inserido em uma classe é chamado de cargo de carreira.

Cargo isolado: é o cargo público que não se insere em nenhuma carreira.

✓ Todo cargo em comissão é cargo isolado.
✓ Todo cargo efetivo organizado em classes é cargo de carreira.

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 ✓ No esquema acima, o chefe de polícia é cargo isolado (não se insere em uma carreira).

I - O ato administrativo de nomeação é o ato de provimento que cria o vínculo novo. A nomeação em cargos de
carreira somente pode ser feita nas classes iniciais.

II – A promoção apenas existe em cargos de carreira.

O ato administrativo de provimento que preenche cargo de classe superior é denominado de promoção.
Exemplo: um delegado substituto é promovido à classe de delegado titular.

III - O ato de readaptação é ato de provimento que coloca o servidor em outro cargo compatível com sua atual
situação física/emocional.

IV - A reversão é o ato de provimento que preenche cargo com um servidor aposentado.

✓ Os requisitos da reversão serão decididos pela respectiva lei.

V - A reintegração e a recondução são atos de provimento que andam juntos.

✓ A reintegração é o preenchimento do cargo com servidor cuja demissão foi invalidada.
✓ A recondução ocorre quando o servidor que ocupava o cargo precisa ser reconduzido ao anterior (cargo de
origem), em razão da reintegração de outro.

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3º Espécies:
A doutrina classifica o provimento em duas espécies:
• Originário: é o ato de provimento que cria relação estatutária nova.
• Derivado: é o ato de provimento que não cria vínculo estatutário novo, mas apenas dá continuidade a uma
relação já existente. Exemplo: um promotor de justiça é promovido a procurador de justiça.

✓ O único ato de provimento originário é a nomeação. Todos os demais são formas de provimento derivado.

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