Direito Administrativo - Agentes públicos e Lei 8.

112 de 1990 - Conceito

Agentes Públicos – Conceito

Como ensina CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, agentes públicos constituem a expressão
“(...)mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem
ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam
apenas ocasional ou espisodicamente”[1].

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, por seu turno, assinala que “Agente público é toda pessoa física
que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta”[2].

O conceito proposto por esta última doutrinadora é um pouco mais restrito, na medida em que acaba
por deixar de fora, por exemplo, dirigentes de pessoas jurídicas da iniciativa privada (“empresas
particulares”), os quais, desde que estejam investidos de função pública, ainda que por delegação,
também ostentam a qualificação de agentes públicos. Citem-se, como exemplo, os diretores de
faculdades particulares, os administradores de concessionárias e permissionárias de serviços públicos
e os titulares de serviços notariais e de registro.

Identificar quem pode ser enquadrado no conceito de agente público tem relevância mais do que
estritamente acadêmica. Trata-se de matéria que interessa diretamente para que se possa aferir a
legitimidade para figurar como autoridade impetrada (ou coatora, como preferem alguns), no âmbito
de mandado de segurança. Tem relevo, ainda, para que se verifique a possibilidade de atuar como
sujeito ativo de atos de improbidade administrativa, como adverte, uma vez mais, Celso Antônio
Bandeira de Mello.

Em suma, podemos afirmar que agente público é toda pessoa física investida no exercício de função
pública, ainda que em caráter transitório, e ainda que sem remuneração.

Classificação

· Agentes Políticos

Novamente lançando mão dos ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello e de Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, para esses doutrinadores, devem ser incluídos como agentes políticos,
genuinamente, os Chefes do Poder Executivo, nos três planos de governo (federal, estadual e
municipal, além, é claro, do DF), seus auxiliares diretos (Ministros de Estado, Secretários de Estado e
Municipais), bem como os membros do Poder Legislativo, vale dizer, senadores da República,
deputados federais e estaduais, além dos vereadores.

É que, como pontua DI PIETRO, “A ideia de agente político liga-se, indissociavelmente, à de governo e
à de função política”, ou seja, conforme complementa a citada autora, mais à frente, compreende as
funções, “que implicam a fixação de metas, de diretrizes, ou de planos governamentais.”

A rigor, portanto, na linha do que sustentam Celso Antônio e Di Pietro, nem os magistrados, tampouco
os membros do Ministério Público integrariam o conceito de agentes políticos, uma vez que lhes
faltaria justamente essa possibilidade de atuarem na fixação de políticas públicas, própria da função
política ou de governo.

Nada obstante, fato é que o próprio Supremo Tribunal Federal[3] já afirmou que os integrantes do
Poder Judiciário e os membros do Ministério Público são, sim, agentes políticos.
A própria Prof. DI PIETRO inclui essa ressalva em sua obra, como se verifica da seguinte passagem:

“É necessário reconhecer, contudo, que atualmente há uma tendência a considerar os membros da

Magistratura e do Ministério Público como agentes políticos. Com relação aos primeiros, é válido esse
entendimento desde que se tenha presente o sentido em que sua função é considerada política; não
significa que participem do Governo ou que suas decisões sejam políticas, baseadas em critérios de
oportunidade e conveniência, e sim que correspondem ao exercício de uma parcela da soberania do
Estado, consistente na função de dizer o direito em última instância(...)

Quanto aos membros do Ministério Público, a inclusão na categoria de agentes políticos tem sido
justificada pelas funções de controle que lhe foram atribuídas a partir da Constituição de 1988 (art.
129)”.

Em conclusão, portanto, parece correto sustentar, em concursos públicos, que integram a categoria
dos agentes políticos os Chefes do Poder Executivo, os parlamentares, bem assim membros da
magistratura e do Ministério Público.

· Servidores Públicos (em sentido amplo)/Agentes Administrativos:

Aqui se incluem:

a) servidores estatutários;

b) empregados públicos; e

c) empregados/servidores temporários

Passemos a apresentar os principais traços de cada um deles.

Servidores estatutários:

São disciplinados por regime estatutário, isto é, regime jurídico definido em lei própria. O regime, em
si, pode ser modificado unilateralmente, sempre por meio de lei, desde que sejam preservados os
direitos eventualmente já adquiridos. Não há possibilidade de modificação com base apenas na
vontade das partes, tendo em vista que o regime não tem caráter contratual.

Os servidores estatutários podem ocupar: i) cargos de provimento efetivo, para o quê pressupõe-se,
sempre, aprovação prévia em concurso público; ou ii) cargos em comissão, declarados em lei de livre
nomeação e exoneração, os quais prescindem de aprovação em certame público.

Como o regime estatutário implica, sempre, o preenchimento de um dado cargo público, seja de
provimento efetivo, seja em comissão, é também chamado de regime do cargo público.

Em âmbito federal, o estatuto dos servidores públicos civis da Administração Pública direta,
autárquica e fundacional está previsto na Lei 8.112/90.

Empregados públicos:

São regidos, basicamente, pelas mesmas normas que disciplinam os trabalhadores da iniciativa
privada, vale dizer, pela legislação trabalhista (CLT), com algumas derrogações fundadas diretamente
na Constituição, tais como no que tange aos requisitos de investidura – a qual depende, também, de
aprovação prévia em concurso público –, proibição de acumulação de outros cargos ou empregos, e
possibilidade de limitação da remuneração ao “teto” do serviço público (art. 37, XI, CF/88). É também
conhecido como regime do emprego público.
Empregados (ou servidores) temporários:

A sede constitucional está prevista no art. 37, IX, da CF/88, que trata da possibilidade de contratação
de servidores por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional
interesse público. Em âmbito federal, o dispositivo constitucional está regulamentado pela Lei
8.745/93, sendo certo que cada ente da federação pode legislar a respeito do tema, estabelecendo
suas próprias hipóteses de contratação temporária, desde que observadas as condições básicas
estabelecidas no próprio texto da Lei Maior.

Os integrantes dessa categoria não ocupam cargo nem emprego público. Exercem, tão somente,
função pública, em caráter transitório, efêmero, portanto.

· Militares

Aqui se incluem as pessoas físicas que atuam nas Forças Armadas – Exército, Marinha e Aeronáutica
–, nos termos do art. 142, caput e § 3º, bem assim nas Polícias Militares e Corpos de Bombeiros dos
Estados, conforme art. 42, ambos da Constituição da República de 1988.

A eles somente se aplicam as normas pertinentes aos demais servidores públicos se houver, nesse
sentido, expressa determinação constitucional, a exemplo do que se extrai do art. 142, § 3º, VIII, da
CF/88.

Em âmbito federal, o estatuto dos militares encontra-se previsto, fundamentalmente, na Lei 6.880/80.

· Particulares em colaboração

Aqui se incluem:

a) agentes delegados;

b) agentes honoríficos; e

c) gestores de negócios públicos

Vejamos um a um, individualmente:

Agentes delegados:

De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, “são particulares que recebem a incumbência
de exercer determinada atividade, obra ou serviço público e o fazem em nome próprio, por sua conta
e risco, sob a permanente fiscalização do poder delegante”[4].

Nesta categoria a doutrina costuma apontar os delegatários de serviços públicos e os titulares de

serviços notariais e de registro (art. 236[5], CF/88).

Agentes honoríficos: esta é a denominação mais consagrada pela doutrina. No entanto, é possível
também encontrar tal classificação sob a nomenclatura de “requisitados, nomeados ou designados”,
a exemplo do que faz Di Pietro.[6]

Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo oferecem conceito bastante elucidativo. Confira-se: “são
cidadãos requisitados ou designados para, transitoriamente, colaborarem com o Estado mediante a
prestação de serviços específicos, em razão de sua condição cívica, de sua honorabilidade ou de sua
notória capacidade profissional”.

Exemplos: jurados, mesários eleitorais, convocados para prestação do serviço militar obrigatório,
entre outros.
Gestores de negócios públicos: são referidos por Di Pietro e por Celso Antônio. Seriam aqueles que,
em situações anômalas, emergenciais, e na ausência dos agentes públicos dotados de competência
específica para atuarem nessas circunstâncias, assumem a gestão da coisa pública, como em
epidemias, incêndios, enchentes e catástrofes naturais de semelhantes proporções.

Exemplo: seria o caso, em tese, de uma localidade se ver isolada, temporariamente, em virtude de
severa enchente que tenha destruído as estradas que lhe dão acesso, de forma que, na ausência de
agentes da defesa civil, alguns moradores, em caráter estritamente emergencial, tenham chamado
para si o desempenho de tais funções mais prementes, como as de viabilizar locais de refúgio a
desabrigados, acolher vítimas, recolher e distribuir mantimentos, etc.

Funcionário Público

Saindo das classificações mais referidas pela doutrina, as quais foram acima estudadas, o programa
do concurso para a magistratura do trabalho inclui, expressamente, um ponto denominado
“funcionário público”.

Trata-se da denominação adotada na vigência da Constituição anterior, em ordem a designar o que

atualmente equivaleria, na classificação doutrinária, aos servidores públicos estatutários.

Nada obstante, o Código Penal brasileiro ainda contém dispositivo expresso conceituando, para fins
penais, o que se deve entender por funcionário público. É o que prevê o art. 327 do estatuto
repressivo[7].

Como se extrai do conceito ali adotado, cuida-se de noção bastante ampla, a qual, em linhas gerais,
acaba por se adequar à definição de agentes públicos que atualmente vem sendo adotada pela
doutrina, à qual também fizemos referência no início desta apostila.

[1] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2013,
p. 248.

[2] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2013, p. 585.

[3] RE 228.977, rel. Ministro Néri da Silveira, DJ de 04.02.02.

[4] ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. Rio de Janeiro:
Editora Método, 2012, p. 128.

[5] Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do
Poder Público.

[6] Ob. Cit. pág. 593

[7] Funcionário público

Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente
ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.

§ 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade

paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a
execução de atividade típica da Administração Pública.