01 PPA (Plano Plurianual), A LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias)

Teoria e Questões comentadas
Prof. Daniel Façanha

#rumoaposse
Aula: Plano Plurianual e Lei de Diretrizes

Orçamentárias
Professor: Daniel Façanha
Prof. Daniel Façanha 2 de 28
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Aula - Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentárias
Sumário
1 – INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO 4
1.1 – NOÇÕES DE CICLO ORÇAMENTÁRIO 5
2 – O PLANO PLURIANUAL - PPA 8

2.1 – ESTRUTURA E ANÁLISE DO PPA 2016-2019 13
2.2 – O DECRETO 2.829/1998 17
3 – A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO 20

3.1- OS ANEXOS DA LDO 24
3.2 - PRAZOS DA LDO 27
REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO 29
Pessoal, agradeço a confiança depositada no nosso trabalho :D. Vamos

caminhar juntos para conquistar a sua tão sonhada vaga no serviço público.
Vamos ao trabalho?
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1 – Instrumentos de planejamento orçamentário

Como vimos anteriormente, o direito financeiro diz respeito à
atividade financeira do Estado. Esta, por sua vez, se constitui na arrecadação
de recursos e na utilização do produto dessa arrecadação em favor da
sociedade, na forma de bens e serviços públicos. Para que o Estado obtenha e
gaste esses recursos, ele deve executar um orçamento: a Lei Orçamentária
Anual (LOA), elaborada e executada com base em algumas normas, tais
como:
LRF = Lei de
Resposabilidade
Lei 4.320/64 Fiscal
(Lei Complementar
101/2000)
CF/88 = arts. Portarias e

165 a 169 Normas Decretos
que
norteiam o
orçamento
público
A CF/88, em seu art. 165, prevê 3 leis orçamentárias, além disso, seu §
5º divide a LOA em 3 orçamentos:
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CF/88
art. 165
PPA = Plano
Plurianual LDO = Lei de
Diretrizes LOA = Lei
Orçamentárias Orçamentária
Orçamento
Orçamento
Orçamento da
de
Fiscal Seguridade
investimentos
Social

1.1 – Noções de ciclo orçamentário
Esse tema será melhor abordado em aulas posteriores, mas prefiro

deixar aqui uma abordagem mais genérica, para facilitar a sua compreensão.
As atividades do ciclo orçamentário podem ser compreendidas dessa
forma:
1 - elaboração
do projeto de
lei
4-
2-
Acompanham
apreciação,
ento e Ciclo
aprovação,
avaliação da Orçamentário
sanção e
execução
publicação
orçamentária
3 - Execução Exercício financeiro =

da lei 1 ano
orçamentária
Percebe-se, pelo esquema acima, que o exercício financeiro não se

confunde com o ciclo orçamentário, sendo apenas uma de suas etapas. Vamos
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ver alguns pormenores de cada etapa acima.
1 – Elaboração do projeto de lei: As diversas unidades orçamentárias

(órgãos e entidades da administração pública) enviam suas propostas de
orçamento ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), que
tem a função de apreciá-las e consolidá-las. O Poder Executivo já possui a
previsão de arrecadação de receitas no ano. Com a consolidação das despesas
pelo MPOG, agora possui também a fixação das despesas para executar seus
programas de trabalho. De posse dessas informações, é formado um projeto
vo
(Presidente, Governador ou Prefeito) enviará para apreciação do Poder
Legislativo (Congresso Nacional) em até 4 meses antes do encerramento do
exercício financeiro, ou seja, até 31/08. Sua competência para a iniciativa de
apresentar o PLOA é dita privativa.

Na realidade, o art. 35 do ADCT (CF/88) obriga apenas o Presidente da

República a enviar o PLOA ao Congresso Nacional em até 31/8.
Governadores e prefeitos podem utilizar outros prazos (legislação local),
mas na prática, a maioria utiliza prazo idêntico ao da União.
Bom saber!
2 – Apreciação, aprovação, sanção e publicação: O PLOA, já no

Congresso Nacional, passa pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização (CMO). É mista porque é composta tanto por
deputados, como por senadores. Já que não temos essa dicotomia nos Estados
e nos Municípios, essa comissão não é mista nesses entes. Qualquer
parlamentar pode propor emendas ao PLOA. O chefe do Poder Executivo
pode enviar mensagem ao Congresso, a fim de modificar a PLOA, mas
somente até iniciar a sua votação. Em ambos os casos (emendas para
parlamentar e mensagem para o chefe do PE), a CMO fica responsável por
emitir um parecer.
O PLOA será votado no plenário do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum, ou seja, de forma conjunta, embora a contagem dos
votos seja feita separadamente (maioria simples). Sua devolução para
sanção ou veto, promulgação e publicação ao Poder Executivo se darão até o
encerramento da sessão legislativa, em 22/12, transformando-se em
LOA para execução orçamentária a partir de 1º de janeiro, até 31/12, no
chamado exercício financeiro.
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Vale ressaltar que as emendas (parlamentares) à PLOA somente podem ser
aprovadas caso:
 Sejam compatíveis com o PPA e a LDO;

 Indiquem os recursos de anulação de despesas, exceto: dotações
para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências
tributárias constitucionais (obrigatórias) para estados, municípios e
DF;
 Sejam relacionadas com dispositivos do texto do projeto (emendas

de redação).

O que acontece se o chefe do Poder Executivo não enviar a PLOA ao

Poder Legislativo? O art. 32 da Lei 4.320/64 estabelece que, nesse caso, o
Poder Legislativo considerará como proposta a LOA vigente. É como se ele
fizesse um “copia e cola”. Além disso, o chefe do Poder Executivo poderá
responder por crime de responsabilidade.
E se agora a culpa for do Poder Legislativo que não devolveu a PLOA
para sanção presidencial? A LDO vem disciplinando que, nesses casos, o Poder
Executivo fica autorizado a gastar uma proporção (X/12) da proposta que
ainda está tramitando.
Outro detalhe importante: os projetos de PPA e de LDO não podem
ser rejeitados pelo Poder Legislativo, pois o art. 35 do ADCT (CF/88) prevê
que tais projetos devem ser devolvidos ao Poder Executivo para sanção. Já o
projeto de LOA pode sim ser rejeitado, de acordo com o art. 166 da CF/88.
A sanção ocorre quando o chefe do Poder Executivo concorda com o
PLOA devolvido pelo Poder Legislativo. Se não concordar, ele poder vetá-lo,
total ou parcialmente, em até 15 dias úteis do recebimento. Se ele nada
disser, ocorre a sanção tácita. A promulgação apenas declara que a lei é
executável, tornando-se obrigatória a partir de sua publicação em meios
oficiais.
Resuminho para a ordem do processo legislativo do orçamento

público:
Discussão em
plenário:
Iniciativa do • emendas Sanção ou veto
chefe do Poder do Chefe do
Executivo • votos Poder Executivo
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• redação final
• votação em plenário
Promulgação pelo
Chefe do Poder
Executivo ou Publicação em
Presidente do Diário Oficial
Congresso
(silêncio do Executivo)
3 – Execução Orçamentária e 4 – Acompanhamento e avaliação:

Durante a execução orçamentária há um controle interno de cada poder e
também um controle externo, exercido pelo Congresso Nacional, com auxílio

do Tribunal de Contas da União (TCU). Vale ressaltar que a fiscalização

contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, no que concerne
ao controle externo, é sempre exercida pelo Poder Legislativo, com o auxílio
de um Tribunal de Contas (Arts. 70 a 75 da CF/88). Após a execução
orçamentária, o Presidente da República tem até 60 dias após a abertura da
sessão legislativa para prestar contas ao Congresso Nacional, conforme o
art. 84 da CF/88.
Resumo dos prazos da LOA (não estou falando de PPA e LDO):
22/12
• Envio do Projeto • Chefe do Poder
da LOA (PLOA) Executivo poder
• 4 meses p/ • até o vetá-lo, total ou
encerramento do encerramento parcialmente, em
exercício financeiro da sessão até 15 dias úteis
legislativa
do recebimento
31/08 15 dias úteis

para vetar
2 – O Plano Plurianual - PPA
O Plano PluriAnual, a que sempre farei referência como PPA (não é

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criação minha, a sigla é assim mesmo), é uma criação da Constituição

Federal de 1988, bem como a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO – sigla).
Antes de 1988, havia outros instrumentos orçamentários que pouco se
aproximavam da gestão pública.
Por intermédio desses novos instrumentos (PPA e LDO), passou-se a

valorizar o planejamento estratégico (lembram do orçamento-programa
e do princípio da programação?), com a necessária conexão dos planos de
médio prazo aos planos de curto prazo (orçamento anual – LOA).
à
matéria orçamentária se referirem à União, eles têm caráter de norma geral
– leis ordinárias e, por isso, devem ser observados por todos os entes
federados: União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
E o que é então esse tal de PPA? Segundo a CF/ 88 art.165:

“§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada”.
Essa foi a definição constitucional do PPA, que será dissecada logo a

seguir, mas podemos defini-lo de outra forma? Claro que sim. O site do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) traz a seguinte
definição:
“O PPA apresenta a visão de futuro para o País, macrodesafios e

valores que guiam o comportamento para o conjunto da Administração
Pública Federal. Por meio dele o governo declara e organiza sua atuação, a fim
de elaborar e executar políticas públicas necessárias. O Plano permite
também, que a sociedade tenha um maior controle sobre as ações concluídas
pelo governo”.
Além disso, sabe-se que o PPA condiciona a elaboração de todos os

demais planos no âmbito federal, conforme art. 165 da CF/88:
“§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos

nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano
plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional”.
O PPA é um instrumento de planejamento de médio prazo (alguns

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autores falam em longo prazo também), para um período de 4 anos,

iniciando-se no segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo que o
elaborou e terminando sua vigência no final do primeiro ano de mandato do
chefe do Poder Executivo subsequente.
E por que é assim? Porque o PPA deve dar uma ideia de continuidade,
evitando-se assim que importantes programas governamentais que iniciaram
com um Presidente sejam descontinuados com a entrada de outro Presidente.
Legal né? O PPA atual é o 2016 – 2019 (Lei 13.249/2016) porque entrou
em vigor no segundo ano do segundo mandato de Presidenta Dilma e vai até o
Atualmente, o Presidente Jair Bolsanaro irá elaborar o PPA 2020 a 2023

no primeiro ano de sua gestão.

(CESPE - Eco (DPU)/2016) O plano plurianual constitui o

principal instrumento de planejamento de médio prazo no sistema
governamental brasileiro.
Comentários: Alguns falam em longo prazo, mas, na prática, o PPA é um
instrumento de planejamento de médio prazo – 4 anos.
Resposta: Correta.
2º ano
1º ano mandato 3º ano 4º ano 1º ano
mandato Presidente 1 mandato mandato mandato
Presidente 1 Presidente 1 Presidente 1 Presidente
2
PPA
Vamos esquematizar o que aprendemos até agora sobre a definição

constitucional de PPA?
PPA - Plano
Plurianual
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de forma
regionalizada
Diretrizes, D.O.M
objetivos e metas
despesas de capital e programas de duração

outras decorrentes continuada
 Regionalizado – No âmbito federal, geralmente os programas são

distribuídos nas 5 macrorregiões que dividem o país (Norte, Nordeste, Sul,
Sudeste e Centro-oeste). Em âmbito estadual e municipal, normalmente os
PPAs utilizam regiões administrativas ou núcleos de desenvolvimento. Isso
quer dizer que os programas abordados pelo PPA para a região Sul são

diferentes dos programas para a região Nordeste, por exemplo, a depender

das peculiaridades e necessidades de cada uma.
 Diretrizes – Orientações gerais e macro objetivos que indicam o

caminho definido pelo Plano de Governo responsável pela elaboração do PPA.
Exemplo: “melhoria do transporte público no município de São Paulo”.
 Objetivos – Resultado (alvo a ser atingido), mensurável por um

indicador, descrevendo a finalidade de um programa, com precisão e concisão.
Cada programa incluso no PPA possui objetivos específicos, sem deixar de lado
os objetivos gerais. Exemplo: “aumentar o número de usuários do metrô no
município de São Paulo”. A cada objetivo, são associadas metas, qualitativas e
quantitativas.
 Metas – Conjunto de ações que resultaram nos objetivos propostos, em

relação às diretrizes expressas. Partições dos objetivos. Exemplo: “reduzir o
tempo de espera entre os trens”, “construção de novas estações”.
 Despesas de capital e outras delas decorrentes – A Lei 4.320/64

considera como despesas de capital: investimentos, inversões financeiras e
transferências de capital (recursos transferidos a outros entes para aplicação
em despesas de capital). Ou seja, são despesas que contribuem para a
formação ou a aquisição de um bem de capital. Vejam o art.167 da CF/88:
“§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual,
ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade”
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Infere-se que somente os investimentos que ultrapassem um

exercício financeiro devem constar obrigatoriamente no PPA. E o que
são as despesas delas decorrentes? São os encargos, recursos de operação e
de manutenção decorrentes das despesas de capital, geralmente
investimentos. Exemplo: construir uma escola é despesa de capital, porém os
encargos de contratação de professores e pagamento das contas de luz, água
e telefone são despesas decorrentes das despesas de capital.
executados em mais de um exercício financeiro, de natureza finalística, ou

seja, ligados à prestação de serviços à comunidade (educação, saúde,
segurança, lazer, etc.).
Em síntese, o PPA visa:

1. Orientar a ação governamental, objetivando alcançar o

desenvolvimento econômico e a efetiva promoção do bem-estar social;
2. Orientar o planejamento, obedecendo aos princípios de regionalização
da economia;
3. Definir diretrizes que nortearão a elaboração dos orçamentos fiscal e
de investimentos, possibilitando a redução das desigualdades regionais e
sociais;
4. Ordenar e disciplinar a execução de despesas com investimentos que
se reverterão em benefícios para a sociedade como um todo.
No âmbito federal, o projeto de PPA será encaminhado, pelo Poder

Executivo, ao Congresso Nacional, até 4 meses antes do encerramento do
exercício (31/8) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa (22/12). Esse prazo está disposto no art. 35 do ADCT, pendente
de regulamentação via lei complementar. Lembram quando discutimos o ciclo
orçamentário, na aula 0? É o mesmo prazo da LOA, lembrando que os
demais entes da federação podem instituir legislação própria sobre esses
prazos, embora, na prática, não o façam.
22/12
de PPA Executivo poder
• 4 meses p/ • até o vetá-lo, total ou
encerramento
#rumoaposse
encerramento do parcialmente, em
legislativa
do recebimento

para vetar
a do
PPA compreende o início do segundo ano de mandato do presidente da
República até o final do primeiro ano financeiro do mandato presidencial
subsequente.

Comentários: A vigência do PPA é do 2º ano do mandato do chefe do Poder

Executivo até o final do 1º ano do mandato subsequente. Dessa forma,
abrangendo 2 governos distintos, garante-se a continuidade de suas ações.
Resposta: Correta.
2.1 – Estrutura e análise do PPA 2016-2019
O PPA 2016-2019, Lei 13.249/2016, é chamado de

“Desenvolvimento, Produtividade e Inclusão Social”. As mudanças, em
relação ao PPA anterior, concentram-se em dois pontos:
O primeiro foi reforçar o caráter estratégico do Plano, estruturando-o

em uma Dimensão Estratégica, contendo uma Visão de Futuro e um conjunto
de Eixos e Diretrizes Estratégicas. Buscou-se evidenciar o projeto estratégico
de governo, que orienta a construção dos Programas Temáticos, expressando
os cursos de ação propostos para o alcance dos resultados esperados para o
Plano. O segundo ponto teve como foco qualificar o conteúdo dos
Programas Temáticos, que passam a expressar com maior clareza as
escolhas estratégicas para cada área por meio de seus Objetivos e respectivas
Metas, que por sua vez destacam de forma concisa as entregas mais
relevantes e estruturantes para a implementação das políticas públicas.
O PPA 2016-2019 reforça a participação social na gestão pública não

somente como diretriz para a implementação das políticas públicas, mas
também na sua fase de elaboração e planejamento, seja como estratégia de
reconhecimento do papel da sociedade, seja como forma de aperfeiçoamento
da ação governamental. A participação de pessoas e entidades ocorreu em
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encontros presenciais e por meio de canais virtuais de diálogo, com propostas

relativas à formulação do PPA 2016-2019, e permanecerá ao longo da sua
implementação, nas dimensões de monitoramento e avaliação.
No PPA 2016-2019, a Dimensão Estratégica é composta pela Visão

de Futuro, pelo Cenário Macroeconômico, pelos Eixos Estratégicos e
pelas Diretrizes Estratégicas que orientam a elaboração da estrutura
programática, especialmente dos Programas Temáticos, que compõem a
Dimensão Tática do PPA ao lado dos Programas de Gestão, Manutenção e
Serviços ao Estado. Esses programas são iguais aos programas do PPA
Vejam a Visão de futuro e comparem com o ano anterior, que já

estudamos.

Visão de futuro Cenário macroeconômico
• Brasil como uma sociedade • Cenário fiscal = metas de

inclusiva, democrática e mais reequilíbrio fiscal (contas
igualitárias, com educação de públicas)
qualidade, respeito e valorização • Cenário macroeconômico e
da diversidade e que tenha composição do crescimento (PIB,
superado a extrema pobreza. educação, PAC, Minha Casa
• Brasil como uma economia Minha Vida, investimentos em
sólida, dinâmica e sustentável, rodovias e aeroportos, etc.)
capaz de expandir e renovar • Mercado de trabalho = geração
competitivamente sua estrutura de emprego e aumento da renda
produtiva com geração de
empregos de qualidade e com
respeito ao meio ambiente.
Eixos estratégicos
• Educação de qualidade como caminho para a cidadania e o

desenvolvimento social e econômico
•Incusão social e redução das desigualdades, c/ melhor distribuição
das oportunidades e do acesso a bens e serviços públicos de
qualidade
•Ampliação da produtividade e da competitividade da economia, c/
fundamentos macroeconômicos sólidos, sustentabilidade e ênfase
nos investimentos públicos e privados, especialmente em
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infraestrutura
•Fortalecimento das instituições públicas, c/ participação e controle
social, transparência e qualidade na gestão
Já as Diretrizes Estratégicas foram criadas para nortear a agenda dos

próximos quatro anos, superando os desafios propostos por cada Eixo
Estratégico visto acima. O vínculo entre as Diretrizes e os Eixos Estratégicos
não é rígido, podendo uma mesma Diretriz Estratégica colaborar para mais de
um Eixo Estratégico. As Diretrizes são:
• Combate à pobreza e redução das desigualdades, promovendo o acesso

equitativo aos serviços públicos e ampliando as oportunidades econômicas no
campo e na cidade.
• Promoção da qualidade e ampliação do acesso à educação com equidade,

articulando os diferentes níveis, modalidades e sistemas, garantindo condições
de permanência e aprendizado e valorizando a diversidade.

• Promoção do emprego e do trabalho decente, com garantia de direitos

trabalhistas, qualificação profissional e o fortalecimento do sistema público de
emprego.
• Garantia de acesso universal aos serviços de atenção básica e especializada

em saúde, com foco na integralidade e qualidade do atendimento e no
fortalecimento do Sistema Único de Saúde - SUS.
• Garantia de acesso da população ao sistema previdenciário, com qualidade e

equidade no atendimento e melhoria da gestão, contribuindo para a
sustentabilidade do sistema.
• Garantia de acesso com qualidade aos serviços de assistência social, por

meio da consolidação do Sistema Único de Assistência Social - SUAS.
• Garantia do direito humano à alimentação adequada e saudável, com

promoção da soberania e da segurança alimentar e nutricional.
• Fortalecimento da cidadania e dos direitos fundamentais, promovendo a

participação social, o acesso à justiça, os direitos da pessoa idosa, dos jovens,
da pessoa com deficiência, o respeito à população LGBT e o enfrentamento a
todas as formas de violência.
• Promoção da igualdade de gênero e étnico-racial e superação do racismo,

respeitando a diversidade das relações humanas.
• Promoção do desenvolvimento rural sustentável, visando à ampliação da

produção e da produtividade agropecuária, com geração de emprego, renda,
divisas e o acesso da população rural aos bens e serviços públicos.
• Fortalecimento da governança fundiária e promoção da reforma agrária e da

#rumoaposse
proteção dos direitos dos povos indígenas, povos e comunidades tradicionais e

quilombolas.
• Promoção do direito à comunicação e à inclusão digital, ampliando o acesso

à Internet banda larga e expandindo a oferta de serviços e conteúdos de
telecomunicações.
• Fortalecimento da segurança pública e redução de homicídios, com

integração de políticas públicas entre os entes federados, controle de
fronteiras e promoção de uma cultura de paz.
• Promoção do desenvolvimento urbano integrado e sustentável, ampliando e

melhorando as condições de moradia, saneamento, acessibilidade, mobilidade
urbana e trânsito, com qualidade ambiental.
• Promoção da segurança hídrica, com investimentos em infraestrutura e

aprimoramento da gestão compartilhada e da conservação da água.

• Promoção da conservação, da recuperação e do uso sustentável dos recursos

naturais.
• Ampliação das capacidades de prevenção, gestão de riscos e resposta a

desastres e de mitigação e adaptação às mudanças climáticas.
• Redução das desigualdades regionais e intrarregionais e promoção do

desenvolvimento territorial sustentável, respeitando as identidades e a
diversidade cultural.
• Promoção do desenvolvimento cultural e artístico e acesso à cultura, com

valorização da diversidade e fortalecimento da economia da cultura.
• Promoção da democratização do acesso ao esporte, da formação esportiva e

da preparação de atletas, com foco na elevação da qualidade de vida da
população.
• Promoção da ciência, da tecnologia e da inovação e estímulo ao

desenvolvimento produtivo, com ampliação da produtividade, da
competitividade e da sustentabilidade da economia.
• Promoção do desenvolvimento econômico, melhoria do ambiente de

negócios e da concorrência, com justiça fiscal e equilíbrio das contas públicas.
• Fortalecimento das micro e pequenas empresas e dos microempreendedores

individuais, e promoção do trabalho associado, da cooperação, da autogestão
e dos empreendimentos solidários.
• Ampliação da atuação do Brasil no comércio internacional de bens e

serviços, agregando valor, conteúdo tecnológico, e diversificando a pauta e o
destino das exportações brasileiras.
#rumoaposse
• Investimentos na melhoria do transporte de passageiros e de carga,

buscando a integração modal, a eficiência da rede de transporte, a
competitividade do país, o desenvolvimento sustentável e a integração
regional, nacional e sul-americana.
• Promoção de investimentos para ampliação da oferta de energia e da

produção de combustíveis, com ênfase em fontes renováveis.
• Garantia da defesa nacional e da integridade territorial, e promoção da paz,

dos direitos humanos e da cooperação entre as nações.
• Fortalecimento da capacidade de gestão do Estado, com foco no aumento da

qualidade dos serviços prestados ao cidadão, na qualidade do gasto, na
transparência, na comunicação e participação social, bem como da prevenção
e do combate à corrupção.

É claro que não é necessário decorar tudo acima, mas ter uma ideia
geral é interessante.
Para ficar claro, tudo isso que vimos acima é a dimensão estratégica do
PPA 2016-2019. Essas Diretrizes Estratégicas orientam a concepção e a
implementação da Dimensão Tática do Plano, representada por 54
Programas Temáticos do PPA 2016-2019. Lembrando que o PPA 2016-2019
também utiliza Programas Témáticos e Programas de Gestão, Manutenção e
Serviços ao Estado.
 Prioridades da administração pública federal, segundo o PPA

2016-2019:
 Programa de Aceleração do Crescimento = PAC

 Plano Brasil Sem Miséria = PBSM
 As metas do Plano Nacional de Educação
As duas primeiras são idênticas ao PPA anterior. A gestão do PPA é

idêntica à anterior, observando os princípios: publicidade, eficiência,
impessoalidade, economicidade e efetividade.
 Relatório Anual do PPA: O Poder Executivo encaminhará ao

Congresso Nacional relatório anual de avaliação do Plano, que deverá conter:
#rumoaposse
Programa
Avaliação macroeconômica e
razões das discrepâncias
Indicadores
Situação
Objetivos
Execução financeira das
iniciativas
Metas
2.2 – O Decreto 2.829/1998
Esse Decreto estabelece normas para a elaboração e a execução do PPA

e dos Orçamentos da União. Apesar de se referir ao PPA 2000-2003, ele cita o
Orçamentos (LOA) a partir de 2000. Percebam que, em 1998, já se falava em
Programas, que seriam a “ação finalística orientada para a consecução dos

objetivos estratégicos definidos no PPA”. Entende-se também por ação

finalística, “aquela que proporciona bem ou serviço para atendimento direto a
demandas da sociedade”. E o que cada Programa deve conter? Segue a lista
disposta no Decreto:
Programas
Objetivo
Órgão responsável
Valor global
Prazo de conclusão
Fonte de financiamento
Indicador que quantifique a situação que o programa quer modificar
Metas de bens e serviços necessários para atingir o objetivo
Ações não integrantes do Orçamento Geral da União para atingir o objetivo
Regionalização das metas por Estado
Ações continuadas devem conter metas de qualidade e de produtividade a

serem atingidas, em prazo definido.
Esses Programas serão estabelecidos em atos próprios da União, dos

Estados, do DF e dos Municípios, respeitados os conceitos definidos pela
União. Hoje em dia, o próprio PPA do ente já estabelece esses programas.
#rumoaposse
O Decreto também fala de um modelo de gerenciamento.

Unidade (s)
responsável (eis)
Controle de prazos
e custos
Modelo de
gerenciamento
Sistema
informatizado de
apoio (definido pelo
MPOG)
Profissional
Designação pelo
capacitado para
Ministro de Estado
atuar como gerente
ou titular do órgão
do Programa
Quanto à avaliação finalística (objetivos), física e financeira desses

Programas, sabe-se que suas finalidades são:
Aferir o resultado, cujas

referências são os
objetivos e as metas
fixadas
Subsidiar alocação de
recursos, política de
gastos públicos e
Anual - subsidiar a coordenação de ações
elaboração da LDO
#rumoaposse
Evitar dispersão e
Avaliação desperdício de gastos
públicos
Gestão da qualidade, por

meio de sistema de
avaliação da satisfação
pela sociedade
Promoção da
descentralização e da
formação de parcerias
com o setor privado
O Decreto também fala que a LDO deve conter, dentre os Programas

que integram o PPA, as prioridades que serão contempladas na LOA
correspondente e que qualquer alteração da programação orçamentária e do
fluxo financeiro de cada Programa fica condicionada à informação prévia pelos
gerentes, por meio do sistema informatizado, do grau de alcance das metas
fixadas.

3 – A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
Assim como o PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) também é

uma criação da nossa Constituição Federal vigente. É também uma lei
ordinária de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo e tem a
importante função de orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA),
interligando o que está no PPA com o que realmente será executado pela
LOA. Dessa forma:
PPA LDO LOA
Segundo a CF/88, no seu art. 165:
“§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente,
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre
as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política
de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento”.
Algumas observações:
 Reparem que no PPA falávamos em Diretrizes, Objetivos e Metas

#rumoaposse
(DOM). Na LDO falamos em Metas e Prioridades (MP);

 Metas são partições dos objetivos. As metas fiscais são estabelecidas
na LDO e cumpridas na execução da LOA;
 Prioridades são retiradas do PPA e não são absolutas, tendo em vista
que existem outras despesas prioritárias, como as obrigações constitucionais e
legais;
 Aqui novamente falamos em despesas de capital, como no PPA,
abrangendo o exercício financeiro seguinte;
 A LDO não faz qualquer alteração tributária, ela apenas procura fazer
s,
mudança de alíquotas, etc.) pode trazer ao orçamento público, uma vez que
as receitas tributárias são as principais fontes de financiamento dos gastos
públicos;
 Como exemplos de agências financeiras oficias de fomento, temos o
Banco do Brasil, o BNDES, a Caixa Econômica Federal e outras agências que
fomentam o desenvolvimento do país, por meio de empréstimos e

financiamentos à sociedade, como forma de incentivo ao desenvolvimento de

certas atividades do setor privado.
(CESPE - Eco (DPU)/2016) A LDO é o instrumento legal e

normatizador que orienta a elaboração e execução do orçamento anual e
dispõe sobre o planejamento governamental de longo prazo.
Comentários: Segundo a CF/88, art. 165: “§ 2º A lei de diretrizes
orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública
federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre
as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das
agências financeiras oficiais de fomento”. No entanto, trata-se de um
instrumento de curto prazo e não de longo prazo. Resposta: Errada.
Vamos esquematizar as atribuições da LDO, segundo a Constituição
Federal de 1988?
incluindo despesas
metas e prioridades da
de capital para o
administração pública federal exercicio subsequente
Orienta a elaboração da LOA

LDO na
CF/88
Dispõe sobre as alterações na
legislação tributária
#rumoaposse
Estabelece política de aplicação

das agências financeiras de
fomento
Além das funções constitucionais acima destacadas, a Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF) ampliou sensivelmente o significado e a
importância da LDO ao atribuir-lhe a incumbência de disciplinar outros temas
específicos. Assim, o art. 4 da LRF cita:

“A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do

art. 165 da Constituição e:
I - Disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas

hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no
inciso II do § 1o do art. 31;
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos

resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a

entidades públicas e privadas”.
Algumas observações:
 As alíneas c e d foram vetadas, por isso não as transcrevemos;

 Quando falamos em equilíbrio entre receitas e despesas, lembramos de
um importante princípio orçamentário, o equilíbrio, não?
 Limitação de empenho é a anulação de parcelas de dotações
orçamentárias, que ocorre quando a arrecadação da receita não está
ocorrendo da forma prevista. A LDO pode ressalvar algumas despesas para
limitação de empenho, além das despesas que constituem obrigações
constitucionais e legais do ente.
Vamos agora apresentar um esqueminha para as atribuições da LDO,

#rumoaposse
segundo o art.4 da LRF:
Equilíbrio entre receitas e

despesas
Ressalvas na LDO
Critérios e forma de e obrigações
limitação de empenho constitucionais /
LDO no legais
art.4 da
avaliação dos programas
transferências de recursos
a entidades públicas e
privadas

Além do art. 4, a LRF contém vários outros dispositivos que disciplinam

as atribuições da LDO. São elas:
 Conter autorização para que os municípios contribuam para o custeio

de despesas de competência de outros entes da Federação (art. 62, I);
 Estabelecer exigências para a realização de transferência
voluntária (art. 25, § 1o);
 Estabelecer condições para a destinação de recursos para, direta ou
indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas
jurídicas (art. 26);
 Dispor sobre o impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo
Banco Central do Brasil, o qual serão demonstrados trimestralmente (art.
7o, § 2o);
 Dispor sobre programação financeira e o cronograma de execução
mensal de desembolso estabelecido pelo Poder Executivo até trinta dias
após a publicação dos orçamentos (art. 8o);
 Estabelecer para os Poderes e o Ministério Público critérios de
limitação de empenho e movimentação financeira se verificado, ao final de
um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o
cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no
Anexo de Metas Fiscais (art. 9o);
 Ressalvar as despesas que não serão submetidas à limitação de
empenho (art. 9o, § 2o);
 Dispor sobre a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de
natureza tributária da qual decorra renúncia de receita (art. 14);
 Dispor sobre despesa considerada irrelevante, para efeitos de
geração de despesa (art. 16, § 3o);
#rumoaposse
 Dispor sobre a inclusão de novos projetos na LOA ou nas leis de

créditos adicionais, após adequadamente atendidos os em andamento e
contempladas as despesas de conservação do patrimônio público (art.
45);
 Excepcionalizar a contratação de hora extra, quando for alcançado
o limite prudencial das despesas com pessoal, o qual é de 95% do limite
previsto na LRF (art. 22, § Único, Inciso V).
s
funções anteriormente estudadas, a LDO 2017 dispõe:
“Art. 1o São estabelecidas, em cumprimento ao disposto no § 2o do art.

165 da Constituição Federal e na Lei Complementar no 101, de 4 de
maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, as diretrizes
orçamentárias da União para 2017, compreendendo:

I - as metas e prioridades da administração pública federal;
II - a estrutura e organização dos orçamentos;
III - as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos

da União;
IV - as disposições para as transferências;
V - as disposições relativas à dívida pública federal;
VI - as disposições relativas às despesas com pessoal e

encargos sociais e benefícios aos servidores, empregados e
seus dependentes;
VII - a política de aplicação dos recursos das agências financeiras

oficiais de fomento;
VIII - as disposições sobre alterações na legislação e sua

adequação orçamentária;
IX - as disposições sobre a fiscalização pelo Poder

Legislativo e sobre as obras e os serviços com indícios de
irregularidades graves;
X - as disposições sobre transparência; e
XI - as disposições finais”
Percebam que a Lei inclui dispositivos sobre: fiscalização do Poder

Legislativo sobre as obras e serviços com indícios de irregularidade grave,
sobre transparência e sobre despesas com servidores e empregados públicos.
#rumoaposse
3.1- Os anexos da LDO
Vistas as principais atribuições da LDO perante a CF/88 e a LRF,

veremos agora que a LDO deverá ser acompanhada dos Anexo de Metas
Fiscais, do Anexo de Riscos Fiscais e ainda um Anexo Específico.
O Anexo de Metas Fiscais (AMF), conforme o art.4˚§2˚da LRF,
tratará dos seguintes assuntos:
 Metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,

despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o
exercício a que se referirem e para os dois seguintes;
 Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
 Demonstrativo das metas anuais, com memória e metodologia de
cálculo, que justifique os resultados pretendidos, comparando-as com os três

exercícios anteriores e evidenciando a consistência delas com os objetivos da

política econômica nacional;
 Evolução do patrimônio líquido, dos últimos três exercícios, destacando
as origens e as aplicações de recursos obtidos com alienação (venda) de
ativos - privatizações;
 Avaliação da situação financeira a atuarial dos regimes geral de
previdência social e próprio de servidores públicos e do Fundo de Amparo ao
Trabalhador, além de outros fundos públicos e programas estatais de natureza
atuarial;
 Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e
da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
receitas
depesas
Metas anuais para 2 exercícios resultado nominal

seguintes
resultado primário
Anexo de Metas Fiscais (AMF)
avaliação das metas do ano

anterior montante da dívida
pública
comparação das metas anuais
com os 3 exercícios anteriores
regime geral de
patrimônio líquido os 3 últimos previdência social
exercícios
regime próprio dos
servidores públicos
#rumoaposse
avaliação da situação finaceira e

atuarial
fundo de amparo ao
trabalhador (FAT)
renúncias de receitas e expansão
das despesas obrigatórias outros fundos e
continuadas programas
Apenas para que vocês não fiquem se perguntando o que é resultado

primário e resultado nominal, vou tentar esclarecer aqui, de forma bem
simples:

Resultado primário Resultado nominal
• Total de recursos economizados • Define se o ente precisa recorrer a

para o pagamento dos juros da dívida novos financiamentos ou não
• Receitas não financeiras - • Indica se a economia de recursos
despesas não financeiras primários é suficiente para cobrir as
despesas financeiras também
• Receitas e despesas não finaceiras
são as não relacionadas a juros • Receitas não financeiras +
receita de juros - despesas não
financeiras - despesa de juros
Já o Anexo de Riscos Fiscais (ARF), tratado no art.4˚§3˚da LRF,

avalia os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
Existem dois riscos fiscais, o orçamentário e o risco da dívida. O primeiro
está relacionado à possibilidade de as receitas e as despesas projetadas na
elaboração do PLOA não se confirmarem durante o exercício financeiro. O
segundo está diretamente relacionado às flutuações de variáveis
macroeconômicas, tais como taxa básica de juros, variação cambial e inflação.
Os riscos da dívida são os riscos derivados da dívida pública da União,

que está associada ao pagamento de juros. Dessa forma, em situações em
que é grande a probabilidade de, no ano vindouro, ocorrerem alterações
positivas nas taxas de juros, este aumento de despesa deverá estar previsto
no Anexo de Riscos Fiscais.
Os passivos contingentes podem ser definidos como dívidas cuja
#rumoaposse
existência dependa de fatores imprevisíveis, como os processos judiciais em

curso e dívidas em processo de reconhecimento. Os precatórios não se
enquadram no conceito de Risco Fiscal por se tratarem de passivos efetivos e
não de passivos contingentes (são dívidas já reconhecidas).
É importante ressaltar que riscos repetitivos deixam de ser riscos,
devendo ser tratadas no âmbito do planejamento, ou seja, devem ser
incluídas como ações na LDO e na LOA do ente federativo. Por exemplo, se a
ocorrência de catástrofes naturais ou de epidemias tem sazonalidade
conhecida, as ações para mitigar seus efeitos, assim como as despesas
tado,
e não ser tratada como risco fiscal no Anexo de Riscos Fiscais.

Anexo de Riscos Fiscais (ARF)
Risco orçamentário Risco da dívida
variação
receitas despesas taxa de juros inflação
cambial
O Anexo específico, constante também na LDO, é tratado no

art.4˚§3˚da LRF. A LDO deverá conter, em anexo específico, os objetivos
das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as
projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de
inflação, para o exercício subsequente.
Anexo
específico
Objetivos Metas de
de políticas inflação
Monetária Creditícia Cambial

#rumoaposse
3.2 - Prazos da LDO
No âmbito federal, o projeto de LDO será encaminhado, pelo Poder

Executivo, ao Congresso Nacional, até Oito meses e meio antes do
encerramento do exercício (15/4) e devolvido para sanção até o
encerramento da primeiro período da sessão legislativa (17/7). Esse prazo
complementar. LDO, como podem ver, tem prazo diferente do PPA e da LOA
(que têm prazos iguais).
Mesmo sendo encaminhada anualmente, sua vigência é superior a um
exercício, ou seja, vai desde sua aprovação até o final do exercício seguinte.
Embora durante 6 meses de cada ano haja vigência simultânea de duas LDOs,
elas não incidem sobre a mesma LOA. Cada LDO diz respeito a uma LOA.

De acordo com o art. 57 §2˚da CF/88: “A sessão

legislativa não será interrompida sem a aprovação do
projeto de lei de diretrizes orçamentárias”. Isso significa
que há um trancamento de pauta até que a LDO seja
aprovada. Dessa forma, acredita-se que a LDO não pode
ser rejeitada pelo Congresso Nacional.
(CESPE - ANATEL/Engenharia Civil/2014) O projeto da

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é enviado anualmente pelo presidente
da República ao Congresso Nacional, que não pode iniciar seu recesso antes
de concluir a votação da LDO.
Comentários: O enunciado da questão está de acordo com o art. 57 §2˚da
CF/88: “A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do
projeto de lei de diretrizes orçamentárias”. Isso significa que há um
trancamento de pauta até que a LDO seja aprovada. Dessa forma, acredita-se
que a LDO não pode ser rejeitada pelo Congresso Nacional.
Resposta: Correta.
#rumoaposse
17/07
de LDO • até o Executivo poder
• 8 meses e meio p/ encerramento do vetá-lo, total ou
encerramento do primeiro período parcialmente, em
legislativa do recebimento
para vetar
Vamos parar por aqui. Veja o arquivo de questões para

sedimentarmos o que aprendemos.

Referencial Bibliográfico
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do
Brasil. Brasília, DF: Senado Federal.
BRASIL. Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998. Estabelece normas

para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União,
e dá outras providências. Brasília, DF.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece

normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal
e dá outras providências.
BRASIL. Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016. Institui o Plano Plurianual

da União para o período de 2016 a 2019.
BRASIL. Lei nº 13.408, de 26 de dezembro de 2016. Dispõe sobre as

diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2017 e dá
outras providências.
FURTADO, Fabio. Administração Financeira e Orçamentária para

Concursos. 1.ed. Rio de Janeiro: Editora Ferreira, 2009.
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 17.ed. São Paulo: Editora Atlas,

2017.
JUND, Sergio. Administração, Orçamento e Contabilidade pública: teoria

e questões. 1.ed. Rio de Janeiro: Editora Elsevier, 2006.
MATIAS-PEREIRA, José. Finanças Públicas: A Política Orçamentária no

Brasil. 4.ed. São Paulo: Editora Atlas, 2009.
#rumoaposse
PALUDO, Augustinho. Orçamento Público, AFO e LRF: teoria e questões.

7ª.ed. Rio de Janeiro: Editora Elsevier, 2017.
PONTES LIMA, Edilberto Carlos. Curso de Finanças Públicas: Uma

abordagem contemporânea. 1.ed. São Paulo: Editora Atlas, 2015.


01 PPA (Plano Plurianual), A LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias)

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Teoria e Questões comentadas

Prof. Daniel Façanha

Aula: Plano Plurianual e Lei de Diretrizes

Aula - Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentárias

2 – O PLANO PLURIANUAL - PPA 8

3 – A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO 20

Pessoal, agradeço a confiança depositada no nosso trabalho :D. Vamos

Prof. Daniel Façanha 3 de 28

1 – Instrumentos de planejamento orçamentário

CF/88 = arts. Portarias e

Prof. Daniel Façanha 4 de 28

1.1 – Noções de ciclo orçamentário

Esse tema será melhor abordado em aulas posteriores, mas prefiro

3 - Execução Exercício financeiro =

Percebe-se, pelo esquema acima, que o exercício financeiro não se

ver alguns pormenores de cada etapa acima.

1 – Elaboração do projeto de lei: As diversas unidades orçamentárias

Prof. Daniel Façanha 5 de 28

Na realidade, o art. 35 do ADCT (CF/88) obriga apenas o Presidente da

2 – Apreciação, aprovação, sanção e publicação: O PLOA, já no

Vale ressaltar que as emendas (parlamentares) à PLOA somente podem ser

 Sejam compatíveis com o PPA e a LDO;

 Sejam relacionadas com dispositivos do texto do projeto (emendas

Prof. Daniel Façanha 6 de 28

O que acontece se o chefe do Poder Executivo não enviar a PLOA ao

Resuminho para a ordem do processo legislativo do orçamento

3 – Execução Orçamentária e 4 – Acompanhamento e avaliação:

Prof. Daniel Façanha 7 de 28

do Tribunal de Contas da União (TCU). Vale ressaltar que a fiscalização

Resumo dos prazos da LOA (não estou falando de PPA e LDO):

31/08 15 dias úteis

2 – O Plano Plurianual - PPA

O Plano PluriAnual, a que sempre farei referência como PPA (não é

criação minha, a sigla é assim mesmo), é uma criação da Constituição

Por intermédio desses novos instrumentos (PPA e LDO), passou-se a

E o que é então esse tal de PPA? Segundo a CF/ 88 art.165:

Prof. Daniel Façanha 8 de 28

“§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

Essa foi a definição constitucional do PPA, que será dissecada logo a

“O PPA apresenta a visão de futuro para o País, macrodesafios e

Além disso, sabe-se que o PPA condiciona a elaboração de todos os

“§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos

O PPA é um instrumento de planejamento de médio prazo (alguns

autores falam em longo prazo também), para um período de 4 anos,

Atualmente, o Presidente Jair Bolsanaro irá elaborar o PPA 2020 a 2023

Prof. Daniel Façanha 9 de 28

(CESPE - Eco (DPU)/2016) O plano plurianual constitui o

Vamos esquematizar o que aprendemos até agora sobre a definição

despesas de capital e programas de duração

 Regionalizado – No âmbito federal, geralmente os programas são

Prof. Daniel Façanha 10 de 28

diferentes dos programas para a região Nordeste, por exemplo, a depender

 Diretrizes – Orientações gerais e macro objetivos que indicam o

 Objetivos – Resultado (alvo a ser atingido), mensurável por um

 Metas – Conjunto de ações que resultaram nos objetivos propostos, em

 Despesas de capital e outras delas decorrentes – A Lei 4.320/64

Infere-se que somente os investimentos que ultrapassem um

executados em mais de um exercício financeiro, de natureza finalística, ou

Em síntese, o PPA visa:

Prof. Daniel Façanha 11 de 28

1. Orientar a ação governamental, objetivando alcançar o

No âmbito federal, o projeto de PPA será encaminhado, pelo Poder

31/08 15 dias úteis