Ações Cole vas – 2017.

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Profª. Isabella Franco Guerra

Introdução

O contexto em que aparecem as ações cole vas se dá a par r do reconhecimento jurídico de

novos direitos. Exemplo disso é o meio ambiente, que passou a ser disciplinado em leis. Com a sua
posi vação, passou-se a observar que se tratava de um direito diferente, um direito difuso. A
primeira lei, de 1981, previu uma ação de responsabilidade que incumbiria ao Ministério Público, mas
que ação seria essa? Surge, assim, um embrião da Ação Civil Pública, que é posi vada em 1985. À
época, havia também problemas relacionados ao consumo, mas foram abordadas outras questões
também, como, por exemplo, o patrimônio cultural.
Os processos cole vos ganharam mais importância à medida que se ampliou a posi vação
dos direitos humanos fundamentais. Antes, já havia a Ação Popular, que nasceu para a proteção de
questões voltadas ao erário. Foi com a CF/88 que houve ampliação de seu objeto, incluindo o meio
ambiente, a moralidade.
As ações cole vas também surgiram com a ampliação dos espaços de par cipação da
população. A par r de 198, cresceu o número de leis regendo a proteção a direitos sociais ou a
direitos de determinados grupos (exemplos: criança e adolescente, idosos, deficientes). Questões
como sociedade de massa e conflituosidade de massa também fizeram aumentar a atenção aos
direitos individuais homogêneos, que são melhor protegidos se se der um tratamento molecular, por
meio de um processo que já atenda a todos os conflitos. Desse modo, garante-se a economia
processual e evitam-se decisões contraditórias.
As ações cole vas visam a tutelar o interesse público e o acesso à jus ça – isto é, permi r a
provocação do Estado à adequada tutela jurisdicional. Isso se enquadra na segunda onda de acesso à
jus ça, conforme a esquema zação de Mauro Cappelle 1. Nessa segunda onda, fala-se dos novos
direitos e da necessidade de ter meios adequados para se chegar à solução mais adequada – o que
também inclui a terceira onda.
O processo cole vo, portanto, vem como resposta às demandas sociais rela vas à tutela
jurisdicional de direitos metaindividuais em uma sociedade pluralista, considerando, ainda, o
processo como instrumento da defesa social, notadamente pelo princípio da inafastabilidade da
jurisdição. Seu objeto é amplo, podendo envolver proteção a hipossuficientes, grupos vulneráveis,
minorias, interesse público primário (isto é, complexo de interesses que prevalecem na sociedade),
proteção e realização dos valores e obje vos cons tucionais, controle e realização de polí cas
públicas pelo processo.
A relevância da tutela cole va se dá justamente em razão da natureza jurídica do bem
tutelado (que será sempre uma lide de interesse público), sendo o processo um instrumento de

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Ondas de acesso à jus ça, segundo Mauro Cappelle : A primeira onda – serviço jurídico – visa a aumentar a clientela real
e, consequentemente, diminuir a clientela potencial a par r de uma tenta va de minimizar os problemas econômicos, quais
sejam, as custas processuais e os honorários advoca cios. Para tanto, instauram-se medidas que ofereçam gratuidade de
tais custos dependendo da situação econômica do indivíduo. Outra inicia va quanto ao serviço jurídico diz respeito,
primeiramente, à assistência judiciária – que, além de incluir a gratuidade das custas judiciais, se restringe à atuação do
advogado apenas quando ele está representando o cliente em um processo – e, em seguida, à assistência jurídica – que visa
a ampliar o auxílio para além dos li gios por meio de trabalhos de conscien zação e de assistência quanto a documentos,
por exemplo. A segunda onda, sobre os direitos cole vos, versa sobre a importância de se alterar o sistema a fim de que ele
esteja preparado não apenas para lidar com conflitos de natureza individual, como também de natureza cole va, em que
pessoas com condições semelhantes lutam por um mesmo obje vo. A terceira onda, ao tratar da informalização, cri ca os
excessos de formalidade no ambiente jurídico, envolvendo procedimentos formais muito valorizados, condutas e linguagens
rebuscadas, provocando um distanciamento da população em geral do mundo do direito. Defende-se, pois, um processo de
informalização através da desburocra zação a fim de que o processo se torne mais célere, além de proporcionar maior
aproximação com o público, aumentando, desse modo, a demanda real ao modificar a oferta.
defesa social. Para que ele seja um instrumento efe vo, há previsões que garantem a adequada
representa vidade (eis que os legi mados a vos atuarão representando direitos alheios, devendo,
pois, reunir as condições necessárias para uma adequada atuação), bem como a extensão da tutela
cole va. Quanto a esse ponto, os diplomas legais preveem a extensão da coisa julgada a terceiros:
ações versando sobre direitos difusos e direitos individuais homogêneos terão efeitos erga omnes;
ações visando a proteger direitos cole vos em sen do estrito terão efeitos ultra partes. Além disso,
pode haver previsão legal específica, como é o caso da ação popular, cuja sentença também terá
efeitos erga omnes.
Assim, os elementos para a configuração da ação cole va são: (i) legi midade para agir, (ii)
objeto do processo e (iii) coisa julgada.

Direitos transindividuais

São os direitos difusos, cole vos em sen do estrito e individuais homogêneos, destacando-se
que, para muitos autores, os direitos individuais homogêneos não são direitos transindividuais, mas,
por receberem tratamento cole vo, são direitos acidentalmente cole vos. Obs: as ações cole vas
não se confundem com os casos de legi midade extraordinária que certas en dades têm para a
proteção de seus associados, como é o caso, por exemplo, de sindicatos.
O art. 81, do CDC, elenca três pos de direitos transindividuais: direitos difusos, direitos
cole vos em sen do estrito e direitos individuais homogêneos.

Direitos difusos

Os direitos difusos são aqueles cujos tulares são indeterminados, com objeto indivisível. Há
ausência de relação jurídica base, já que os tulares estão ligados por uma situação fá ca, havendo
um interesse comum, sendo, pois, impossível a fruição exclusiva por apenas um indivíduo. Desse
modo, a sa sfação de um só implica ao mesmo tempo a sa sfação do direito dos demais tulares,
enquanto a lesão de um acarreta a lesão a todos. Um tular não pode impedir a fruição pelos
demais. Isso leva à questão se todos poderiam ingressar em juízo para pleitear a sua tutela, levando à
criação de mecanismos para a sua proteção.
Um exemplo é o ar que respiramos, que está fluido e todos têm direito a respirá-lo. A
indeterminação da tularidade, na realidade, significa um direito pertencente à cole vidade de
todos. Outros exemplos são a biodiversidade, o acesso à agua potável, a qualidade do meio
ambiente. Esses direitos geralmente envolvem questões extrapatrimoniais, como qualidade de vida,
conservação da cultura, do patrimônio (como a proteção deum bem tombado). Muitas vezes, uma
ação do poder público em prol de um direito difuso pode interferir em outro direito difuso, como no
caso da construção de uma hidrelétrica, já que, ao mesmo tempo em que o acesso à energia implica
maior inclusão social, há um impacto ao meio ambiente. Isso ocorre com muitas obras de
infraestrutura. Se não houver um bom planejamento, pode-se provocar exclusão social, como é o
caso dos refugiados de locais de barragens, que foram obrigados a se deslocarem, ocasionando
mudança na própria cultura desses grupos. A li giosidade será maior à medida que envolver um
maior número de interesses (decisões polí cas, polí cas públicas, interesses econômicos e
socioambientais etc.).

“Não se exige que a indeterminabilidade seja absoluta, mas apenas que seja di cil ou
irrazoável. Desse modo, os tulares de uma pequena comunidade ou cidade, diante de um
problema ambiental eminentemente local, serão, para fins de enquadramento no sistema
brasileiro, considerados como indeterminados. Junte-se a isso a possibilidade da falta ou
irrelevância de relação jurídica base. Forçoso concluir, portanto, que o interesse difuso será
 qualificado por exclusão, ou seja, quando não for cole vo em sen do estrito, porque inexistentes
a determinação e a relação jurídica base das pessoas entre si ou com a parte contrária.” (Aluízio
Mendes)

Direitos cole vos em sen do estrito

O objeto dos direitos cole vos em sen do estrito é indivisível, mas há relação jurídica ligando
os tulares, que são passíveis de determinação (determinados ou determináveis), dizendo respeito a
uma classe, um grupo, uma categoria. Essa relação jurídica base é pré-existente. Exemplos:
integrantes de um consórcio que querem evitar aumento indevido nas prestações; trabalhadores de
determinada fábrica subme dos a um grau elevado de barulho; trabalhadores sindicalizados de
determinada categoria funcional. A sa sfação de um também afetará todo o grupo.

Direitos individuais homogêneos

Teori Zavascki, por exemplo, iden fica os direitos individuais homogêneos como
acidentalmente cole vos. Não são como os direitos difusos ou cole vos, marcados pela
indivisibilidade. Não há relação jurídica base; eles nascem por um fato comum, seja uma lesão, seja
um risco de lesão. A lesão não tem que acontecer instantaneamente a todos, isto é, a origem comum
não precisa ser uma unidade factual e temporal. Exemplo: compra de medicamentos de um lote que
apresenta uma falha. Apesar de haver uma origem comum, que impacte um grupo de pessoas, o
direito será divisível.
Devido à divisibilidade, pode-se levar a uma pluralidade de demandas judiciais. O tratamento
cole vo, portanto, evita decisões díspares, além de desafogar o Judiciário. O tratamento individual se
dará apenas no momento da liquidação e da execução, mas após um representante legi mado ter
movido a ação em prol do grupo a ngido. Por isso, é da essência do processo cole vo a publicização.
Contudo, justamente em razão da divisibilidade dos interesses individuais homogêneos, “não haverá,
a priori, tratamento unitário obrigatório, sendo fac vel a doção de soluções diferenciadas para os
interessados” (Aluízo Mendes).
Nos EUA, há um mecanismo que ajuda nessas questões, a class ac on, que deve ser movida
por alguém que demonstre ser um representante adequado – análise essa feita casuis camente.
Mas, nos EUA, há a obrigação de no ficar os interessados (que são os possíveis a ngidos), o que
pode ser di cil no caso dos direitos individuais homogêneos. A class ac on foi um referencial no
Brasil para se pensar na Ação Civil Pública. Mas no Brasil sempre houve a tradição de se determina a
priori quem são os representantes adequados – que são entes intermediários. Não haverá, portanto,
análise casuís ca.
Há casos em que, individualmente, o valor a ser reparado é insignificante, de modo que os
a ngidos não teriam interesse em mover execução individual. Nesses casos, o representante
adequado pode mover execução, que será rever da em favor de um fundo, conforme previsão do
CDC. Exemplo: sacos de 1kg de arroz que vêm com 20g a menos.
O tratamento molecular fortalece a possibilidade de se tutelar o direito violado. O processo
cole vo é jus ficado pela dimensão do problema, que afeta grande número de interessados, com
repercussão social. Para alguns autores, a ação civil pública em sen do estrito seria para a tutela de
direitos difusos e cole vos, enquanto em relação aos direitos individuais homogêneos seria uma ação
cole va em sen do amplo, porque eles não seriam um direito cole vo propriamente dito.

Exemplos
1) Patrimônio cultural: preservação da história ferroviária. Ar gos 215 e 216, CF, iden ficam o que
vem a ser cultura. Há direito à proteção da história, que permite analisar como foi o desenvolvimento
do povo, dos valores. O IPHAN é réu em várias ações civis públicas para que atue na proteção ao
patrimônio, aplicando-se o Decreto-Lei de 1937, para que haja tombamento para fins de preservação.
Há situações em que, ao invés de serem preservados e man dos, os imóveis acabam ficando
abandonados, não recebendo a devida manutenção. Se o bem for privado, pode-se manejar ação
diretamente contra o proprietário, mas, se ele não ver dinheiro, pode-se pleitear da própria União.
Se o bem for público, se for federal, há discussão se o IPHAN pode figurar no polo passivo. Fala-se em
patrimônio material (como, por exemplo, um prédio que iden fica determinado es lo arquitetônico e
que representa um referencial da própria história) e imaterial (exemplo: formas de manifestação
cultural de determinados grupos, como uma dança folclórica, casos em que não se falará em
tombamento, mas há espécies de registros). Nessas ações, protege-se um direito que interessa a toda
a cole vidade, o direito à memória. Assim, a indivisibilidade é bem iden ficada, porque a solução
valerá para todos, inclusive para as gerações futuras. É, pois, um direito difuso. Hoje, há discussão
acerca dos resquícios de ferrovias no estado do RJ, mas o IPHAN também não tem recursos para
atender a todas as demandas que são judicializadas.

2) Patrimônio cultural e natural ao mesmo tempo: o bem natural pode ter um valor cultural também,
como, por exemplo, a Baía de Guanabara ou o Pão de Açúcar, que são uma referência, demandando,
portanto, uma proteção tanto natural quanto cultural.

3) Proteção da concorrência: também é direito difuso e também pode ser tutelado por ação civil
pública.

4) Falhas na prestação de serviço de telefonia móvel: apesar de haver relação jurídica, não há
indivisibilidade. Determinada falha pode afetar de maneiras diferentes e será possível dividir. Por isso,
trata-se de direito individual homogêneo, até porque os planos podem ser diferentes, de modo que o
grau de lesão também pode variar entrar os usuários.

5) Propaganda em emissora de grande alcance de produto que u liza substância não aprovada pela
Anvisa, induzindo consumidores a erro: não a ngirá toda a população, mas, ainda assim, a nge um
grande público, envolvendo a segurança de consumo, bem como a informação e a publicidade clara e
verdadeira. O que se quer é re rar a propaganda do ar. Nesse caso, fala-se em direito difuso. Mas, ao
mesmo tempo, é claro que pode haver alguém lesionado por ter consumido aquele produto; ele terá
do um direito individual violado. Já a re rada da propaganda de circulação visa a tutelar a segurança
do consumo, a confiança das informações veiculadas, o que interessa a todos, independentemente
de ser diretamente afetado ou não. As pessoas que consumiram sofreram um dano individual e,
portanto, havendo pluralidade de indivíduos, pode-se conferir tratamento cole vo (o que não proíbe
as ações individuais, já que não se pode limitar o acesso à jus ça). Mas, hoje, o NCPC prevê
mecanismos de resoluções de demandas repe vas. Tem-se considerado que elas se sobrepõem ao
CDC, ainda que o CDC preveja que o indivíduo pode escolher. Sendo assim, o processo será suspenso
em nome da economia processual e também para se evitarem decisões díspares.

6) Desastre ambiental de Mariana: envolve vários direitos. A poluição do Rio Doce afeta a
preservação do meio ambiente, que é um direito difuso, e, nesse caso, haverá legi mados
específicos. A perda de casas implica lesões individuais e a ação cole va não inibe as ações
individuais, que visarão a reparações individuais (tanto de ordem material quanto de ordem moral).
Pescadores a ngidos também dizem respeito a lesões individuais, sendo que não havia relação
jurídica base, mas a origem é um único fato, de modo que isso pode ser reconhecido em uma ação
cole va, para que, posteriormente, cada um execute sua própria reparação. Não será um
li sconsórcio mul tudinário; haverá um único legi mado, previamente previsto em lei – o que é
diferente da class ac on (associações, Defensoria Pública; quanto ao Ministério Público, há ampla
discussão, embora já se reconheça sua legi midade em casos de grande repercussão).

7) Importação de produto contaminado: esse impedimento diz respeito a todos; por isso, trata-se de
direito difuso.

Microssistema

Não se fala em um sistema, porque não há uma codificação para dar uma estrutura básica.
Mas há um microssistema que apresenta uma coerência. Alguns dos diplomas legais que integram
esse microssistema são: Lei 4.717/65 (Lei de Ação Popular), Lei 7.347/85 (Lei de Ação Civil Pública),
CDC, ECA, Estatuto do Idoso, Lei 12.016/09 (Mandado de Segurança Cole vo) Lei 12.529/11 (Lei do
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência), Lei 12.288/12 (Estatuto da Igualdade Racial).
Há, por exemplo, questões caracterís cas, como a legi mação a va de determinados entes.
Diante da indivisibilidade dos direitos, desenvolve-se a ideia de extensão dos efeitos da decisão (erga
omnes ou ultra partes, a depender da natureza do direito). Há elementos que se preocupam com a
con nuidade da tutela cole va (exemplo: possibilidade de o Ministério Público acompanhar a ação
popular e até de assumir o polo a vo em caso de abandono por parte do autor; na ação civil pública
também há essa preocupação). Também quanto às provas, diante da dificuldade de colhê-las em
muitos casos, prevê-se que o processo ex nto por insuficiência de provas não fará coisa julgada
material.
Observando-se os diplomas norma vos, percebe-se também que eles dialogam. Exemplo:
art. 21, LACP, e ar gos 90 e 117, CDC. O ECA e o Estatuto do Idoso, por exemplo, fazem referência à
LACP, determinando como solucionar eventuais lacunas dentro do próprio microssistema.
O CPC também estabeleceu mecanismos de resolução de demandas repe vas, que
interessam à tutela dos direitos transindividuais, eis que também visam à coerência das decisões, à
economia processual. Além disso, o CPC será aplicado subsidiariamente naquilo que não for
conflitante com o processo cole vo.
Há discussão quanto à possibilidade ou não do Ministério Público de ajuizar ação civil pública
para a tutela de direitos individuais homogêneos, porque a CF fala em direitos difusos e cole vos e só
o CDC trouxe essa ideia de direitos individuais homogêneos. O STF afirmou que era possível, devido à
extensão social, ainda que, muitas vezes, não se trate de direitos indisponíveis (cuja proteção,
segundo a CF, incumbe ao Ministério Público). Há interesse social em economia processual, em não
haver decisões conflitantes. Mas há causas em que se pode ques onar a legi midade do Ministério
Público, já que envolvem um menor número de pessoas, sem envolver grandes interesses sociais
(exemplo: defeito mínimo em um produto de luxo).

Princípios

Função dos princípios: papel na aplicação e na interpretação do Direito, principalmente

quando há lacuna. Ajudam a iden ficar o valor presente na norma, sua finalidade.

Princípio da representa vidade adequada

O autor deve reunir as condições adequadas para promover a defesa dos interesses,
principalmente se se considerarem as situações em que há múl plos interesses em jogo, como, por
exemplo, no caso de Belo Monte. Por isso, há preocupação com quem terá força suficiente para
enfrentar o grande volume de pressão (exemplo: quem representará as comunidades a ngidas). A lei
já indica quem são os legi mados, sendo que a CF recepcionou o art. 5º, da Lei 7.347/85.
Em 2007, houve a inclusão das Defensorias Públicas, o que foi objeto de ADI sob a alegação
de usurpação da competência do Ministério Público. O STF, contudo, entendeu pela
cons tucionalidade da inclusão das Defensorias Públicas no rol de legi mados2.
Quanto às associações, elas devem ter sido regularmente cons tuídas há pelo menos um ano
e nos seus contratos sociais deve haver como objeto a proteção daquele direito (isto é, deve-se
comprovar a per nência temá ca). Em situações excepcionais, o juiz pode, mo vadamente,
dispensar a exigência de cons tuição há no mínimo um ano, desde que se considere a dimensão
social da lesão.
Considerou-se que o indivíduo sozinho poderia ficar fragilizado. Mas se entendeu que a
sociedade organizada na forma de associações reuniria as condições necessárias. De qualquer forma,
a grande maioria das ações civis públicas acabam sendo ajuizadas pelo Ministério Público e, muitas
vezes, as próprias associações representam junto ao Ministério Público ao invés de elas próprias
ingressarem com a ação.
Para superar as barreiras econômicas, há previsões legais como a isenção de custas, taxas e
sucumbência na ação popular.

Princípio da prevalência do conhecimento do mérito

Possibilidade de sanar eventuais vícios formais, como, por exemplo, questões sobre a
legi midade (exemplo: Defensoria Pública ajuíza ação civil pública que não envolve interesses de
hipossuficientes econômicos). Ao invés de ex nção do processo, prevê-se a subs tuição processual
pelo Ministério Público ou a abertura de edital para ver se alguma associação teria interesse em
assumir o polo a vo.

Princípio da a picidade das ações cole vas

Possibilidade de u lizar todos os meios processuais para a defesa dos direitos

transindividuais (medidas preven vas, repressivas e sa sfa vas). Zane separa o princípio da
a picidade do princípio da não taxa vidade, que seria rela vo aos aspectos de direito material
(possibilidade de proteger qualquer direito difuso, cole vo ou individual homogêneo). Nesse sen do,
houve discussão quanto à previsão da LACP poder ou não defender determinados direitos (exemplo:
questões ligadas ao FGTS, excluídas pelo art. 1º, parágrafo único). O tratamento molecular traz muitas
vantagens; mesmo assim, houve a exclusão de certas questões da LACP (o que foi uma decisão
polí ca) e essa exclusão não foi declarada incons tucional, de modo que os tribunais aplicam essas
restrições de não conhecimento da ação civil pública. Na promulgação da LACP, houve veto quanto à
expressão “outros direitos difusos e cole vos” (à época, era possível o veto sobre palavras). A CF/88
ampliou em relação ao Ministério Público (art. 129, III, CF), mas permanecia a dúvida quanto à
possibilidade de outros legi mados poderem pleitear a defesa de outros direitos difusos e cole vos

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EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA AJUIZAR AÇÃO
CIVIL PÚBLICA (ART. 5º, INC. II, DA LEI N. 7.347/1985, ALTERADO PELO ART. 2º DA LEI N. 11.448/2007). TUTELA DE
INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS (COLETIVOS STRITO SENSU E DIFUSOS) E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. DEFENSORIA
PÚBLICA: INSTITUIÇÃO ESSENCIAL À FUNÇÃO JURISDICIONAL. ACESSO À JUSTIÇA. NECESSITADO: DEFINIÇÃO SEGUNDO
PRINCÍPIOS HERMENÊUTICOS GARANTIDORES DA FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO E DA MÁXIMA EFETIVIDADE DAS
NORMAS CONSTITUCIONAIS: ART. 5º, INCS. XXXV, LXXIV, LXXVIII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INEXISTÊNCIA DE
NORMA DE EXCLUSIVIDAD DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA AJUIZAMENTO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE
PREJUÍZO INSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO PELO RECONHECIMENTO DA LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA
PÚBLICA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. (STF, ADI 3943, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em
07/05/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO PUBLIC 06-08-2015)
em sede de ação civil pública, a despeito do veto do texto original. O CDC ampliou para mais
legi mados e inseriu os direitos individuais homogêneos (que são disponíveis, o que também gerou
discussão).

RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE. INTERESSES

TRANSINDIVIDUAIS. CONTRATO PARA REALIZAÇÃO DE OBRA PÚBLICA.
1. O art. 127 da Cons tuição Federal estabelece a competência do Ministério Público para
promover, por meio da ação civil pública, na forma do seu art. 129 e do art. 1º, IV, da Lei n.
7.347/85, a defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
2. É assente na doutrina e jurisprudência que o objeto da ação civil pública abarca quaisquer
direitos transindividuais, sejam eles difusos ou cole vos, ou mesmo individuais homogêneos,
uma vez que a defesa judicial promovida por meio de tais ações não se esgota nas hipóteses
contempladas no art. 1º da Lei n. 7.347/85.
3. O cabimento da ação civil pública não prejudica a propositura da ação popular, nos termos
mesmo do caput do art. 1º da Lei n. 7.347/85. Ambas convivem no sistema pátrio, diferindo-se,
basicamente, quanto à legi midade a va, porquanto, quanto ao objeto, tutelam pra camente os
mesmos interesses, sendo a popular apenas mais restrita que a civil pública.
4. Recurso especial conhecido em parte e improvido.
(REsp 224.677/MT, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em
07/06/2005, DJ 01/08/2005, p. 372)

Trecho do acórdão: “Não há nenhum reparo a ser feito no acórdão recorrido. O art. 127 da
Cons tuição Federal estabelece a competência do Ministério Público para promover, por
meio da ação civil pública, na forma do seu art. 129 e do art. 1o, IV, da Lei n. 7.347/85, a
defesa dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Em decorrência, está assente, na
doutrina e jurisprudência, que o objeto da ação civil pública abarca quaisquer direitos
transindividuais, sejam eles difusos ou cole vos, ou mesmo individuais homogêneos, de
forma que não há taxa vidade de objeto para a defesa judicial de tais interesses”.

Princípio da indisponibilidade temperada das ações cole vas

O Ministério Público tem o dever de agir – se ele não for autor, ele atuará como fiscal da lei –
se presentes os elementos para a promoção da defesa desses direitos, sendo que ele pode ser
instado a agir (representação junto ao Ministério Público por qualquer cidadão). A promoção pelo
arquivamento deve ser homologada pelo Conselho Superior em razão da preocupação com o direito
em jogo. Mas, se não houver os elementos necessários de convicção, ele não terá como agir. Por isso,
fala-se em indisponibilidade temperada.
Esse princípio também se aplica à Advocacia Pública (na representação dos entes federa vos
e das autarquias e fundações públicas) e à Defensoria Pública, quando presentes os pressupostos
processuais para sua atuação e se constatada a lesão ou a ameaça de lesão a direitos cole vos em
sen do amplo. Isso porque o Ministério Pública, conquanto seja a ins tuição mais atuante em tema
de processos cole vos, não é e não pode ser o único guardião do interesse público.

Princípio da con nuidade das ações cole vas

Dever do Ministério Público de assumir o polo a vo caso o autor abandone a causa. Mas não
se obrigará o Ministério Público a assumir o polo a vo se se tratar de uma causa impossível. A
con nuidade está prevista tanto na LACP quanto na LAP. Na ação popular, mesmo que o cidadão seja
o único legi mado a vo, o Ministério Público poderá assumir se o autor popular abandonar o feito.
Assim como o princípio da indisponibilidade temperada, esse princípio se dirige a todas as
en dades legi madas à proteção dos direitos cole vos em juízo. Do mesmo modo, também é cabível
um juízo de conveniência e oportunidade, já que não faria sen do exigir o prosseguimento de
demanda manifestamente infundada ou temerária.

Princípio da reparação integral do dano

Busca-se sempre, quando possível, a tutela específica e a reparação por toda a extensão do
dano – seja ele material ou moral. Há danos extrapatrimoniais também (exemplo: lesão ao
patrimônio cultural). O problema é em relação ao dano incerto, dano futuro, devido à impossibilidade
de se avaliar toda a extensão do dano, como no caso de desastres ambientais, questões
concorrenciais com fusão de empresas, segurança alimentar com a questão dos transgênicos. Por
isso, há a previsão de possibilidade de reavaliação. Além disso, se não houver prova suficiente,
poderá haver ex nção do processo sem coisa julgada material.

Princípio da ampla publicidade

Ar gos 94 e 104 do CDC.

“Para a ngir os fins a que se des na (acesso à jus ça, economia processual e efe vação dos
direitos cole vos em sen do amplo), a ação cole va deve necessariamente ser bem divulgada.
(...) somente com a ampla divulgação da demanda cole va nos meios de comunicação se
possibilitará: (a) que os autores de ações individuais requeiram a suspensão dos respec vos
processos, nos termos do art. 104 do CDC; (b) a propositura de uma única demanda cole va
versando sobre mesmo assunto; (c) a intervenção de amicus curiae; (d) a execução individual de
sentença proferida em ação cole va versando sobre direitos individuais homogêneos (art. 97 do
CDC); (e) o controle da atuação adequada do subs tuto processual.” (Donize e Cerqueira)

Princípio da carga dinâmica da prova

Superação da visão está ca do ônus da prova.

“Seguindo a linha hermenêu ca de se evitar decisões meramente processuais, impende

adotar no processo cole vo o princípio da distribuição dinâmica do ônus da prova, de acordo com
o qual a produção da prova é incumbência da parte que detém melhores condições de produzi-la.
Cabe ao juiz avaliar, caso a caso, quem efe vamente pode produzir a prova, de maneira a lhe
atribuir tal ônus antes de iniciada a fase de instrução (sob pena de cerceamento de defesa).”
(Donize e Cerqueira)

Ação Civil Pública

Legi midade

Discute-se em sede doutrinária a natureza da legi midade a va nas ações civis públicas.
Mazzilli, por exemplo, entende tratar-se de legi midade extraordinária (ou subs tuição processual,
caso não seja um direito seu), já que “a lei autoriza a defesa do direito por aquele que não seja o
tular ou tular exclusivo do direito material; alguém em nome próprio defende interesse alheio”. Já
Nelson Nery Jr. e Rosa Maria de Andrade Nery afirmam que a legi midade é autônoma, visto que a
subs tuição exigiria a iden ficação dos subs tuídos. A maioria conclui tratar-se legi midade
extraordinária, já que o autor da ação postula um direito que não é inteiramente seu (legi midade
extraordinária x subs tuição processual: na legi midade extraordinária, postula-se um direito que
não é inteiramente seu; na subs tuição processual, postula-se um direito que não é seu).
 A legi midade na Ação Civil Pública é plúrima, já que há um rol com muitos legi mados. Ela é
também concorrente disjun va, já que qualquer um pode atuar independentemente da atuação do
outro, podendo haver, inclusive, mais de uma ACP sobre o mesmo assunto, caso em que haverá
li spendência se o polo passivo e o objeto forem o mesmo (isso porque, no polo a vo, há um
subs tuto processual que atua em nome da sociedade). Se não for hipótese de li spendência, pode
haver conexão.

Art. 5º, LACP. Art. 82, CDC.

Quanto ao Ministério Público, já houve discussão quanto à sua legi midade para ajuizar ACP
para a defesa de direitos individuais homogêneos e o entendimento que se firmou é pela
legi midade para a defesa de direitos de relevância social, como, por exemplo, educação:

EMENTA Agravo regimental no agravo de instrumento. Cons tucional. Legi midade do Ministério
Público. Ação civil pública. Implementação de polí cas públicas. Possibilidade. Violação do
princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. Esta Corte já firmou a
orientação de que o Ministério Público detém legi midade para requerer, em Juízo, a
implementação de polí cas públicas por parte do Poder Execu vo, de molde a assegurar a
concre zação de direitos difusos, cole vos e individuais homogêneos garan dos pela
Cons tuição Federal, como é o caso do acesso à saúde. 2. O Poder Judiciário, em situações
excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de
direitos cons tucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do
princípio da separação de poderes. 3. Agravo regimental não provido. (STF, AI 809018, publicado
em 10/10/2012)

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL

PÚBLICA. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA A DEFESA DE DIREITOS INDIVIDUAIS
HOMOGÊNEOS DE RELEVÂNCIA SOCIAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA
PROVIMENTO. (STF, RE 459456, publicado em 22/10/2012)

POLÍTICA JUDICIÁRIA - MACROPROCESSO - ESTÍMULO. Tanto quanto possível, considerado o

direito posto, deve ser es mulado o surgimento de macroprocesso, evitando-se a proliferação
de causas decorrentes da atuação individual. LEGITIMIDADE - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - MINISTÉRIO
PÚBLICO - CARTÕES DE CRÉDITO - PROTEÇÃO ADICIONAL - DISPOSIÇÃO CONTRATUAL. O
Ministério Público é parte legí ma na propositura de ação civil pública para ques onar relação
de consumo resultante de ajuste a envolver cartão de crédito. (STF, RE 441318, Relator(a): Min.
MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, julgado em 25/10/2005, DJ 24-02-2006 PP-00024 EMENT
VOL-02222-05 PP-00860 LEXSTF v. 28, n. 327, 2006, p. 297-300 REVJMG v. 56, n. 175, 2005, p.
471-472)

EMENTA RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INCLUSÃO DO NOME DE CONSUMIDOR EM

CADASTRO DE INADIMPLENTE. DISCUSSÃO JUDICIAL DO DÉBITO. POSSIBILIDADE. 1. Discussão
acerca da possibilidade jurídica do pedido na ação civil pública haja vista o interesse individual
homogêneo a ser tutelado pelo MP e da possibilidade de inclusão nos cadastros de devedores do
nome de consumidores que li guem em ações judiciais rela vas ao seu respec vo débito. 2.
Ausente a ofensa ao art. 535 do CPC, quando o Tribunal de origem pronuncia-se de forma clara e
precisa sobre a questão posta nos autos. 3. A ausência de decisão sobre os disposi vos legais
supostamente violados, não obstante a interposição de embargos de declaração, impede o
conhecimento do recurso especial. Incidência da Súmula 211/STJ 4. Na hipótese, em que se visa
à tutela de um determinado número de pessoas ligadas por uma circunstância de fato, qual
seja, a inclusão de seu nome nos cadastros de inadimplentes man dos pelas recorrentes, em
decorrência da existência de ações judiciais que discutem os débitos, fica clara a natureza
individual homogênea do interesse tutelado. 5. Além de não se vislumbrar a impossibilidade
jurídica dos pedidos condenatórios feitos pelo Ministério Público, sua legi midade para a
propositura da presente demanda, que visa à tutela de direitos individuais homogêneos, é
 clara. 6. Sendo verdadeiros e obje vos, os dados públicos, decorrentes de processos judiciais
rela vos a débitos dos consumidores, não podem ser omi dos dos cadastros man dos pelos
órgãos de proteção ao crédito, porquanto essa supressão equivaleria à eliminação da no cia da
distribuição dos referidos processos, no distribuidor forense, algo que não pode ser admi do, sob
pena de se afastar a própria verdade e obje vidade dos bancos de dados. 7. A simples discussão
judicial da dívida não é suficiente para obstaculizar ou remover a nega vação do devedor nos
bancos de dados, a qual depende da presença concomitante dos seguintes requisitos: a) ação
proposta pelo devedor contestando a existência integral ou parcial do débito; b) efe va
demonstração de que a pretensão se funda na aparência do bom direito; e c) depósito ou
prestação de caução idônea do valor referente à parcela incontroversa, para o caso de a
contestação ser apenas de parte do débito. 8. Recursos especiais providos. (STJ, REsp 1148179,
publicado em 05/03/2013)

Há julgados, ainda, que reconhecem a legi midade do Ministério Público para propor ações
civis públicas em hipóteses de improbidade administra va:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

1. A probidade administra va é consectário da moralidade administra va, anseio popular e,
a for ori, difuso.
2. A caracterís ca da ação civil pública está, exatamente, no seu objeto difuso, que viabiliza
mu fária legi mação, dentre outras, a do Ministério Público como o mais adequado órgão de
tutela, intermediário entre o Estado e o cidadão.
3. A Lei de Improbidade Administra va, em essência, não é lei de ritos senão substancial, ao
enumerar condutas contra legem, sua exegese e sanções correspondentes.
4. Considerando o cânone de que a todo direito corresponde uma ação que o assegura, é lícito
que o interesse difuso à probidade administra va seja veiculado por meio da ação civil pública
máxime porque a conduta do Prefeito interessa à toda a comunidade local mercê de a eficácia
erga omnes da decisão aproveitar aos demais munícipes, poupando-lhes de noveis demandas.
5. As conseqüências da ação civil pública quanto ao provimento jurisdicional não inibem a eficácia
da sentença que pode obedecer à classificação quinária ou trinária das sentenças
6. A for ori, a ação civil pública pode gerar comando condenatório, declaratório, cons tu vo,
auto-executável ou mandamental.
7. Axiologicamente, é a causa petendi que caracteriza a ação difusa e não o pedido formulado,
muito embora o objeto mediato daquele também influa na categorização da demanda.
8. A lei de improbidade administra va, juntamente com a lei da ação civil pública, da ação
popular, do mandado de segurança cole vo, do Código de Defesa do Consumidor e do Estatuto
da Criança e do Adolescente e do Idoso, compõem um microssistema de tutela dos
transindividuais e sob esse enfoque interdisciplinar, interpenetram-se e subsidiam-se.
9. A doutrina do tema referenda o entendimento de que "A ação civil pública é o instrumento
processual adequado conferido ao Ministério Público para o exercício do controle popular sobre
os atos dos poderes públicos, tanto a reparação do dano causado ao patrimônio por ato de
improbidade quanto à aplicação das sanções do art. 37, § 4º, da Cons tuição Federal, previstas
ao agente público, em decorrência de sua conduta irregular. (...) Torna-se, pois, indiscu vel a
adequação dos pedidos de aplicação das sanções previstas para ato de improbidade à ação civil
pública, que se cons tui nada mais do que uma mera denominação de ações cole vas, às
quais por igual tendem à defesa de interesses meta-individuais. Assim, não se pode negar que a
Ação Civil Pública se trata da via processual adequada para a proteção do patrimônio
público, dos princípios cons tucionais da administração pública e para a repressão de atos
de improbidade administra va, ou simplesmente atos lesivos, ilegais ou imorais, conforme
expressa previsão do art. 12 da Lei 8.429/92 (de acordo com o art. 37, § 4º, da Cons tuição
Federal e art. 3º da Lei n.º 7.347/85)" (Alexandre de Moraes in "Direito Cons tucional", 9ª ed.
, p. 333-334)
10. Recurso especial desprovido.
(REsp 510.150/MA, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/02/2004, DJ
29/03/2004, p. 173)
 Legi midade da Defensoria Pública e das associações: ver parte do princípio da
representa vidade adequada. Muito embora haja ações importantes ajuizadas por associações, pelos
entes federa vos ou por Defensorias Públicas, a maioria das ACPs são ajuizada pelo Ministério
Público.

Quanto às associações, há possibilidade também de impetrar mandado de segurança cole vo

para a defesa de direitos individuais homogêneos de seus associados, caso em que a decisão
produzirá efeitos para os associados à época da impetração do mandamus. Trata-se de hipótese de
legi midade extraordinária. Já a legi midade das associações para ajuizar ACP é diferente; é mais do
que defender direitos individuais de seus associados, não havendo exigência de autorização
assemblear. O obje vo é proteger todos, mesmo os associados futuros. Trata-se, pois, de hipótese de
subs tuição processual.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Associação civil. Consórcio. Legi midade a va. Legi midade a va de
associação civil que preenche os requisitos da lei para promover ação civil pública para
declaração de nulidade de cláusulas do contrato e res tuição de importâncias indevidamente
cobradas. Arts. 81 e 82 do CDC e 5º da Lei 7.347/87 Recurso conhecido e provido. (STJ, REsp
235.422/SP, Rel. Ministro RUY ROSADO DE AGUIAR, QUARTA TURMA, julgado em 19/10/2000, DJ
18/12/2000, p. 202)

Trecho do acórdão: “2. Tenho por procedentes os argumentos expendidos na r. decisão da

eg. Presidência, ao admi r o processamento do presente recurso: "... A legi midade a va
extraordinária dos en dades associa vas, para propor ação civil pública, no defesa de
interesses individuais homogêneos de pessoas ligados entre si por uma relação
jurídica-base (Código de Defesa do Consumidor, art. 81, inc. lI), decorre de expressa
autorização legal (art. 90 do Diploma Legal citado), razão pela qual afigura-se cristalina a
legi midade a va, in casu, da recorrente na defesa dos interesses dos consorciados
desistentes ou excluídos de grupos administrados pela recorrida, nos termos da insurgência
recursal".
4. Estão presentes na demanda todas as espécies de direitos que admitem ação cole va:
- o direito difuso, na medida em que se pretende impedir que a administradora con nue
oferecendo no comércio contrato de consórcio com cláusulas ditas abusivas: "Direitos
difusos. Caracterização. São direitos cujos tulares não se pode determinar. A ligação entre
os tulares se dá por circunstâncias de fato. O objeto desses direitos é indivisível, não pode
ser cindido. É difuso, por exemplo: o direito de respirar ar puro; o direito do consumidor de
ser alvo de publicidade não enganosa e não abusiva."
- o direito cole vo de todos os que tenham relação contratual com a administradora do
consórcio: "Direitos cole vos. Aqui os tulares são indeterminados, mas determináveis,
ligados entre si, ou com a parte contrária, por relação jurídica base. Assim como nos
direitos difusos, o objeto desse direito também é indivisível. É cole vo, por exemplo: o
direito dos alunos de determinada escola de ter assegurada a mesma qualidade de ensino
em determinado curso."
- o direito individual homogêneo e todos os que, sendo consorciados, sofreram dano
determinado, com pedido de res tuição dos valores indevidamente pagos: "Direitos
individuais homogêneos. São os direitos individuais cujo tular é perfeitamente
iden ficável e cujo objeto é divisível e cindível. O que caracteriza um direito individual
comum como homogêneo é sua origem comum. A grande novidade trazida pelo CDC no
par cular foi permi r que esses direitos individuais pudessem ser defendidos
cole vamente em juízo. Não se trata de pluralidade subje va de demandas (li sconsórcio),
mas de uma única demanda, cole vo, obje vando a tutela dos tulares dos direitos
individuais homogêneos. A ação cole va para a defesa de direitos individuais homogêneos
é, grosso modo, a class ac on brasileira." (Nelson Nery Júnior e Rosa Maria
Andrade Nery, CPC Comentado, 4a ed., p. 1864).
5. A autora é uma associação civil legalmente cons tuída, que tem entre suas finalidades a
defesa dos consumidores consorciados, estando, portanto, legi mada pelos seus estatutos
 para a propositura da demanda. Conforme lecionou Nelson Nery, "as limitações à
legi mação das associações para a propositura da ação, são apenas e tão somente as
es puladas na norma ora comentada. Não tem lugar, por ser ilegal, outra exigência ou
dis nção, principalmente tendo em vista a qualidade da en dade, que restrinja a
legi mação para agir das associações, fora das hipóteses expressamente enunciadas na
norma sob exame" (op. cit., p. 1867).
Por isso, tenho que a exigência formulada no r. acórdão, no sen do e que a recorrente
deveria ter demonstrado "que o interesse fosse efe vamente dos seus associados, não
tendo sido a inicial instruída com a autorização de nenhum deles", não pode ser aceita
porque inexistente na lei. Igualmente sem amparo a asser va de que não se cuida, na
espécie, de interesses difusos ou cole vos, porquanto essa caracterização está presente na
formulação feita na inicial, e fica bem evidente com a proibição de serem incluídas nos
contratos de adesão cláusulas julgadas abusivas.
É preciso enfa zar a importância da ação cole va como instrumento ú l para solver
judicialmente questões que a ngem um número infindo de pessoas, a todas lesando em
pequenas quan dades, razão pela qual dificilmente serão propostas ações individuais para
combater a lesão. Se o forem, apenas concorrerão para o aumento insuperável das
demandas, a demorar ainda mais a prolação jurisdicional e concorrer para a negação da
jus ça pela len dão, de que tanto reclama a sociedade. A ação cole va é a ia adequada
para tais hipóteses, e por isso deve ser acolhida sempre que presentes os pressupostos da
lei, que foi propositada e significa vamente o de liberar o sistema dos entraves da ação
individual, pois pretendeu introduzir no nosso ordenamento medida realmente eficaz.
Posto isso, conheço do recurso, pela alínea a, e lhe dou provimento, para afastar a
preliminar acolhida pela eg. Câmara, e, assim, permi r que prossiga no julgamento da
apelação. É o voto.”

Exemplo de ACP ajuizada pela Defensoria Pública do Estado do RJ: saneamento básico3.
- Trata-se de direito difuso (é indivisível, repercu ndo para todos) de natureza social,
que envolve saúde pública, direito à moradia.
- No polo passivo, foi incluído o Município do RJ, mas também houve discussão
quanto à legi midade passiva (qual pessoa jurídica de direito público deveria figurar no polo
passivo), já que é um caso de competência comum dos três entes; contudo, não são os três
entes que devem promover as obras requeridas na ACP. Era preciso ver qual o ente
competente para prestar o serviço. Geralmente, pensa-se no Município. Mas, se houver uma
situação que envolva uma região metropolitana, será o Estado.
- Quanto à legi midade a va, a Defensoria Pública a possuía em razão da
vulnerabilidade econômica da população diretamente afetada.
- Tratava-se de questão complexa, que impunha realização de perícias, de obras. É
claro que os limites orçamentários devem ser levados em consideração, mas também não
podem ser obstáculo ao cumprimento das obrigações do poder público; o que pode

3
APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA EM FACE DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO E DA FUNDAÇÃO
INSTITUTO DAS ÁGUAS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO – RIO ÁGUAS. AUSÊNCIA DO SERVIÇO DE SANEAMENTO BÁSICO
E DESPOLUIÇÃO DO RIO DAS TINTAS, EM BANGU, QUE CHEGOU A SER CONFUNDIDO COM UM VALÃO. COMPETÊNCIA
COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS ESTATUÍDA NO ARTIGO 23 DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. A FALTA DO SANEAMENTO BÁSICO EXPÕE A POPULAÇÃO AO CONTATO COM ANIMAIS
PERNICIOSOS E, CONSEQUENTEMENTE, AO RISCO DE CONTRAIR DOENÇAS, AFRONTANDO-SE O DIREITO FUNDAMENTAL À
SAÚDE E AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO, CUJA TUTELA É IMPOSTA A TODOS OS ENTES DA FEDERAÇÃO. A ALEGAÇÃO DO
MUNICÍPIO DE QUE A POPULAÇÃO OCUPA IRREGULARMENTE O ENTORNO DO RIO, POR SE TRATAR DE ÁREA NON
AEDIFICANDI, APENAS REFORÇA A NEGLIGÊNCIA NA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO, TENDO EM VISTA A AUSÊNCIA DA
NECESSÁRIA FISCALIZAÇÃO DECORRENTE DA ATRIBUIÇÃO CONSTITUCIONAL DE PROMOÇÃO DO ADEQUADO
ORDENAMENTO URBANO. A INVOCAÇÃO DA RESERVA DO POSSÍVEL, DESACOMPANHADA DA EFETIVA COMPROVAÇÃO DE
INSUFICIÊNCIA DE RECURSOS, NÃO SE SOBREPÕE À GARANTIA DO MÍNIMO EXISTENCIAL. CORRESPONDENTE AOS
DIREITOS FUNDAMENTAIS BASILARES À SAÚDE, AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO E À MORADIA DIGNA. DANO MORAL
COLETIVO INEXISTENTE, PORQUANTO OS RÉUS NÃO FIGURAM COMO ÚNICOS RESPONSÁVEIS PELA DEGRADAÇÃO
AMBIENTAL INVOCADA. RECURSOS PARCIALMENTE PROVIDOS. (TJRJ. Apelação Cível nº 0384805-82.2012.8.19.0001, 11ª
CC).
 acontecer, se a defesa demonstrar que não há previsão orçamentária para aquele ano, é a
imposição de obrigação de se incluir a obra no orçamento seguinte, com prazos para as obras,
sendo certo que a defesa do princípio da reserva do possível deve ser feita com cálculos
claros quanto ao orçamento, não bastando a mera alegação sem qualquer respaldo
fá co-probatório.
- A decisão judicial não dispensa a licença ambiental para a obra de infraestrutura –
que é uma exigência cons tucional. Dependerá, portanto, de uma avaliação do órgão público
ambiental estadual, pois envolve questão de águas, que compete ao Estado.
- O pedido de dano moral cole vo foi negado, porque “não se pode olvidar que o
descarte de lixo nas águas decorreu de ação humana”, sendo que “aos próprios moradores
também foi atribuída a responsabilidade de zelar pelo meio ambiente. Ainda que se
reconheça que a população local possa ter ficado exposta a doenças, não há qualquer
evidência da existência de alguma molés a diretamente relacionada à falta do saneamento
básico ou a qualquer prejuízo que este fato possa ter causado aos moradores”.

Quanto à legi midade passiva, o polo passivo da ACP é amplo: qualquer um que tenha
causado lesão ou ameace causar lesão poderá figurar como réu. Na Ação Popular, como o objeto é
mais reduzido (descons tuição do ato administra vo), o polo passivo também será reduzido
(responsável pelo ato e terceiros beneficiados).

PROCESSO CIVIL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - DANO AMBIENTAL.

1. É parte legí ma para figurar no pólo passivo da ação civil pública, solidariamente, o
responsável direto pela violação às normas de preservação do meio-ambiente, bem assim a
pessoa jurídica que aprova o projeto danoso.
2. Na realização de obras e loteamentos, é o município responsável solidário pelos danos
ambientais que possam advir do empreendimento, juntamente com o dono do imóvel.
3. Se o imóvel causador do dano é adquirido por terceira pessoa, esta ingressa na solidariedade,
como responsável.
4. Recurso especial improvido.
(STJ, REsp 295.797/SP, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/09/2001,
DJ 12/11/2001, p. 140)

Ementa: DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR.
PARQUE PINHEIRO MACHADO. REDE DE ESGOTO. RESPONSABILIDADE. O dever de garan r
infra-estrutura digna aos moradores do loteamento Parque Pinheiro Machado é do Município
de Santa Maria, pois deixou de providenciar a rede de esgoto cloacal no local, circunstância que
afetou o meio ambiente, comprometeu a saúde pública e violou a dignidade da pessoa
humana. Implantação da rede de esgoto e recuperação ambiental corretamente impostas ao
apelante, que teve concedido prazo razoável ¿ dois anos ¿ para a execução da obra. Questões
orçamentárias que não podem servir para eximir o Município de tarefa tão essencial à
dignidade de seus habitantes. Prazo para conclusão da obra e fixação de multa bem
dimensionados na origem. Precedentes desta Corte. APELAÇÃO IMPROVIDA. (TJRS, Apelação Cível
Nº 70011759842, Terceira Câmara Cível, Tribunal de Jus ça do RS, Relator: Nelson Antônio
Monteiro Pacheco, Julgado em 01/12/2005)

OBS: Diferenças entre a ação civil pública e o mandado de segurança cole vo.
- O mandado de segurança cole vo necessita de prova pré-cons tuída.
Inicialmente, ele havia sido previsto para a proteção de direitos cole vos em sen do
estrito e individuais homogêneos, o que excluiria os direitos difusos. Há autores,
contudo, que entendem que o objeto do mandado de segurança cole vo seria mais
amplo, incluindo os direitos difusos. O problema é que, na prá ca, a tutela de muitos
direitos difusos vai depender de produção de prova principalmente para se verificar a
 extensão da lesão, o que torna a sua proteção incompa vel por meio de uma ação que
depende de prova pré-cons tuída.
- Também há diferença com relação aos legi mados para a propositura de ação
civil pública e para a impetração de mandado de segurança cole vo. Quanto a este, a
Cons tuição inclui como legi mados a vos par dos polí cos (alínea a do inciso LXX, do
art. 5º4) e organizações sindicais, en dades de classe ou associações (alínea b), exigindo
aos legi mados da alínea b a defesa dos interesses de seus membros ou associados – o
que implica, portanto, a necessidade de se comprovar a per nência temá ca, tal como
ocorre na ação civil pública. Em relação aos par dos polí cos, contudo, houve discussão
acerca da necessidade ou não de se comprovar per nência temá ca, eis que a alínea a
não menciona “defesa dos interesses de seus filiados”. Para tanto, deve-se pensar na
própria finalidade dos par dos polí cos, estabelecida em sua lei própria. Concluiu-se,
pois, que sua finalidade não é apenas a defesa dos interesses de seus filiados,
cabendo-lhes a defesa dos interesses de todos.

Objeto

O objeto da ACP é bastante amplo e está previsto tanto na Lei da ACP quanto em leis
específicas, que se referem à ACP como instrumento adequado para a proteção dos interesses que
disciplinam. Mas há limitações quanto ao objeto no art. 1º, parágrafo único, da LACP.

Hoje, já é pacífico o entendimento de que a ACP serve não só para a reparação de danos
patrimoniais, como também de danos extrapatrimoniais. Afinal, há muitas situações que acabam
envolvendo questões que extrapolam a mera reparação pecuniária. É o caso de ações envolvendo
direitos de crianças, idosos, deficientes, violação ao direito à memória.
Exemplo: ACP ajuizada pelo MPT em relação à exploração de menores no aterro sanitário,
contra Município de Teresina/PI. Após constatar, pelos órgãos de fiscalização do trabalho, a presença
de menores no aterro sanitário da cidade, o Ministério Público do Trabalho da 22ª Região ajuizou
ação civil pública contra o Município. No local, as crianças realizavam coleta de lixo para revenda. De
acordo com as irregularidades apontadas pelo órgão, ficou evidenciada a negligência municipal, "que
não dá ao lixo da cidade o tratamento adequado e não disponibiliza vigilância suficiente para evitar o
acesso das crianças ao local." Nesse caso, alegou-se a ilegi midade a va do MPT, já que seria questão
de insalubridade, não cabendo à Jus ça do Trabalho. Mas se entendeu que essas violações eram
indissociáveis da relação de exploração, conforme julgado do TST. Houve também condenação ao
pagamento por indenização pelo dano moral cole vo no valor de R$ 1.000.000,00, além da
condenação do Município de Teresina à obrigação de fazer no sen do de proibir, de forma defini va,
o acesso e trabalho de crianças e adolescentes no aterro sanitário de propriedade da capital
piauiense, devendo o Município ainda eliminar a presença de menores do local no prazo de 30 dias,
sob pena de multa de R$ 500.000,00.

AGRAVO DE INSTRUMENTO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO. MINISTÉRIO PÚBLICO DO

TRABALHO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TRABALHO DE CRIANÇAS E ADOLESCENTES. ATIVIDADE
INSALUBRE. COLETA DE RESÍDUOS SÓLIDOS EM ATERRO SANITÁRIO. MUNICÍPIO. Na hipótese dos
autos, constatou-se pelos órgãos de fiscalização do trabalho a presença de crianças e
adolescentes em aterro sanitário de propriedade do município, onde realizavam a vidade que
consis a na coleta de resíduos sólidos com valoração econômica, sem intervenção ostensiva por
parte da municipalidade. Se se constata, como nos autos, a ocorrência de labor de crianças e

4
Art. 5º, LXX, CF: “o mandado de segurança cole vo pode ser impetrado por: a) par do polí co com representação no
Congresso Nacional; b) organização sindical, en dade de classe ou associação legalmente cons tuída e em funcionamento
há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados”.
 adolescentes em aterro sanitário, pode-se concluir que seu labor dirige-se, ainda que
reflexamente, ao ente estatal responsável pela gestão e controle das a vidades econômicas de
tratamento dos resíduos sólidos da municipalidade. A ausência de retorno financeiro dessa
a vidade, por opção do município, não pode descaracterizar a ní da relação existente entre os
indivíduos envolvidos e o tomador de seus serviços. É dizer, a opção de não desenvolver a
a vidade em um grau ó mo de aproveitamento econômico não re ra a condição de tomador de
serviços, bem como de garante das condições mínimas de medicina e segurança do trabalho do
meio ambiente laboral. Ademais, é da própria lógica desta ação civil pública e do caráter difuso
dos interesses aqui protegidos a abstração quanto aos aspectos fá cos relacionados a cada
trabalhador, sendo impossível a iden ficação precisa das dis ntas formas de trabalho que,
porventura, possam ocorrer no meio ambiente laboral administrado pelo município. Nos dizeres
do art. 114 da Cons tuição, não se limita a competência desta Jus ça do Trabalho às causas entre
empregadores e empregados, tampouco entre tomadores de serviços e trabalhadores lato sensu,
uma vez que é do espectro de sua competência a análise de todas as causas que tenham como
origem a relação laboral. A responsabilidade do ente municipal pela guarda das condições do
aterro sanitário, sobretudo a vedação de acesso a crianças e adolescentes ao local de trabalhão
insalubre, é questão que tem como origem relações laborais, seja porque presente no próprio
município a figura de tomador de trabalho, seja porque possível, no âmbito de abstração dos
interesses difusos aqui defendidos, a configuração de dis ntas formas de relação de trabalho e
mesmo de emprego dentre os indivíduos que adentram aquele espaço, restando ní da a
competência desta Jus ça do Trabalho. A vocação desta Jus ça do Trabalho se reforça como no
caso dos autos, detectando-se a presença do labor humano a um ente tomador de seus serviços,
e, assim, jus ficando-se a especialização deste ramo do Judiciário, mais afeto à temá ca que ora
apresenta o autor desta ação civil pública. Agravo de instrumento não provido. (TST, AIRR -
98040-04.2005.5.22.0002 , Relator Ministro: Augusto César Leite de Carvalho, Data de
Julgamento: 27/06/2012, 6ª Turma, Data de Publicação: DEJT 06/07/2012)

Exemplo: dano moral cole vo em razão de loteamento rural irregular.

PROCESSO CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ORDEM URBANÍSTICA. LOTEAMENTO RURAL
CLANDESTINO. ILEGALIDADES E IRREGULARIDADES DEMONSTRADAS. OMISSÃO DO PODER
PÚBLICO MUNICIPAL. DANO AO MEIO AMBIENTE CONFIGURADO. DANO MORAL COLETIVO.
1. Recurso especial em que se discute a ocorrência de dano moral cole vo em razão de dano
ambiental decorrente de parcelamento irregular do solo urbanís co, que, além de invadir Área
de Preservação Ambiental Permanente, submeteu os moradores da região a condições
precárias de sobrevivência.
2. Hipótese em que o Tribunal de origem determinou as medidas específicas para reparar e
prevenir os danos ambientais, mediante a regularização do loteamento, mas negou provimento
ao pedido de ressarcimento de dano moral cole vo.
3. A reparação ambiental deve ser plena. A condenação a recuperar a área danificada não
afasta o dever de indenizar, alcançando o dano moral cole vo e o dano residual. Nesse sen do:
REsp 1.180.078/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 28/02/2012.
4. "O dano moral cole vo, assim entendido o que é transindividual e a nge uma classe específica
ou não de pessoas, é passível de comprovação pela presença de prejuízo à imagem e à moral
cole va dos indivíduos enquanto síntese das individualidades percebidas como segmento,
derivado de uma mesma relação jurídica-base. (...) O dano extrapatrimonial cole vo prescinde da
comprovação de dor, de sofrimento e de abalo psicológico, susce veis de apreciação na esfera do
indivíduo, mas inaplicável aos interesses difusos e cole vos" (REsp 1.057.274/RS, Rel. Ministra
ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/12/2009, DJe 26/02/2010.).
5. No caso, o dano moral cole vo surge diretamente da ofensa ao direito ao meio ambiente
equilibrado. Em determinadas hipóteses, reconhece-se que o dano moral decorre da simples
violação do bem jurídico tutelado, sendo configurado pela ofensa aos valores da pessoa
humana. Prescinde-se, no caso, da dor ou padecimento (que são consequência ou resultado
da violação). Nesse sen do: REsp 1.245.550/MG, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta
Turma, DJe 16/04/2015. Recurso especial provido.
(STJ, REsp 1410698/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em
23/06/2015, DJe 30/06/2015)
 Pela leitura do art. 3º, LACP (“A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou
o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer”), houve, inicialmente, discussão quanto à
possibilidade ou não de cumulação de pedidos. Hoje, depois de evolução doutrinária e
jurisprudencial, já há entendimento consolidado quanto a esta possibilidade. Caso contrário, a
questão da efe vidade das decisões seria muito mais complicada, já que um dos princípios da tutela
cole va é a reparação integral do dano. Outra base para a cumulação é o princípio da a picidade,
segundo o qual todas as medidas adequadas devem ser u lizadas para a proteção dos direitos
transindividuais. Considerando, também, a lógica de microssistema, pode-se aludir ao art. 83, do
CDC, segundo o qual “para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este código são
admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efe va tutela”.

ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESMATAMENTO DE VEGETAÇÃO NATIVA

(CERRADO) SEM AUTORIZAÇÃO DA AUTORIDADE AMBIENTAL. DANOS CAUSADOS À BIOTA.
INTERPRETAÇÃO DOS ARTS. 4º, VII, E 14, § 1º, DA LEI 6.938/1981, E DO ART. 3º DA LEI 7.347/85.
PRINCÍPIOS DA REPARAÇÃO INTEGRAL, DO POLUIDOR-PAGADOR E DO USUÁRIO-PAGADOR.
POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER (REPARAÇÃO DA ÁREA DEGRADADA)
E DE PAGAR QUANTIA CERTA (INDENIZAÇÃO). REDUCTION AD PRISTINUM STATUM. DANO
AMBIENTAL INTERMEDIÁRIO, RESIDUAL E MORAL COLETIVO. ART. 5º DA LEI DE INTRODUÇÃO AO
CÓDIGO CIVIL. INTERPRETAÇÃO IN DUBIO PRO NATURA DA NORMA AMBIENTAL.
1. Cuidam os autos de ação civil pública proposta com o fito de obter responsabilização por danos
ambientais causados pelo desmatamento de vegetação na va (Cerrado). O juiz de primeiro grau e
o Tribunal de Jus ça de Minas Gerais consideraram provado o dano ambiental e condenaram o
réu a repará-lo; porém, julgaram improcedente o pedido indenizatório pelo dano ecológico
pretérito e residual.
2. A legislação de amparo dos sujeitos vulneráveis e dos interesses difusos e cole vos deve ser
interpretada da maneira que lhes seja mais favorável e melhor possa viabilizar, no plano da
eficácia, a prestação jurisdicional e a ra o essendi da norma. A hermenêu ca jurídico-ambiental
rege-se pelo princípio in dubio pro natura.
3. Ao responsabilizar-se civilmente o infrator ambiental, não se deve confundir prioridade da
recuperação in natura do bem degradado com impossibilidade de cumulação simultânea dos
deveres de repris nação natural (obrigação de fazer), compensação ambiental e indenização em
dinheiro (obrigação de dar), e abstenção de uso e de nova lesão (obrigação de não fazer).
4. De acordo com a tradição do Direito brasileiro, imputar responsabilidade civil ao agente
causador de degradação ambiental difere de fazê-lo administra va ou penalmente. Logo,
eventual absolvição no processo criminal ou perante a Administração Pública não influi, como
regra, na responsabilização civil, rantes as exceções em numerus clausus do sistema legal, como
a inequívoca nega va do fato ilícito (não ocorrência de degradação ambiental, p. ex.) ou da
autoria (direta ou indireta), nos termos do art. 935 do Código Civil.
5. Nas demandas ambientais, por força dos princípios do poluidor-pagador e da reparação in
integrum, admite-se a condenação do réu, simultânea e agregadamente, em obrigação de fazer,
não fazer e indenizar. Aí se encontra pica obrigação cumula va ou conjun va. Assim, na
interpretação dos arts. 4º, VII, e 14, § 1º, da Lei da Polí ca Nacional do Meio Ambiente (Lei
6.938/81), e do art. 3º da Lei 7.347/85, a conjunção "ou" opera com valor adi vo, não introduz
alterna va excludente. Essa posição jurisprudencial leva em conta que o dano ambiental é
mul facetário (é ca, temporal, ecológica e patrimonialmente falando, sensível ainda à
diversidade do vasto universo de ví mas, que vão do indivíduo isolado à cole vidade, às gerações
futuras e aos próprios processos ecológicos em si mesmos considerados).
6. Se o bem ambiental lesado for imediata e completamente restaurado ao status quo ante
(reduc o ad pris num statum, isto é, restabelecimento à condição original), não há falar,
ordinariamente, em indenização. Contudo, a possibilidade técnica, no futuro (= prestação
jurisdicional prospec va), de restauração in natura nem sempre se mostra suficiente para
reverter ou recompor integralmente, no terreno da responsabilidade civil, as várias dimensões
do dano ambiental causado; por isso não exaure os deveres associados aos princípios do
poluidor-pagador e da reparação in integrum.
 7. A recusa de aplicação ou aplicação parcial dos princípios do poluidor-pagador e da reparação in
integrum arrisca projetar, moral e socialmente, a nociva impressão de que o ilícito ambiental
compensa. Daí a resposta administra va e judicial não passar de aceitável e gerenciável "risco ou
custo do negócio", acarretando o enfraquecimento do caráter dissuasório da proteção legal,
verdadeiro es mulo para que outros, inspirados no exemplo de impunidade de fato, mesmo que
não de direito, do infrator premiado, imitem ou repitam seu comportamento deletério.
8. A responsabilidade civil ambiental deve ser compreendida o mais amplamente possível, de
modo que a condenação a recuperar a área prejudicada não exclua o dever de indenizar - juízos
retrospec vo e prospec vo.
9. A cumulação de obrigação de fazer, não fazer e pagar não configura bis in idem, porquanto a
indenização, em vez de considerar lesão específica já ecologicamente restaurada ou a ser
restaurada, põe o foco em parcela do dano que, embora causada pelo mesmo comportamento
pretérito do agente, apresenta efeitos deletérios de cunho futuro, irreparável ou intangível.
10. Essa degradação transitória, remanescente ou reflexa do meio ambiente inclui: a) o prejuízo
ecológico que medeia, temporalmente, o instante da ação ou omissão danosa e o pleno
restabelecimento ou recomposição da biota, vale dizer, o hiato passadiço de deterioração, total
ou parcial, na fruição do bem de uso comum do povo (= dano interino ou intermediário), algo
frequente na hipótese, p. ex., em que o comando judicial, restri vamente, se sa sfaz com a
exclusiva regeneração natural e a perder de vista da flora ilegalmente suprimida, b) a ruína
ambiental que subsista ou perdure, não obstante todos os esforços de restauração (= dano
residual ou permanente), e c) o dano moral cole vo. Também deve ser reembolsado ao
patrimônio público e à cole vidade o proveito econômico do agente com a a vidade ou
empreendimento degradador, a mais-valia ecológica ilícita que auferiu (p. ex., madeira ou minério
re rados irregularmente da área degradada ou bene cio com seu uso espúrio para fim
agrossilvopastoril, turís co, comercial).
11. No âmbito específico da responsabilidade civil do agente por desmatamento ilegal,
irrelevante se a vegetação na va lesada integra, ou não, Área de Preservação Permanente,
Reserva Legal ou Unidade de Conservação, porquanto, com o dever de reparar o dano causado, o
que se salvaguarda não é a localização ou topografia do bem ambiental, mas a flora brasileira em
si mesma, decorrência dos excepcionais e insubs tuíveis serviços ecológicos que presta à vida
planetária, em todos os seus ma zes.
12. De acordo com o Código Florestal brasileiro (tanto o de 1965, como o atual, a Lei 12.651, de
25.5.2012) e a Lei da Polí ca Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81), a flora na va, no caso de
supressão, encontra-se uniformemente protegida pela exigência de prévia e válida autorização do
órgão ambiental competente, qualquer que seja o seu bioma, localização, pologia ou estado de
conservação (primária ou secundária).
13. A jurisprudência do STJ está firmada no sen do da viabilidade, no âmbito da Lei 7.347/85 e da
Lei 6.938/81, de cumulação de obrigações de fazer, de não fazer e de indenizar (REsp
1.145.083/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 4.9.2012; REsp
1.178.294/MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 10.9.2010; AgRg nos
EDcl no Ag 1.156.486/PR, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, DJe 27.4.2011;
REsp 1.120.117/AC, Rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 19.11.2009; REsp
1.090.968/SP, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 3.8.2010; REsp 605.323/MG, Rel.
Ministro José Delgado, Rel. p/ Acórdão Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJ
17.10.2005; REsp 625.249/PR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ 31.8.2006, entre
outros).
14. Recurso especial parcialmente provido para reconhecer a possibilidade, em tese, de
cumulação de indenização pecuniária com as obrigações de fazer e não fazer voltadas à
recomposição in natura do bem lesado, devolvendo-se os autos ao Tribunal de origem para que
verifique se, na hipótese, há dano indenizável e fixe eventual quantum debeatur.
(REsp 1198727/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em
14/08/2012, DJe 09/05/2013)

Além disso, tanto na ACP quanto na AP, pode-se buscar evitar uma lesão. Não é necessário
que a lesão já tenha ocorrido. Exemplo sobre segurança alimentar: no cia sobre contaminação de
determinado alimento – o que se quer é evitar que o dano ocorra.
 O importante é a busca pela tutela específica. Muitas vezes, a reparação pecuniária não é
suficiente para a proteção dos valores. O pagamento do equivalente será devido quanto não for
possível retornar ao status quo ante. Por isso, é importante haver a possibilidade de condenação a
obrigações de fazer e não fazer.
O art. 13, LACP, prevê um Fundo dos Direitos Difusos, válido para condenações em casos de
consumidor, meio ambiente, concorrência etc. As leis específicas também podem prever fundos,
como é o caso do ECA. Há um Conselho Gestor do Fundo, com representantes do MP, do CADE, da
sociedade. Cada ente terá seu próprio fundo. O problema é que esse Fundo não apresenta a devida
transparência. Esses Fundos se jus ficam pela indivisibilidade dos direitos difusos e cole vos em
sen do estrito.

Poderes do Ministério Público

O MP tem par cipação atuante mesmo fora da esfera judicial. Ele pode, por exemplo, falar
nos processos administra vos junto ao CADE nos casos de concorrência. O art. 8º, LACP, apresenta os
instrumentos importantes que o MP tem à sua disposição para amparar a sua atuação: inquérito civil,
poder de requisição, possibilidade de no ficação para que sejam tomadas providências (em casos de
violação, isso já servirá como meio probatório). Tais instrumentos também estão previstos na Lei
Complementar 75/93 (art. 8º) e na Lei 8.625/93 (art. 26).
No caso do poder de requisição, o MP pode oficiar diretamente os indivíduos para requisitar
informações, esclarecimentos e documentos, sob pena de crime de desobediência.
Em razão desses poderes do MP, muitas associações optam por representar junto ao MP, para
que ele tome providências, com a instauração de um inquérito civil – que é apenas um procedimento
administra vo (não se trata de processo administra vo). O inquérito civil (art. 129, III, CF) está
previsto na legislação apenas para o MP, para obtenção de informações, documentos, provas.
Havendo risco de lesão, o MP deve atuar, mas não pode propor lide temerária. Não havendo
elementos suficientes, o promotor promoverá pelo arquivamento, devendo haver homologação pelo
Conselho Superior. Se o Conselho Superior entender que há elementos suficientes, ele enviará a
outro promotor para o ajuizamento da ACP.
Mesmo que haja arquivamento do inquérito civil, outro legi mado pode mover ACP sobre o
mesmo objeto, em razão da legi midade plúrima e concorrente disjun va. Afinal, o inquérito civil é
apenas um procedimento administra vo, não se tratando nem de processo. Inclusive, o próprio MP
também poderá ajuizar ACP se ob ver novas informações ou se houver novos fatos.
Sendo o inquérito civil um procedimento administra vo, não há necessidade de
contraditório. Mas há limites ao inquérito civil, ligados ao art. 5º da CF. O MP deve respeitar a
privacidade, bem como o que for reserva de jurisdição. Não pode haver abuso por parte do MP.
Dependendo, o indivíduo pode até impetrar habeas corpus preven vo para que não seja
responsabilizado pelo crime de desobediência.
Há também possibilidade de o MP realizar audiências públicas para ouvir a sociedade. Pode
também fazer recomendações, conforme a LC 75/93 e a Lei 8.625/93. A função da recomendação é
chamar atenção para um fato, recomendando providências ou abstenções, dando ciência da situação.
O descumprimento da recomendação não gera sanção, mas será um forte elemento de prova, já que
a pessoa já estava ciente da possibilidade de lesão ao direito cole vo. Exemplo: grandes eventos que
estão para ser realizados e o MP percebe que medidas de segurança não estão sendo adotadas,
podendo, nesses casos, recomendar providências.

Ação Popular
 Art. 5º, LXXIII, CF5. Lei 4.717/65 (recepcionada pela CF). A fim de que não haja barreira econômica
a um instrumento considerado essencial ao controle externo da administração pública, não se exige
adiantamento de custas pelo autor, garan ndo-se, assim, o acesso à jus ça. O autor também não tem
que recolher previamente honorários periciais ou custas para interpor recurso. É claro, todavia, que
ele próprio deverá pagar o advogado e, eventualmente, um assistente técnico. Contudo, se houver
má-fé por parte do autor popular, ele pode ser condenado aos ônus sucumbenciais. Não sendo caso
de má-fé, por outro lado, ainda que a ação popular seja julgada improcedente, não haverá
condenação ao pagamento de verbas de sucumbência.

O único legi mado a vo é o cidadão, com comprovação da cidadania a va pelo tulo de

eleitor. O menor de idade, entre 16 e 18 anos, que já tenha tulo de eleitor pode ajuizar ação popular
sem assistência de seus responsáveis. Não é necessário que o cidadão resida no domicílio eleitoral do
local onde será proposta a demanda; basta estar no gozo dos direitos polí cos, já que o interesse é de
todos e o autor popular representa a cole vidade.

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. ELEITOR COM DOMICÍLIO ELEITORAL EM MUNICÍPIO

ESTRANHO ÀQUELE EM QUE OCORRERAM OS FATOS CONTROVERSOS. IRRELEVÂNCIA.
LEGITIMIDADE ATIVA. CIDADÃO. TÍTULO DE ELEITOR. MERO MEIO DE PROVA.
1. Tem-se, no início, ação popular ajuizada por cidadão residente e eleitor em Itaquaíra/MS em
razão de fatos ocorridos em Eldorado/MS. O magistrado de primeiro grau entendeu que esta
circunstância seria irrelevante para fins de caracterização da legi midade a va ad causam,
posição esta man da pelo acórdão recorrido - proferido em agravo de instrumento.
2. Nas razões recursais, sustenta a parte recorrente ter havido violação aos arts. 1º, caput e § 3°,
da Lei n. 4.717/65 e 42, p. único, do Código Eleitoral, ao argumento de que a ação popular foi
movida por eleitor de Município outro que não aquele onde se processaram as alegadas
ilegalidades.
3. A Cons tuição da República vigente, em seu art. 5º, inc. LXXIII, inserindo no âmbito de uma
democracia de cunho representa vo eminentemente indireto um ins tuto próprio de
democracias representa vas diretas, prevê que "qualquer cidadão é parte legí ma para propor
ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de en dade de que o Estado
par cipe, à moralidade administra va, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência"
(destaque acrescentado).
4. Note-se que a legi midade a va é deferida a cidadão. A afirma va é importante porque, ao
contrário do que pretende o recorrente, a legi midade a va não é do eleitor, mas do cidadão.
5. O que ocorre é que a Lei n. 4717/65, por seu art. 1º, § 3º, define que a cidadania será provada
por tulo de eleitor.
6. Vê-se, portanto, que a condição de eleitor não é condição de legi midade a va, mas apenas e
tão-só meio de prova documental da cidadania, daí porque pouco importa qual o domicílio
eleitoral do autor da ação popular. Aliás, trata-se de uma exceção à regra da liberdade
probatória (sob a lógica tanto da a picidade como da não-taxa vidade dos meios de provas)
previsto no art. 332, CPC.
7. O art. 42, p. único, do Código Eleitoral es pula um requisito para o exercício da cidadania a va
em determinada circunscrição eleitoral, nada tendo a ver com prova da cidadania. Aliás, a
redação é clara no sen do de que aquela disposição é apenas para efeitos de inscrição eleitoral,
de alistamento eleitoral, e nada mais.
8. Aquele que não é eleitor em certa circunscrição eleitoral não necessariamente deixa de ser
eleitor, podendo apenas exercer sua cidadania em outra circunscrição. Se for eleitor, é cidadão
para fins de ajuizamento de ação popular.
9. O indivíduo não é cidadão de tal ou qual Município, é "apenas" cidadão, bastando, para tanto,
ser eleitor.

5
Art. 5º, LXXIII, CF: “qualquer cidadão é parte legí ma para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio
público ou de en dade de que o Estado par cipe, à moralidade administra va, ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.
 10. Não custa mesmo asseverar que o ins tuto do "domicílio eleitoral" não guarda tanta sintonia
com o exercício da cidadania, e sim com a necessidade de organização e fiscalização eleitorais.
11. É que é entendimento pacífico em doutrina e jurisprudência que a fixação inicial do domicílio
eleitoral não exige qualquer vínculo especialmente qualificado do indivíduo com a circunscrição
eleitoral em que pretende se alistar (o art. 42, p. único, da Lei n. 4.737/65 exige tão-só ou o
domicílio ou a simples residência, mas a jurisprudência eleitoral é mais abrangente na
interpretação desta cláusula legal, conforme abaixo demonstrado) - aqui, portanto, dando-se
ênfase à organização eleitoral.
12. Ainda de acordo com lições doutrinárias e jurisprudenciais, somente no que tange a eventuais
transferências de domicílio é que a lei eleitoral exige algum po de procedimento mais
pormenorizado, com demonstração de algum po de vínculo qualificado do eleitor que pretende
a transferência com o novo local de alistamento (v. art. 55 da Lei n. 4.737/65) - aqui, portanto,
dando-se ênfase à fiscalização para evitação de fraude eleitoral.
13. Conjugando estas premissas, nota-se que, mesmo que determinado indivíduo mude de
domicílio/residência, pode ele manter seu alistamento eleitoral no local de seu
domicílio/residência original.
14. Neste sen do, é esclarecedor o Resp 15.241/GO, Rel. Min. Eduardo Alckmin, DJU 11.6.1999.
15. Se é assim - vale dizer, se não é possível obrigar que à transferência de domicílio/residência
siga a transferência de domicílio eleitoral -, é fácil concluir que, inclusive para fins eleitorais, o
domicílio/residência de um indivíduo não é critério suficiente para determinar sua condição de
eleitor de certa circunscrição.
16. Então, se até para fins eleitorais esta relação domicílio-alistamento é tênue, quanto mais
para fins processuais de prova da cidadania, pois, onde o cons tuinte e o legislador não
dis nguiram, não cabe ao Judiciário fazê-lo - mormente para restringir legi midade a va de
ação popular, ins tuto dos mais caros à par cipação social e ao controle efe vo dos indivíduos
no controle da Administração Pública.
17. Recurso especial não provido.
(STJ, REsp 1242800/MS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado
em 07/06/2011, DJe 14/06/2011)

O objeto da ação popular é a anulação do ato administra vo viciado, conforme o art. 2º, LAP.
Há entendimento de que a ilegalidade por si só já é suficiente, porque já representa lesão à
moralidade, não sendo necessária a comprovação do prejuízo ao erário. A lesividade, portanto, seria
presumida. “O ato emanado de autoridade incompetente, portanto, ilegí mo, pode ser anulado pela
AP mesmo que dele não tenha do como consequência prejuízo ao erário, sempre será lesivo à
moralidade administra va” (MANCUSO, Ação Popular, 2001, p.94). Exemplos: contratação sem
licitação, concurso público com requisitos fraudados para privilegiar determinados candidatos
(ferindo, pois, a isonomia e, consequentemente, a moralidade).

ADMINISTRATIVO - AÇÃO POPULAR - AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC - PREJUÍZO

ECONÔMICO AO ERÁRIO - PRESCINDIBILIDADE - CONDENAÇÃO EM PERDAS E DANOS - MATÉRIA
DE FATO - SÚMULA 7/STJ.
1. A leitura do acórdão evidencia que a decisão foi proferida de maneira clara e precisa, contendo
fundamentos de fato e de direito suficientes para uma prestação jurisdicional completa. É cediço,
no STJ, que o juiz não fica obrigado a manifestar-se sobre todas as alegações das partes, nem a
ater-se aos fundamentos indicados por elas ou a responder, um a um, a todos os seus
argumentos, quando já encontrou mo vo suficiente para fundamentar a decisão, o que de fato
ocorreu.
2. Sem adentrar no mérito da existência ou não de prejuízo ao erário, é possível, no plano
abstrato, afirmar a prescindibilidade do dano para a propositura da ação popular.
3. Isso, porque quando a lei de ação popular, em seu art. 1º, § 1º, define patrimônio público como
"os bens e direitos de valor econômico, ar s co, esté co, histórico ou turís co" deixa claro que o
termo "patrimônio público" deve ser entendido de maneira ampla a abarcar, não apenas o
patrimônio econômico, mas também entre outros valores, a moralidade administra va.
4. Ademais, ainda que assim não se entendesse, a Corte de origem, ao analisar a questão, chegou
à constatação de que a obra trouxe prejuízos ao erário. Eis o mo vo pelo qual o Tribunal de
segunda instância referendou a condenação imposta na sentença para fixar o valor das perdas e
danos.
5. Não há como infirmar essas conclusões da Corte recorrida sem o revolvimento da matéria
fá co-probatória, o que impede o conhecimento do recurso especial neste ponto, em razão do
óbice imposto pela Súmula 7/STJ.
Agravo regimental improvido.
(STJ, AgRg no REsp 1130754/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado
em 13/04/2010, DJe 03/05/2010)

EMENTA: AÇÃO POPULAR. ABERTURA DE CONTA EM NOME DE PARTICULAR PARA MOVIMENTAR

RECURSOS PÚBLICOS. PATRIMÔNIO MATERIAL DO PODER PÚBLICO. MORALIDADE
ADMINISTRATIVA. ART. 5º, INC. LXXIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O entendimento sufragado
pelo acórdão recorrido no sen do de que, para o cabimento da ação popular, basta a ilegalidade
do ato administra vo a invalidar, por contrariar normas específicas que regem a sua prá ca ou
por se desviar dos princípios que norteiam a Administração Pública, dispensável a demonstração
de prejuízo material aos cofres públicos, não é ofensivo ao inc. LXXIII do art. 5º da Cons tuição
Federal, norma esta que abarca não só o patrimônio material do Poder Público, como também
o patrimônio moral, o cultural e o histórico. As premissas fá cas assentadas pelo acórdão
recorrido não cabem ser apreciadas nesta instância extraordinária à vista dos limites do apelo,
que não admite o exame de fatos e provas e nem, tampouco, o de legislação infracons tucional.
Recurso não conhecido. (STF, RE 170768, Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO, Primeira Turma,
julgado em 26/03/1999, DJ 13-08-1999 PP-00016 EMENT VOL-01958-03 PP-00445)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. AUSÊNCIA DE LESIVIDADE MATERIAL.

OFENSA À MORALIDADE ADMINISTRATIVA. CABIMENTO. LOTEAMENTO TIPO RESIDENCIAL.
TRANSFORMAÇÃO EM TIPO MISTO. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. CERCEAMENTO DE
DEFESA. INOCORRÊNCIA. DIVERGÊNCIA ENTRE JULGADOS DO MESMO TRIBUNAL. SÚMULA
13/STJ. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ.
1. A ação popular é instrumento hábil à defesa da moralidade administra va, ainda que
inexista dano material ao patrimônio público. Precedentes do STJ: AgRg no REsp 774.932/GO, DJ
22.03.2007 e REsp 552691/MG, DJ 30.05.2005).
2. O influxo do princípio da moralidade administra va, consagrado no art. 37 da Cons tuição
Federal, traduz-se como fundamento autônomo para o exercício da Ação Popular, não obstante
estar implícito no art. 5º, LXXIII da Lex Magna. Aliás, o atual microssistema cons tucional de
tutela dos interesses difusos, hoje compostos pela Lei da Ação Civil Pública, a Lei da Ação Popular,
o Mandado de Segurança Cole vo, o Código de Defesa do Consumidor e o Estatuto da Criança e
do Adolescente, revela normas que se interpenetram, nada jus ficando que a moralidade
administra va não possa ser veiculada por meio de Ação Popular.
3. Sob esse enfoque manifestou-se o S.T.F: "o entendimento no sen do de que, para o cabimento
da ação popular, basta a ilegalidade do ato administra vo a invalidar, por contrariar normas
específicas que regem a sua prá ca ou por se desviar de princípios que norteiam a Administração
Pública, sendo dispensável a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, não é
ofensivo ao inciso LI do art. 5° da Cons tuição Federal, norma esta que abarca não só o
patrimônio material do Poder Público, como também o patrimônio moral, o cultural e o
histórico." (RE nº 170.768/SP, ReI. Min. Ilmar Galvão, DJ de 13.08.1999).
4. Em tese, o interesse local é exteriorizado pela vontade polí ca, porquanto a lei local reflete o
anseio da comunidade mediante a boca e a pena dos legisladores eleitos pelos munícipes.
Entretanto, no caso dos autos, verifica-se pelo histórico legisla vo do Município de Bady Bassi
que o interesse da comunidade local sempre foi o de proibir a construção de hotéis, motéis,
lanchonetes dançantes e similares às margens da rodovia, consoante se observa às fls. 450 do
acórdão recorrido.
5. Compete ao Município legislar sobre questões a nentes a interesse local, dentre eles,
promovendo o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano, cuja população está sujeita às limitações
urbanís cas impostas pelo Poder Público, que, in genere , são realizadas em prol do interesse
cole vo.
6. Sob esse enfoque o acórdão recorrido assentou: "(...) A imoralidade do ato administra vo está
bem estampada na Ata da Seção Extraordinária, realizada na Câmara Municipal de Bady Bassit no
 dia 23.12.1996, quando o Projeto de Lei nº 63/96, de autoria do Execu vo Municipal foi discu do
e aprovado. Restou evidente que a transformação do loteamento residencial para de uso misto
foi unicamente para atender interesses de algumas pessoas, inclusive de vereador do Município,
que ali pretendiam construir motéis. A Lei Municipal nº 1.310/97 padece de vícios, uma vez que
foi promulgada para atender determinadas pessoas, deixando de estabelecer regras gerais,
abstratas e impessoais." fls. 451.
7. A tulo de argumento obter dictum , registre-se, a Lei Municipal 1. 310/97, que alterou a
des nação do local de uso residencial, porquanto despida de interesse público, à míngua de real
vantagem para a comunidade, restou revogada seis meses após a sua edição, consoante se infere
do voto-condutor do acórdão recorrido.
8. O julgamento antecipado da lide (art. 330, I, CPC), não implica cerceamento de defesa, se
desnecessária a instrução probatória.
Precedentes do STJ: REsp 797.184/DF, DJ 09.04.2008 e REsp 834.482/RN, DJ de 22.10.2007.
9. O art. 131, do CPC consagra o princípio da persuasão racional, habilitando-se o magistrado a
valer-se do seu convencimento, à luz dos fatos, provas, jurisprudência, aspectos per nentes ao
tema e da legislação que entender aplicável ao caso concreto constantes dos autos, rejeitando
diligências que delongam desnecessariamente o julgamento, atuando em consonância com o
princípio da celeridade processual.
10. A hipótese sub examine não revela afronta aos arts. 267 e 458, I e II do CPC, notadamente
porque as preliminares de condições da ação foram efe vamente examinadas pelo juiz singular,
no bojo da sentença, consoante se verifica às fls. 248/249.
11. A simples indicação do disposi vo do por violado (art. 6º, § 2º da Lei de Introdução ao
Código Civil), sem referência com o disposto no acórdão confrontado, obsta o conhecimento do
recurso especial. Incidência da Súmula 211/STJ: "Inadimissível recurso especial quanto à questão
que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo Tribunal a quo."
12. A divergência entre julgados do mesmo Tribunal não enseja recurso especial." (Súmula 13 do
STJ).
13. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido.
(STJ, REsp 474.475/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 09/09/2008, DJe
06/10/2008)

Não obstante o entendimento de que, com relação ao binômio ilegalidade-lesividade,

bastaria a existência de um deles, há decisão no sen do de que é necessário haver os dois – muito
embora as decisões mais recentes dispensem a prova da lesividade.

ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. CABIMENTO. ILEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO.

LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. COMPROVAÇÃO DO PREJUÍZO. NECESSIDADE.
1. O fato de a Cons tuição Federal de 1988 ter alargado as hipóteses de cabimento da ação
popular não tem o efeito de eximir o autor de comprovar a lesividade do ato, mesmo em se
tratando de lesão à moralidade administra va, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e
cultural.
2. Não há por que cogitar de dano à moralidade administra va que jus fique a condenação do
administrador público a res tuir os recursos auferidos por meio de crédito aberto irregularmente
de forma extraordinária, quando incontroverso nos autos que os valores em questão foram
u lizados em bene cio da comunidade.
3. Embargos de divergência providos.
(STJ, EREsp 260.821/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, Rel. p/ Acórdão Ministro JOÃO OTÁVIO DE
NORONHA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/11/2005, DJ 13/02/2006, p. 654)

Também nas questões ambientais se tem essa discussão, se seria uma causa autônoma ou
não. Mas, em muitos casos, o que se vai querer é evitar o dano, de modo que a lesão também será
presumida. O mais comum é que, havendo a ilegalidade, também haja a lesividade ao patrimônio.
Mas, quanto à moralidade e ao meio ambiente, o entendimento majoritário é de que são causas
autônomas.
 Polo passivo: art. 6º, LAP. É restrito aos próprios administradores e autoridades públicas, bem
como aos terceiros diretamente beneficiados.
O art. 6º, § 3º, LAP, prevê a possibilidade de reversibilidade de posição facultada ao ente ou à
en dade da administração pública que figure no polo passivo, dando-lhe ainda a opção pela
abstenção de contestar. Isso porque, tratando-se de administração pública, deve ser dada a
oportunidade de o próprio ente (ou a própria en dade) buscar a anulação do ato inválido em nome
do interesse público – o que se jus fica, também, pelo princípio da autotutela. Por outro lado, o
agente direto responsável pelo ato não poderá mudar de polo. Essa possibilidade de reversibilidade
está prevista tanto na LAP quanto na Lei de Improbidade (art. 17, § 3º, Lei 8.429/92, que remete ao
art. 6º, § 3º, LAP). Também em nome do interesse público, o art. 17, LAP, estabelece que, ainda que o
ente ou a en dade tenham contestado, eles poderão posteriormente promover a execução, caso o
autor popular não a promova.

Prazo para contestar: 20 dias, sendo o prazo comum para todos os réus (art. 7º, § 4º, LAP).
Para a professora, aplica-se o CPC/15 quanto à contagem do prazo em dias úteis.

Segundo o art. 9º, LAP, se o autor desis r da ação, outro cidadão ou o Ministério Público
poderão promover a con nuidade, em nome dos princípios da con nuidade e da indisponibilidade
temperada das ações cole vas. O Ministério Público também poderá promover a execução da
sentença, caso o autor popular não o faça em 60 dias (art. 16, LAP).

A sentença, na ação popular, terá efeitos oponíveis erga omnes, nos termos do art. 18, LAP, à
exceção de ex nção da causa por insuficiência de prova, caso em que não se fará coisa julgada
material.

Obs: Ação Popular e Ação Civil Pública – semelhança dos respec vos objetos

AÇÃO CIVIL PÚBLICA - QUESTÃO DO OBJETO E DA LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO -

PRIVATIZAÇÃO - INSURGÊNCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL EM FACE DO BNDES E DA
ANTIGA COMPANHIA ELETROMECÂNICA-CELMA - DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO E SOCIAL -
DISCUSSÃO SOBRE A ANULAÇÃO DE LEILÃO DE PRIVATIZAÇÃO – POSSIBILIDADE.
1. Questão federal: três os fundamentos do acórdão recorrido que concluíram pela ilegi midade
do MPF: (a) O MPF não poderia u lizar da ação civil pública como sucedâneo da ação popular; (b)
A legislação de regência somente autoriza o Ministério Público Estadual, não o Federal, a trilhar
em demanda como esta, que visa a anulação de ato administra vo, pois – a bem da verdade –
trata-se de priva zação de empresa estatal do Estado do Rio de Janeiro; e (c) O princípio da
picidade estaria em relevo e não permi ria o ajuizamento da ação da forma como foi feito,
porquanto inexiste comando norma vo que autorize a ação do MPF na busca da descons tuição
do ato (leilão de priva zação).
2. A Lei Federal n. 8.625/93, art. 25, IV, "b", legi ma o MPF para o manejo da ação civil pública
para a anulação de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade.
3. A ação civil pública, em regra, não tem por objeto, apenas, a condenação em dinheiro ou em
obrigação de fazer ou não fazer, conforme o art. 3º da Lei n. 7.347/85, pois o art. 25, IV, "b", da
Lei n. 8.625/93, passou a admi r o manejo da ação civil pública, apenas pelo Parquet, com
objeto cons tu vo ou descons tu vo.
4. Hodiernamente, de modo a configurar inclusive uma conquista dos jurisdicionados para a
defesa dos interesses difusos, cole vos e individuais homogêneos, o que resulta na própria
defesa de um conceito mais amplo – interesses sociais –, esta Corte tem reconhecido, por
inúmeras vezes, a legi midade do órgão ministerial para a atuação na defesa da sociedade. Está o
Ministério Público, tanto da União quanto dos Estados, legi mado a toda e qualquer demanda
que vise à defesa do patrimônio público, podendo valer-se da ação civil pública como objeto
cons tu vo nega vo. Doutrina e jurisprudência.
 5. A superveniente priva zação de empresa estatal que causou dano ao erário não re ra do
Ministério Público a legi mação para a ação civil pública que visa à recomposição do patrimônio
público e a anulação do ato, não importando se a ação foi proposta antes da vigência da Lei n.
8.625/93.
6. Daí se não dizer que, então, não existem mais diferenças entre a ação civil pública e a ação
popular. Elas existem, apenas ocorrem semelhanças em alguns pontos e em alguns específicos
objetos; tudo isso, entretanto, para melhor aparelhar os jurisdicionados na busca de um melhor
Estado Democrá co de Direito e de uma maior efe vidade nos princípios e obje vos da República
(arts. 1º e 3º da CF). Não bastasse isso, analisando o tema sobre a ó ca processual, tem-se que as
tutelas invocadas em ambas as ações são fungíveis, podendo o Parquet se valer da ação civil
pública, e o par cular da ação popular para tentar resguardar os mesmos objetos. Nada disso
entra em contraste com o sistema jurisdicional brasileiro. A fim de que se possa evitar decisões
conflitantes, existe a sistemá ca da prevenção, da conexão e da con nência, além de poder o
magistrado, a seu talante e nos termos da lei, suspender processo que corre no Juízo onde oficia
para aguardar, se assim entender, decisão nos autos de processo em curso em outro Juízo. Sobre
o tema, pontuou o saudoso mestre HELY LOPES MEIRELLES (in Mandado de Segurança, Ação Civil
Pública, Mandado de Injunção, Habeas Data; RT; 12ª ed.; p. 120) que nem mesmo a ação popular
exclui a ação civil pública, visto que a própria lei admite expressamente a concomitância de
ambas. Na mesma linha, são os seguintes precedentes desta Corte: REsp 98.648/MG, Rel. Min.
José Arnaldo, DJ 28.4.1997; REsp 31.547-9/SP, Rel. Min. Américo Luz, DJ 8.11.1993.
7. Questão da aplicação da Teoria do Fato Consumado, levantada por alguns dos recorridos.
Matéria afeta ao mérito da demanda, que deve ser analisada no Juízo de Primeiro Grau. Recurso
especial provido, com a determinação do retorno dos autos à primeira instância, para o
prosseguimento do feito.
(STJ, REsp 695.214/RJ, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em
14/08/2007, DJ 23/08/2007, p. 243)

🡺 Questões para a prova

1) Explique a per nência de aplicar o disposto no Título III do CDC para a tutela de outros
direitos difusos além dos concernentes à matéria consumerista.
2) Relacione o direito à memória ao direito difuso e a viabilidade de uso dos mecanismos do
processo cole vo para a sua defesa.
3) Pode o MP mover a ação civil pública para qualquer po de direito difuso, cole vo e
individual homogêneo? Observe a Cons tuição e a legislação infracons tucional.
4) Qual a natureza jurídica do inquérito civil? Se houver o arquivamento, outro legi mado
poderá mover a ACP?
5) Analise o teor do art. 18 da Lei 4717 de 1965 e do art. 16 da Lei 7347 de 1985.
6) Explique o disposto no art. 83 do CDC e relacione aos princípios da tutela cole va.
7) O que se entende por microssistema?

Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC)

A conciliação não está fora do processo cole vo e o compromisso de ajustamento de conduta

é uma solução conciliada que pode acontecer no âmbito tanto judicial quanto no extrajudicial, sendo
que, na hipótese de ser firmado extrajudicialmente, o respec vo termo servirá como tulo execu vo
extrajudicial. Tudo que puder ser objeto de ACP poderá ser objeto de TAC, que poderá ser firmado a
qualquer momento do processo. Se o compromisso for tomado durante o inquérito civil público, ele
deverá ser homologado pelo Conselho Superior do Ministério Público, após o que o inquérito será
arquivado. Se for tomado no curso do processo judicial, ex ngue-se o feito e o termo servirá de tulo
execu vo judicial em hipótese de descumprimento.
O termo envolverá apenas as questões de responsabilidade civil, não incidindo sobre as
esferas penal e administra va. Contudo, há quem entenda que o TAC suspende a ação penal por
ausência de justa causa e, uma vez cumpridas as obrigações constantes do termo, a ação seria
trancada. Isso é defendido com base nos ar gos 59, § 5º e 60, do Código Florestal6 (Lei nº
12.651/2012). Mesmo que o art. 59, § 5º aborde especificamente sanções no âmbito administra vo,
há quem use o disposi vo para abranger a esfera penal. Por outro lado, há quem alegue a
incons tucionalidade dos disposi vos – sendo, inclusive, objeto de ADI, sem decisão do STF ainda –,
defendendo a independência das instâncias, o que tornaria impossível a produção de efeitos nas
esferas penal e administra va.
De todo modo, na esfera cível, uma vez tomado o compromisso do interessado, não há
fundamento para o ajuizamento de ação civil pública pelo órgão responsável, por falta de interesse
de agir. Isso não representa violação ao princípio da indisponibilidade temperada das ações cole vas,
justamente porque não se trata de indisponibilidade absoluta, mas sim temperada.

Os legi mados para tomar o compromisso dos indivíduos e das empresas são os órgãos
públicos com legi midade para ajuizar ação civil pública, nos termos do art. 5º, § 6º, da Lei nº
7.347/1985. As associações, portanto, estão excluídas da possibilidade de tomar compromisso, por
mais que sejam legi madas a vas para ACP. Não haverá necessidade de assinatura de testemunhas
para que seja conferida ao TAC força de tulo execu vo extrajudicial, visto que os órgãos públicos são
dotados de fé pública e qualquer ação em conluio será punida em uma ação de improbidade.
Quanto aos legi mados para promover a execução em casos de descumprimento do TAC, há
discussão. O STJ tem julgado no sen do de que só os órgãos públicos poderiam executar. Contudo, há
quem diga que não precisaria haver limitações, ou seja, que qualquer legi mado (inclusive uma
associação) poderia executar, já que os parâmetros já terão sido estabelecidos por um órgão público.

A ideia do TAC é adequar a conduta; trata-se de método que deve ser adequado à solução do
caso concreto. Não é sinônimo de abrir mão do direito da cole vidade, até porque o legi mado está
agindo em nome de outrem. As cláusulas que vão ser fixadas devem buscar a reparação integral e a
tutela específica para reparar ou evitar a lesão (admitem-se medidas preven vas, como uma
obrigação de não fazer, por exemplo, e não apenas repressivas, mas, na prá ca, a maioria acaba
sendo firmada quando já houve algum dano). O compromisso de ajustamento de conduta também
não configura confissão por parte do interessado.

Há discussão quanto à natureza jurídica do TAC. Para Marcelo Abelha Rodrigues, trata-se de
ins tuto com natureza própria. Mas muitos falam em “transação”, com a ressalva de que o legi mado
não é tular daquele direito (afinal, não seria possível abrir mão de um direito que não é seu, ainda
que se trate de direito disponível, como no caso de direitos individuais homogêneos). Isto é, não se
pode falar que se trata de transação de direitos disponíveis. Há quem diga que não se negocia o
direito, mas, sim, o tempo, já que o TAC busca a reparação integral tal como a ACP. Contudo, até
chegar ao cumprimento de sentença de uma ACP, gasta-se muito tempo – o que é justamente o que
se busca evitar com o TAC.
Na jurisprudência, geralmente se fala em “transação”. REsp nº 299.400/RJ: fala-se em
transação, no sen do de se encontrar a forma adequada de corrigir a conduta:

6
Art. 59, § 5º, Lei nº 12.651/2012: “A par r da assinatura do termo de compromisso, serão suspensas as sanções
decorrentes das infrações mencionadas no § 4o deste ar go e, cumpridas as obrigações estabelecidas no PRA ou no termo
de compromisso para a regularização ambiental das exigências desta Lei, nos prazos e condições neles estabelecidos, as
multas referidas neste ar go serão consideradas como conver das em serviços de preservação, melhoria e recuperação da
qualidade do meio ambiente, regularizando o uso de áreas rurais consolidadas conforme definido no PRA”. Art. 60: “A
assinatura de termo de compromisso para regularização de imóvel ou posse rural perante o órgão ambiental competente,
mencionado no art. 59, suspenderá a punibilidade dos crimes previstos nos arts. 38, 39 e48 da Lei no 9.605, de 12 de
fevereiro de 1998, enquanto o termo es ver sendo cumprido.”
 PROCESSO CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR DANO AMBIENTAL – AJUSTAMENTO DE CONDUTA –
TRANSAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO – POSSIBILIDADE.
1. A regra geral é de não serem passíveis de transação os direitos difusos.
2. Quando se tratar de direitos difusos que importem obrigação de fazer ou não fazer deve-se dar
tratamento dis nto, possibilitando dar à controvérsia a melhor solução na composição do dano,
quando impossível o retorno ao status quo ante.
3. A admissibilidade de transação de direitos difusos é exceção à regra.
4. Recurso especial improvido.
(REsp 299.400/RJ, Rel. Ministro FRANCISCO PEÇANHA MARTINS, Rel. p/ Acórdão Ministra ELIANA
CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/06/2006, DJ 02/08/2006, p. 229)

Cláusulas e requisitos obrigatórios: obrigações (fazer, não fazer, indenizar), astreintes (para
garan r o ânimo de cumprimento). Há também aspectos formais. As cláusulas devem ser claras e de
fácil compreensão, com previsão específica de prazos. É preciso haver também a fundamentação,
apontando os disposi vos legais. Nesse sen do, os considerandos iniciais serão muito importantes
para estabelecer a base legal. Deve haver per nência e razoabilidade quanto às obrigações, que
devem visar à tutela específica e à busca da reparação integral, restaurando-se, na medida do
possível, o status quo ante.
Outras formalidades são as seguintes: forma escrita, iden ficação das partes e do objeto (de
forma clara), para que possa funcionar como tulo execu vo extrajudicial. Quanto ao objeto, é
essencial que ele seja bem delimitado, para que não haja problemas de interpretação
posteriormente, até porque, muitas vezes, há possibilidade tanto de dano ricochete (isto é, a lesão
afeta não só dano cole vo, como também afeta danos individuais, o que acontece bastante no dano
ambiental) quanto de danos futuros (e incertos), como é o caso de poluição no mar, cujos efeitos são
desconhecidos. Nem sempre haverá condições de avaliação a extensão do dano no futuro, mo vo
pelo qual pode se inserir cláusula que possibilite nova obrigação ou nova ação caso se verifique dano
futuro.
Também a publicidade será fundamental, até porque o termo é feito em nome da
cole vidade. Embora a Lei de Ação Civil Pública não seja muito clara quanto a isso, outros diplomas
realçam a importância da publicidade (exemplo: art. 113, CDC; Lei de Informação Ambiental). Isso é
importante para que a sociedade possa acompanhar o cumprimento do TAC. Por isso, a publicidade
não implica apenas a publicação no diário oficial. É preciso pensar em um sen do amplo para trazer
de fato visibilidade, abrangendo inclusive formas de par cipação da população (como, por exemplo,
audiência pública, como houve no caso da Chevron), ainda que a lei não fale disso.
Nos casos de TAC tomado por órgãos outros que não o MP, há discussão quanto à
obrigatoriedade de se ouvir o MP ou não. Alguns autores fazem analogia com a própria ACP. Mas
também ninguém quer celebrar um TAC que será ques onado por outro legi mado depois (o próprio
MP poderia ques onar a validade do TAC e ajuizar ACP por julgá-lo inválido). Na prá ca, chamam-se
todos os interessados e os outros legi mados poderão atuar como intervenientes.
Se for firmado um compromisso de ajustamento de conduta que negocie direito indisponível,
caso o objeto ofenda a Cons tuição, pode haver ACP anulatória e até mesmo uma ação popular para
descons tuir o ato.

Durante o cumprimento do compromisso, por mais que se preveja multa cominatória

(astreintes), há situações que podem jus ficar o atraso, sem imposição da multa. Nesses casos, o
órgão deve ser imediatamente no ficado, para que não haja incidência de multa. Afinal, em que pese
se falar em responsabilidade obje va, deve haver razoabilidade. Assim, em hipóteses de força maior
completamente imprevisíveis e alheios ao âmbito de ingerência do interessado, não seria razoável
impor multa por atraso a que não deu causa.
 A Lei nº 7.347/1985 não fala em possibilidade ou não de se firmar um novo compromisso
com o mesmo interessado por outro fato. Isso deve ser analisado caso a caso, sendo certo que a lei
não proíbe. Mesmo que tenha havido descumprimento anterior, pode-se considerar a celebração de
um novo compromisso para evitar a fase de conhecimento e, consequentemente, ganhar tempo.

A Lei da Concorrência (art. 85, Lei 12.259/2011) traz ins tuto semelhante, o compromisso de
cessação, para fazer cessar o abuso do poder econômico. O compromisso dirá respeito à
responsabilidade administra va. No entanto, o CADE não é obrigado a dar essa opção às empresas, já
que a própria lei fala em juízo de conveniência e oportunidade quanto ao oferecimento ou não de
proposta de compromisso de cessação. Prevê-se a necessidade de publicidade – o que decorre da
natureza do direito tutelado –, salvo casos excepcionais (art. 85, § 7º). O termo de cessação também
terá força de tulo execu vo extrajudicial (art. 85, § 8º). Os parágrafos do art. 85 estabelecem os
requisitos que devem ser observados no compromisso de cessação. Há previsão de multa em caso de
descumprimento, a fim de es mular o cumprimento dentro do prazo, assim como no TAC da ACP.

Exemplo: Compromisso de Ajustamento de Conduta da Chevron. Nesse caso, o objeto do

termo estava sendo discu do judicialmente, em duas ações civis públicas diferentes (uma para cada
vazamento). Na fundamentação do termo, iden ficou-se que a operação da Chevron era lícita, com
aprovação do IBAMA. A atuação lícita, contudo, não afasta o dever de reparar o dano, tampouco a
sanção na esfera administra va. Houve conciliação e homologação judicial dos termos, tendo o
IBAMA e a ANP funcionado como intervenientes. Apesar de a par cipação de tais en dades não ser
obrigatória, o apoio técnico dá mais segurança. No caso, o termo deixou o objeto bem limitado:
reparação civil pelos dois incidentes, sem repercussão nas outras esferas (sendo que as multas
administra vas já haviam sido pagas). Deixou-se claro, ainda, que o compromisso dizia respeito
apenas ao direito difuso, sem excluir a possibilidade de ações autônomas para a reparação de danos
individuais. Quanto aos danos futuros, estabeleceu-se cláusula abrindo para a possibilidade de nova
obrigação ou nova ação caso se verificasse dano futuro decorrente do mesmo fato, a fim de garan r a
reparação integral.

Exemplo: supermercado Bolshoi em Santos cujos empacotadores eram menores de idade,

trabalhando de forma irregular. Foi firmado TAC tomado pelo MPT. Nesse caso, estabeleceram-se
obrigações de não fazer e de reparação do dano moral cole vo. Contudo, inseriu-se cláusula
prevendo fornecimento de equipamento, o que não foi ques onado. Teoricamente, o dinheiro pago a
tulo de reparação por dano moral cole vo deveria ser des nado ao Fundo específico do ECA – tanto
que há casos em que o STJ considera tais cláusulas nulas. No REsp nº 802.060/RS, por exemplo, o STJ
considerou que o fornecimento de equipamentos de informá ca seriam um excesso, afirmando,
ainda, que se tratava de cerceamento de defesa, já que tal medida havia sido imposta pelo MP:

ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. INQUÉRITO CIVIL. TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA. ART.

5º, § 6º, DA LEI 7.347/85. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. IMPOSIÇÃO PELO MINISTÉRIO
PÚBLICO. CERCEAMENTO DE DEFESA. COAÇÃO MORAL. VIOLAÇÃO DO CONTRADITÓRIO E DA
AMPLA DEFESA. EXCESSO DE COBRANÇA. MULTA MORATÓRIA. HOMOLOGAÇÃO DE TERMO DE
AJUSTAMENTO PELO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ART. 9º, §§ 2º E 3º DA LEI
7347/85
1. A revogação da manifestação de vontade do compromitente, por ocasião da lavratura do
Termo de Ajustamento de Conduta - TAC junto ao órgão do Ministério Público, não é objeto de
regulação pela Lei 7347/855.
2. O Termo de Ajustamento, por força de lei, encerra transação para cuja validade é
imprescindível a presença dos elementos mínimos de existência, validade e eficácia à
caracterização deste negócio jurídico.
3. Sob esse enfoque a abalizada doutrina sobre o tema assenta: "(...)Como todo negócio jurídico,
o ajustamento de conduta pode ser compreendido nos planos de existência, validade e eficácia.
Essa análise pode resultar em uma fragmentação ar ficial do fenômeno jurídico, posto que a
existência, a validade e a eficácia são aspectos de uma mesmíssima realidade. Todavia, a u lidade
da mesma supera esse inconveniente. (...) Para exis r o ajuste carece da presença dos agentes
representando dois "centros de interesses, ou seja, um ou mais compromitentes e um ou mais
compromissários; tem que possuir um objeto que se consubstancie em cumprimento de
obrigações e deveres; deve exis r o acordo de vontades e ser veiculado através de uma forma
percep vel(...) (RODRIGUES, Geisa de Assis, Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de
Conduta, Rio de Janeiro, Ed. Forense, 2002, p. 198). (Grifamos).
4. Consectariamente, é nulo o tulo subjacente ao termo de ajustamento de conduta cujas
obrigações não foram livremente pactuadas, consoante adverte a doutrina, verbis:"(...) Para ser
celebrado, o TAC exige uma negociação prévia entre as partes interessadas com o intuito de
definir o conteúdo do compromisso, não podendo o Ministério Público ou qualquer outro ente ou
órgão público legi mado impor sua aceitação. Caso a negociação não chegue a termo, a matéria
certamente passará a ser discu da no âmbito judicial. (FARIAS, Talden, Termo de Ajustamento e
Conduta e acesso à Jus ça, in Revista Dialé ca de Direito Processual, São Paulo, v.LII, p. 121).
5. O Tribunal a quo à luz do contexto fá co-probatório encartado nos autos, insindicável pelo
Egrégio Superior Tribunal de Jus ça, consignou que: (a) o Termo de Ajustamento de Conduta in
foco não transpõe a linde da existência no mundo jurídico, em razão de o mesmo não refle r o
pleno acordo de vontade das partes, mas, ao revés, imposição do membro do Parquet Estadual,
o qual oficiara no inquérito; (b) a prova constante dos autos revela de forma inequívoca que a
no ficação da parte, ora Recorrida, para comparecer à Promotoria de Defesa Comunitária de
Estrela-RS, para "negociar" o Termo de Ajustamento de Conduta, se deu à guisa de incursão em
crime de desobediência; (c) a Requerida, naquela ocasião desprovida de representação por
advogado, firmou o Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministério Público Estadual no
sen do de apresentar projeto de reflorestamento e doar um microcomputador à Agência
Florestal de Lajeado, órgão subordinado ao Execu vo Estadual do Rio Grande do Sul; (e)
posteriormente, a parte, ora Recorrida, sob patrocínio de advogado, manifestou sua
inconformidade quanto aos termos da avença celebrada com o Parquet Estadual, requerendo a
revogação da mesma, consoante se infere do excerto do voto condutor dos Embargos
Infringentes à fl. 466.
6. A exegese do art. 3º da Lei 7.347/85 ("A ação civil poderá ter por objeto a condenação em
dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer"), a conjunção “ou” deve ser
considerada com o sen do de adição (permi ndo, com a cumulação dos pedidos, a tutela integral
do meio ambiente) e não o de alterna va excludente (o que tornaria a ação civil pública
instrumento inadequado a seus fins). Precedente do STJ:REsp 625.249/PR, Rel. Ministro LUIZ FUX,
PRIMEIRA TURMA, DJ 31/08/2006)
7. A reparação de danos, mediante indenização de caráter compensatório, deve se realizar com
a entrega de dinheiro, o qual reverterá para o fundo a que alude o art. 13 da Lei 7345/85.
8. Destarte, não é permi do em Ação Civil Pública a condenação, a tulo de indenização, à
entrega de bem móvel para uso de órgão da Administração Pública.
9. Sob esse ângulo, sobressai nulo o Termo de Ajustamento de Conduta in foco, por força da
inclusão de obrigação de dar equipamento de informá ca à Agência de Florestal de Lajeado.
10. Nesse sen do direciona a notável doutrina:“(...)como o compromisso de ajustamento às
“exigências legais” subs tui a fase de conhecimento da ação civil pública, contemplando o que
nela poderia ser deduzido, são três as espécies de obrigações que, pela ordem, nele podem
figurar: (i) de não fazer, que se traduz na cessação imediata de toda e qualquer ação ou a vidade,
atual ou iminente, capaz de comprometer a qualidade ambiental; (ii) de fazer, que diz com a
recuperação do ambiente lesado; e (iii) de dar, que consiste na fixação de indenização
correspondente ao valor econômico dos danos ambientais irreparáveis ( Edis Milaré, Direito
Ambiental, p. 823, 2004).
11. Consectariamente, é nula a homologação de pedido de arquivamento de inquérito civil
público instaurado para a apuração de dano ambiental, pelo Conselho Superior do Ministério
Público, à míngua de análise da inconformidade manifestada pelo compromitente quanto ao teor
do ajuste.
12. A legislação faculta às associações legi madas o oferecimento de razões escritas ou
documentos, antes da homologação ou da rejeição do arquivamento (art. 5º, V, "a" e "b", da Lei
 7347/85), sendo certo, ainda, que na via administra va vigora o princípio da verdade real, o qual
autoriza à Administração u lizar-se de qualquer prova ou dado novo, obje vando, em úl ma
ra o, a aferição da existência de lesão a interesses sob sua tutela.
13. Muta s mutandis, os demais interessados, desde que o arquivamento não tenha sido
reexaminado pelo Conselho Superior, poderão oferecer razões escritas ou documentos, máxime
porque a reapreciação de ato inerente à função ins tucional do Ministério Público Federal, como
no caso em exame, não pode se dar ao largo da análise de eventual ilegalidade perpetrada pelo
órgão originário, mercê da inarredável função fiscalizadora do Parquet.
14. Sob esse enfoque não dissente a doutrina ao assentar: "A homologação a que se refere o
disposi vo, contudo, não tem mero caráter administra vo, nela havendo também certo grau de
ins tucionalidade. Note-se a diferença. Não trata a lei de mera operação na qual um ato
administra vo é subordinado à apreciação de outra autoridade. Trata-se, isso sim, de
reapreciação de ato inerente à função ins tucional do Ministério Público, qual seja, a de defender
os interesses difusos e cole vos, postulado que, como já anotamos, tem fundamento
cons tucional. Por isso mesmo, não bastará dizer-se que o Conselho Superior examina a
legalidade da promoção de arquivamento. Vai muito além na revisão. Ao exame de inquérito ou
das peças informa vas, o Conselho reaprecia todos os elementos que lhe foram reme dos,
inclusive - e este ponto é importante - procede à própria reavaliação desses elementos. Vale
dizer: o que para o órgão responsável pela promoção de arquivamento conduzia à
impossibilidade de ser proposta a ação civil, para o Conselho Superior os elementos coligidos
levariam à viabilidade da propositura. O poder de revisão, em conseqüência, implica na
possibilidade de o Conselho Superior subs tuir o juízo de valoração do órgão originário pelo seu
próprio(...)José dos Santos Carvalho Filho, in Ação Civil Pública, Comentários por Ar go, 7ª ed;
Lumen Juris; Rio de Janeiro, 2009, p. 313-316) grifos no original 15. A apelação que decide pela
inexigibilidade do Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, por maioria, malgrado aluda à
carência, encerra decisão de mérito, e, a for ori, desafia Embargos Infringentes.
16. In casu, as razões de decidir do voto condutor dos Embargos Infringentes revelam que análise
recursal se deu nos limites do voto parcialmente divergente de fls. 399/402, fato que afasta a
nulidade do referido acórdão suscitada pelo Ministério Público Federal à fl. 458.
17. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido.
(REsp 802.060/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/12/2009, DJe
22/02/2010)

Perguntas:
1) Considerando a finalidade do compromisso de ajustamento de conduta, quais são os
requisitos e cláusulas obrigatórias para a validade do tulo execu vo extrajudicial?
2) Se houver algum po de ilegalidade no compromisso de ajustamento de conduta, como
poderá ser feita a sua descons tuição?
3) Qual a natureza jurídica da multa fixada no compromisso de ajustamento de conduta
para o caso de atraso no cumprimento das obrigações ajustadas?
4) Se o compromisso de ajustamento de conduta for descumprido, quem poderá promover
a execução?

Controle difuso no âmbito de ação civil pública

O STF já tem entendimento de que é possível fazer controle difuso de cons tucionalidade em
ação civil pública, isto é, declarar incidentalmente a incons tucionalidade de determinada norma no
caso concreto, desde que se trate de causa de pedir, fundamento ou questão prejudicial e não do
pedido.
Há autores que incluem o processo cole vo como uma das vias de ação direta de controle de
cons tucionalidade, aludindo à segurança da ordem cons tucional como direito difuso. Fala-se,
assim, em um processo cole vo especial, gênero cujas espécies seriam as ações de controle
concentrado, até porque muitas delas acabam envolvendo direitos transindividuais. Além do
processo cole vo especial (processo obje vo), haveria o processo cole vo comum, cujas espécies
seriam os instrumentos já conhecidos de processo subje vo (ACP, Ação Popular, MS Cole vo etc.). E,
no processo cole vo comum, em que se discutem questões concretas, há possibilidade de controle
difuso.
Contudo, uma das caracterís cas do processo cole vo é a eficácia erga omnes da decisão, já
que só assim é possível conferir efe vidade à proteção do direito indivisível. Diante da extensão da
decisão, houve debate, já que não é papel da ACP se subs tuir a uma ação de controle concentrado.
Mas, ainda que não possa haver em uma ACP o pedido de declaração de incons tucionalidade de
determinada lei, o pedido em si poderá ser fundamentado na incons tucionalidade da lei. Exemplo:
já se discu u a proibição da Farra do Boi em uma ACP com base no art. 225, CF. A ideia da ação
cole va é proteger direitos indivisíveis, de toda a cole vidade (no caso da Farra do Boi, a preservação
de uma espécie). Se se afastar o debate cons tucional da fundamentação, corre-se o risco de se
frustrar o próprio obje vo das ações cole vas, até porque muitas questões são cons tucionais.
Os autores de processo cole vo defendem a possibilidade de controle difuso, ressalvando
apensa que não pode ser o pedido em si. Já Alexandre de Moraes e Gilmar Mendes afirmam que, na
prá ca, seria uma subs tuição das ações de controle concentrado, em razão dos efeitos da decisão
em processo cole vo. O STF analisou essa questão na Rcl 600/SP e entendeu pela possibilidade de
controle difuso em sede de ACP. Nessa reclamação, alegou-se usurpação da competência do STF, já
que a decisão teria reconhecido, na fundamentação, a incons tucionalidade da vedação de correção
da caderneta de poupança (direitos individuais homogêneos), com efeito erga omnes. O STF
entendeu não ter havido usurpação de sua competência, já que qualquer juiz pode fazer controle
difuso. Além disso, pode chegar ao STF pela via recursal, com possibilidade, inclusive, de atribuição
de efeito suspensivo ao recurso. Por fim, a Cons tuição não limita o controle difuso às lides
individuais:

Reclamação. 2. Ação civil pública contra ins tuição bancária, obje vando a condenação da ré ao
pagamento da "diferença entre a inflação do mês de março de 1990, apurada pelo IBGE, e o
índice aplicado para crédito nas cadernetas de poupança, com vencimento entre 14 a 30 de abril
de 1990, mais juros de 0,5% ao mês, correção sobre o saldo, devendo o valor a ser pago a cada
um fixar-se em liqüidação de sentença". 3. Ação julgada procedente em ambas as instâncias,
havendo sido interpostos recursos especial e extraordinário. 4. Reclamação em que se sustenta
que o acórdão da Corte reclamada, ao manter a sentença, estabeleceu "uma
incons tucionalidade no plano nacional, em relação a alguns aspectos da Lei nº 8024/1990, que
somente ao Supremo Tribunal Federal caberia decretar". 5. Não se trata de hipótese susce vel de
confronto com o precedente da Corte na Reclamação nº 434-1 - SP, onde se fazia inequívoco que
o obje vo da ação civil pública era declarar a incons tucionalidade da Lei nº 7.844/1992, do
Estado de São Paulo. 6. No caso concreto, diferentemente, a ação obje va relação jurídica
decorrente de contrato expressamente iden ficado, a qual estaria sendo alcançada por norma
legal subseqüente, cuja aplicação levaria a ferir direito subje vo dos subs tuídos. 7. Na ação civil
pública, ora em julgamento, dá-se controle de cons tucionalidade da Lei nº 8024/1990, por via
difusa. Mesmo admi ndo que a decisão em exame afasta a incidência de Lei que seria aplicável à
hipótese concreta, por ferir direito adquirido e ato jurídico perfeito, certo está que o acórdão
respec vo não fica imune ao controle do Supremo Tribunal Federal, desde logo, à vista do art.
102, III, letra b, da Lei Maior, eis que decisão defini va de Corte local terá reconhecido a
incons tucionalidade de lei federal, ao dirimir determinado conflito de interesses. Manifesta-se,
dessa maneira, a convivência dos dois sistemas de controle de cons tucionalidade: a mesma lei
federal ou estadual poderá ter declarada sua invalidade, quer, em abstrato, na via concentrada,
originariamente, pelo STF (CF, art. 102, I, a), quer na via difusa, incidenter tantum, ao ensejo do
desate de controvérsia, na defesa de direitos subje vos de partes interessadas, afastando-se sua
incidência no caso concreto em julgamento. 8. Nas ações cole vas, não se nega, à evidência,
também, a possibilidade da declaração de incons tucionalidade, incidenter tantum, de lei ou
ato norma vo federal ou local. 9. A eficácia erga omnes da decisão, na ação civil pública, ut art.
16, da Lei nº 7347/1997, não subtrai o julgado do controle das instâncias superiores, inclusive
do STF. No caso concreto, por exemplo, já se interpôs recurso extraordinário, rela vamente ao
 qual, em situações graves, é viável emprestar-se, ademais, efeito suspensivo. 10. Em
reclamação, onde sustentada a usurpação, pela Corte local, de competência do Supremo Tribunal
Federal, não cabe, em tese, discu r em torno da eficácia da sentença na ação civil pública (Lei nº
7347/1985, art. 16), o que poderá, entretanto, cons tuir, eventualmente, tema do recurso
extraordinário. 11. Reclamação julgada improcedente, cassando-se a liminar.
(Rcl 600, Relator(a): Min. NÉRI DA SILVEIRA, Tribunal Pleno, julgado em 03/09/1997, DJ
05-12-2003 PP-00019 EMENT VOL-02135-01 PP-00006)

Na Rcl 8.6057, manteve-se o entendimento. REsp nº 175.222/SP8.

Prescrição

A Lei de Ação Civil Pública não fala em prazo. Já a Lei de Ação Popular e a Lei de Improbidade
Administra va falam em prazo prescricional de cinco anos. Mas, na realidade, será necessário olhar
para a natureza do direito tutelado.
No caso de dano ao erário, por exemplo, o art. 37, § 5º, da Cons tuição, prevê
expressamente a imprescri bilidade. Isto é, quando se tratar de dano ao erário e consequente
necessidade de ressarcimento, não haverá que se falar em prescrição. Esse ar go, contudo, gerou
ampla discussão na doutrina, com diversas correntes. Uma deles defendia que o cons tuinte havia
trazido hipótese de imprescri bilidade em razão da tutela do bem público – posição esta majoritária
e acolhida inclusive pelos Tribunais9. Há, todavia, quem afirme que tal interpretação atente contra o
princípio da segurança jurídica, sendo que os autores que apresentam essa crí ca divergem com
relação ao prazo prescricional, 10 anos (maior prazo previsto em lei) ou 5 anos (prazo próprio do
direito administra vo). Hoje, o STF entende pela imprescri bilidade, mas ainda há pendências, já
que, em um primeiro momento, excepcionou os ilícitos civis, cuja pretensão de reparação
7
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE – IMPLEMENTO E ESPÉCIES. Descabe confundir o controle concentrado de
cons tucionalidade com o difuso, podendo este úl mo ser implementado por qualquer Juízo nos processos em geral,
inclusive cole vo, como é a ação civil pública – precedentes: Recursos Extraordinários nº 424.993/DF, relator ministro
Joaquim Barbosa, e 511.961/SP, relator ministro Gilmar Mendes, acórdãos publicados, respec vamente, no Diário da Jus ça
eletrônico de 19 de outubro de 2007 e 13 de novembro de 2009. (Rcl 8605 AgR, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal
Pleno, julgado em 17/10/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-220 DIVULG 06-11-2013 PUBLIC 07-11-2013)
8
RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EFICÁCIA ERGA OMNES. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE INCIDENTER
TANTUM. POSSIBILIDADE. ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. O Supremo Tribunal Federal admite a
propositura de ação civil pública com base na incons tucionalidade de lei, ao fundamento de que, nesse caso, não se
trata de controle concentrado, mas sim controle difuso de cons tucionalidade, passível de correção pela Suprema Corte
pela interposição do recurso extraordinário. Na verdade, o que se repele é a tenta va de burlar o sistema de controle
cons tucional para pleitear, em ação civil pública, mera pretensão de declaração de incons tucionalidade, como se de
controle concentrado se tratasse. In casu, o pedido formulado pelo Parquet diz respeito ao direito individual homogêneo do
contribuinte de não recolher tributo, que, segundo seu entendimento, é ilegí mo. A incons tucionalidade da lei criadora
do "complemento de taxa de serviços públicos", ins tuído pela Municipalidade de Campos do Jordão, nada mais é do
que o fundamento dessa ilegi midade e sequer faz coisa julgada, nos termos do ar go 469 do Código de Processo Civil.
Admi da a declaração incidenter tantum da incons tucionalidade de lei municipal em ação civil pública, devem os autos
retornar à Corte a quo para que examine as demais preliminares argüidas, incluído o exame da legi midade do Parquet para
a defesa dos contribuintes, e, se for o caso, prossiga no exame do mérito da demanda. Recurso especial parcialmente
provido. (REsp 175.222/SP, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/03/2002, DJ 24/06/2002, p.
230)
9
INFORMATIVO STJ N° 0454 Período 1º a 5 de novembro de 2010 – ACP. PLEITO RESSARCITÓRIO. IMPRESCRITIBILIDADE.
Na espécie, o tribunal a quo entendeu que, remanescendo, em ação civil pública por ato de improbidade administra va, o
pleito ressarcitório, este, por ser imprescri vel, pode ser buscado em ação autônoma. É pacífico no STJ que as sanções
previstas no art. 12 e incisos da Lei n. 8.429/1992 prescrevem em cinco anos, o que não ocorre com a reparação do dano
ao erário por ser imprescri vel a pretensão ressarcitória nos termos do art. 37, § 5º, da CF/1988. Assim, quando
autorizada a cumulação do pedido condenatório e do ressarcitório em ação por improbidade administra va, a rejeição do
pedido condenatório abarcado pela prescrição não impede o prosseguimento da demanda quanto ao segundo pedido em
razão de sua imprescri bilidade. Com essas considerações, a Turma deu provimento ao recurso do MPF para determinar o
prosseguimento da ação civil pública por ato de improbidade no que se refere ao pleito de ressarcimento de danos ao
erário. Precedentes citados: AgRg no REsp 1.038.103-SP, DJe 4/5/2009; REsp 1.067.561-AM, DJe 27/2/2009; REsp
801.846-AM, DJe 12/2/2009; REsp 902.166-SP, DJe 4/5/2009, e REsp 1.107.833-SP, DJe 18/9/2009. REsp 1.089.492-RO, Rel.
Min. Luiz Fux, julgado em 4/11/2010.
prescreveria em 5 anos. Contudo, essa discussão foi novamente reme da ao STF e está pendente de
julgamento. De todo modo, um exemplo dessa primeira jurisprudência é o RE nº 669.069:

CONSTITUCIONAL E CIVIL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E

ALCANCE DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. É prescri vel a ação de reparação de danos à
Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. 2. Recurso extraordinário a que se nega provimento.
(RE 669069, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 03/02/2016, ACÓRDÃO
ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-082 DIVULG 27-04-2016 PUBLIC 28-04-2016)

Se se tratar de questão ambiental – que virou também objeto da ação popular com a
Cons tuição de 1988 –, tratando-se de direito fundamental, também há imprescri bilidade. A mesma
lógica será aplicada às questões imateriais (como, por exemplo, patrimônio cultural, saúde pública,
equilíbrio ambiental) e às questões envolvendo grupos vulneráveis (como crianças e adolescentes,
idosos, deficientes).

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REPARAÇÃO DE DANO AMBIENTAL.

IMPRESCRITIBILIDADE. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. DIVERGÊNCIA
JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADA. ANÁLISE DE MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA POR ESTA
CORTE SEM PREQUESTIONAMENTO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES.
1. O acórdão recorrido, que julgou o agravo de instrumento do recorrente, tratou exclusivamente
da prescrição. Mesmo questões de ordem pública (legi midade passiva) não podem ser
analisadas em Recurso Especial se ausente o requisito do preques onamento. Precedentes do
STJ.
2. É cediço que o juiz não fica obrigado a manifestar-se sobre todas as alegações das partes, nem
a ater-se aos fundamentos indicados por elas, ou a responder, um a um, a todos os seus
argumentos, quando já encontrou mo vo suficiente para fundamentar a decisão, o que de fato
ocorreu. Não violação do art. 535 do CPC.
3. O Tribunal a quo entendeu que: "Não se pode aplicar entendimento adotado em ação de
direitos patrimoniais em ação que visa à proteção do meio ambiente, cujos efeitos danosos se
perpetuam no tempo, a ngindo às gerações presentes e futuras." Esta Corte tem entendimento
no mesmo sen do, de que, tratando-se de direito difuso - proteção ao meio ambiente -, a ação
de reparação é imprescri vel. Precedentes. Agravo regimental improvido.
(AgRg no REsp 1150479/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em
04/10/2011, DJe 14/10/2011)

Por outro lado, se for direito individual homogêneo, o próprio CDC estabelece prazo
prescricional.
No caso de direitos indisponíveis individuais homogêneos, há entendimento do STJ de que a
ação cole va interrompe a prescrição para o ajuizamento da ação individual, até porque a ação
cole va pode aproveitar os casos individuais.
O STJ, além disso, entende que o inquérito civil não interrompe a prescrição; trata-se de
procedimento administra vo, sem nenhuma medida efe va com relação a quem responderia pela
lesão.

Competência

A competência é definida com base no local do dano, até para facilitar a produção de provas
(perícias, testemunhas, inspeção judicial), nos termos do art. 2º, da Lei de Ação Civil Pública. Por
“local do dano”, entende-se que não é necessário que o dano já tenha ocorrido. O art. 208, do ECA,
por exemplo, fala em “local onde ocorreu ou deva ocorrer a ação ou omissão”. O Estatuto do Idoso
segue a mesma linha. Alguns autores levantam o debate sobre a iden ficação da competência
conforme a extensão da lesão. Há situações ambientais, por exemplo, cujos efeitos são sen dos por
outros lugares. Exemplo: poluição atmosférica decorrente de parque industrial, que é sen da em
vários Municípios próximos. Deve-se verificar qual a origem da lesão, a fonte da poluição, para saber
qual o local do dano.
Além disso, todos os autores comentam a u lização da expressão “competência funcional” no
art. 2º, da Lei nº 7.347/1985. Apesar de não ter sido bem empregada – já que o certo seria
“territorial” –, indica-se que se trata de competência absoluta. Quando for caso de competência
concorrente, também deverá ser analisado qual Juízo teria as melhores condições de avaliar a
questão (competência adequada).
Em geral, a competência é da jus ça estadual, se não envolver a União ou fundações,
autarquias ou empresas públicas federais. O art. 93, II, do CDC (“Ressalvada a competência da Jus ça
Federal, é competente para a causa a jus ça local: II - no foro da Capital do Estado ou no do Distrito
Federal, para os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de Processo
Civil aos casos de competência concorrente”), estabelece competência concorrente, com a
possibilidade de duas ACPs tramitarem em dois foros diferentes ao mesmo tempo. Esse é o
entendimento que prevaleceu, tendo restado a posição de Ada Pellegrini isolada. Segundo Pellegrini,
as questões de interesse nacional deveriam ser resolvidas apenas no Distrito Federal. Essa tese,
contudo, não foi acolhida pelo STJ, segundo o qual o disposi vo abre possibilidade para que as
questões sejam resolvidas ou no Distrito Federal ou nas Capitais. Não se atribuiu competência apenas
ao Distrito Federal porque poderia causar um excesso de ações, sobrecarga do TJDFT. Além disso, tem
a questão de ser necessária a proximidade com a situação, para facilitar a produção de provas e o
acesso à jus ça. Nesse sen do, CC 26.842/DF (STJ): “COMPETÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFESA DE
CONSUMIDORES. INTERPRETAÇÃO DO ART. 93, II, DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. DANO
DE ÂMBITO NACIONAL Em se tratando de ação civil cole va para o combate de dano de âmbito
nacional, a competência não é exclusiva do foro do Distrito Federal. Competência do Juízo de Direito
da Vara Especializada na Defesa do Consumidor de Vitória/ES”.
A redação do art. 93, II, do CDC, não é clara, já que fala em danos nacionais e regionais, sem
especificar qual seria a diferença entre eles, já que há danos que repercutem em mais de um Estado
da federação, mas não em todos; há danos que repercutem em todo o território nacional; e há danos
que repercutem dentro de um mesmo Estado, mas em muitos Municípios (o critério não é a
quan dade de pessoas a ngidas). Assim, há definições diversas na doutrina. José dos Santos
Carvalho Filho, por exemplo, afirma que “dano regional” se restringe ao âmbito de um
Estado-membro; já para outros autores, seria uma região, podendo ser mais de um Estado-membro,
enquanto “nacional” seria todo o território. De todo modo, a competência será ou do Distrito Federal
ou das capitais.
Quando se tratar de competência da Jus ça Federal, pode haver dificuldade nos casos em
que não houver Vara Federal no Município em que ocorreu o dano. Por mais que alguns autores
tenham defendido que, para facilitar a produção de provas, deveria ser aplicada por analogia a
exceção do art. 109, § 3º, da Cons tuição (“Serão processadas e julgadas na jus ça estadual, no foro
do domicílio dos segurados ou beneficiários, as causas em que forem parte ins tuição de previdência
social e segurado, sempre que a comarca não seja sede de vara do juízo federal, e, se verificada essa
condição, a lei poderá permi r que outras causas sejam também processadas e julgadas pela jus ça
estadual”), o STF entendeu que não há autorização legal para outras exceções além da questão
previdenciária para que a questão seja dirimida na Jus ça Estadual se, no local do dano, não houver
uma Vara Federal. Sendo assim, a questão deverá ser resolvida na Seção Judiciária com jurisdição
naquela parcela do território. Com esse entendimento do STF, a Súmula 183, do STJ, foi cancelada.
Tratando-se de riqueza nacional, há entendimento de que seria de competência da jus ça
estadual, não havendo interesse da União. Só vai ser atraída para a jus ça federal se de fato a União
ou alguma de suas en dades forem parte. O fato de repercu r em mais de um Estado não atrai a
competência da jus ça federal. Exemplo: operadoras de telefonia móvel que atuam em todo o
território e verifica-se prá ca que afeta todos os usuários; ainda assim, será na jus ça estadual. Mas,
se for algo local, mas envolvendo a ANATEL, que é uma autarquia federal, será de competência da
jus ça federal. Há muitas decisões da jus ça estadual envolvendo questões ambientais, como, por
exemplo, a Mata Atlân ca. Isto é, o fato de ser patrimônio nacional (art. 225, § 4º, Cons tuição) não
atrai a competência da jus ça federal; não será obrigatoriamente bem da União. Por isso, a ideia de
“patrimônio nacional” será referida como “riqueza nacional”. Até porque, considerando a atribuição
de competência dos Estados para legislar sobre matéria ambiental, o fato de se envolver a proteção
do bioma Mata Atlân ca não atrai interesse da União.
Outra questão veio com a alteração do art. 16, da Lei de Ação Civil Pública (“A sentença civil
fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o
pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legi mado
poderá intentar outra ação com idên co fundamento, valendo-se de nova prova”), cuja
cons tucionalidade foi ques onada perante o STF, que não o declarou incons tucional. O disposi vo
confere efeito erga omnes – inclusive no caso de interesse individual homogêneo, na esteira do CDC
–, contudo restringe tal extensão ao âmbito de competência do órgão prolator da decisão (muito
embora a jurisdição seja una e indivisível). Com a limitação dos efeitos da decisão, surgem problemas
como a reprodução de demandas, a resolução apenas parcial do conflito, esvaziando toda a ideia de
tratamento molecular dos direitos cole vos.
Apesar da limitação do art. 16, há casos em que o efeito da decisão se repercu rá para todo
o âmbito nacional em razão da indivisibilidade do direito, como, por exemplo, no caso de propaganda
enganosa. O juízo determinará a proibição da veiculação em todo o território, já que se trata de
direito difuso e, portanto, indivisível. O problema, pois, surge em questões envolvendo direitos
divisíveis (individuais homogêneos), já que o autor será considerado subs tuto processual apenas em
relação aos indivíduos abrangidos territorialmente pela competência do órgão prolator. Havendo
ACPs em outras capitais, o STJ entende que a iden dade entre as ações não é total, visto que as
subs tuições são diferentes. Isso trouxe a necessidade de haver ações cole vas em todas as capitais
dos Estados-membros afetados, o que traz risco de os consumidores serem tratados de forma
diferente.

Iden dade entre as ações cole vas: li spendência e conexão

A li spendência e a conexão não são tratadas diretamente pelas leis. Apenas o art. 2º,
parágrafo único, da Lei nº 7.347/1985, fala na prevenção do juízo ao qual foi distribuída a primeira
causa. Para iden ficar se há iden dade ou não entre as ações cole vas, é preciso analisar o objeto e
os subs tuídos:

PROCESSUAL CIVIL - RECURSO ESPECIAL - AÇÃO COLETIVA - SINDICATO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA -
LITISPENDÊNCIA/COISA JULGADA. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO: SÚMULA 284/STF -
INADMISSIBILIDADE.
1. É deficiente a fundamentação do especial que não demonstra contrariedade ou nega va de
vigência a tratado ou lei federal.
2. Tratando-se de ações cole vas, para efeito de aferição de li spendência, a iden dade de
partes deverá ser apreciada sob a ó ca dos beneficiários dos efeitos da sentença, e não apenas
pelo simples exame das partes que figuram no pólo a vo da demanda. Precedentes.
3. Recurso especial conhecido e não provido.
(REsp 1168391/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/05/2010,
DJe 31/05/2010)

Se houver direito difuso envolvido, todos os legi mados representarão os mesmos

subs tuídos (toda a cole vidade). Havendo, portanto, mesmo pedido, mesma causa de pedir e
mesma parte ré (exemplo: ação movida pelo MP e ação movida por associação), será caso de
li spendência, porque os subs tuídos são os mesmos (reprodução da mesma demanda). Para muitos
autores, mesmo havendo iden dade total (li spendência), a consequência não deveria ser
automa camente a ex nção da que ver sido ajuizada posteriormente, devendo haver análise
casuís ca com base nos elementos e na fase de cada ação. Mas é preciso haver segurança no
processo e, além disso, é possível que o autor da ação ex nta ingresse na outra como assistente
li sconsorcial, de modo que a melhor solução será de fato a ex nção automá ca.
Outra questão são ações dis ntas, com o mesmo objeto, a mesma parte ré, mas uma ação
civil pública e uma ação popular discu ndo, por exemplo, a proteção de um bem tombado. O art. 1º,
da Lei de Ação Civil Pública, fala expressamente “sem prejuízo da ação popular”. Trata-se de ins tutos
diferentes, mas com a mesma finalidade. Apesar de os Tribunais entenderem que é caso de conexão
(sem, portanto, ex nção), os direitos con nuam sendo indivisíveis e difusos – isto é, os subs tuídos
são os mesmos (ou seja, deveria ser caso de li spendência):

CONFLITO POSITIVO DE COMPETÊNCIA. JUSTIÇA FEDERAL E JUSTIÇA ESTADUAL. AÇÃO CIVIL

PÚBLICA E AÇÕES POPULARES COM O FIM COMUM DE ANULAR PROCESSO DE LICITAÇÃO.
CONEXÃO. PORTO DE ITAJAÍ. OBRAS REALIZADAS SOBRE BENS DE DOMÍNIO DA UNIÃO.
COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL.
1. Competência da Jus ça Federal fixada, anteriormente, em conflito julgado pela Seção. Conflito
renovado (CC 32.476-SC), sob o fundamento de que compete à Jus ça Federal apreciar as causas
nas quais estão sendo impugnados projetos que afetam bens da União, ainda que a
implementação dessas obras tenha sido delegada a algum município.
2. A conexão das ações que, tramitando separadamente, podem gerar decisões contraditórias,
implica a reunião dos processos em unum et idem judex, in casu, ações populares e ação civil
pública, de interesse da União, posto versarem anulação de licitação sobre o Porto de Itajaí.
3. Conflito conhecido, para declarar competente o Juízo Federal da 2ª Vara de Itajaí-SJ/SC.
(CC 36.439/SC, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 08/10/2003, DJ 17/11/2003,
p. 197)

Contudo, no CC nº 57.558/DF, discu a-se o modelo contratual de concessão entre a ANATEL e

as concessionárias, tendo havido diversas ações civis públicas e ações populares ajuizadas em Seções
Judiciárias espalhadas pelo país. No caso, por se tratar da mesma relação jurídica, entendeu-se que
deveria haver reunião das ações ao juiz prevento (isto é, ao juízo ao qual havia sido distribuída a
primeira ação):

PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO DE COMPETÊNCIA. DEMANDAS COLETIVAS PROMOVIDAS CONTRA

A ANATEL E EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO TELEFÔNICO FIXO COMUTADO.
PRORROGAÇÃO DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO. PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS.
1. Ações cole vas principais e cautelares e ação popular, cujo escopo úl mo é de ação
transindividual nas quais se discutem cláusulas contratuais e a possibilidade de prorrogação do
contrato de concessão, todas emergentes do contrato-base, consoante as regras da Anatel,
aplicáveis a todos os concessionários.
2. Decisões conflitantes exaradas com grave violação à uniformidade das decisões, bem como aos
princípios cons tucionais da isonomia e da segurança jurídica.
3. A potencialidade de decisões finais contraditórias, posto conexas as ações, viabilizando a
repe ção incalculável de ações com regramentos díspares para as mesmas situações jurídicas,
recomendam a reunião das ações.
4. As decisões conflitantes proferidas são fatores suficientes a determinar a reunião das ações,
porquanto os juízes, quando proferem decisões inconciliáveis, firmam as suas competências,
fazendo exsurgir a conexão e a necessidade de reunião num só juízo, caracterizando o conflito de
competência do ar go 115, III, do CPC. (precedentes)
5. O dano tem natureza nacional, por isso que incide na hipótese o ar go 93, II, do Código de
Defesa do Consumidor (CC 39.590/RJ, Rel. Ministro Castro Meira, DJ 15.09.2003).
6. O ideal jurisdicional é a função preven va do Judiciário em evitar a mul plicação das ações
conducentes a resultados inconciliáveis, o que ocorre in casu, em que se verifica que em cada
ação há infirmação das regras básicas da Anatel, aplicáveis a todas as concessionárias, por isso
que imperioso que em unum et idem judex dê-se uma única solução para todas, tanto mais que
o que caracteriza a conexão é a comunhão do objeto mediato do pedido, no caso sub judice, o
modelo contratual de concessão em si, por isso que as ações revelam os seguintes pedidos a
saber: (...)
7. A Corte Especial, percorrendo o mesmo raciocínio diante de ações individuais e cole vas que
se voltavam contra a prorrogação dos contratos de concessão com a Anatel, decidiu em
suspensão de segurança confirmada pelo AgRg na SLS 250-MS, que antevendo a conexão e a
possibilidade de decisões contraditórias deve haver a reunião das ações no foro do Distrito
Federal se o suposto dano é nacional.
8. A con nência é uma espécie de conexão por que a infirmação do contrato no seu todo ou de
algumas cláusulas implica assentar que a pretensão se volta contra a prorrogação total ou parcial
do vínculo.
9. Por fim, a decisão que altera contratos de concessão com a Anatel apenas em relação a
algumas operadoras, restando incólume o vínculo em relação às demais, viola o princípio
cons tucional da isonomia, além de propiciar decisões contraditórias e repe ção avassaladora de
ações.
10. O conflito de competência, em regra, não ostenta caráter prospec vo para incluir no Juízo
conexo eventuais ações futuras.
11. Ressalva do ponto de vista do Relator porquanto à luz do entendimento a contrario sensu, as
ações instauradas após o conflito e ainda não julgadas devem ser subme das ao unum et idem
judex, cumprindo as finalidades do ins tuto que é a de evitar, a qualquer tempo, decisões
contraditórias. Deveras, na Reclamação 2.259-PA, no voto-vista proferido pelo E. Ministro João
Otávio de Noronha, assentou-se que nas ações com escopos transindividuais, o Juízo deve ser
sempre universal.
12. Inviabilidade do atendimento da pretensão da suscitante rela vamente às eventuais ações
conexas a serem propostas, já que referido pleito não se subsume ao disposto no art. 115 do CPC,
razão pela qual nesta parte vencido o E. Relator, que admite a prevenção do juízo para as ações
futuras até que o juízo prevento mantenha a sua competência.
13. Conflito de competência conhecido para firmar a competência do Juízo Federal prevento pela
propositura da segunda ação, o Juízo da 6.ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal,
tendo em vista a ex nção sem resolução do mérito da primeira ação (Súmula 235 do STJ), na
forma do disposto nos ar gos 109, I, da CF/1988 c.c. ar go 93, II, do CDC c.c. ar go 2.º, § único
da Lei 7.347/85, excluídas as ações conexas que venham a ser propostas. (precedentes: CC
39.063-PE, Rel. Min. LUIZ FUX, DJ 29.03.2004; AgRg no CC 58.229-RJ, Rel. Min. JOÃO OTÁVIO DE
NORONHA, DJ 05.06.2006; EDcl no CC 403-BA, Rel. Min. ANTÔNIO TORREÃO BRAZ, DJ
13.12.1993; CC 41.444-AM, Rel. Min. LUIZ FUX, DJ 16.02.2004; CC 39.590-RJ, Rel.
Min. CASTRO MEIRA, DJ 15.09.2003.
(CC 57.558/DF, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/09/2007, DJe
03/03/2008)

Trecho do acórdão: “Deveras, não é possível dissociar o li gio em torno da integralidade do

contrato de concessão do li gio a respeito de algumas de suas cláusulas ou condições, não
apenas pela circunstância óbvia de que a discussão sobre a integralidade do contrato abarca a
discussão sobre algumas de suas cláusulas, a caracterizar clara hipótese de con nência, mas
também porque não é possível alterar um dos itens do contrato sem Que suas condições sejam
integralmente revistas, de modo que a modificação parcial de seu conteúdo inviabiliza a própria
prorrogação dos contratos já existentes, por evidente quebra da equação econômico-financeira.
De fato, a relação jurídica de que se originam essas ações é uma só, incindível, referente à
globalidade das condições estabelecidas nos contratos de concessão firmados entre a Anatel e
as concessionárias de telefonia fixa comutada. O li gio é único e deve ser decidido de modo
uniforme, pouco importando que algumas das ações possuam objeto mais restrito do que
outras”.
 Hoje, com o CPC/2015, há os mecanismos de resolução de demandas repe vas, tais como o
IRDR.
O entendimento do STJ é o de que, se o dano é regional e os efeitos da decisão se estendem
só ao âmbito de competência do órgão prolator, não haverá extensão dos efeitos da decisão para
outros lugares. Se houver outra ação em outro estado, não haverá li spendência, já que não será
hipótese de iden dade total, em razão da diferença entre os subs tuídos. Será caso de conexão, sem,
contudo, a possibilidade de reunião das ações por questões de competência (se reunisse em um dos
estados, não poderia, futuramente, ter efeitos para outros estados que não o do órgão prolator).

Segundo o art. 104, do CDC, o autor pode requerer a suspensão do seu processo individual
para aguardar a ação cole va, o que seria opcional. Antes, havia de fato a possibilidade de escolha.
Hoje, contudo, há o IRDR e outros mecanismos que zelam pela isonomia e pela segurança jurídica.
hoje, o Tribunal vai determinar a suspensão dos processos individuais independentemente de
manifestação da parte nesse sen do:

RECURSO REPETITIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO COLETIVA. MACRO-LIDE.

CORREÇÃO DE SALDOS DE CADERNETAS DE POUPANÇA.
SUSTAÇÃO DE ANDAMENTO DE AÇÕES INDIVIDUAIS. POSSIBILIDADE.
1.- Ajuizada ação cole va a nente a macro-lide geradora de processos mul tudinários,
suspendem-se as ações individuais, no aguardo do julgamento da ação cole va.
2.- Entendimento que não nega vigência aos aos arts. 51, IV e § 1º, 103 e 104 do Código de
Defesa do Consumidor; 122 e 166 do Código Civil; e 2º e 6º do Código de Processo Civil, com os
quais se harmoniza, atualizando-lhes a interpretação extraída da potencialidade desses
disposi vos legais ante a diretriz legal resultante do disposto no art. 543-C do Código de Processo
Civil, com a redação dada pela Lei dos Recursos Repe vos (Lei n. 11.672, de 8.5.2008).
3.- Recurso Especial improvido.
(REsp 1110549/RS, Rel. Ministro SIDNEI BENETI, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 28/10/2009, DJe
14/12/2009)

Distribuição e inversão do ônus da prova

(Texto do Álvaro Mirra:
h ps://www.conjur.com.br/2017-jun-03/ambiente-juridico-custeio-pericias-processo-cole vo-ambie
ntal)

Mesmo antes do CPC/2015, já se falava em carga dinâmica do ônus da prova no processo

cole vo, aplicando-se a inversão do ônus da prova do CDC em outros casos, mesmo que o art. 6º, VIII,
CDC, não esteja inserido no Título III. Isso se jus ficava pelo fato de se tratar de regra puramente
processual. Com efeito, em muitos casos, verifica-se a hipossuficiência – não só econômica, mas
também técnica –, a vulnerabilidade dos subs tuídos (crianças, idosos, por exemplo). Tudo isso é
re rado do microssistema e jus ficado pelos princípios.
Em matéria ambiental, por exemplo, a proteção do meio ambiente envolve inúmeros
princípios: precaução (dever de demonstrar que tomou todas as medidas de segurança), poluidor
pagador, in dubio pro natura. Além disso, o dano ambiental envolve muitas dificuldades de provar a
fonte poluidora, a extensão do dano. Fala-se, pois, em hipossuficiência técnica do autor, ainda que o
autor seja o MP ou a DP. Também no âmbito consumerista há casos de hipossuficiência técnica, com
dificuldade de prova. O mesmo ocorre nos casos de violação à ordem econômica, em que, muitas
vezes, são necessárias análises que dependem de cálculos e projeções, que, por sua vez, só podem
ser feitos por quem tem os documentos, jus ficando, assim, a inversão.

PROCESSUAL CIVIL. OFENSA AO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
ÁREA NON AEDIFICANDI. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - APP. DEGRADAÇÃO
DECORRENTE DE EDIFICAÇÕES. CONDENAÇÃO A OBRIGAÇÕES DE FAZER E INDENIZAÇÃO POR
DANOS MORAIS. POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO.
1. Trata-se na origem de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Minas
Gerais voltada à recuperação de Área de Preservação Permanente degradada.
2. Não se configura a ofensa ao art. 535 do Código de Processo Civil, uma vez que o Tribunal de
origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, tal como lhe foi apresentada.
3. De acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Jus ça, a responsabilidade civil pelo
dano ambiental, qualquer que seja a qualificação jurídica do degradador, público ou privado, é de
natureza obje va, solidária e ilimitada, sendo regida pelos princípios poluidor-pagador, da
reparação in integrum, da prioridade da reparação in natura e do favor debilis, este úl mo a
legi mar uma série de técnicas de facilitação do acesso à jus ça, entre as quais se inclui a
inversão do ônus da prova em favor da ví ma ambiental.
4. Induvidosa a prescrição do legislador, no que se refere à posição intangível e ao caráter non
aedificandi da APP, nela interditando ocupação ou constrição, com pouquíssimas exceções (casos
de u lidade pública e interesse social).
5. Causa inequívoco dano ecológico quem desmata, ocupa ou explora APP, ou impede sua
regeneração, comportamento de que emerge obrigação propter rem de restaurar na sua
plenitude e indenizar o meio ambiente degradado e terceiros afetados, sob regime de
responsabilidade civil obje va. São inúmeros os precedentes do STJ nessa linha: AgRg no REsp
1.494.988/MS, Rel. Ministro Humberto Mar ns, Segunda Turma, DJe 9.10.2015; REsp
1.247.140/PR, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, 22.11.2011; REsp
1.307.938/GO, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 16.9.2014; AgRg no REsp
1.367.968/SP, Rel. Ministro Humberto Mar ns, Segunda Turma, DJe 12.3.2014; EDcl no Ag
1.224.056/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 6.8.2010; REsp
1.175.907/MG, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, DJe 25.9.2014.
6. A cumulação de obrigação de fazer, não fazer e pagar não configura bis in idem, porquanto a
indenização, em vez de considerar lesão específica já ecologicamente restaurada ou a ser
restaurada, põe o foco em parcela do dano que, embora causada pelo mesmo comportamento
pretérito do agente, apresenta efeitos deletérios de cunho futuro, irreparável ou intangível. Nesse
sen do: AgRg no REsp 1.545.276/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma,
DJe 13.4.2016; REsp 1.264.250/MG, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe
11.11.2011; REsp 1.382.999/SC, Rel. Ministro Humberto Mar ns, Segunda Turma, DJe 18.9.2014.
7. Recurso Especial provido para determinar a recuperação da área afetada, reconhecendo-se a
possibilidade de cumulação de obrigação de fazer com pagamento de indenização, esta úl ma a
ser fixada na origem.
(REsp 1454281/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em
16/08/2016, DJe 09/09/2016)

PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL.

DEGRADAÇÃO DA MATA ATLÂNTICA POR PASTAGEM DE ANIMAIS. ART. 333 DO CÓDIGO DE
PROCESSO CIVIL. ÔNUS DINÂMICO DA PROVA. CAMPO DE APLICAÇÃO DOS ARTS. 6º, VIII, E 117
DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. CONCEITO DE HIPOSSUFICIÊNCIA. POSSIBILIDADE DE
INVERSÃO DO ONUS PROBANDI NO DIREITO AMBIENTAL, INCLUSIVE QUANDO A AÇÃO FOR
PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO.
1. Trata-se, originariamente, de Ação Civil Pública ambiental. Em saneamento, o juízo de primeiro
grau, entre outras providências, determinou a inversão do ônus da prova, decisão reformada pelo
Tribunal de origem.
2. Para o acórdão recorrido, não é possível a inversão do ônus da prova nas ações ambientais e,
se o for, exige-se a comprovação de hipossuficiência do autor, o que, de pronto, a afasta nas
demandas em que for demandante o Ministério Público. Esse entendimento opõe-se ao
esposado pelo Superior Tribunal de Jus ça, seja no par cular âmbito das Ações Civis Públicas
ambientais, seja, mais amplamente, na perspe va da aplicação da teoria do ônus dinâmico da
prova.
POSSIBILIDADE DE INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA EM QUALQUER MODALIDADE DE AÇÃO CIVIL
PÚBLICA
3. A inversão do ônus da prova, prevista no art. 6º, VIII, do Código de Defesa do Consumidor,
contém comando norma vo estritamente processual, o que a põe sob o campo de incidência
do art. 117 do mesmo estatuto, fazendo-a valer, universalmente, em todos os domínios da Ação
Civil Pública, e não só nas relações de consumo (REsp 1.049.822/RS, Rel. Min. Francisco Falcão,
Primeira Turma, DJe 18.5.2009).
4. Jus fica-se a inversão do ônus da prova "a par r da interpretação do art. 6º, VIII, da Lei
8.078/1990 c/c o art. 21 da Lei 7.347/1985, conjugado ao Princípio Ambiental da Precaução"
(REsp 972.902/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 14.9.2009).
5. Inúmeros precedentes do STJ admitem distribuição dinâmica do ônus probatório: REsp
69.309/SC, Rel. Ministro Ruy Rosado de Aguiar, Quarta Turma, DJ 26.8.1996; AgRg no AREsp
216.315/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 6.11.2012; REsp
1.135.543/SP, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe 7.11.2012; REsp 1.084.371/RJ,
Rel. Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe 12.12.2011; REsp 1.189.679/RS, Rel. Ministra
Nancy Andrighi, Segunda Seção, DJe 17.12.2010; REsp 619.148/MG, Rel. Ministro Luis Felipe
Salomão, Quarta Turma, DJe 1º.6.2010. A inversão do ônus da prova não é regra está ca de
julgamento, mas regra dinâmica de procedimento/instrução (EREsp 422.778/SP, Rel. Ministro
João Otávio de Noronha, Rel. p/ acórdão Ministra Maria Isabel Gallo , Segunda Seção, DJe
21.6.2012).
CONCEITO E ABRANGÊNCIA SUBJETIVA DE HIPOSSUFICIÊNCIA
6. Equivocado, nos li gios cole vos ou difusos, reduzir a hipossuficiência exclusivamente ao
"necessitado" de recursos financeiros, pressuposto para a assistência judiciária, mas não para a
inversão do ônus da prova. Na li gisiosidade supraindividual, hipossuficiente é tanto o pobre (=
carente material) como aquele que, "segundo as regras ordinárias de experiência" e as
circunstâncias do caso concreto, não dispõe de mecanismos aptos a fazer valer seu direito (=
carente processual). Um e outro encontram-se, com base em transcedente valor de isonomia
real, abrigados e protegidos pelo regime solidarista dos arts. 6º, VIII, e 117 do Código de Defesa
do Consumidor.
7. Na relação jurídica em que há subs tuição processual, a hipossuficiência deve ser analisada
na perspec va do subs tuto processual ou dos sujeitos- tulares do bem jurídico primário,
qualquer uma das duas hipóteses bastando para legi mar a inversão do ônus da prova.
8. Recurso Especial provido.
(REsp 1235467/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/08/2013,
DJe 17/11/2016)

PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL.

CONTAMINAÇÃO COM MERCÚRIO. ART. 333 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. ÔNUS DINÂMICO
DA PROVA. CAMPO DE APLICAÇÃO DOS ARTS. 6º, VIII, E 117 DO CÓDIGO DE DEFESA DO
CONSUMIDOR. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO. POSSIBILIDADE DE INVERSÃO DO ONUS PROBANDI
NO DIREITO AMBIENTAL. PRINCÍPIO IN DUBIO PRO NATURA.
1. Em Ação Civil Pública proposta com o fito de reparar alegado dano ambiental causado por
grave contaminação com mercúrio, o Juízo de 1º grau, em acréscimo à imputação obje va
estatuída no art. 14, § 1º, da Lei 6.938/81, determinou a inversão do ônus da prova quanto a
outros elementos da responsabilidade civil, decisão man da pelo Tribunal a quo.
2. O regime geral, ou comum, de distribuição da carga probatória assenta-se no art. 333, caput,
do Código de Processo Civil. Trata-se de modelo abstrato, apriorís co e está co, mas não
absoluto, que, por isso mesmo, sofre abrandamento pelo próprio legislador, sob o influxo do ônus
dinâmico da prova, com o duplo obje vo de corrigir eventuais iniquidades prá cas (a proba o
diabólica, p. ex., a inviabilizar legí mas pretensões, mormente dos sujeitos vulneráveis) e ins tuir
um ambiente é co-processual virtuoso, em cumprimento ao espírito e letra da Cons tuição de
1988 e das máximas do Estado Social de Direito.
3. No processo civil, a técnica do ônus dinâmico da prova concre za e aglu na os cânones da
solidariedade, da facilitação do acesso à Jus ça, da efe vidade da prestação jurisdicional e do
combate às desigualdades, bem como expressa um renovado due process, tudo a exigir uma
genuína e sincera cooperação entre os sujeitos na demanda.
4. O legislador, diretamente na lei (= ope legis), ou por meio de poderes que atribui, específica ou
genericamente, ao juiz (= ope judicis), modifica a incidência do onus probandi, transferindo-o
para a parte em melhores condições de suportá-lo ou cumpri-lo eficaz e eficientemente, tanto
mais em relações jurídicas nas quais ora claudiquem direitos indisponíveis ou intergeracionais,
ora as ví mas transitem no universo movediço em que convergem incertezas tecnológicas,
informações cobertas por sigilo industrial, conhecimento especializado, redes de causalidade
complexa, bem como danos futuros, de manifestação diferida, protraída ou prolongada.
 5. No Direito Ambiental brasileiro, a inversão do ônus da prova é de ordem substan va e ope
legis, direta ou indireta (esta úl ma se manifesta, p. ex., na derivação inevitável do princípio da
precaução), como também de cunho estritamente processual e ope judicis (assim no caso de
hipossuficiência da ví ma, verossimilhança da alegação ou outras hipóteses inseridas nos
poderes genéricos do juiz, emanação natural do seu o cio de condutor e administrador do
processo).
6. Como corolário do princípio in dubio pro natura, "Jus fica-se a inversão do ônus da prova,
transferindo para o empreendedor da a vidade potencialmente perigosa o ônus de demonstrar
a segurança do empreendimento, a par r da interpretação do art. 6º, VIII, da Lei 8.078/1990
c/c o art. 21 da Lei 7.347/1985, conjugado ao Princípio Ambiental da Precaução" (REsp
972.902/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 14.9.2009), técnica que sujeita aquele
que supostamente gerou o dano ambiental a comprovar "que não o causou ou que a substância
lançada ao meio ambiente não lhe é potencialmente lesiva" (REsp 1.060.753/SP, Rel. Min. Eliana
Calmon, Segunda Turma, DJe 14.12.2009).
7. A inversão do ônus da prova, prevista no art. 6º, VIII, do Código de Defesa do Consumidor,
contém comando norma vo estritamente processual, o que a põe sob o campo de aplicação do
art. 117 do mesmo estatuto, fazendo-a valer, universalmente, em todos os domínios da Ação
Civil Pública, e não só nas relações de consumo (REsp 1049822/RS, Rel. Min. Francisco Falcão,
Primeira Turma, DJe 18.5.2009).
8. Des natário da inversão do ônus da prova por hipossuficiência - juízo perfeitamente
compa vel com a natureza cole va ou difusa das ví mas - não é apenas a parte em juízo (ou
subs tuto processual), mas, com maior razão, o sujeito- tular do bem jurídico primário a ser
protegido.
9. Ademais, e este o ponto mais relevante aqui, importa salientar que, em Recurso Especial, no
caso de inversão do ônus da prova, eventual alteração do juízo de valor das instâncias ordinárias
esbarra, como regra, na Súmula 7 do STJ. "Aferir a hipossuficiência do recorrente ou a
verossimilhança das alegações lastreada no conjunto probatório dos autos ou, mesmo, examinar
a necessidade de prova pericial são providências de todo incompa veis com o recurso especial,
que se presta, exclusivamente, para tutelar o direito federal e conferir-lhe uniformidade" (REsp
888.385/RJ, Segunda Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ de 27.11.2006. No mesmo sen do, REsp
927.727/MG, Primeira Turma, Rel. Min. José Delgado, DJe de 4.6.2008).
10. Recurso Especial não provido.
(REsp 883.656/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/03/2010,
DJe 28/02/2012)

Hoje, já existe a base do art. 373, CPC/2015. Quanto ao momento da inversão, entende-se
que isso já deve ser definido na fase de saneamento (art. 357, III, CPC/2015) e não em momento
posterior, em respeito ao devido processo legal, à segurança jurídica e à vedação de decisões
surpresas.
REsp nº 802.832/MG10: já em 2011 já se falava que deveria ser na fase de saneamento.

10
RECURSO ESPECIAL. CONSUMIDOR. RESPONSABILIDADE POR VÍCIO NO PRODUTO (ART. 18 DO CDC). ÔNUS DA PROVA.
INVERSÃO 'OPE JUDICIS' (ART. 6º, VIII, DO CDC). MOMENTO DA INVERSÃO. PREFERENCIALMENTE NA FASE DE SANEAMENTO
DO PROCESSO. A inversão do ônus da prova pode decorrer da lei ('ope legis'), como na responsabilidade pelo fato do
produto ou do serviço (arts. 12 e 14 do CDC), ou por determinação judicial ('ope judicis'), como no caso dos autos, versando
acerca da responsabilidade por vício no produto (art. 18 do CDC). Inteligência das regras dos arts. 12, § 3º, II, e 14, § 3º, I, e.
6º, VIII, do CDC. A distribuição do ônus da prova, além de cons tuir regra de julgamento dirigida ao juiz (aspecto obje vo),
apresenta-se também como norma de conduta para as partes, pautando, conforme o ônus atribuído a cada uma delas, o
seu comportamento processual (aspecto subje vo). Doutrina. Se o modo como distribuído o ônus da prova influi no
comportamento processual das partes (aspecto subje vo), não pode a a inversão 'ope judicis' ocorrer quando do
julgamento da causa pelo juiz (sentença) ou pelo tribunal (acórdão). Previsão nesse sen do do art. 262, §1º, do Projeto de
Código de Processo Civil. A inversão 'ope judicis' do ônus probatório deve ocorrer preferencialmente na fase de
saneamento do processo ou, pelo menos, assegurando-se à parte a quem não incumbia inicialmente o encargo, a
reabertura de oportunidade para apresentação de provas. Divergência jurisprudencial entre a Terceira e a Quarta Turma
desta Corte. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO.
(REsp 802.832/MG, Rel. Ministro PAULO DE TARSO SANSEVERINO, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 13/04/2011, DJe
21/09/2011)
 O art. 18, da Lei nº 7.347/1985 apresenta a mesma lógica da Ação Popular de evitar barreiras
econômicas, razão pela qual o autor não adianta as custas do processo (aí incluídos todos os pos de
custas, mesmo em hipótese de recurso, taxa judiciária, honorários periciais). O autor, desse modo, só
terá de arcar com as despesas processuais ao final do processo se ficar comprovada a sua má-fé.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSO ESPECIAL. IMPOSIÇÃO DE RECOLHIMENTO, PELA AUTORA,

LEGITIMADA EXTRAORDINÁRIA, PARA AJUIZAMENTO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM DEFESA DOS
INTERESSES COLETIVOS DE CONSUMIDORES, DE QUANTIA, RELATIVA À DENOMINADA "TAXA
JUDICIÁRIA". IMPOSSIBILIDADE.
1. As ações civis públicas, em sintonia com o disposto no ar go 6º, VIII, do Código de Defesa do
Consumidor, ao tutelarem direitos individuais homogêneos dos consumidores, viabilizam a
o mização da prestação jurisdicional, abrangendo toda uma cole vidade a ngida em seus
direitos, dada a eficácia vinculante de suas sentenças.
2. O ar go da Lei 18 da Lei 7.347/85 é norma processual especial, que expressamente afastou a
necessidade, por parte do legi mado extraordinário, de efetuar o adiantamento de custas,
emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, para o ajuizamento de ação
cole va, que, de todo modo, conforme o comando norma vo, só terá de ser recolhida a final
pelo requerido, se for sucumbente, ou pela autora, acaso constatada manifesta má-fé.
3. Ademais, o ar go 87 do Código de Defesa do Consumidor expressamente salienta que, nas
ações cole vas de defesa do consumidor, não haverá adiantamento de quaisquer despesas,
portanto é descabido a imposição à autora do prévio recolhimento da "taxa judiciária".
Precedentes.
4. Recurso especial provido.
(REsp 978.706/RJ, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 20/09/2012,
DJe 05/10/2012)

Contudo, há a discussão com relação a quem arca com o ônus da prova pericial? Segundo
Mazzilli, havendo inversão do ônus da prova, o réu deve adiantar as despesas. Todavia, ninguém deve
ser obrigado a produzir prova contra si mesmo. O art. 18 não diz que o réu arcará com as despesas.
Para Milaré, inversão do ônus da prova não implica inversão do ônus econômico, já que são ins tutos
dis ntos. Essa era a posição defendida por Zavascki no STJ e seu entendimento foi seguido pela Corte.
O papel da perícia é especificar a extensão do dano, verificar se é possível a reparação in
natura e o que é necessário para alcançar a reparação integral. Ou seja, trata-se de instrumento
muito importante no âmbito das ações cole vas. Se o MP apresentar, na inicial, documentos que
configurem o nexo de causalidade entre a conduta do réu e o dano e pedir prova pericial, mas o réu
não quiser (mesmo que lhe caiba descons tuir o nexo de causalidade), é possível lhe passar o ônus
econômico? O STJ entende que não. Assim, se o réu não requerer a prova, mesmo que o juiz tenha
determinado a sua produção ou o MP tenha pedido na qualidade de custus legis, ele (o réu) não
deverá arcar com esse ônus. Por outro lado, se o réu requerer a prova pericial para descons tuir o
nexo de causalidade (exemplo: comprovar que não foi o responsável pela poluição de um rio), ele
deverá arcar com os respec vos custos.
Contudo, o perito não pode ser obrigado a esperar até o fim do processo.
Nas lides individuais, aplica-se o art. 82, CPC/2015, segundo o qual o autor deve adiantar as
despesas, salvo caso de gratuidade de jus ça. Esse disposi vo é inaplicável ao processo cole vo, que
possui regramento próprio (art. 18, Lei nº 7.347/1985).
 No REsp nº 1.423.840/SP11, o STJ apresentou entendimento de que é possível usar as verbas
do Fundo Especial de Reparação de Interesses Difusos para custear as despesas periciais,
reconhecendo a dispensabilidade do MP adiantar tais despesas. Isso porque haveria a necessidade de
se dar andamento ao processo e, além disso, a perícia estaria viabilizando a proteção de um direito
transindividual, jus ficando, assim, a u lização de verbas do Fundo. O problema é a inexistência de
disposição em lei que determina essa des nação das verbas do Fundo, que podem ser consideradas
como de natureza pública – e, portanto, de receita vinculada. Por isso, há quem diga que o rol de
des nação das verbas do Fundo é taxa vo e não admite essa interpretação extensiva.
Já houve decisões também que determinaram a divisão dos custos entre autor e réu, mas
essa não é a melhor solução, já que ninguém é obrigado a produzir prova contra si mesmo.
Há decisão da 2ª Seção do STJ de que, se a prova ver sido requerida pelo MP, os custos
devem ser arcados pela Fazenda Pública à qual o MP está vinculado. Mas a Fazenda Pública não é
parte no processo e o MP tem autonomia econômica e funcional (contudo, o MP era autor e não
poderia adiantar as despesas periciais por força do art. 18, da Lei nº 7.347/1985). Nesse caso, fez-se
analogia com a Súmula 232, do STJ, mas essa súmula, na realidade, é para o caso em que a Fazenda
Pública é parte. No REsp nº 1.253.844/SC, também se transferiu o encargo à Fazenda Pública, por
aplicação analógica da Súmula 232, ainda que a súmula não cuide de processo cole vo.

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. OFENSA AO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. AÇÃO
CIVIL PÚBLICA. ADIANTAMENTO DE HONORÁRIOS PERICIAIS. NÃO CABIMENTO. ART. 18 DA LEI
7.347/85. ENCARGO TRANSFERIDO À FAZENDA PÚBLICA. APLICAÇÃO DA SÚMULA 232/STJ, POR
ANALOGIA.
1. A solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente, não caracteriza ofensa ao art.
535 do CPC.
2. O Superior Tribunal de Jus ça, no REsp 1.253.844/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques,
Primeira Seção, DJe 17.10.2013, subme do à sistemá ca do art. 543-C do Código de Processo
Civil, consignou que "não é possível se exigir do Ministério Público o adiantamento de
honorários periciais em ações civis públicas. Ocorre que a referida isenção conferida ao
Ministério Público em relação ao adiantamento dos honorários periciais não pode obrigar que
o perito exerça seu o cio gratuitamente, tampouco transferir ao réu o encargo de financiar
ações contra ele movidas. Dessa forma, considera-se aplicável, por analogia, a Súmula n. 232
desta Corte Superior ('A Fazenda Pública, quando parte no processo, fica sujeita à exigência do
depósito prévio dos honorários do perito'), a determinar que a Fazenda Pública ao qual se acha
vinculado o Parquet arque com tais despesas".
3. A orientação adotada no referido julgado não impede, em absoluto, a inversão do onus
probandi, nos termos do art. 6º, VIII, do Código de Defesa do Consumidor, hipótese em que
caberá ao réu se encarregar do pagamento de eventual prova pericial.
4. Recurso Especial não provido.
(REsp 1582602/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/05/2016,
DJe 02/09/2016)

11
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 81, 82, 84 E 246 DO CPC. VÍCIO DE FUNDAMENTAÇÃO.
SÚMULA 284/STF. PAGAMENTO DE HONORÁRIOS PERICIAIS. SUCUMBÊNCIA DO MP. RETIRADA DO FUNDO ESPECIAL DE
REPARAÇÃO DE INTERESSES DIFUSOS LESADOS. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES.
1. Quando a arguição de ofensa a disposi vo de lei federal é genérica, sem demonstração efe va da contrariedade do
acórdão à norma federal, aplica-se, por analogia, o entendimento da Súmula 284 do Supremo Tribunal Federal.
2. Sobre a responsabilidade do pagamento dos honorários periciais, esta Corte possui entendimento no mesmo sen do do
acórdão de origem, conquanto não se possa obrigar o Ministério Público a adiantar os honorários do perito nas ações
civis públicas, também não se pode impor tal obrigação ao par cular, tampouco exigir que o trabalho do perito seja
prestado gratuitamente. De modo, é possível u lizar verba do Fundo Especial de Reparação de Interesses Difusos Lesados
para que haja o pagamento dos honorários periciais. (RMS 30.812/SP, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA,
julgado em 04/03/2010, DJe 18/03/2010.). Agravo regimental improvido.
(AgRg no REsp 1423840/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 08/03/2016, DJe
15/03/2016)
 No REsp nº 1.522.645/SP, caso em que a perícia foi determinada pelo juízo, entendeu-se que,
se o perito não aceitar esperar até o final, deve o juiz nomear outro perito, preferencialmente dentre
os técnicos especialistas que compõem os quadros dos órgãos públicos. Mas há várias situações em
que pode haver necessidade de perícia múl pla (isto é, de várias áreas) e pode ser mais di cil
conseguir uma equipe inteira que aceite a condição de só vir a receber ao fim do processo. Além
disso, nem sempre vai ser possível encontrar perito especializado em determinada área nos quadros
técnicos dos órgãos públicos. Se já houver um servidor, será mais fácil, mas, mesmo assim, será algo
fora das funções do seu cargo.

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ART. 18 DA LEI 7.347/85. IMPOSSIBILIDADE DE

ADIANTAMENTO DE CUSTAS PELO AUTOR. PERÍCIA REQUERIDA EX OFFICIO. ADIANTAMENTO DOS
HONORÁRIOS DO PERITO. IMPOSIÇÃO À RÉ. IMPOSSIBILIDADE.
1. A jurisprudência do STJ é firme no sen do de que o art. 18 da Lei 7.347/85 é norma processual
que expressamente afastou a necessidade, por parte do legi mado extraordinário, de efetuar o
adiantamento de custas e outras despesas processuais, para o ajuizamento de Ação Civil Pública.
2. Não deve o Estado de São Paulo, como autor da Ação Civil Pública, arcar antecipadamente com
os custos dos honorários periciais determinados ex officio; contudo, isso não permite que o juízo
obrigue a outra parte, a Funai, que não requereu a realização da prova técnica, a fazê-lo.
3. Recurso Especial provido em parte para determinar o retorno dos autos ao Juízo a quo para a
efe vação da prova. Não concordando o perito nomeado em aguardar o final do processo, para
o recebimento dos honorários, deve o Tribunal de origem nomear outro perito, a ser designado
entre técnicos de estabelecimento oficial especializado ou repar ção administra va do ente
público responsável pelo custeio da prova pericial, devendo a perícia se realizar com a
colaboração do Poder Judiciário
(REsp 1522645/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/05/2015,
DJe 30/06/2015

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADIANTAMENTO DE HONORÁRIOS PERICIAIS.

DESCABIMENTO. INCIDÊNCIA DO ART. 18 DA LEI 7.347/1985. "TERCEIRA TESE". PARCIAL
PROVIMENTO AO PLEITO DO MP.
1. Hipótese em que se configurou dissídio entre os arestos confrontados, uma vez que a Primeira
Turma, no acórdão recorrido, consignou que "o Ministério Público, nas demandas em que figura
como autor, incluídas as ações civis públicas que ajuizar, fica sujeito à exigência do depósito
prévio referente aos honorários do perito". Já a Segunda Turma orientou-se em sen do diverso,
entendendo que "nas ações civis públicas não há adiantamento de honorários periciais pelo
Ministério Público autor."
2. Por expressa determinação legal, nas Ações Civis Públicas inexiste adiantamento de honorários
periciais pelo Ministério Público autor (art. 18 da Lei 7.347/1985).
3. Na sessão do dia 24.2.2010, a Primeira Seção concluiu que, se por um lado não há como exigir
do autor da Ação Civil Pública o adiantamento das custas da perícia judicial, sem declarar a
incons tucionalidade do art. 18 da Lei 7.347/1985, por outro lado não se pode compelir o réu a
arcar com o adiantamento desses valores para a produção de prova contra si mesmo, por
ausência de previsão legal ("terceira tese").
4. Na linha do entendimento adotado pela Seção, os presentes Embargos de Divergência devem
ser parcialmente providos, para dar parcial provimento ao Recurso Especial e, com isso,
reformar o acórdão do TJ no que se refere ao adiantamento das custas de perícia pelo MP, mas
sem impor aos réus, ora embargados, esse ônus.
5. Embargos de Divergência parcialmente providos.
(EREsp 981.949/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/02/2010,
DJe 15/08/2011)

Em suma, conforme o entendimento atual do STJ, se a Fazenda Pública for parte ou se a

prova ver sido requerida pelo MP, a Fazenda deve arcar com os custos. Se não for esse o caso,
deve-se indagar ao perito se ele aceita esperar até o final do processo e, se ele não aceitar, deve-se
nomear um novo, preferencialmente dentro do corpo técnico dos órgãos públicos. Não mais se aplica
a solução de se usar o Fundo, já que deve haver disposição legal expressa para tanto. Essas soluções,
contudo, talvez não sejam ainda as melhores.