Princípios Constitucionais da Administração Pública

Marcelo Henrique Giannin – Procurador Federal AGU

A doutrina moderna sustenta que o Direito Administrativo atravessa uma crise de paradigmas.
Identifica-se um descompasso entre os fundamentos do Direito Administrativo Clássico, elaborados
no Século XIX, a partir da concepção napoleônica, de rigidez militar e o Estado Moderno.

Gustavo Binenbojm[1], leciona que desse compasso decorre um déficit teórico, cuja
superação passa pela noção de constitucionalização do direito administrativo, pela qual a
Constituição da República e não mais a lei assume papel preponderante no que se refere à
vinculação da administração pública à juridicidade.

Carmen Lúcia Rocha observa que com a promulgação da Constituição de 1988, A

Administração Pública constitucionalizou-se. Os Fundamentos de seu regime já não se põem na
norma infraconstitucional. Repousam, antes, na Constituição, que lhes traça os princípios
fundamentais e, inclusive, as regras referentes a alguns comportamentos e decisões considerados
pelo constituinte como dotados de magnitude [2].

Mais do que atribuir envergadura constitucional a uma série de normas relativas à

Administração Pública, o constituinte elencou princípios a serem observados pelo Administrador no
cumprimento do seu mister.

Além de princípios cuja observância é essencial à Administração Pública (como o

democrático, o federativo, o do Estado de Direito), Constituição da República prevê, no caput do
artigo 37, que A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)”

Princípio, na definição de Celso Antonio Bandeira de Mello, é mandamento nuclear de um

sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas,
compondo-lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e inteligência delas,
exatamente porque define a lógica e a racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhes a tônica
que lhe dá sentido harmônico [3].

Daí a importância de se analisar aqueles princípios que o próprio legislador constituinte

erige como os mais importantes para a Administração Pública.

Princípio da Legalidade
 O princípio da legalidade surgiu a partir dos ideais liberais fundadores do Estado de Direito,
tendo por concepção a noção de lei como instrumento de proteção das liberdades individuais, tal
como prevista no artigo 4° da Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, que
estabelece que:
A liberdade consiste fazer tudo o que não prejudicia ao outro. O exercício dos direitos
naturais de cada homem não tem limites que os que asseguram a outros membros da
sociedade o gozo desses mesmos direitos. Estes limites somente podem ser estabelecidos
pela lei.

Gilmar Mendes observa que o modelo possui similitude também com as concepções
originadas a partir direito inglês, que culminaram no princípio do Rule of Law.

A partir dessa concepção surge a noção de Império da Lei, pela qual não existe poder acima
ou às margens da lei, de maneira que toda autoridade estará submetida à soberania da lei.

Alexandre de Moraes observa que no que se refere à Administração Pública, o princípio da

legalidade é aplicado de forma mais restrita do que em relação aos particulares, na medida em que
enquanto a estes é dado fazer tudo quanto a lei não proíba, a Administração Pública somente
poderá agir naquilo em que a lei expressamente a autorize.

Tal a importância de tal princípio que Celso Antonio bandeira de Mello sustenta que o Direito
Administrativo nasce a partir do Estado de Direito e justamente como conseqüência da submissão
do Poder do Estado à Lei. Sustenta que a Administração Pública é sublegal, na medida em que
somente pode ser desempenhada em estrita conformidade com a lei, o que visa a garantir que a
atuação do Poder Executivo nada mais seja senão a concretização da vontade geral, concretizada
a partir da expressão do Poder Legislativo.

É relevante observar que ao se utilizar o vocábulo lei, pretende-se afirmar que tão somente
normas jurídicas com valor normativo primário podem criar obrigações. Disso decorre que
administração não pode por meio de decretos e regulamentos pretender restringir o âmbito de
liberdade dos particulares, de forma que no Brasil admitem-se tão somente os decretos executivos
e organizatórios, que se limitam a atribuir a lei posta a concreção necessária a seu atendimento por
aqueles que integram a Administração, sem que se possa, no entanto, inovar a ordem jurídica.

Como já observado, a noção de legalidade vem sendo substituída pela noção de

constitucionalidade, sobretudo a partir do segundo pós guerra.

Com isso, busca-se atribuir harmonia e unidade ao sistema jurídico, cada vez mais permeado pela
denominada inflação legislativa, que paradoxalmente leva à crise de legalidade. Gilmar Mendes
alerta que Antes que uma crise do princípio da legalidade, no entanto, o que parece mais evidente
é uma crise da concepção liberal de lei própria do estado legislativo, ressaltando que Permanece
incólume a ideia de lei como instrumento de garantia de direitos fundamentais e como fundamento,
limite e controle democráticos de todo o Poder de Estado de Direito[4]

Além da supremacia da lei, na forma como acima tratada, o princípio da legalidade engloba
também a ideia de reserva legal, pela qual determinadas matérias, tendo em vista a relevância que
possuem, somente podem ser versadas por meio de lei.

Cumpre destacar que o princípio da legalidade pode ser transitoriamente afastado em

virtude da ocorrência de circunstâncias excepcionais previstas expressamente na Constituição da
República. As hipóteses são taxativas e limitam-se à edição de Medidas Provisórias e às
decretações de Estado de Defesa e de Estado de Sítio.

Princípio da Impessoalidade

O princípio da impessoalidade nada mais é do que corolário do princípio da igualdade e se

traduz na concepção de que a Administração não pode realizar diferenciações que não se
justifiquem juridicamente.

Na célebre lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, a Administração tem que tratar a todos
os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismos nem
perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais não podem interferir na atuação
administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie[5].

Por óbvio não se obsta o tratamento diverso a administrados em situações substancialmente

diferentes. No entanto, o tratamento diferenciado deve sujeitar-se ao critério da razoabilidade e
possuir justificativa jurídica, sob pena de caracterizar-se como discriminação (positiva ou negativa)
e, conseqüentemente, quebra de isonomia.

A aferição do respeito à isonomia passa por três questões: i) a aferição do elemento tomado
como fator de desigualação; ii) análise da correlação lógica abstrata existente entre o fator erigido
em critério de discrímen e a disparidade estabelecida no tratamento jurídico diversificado e iii)
verificação da consôncia desta correlação lógica com os interesses absorvidos na sistema
constitucional[6].

Hely Lopes Meirelles entende o princípio da impessoalidade como sinônimo do princípio da

finalidade, pelo qual ao administrador somente é dado praticar o ato objetivando seu fim legalmente
previsto, vedada a prática do ato sem que exista interesse público ou conveniência para a
administração.
 Jose Afonso vislumbra outra vertente deste princípio caracterizada na observação de que
os atos e provimentos administrativos devem ser imputados ao órgão ou entidade administrativa
em nome do qual age o servidor ou autoridade e não à pessoa deste. Disso decorrem duas
consequências: i) as realizações administrativo-governamentais não são do funcionário ou
autoridade, mas da entidade pública em nome de quem as produzira (razão pela qual a Constituição
veda a promoção pessoal por feitos governamentais) e ii) a responsabilidade, para com terceiros,
é sempre da Administração[7].

Além da previsão abstrata do princípio da impessoalidade, a Constituição da República

prevê diversas regras permeadas pelos valores representados pelo princípio em questão. O faz,
por exemplo, ao prever a realização de concursos públicos para a lotação de cargos públicos, a
licitação para selecionar os interessados a firmar contratos com a Administração, o procedimento
do Precatório para pagamento dos débitos judiciais.

Princípio da Moralidade

A despeito da dificuldade de conceituar a moralidade administrativa, dada à pouca densidade

normativa, deve-se observar que se trata de uma moral jurídica, que não se confunde com a noção
da moral comum. Gilmar Mendes destaca que o Estado não deve obediência a qualquer
moralidade, mas somente àquela compartilhada na comunidade política específica[8].

Celso Antonio Bandeira de Mello, de forma mais específica, defende que não é qualquer
ofensa à moral social que se considerará idônea para dizer-se ofensiva ao princípio jurídico da
moralidade administrativa, entendemos que este será havido como transgredido quando houver
violação a uma norma de moral social que traga consigo menosprezo a um bem juridicamente
valorado[9].

Hely Lopes Meirelles leciona que a moralidade administrativa constitui atualmente

pressuposto de validade do ato administrativo, citando Hariou, o referido autor sustenta que agente
administrativo deve distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá
desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o
ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também
entre o honesto e o desonesto[10].

Em acórdão paradigmático, o Supremo Tribunal Federal entendeu que:

“Poder-se-á dizer que apenas agora a Constituição Federal consagrou a moralidade como
principio de administração pública (art 37 da CF). Isso não é verdade. Os princípios podem
estar ou não explicitados em normas. Normalmente, sequer constam de texto regrado.
Defluem no todo do ordenamento jurídico. Encontram-se ínsitos, implícitos no sistema,
 permeando as diversas normas regedoras de determinada matéria. O só fato de um princípio
não figurar no texto constitucional, não significa que nunca teve relevância de principio. A
circunstância de, no texto constitucional anterior, não figurar o principio da moralidade não
significa que o administrador poderia agir de forma imoral ou mesmo amoral. Como ensina
Jesus Gonzales Perez “el hecho de su consagracion em uma norma legal no supone que
com anterioridad no existiera, ni que por tal consagración legislativa haya perdido tal
carácter” (El principio de buena fé em el derecho administrativo. Madri, 1983. p. 15). Os
princípios gerais de direito existem por força própria, independentemente de figurarem em
texto legislativo. E o fato de passarem a figurar em texto constitucional ou legal não lhes
retira o caráter de principio. O agente público não só tem que ser honesto e probo, mas tem
que mostrar que possui tal qualidade. Como a mulher de César[11]”.

O princípio da moralidade está intimamente ligado à ideia de probidade administrativa, de

maneira que a conduta do administrador que fira a moralidade administrativa consiste em ato de
improbidade.

A pouca densidade normativa faz com para funcionar como parâmetro de controle do ato
administrativo muitas vezes este princípio tenha que estar atrelado a outros, o que lhe permite
maior alcançar densificação.

O princípio em questão permite uma ampliação do controle dos atos do Executivo pelo
Judiciário, na medida em que a legalidade ou legitimidade do ato não será alcançada pela mera
adequação formal do ato à lei, mas abarcará também critérios de proporcionalidade, de lealda, de
boa-fé

Princípio da Publicidade

Como leciona Gilmar Mendes, O princípio da publicidade está ligado ao direito de informação
dos cidadãos e ao dever de transparência do Estado, em conexão direta com os princípios
democrático, e pode ser considerado, inicialmente, como apreensível em duas vertentes: (1) na
perspectiva do direito à informação (e de acesso à informação), como garantia de participação e
controle social dos cidadãos (a partir de disposições relacionadas no art. 5°, CF/88), bem como (2)
na perspectiva da atuação da Administração Pública em sentido amplo (a partir dos princípios
determinados no art. 37, caput, e artigos seguintes da CF/88) [12].

Consoante lição de Hely Lopes Meirelles, a publicidade do ato administrativo é

requisito de eficácia e moralidade, de forma que a lei, os atos e os contratos administrativos para
produzirem efeitos externos (perante terceiros, para além do órgão que os edita) demandam
publicação.
 Celso Antonio Bandeira de Mello ressalta que no Estado Democrático de Direito, em o Poder
emana do povo, não há como conceber que a Administração oculte seus assuntos e medidas da
coletividade ou de particular afetado diretamente.

Cumpre observar que a Constituição da República garante com a previsão de tal princípio,
que este seja substancialmente atendido, não bastando para tanto a publicidade formal, para a
consecução da qual se exige tão somente a publicação dos atos por meio do diário oficial.

A divulgação de informações, todavia, deve possuir como propósito a transmissão

de informação com interesse público, seja ele individual, coletivo ou geral à segurança da
sociedade, desde que não haja impedimento de índole constitucional ou legal à divulgação.

Por outro lado, veda-se a divulgação de informações sem importância, com o fim exclusivo
de provocar devassa, ou promover exposição ilícita de dados privados. A conjugação deste
princípio com outros garantidos constitucionalmente, faz com que a divulgação de dados e
informações seja realizada com respeito à intimidade da vida privada, da honra e da imagem das
pessoas.

A publicidade dos atos públicos é garantida pela Lei do Acesso à Informação (Lei
12.527/2011), além de instrumentos jurídicos postos à disposição do cidadão, como o habeas data.

Princípio da Eficiência

Apesar de ser possível afirmar que implicitamente o princípio da eficiência já se encontrava

previsto na Constituição de 1988, com a Emenda Constitucional 19, de 04 de junho de1998, o
princípio passou a ter previsão.

Pela explicitação de tal princípio deixou-se claro que a legitimação do ato administrativo não
pode ser pautada tão somente pelos fins buscados e pelos meios que se utiliza para se chegar até
eles. Exige-se também que se atinjam determinados resultados. Tal premissa se insere na noção
de administração gerencial, por trás da EC19/98.

Hely Lopes Meirelles leciona que o princípio em estudo exige que a atividade administrativa
seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da
função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade,
exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades
da comunidade e de seus membros[13].

José Afonso da Silva, por sua vez, pondera que Eficiência não é um conceito jurídico, mas
econômico; não qualifica normas; qualifica atividades. E afirma que o princípio em comento orienta
a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos
de que dispõe e a menor custo. (...) Portanto, o princípio da eficiência administrativa tem como
conteúdo a relação de meios e resultados[14].

O princípio da eficiência apresenta duas vertentes, uma relacionada ao modo de proceder

do agente público, e outra relacionada ao modo à forma de disciplina, organização e estruturação
da administração pública. Em ambos os casos, espera-se sempre o melhor resultado possível na
prestação da atividade administrativa[15].

Esse princípio deve sempre levar em conta o princípio da legalidade, na medida em que a
Administração Pública não poderá atuar em contrariedade ao ordenamento jurídico, sob a alegação
de que o faz para atingir a maior eficácia possível. Tal princípio não afasta o fato de a atividade
administrativa ser essencial infralegal, devendo obediência fiel aos termos da lei. Eventuais leis
reputadas anacrônicas ou impeditivas da eficácia da Administração podem ser reformadas por meio
do devido processo legislativo, jamais ignoradas pela Administração Pública.

Alexandre de Moraes[16] lista algumas características ínsitas ao princípio da eficiência: i)

direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem comum; ii)
imparcialidade; iii) neutralidade; transparência; participação e aproximação dos serviços da
população; iv) eficácia; v) desburocratização e vi) busca da qualidade.

Assim como o princípio da moralidade, o princípio da eficiência também possui pouca

densidade normativa, necessitando ser conjugado a outros elementos para que atinja toda sua
potencialidade, estabelecendo, inclusive, critérios para a aferição de desempenho.

O controle da ação administrativa poderá ser interno (o próprio executivo afere os resultados
quanto a eficácia e a eficiência) ou externo (competindo ao Legislativo, com auxílio do Tribunal de
Contas, a análise quanto aos critérios de legalidade, legitimidade e economicidade) e terá por
objetivo sempre garantir o melhor desempenho possível.

Referências bibliográficas

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 26ª. ed. Malheiros Editores: São
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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. O Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade. 3ª ed. 16ª tiragem.
Malheiros Editores: São Paulo, 2008.

BINENBOJM, Gustavo. A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL: UM

INVENTÁRIO DE AVANÇOS E RETROCESSOS. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE),
Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, n. 13, março/abril/maio, 2008.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17ª ed. Atlas : São Paulo, 2004.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. Editora Saraiva : São Paulo, 2005.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32ª Ed. Malheiro Editores : São Paulo, 2006.

MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Bonet
Branco. 9ª. ed. São Paulo:Saraiva, 2014.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. Editora Atlas: São Paulo, 2005

ROCHA, Carmen Lúcia, Princípios constitucionais da Administração pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1994
Notas:

[1] BINENBOJM, Gustavo. A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO BRASIL: UM

INVENTÁRIO DE AVANÇOS E RETROCESSOS. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE),
Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, n. 13, março/abril/maio, 2008. p. 7/9.

[2] ROCHA, Carmen Lúcia, Princípios constitucionais da Administração pública. Belo Horizonte: Del Rey,
1994, p. 15.

[3] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. Malheiros Editores: São
Paulo, 2009. p. 53.

[4] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Bonet
Branco. 9ª. ed. São Paulo:Saraiva, 2014. p. 839.

[5] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 26ª. ed. Malheiros Editores: São
Paulo, 20por 09. p. 114.

[6] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. O Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade. 3ª ed. 16ª
tiragem. Malheiros Editores: São Paulo, 2008.

[7] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16 ed. Malheiro Editores: São Paulo,
1999. pp. 647/648.

[8] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo Bonet
Branco. 9ª. ed. São Paulo:Saraiva, 2014.

[9] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 26ª. ed. Malheiros Editores: São
Paulo, 2009. p 120.

[10] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32ª Ed. Malheiro Editores : São Paulo, 2006.

[11] STF – 2ª T. Recurso Extraordinário nº 160.381 – SP, Rel. Min. Marco Aurélio, v.u.; RTJ 153/1.030 .

[12] MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Paulo Gustavo
Bonet Branco. 9ª. ed. São Paulo:Saraiva, 2014. p. 848.

[13] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32ª Ed. Malheiro Editores : São Paulo, 2006.
p 97.

[14] SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16 ed. Malheiro Editores: São Paulo,
1999. p. 651.

[15] Conforme DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17ª ed. Atlas : São Paulo, 2004. p
83.

[16] Conforme DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17ª ed. Atlas : São Paulo, 2004. P
303/306.