Cairney 2nd Proof Combined 101 200

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Instituições e 'Novo Institucionalismo' 83
“camente” superior (Weber, 1978: 973). DiMaggio e Powell (1983: 147) argumentam que
as organizações tornam-se mais parecidas sem se tornarem eficientes.
Por exemplo, embora as organizações governamentais sejam inicialmente formadas para
responder a necessidades específicas, com base na natureza do ambiente político, elas
não mudam de forma eficiente à medida que esse ambiente muda (1983: 149).
Em vez disso, tornam-se mais semelhantes a outras organizações com as quais competem
por recursos, poder e legitimidade dentro de um quadro jurídico e político comum (por
exemplo, podem imitar as organizações consideradas bem-sucedidas). Ou tornam-se cada
vez mais guiados pelas regras e normas das profissões do sector público, desenvolvidas
através da educação e de redes profissionais e encorajadas por práticas de contratação
selectivas (1983: 152). Este é particularmente o caso quando os objetivos de uma
organização não são claros e a supervisão é realizada por pessoas que não estão
particularmente envolvidas ou conscientes das atividades da organização.
Embora possamos esperar que organizações ineficientes sejam “eliminadas” num processo
de “selecção natural”, a eficiência económica é difícil de avaliar e as organizações podem
ser mais propensas a serem julgadas pelo seu desempenho político (1983: 157; comparar
com o estudo de Hindmoor 2006a). : Capítulo 6 discussão sobre escolha racional e
orçamentos burocráticos). Ou podem ser mais valorizados pelo seu valor simbólico ou
social do que pela sua eficiência (Hall e Taylor, 1996: 949).
Variantes principais: institucionalismo construtivista (discursivo)
O construtivismo é uma abordagem da ciência que nos leva a considerar o status do nosso
conhecimento: 'se as coisas são simplesmente dadas e corretamente percebidas pelos
nossos sentidos (empirismo) ou se as coisas que percebemos são antes o produto de
nossas conceitualizações (construtivismo)' ( Kratochwil, 2008: 80). Este último sugere que
o mundo social é artificial e não real (2008: 86), mas devemos ser claros sobre o que isto
significa. Por exemplo, Blyth (2002: vii-viii) relaciona-o com o papel das ideias como
crenças partilhadas, argumentando que se um número suficiente de pessoas acredita
numa ideia ou argumento específico, então este torna-se importante como meio de explicar
o comportamento, independentemente da sua relação com o comportamento. mundo real.
Na verdade, as crenças partilhadas podem dar às pessoas um objectivo comum e uma
razão para acreditar que partilham interesses. Em alguns casos, ideias ou crenças tornam-
se institucionalizadas; são tidas como certas e raramente questionadas, ou pelo menos
aceites como ponto de partida quando consideramos problemas políticos. As abordagens
construtivistas podem identificar a dependência da trajetória, mas relacionam-na tanto com
ideias como com estruturas governamentais: “não são apenas as instituições, mas as
próprias ideias nas quais elas se baseiam e que informam a sua concepção e
desenvolvimento, que exercem restrições à autonomia política”. (Hay, 2006a: 65). Como
tal, as ideias institucionalizadas não são tão estáveis como as estruturas. Em vez disso,
eles são 'con
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84 Compreendendo as Políticas Públicas
constantemente em fluxo, sendo reconsiderado e redefinido à medida que os atores

comunicam e debatem uns com os outros” (Béland e Cox, 2010: 4).
Este argumento sugere que as instituições-como-ideias não só influenciam a
acção, mas também “existem” em termos da forma como os actores as compreendem
(ver também Caixa 4.4). Hay (2006a: 65) observa que os construtivistas examinam
como os atores “interpretam os sinais ambientais”. As instituições representam “ideias
estabelecidas” ou “paradigmas” que actuam como “filtros cognitivos” ou o principal
meio através do qual as pessoas compreendem o seu ambiente. A agenda do
institucionalismo construtivista é compreender como tais ideias são “contestadas,
desafiadas e substituídas”. Para Hay (2006a: 60) e Blyth (2002: 7; ver também Streek
e Thelen, 2005: 1–3) o objectivo é explicar a mudança institucional muitas vezes
gradual a partir do interior das instituições, em vez de regressar à noção de “equilíbrio
pontuado”. ou mudança radical causada por um choque externo. A estabilidade
institucional provém da manutenção de ideias dominantes, enquanto a mudança
resulta de desafios bem sucedidos a essas ideias. Para Schmidt (2006: 113; 2010:
3; Schmidt e Radaelli, 2004: 193) isto pode envolver um
Discurso – a troca ou
discurso “coordenativo” ou “comunicativo”.
comunicação verbal ou
escrita de ideias. Em
“Coordenação” refere-se ao papel dos indivíduos, grupos
alguns casos, “discurso” ou redes “que geram as ideias que formam as bases da
tem um significado mais
acção colectiva e da identidade” e competem entre si para
ambicioso. que as suas ideias sejam aceites. “Comunicativo” refere-se
Por exemplo, os relatos
inspirados em Foucault à utilização dessas ideias na esfera pública mais ampla –
vinculam o discurso ao desde as elites que utilizam plataformas políticas para
poder de decidir quais
persuadir os eleitores, até ao debate entre movimentos
formas de
sociais ou eleitores locais. Neste sentido, as instituições
conhecimento
são legítimas ou aceitáveis. representam as ideias mais estabelecidas que são utilizadas
para enquadrar as discussões e dominar os debates,
enquanto os processos coordenativos e comunicativos sugerem que estas ideias
podem ser desafiadas quando são debatidas.
Os novos institucionalismos: há mais para os unir do que para os dividir?
Ideias, inércia e mudança

A posição construtivista baseia-se em duas críticas relacionadas às demais. Primeiro,
eles são “melhores para explicar a continuidade do que a mudança”.
A escolha histórica, racional e o institucionalismo sociológico tratam as instituições
como restrições baseadas na dependência da trajectória, em incentivos estruturados
ou numa “lógica de adequação” ligada à cultura e às normas (Schmidt, 2010: 2). Eles
tratam as instituições como estáveis ou relativamente fixas, apenas para serem
radicalmente alteradas antes que outra instituição estável seja formada (Blyth, 2002: 7; Hay,
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Quadro 4.4 Teoria da construção social
A teoria da construção social combina o nosso foco na institucionalização de ideias com

discussões sobre poder e definição de agenda. Ingram, Schneider e deLeon (2007: 93)
destacam dois factores relacionados: (1) a tendência dos decisores políticos para
caracterizar as populações para justificar decisões políticas (por exemplo, os soldados
são heróis; as grandes empresas são demasiado poderosas; os pobres deveriam fazer
mais esforços para procurar trabalho; os criminosos são menos dignos de atenção
política); e (2) o poder dos grupos para tirar vantagem ou compensar as suas posições
neste esquema de definição. Por exemplo, os militares são “favorecidos” porque são
poderosos e recebem benefícios do governo, enquanto as grandes empresas são
“concorrentes” porque são muitas vezes tratadas de forma negativa, mas suficientemente
poderosas para garantir “benefícios ocultos e encargos vazios”; os pobres e os sem-
abrigo são demasiado impotentes para lidar com os seus benefícios inadequados,
enquanto os criminosos não têm poder e são sobrecarregados pelas políticas
governamentais (2007: 102). Em alguns casos, estas caracterizações tornam-se
institucionalizadas à medida que são primeiro incorporadas nas concepções políticas
e depois tornam-se “hegemónicas”, “naturais” e “raramente questionadas”. Noutros, são
desafiados com sucesso, por exemplo, por grupos de interesse que os representam ou
por grupos sociais. O processo é uma “luta contínua para obter aceitação de
construções específicas e das suas consequências” (2007: 95). Isto capta o argumento
de que as instituições enquanto ideias influenciam o comportamento, mas também estão sujeitas a desafios e reformas.
2006a). A solução é identificar processos de instabilidade ou mudanças institucionais mais

regulares, explorando o papel das ideias. Em segundo lugar, são “excessivamente
estruturalistas” e “não conferem aos actores intencionais um papel adequado” (Olsen, 2009: 3;
Hindmoor, 2010). A solução é explorar não só a forma como as instituições influenciam os
agentes, mas também como os actores desafiam ideias e crenças.
Contudo, um problema fundamental na avaliação do papel das ideias noutros relatos é que
as ideias são difíceis de definir. As ideias vão desde meras propostas políticas, num extremo
da escala, até normas, paradigmas e visões do mundo, no outro. Isto sugere que desempenham
um papel fundamental no institucionalismo normativo e sociológico quando as normas
influenciam o comportamento. Estão também presentes em muitos estudos associados ao
institucionalismo histórico. Por exemplo, Peters (2005: 75) identifica o conhecimento e as
crenças médicas como a base das instituições de saúde no trabalho de Immerguts, e a
estrutura dos sistemas de crenças como a explicação para a estabilidade e a mudança na
análise de Hall (ver Capítulo 11). Na verdade, Hall é citado por Hay (2006a: 66) como a
principal inspiração para o institucionalismo construtivista (ver também Hall e Taylor, 1996:
942; Sanders, 2006: 42 e comparar com Blyth, 1997: 229). Sob esta luz, Schmidt (2006:
113-14) sugere que o construtivismo pode ser visto como um complemento, e não como uma
substituição, de outras formas de institucionalismo.
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Instituições formais e informais
Streek e Thelen (2005: 10-11) concentram-se em “regras formalizadas que podem

ser aplicadas recorrendo a terceiros”. Na sua ausência, “ não estamos a lidar com
uma instituição, mas com uma convenção social acordada mais ou menos
voluntariamente”. Isto difere de outros relatos que incluem tanto as regras formais
como “restrições exógenas” como as regras informais fornecidas e aplicadas pelos
próprios jogadores: “simplesmente as formas como os jogadores querem
jogar” (Shepsle, 2006: 24-5). É tentador seguir Schmidt (2006) e tratar isto como
uma divisão representativa entre dois tipos de institucionalismo – escolha histórica
e escolha racional – mas as linhas entre cada tipo são demasiado confusas,
diferentes autores adotam abordagens diferentes (Steinmo, 2008: 124) e pode haver
razões específicas para a adoção de certas definições. Por exemplo, Streek e
Thelen (2005: 11) utilizam esta abordagem para limitar a sua cobertura e resolver
um problema essencialmente prático: “excluímos da nossa discussão fenómenos
empíricos… que tornariam o nosso tema demasiado amplo para ser significativo”.
Preferências: exógenas/endógenas, fixas/não fixas

Uma distinção comum entre escolha racional e normativa é que a primeira explora
como as instituições afectam as escolhas dos indivíduos com preferências fixas,
enquanto a última argumenta que as instituições também influenciam as suas
preferências. March e Olsen (1984: 739) apresentam o argumento mais forte de que
as preferências mudam durante o processo político. São “moldados” pelas
instituições como parte de uma “combinação de educação, doutrinação e
experiência”. Thelen e Steinmo (1992: 8) fazem uma distinção semelhante entre
escolha histórica e escolha racional, argumentando que a primeira explora não
apenas as estratégias dos indivíduos, mas também a forma como as instituições
afectam os seus objectivos. No entanto, a diferença é qualificada por Dowding e
King (1995: 5): “O que a escolha racional pode fazer é assumir que as preferências
são exógenas num modelo e usar outro modelo complementar para explicar como
as preferências foram formadas”. Mais uma vez, esta abordagem pode ser utilizada
principalmente por razões práticas, para limitar a análise a um aspecto particular do
comportamento. Isto sugere que a diferença entre os institucionalismos é muitas
vezes a atenção que dão a algumas abordagens e explicações, e não as suas
abordagens contraditórias .
Ontologia
Os construtivistas sugerem que os interesses dos atores não são tão fáceis de
estabelecer como sugerem os relatos normativos e históricos: “a conduta não é um
reflexo (direto) dos seus interesses materiais, mas, antes, um reflexo de perceções
particulares dos seus interesses materiais” ( Hay , 2006a: 68). Em
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Ontologia – uma teoria da

Neste contexto, Schmidt (2008: 313) sugere que o
realidade (existe um mundo construtivismo apresenta aos “novos institucionalismos
real e como ele funciona? mais antigos” um desafio ontológico : “sobre o que são
se relaciona com os conceitos
as instituições e como são criadas, mantidas e
que usamos para descrevê-lo?).
Termos relacionados são
alteradas”. Especificamente, faz a distinção entre
epistemologia (uma
instituições que são reais e representam estruturas que
teoria do conhecimento e influenciam os interesses dos agentes, e instituições
como podemos reuni-la) e
como ideias que são criadas pelos agentes e utilizadas
metodologia (uma análise
dos métodos usados
para informar as suas percepções sobre os seus
para interesses. Hay e Wincott (1998: 952) defendem uma
reunir conhecimento – ver posição semelhante quando exortam os institucionalistas
pág. 46).
históricos a rejeitarem o “estruturalismo” da escolha
sociológica e racional. Novamente, esta é uma questão
de estrutura e agência. A acusação é que pelo menos duas variantes não
identificam um mundo em que estas últimas tenham um papel significativo; as
estruturas influenciam os agentes, mas onde está a discussão sobre os agentes
que reconstituem estruturas? A complicação é que Hay e Wincott (1998: 952)
apenas identificam uma “tendência” na literatura para adoptar esta abordagem,
em vez de uma ligação inextricável entre institucionalismo e estruturalismo. Pode,
portanto, ser visto como um aviso contra o tratamento das instituições como
estruturas reais e fixas. Sugere que não precisa haver uma divisão ontológica
rígida entre cada abordagem.
Este debate um tanto artificial demonstra uma tendência dentro da literatura
para caricaturar cada abordagem; na ausência deste processo podemos chegar
a conclusões diferentes. Por exemplo, Hall e Taylor (1996: 956) reconhecem que
as abordagens “cálculo” e “cultural” não são necessariamente pólos opostos; os
proponentes de cada uma delas poderiam reconhecer que “uma boa parte do
comportamento é orientada para objectivos ou estratégica, mas que a gama de
opções avaliadas por um actor estratégico será provavelmente circunscrita por
um sentido culturalmente específico de acção apropriada”.
Institucionalismo empírico e em rede: as instituições

formais determinam os estilos políticos?
As seções anteriores destacam o perigo de que o foco no novo institucionalismo
seja o exemplo máximo de olhar para o umbigo acadêmico; que nos concentramos
em uma linguagem cada vez mais esotérica para descrever um assunto bastante
simples. Essas discussões são interessantes para alguns (inclusive eu), mas
elas também têm aplicação no mundo real? Podemos tirar lições deles e aplicá-
las a estudos de caso de elaboração de políticas? Este
Estilo político – a forma como problema torna o debate sobre estilos de política um
os governos elaboram e
pouco mais significativo e interessante. A nossa questão
implementam políticas.
geral é: o que são instituições e que diferença fazem
elas nos resultados políticos? Nosso
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A questão específica desta secção é: que efeito têm sobre os estilos políticos?
O estilo político refere-se amplamente à forma como os governos elaboram e

implementam políticas, mas muitas vezes refere-se especificamente às relações
que os governos estabelecem com grupos de interesse quando elaboram políticas
(Richardson, Gustaffson e Jordan, 1982: 2). O enfoque nos estilos permite-nos
comparar os efeitos das instituições formais e informais na elaboração de políticas.
Por exemplo, a política é feita de forma diferente em sistemas políticos com regras
que concentram o poder no centro? Temos duas opções analíticas principais:
modelos que identificam diferenças de estilos a nível de país com base em
instituições formais dentro dos sistemas políticos, e modelos que destacam estilos
semelhantes em diferentes países com base na sua adesão a “regras do jogo”
comuns. O primeiro é exemplificado por Patterns of Democracy , de Lijphart (1999)
(um dos textos mais conhecidos na ciência política, com mais de 3.000 citações).
Ele estabelece uma distinção simples entre democracias “maioritárias” e de
“consenso” de acordo com a sua composição institucional formal (Tabela 4.1).
O argumento de Lijphart (1999: 2) é que existem dois modelos básicos de

concepção de sistemas políticos: aqueles que concentram o poder nas mãos de
poucos (majoritários) e aqueles que “partilham, dispersam e limitam o
poder” (consenso). Numa democracia maioritária, o sistema de votação por ordem
de chegada exagera as maiorias de governo ao (na maioria dos casos) conceder
a maioria dos assentos na legislatura a um partido que comanda apenas uma
pluralidade de votos. Este resultado, combinado com um desequilíbrio de poder
em relação à liderança do partido no governo, uma segunda câmara fraca e um
governo unitário, produz uma concentração de poder no centro.
Lijphart (1999: 2-3) associa as democracias maioritárias a uma mentalidade
“exclusiva, competitiva e adversária”, na qual os partidos competem dentro do
parlamento, os grupos de interesse são mais propensos a competir entre si do que
a cooperar e os governos são mais propensos a impor políticas de de cima para
baixo do que buscar consenso. Numa democracia de consenso, o sistema eleitoral
proporcional não produz uma maioria global e o poder está disperso entre os
partidos, encorajando a formação de coligações baseadas em objectivos comuns.
Este espírito de “inclusão, negociação e compromisso” estende-se às relações
grupo-governo, com grupos mais propensos a cooperar entre si e governos mais
dispostos a formar alianças corporativistas.
Uma abordagem alternativa aos estilos políticos sugere que não podemos
interpretar o comportamento simplesmente a partir das instituições formais. O
volume editado por Richardson (1982b) sugere que diferentes sistemas políticos
produzem estilos políticos semelhantes. Embora as estruturas políticas e os
sistemas eleitorais de cada país variem, partilham um “procedimento operacional
padrão” baseado em dois factores: uma abordagem incremental à política (Capítulo
5) e uma tentativa de chegar a um consenso com os grupos de interesse, e não de impor decisões.
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Tabela 4.1 A dicotomia majoritária-consenso de Lijphart
Divisões institucionais Democracia majoritária Democracia de consenso
Poder Executivo Concentrado num partido único Partilhado num gabinete

de ampla maioria e coligação multipartidária
Relação executivo- Executivo é dominante Equilíbrio de poder

legislativo entre executivo e legislativo
Sistema partidário Sistema bipartidário Sistema multipartidário
Sistema eleitoral Majoritário e Proporcional

desproporcional (com base na
pluralidade de votos)
Sistema de grupos de interesse Pluralista grátis para todos Coordenação e

competição entre grupos corporativistas, exibindo compromisso e
concertação
Federal-unitário Unitário e centralizado Federal e

descentralizado
Poder Legislativo Concentrado em unicameral Dividido entre duas casas legislativas

igualmente fortes
Constituições Constituições flexíveis que Constituições rígidas que só

podem ser alteradas por maiorias podem ser alteradas por
simples grandes maiorias
Constitucionalidade das leis decididas pelas legislaturas Sujeito a revisão

judicial
Bancos centrais Dependente do executivo Independente
Exemplos ilustrativos Nova Zelândia, Estados Unidos Suíça, Bélgica, UE

Reino
Fonte: Lijphart (1999: 3–4).
Este último baseia-se em dois factores comuns aos sistemas políticos. Primeiro, o
tamanho e âmbito do Estado é tão grande que corre o risco de se tornar
ingovernável. Consequentemente, seus componentes são divididos em
setores e subsetores políticos, com o poder espalhado pelo governo e
compartilhada com grupos de interesse. Os ministros e altos funcionários públicos são transferidos
a maior parte da tomada de decisões para funcionários menos graduados que consultam
grupos e trocar acesso a recursos como conhecimentos especializados. Em segundo lugar, isso
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o intercâmbio baseia-se na “lógica da consulta” aos interesses mais afetados;

incentiva a “apropriação” da política pelo grupo e maximiza o conhecimento
governamental de possíveis problemas (Richardson e Jordan, 1979; Jordan e
Maloney, 1997).
“Comunidade política” (Richardson e Jordan, 1979; Jordan, 1990a) descreve
esta estreita relação entre funcionários públicos e certos grupos de interesse
(mas ver Caixa 9.1 sobre os diferentes significados do termo “comunidade
política”). A adesão a essa comunidade baseia-se, em parte, na vontade dos
seus membros de seguir e fazer cumprir as “regras do jogo”. Quando os
funcionários públicos e os grupos estabelecem relações, reconhecem os
benefícios – tais como a estabilidade e a continuidade política – da tentativa de
isolar as suas decisões do processo político mais amplo. Em alguns relatos, esta
estabilidade depende da socialização. A inclusão na comunidade depende da
conquista da confiança pessoal; o processo de aprendizagem envolve a imersão
numa “cultura comum” na qual existe um forte acordo sobre a natureza e as
soluções para os problemas políticos (Wilks e Wright, 1987: 302-3; McPherson e
Raab, 1988: 55). Nesses casos, explicamos os estilos políticos em termos de
regras informais e normas de comportamento que transcendem as estruturas
formais.
Os dados baseados nesta agenda de investigação sugerem que os países
muitas vezes não fazem jus à sua reputação. Por exemplo, o estudo de Kriesi,
Adam e Jochum (2006: 345) sobre sete países da Europa Ocidental sugere que
o estilo político britânico é relativamente consensual, apesar do seu sistema
político maioritário. Em contrapartida, “o estilo italiano de elaboração de políticas
parece ser mais unilateral”, apesar de “ter instituições que são mais do tipo
democrático de consenso”, enquanto a União Europeia é “menos cooperativa do
que aparece à primeira vista' (Cairney, 2008 e Larsen, Taylor-Gooby e Kananen,
2006 apresentam descobertas semelhantes; ver também Atkinson e Coleman,
1989; Bovens et al., 2001; John , 1998: 42–4; Freeman, 1985) . Uma abordagem
semelhante é adoptada por Barzelay e Gallego (2010: 298) para criticar os relatos
institucionalistas históricos que se concentram demasiado nos traços de carácter
nacional (neste caso em França, Espanha e Itália) em detrimento do conhecimento
dos seus subsistemas.
Cairney (2009b) apresenta conclusões semelhantes no seu estudo de caso
sobre políticas de saúde mental na Escócia e no Reino Unido. Muito foi feito na
Escócia sobre o potencial de descentralização para mudar radicalmente a
formulação de políticas. O argumento era que um “sistema “de cima para baixo”,
em que o poder está concentrado dentro do governo, não é apropriado para um
sistema escocês com uma tradição de democracia cívica e de difusão de
poder” (McGarvey e Cairney, 2008: 12). . Um sistema eleitoral proporcional com
uma forte probabilidade de negociação entre os partidos substituiria um sistema
de pluralidade que exagera as maiorias e produz o domínio de um partido. Um
estilo consensual de política na Escócia substituiria o estilo adversário no Reino Unido.
A política de saúde mental parecia confirmar suas respectivas imagens com base
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em suas instituições formais. O processo associado ao UK Mental

Projeto de Lei de Saúde do final da década de 1990 confirma a caricatura da abordagem de cima para baixo
Governo do Reino Unido e contrasta marcadamente com um estilo consensual na
Escócia. O Governo do Reino Unido presidiu a um impasse de dez anos com
grupos, seguida por legislação limitada (apenas o suficiente para estar em conformidade com
a Convenção Europeia dos Direitos Humanos); o governo escocês
supervisionou um processo de consulta de dois anos que produziu consenso e
legislação extensa. No entanto, uma investigação mais aprofundada revela que uma série de
fatores efetivamente tiveram que estar presentes para causar o que é realmente um desvio
do estilo britânico “normal” (ver também Caixa 6.3). Na ausência destes
factores, a formulação de políticas regressou ao estilo consensual normal que era
muito semelhante ao encontrado na Escócia.
Em outras palavras, as evidências são muito confusas. As instituições políticas formais não
são um bom indicador da forma como os governos fazem e
implementar política. O debate levanta a possibilidade de que os sistemas políticos
com diferentes instituições formais podem apresentar comportamento semelhante com base em
regras informais e práticas comuns. Uma regra formal que é aplicada por
um terceiro pode ou não ser mais importante do que um autopoliciado
compreensão informal quando procuramos compreender a formulação de políticas
comportamento. Como resultado, precisamos de reunir mais provas, em vez de
fazer suposições sobre o estilo político de um país.
Conclusão
Já não consideramos as instituições como arenas de tijolo e argamassa

dentro do qual as decisões são tomadas. Em seu lugar, estudamos as regras,
normas e convenções que influenciam o comportamento individual. Enquanto isso
agenda de pesquisa elevou o status dos estudos institucionais, também
produziu muita reflexão sobre o que é uma instituição e como podemos
deveria estudá-lo. Podemos concordar que as instituições são importantes e que elas
evoluir e mudar, mas explicar como e porquê é outra questão. Nós
pode concentrar-se nas regras formais que são aplicadas, tais como as constituições escritas
que estabelecem a separação de poderes de um sistema político. Ou nós
pode identificar normas de comportamento e regras informais. Podemos considerar as
instituições como conjuntos de incentivos utilizados por indivíduos que perseguem as suas
preferências, ou estruturas que influenciam essas preferências. Podemos enfatizar
estabilidade ou mudança. As instituições podem ser estruturas relativamente estáveis e
duráveis que vivem mais que os indivíduos, ou conjuntos instáveis de ideias que são
dado como certo em um dia apenas para ser desafiado no dia seguinte. Podemos tratar
como estruturas que existem no mundo real ou como construções que só
existem nas mentes dos participantes políticos. Podemos identificar diferenças históricas para
explicar por que as políticas públicas são diferentes em diferentes países.
sistemas ou práticas atuais que parecem ser muito semelhantes.
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Estes problemas e debates teóricos têm o potencial de nos distrair do valor da

análise institucional. Alternativamente, podemos identificar um entendimento comum
básico (de que as instituições são importantes) e um conjunto de questões para
orientar a investigação sobre políticas públicas (como as instituições são formadas
pelos agentes? Por que e em que circunstâncias os agentes aceitam ou seguem
regras? Que padrões de elaboração de políticas comportamento podemos atribuir a
essas regras?) (Peters, 2005: 156). A solução, então, para os “académicos orientados
para os problemas” não é ignorar o debate; é obter um sentido de perspectiva
suficiente que nos permita continuar a envolver-nos na investigação de políticas
públicas orientada pela teoria.
Um tema-chave deste livro diz respeito até que ponto podemos utilizar as mesmas
teorias para explicar a evolução política em países com instituições diferentes. Por
exemplo, o processo político num país federal dos EUA pode contrastar com um Reino
Unido descentralizado, mas unitário. Embora a Alemanha tenha uma estrutura federal,
a sua dimensão e relação com a UE prejudicam as comparações diretas com os EUA.
O sistema da Austrália é federal, mas também parlamentar, e não presidencial. Os
pesos e contrapesos no sistema dos EUA asseguram um papel político fundamental
para os tribunais e uma segunda câmara legislativa; no Reino Unido, têm havido
poucas vias de influência na política judicial (pelo menos até ao desenvolvimento dos
procedimentos legais da UE) e a segunda câmara é comparativamente fraca.
A confiança dos EUA na votação por pluralidade (produzindo um sistema bipartidário)
é partilhada pelo Reino Unido (eleições em Westminster) e pelo Canadá, mas não
pela Alemanha ou pelo Japão. A sua estrutura partidária “fraca”, na qual os principais
partidos nacionais não controlam os seus homólogos estaduais ou locais (Atkinson e
Coleman, 1989), é partilhada pelo Canadá, mas não pela Alemanha, que integrou
partidos e ligações formais para coordenar políticas (Horgan, 2004). ).
Utilizando estas diferenças formais como base de comparação, podemos produzir
questões relacionadas com a aplicação de teorias de políticas públicas a diferentes
países. Por exemplo, serão os sistemas políticos com controlos e equilíbrios formais
os mais conducentes ao pluralismo (Capítulo 3)? Serão os sistemas políticos com
poderes difusos e extensos “pontos de veto” menos propícios a mudanças radicais do
que a mudanças incrementais (Capítulo 5)? Será a “compra de locais” uma
característica dos sistemas federais modelados nos EUA, mas não dos sistemas
unitários modelados no Reino Unido (Capítulo 9)? Como o estudo da escolha racional
varia entre sistemas políticos com votação por pluralidade (por exemplo, o teorema
do eleitor mediano) e PR (por exemplo, teoria de coalizão e governo minoritário)
(Capítulo 7)?
Por outro lado, como mostra o debate sobre estilos políticos, países com instituições
diferentes podem produzir “procedimentos operacionais padrão” semelhantes quando
o comportamento dos participantes é orientado por regras e normas informais. Além
disso, grande parte da literatura dos EUA combina uma discussão de instituições
específicas dos EUA com temas universais . Por exemplo, o estudo de Baumgartner
e Jones (1993) baseia-se em grande parte na racionalidade limitada dos decisores
políticos (Capítulo 9). A estrutura da coalizão de defesa relaciona pri
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principalmente aos sistemas de crenças que unem os participantes da política

(Capítulo 10). A análise de múltiplos fluxos de Kingdon (1995) explora
receptividade dos formuladores de políticas às ideias (Capítulo 11). O desenvolvimento do
A UE também aumentou o potencial para colmatar o fosso entre a Europa
e modelos dos EUA, com estudos sobre a governação a vários níveis da UE e o
moralismo federal dos EUA, identificando processos semelhantes e colocando questões comuns
(Capítulo 8). A literatura sobre transferência de políticas combina uma discussão sobre a
adoção generalizada de ideias políticas semelhantes com as diferenças institucionais
que garantem que sejam formuladas e implementadas em diferentes
maneiras (Capítulo 12). Em outras palavras, os capítulos restantes reconhecem a
diferença que as instituições fazem, mas também destacam os processos políticos que
transcender as fronteiras institucionais formais.
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Prova
capítulo 5
Racionalidade e Incrementalismo
Este capítulo examina:
• Como definimos a racionalidade abrangente e limitada. • A literatura

que utiliza a racionalidade abrangente como ponto de
partida.
• O argumento de que o incrementalismo é ao mesmo tempo uma descrição realista de como
a política é feita e como ela deve ser feita.
• Como o estudo do incrementalismo informa as grandes questões da ciência política,
tais como: como devemos fazer políticas? Deveria o poder ser concentrado no
“centro” ou espalhado pelos sistemas políticos? • A aplicabilidade da
racionalidade limitada e dos estudos incrementalistas para
múltiplos sistemas políticos.
• Como os efeitos da racionalidade limitada são conceituados pelos modernos
teorias.
O método clássico para estudar políticas públicas é selecionar um modelo ideal e

compará-lo com o “mundo real”. A abordagem mais estabelecida começa com o
pressuposto da “racionalidade”. Muitos modelos assumem que os actores racionais
“maximizam a sua utilidade”, ponderando os custos e benefícios das suas acções de
acordo com as suas preferências. Os modelos contêm uma série de pressupostos –
as preferências são fixas e podem ser “classificadas” por ordem de importância; os
intervenientes dispõem de informações perfeitas e de uma capacidade perfeita para
fazer escolhas de acordo com as suas preferências – o que simplifica processos de
tomada de decisão bastante complexos. Essas suposições são centrais para o
processo empírico em algumas discussões. Por exemplo, a teoria da escolha racional
(Capítulo 7) constrói modelos e “testa” as suas previsões em relação a situações do
mundo real, avaliando até que ponto os modelos predizem correctamente os resultados políticos.
O estudo da racionalidade abrangente segue um
Racionalidade
caminho diferente. Começa de forma semelhante,
abrangente – um tipo
ideal de tomada identificando uma série de pressupostos – sobre as
de decisão em preferências dos decisores políticos e a sua capacidade de
que os decisores políticos tomar e implementar decisões – mas que são tratados como
traduzem os seus valores
irrealistas desde o início. Representa um tipo ideal de duas
e objectivos em políticas,
após um estudo maneiras principais. Primeiro, é uma simplificação irrealista
abrangente de todas as da realidade usada para explorar o que realmente acontece
escolhas e dos seus efeitos.
quando os decisores políticos tomam decisões.
94
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Prova
Racionalidade e Incrementalismo 95
Numerosos modelos desenvolvem relatos mais “realistas” usando a racionalidade

abrangente como ponto de comparação. Os decisores políticos estão sujeitos a
diversas formas de racionalidade limitada, nas quais as
Racionalidade limitada – suas preferências são mais difíceis de definir e a sua
um modelo mais realista
que identifica os capacidade de tomar e implementar decisões políticas é
factores – tais mais problemática. Em segundo lugar, pode ser tratado
como objectivos como um ideal a que aspirar. Um processo em que os
incertos e informação
decisores políticos eleitos identificam os problemas,
limitada – que
esclarecem os seus objectivos e ponderam cuidadosamente
prejudicam a
racionalidade abrangente. as soluções antes de fazerem uma escolha (com base em
informações perfeitas e sem resistência por parte dos
responsáveis implementadores não eleitos) pode assemelhar-se a uma visão de
bom senso sobre como as democracias devem funcionar. Este duplo ideal é o que
torna o “incrementalismo” tão interessante: argumenta que a racionalidade
abrangente é descritivamente imprecisa e prescritivamente inadequada; os decisores
políticos não podem alcançar este ideal e não devem tentar.
Estas questões são muitas vezes simplificadas através da concentração (e do
exagero) nas diferenças entre os dois mais proeminentes estudiosos da
racionalidade abrangente do século XX. Enquanto Herbert Simon se concentra na
necessidade de “satisfazer” ou combinar processos
Regra prática – uma racionais com regras práticas para alcançar uma
atalho processual
proximidade aceitável do ideal abrangente, Charles
que é facilmente
aprendido e aplicado, em
Lindblom parece promover o valor prático e normativo de
vez de completamente se afastar dele. O incrementalismo sugere que a estratégia
preciso ou confiável. mais realista para os decisores políticos racionalmente
limitados e com recursos limitados para a elaboração de
políticas é fazer uma sucessão de mudanças incrementais nas políticas públicas
com base nas lições de decisões anteriores.
Este debate é “clássico”, mas não é menos importante agora do que era no início
do período pós-guerra. Levanta as grandes questões da ciência política sobre como
devemos fazer política e até que ponto o poder deve ser concentrado no centro ou
no núcleo executivo. Além disso, a identificação da racionalidade limitada e das suas
consequências é uma parte fundamental da maioria das teorias contemporâneas de
políticas públicas. Permite-nos identificar as principais fontes de continuidade política
e de mudança nessas teorias. Por um lado, o incrementalismo é uma das muitas
discussões que destacam os limites da mudança política radical por parte de
decisores políticos abrangentemente racionais. A ela junta-se a “herança antes da
escolha”, que liga a inércia política aos efeitos cumulativos de decisões incrementais,
e alguns estudos de implementação que sugerem que os “burocratas de rua”
resistem frequentemente à inovação de cima para baixo. Por outro lado, a teoria do
equilíbrio pontuado discute o incrementalismo pontuado por mudanças rápidas e
profundas de atenção e de política, enquanto a difusão de políticas destaca a
margem para mudanças significativas quando os decisores políticos racionalmente
limitados emulam as políticas de outros governos.
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Prova
O que é racionalidade abrangente?
A discussão da racionalidade abrangente leva-nos a questionar a nossa

suposições sobre o poder do 'centro' para causar mudanças políticas,
seja como um único tomador de decisões, um “executivo central” ou uma organização
governamental:
• Os actores individuais no “topo” têm a capacidade de pesquisar e articular uma série de

objectivos políticos consistentes e depois certificar-se de que
são realizados?
• Uma organização pode agir da mesma maneira que uma decisão racional
criador?
A racionalidade abrangente sugere que os decisores políticos eleitos procuram

traduzir seus valores em políticas, auxiliados por organizações que operam em
uma “forma lógica, fundamentada e neutra” (John, 1998: 33). O modelo
inclui uma série de suposições:
1 As organizações podem separar os valores (exigidos pelos decisores políticos para

identificar os seus objectivos) dos factos (exigidos pelas organizações para avaliar o
melhor maneira de atingir esses objetivos) ao pesquisar políticas.
2 As organizações e os decisores políticos podem produzir preferências políticas consistentes
e classificá-las, para ajudar a maximizar o ganho social (no
da mesma forma que um indivíduo classifica as preferências para ajudar a 'maximizar
Utilitário').
3 A política é feita de forma linear. Primeiro, os objectivos políticos são identificados em
termos dos valores do decisor político. Em segundo lugar, todos os meios para alcançar
esses objetivos são identificados. Finalmente, os melhores meios são selecionados. Lá
são etapas bem definidas do processo – como entre a definição da agenda
(identificar objectivos), formulação (identificar escolhas e tomar decisões) e implementação
(realizá-las).
4 A análise do contexto de tomada de decisão é abrangente – todos os fatores e possibilidades
relevantes foram explorados e todas as teorias
sobre como funciona o processo político foram considerados
(Simon, 1976; Lindblom, 1959; Jordan e Richardson, 1987: 9–10;
João, 1998: 33; Colina, 2005: 146).
É claro que, uma vez que esta é uma versão idealizada do processo político, o
suposições são irrealistas. A maioria das abordagens inicia sua análise
identificar as limitações à racionalidade abrangente. Primeiro, é impossível separar os factos
das teorias e dos valores de uma forma tão artificial.
(Simon, 1983: 8 argumenta que a melhor maneira de demonstrar este ponto é
leia os “fatos” no Mein Kampf de Hitler ; ver também Brinkmann, 2008;
Etzioni, 1967: 386). Os problemas políticos estão sempre sujeitos a interpretação
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Prova
e debate, muitas vezes não há um acordo generalizado sobre a causa e

solução do problema e nosso conhecimento do provável impacto de uma política
informa nossa atitude em relação a isso. Portanto, uma combinação de fatos e valores
determina se um formulador de políticas identifica ou não um problema a ser
resolvido.
Em segundo lugar, os decisores políticos têm objectivos múltiplos e muitas vezes pouco claros.
que são difíceis de classificar de forma significativa. Portanto, eles tendem
perseguir um pequeno número daqueles objetivos que chamam sua atenção
A qualquer momento. Os objectivos políticos também podem ser contraditórios – escolher um
política para atingir o objectivo A pode significar minar uma política para atingir o objectivo
B, produzindo vencedores e perdedores claros no processo político. Esses
os problemas se multiplicam quando estendidos às organizações. Governos
contêm uma massa de organizações que prosseguem objectivos políticos relativamente
independentes umas das outras, com pouca consideração pela ideia de organização centralizada e
preferências classificadas ou os trade-offs nas escolhas políticas (ou pouco 'conjunto
governo').
Terceiro, o processo político não é necessariamente linear e é difícil
separar o ciclo político em fases distintas. Por exemplo, implementar
organizações têm o poder discricionário de tomar decisões que afetem o
natureza da política; a mudança pode depender tanto dos valores dos responsáveis pela
execução como dos decisores políticos. Ou, as decisões tomadas pelos decisores políticos
no topo podem meramente legitimar práticas na “base”
(Capítulo 2). O modelo da “lata de lixo” (Caixa 11.4) apresenta o afastamento mais significativo
de uma suposição de linearidade, sugerindo que o
três processos – definição do problema, solução, escolha – parecem agir
quase de forma independente, com potencial para uma ordem completamente diferente.
Começa com soluções que já existem e depois “persegue problemas”.
Depois, os decisores políticos selecionam uma solução que já existe para um problema
definido para eles.
Por último, os decisores políticos enfrentam não só conhecimentos incompletos
do ambiente político e das prováveis consequências das suas soluções,
mas também restrições cognitivas e de tempo que limitam a sua capacidade de considerar e
compreender todas as soluções possíveis. As organizações não têm
a capacidade de considerar todos os factos e soluções; o custo da pesquisa
força-os a estabelecer prioridades. A busca por teorias para explicar a política
problemas são limitados pelos valores e emoções dos formuladores de políticas (que
predispõe-os a considerar apenas algumas soluções) e organizacionais
regras práticas baseadas em experiências passadas.
Racionalidade limitada
Uma visão mais realista do processo político baseia-se na racionalidade «limitada»:

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Prova
1 Os indivíduos e as organizações não podem “maximizar” a sua utilidade; em vez de,

eles “satisfazem” ou buscam “um curso de ação que seja satisfatório ou
"bom o bastante"'.
2 Eles não têm nem a capacidade nem a inclinação para considerar todos os fatos;
em vez disso, utilizam regras práticas simples para se concentrarem nos factores
considerados mais relevantes e importantes (Simon, 1976: xxviii).
O objectivo de Simon é, tanto quanto possível, utilizar a “ciência administrativa” para

resolver o problema da racionalidade limitada dentro das organizações: treinando
que os responsáveis pela análise política abram as suas mentes a novas possibilidades;
fomentar o desenvolvimento da especialização e da competência no tratamento da informação;
ensinar aos funcionários as regras práticas mais apropriadas para fazer uma
organização mais eficaz; e apoiando os objetivos de longo prazo de um
organização, fornecendo os incentivos certos (1976: 242–3; 1960). Em
outras palavras, não presumimos mais que os funcionários das organizações sejam
neutro. Em vez disso, procuramos influenciar o seu comportamento para promover os objectivos
dos decisores políticos. O termo “satisfício” de Simon é apropriado, porque este não é um
processo simples (Hill, 2005: 146–7; Parsons, 1995: 273–84). Primeiro,
requer a capacidade de identificar os valores de uma organização e do decisor político que ela
serve. Em segundo lugar, pressupõe que um único e central decisor
pode controlar um processo político incrivelmente complexo. Quando essas condições
não forem cumpridas, as recomendações funcionam como um meio de reduzir os danos
(em vez de resolver) a complexidade organizacional.
Incrementalismo
O modelo de incrementalismo de Lindblom (Quadro 5.1) fornece uma crítica semelhante à

racionalidade abrangente, enfatizando os limites da capacidade cognitiva e
habilidades de resolução de problemas, o custo de oportunidade de
Custo de oportunidade - pesquisa abrangente e uma incapacidade de separar fatos de
o valor da opção B valores. Também vai além
que é abandonado quando levar mais a sério o papel da política e fornecer uma alternativa
seguimos a opção A.
ao ideal de
Por exemplo, o custo
de uma decisão de estudar racionalidade.
muitas opções políticas é Quando vista através das lentes da racionalidade abrangente,
a chance perdida de a capacidade de identificar problemas,
estudar menos opções em considerar soluções e fazer escolhas parece não ser limitado pela
mais profundidade.
política. No entanto, fazer escolhas é inerentemente político; trata-
se de vencedores e perdedores. A
O decisor político tem de considerar não só os seus valores, mas também, por exemplo,
por exemplo, o equilíbrio de poder dentro da legislatura e a reação a
mudanças políticas por grupos de interesse. A política muitas vezes consiste em fazer trocas
entre os próprios objetivos e aqueles favorecidos por outros atores, ou
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Prova
Quadro 5.1 O significado do incrementalismo
O significado do incrementalismo é muitas vezes obscurecido de três maneiras principais.

Em primeiro lugar, o significado de «incremental» é contestado. Muitas vezes é
equiparado à mudança através de pequenos passos. Contudo, Lindblom (1979: 517)
argumenta que os incrementos podem ser grandes ou pequenos. A distinção crucial é
entre mudança radical e não radical: será que decorre logicamente da política existente
ou marca um afastamento significativo? Este argumento resolve um problema, mas
levanta outro: podemos realmente separar mudanças radicais e não radicais de uma forma simples?
Em segundo lugar, o incrementalismo pode ser uma descrição de como a política é feita
ou uma discussão sobre as estratégias mais úteis a seguir (ou talvez uma mistura confusa
de ambas). Terceiro, o incrementalismo pode referir-se a estratégias analíticas, nas quais
decidimos como (ou estudamos como as organizações) superar problemas relacionados
à racionalidade abrangente:
• Análise incremental simples – análise limitada a um pequeno número de escolhas

políticas que divergem gradualmente do status quo; com base no argumento de que
é melhor analisar algumas questões de forma abrangente do que procurar uma
cobertura abrangente de todas as questões.
• Incrementalismo desarticulado – as estratégias simplificadoras utilizadas pelas
organizações (incluindo análise incremental simples, tentativa e erro, processamento
paralelo).
• Análise estratégica – estratégias realistas de elaboração de políticas (incluindo
incrementalismo desarticulado e “varredura mista”) utilizadas como alternativa à
“tentativa fútil de abrangência sobre-humana” (Lindblom, 1959: 88).
Ou pode estar relacionado com estratégias políticas e com a forma como produzimos acordos políticos.
Por exemplo, Lindblom (1959: 85) identifica o “ajustamento mútuo” – um processo no
qual os actores perseguem os seus próprios interesses e respondem aos efeitos de
outros actores que fazem o mesmo (pesquisando e antecipando as suas posições,
usando a persuasão e procurando aliados).
escolher políticas que atendam aos objetivos de um ator em detrimento de outro.

A elaboração de políticas é dispendiosa: é preciso tempo e vontade política para persuadir os
partidos políticos, os interesses instalados e o público de que é apropriada uma grande mudança
política (e para garantir que a política é implementada). É também imprevisível: os decisores
políticos reagem frequentemente a acontecimentos ou resolvem problemas causados por
políticas anteriores, em vez de dedicarem o tempo necessário a novas iniciativas políticas
importantes. Consequentemente, os decisores políticos racionalmente racionais têm muito mais
probabilidades de introduzir mudanças políticas incrementais – com base na aprendizagem da
experiência passada e na abordagem das consequências não intencionais de decisões anteriores
– do que introduzir novas iniciativas políticas importantes.
Lindblom sugere que os decisores políticos não começam por articular os seus valores,
traduzindo-os em objectivos políticos por ordem de classificação, e procurando os melhores
meios para os alcançar. Em vez disso, a sua vontade de negociar um
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Prova
o objectivo de outro só se torna claro quando tomam decisões políticas.

A análise não é abrangente, considerando todas as implicações empíricas e
teóricas. Em vez disso, as organizações analisam os efeitos da mudança
incremental e ignoram muitos resultados possíveis importantes, políticas, teorias
e valores alternativos. Consequentemente, já não podemos equiparar a “boa”
política à sua adesão aos valores dos decisores políticos.
O teste da “boa” política passa da sua capacidade de satisfazer objectivos políticos
mais amplos, para saber se exige ou não acordo dentro do sistema político mais
amplo (Lindblom, 1959: 81). Sugere que uma estratégia incremental será
geralmente utilizada como regra geral: se uma política anterior mereceu respeito
generalizado, então os decisores políticos reconhecerão (e deverão) reconhecer
os custos (analíticos e políticos) de um desvio significativo dela.
A prescrição de Lindblom parece diferente da de Simon quando trata as

estratégias incrementalistas como razoavelmente eficientes, sensatas e democráticas.
Primeiro, é eficiente que as organizações governamentais passem a maior parte
do seu tempo concentrando-se nos efeitos dos desvios incrementais das políticas
actuais; as opções mais radicais raramente são seriamente consideradas pelos
principais partidos políticos. Em segundo lugar, é sensato que a mudança política
ocorra através de uma série de etapas, para reduzir a possibilidade de cometer
“erros graves e duradouros”. Os efeitos das decisões não incrementais são
relativamente imprevisíveis e mais difíceis de resolver (1959: 86). Finalmente,
mudar radicalmente a política pode ser considerado antidemocrático. A política
existente baseia-se, se não num amplo acordo, pelo menos num processo de
negociação, negociação e ajustamento a longo prazo. Num sistema pluralista (a
análise de Lindblom baseia-se no sistema político dos EUA), os valores e políticas
prosseguidos numa arena são contrabalançados por processos semelhantes
noutros lugares. Nenhum ator comanda o processo político como um todo.
Em vez disso, múltiplos actores e agências perseguem os seus interesses e
comandam os seus próprios poderosos “cães de guarda” para antecipar ou reparar
“danos causados por outras agências” (1959: 85). Isto permite um processo de
“ajustamento mútuo partidário” entre uma série de interesses poderosos (que
realiza mais do que um actor central todo-poderoso conseguiria – ou seja, note-se
a comparação de Lindblom entre os EUA e a União Soviética). No geral, Lindblom
(1965) recomenda concentrar-se intensamente num pequeno número de opções
políticas que se afastam gradualmente do status quo.
O debate normativo: como devemos fazer política?
Estas questões suscitaram um dos debates mais significativos sobre políticas

públicas no período pós-guerra. Uma linha comum defendida pelos críticos de
Lindblom é que o incrementalismo representa um modelo mais realista do que a
racionalidade abrangente, mas tem menos a oferecer como ideal de formulação de políticas.
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Prova
Caixa 5.2 Períodos de crise: do novo acordo ao

crise de crédito
Como exemplo de crise, Dror (1964: 154) destaca o New Deal dos EUA
período (meados da década de 1930) em que uma série de políticas – para abordar o desemprego,
o estado de bem-estar social, a banca, a indústria e a agricultura – foram produzidas para
lidar com a Grande Depressão. O equivalente moderno é a “crise de crédito”,
que descreve as consequências de um período de crise bancária internacional, na sequência da
decisão de muitas instituições financeiras de assumirem riscos excessivos (particularmente quando
apoiam o mercado de empréstimos «subprime»). O choque para
sistemas políticos era tão grande que minou a capacidade de funcionamento de muitos (por
exemplo, a Grécia e a Irlanda foram forçadas a aceitar grandes empréstimos de
da UE) e forçou a maioria dos governos a reconsiderar fundamentalmente as suas atitudes em
relação ao mercado, à regulamentação e à intervenção estatal num período de tempo muito limitado.
Os governos que anteriormente apoiavam o mercado e a desregulamentação ficaram subitamente
sob pressão para garantir depósitos ou comprar (muitas vezes controlando)
ações em bancos para restabelecer a confiança e impedir que as principais instituições
falhando.
Dror (1964: 154) argumenta que a tese normativa de Lindblom só é válida se

estão satisfeitas três condições: a política existente é globalmente satisfatória; o
a natureza do problema político não mudou significativamente; e lá
não houve avanços significativos nos meios para resolver problemas.
Embora estas condições se mantenham durante períodos de estabilidade social, são
não cumpridas: nos novos Estados em desenvolvimento que procuram livrar-se da herança
de um passado ocupado; durante períodos de crise (Caixa 5.2); quando as atitudes mudam
dramaticamente (como quando os governos mudaram seus
abordagem à pobreza ou raça); e quando a nova tecnologia exige
mudança (caso contrário, por exemplo, as forças armadas de uma nação estarão
“excelentemente preparadas para a última guerra” – Dror, 1964: 154). Nossa capacidade de aprender
do passado é diminuída quando o problema político e o seu contexto são
radicalmente diferente. No geral, a tese de Lindblom legitima o preconceito
em direção à inércia e ao conservadorismo no sistema político dos EUA e desencoraja as
organizações de quebrarem a sua rotina habitual (Dror, 1964:
155). Dado que os governos já “atuam”, Dror recomenda uma série de iniciativas – como o
brainstorming – para encorajar
permitir-lhes planear as suas actividades de forma mais eficiente, clarificar os seus valores,
identificar políticas alternativas e identificar questões mais dignas de uma análise
abrangente (1964: 156).
A resposta de Lindblom (1964: 157) é que, embora um “incremental desarticulado”
estratégia" não é apropriada em todas as situações, a maioria das decisões políticas (em
democracias liberais e 'ditaduras estáveis') atendem aos critérios de Dror
(ver também Braybrooke e Lindblom, 1963). Além disso, é apenas o incrementalismo que
permite que as organizações funcionem eficazmente. Tomando o com
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Prova
um ideal abrangente “paralisaria” seriamente uma organização, frustrando o seu pessoal e

esgotando os seus recursos antes de uma decisão ser tomada
(ver também Etzioni, 1967: 386). Em contraste, uma rotina regular proporciona-lhe a
chance de buscar novos rumos sem buscar o impossível (o
analogia é a escolha entre buscar sem ajuda ou mecanicamente
voo humano). A defesa final de Lindblom é talvez a mais contundente.
O incrementalismo não deve necessariamente ser equiparado à continuidade e
estabilidade: 'Logicamente falando, podemos fazer mudanças na estrutura social tão
rapidamente através de uma série de passos incrementais como através de medidas drásticas -
portanto menos frequentes – alterações” (1964: 157). Se os decisores políticos forem
inerentemente avessos ao risco, poderão ser menos propensos a seleccionar escolhas políticas radicais.
mas é mais provável que selecionem opções que possam parecer conservadoras, mas
têm um efeito cumulativo significativo. A continuidade a curto prazo pode mascarar
mudança de longo prazo.
Para Etzioni (1967: 387-8) esta defesa é limitada por dois aspectos relacionados
razões. Primeiro, a ideia de comparações limitadas sucessivas sugere que
os decisores políticos poderiam seguir um caminho circular sem uma direcção mais “racional”.
Um movimento no sentido de uma mudança radical através de pequenos passos pressupõe que
os decisores políticos se refiram a uma estratégia de longo prazo quando consideram se o curto prazo
a direção da política é “certa” (Cairney, 2007a). Em segundo lugar, Lindblom trata
as 'grandes' questões políticas que não se conformam com um modelo incrementalista como
excepcional, em vez de digno de mais estudo. No entanto, a política incremental
passos só fazem sentido se considerarmos as decisões fundamentais necessárias
antecipadamente. Por exemplo, o argumento de que as despesas com a defesa são elevadas e
não muda muito fica incompleto sem identificar o 'crítico'
ponto de viragem" (como uma decisão fundamental de ir à guerra) que
causou gastos tão elevados em primeiro lugar (Etzioni, 1967: 389).
As organizações necessitam, portanto, da capacidade de identificar e pesquisar de forma
abrangente as decisões fundamentais que definem a direção para mudanças incrementais. A
solução de Etzioni (1967: 389) é a “varredura mista”, que
baseia-se na analogia dos satélites meteorológicos para recomendar uma combinação
de ampla varredura do terreno geral e 'focalização' em particular
áreas dignas de mais pesquisas.
Na maioria dos casos, este debate pode ser em grande parte “artificial” (Smith e May,
1993; ver também Gregory, 1993). Os críticos de Lindblom concordam que o incrementalismo
é um fenómeno generalizado e que as organizações não mudam
seu comportamento além das margens, enquanto Lindblom (1979: 518) argumenta
que a rejeição da racionalidade abrangente como um ideal não significa
uma rejeição de uma melhor tomada de decisão. Pelo contrário, a busca de um ideal mais
realista seria mais útil. A recomendação subsequente de Lindblom (1979) de “análise
estratégica”, como um guia para os tomadores de decisão, pode
incluem digitalização mista e a discussão de Simon sobre 'administrativo
Ciência'. O debate também se baseia numa questão pouco clara, mas crucial:
até que ponto podemos dizer que uma mudança é radical enquanto outra
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representa estabilidade e continuidade. Dado que a natureza dos problemas políticos é

aberto à interpretação e ao debate, não há uma maneira objetiva de identificar
questões ou decisões políticas “fundamentais” (Smith e May, 1993: 203;
na verdade, muitas escolhas fundamentais, tais como decisões de ir à guerra,
parecem ter sido feitos de forma incremental – Hill, 2005: 151). A distinção entre
mudança política incremental/radical parece óbvia, mas onde está a
linha divisória?
O debate normativo: o poder deve ser concentrado

no centro'
O ideal abrangente é algo a que aspirar? Até agora discutimos esta questão de uma
forma bastante técnica, concentrando-nos nos limites para
recursos e habilidades cognitivas. Nesta seção exploramos sua normativa
suposições sobre o poder. O ideal da racionalidade abrangente
inclui a suposição de que o poder é detido centralmente pelos formuladores de políticas
cujas decisões são executadas por burocratas neutros ou outras organizações. Por
outras palavras, um decisor central deve controlar a política
processo. Ou a palavra final deveria caber ao executivo-chefe de uma organização
específica. O ideal da racionalidade abrangente tem seus críticos
porque sugere que o poder deve residir nas mãos dos gestores seniores “em
detrimento dos funcionários, clientes e pacientes de baixo escalão, cujos
perspectivas são, na prática, negligenciadas” (Smith e May 1993: 199). Isto
nos leva de volta às preocupações levantadas pela abordagem de cima para baixo versus de baixo para cima.
formas de implementação: nossa necessidade de equilibrar a autoridade do topo
com o conhecimento local na base; e, para harmonizar a delegação de
elaboração de políticas para pessoas que sabem melhor como fazê-lo, com a
manutenção de um grau significativo de responsabilidade pelos resultados
(Capítulo 2).
O pressuposto do pluralismo de Lindblom (1959: 85) também foi sujeito
a críticas consideráveis. O incrementalismo está intimamente ligado à sugestão de
que o consenso político é a melhor medida da “boa” política. O que
o que isso pode realmente significar é que a “boa” política será decidida por aqueles
mais poderoso se o poder não for tão difuso como Lindblom supõe. Como
Etzioni (1967: 387) argumenta que o “ajustamento mútuo partidário” não garante a
igualdade, porque “os partidários invariavelmente diferem nas suas respectivas
posições de poder; as demandas dos desfavorecidos e politicamente desorganizados
seriam sub-representadas”. Quanto mais recursos dentro
sociedade estão dispersas de forma desigual, menos significativo se torna falar
de ajustamento “mútuo” em vez de coerção ou domínio. Lindblom
parece aceitar estas preocupações em trabalhos posteriores (1977; 1979), notando
particularmente o desequilíbrio de poder em relação às grandes empresas num mercado
sistema.
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Prova
No entanto, Lindblom argumenta que uma distribuição desigual de poder na

a política não é uma razão suficientemente boa para rejeitar o “ajustamento mútuo partidário”.
Um sistema mais centralizado pode não corrigir este equilíbrio de poder:
'uma autoridade central forte pode ser - e historicamente é, caso após caso -
um instrumento para proteger as desigualdades historicamente herdadas” (1979:
523). Na verdade, o aparecimento de um processo abrangentemente racional pode
ser usado para minimizar a atenção pública, parlamentar e de grupos de pressão
às desigualdades. Isto permite-nos revisitar o argumento de Dror de que o incrementalismo
legitima o status quo: colocar o poder nas mãos de poucos
não garante que será utilizado com sabedoria e no espírito da neutralidade benevolente que a
racionalidade abrangente assume.
Incrementalismo: é um fenômeno universal?

O incrementalismo baseou-se inicialmente num estudo da política dos EUA, portanto qual a sua
relevância para a elaboração de políticas como um todo? Os temas gerais são universais
porque se baseiam num afastamento da racionalidade abrangente.
Além disso, como sugere Lindblom (1979: 520), não devemos confundir o
vantagens do incrementalismo na política (a gestão da política por
consenso e a minimização de consequências não intencionais) com
inércia na política (tornada mais provável pelos pontos de veto em determinados sistemas
políticos combinados com a “timidez” e o “conservadorismo ideológico”). Em
outras palavras, precisamos separar a identificação de inércia e veto,
que pode afligir alguns sistemas específicos mais do que outros, desde o
conceito de incrementalismo que pode ser aplicável a todos os sistemas
(compare com a discussão sobre estilos de política no Capítulo 4).
Os comentadores nos EUA federais, com uma separação formal e delegação de poderes,
referem-se frequentemente à centralização de poder do Reino Unido como um
fonte de mudanças políticas tão necessárias (comparar com a Caixa 5.3). Hayes
(2001: 2) descreve a sugestão de Burns (1963) de que os EUA deveriam ser mais parecidos com
o Reino Unido, com: um sistema bipartidário e uma concorrência clara baseada em
manifestos, um partido vencedor com uma maioria clara e, portanto, um mandato legítimo para
introduzir as suas políticas, e um sistema que tem mais alavancas de cima para baixo e menos
controlos e equilíbrios. Em outras palavras, o principal
O obstáculo a mudanças políticas legítimas e rápidas é a estrutura do governo.
Uma retórica semelhante é encontrada nas discussões da década de 1990 sobre a situação política do Japão.
estilo - se o Japão emular o 'modelo de Westminster', então poderá abordar
inércia generalizada dentro do sistema político e restabelecer a fé na sua
políticos (Krauss e Pekkanen, 2004). Na Itália e na Alemanha existem
menos referências explícitas a Westminster, mas críticas semelhantes a sistemas políticos que
antes eram “estáveis”, mas que agora estão “estagnados”. Na Itália,
'institucionalistas' apontaram para o valor de um sistema consensual de governo
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Prova
Caixa 5.3 A mudança na imagem do majoritarismo

Uma ironia significativa, dada a retórica pró-Westminster nos EUA e no Japão, é
que a retórica oposta foi usada na década de 1990 para apoiar a descentralização política
Na Escócia. Uma série de medidas para vincular a política ao “povo” foram
concebido, com o Parlamento Escocês a funcionar como um centro para novas formas de
envolvimento e um contrapeso a um governo central forte; esta nova forma
da política foi concebido para rebaixar o papel dos partidos políticos e reduzir
a sua capacidade de mudar radicalmente a política na ausência de consenso. O
A experiência escocesa nasceu da frustração com o modelo Westminster
e o efeito negativo que a elaboração de políticas de cima para baixo teve nas percepções
públicas (McGarvey e Cairney, 2008; Jordan e Stevenson, 2000).
apenas quando o país estava profundamente dividido (após a

Segunda Guerra Mundial e na sequência da Guerra Fria). No entanto, quando
as condições políticas mudaram, as instituições do governo não, e uma
a falta de competição e escolha partidária (como fonte de um mandato para mudanças
políticas significativas) contribuiu para a “degeneração da democracia italiana” (Fabrini
e Gilbert, 2000: 28). Da mesma forma, a situação estável da Alemanha
O sistema político já foi considerado um antídoto para as condições económicas incertas
no resto do mundo e propício ao “Golden
Era' da recuperação económica do pós-guerra. No entanto, agora contribui para um,
'processo dolorosamente lento e incremental de mudança política e económica'
que está mal equipado para lidar com novos problemas políticos e incapaz de
exige o respeito dos seus cidadãos (Kitschelt e Streeck, 2003: 2).
A opinião comum parece ser que um sistema maioritário coloca o poder
nas mãos de poucos e lhes dá mais oportunidades de perseguir o
ideal de racionalidade abrangente. Contudo, uma «visão incrementalista» sugere que o
tema comum nestes países é o apego a expectativas irrealistas sobre a rapidez com
que a política pode mudar substancialmente.
dentro de qualquer sistema político. Isto leva à frustração pela falta de políticas
mudança e depois desencanto na política e nos políticos. Hayes (2001:
3) baseia-se nas teorias do incrementalismo para sugerir duas constantes na maioria
processos políticos maduros:
1 A necessidade de negociação e compromisso entre os atores que

têm informações diferentes, interesses diferentes e pontos de vista conflitantes.
2 A necessidade de desenvolver políticas anteriores.
Estratégias incrementalistas podem ser usadas na maioria dos sistemas políticos para
por uma boa razão: a identificação de negociações e compromissos generalizados é
um sinal de um processo maduro e pluralista onde o equilíbrio de
o poder não é desviado para alguns actores em detrimento de outros.
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Prova
A mudança radical pode ser preocupante , uma vez que sugere a capacidade dos
governos para ignorar acordos anteriores. Portanto, em vez de prosseguir reformas
institucionais como forma de revigorar a confiança do público na política, as elites
políticas deveriam educar o público sobre os limites (e os problemas com) mudanças
radicais (Hayes, 2001: 3).
Como as teorias modernas conceituam a

racionalidade limitada? O incrementalismo é inevitável?
A identificação da racionalidade limitada é uma parte fundamental da maioria das
teorias contemporâneas de políticas públicas – mas confirmarão elas o argumento
de Lindblom de que o incrementalismo é a principal consequência? O incrementalismo
é certamente uma das muitas discussões que destacam os limites da mudança
política radical por parte de decisores políticos abrangentemente racionais.
O modelo de comunidades políticas sugere que o incrementalismo transcende
as estruturas políticas formais. Mudanças regulares de governo não provocam
necessariamente mudanças generalizadas na política, mesmo no “Reino Unido
maioritário”. Em parte, isto acontece porque a maioria das decisões políticas estão
efectivamente fora do alcance dos ministros. A simples dimensão do governo exige
a divisão da política em questões mais fáceis de gerir, envolvendo um número menor
de participantes interessados e conhecedores. Portanto, a maior parte das políticas
públicas é conduzida principalmente através de comunidades políticas especializadas
que processam questões “técnicas” a um nível de governo não particularmente
visível para o público ou para o Parlamento, e com envolvimento ministerial mínimo.
Estes acordos existem porque existe uma lógica na delegação de decisões e na
consulta de determinados interesses afetados.
Os ministros confiam nos seus funcionários para obter informações e aconselhamento.
Para questões especializadas, esses funcionários recorrem a organizações
especializadas. As organizações trocam informações, conselhos e outros recursos
(tais como a capacidade de implementar ou “fornecer” membros de um grande grupo)
para obter acesso e influência dentro do governo. Além disso, a lógica desta relação
mantém-se independentemente do partido do governo. Portanto, é pouco provável
que testemunhemos os tipos de mudanças políticas radicais frequentemente
associadas a uma mudança de governo (Richardson e Jordan, 1979; Jordan e
Richardson, 1982; Jordan, 2005; Jordan e Maloney, 1997; Cairney, 2008).
A herança antes da escolha nas políticas públicas estende a discussão do
incrementalismo à inércia (ver Caixa 6.4 para uma comparação de termos). O efeito
de décadas de políticas cumulativas é que os decisores políticos recém-eleitos
herdam um governo enorme com compromissos massivos. A maioria das decisões
políticas baseia-se na legislação já existente e a maior parte da despesa pública é
gasta em actividades governamentais (tais como benefícios sociais) que continuam
rotineiramente (Rose, 1990; 1986; Rose e Davies, 1994). Este tema da inércia é
reforçado pela sucessão política
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Prova
e dependência de caminho. A dimensão e o âmbito do Estado são tais que qualquer

“nova” política será provavelmente uma revisão de uma política antiga, após um certo
grau de fracasso político. Muitas vezes, novas políticas são seguidas apenas para
resolver os problemas causados pelas antigas. A sucessão política é sempre mais
provável do que a inovação e a extinção. Na verdade, o incrementalismo pode ter mais
a ver com lidar com os legados de políticas passadas do que com afastar-se gradualmente
delas. Mesmo a mudança política em etapas incrementais não garante que a mudança
seja reversível, especialmente quando a política constrói a sua própria clientela e interage
com as políticas existentes (Hogwood e Peters, 1982; 1983; Geva-May, 2004). A
dependência da trajetória (Capítulo 4) sugere que quando um compromisso com uma
política é estabelecido e recursos são dedicados a ela, com o tempo torna-se cada vez
mais caro escolher um caminho diferente; o caminho existente demonstra “rendimentos
crescentes”. O nosso foco de análise é a “conjuntura crítica” que marcou o início de um
caminho específico e reduziu a viabilidade de escolhas políticas alternativas (Pierson,
2000a).
A governação multinível expande o tema da difusão do poder levantado pelo pluralismo

dos EUA. As teorias de governação (Capítulo 8) estendem-na não só à UE (que se
desenvolveu de uma forma bastante incremental), mas também, de forma mais geral, a
grandes governos fragmentados que carecem de um centro poderoso (Kooiman, 1993:
4). Este tema da difusão do poder é ampliado por estudos de implementação. Embora a
legislação seja elaborada “no topo”, ela é fortemente influenciada pelos burocratas de
rua que a elaboram (Capítulo 2). Uma vez que estão sujeitos a uma imensa gama de
requisitos (muitas vezes pouco claros) estabelecidos por regulamentos no topo, são
impotentes para implementá-los todos com sucesso. Em vez disso, estabelecem rotinas
e utilizam regras práticas para satisfazer uma proporção dos objectivos do governo
central, preservando ao mesmo tempo um sentido de autonomia profissional necessário
para manter o moral (Lipsky, 1980). Portanto, uma mudança política radical no topo pode
traduzir-se em mudanças incrementais na base.
Por outro lado, muitas teorias contemporâneas destacam as ligações entre a

racionalidade limitada e a mudança não incremental. Por exemplo, a teoria do equilíbrio
pontuado mostra que os sistemas políticos produzem mudanças incrementais e radicais.
Os decisores políticos claramente racionais dispõem de recursos limitados (incluindo
tempo, conhecimento e atenção) e não conseguem lidar com todos os problemas
políticos. Então eles ignoram a maioria e promovem alguns para o topo da sua agenda.
Esta falta de atenção à maioria das questões ajuda a explicar por que razão a maioria
das políticas não muda drasticamente, enquanto períodos intensos de atenção a algumas
questões podem suscitar novas exigências de mudança. A natureza dos problemas
políticos está sempre sujeita a interpretação e debate porque é impossível separar os
factos dos valores.
Portanto, ao “reenquadrar” as questões, os intervenientes políticos podem chamar a
atenção dos decisores políticos para novas formas de encarar (e resolver) problemas antigos.
Quando bem sucedido, isto produz um processo de “feedback positivo”, em
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Prova
que os decisores políticos prestam atenção desproporcional à questão, e uma

'efeito movimento', no qual múltiplos atores no processo político
preste atenção e procure influenciar a mesma questão (Capítulo 9; Jones, 1999; 2003;
Baumgartner e Jones, 1993, 2009; Jones e
Baumgartner, 2005).
Baseando-se na crítica da “lata de lixo” à racionalidade abrangente
(descrito acima e com mais detalhes no Quadro 11.4), múltiplos fluxos
análise sugere que mudanças políticas radicais só acontecem quando um
'janela de oportunidade' se abre e três fluxos independentes chegam
juntos – problemas, políticas e política. Na maioria dos casos, a política não
mudar radicalmente porque um problema político não recebe atenção suficiente
atenção, uma ideia ou solução adequada não está disponível e/ou os decisores políticos
não são receptivos à ideia. No entanto, em muitos casos, esses fluxos não
se unem: um problema novo ou reformulado ganha atenção, uma solução
ganha moeda dentro da comunidade política e os formuladores de políticas têm a oportunidade
motivo e oportunidade para traduzir a ideia em política. O modelo combina, portanto, um
pressuposto global de continuidade política com uma abordagem bastante
processo imprevisível de mudança (Kingdon, 1984; Lieberman, 2002).
As teorias de difusão de políticas demonstram que a mudança não incremental
é consistente com a lógica do incrementalismo. Os tomadores de decisão claramente
racionais desenvolvem regras práticas para fornecer foco às suas políticas
análise e fazer o melhor uso de seus recursos limitados. Uma dessas regras
O exemplo prático é a transferência de políticas, na qual uma região aprende com a
experiência de outra. Estudos de difusão sugerem que alguns estados apenas
emular (em vez de aprender em detalhes) outros, na suposição ou
breve impressão de que o estado inovador foi bem-sucedido. Portanto,
embora a racionalidade limitada possa colocar limites à capacidade dos Estados de
inovar, poderá encorajar a maioria dos estados a imitar. A política mais ampla
a literatura sobre transferências também sugere que alguns governos podem ser coagidos
em mudanças políticas não incrementais (Capítulo 12; Berry e Berry, 2007;
Dolowitz e Marsh, 2000).
Conclusão
A racionalidade abrangente é amplamente utilizada como um tipo ideal. A tarefa é

identificar os seus pressupostos e considerar as implicações quando essas condições
não forem cumpridas. A maioria se baseia no conceito de racionalidade limitada
que destaca: a incapacidade das organizações de separar os fatos dos
valores; objectivos políticos pouco claros e contraditórios; um processo de tomada de
decisão não linear; e, uma busca incompleta por conhecimento combinada com recursos,
tempo e habilidades cognitivas limitados. A partir disso
modelo de restrição, exploramos então o que acontece (descrição, explicação) e o que
deveria acontecer (prescrição, debates normativos).
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Prova
Geralmente, as organizações “satisfazem” ou procuram soluções que sejam “boas

suficiente' e usar regras práticas para tornar o processo de tomada de decisão
mais gerenciável. Enquanto Simon utiliza esta discussão para buscar melhorias no
processo de tomada de decisão, Lindblom estende a análise para um
contexto político em que os decisores políticos negociam com outros intervenientes. Eles
utilizar regras práticas, como tratar os elevados níveis de concordância no sistema político
como um indicador de boas políticas. Lindblom defende isso
abordagem porque reduz as chances de os governos fazerem grandes
erros que são relativamente difíceis de reverter e garante que eles não
não utilizem os seus recursos – incluindo a vontade política – de forma imprudente.
O argumento de que o incrementalismo acontece e deveria acontecer produziu
de longe o mais debatido na literatura. Até certo ponto, começou como um debate
centrado nos EUA, ligado a questões sobre o pluralismo e as fontes de
inércia no sistema político dos EUA. No entanto, este capítulo demonstra que o
os temas são universais. O uso de estratégias incrementalistas para resolver o problema
os limites à racionalidade abrangente são comuns a todos os sistemas políticos.
Todos os sistemas políticos enfrentam a necessidade de negociação e compromisso e de
basear-se em políticas anteriores. As grandes questões da ciência política são universais:
se a racionalidade abrangente não pode ser alcançada, o que acontece
e o que deveria acontecer? Deveríamos distribuir recursos analíticos de uma forma
tentar cobrir a maioria das áreas ou concentrar esses recursos nas questões mais
provavelmente receberá a atenção dos formuladores de políticas? Como identificamos os problemas a serem
prestamos mais atenção e quais questões podem ser ignoradas como resultado? Deve
o poder de tomada de decisão será centralizado para promover a responsabilização ou
disperso para tomar decisões locais mais bem informadas? Como podemos equilibrar ambos
mira?
Este é um debate “clássico”, mas ainda é relevante para as teorias contemporâneas
de políticas públicas. A maioria das teorias adota uma compreensão de
racionalidade e procurar compreender suas consequências. Muitas teorias reforçam o
argumento incrementalista ao identificar a incapacidade do
'centro' para controlar o processo político e/ou os efeitos de inércia do grande governo
que produz sucessão ou herança política antes da escolha.
No entanto, a maioria das teorias agora explora a relação entre um
quadro de estabilidade e episódios significativos de mudanças rápidas. Delimitado
a racionalidade pode geralmente produzir mudanças incrementais, mas também mudanças
importantes, muito menos frequentes. Coloca grandes limites aos governos, mas o
incrementalismo não é uma consequência inevitável.
Como sugerem Jones e Baumgartner (2005: 119), o incrementalismo pode
parecem apropriados para os intervenientes políticos que desejam ser capazes de reverter
erros mais facilmente, estabelecer «expectativas estáveis num ambiente complexo e
incerto» e abordar o espírito de compromisso, particularmente em
sistemas políticos como os EUA, que têm uma separação formal de
poderes e “instituições sobrepostas, conflitantes e interativas”. Ainda assim, como
Hill ( 2005 : 152), isso não significa que os governos agirão
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Prova
dessa maneira. Governos orientados ideologicamente ainda podem fazer políticas radicais
escolhas, mesmo que sua capacidade de produzir um resultado consistente e bem pesquisado
plano está fora de alcance (embora a implementação ou não destas decisões seja uma
questão diferente). Uma mudança radical pode seguir-se a uma janela de
oportunidade, atenção desproporcional a uma questão em detrimento de
outros, emulação ou coerção – todos sugerindo que a racionalidade limitada não deve
necessariamente ser equiparada a estabilidade, continuidade ou mudança incremental.
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Prova
Capítulo 6
Explicações Estruturais
• As principais fontes “estruturais” de variação no ambiente político. • Até que

ponto estes factores “determinam a política” ou representam a
início do 'funil de causalidade'.
• Até que ponto os decisores políticos são limitados pelo seu ambiente económico,
com base em discussões sobre o marxismo, a globalização e os estudos sobre a
despesa pública. • Até que ponto
os decisores políticos são limitados pelas estruturas do governo, baseando-se na
ideia de “herança antes da escolha nas políticas públicas” e que a maior parte das
mudanças políticas é “sucessão de políticas”. • Teorias da
complexidade ou sistemas complexos. • A nossa
necessidade de identificar tanto os constrangimentos do ambiente político como a
capacidade dos decisores políticos para influenciar e fazer escolhas nesse
ambiente.
Quando procuramos compreender a mudança política, atribuímos o exercício do

poder aos indivíduos que tomam decisões políticas, mas também reconhecemos as
instituições em que operam e as pressões que enfrentam. O Capítulo 6 examina este
último, concentrando-se nas diversas formas pelas quais podemos descrever o
contexto da elaboração de políticas. Em termos gerais, estamos interessados nas
“condições” ou “ambiente” da política. O ambiente político pode representar o que
os decisores políticos têm em conta ao identificar problemas e decidir como resolvê-
los. Podem estar particularmente conscientes da dimensão, da estrutura demográfica,
da economia e do comportamento das massas de um sistema político.
O ambiente político também pode representar uma fonte de pressão ou uma
influência direta na forma como os decisores políticos operam. Por exemplo, uma
população envelhecida pressiona os governos para que abordem a política de
pensões e a prestação de cuidados pessoais, enquanto uma crise económica surge
quase inevitavelmente no topo da agenda de um governo (Caixa 6.1).
O termo “estrutura” refere-se um tanto vagamente a um conjunto de partes
reunidas de uma maneira particular para formar um todo. Nas ciências sociais
tendemos a atribuir duas propriedades-chave às estruturas: são relativamente fixas
e difíceis, mas não impossíveis de quebrar; e influenciam as decisões que os atores
(“agentes”) tomam. Os exemplos incluem a estrutura da economia, a estrutura das
regras dentro das instituições, a estrutura do governo
111
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Prova
(que inclui suas leis e as instituições que existem para implementar

deles) e até mesmo a natureza estruturada de algumas ideias (conforme introduzidas em
Capítulo 4 e revisitado no Capítulo 11). Nossa identificação de 'estrutura'
e 'agência' levanta, portanto, uma questão fundamental: até que ponto os decisores políticos
moldam e até que ponto o seu comportamento é moldado pelas suas
ambiente político (Hay, 2002: 89)?
Os estudos políticos nem sempre utilizam a linguagem da estrutura e da agência
diretamente, mas complementam o foco na ação dos formuladores de políticas, destacando o
contexto político. Sabemos que as decisões tomadas pelos decisores políticos podem ter um
efeito profundo na sociedade, na economia e no
estrutura do governo. Sabemos também que as escolhas que fazem são
muitas vezes com base em problemas políticos sobre os quais têm controle limitado, tais
como: uma economia cada vez mais global; mudança demográfica; e acontecimentos
imprevisíveis que colocam as questões no topo da sua agenda (Capítulo 9).
Existem limites na sua capacidade de antecipar os efeitos da política (Capítulo
5) e até que ponto é realizado com sucesso (Capítulo 2).
Os decisores políticos operam no contexto das instituições, ou das regras,
normas e culturas que influenciam o seu comportamento (Capítulo 4). Eles também
“herdarão” o seu governo, que representa a acumulação de todas as decisões políticas relevantes
tomadas no passado e levadas a cabo até hoje (Rose,
1990). Na verdade, tal é o âmbito do Estado que os decisores políticos individuais
não poderiam esperar ter uma compreensão completa dele, e suas decisões enquanto
no cargo provavelmente representará uma pequena parte da atividade geral do governo.
Este contexto leva-nos a considerar uma perspectiva diferente para a tomada de decisões
“abrangentemente racionais” (Capítulo 5) e a ideia de que a política
O processo começa com a decisão de um formulador de políticas de identificar um problema a ser
resolver. Em vez disso, podemos imaginar um mundo em que as políticas já estejam em vigor.
existentes e a capacidade dos decisores políticos para os substituir são limitadas. Esse
O processo de tomada de decisão ocorre no contexto da política governamental existente e de
uma enorme infra-estrutura dedicada à sua execução. Avançar,
a identificação de problemas muitas vezes segue eventos que estão fora do
controlo dos decisores políticos e parece dar-lhes muito pouca escolha sobre
como, se for possível, resolvê-los. Também podemos ligar estas restrições percebidas a questões
de poder, porque as “estruturas” de formulação de políticas podem servir para
proteger os interesses de certos grupos ou classes. Ou os decisores políticos podem sentir
que as suas escolhas são limitadas porque enfrentarão uma oposição poderosa se
eles tentam reformar estruturas ou práticas bem estabelecidas.
Existem muitas maneiras de caracterizar esse processo, com diferentes
abordagens que atingem um equilíbrio diferente entre o papel da estrutura e
agência. Embora os Capítulos 5 e 7 comecem identificando o papel da
ação, este capítulo descreve relatos que enfocam os limites da agência.
Presta especial atenção à ideia de que os decisores políticos representam um
pequena parte de um grande sistema complexo. A teoria da complexidade sugere que
mudamos a nossa análise das partes individuais de um sistema político para as
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Prova
Explicações Estruturais 113
sistema como um todo; como uma rede de elementos que interagem e se combinam
para produzir um comportamento sistêmico que não pode ser decomposto nas
ações de suas partes constituintes. Esta ideia de um sistema capta a dificuldade da
elaboração de políticas e serve como corretivo para contas que se concentram
demasiado na importância dos decisores políticos individuais e exageram a sua
capacidade de mudar políticas sozinhos. Em vez disso, os sistemas complexos são
“não lineares”; amplificam os efeitos de algumas decisões, mas amortecem os
efeitos de outras. No entanto, também consideramos se esta teoria tem um custo
muito elevado; se, tal como outras explicações estruturais, for demasiado determinista
e não reconhecer a importância da agência ou da capacidade dos indivíduos para
deliberarem e fazerem escolhas.
Os fatores estruturais determinam a política?
A Caixa 6.1 descreve as principais fontes “estruturais” de variação nos sistemas

políticos. Estes factores podem ser analisados de diversas maneiras, com maior ou
menor ênfase na sua capacidade de determinar resultados. Por exemplo, Hogwood
(1992a: 191-208) compara simplesmente os efeitos demográficos com o efeito da
mudança de partidos no governo e conclui que os primeiros tiveram frequentemente
um efeito maior nas tendências da despesa pública, do emprego e da regulamentação
do que os segundos. Lowi (1964) argumenta que “as políticas determinam a
política”, mas, após uma inspecção mais aprofundada, baseia-se nas percepções
dos decisores políticos e dos participantes que pressionam para decidir qual será
provavelmente a natureza dessas políticas (Capítulo 2).
Estes relatos comparam-se a abordagens mais fortes, resumidas por John (1998:
92):
A ideia simples é que o processo político, longe de ser uma ponderação racional
de alternativas, é impulsionado por poderosas forças socioeconómicas que
definem a agenda, estruturam as escolhas dos decisores, restringem a
implementação e asseguram que os interesses dos mais poderosos (ou dos
mais poderosos) o sistema como um todo) determinam os produtos e resultados
do sistema político.
Muitas dessas explicações relacionam-se com a teoria

Sistema – 'grupo
integrado de elementos
dos sistemas , associada sobretudo a Easton (1953;
interativos projetados 1965; ver também Deutsch, 1970) e apoiada por uma série
conjuntamente para de estudos empíricos que testam a associação estatística
desempenhar uma entre variáveis socioeconómicas e resultados políticos
determinada
função' (como um ('Large-N comparativo estudos» – Blomquist, 2007: 261).
sistema político que funciona paraCada estudo-
emprega um modelo simples no qual os
'alocar valores'
Dawson e Robinson, 1963: factores socioeconómicos produzem exigências que
267)
alimentam o sistema político
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Prova
Quadro 6.1 Fatores estruturais

• Histórico-geográfico – factores como o clima e o stock de recursos naturais influenciaram o
desenvolvimento dos países e regiões; o tamanho da população dos sistemas políticos
pode informar a forma como as instituições são criadas; as políticas para áreas urbanas
densas podem não ser populares ou apropriadas para áreas rurais (Hofferbert, 1974:
228-9).
• Demográfico – o envelhecimento da população exerce pressão sobre os custos da
segurança social e dos cuidados pessoais; um 'baby boom' produz uma maior procura
de escolas.
• Económico – desde a dimensão das receitas fiscais do governo e o custo dos seus
programas políticos, até à sua capacidade de ajustar as taxas de juro e atrair investimento
estrangeiro.
• Social – as atitudes e comportamentos sociais influenciam a popularidade e o efeito das
medidas políticas; comportamentos pouco saudáveis na população geram demanda por
serviços de saúde. • Tecnológico – a
produção em massa de automóveis produziu novas exigências na política de transportes; os
avanços médicos produzem procura de novos medicamentos e equipamentos (Hogwood,
1992a: 191-208).
• Institucionais – as instituições formais estabelecem as relações entre, por exemplo,
executivos e órgãos legislativos, enquanto as instituições informais proporcionam uma
compreensão das normas e do comportamento esperado (Capítulo 4).
(para representações visuais ver 2007: 266). Dawson e Robinson (1963: 269)
questionam o argumento de que os sistemas partidários relativamente competitivos
nos estados dos EUA produzem políticas de bem-estar social mais “liberais”.
Argumentam que a maior variação é explicada pela composição socioeconómica de
cada estado (rendimento per capita, proporção de empregos não agrícolas, residência
em áreas urbanas). Por exemplo, as populações mais urbanizadas exigem mais
políticas de bem-estar social, enquanto os estados mais ricos têm mais condições
de as suportar (1963: 285). Estas condições também influenciam aspectos do
sistema político, tais como a participação eleitoral e a competição entre partidos.
Dye (1966: 291) confirma que “existem muitas ligações significativas entre o
desenvolvimento económico e os resultados políticos”, embora com variações entre
áreas políticas. Por exemplo, os estados mais ricos dos EUA gastam mais (no geral,
não como proporção da riqueza) em educação, e o sucesso é mais influenciado pelo
nível de educação dos seus pais, mas os níveis das instalações hospitalares públicas
variam menos com o rendimento, enquanto os programas federais muitas vezes
compensam diferenças na política de bem-estar (1966: 288-9). Talvez mais
importante ainda, Dye (1966: 293) defende com mais força que as instituições
políticas podem não exercer necessariamente um efeito político independente sobre
os resultados. Pelo contrário, essas diferenças podem ser atribuídas ao contexto socioeconómico.
Um outro argumento a favor da primazia das explicações estruturais vem do “funil
de causalidade” de Hofferbert (1974: 228-9), baseado no argumento
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Prova
que “a história e a geografia estão intrinsecamente entrelaçadas nas ações dos

decisores políticos contemporâneos” (por exemplo, ver Caixa 6.2). A imagem do funil dá
a impressão de que pelo menos quatro tipos de contexto alimentam o “comportamento
de elite”, que representa o estreito buraco de saída de onde fluem os resultados políticos.
Na parte mais larga do funil estão as condições histórico-geográficas que contribuem
para a composição socioeconómica de um país ou região. Por exemplo, o clima e a
natureza dos recursos locais influenciam a densidade populacional, a natureza do
emprego e os níveis de prosperidade de muitas regiões (a explicação é mais clara nas
regiões petrolíferas, pesqueiras, agrícolas e carboníferas), enquanto a concentração de
determinados grupos sociais em determinadas áreas pode ser atribuída a acontecimentos
históricos.
Por sua vez, a composição socioeconómica de uma região contribui para o
“comportamento político de massas”, como a participação eleitoral, que influencia a
estrutura e o destino dos partidos (1974: 230). Todos os três factores combinam-se
com as “instituições governamentais” para influenciar o comportamento da elite.
No entanto, não há nada particularmente determinista nestas descrições do processo.
Por exemplo, a abordagem de Dye (1966: 299-301) é muito parecida com a de Lowi:
rejeitando a ideia de que explicamos os resultados apenas através do estudo da acção
individual e do grupo, explorando como os factores socioeconómicos podem ser
estudados e tidos em conta, e depois considerando como as exigências que surgem de
tais factores são tratadas na “pequena caixa negra denominada sistema político”. Esta
última é abordada com mais vigor por Sharkansky (1972: 21), que explora a forma como
os sinais socioeconómicos são mediados pela legislatura e pela administração executiva
de um sistema.
Hofferbert (1974: 231-3) argumenta que, embora as elites não possam ignorar o seu
ambiente político, ainda há espaço para “liderança” e “acção vigorosa contra fortes
forças históricas e económicas”. Embora os factores estruturais possam ser importantes,
a sua relevância para os decisores políticos varia consoante a área ou tipo político e ao
longo do tempo, à medida que as questões surgem e desaparecem na agenda (1974:
237-41). Além disso, as teorias de sistemas retratam o processo como um ciclo e não
como uma linha recta: as variáveis socioeconómicas influenciam os resultados, mas as
decisões tomadas e o impacto da política retroalimentam o ambiente político.
No entanto, a percepção de que a teoria dos sistemas minimizava a ideia de que “a

política é importante” produziu uma forte reacção académica. Blomquist (2007: 270-1)
relaciona a reação a uma série de desvantagens da abordagem “Dye–Sharkansky–
Hofferbert” (DSH). Por exemplo, pressupõe efectivamente um decisor único e central;
não tem em conta a natureza multinível e multiorganizacional dos sistemas políticos e o
âmbito que isso proporciona aos grupos ou aos empresários políticos para fazer
compras, ou para que as políticas variem marcadamente de acordo com as decisões
tomadas em diferentes momentos por diferentes organizações. Além disso, pressupõe
que os interesses são relativamente fixos; não leva em conta o papel das ideias e da
persuasão, ou a capacidade dos formuladores de políticas de tomar decisões diferentes
quando os problemas
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Prova
são redefinidos e novos interesses são identificados (2007: 276–8). Em outro

palavras, ele argumenta que se concentra demais em fatores externos no
à custa do processo de elaboração de políticas, que é muitas vezes tratado como uma
misteriosa «caixa negra». Consequentemente, estudos posteriores procuraram “trazer a política
de volta", comparando países em vez de estados e encontrando uma
ligação mais clara entre, por exemplo, os níveis de gastos com assistência social e
o papel dos partidos políticos (John, 1998: 105–6; Blomquist, 2007: 264–5).
Globalmente, é difícil concluir que os factores estruturais determinam a política, por duas
razões principais. Primeiro, a estrutura e a agência inspiraram a política
literatura geralmente apresenta um processo mais dinâmico em que as estruturas
agentes e agentes de influência muitas vezes criam ou reconstituem as restrições estruturais
dentro das quais operam (Marsh e Smith, 2000: 5; Adler e
Haas, 1992: 371; Jacobsen, 1995: 300). Embora diferentes textos descrevam
esta relação de forma diferente (por exemplo, considere a discussão de Hay 2002: 118-21
de Giddens), poucos apresentam uma explicação completamente estruturalista. Em segundo lugar, isso
é porque é difícil apresentar um relato convincente da formulação de políticas
puramente em termos de contexto e das restrições que os formuladores de políticas enfrentam
(Blomquist, 2007: 274–5). Devemos também explicar como e por que agiram;
que reconheceram ou perceberam certas restrições e sentiram que havia
foi apenas uma escolha realista. Um problema chave com o foco nas estruturas
e forças socioeconómicas é que não podemos defini-las objectivamente.
Pelo contrário, estão sujeitos a interpretação; diferentes decisores políticos anexam
significados diferentes para o que aparece para os mesmos fatores socioeconômicos.
Eles medeiam os efeitos de eventos externos, definindo sua importância
e agindo sobre eles de uma maneira particular. Estão também sujeitos a manipulação quando
os participantes sob pressão procuram convencer os decisores políticos de que determinados
factores estão a causar um problema de proporções de crise (por exemplo, a
bomba-relógio'). Consequentemente, os decisores políticos podem prestar atenção a alguns
factores socioeconómicos e ignorar outros durante longos períodos de tempo.
Existem algumas questões que, como um meteoro prestes a cair na sua cabeça,
simplesmente não pode ser ignorado. No entanto, tal como podemos ir longe demais na
atribuição de pressões socioeconómicas, também podemos ir longe demais ao realçar o
papel da discrição e da atenção. Na verdade, o facto de
os decisores políticos na maioria dos países poderiam optar por se concentrar em qualquer questão, mas
focar consistentemente em um pequeno número de questões como a economia,
reforça a importância dos fatores socioeconômicos.
Uma maneira sensata de abordar este problema analiticamente é pensar em termos
do mix estrutura-agência, com algumas questões fornecendo mais ou menos
restrição ou papel de escolha do que outros. Por exemplo, o envelhecimento da população
pode dar aos governos pouca escolha a não ser planear as consequências
(embora possam fazê-lo de diversas maneiras), embora talvez seja mais fácil resistir aos
cuidados de saúde orientados pela tecnologia, especialmente se as despesas forem limitadas
e se forem implementadas políticas de saúde pública mais eficazes em termos de custos.
disponível. A adaptação ao nosso ambiente físico também envolve um processo complexo
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Prova
Caixa 6.2 A política nuclear do Japão

A escolha da energia nuclear pelo Japão como principal fonte de eletricidade demonstra
a natureza forte, mas não determinante, do ambiente político nas decisões. Neste caso estamos
literalmente descrevendo o ambiente político porque
a política energética depende de dois factores potencialmente concorrentes. Primeiro, o Japão
poucas fontes internas de energia, como carvão ou gás, exigindo que importe
fontes naturais ou dependem da energia nuclear. Em segundo lugar, é vulnerável a efeitos naturais
desastres como terremotos que minam a dependência da energia nuclear (mesmo
se forem tomadas medidas consideráveis para torná-los seguros). A política resultante,
incluindo a energia nuclear como fonte principal, acompanha os decisores políticos que ponderam estas
tipos de restrições, mas sem que a política seja determinada por elas. Este caso
demonstra quão difícil é descrever restrições estruturais. Após a matemática dos terremotos de março
de 2011, um comentarista científico (no

cobertura contínua de notícias da BBC) ainda sustentava que os governos japoneses
teve efectivamente de depender da energia nuclear; que eles não tinham escolha. Esse tipo de
Um exemplo pode ser o que Ward (1987: 602) tem em mente quando descreve situações que parecem
tornar “certos atos impensáveis ou fisicamente impossíveis” ou “tão dispendiosos que os atores são
estruturalmente constrangidos de realizá-los”.
fora'. Esta restrição é muito menos aparente na maioria dos outros países, e a
A crise japonesa levou muitos governos a reavaliarem o seu portfólio energético (Pidd e Goldenberg,
2011).
mistura de estrutura e percepção. Por exemplo, as condições costeiras podem

parecem forçar-nos a construir barreiras de protecção, mas os decisores políticos também podem
ignorar a questão durante algum tempo (talvez até que as condições ambientais provoquem
uma crise humana).
No entanto, não há uma resposta fácil quando se trata do método que usamos
para decidir o quão impressionante é cada restrição. Por exemplo, podemos
explorar métodos que tentem captar como os decisores políticos desempenham um papel
mediador quando percebem e interpretam o seu ambiente, estabelecem prioridades quando
confrontados com uma vasta gama de factores estruturais e, em seguida, agem
(como na Caixa 6.3). Contudo, também reconhecemos que projetos baseados em métodos
qualitativos (tais como entrevistas com elites ou observação participante) podem
ser difícil de garantir e executar (quanto podemos esperar que alguém
racionalizar com precisão as suas razões para agir?). Ou podemos usar métodos quantitativos
que, embora úteis, podem dar uma falsa sensação de precisão quando
muitas vezes é uma ferramenta bastante contundente (Blomquist, 2007: 262; 268–70).
O contexto económico: marxismo e globalização
O marxismo é talvez o único termo que pode competir com o behaviorismo

ou pluralismo como o termo mais criticado e deturpado em público
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Prova
Caixa 6.3 Estudo de caso: política de saúde mental

O estudo de caso da política de saúde mental no Reino Unido permite-nos comparar o
papel das instituições com o papel do ambiente político. Cairney (2009b) compara os
estilos políticos dos governos do Reino Unido e da Escócia, baseando-se na expectativa
de Lijphart (1999) de que a formulação de políticas escocesas (num sistema de relações
públicas) seria mais consensual quando comparada com o Reino Unido “majoritário” (ver
Capítulo 4, “Faça as instituições formais determinam os estilos de política?', p. 87).
Cairney sugere que este foi o caso apenas numa questão específica – relativa à
legislação para deter pacientes com doenças mentais contra a sua vontade – quando
certas condições políticas estavam em vigor. Em alguns casos, as condições são
permanentes: a menor dimensão e âmbito do governo escocês permite-lhe coordenar as
políticas entre os departamentos de saúde e de justiça e promover mais facilmente
relações pessoais entre grupos e o governo. Noutros casos, seguiram-se a dois
acontecimentos e decisões ocorridos décadas antes. Em primeiro lugar, mais hospitais
psiquiátricos foram encerrados no Reino Unido a partir da década de 1960, produzindo
mais casos marcantes de pessoas perigosamente doentes “perambulando pelas ruas” e
dando um maior impulso ao Reino Unido para resolver o problema. A experiência reforça
a ideia de que a política representa “a sua própria causa”. Em segundo lugar, não existe
capacidade para tratar pacientes com “transtornos de personalidade” na Escócia desde a
década de 1970 (quando um paciente matou três pessoas ao fugir de um hospital
seguro). Como resultado, o governo do Reino Unido teria achado muito mais difícil
introduzir e implementar a mesma política na Escócia (2009b: 683-4). Portanto, dois
governos distintos tomaram decisões diferentes, em parte porque enfrentaram problemas
diferentes; eles estavam operando em ambientes políticos diferentes. É claro que existem
limites claros para tais explicações porque também temos de ter em conta o papel da
agência e a capacidade dos intervenientes para fazerem escolhas apesar das regras e
das condições políticas restritivas. Neste caso, nada poderá ter dissuadido um governo
do Reino Unido fortemente impulsionado pela ideologia e pela sua percepção de que uma
posição política intransigente era popular.
política. Existem muitas variantes e o pensamento inspirado em Marx foi tão

além de Marx que “marxista” é cada vez mais enganador. Para os nossos
propósitos, é possível construir uma explicação marxista da elaboração de
políticas centrada no papel das elites. O nosso principal objectivo pode ser
explicar porque é que a estrutura do governo e das políticas públicas está tão
dedicada à protecção do sistema capitalista de produção económica e porque
é que as empresas ou os interesses económicos tendem a ter uma posição
privilegiada dentro do processo político. Além disso, a nossa suposição pode
ser a de que o sistema capitalista beneficia uma classe de pessoas (aquelas
que possuem ou controlam o capital) à custa de outra (as classes trabalhadoras).
Isto pode ser feito identificando o papel das elites em posições de poder no
governo e as relações que partilham com as elites empresariais. Por exemplo,
as classes dominantes e capitalistas partilham um contexto comum e privilegiado
que as predispõe a trabalhar umas com as outras. Ou o mundo dos negócios fornece um incentivo para
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Prova
os decisores políticos a cooperarem, quer apresentando uma fonte fundamental de financiamento

de campanhas, quer apresentando uma fonte de emprego no futuro. Em qualquer dos casos, o
A consequência é que os intervenientes governamentais criam redes estreitas com
representantes das empresas, garantindo que, embora estes últimos não governem diretamente,
eles dominam o acesso à formulação de políticas em detrimento de outros interesses
(João, 1998: 94). Se combinarmos este argumento com o reconhecimento de que
é do interesse da maioria dos governos ou decisores políticos garantir que
o sistema capitalista funciona sem problemas, uma vez que proporciona emprego para
seus eleitores e a receita do governo através de impostos, então já temos
uma explicação atraente para a posição das empresas dentro da política
processo (nem precisa ser marxista – ver Lindblom, 1977:
capítulo 13).
O problema talvez surja quando consideramos que este processo de protecção
capitalista é inevitável e quase imune à mudança; que
os agentes apenas funcionam de acordo com papéis específicos e não têm
capacidade de fazer escolhas dentro deste sistema (ver Capítulo 3 sobre
poder). Este parece ser o caso das políticas “estruturais” ou “funcionalistas”
Relatos marxistas que relacionam todos os desenvolvimentos políticos significativos a um
imperativo funcional (embora tais explicações tendam a ser exageradas –
Hay, 2002: 116). Por exemplo, o novo imperativo económico do pós-guerra
exigia que o sistema de saúde se desenvolvesse para manter um funcionamento
força de trabalho, enquanto a educação se desenvolveu para socializar a força de trabalho e
dar-lhe as habilidades básicas para operar como um sistema de trabalho relativamente sofisticado
aula. Como John (1998: 96) argumenta, o problema básico com tais argumentos
é que é possível interpretar todos os desenvolvimentos políticos desta forma
sem muitas evidências e sem demonstrar como o processo
funciona. Na verdade, quando “descompactamos” o processo encontramos pelo menos
dois problemas. Primeiro, temos políticas que parecem reflectir a ideologia dos governos
ou do poder ou dos sindicatos, como o salário mínimo ou
medidas para proteger os direitos sindicais (poderíamos dizer que foram fornecidas
para produzir uma força de trabalho mais contente, mas isso não é forçar demais a
explicação funcional?). Em segundo lugar, podemos identificar vários tipos de
classe capitalista que pode não compartilhar os mesmos interesses. Por exemplo, o
A questão das taxas de juros pode dividir o fabricante e o banqueiro.
O mesmo pode ser dito da “globalização”; um tanto vago e usado em demasia
termo que descreve a difusão internacional de processos que costumavam ser
confinada a um ou a um pequeno número de países. Refere-se, mais importante ainda, à
integração económica sob a forma de mercados financeiros globais ou desregulamentados,
tecnologia que permite uma maior interacção entre todos os países.
globo e o papel das “corporações globais” (Hill, 2005: 45; John, 1998:
103). Pode também referir-se à integração social e cultural que tende
acompanhar uma maior interação entre os países e suas populações
(Parsons, 1995: 242–3). A identificação da globalização pode levar
examinarmos o que acontece quando os estados-nação experimentam uma diminuição
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Prova
capacidade de controlar as suas próprias políticas económicas e monetárias e de

controlar as ações das grandes empresas multinacionais (MNC).
Os governos parecem ser forçados a competir economicamente, a reagir a mudanças
e crises generalizadas nas condições financeiras internacionais (como a “crise de
crédito” – Caixa 5.2) e a mudar para atrair negócios de empresas multinacionais.
Como destaca John (1998: 103; ver também Quiggin, 2006: 536), o foco está na
economia que determina a política, com os movimentos a partir da década de 1980 no
sentido da “desregulamentação, privatização e redução do bem-estar social”
representando uma resposta mundial à globalização (encapsulada pela abordagem de
Friedman (2000) termo 'Camisa de Força Dourada').
Como argumenta Hay (2002: 114), tais argumentos não são convincentes, a menos
que identifiquem um processo causal claro e alguma evidência. Por exemplo, podemos
identificar um inevitável “nivelamento por baixo”, à medida que os governos – agindo
na convicção de que as multinacionais não investirão em países com impostos
elevados, uma economia dominada pelo sector público e regulamentações laborais e
ambientais restritivas – reduzem a dimensão do sector público e dos impostos sobre
as sociedades e desregulamentar para atrair investimento directo estrangeiro. No
entanto, esta corrida não parece ter decorrido, pelo menos da forma uniforme que
poderíamos esperar (por exemplo, a dimensão global do sector público não diminuiu –
Hay, 2006b: 591). Pelo contrário, diferentes decisores políticos em diferentes países
reagiram ao seu ambiente de maneiras diferentes (Hoberg, 2001: 128-30; Hay, 2002:
253; Quiggin, 2006: 537). Sugere que as “forças estruturais” são importantes mas não
determinam o comportamento político; sempre há algum grau de escolha. Podemos
concordar que uma escolha parece inevitável porque é muito melhor que as outras.
Ou, a aparência de constrangimento e inevitabilidade pode ser conveniente para os
decisores que tentam introduzir políticas impopulares ou evitar a responsabilidade por
maus resultados (Hay, 2002: 259). Contudo, ainda assim existe escolha e “as restrições
da globalização são, tanto quanto qualquer outra coisa, o que os actores políticos
fazem delas” (Hay, 2006b: 587). Nesta perspectiva, a convergência política centra-se
nas decisões dos decisores políticos quando estes ponderam tanto as restrições
externas à convergência como as pressões internas para divergirem ou permanecerem
diferentes (um processo explorado mais detalhadamente no Capítulo 12). Na verdade,
uma razão fundamental para que as políticas a nível nacional permaneçam distintivas
é o facto de serem influenciadas por outros factores estruturais, “incluindo valores
nacionais distintivos, diferentes instituições políticas e o legado de políticas
passadas” (Hoberg, 2001: 127; ver também Sinclair, 2004).
O contexto governamental: herança antes da escolha e

sucessão política
O “legado de políticas passadas” é melhor captado por Rose (1990), que argumenta
que o efeito cumulativo de décadas de políticas é que os recém-eleitos
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Prova
os decisores políticos herdam um governo enorme com compromissos massivos.

Dado que é mais provável que os governos introduzam políticas novas do que
ponham fim às antigas (Capítulo 2), o efeito cumulativo é profundo. A maioria das
decisões políticas baseia-se na legislação já existente e a maior parte da despesa
pública é gasta em actividades governamentais (tais como benefícios sociais) que
continuam rotineiramente, realizadas por funcionários públicos recrutados no
passado. Isto não quer dizer que os decisores políticos não tenham escolha ou
que as suas escolhas não façam diferença. Em vez disso, os actuais decisores
políticos optam por “defender as leis do país” antes de criar novas leis e o efeito
das suas novas escolhas políticas é bastante pequeno em comparação com a
soma da actividade governamental (1990: 263). Por outras palavras, grande parte
da política governamental resulta das escolhas feitas por antigos decisores
políticos no passado (Rose e Davies, 1994: 229).
A implicação lógica da racionalidade limitada é que quando os decisores
políticos prestam atenção a uma questão devem ignorar outras 99. Quando
investem uma quantidade significativa de esforço e atenção na mudança de
políticas numa questão, aceitam efectivamente que não podem fazer o mesmo
para a maioria das outras questões (Rose, 1986; compare com o equilíbrio
pontuado no Capítulo 9). Portanto, a maior parte da execução quotidiana das
políticas ocorre sem um envolvimento significativo dos decisores políticos. A
maioria das organizações do sector público continua a implementar políticas que
foram legisladas e orçamentadas no passado (Rose, 1990: 264). Isto por vezes
produz “mudança sem escolha” quando efeitos externos, tais como mudanças
demográficas que provocam novas procuras de serviços, produzem mudanças
quase automáticas nos orçamentos (1990: 285). Este argumento complementa a
sugestão, discutida no Capítulo 2, de que a política representa frequentemente a
sua própria causa. Os decisores políticos optam frequentemente por abordar as
“consequências de programas herdados que não teriam sido escolhidos pelos
actuais responsáveis” (Rose, 1990: 264). Também reforça a sugestão de Rose
(1984) de que um novo partido no governo poderá não fazer grande diferença.
Neste caso, os partidos não só herdam legislação, mas também muitos projetos
de legislação que tendem a ser aprovados independentemente do partido no
governo (a maior parte da legislação tem apoio interpartidário e é amplamente
negociada entre funcionários públicos e grupos de interesse – Rose e Davies,
1994: 133).
O argumento de Rose apresenta algumas estatísticas muito surpreendentes
quando aplicado ao Reino Unido, tais como: o governo Thatcher de 1979 herdou
3.329 leis, das quais 36 por cento foram aprovadas antes de 1900 e 56 por cento
foram aprovadas antes de 1945 (1990: 266); 84 por cento de todos os programas
governamentais em vigor em 1946 ainda estavam em vigor quatro décadas mais
tarde, representando 99 por cento das despesas (1990: 273); e o montante gasto
em novos programas por uma administração de quatro anos é de aproximadamente
2–4 por cento da despesa pública total (1990: 277). Rose e Davies (1994: 230-7)
fornecem estatísticas semelhantes sobre os EUA.
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Prova
Quadro 6.4 Incrementalismo e inércia

O incrementalismo tem muito em comum com o foco na inércia: a identificação de capacidades
cognitivas e de pesquisa limitadas dentro do governo; o
rejeição da ideia de que os decisores racionais consideram todas as escolhas políticas;
a identificação de mudanças políticas marginais; e a ideia de que as políticas podem
causar e resolver problemas (Capítulo 5; Rose e Davies, 1994: 31;
Hogwood e Peters, 1983: 10–13). Lindblom (1979: 520) tem o cuidado de separar as vantagens
da formulação de políticas incrementalistas (a gestão de
política por consenso e a minimização de consequências não intencionais) com
inércia nos sistemas políticos (associada a pontos de veto, “timidez” e “conservadorismo
ideológico”). No entanto, Hogwood e Peters (1983: 12) questionam
a capacidade dos decisores políticos para minimizar consequências indesejadas, corrigindo
erros. Em vez disso, os erros só podem ser identificados depois de uma série de passos
incrementais terem sido dados, enquanto cada passo gera “relações de longo prazo”.
compromissos ou direitos que podem ser difíceis de reverter ou substituir”.
Rose e Davies (1994: 31) sugerem que as análises incrementalistas tendem a ser
prazo relativamente curto; análises de longo prazo mostram que medidas marginais tomadas em
do passado produziram “compromissos massivos”, como o moderno sistema de bem-estar
sistemas estaduais e tributários. Estas políticas são mantidas e reproduzidas por organizações
governamentais que operam sem necessidade de autorização adicional. Se
os decisores políticos só podem concentrar-se num pequeno número de questões, a maioria dos erros ocorrerá
nem mesmo ser considerado muito menos corrigido.
Este tema da inércia é reforçado pelo conceito de «sucessão política», que é geralmente
mais provável do que a combinação de políticas
inovação e extinção que poderíamos esperar quando novos governos
rejeitar o antigo e trazer o novo (Hogwood e Peters, 1983; compare
inércia e incrementalismo na Caixa 6.4). A sucessão política é “a substituição de uma
política, programa ou organização existente por outra” (1983:
1). Embora possa parecer novo e seja diferente da mera “manutenção de políticas”, é
“dirigido ao mesmo programa e/ou clientela” (1983:
18). A sucessão é cada vez mais provável por três razões principais. Primeiro, o
o tamanho e o escopo do estado são tão grandes que há poucas questões em que ele
ainda não está envolvido de alguma forma. Em segundo lugar, a política existente é muitas vezes “a sua
causa própria” (Wildavsky, 1980); a implementação de políticas muitas vezes
levanta problemas que comandam o tempo dos decisores políticos. Terceiro, o
nível dos compromissos existentes é elevado e há pouca margem para
aumentar a receita fiscal (através do crescimento ou de impostos mais elevados) para
financiar novos programas (Hogwood e Peters, 1983: 2–5).
A sucessão é geralmente mais provável do que a inovação porque as condições para
a introdução de políticas já estão reunidas: a questão já
tem legitimidade porque foi abordado pelo governo no passado;
a legislação primária pode não ser necessária; os recursos para um serviço
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Prova
Caixa 6.5 Estudo de caso: despesa pública

Embora não possamos sair desta discussão com a sensação de que as acções dos
decisores políticos são determinadas por imperativos económicos, ainda reconhecemos
que a maioria se sentirá numa posição bastante limitada. A questão económica está
geralmente no topo das agendas governamentais (não apenas quando há grandes crises,
como em 2009), e não é coincidência que os departamentos do Tesouro desempenhem
um papel proeminente na maioria dos países. A um nível muito básico, os decisores
políticos serão limitados pela necessidade de manter um equilíbrio razoável entre receitas
e despesas (o orçamento) e importações e exportações (balança de pagamentos)
(Quiggin, 2006: 530-5). É do interesse de muitos governos apoiar o sistema económico
que favorece os capitalistas.
Os governos também enfrentam um sistema económico global cada vez mais interligado
e competitivo que produz novas consequências no seu comportamento. Eles herdam um
orçamento enorme que pode ser difícil de alterar além das margens em qualquer ano ou
mandato. A questão da despesa pública resume a ideia de herança porque os governos
tendem a fazer uma diferença de 2 a 4 por cento nos seus padrões globais de despesa.
No entanto, também demonstra o grau de escolha. Por exemplo, existem muitas formas
de tentar equilibrar o orçamento, incluindo a criação de um défice num mandato, no
pressuposto de que um futuro governo será obrigado a produzir um excedente (Quiggin,
2006: 540). A evidência sugere também que a despesa pública em percentagem do PIB
pode variar de forma bastante acentuada – por exemplo, de 54 por cento em 1982 para
36 por cento em 1999 no Reino Unido (Hogwood, 1992: 43; Hindmoor, 2002: 208). Mais
significativamente, flutua consoante a área política, uma vez que uma combinação de
inércia e escolhas políticas produz mudanças mínimas na maioria das áreas, mas
mudanças profundas noutras (ver Figura 9.1; John e Margetts, 2003: 421).
instituição de prestação de serviços já foi fornecida e a política tem uma clientela

estabelecida (particularmente em áreas como a segurança social). Inovações
mais significativas requerem não apenas um processo para estabelecer legitimidade
pública e legislativa, mas também a extinção de políticas para reduzir custos antes
de comprometer novos recursos (1983: 132-3; 225-6). No entanto, a rescisão
completa também é rara porque acarreta custos que muitos decisores políticos
relutam em suportar. Como sugere o Capítulo 2, a rescisão tem custos financeiros
imediatos, pode produzir a percepção de fracasso político e pode ser contestada
por grupos de interesse, clientes e organizações que dependem da política para
sobreviver (Hogwood e Peters, 1983: 16-17).
Mais uma vez, estes não são argumentos sobre a ausência de escolha ou de
nenhum efeito (ver também Caixa 6.5). Por exemplo, Rose (1990: 288; Rose e
Davies, 1994: 5) argumenta que os compromissos herdados podem ser moldados
para se adequarem aos problemas atuais, alguns programas podem ser encerrados
ou introduzidos, e as inovações políticas feitas durante a administração podem ter
um longo -termo, efeito cumulativo. Além disso, muitas das sucessões políticas
descritas por Hogwood e Peters (1983: 30), tais como a introdução do sistema nacional
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Prova
serviço de saúde no Reino Unido, parecem bastante significativos (na verdade, descrevem
isto como um híbrido de sucessão e inovação). Da mesma forma, o significado
de uma decisão de reformar as políticas de bem-estar, gastando a mesma quantia
mas alterar o equilíbrio entre os destinatários pode não ser bem captado
pelo termo 'consolidação' (1983: 66). Pelo contrário, mostra-nos que qualquer
a reforma pode exigir um “enorme esforço político” para produzir “melhorias marginais” (1983:
129). Não envolverá dinheiro novo e será realizado
pelos funcionários e organizações que os formuladores de políticas herdaram
(compare com o Capítulo 4 sobre instituições; Capítulo 11 sobre primeiro e segundo
mudança de pedido).
O processo político como um sistema complexo
A imagem de um sistema complexo capta bem a ideia de que os decisores políticos

não opere no vácuo; eles são uma pequena parte de uma muito maior
processo sobre o qual eles têm controle limitado. Talvez seja surpreendente, então,
que as representações dos processos políticos como sistemas caíram em desuso, especialmente
porque os seus proponentes pareciam oferecer uma teoria geral da política.
ciência (Dunsire, 1973: 123; 137–8). Da mesma forma, não é surpreendente que a teoria dos
sistemas tenha desfrutado de um renascimento recente. No entanto,
a dimensão deste ressurgimento está muito mais relacionada com a sua ascensão dentro do ambiente natural.
e ciências físicas. A teoria da complexidade oferece uma teoria geral de todos
Ciência; apresenta a ideia de que os mesmos processos básicos podem ser identificados e
explicados tanto nas ciências físicas como nas sociais.
Em termos gerais, a abordagem procura explicar por que
o comportamento de todo o sistema emerge da interação entre “grandes coleções de componentes
mais simples” (Mitchell, 2009: x; Kernick, 2006;
Blackman, 2001; Geyer e Rihani, 2010). Cairney (2010a: 3) identifica
cinco suposições comuns sobre como os sistemas complexos se comportam:
1 O todo é maior que a soma das partes. Um sistema complexo

não pode ser explicado simplesmente dividindo-o em seus componentes
peças. Em vez disso, devemos deslocar a nossa análise para o sistema como um todo; como
redes de elementos que interagem, compartilham informações, se adaptam e
combinam-se para produzir comportamento sistêmico.
2 O comportamento de sistemas complexos é difícil de prever. Complexo
sistemas exibem 'dinâmica não linear' quando fornecem 'feedback'
a ações específicas; algumas formas de ação são atenuadas (negativo
feedback) enquanto outros são amplificados (feedback positivo). Como resultado,
pequenas ações podem ter grandes efeitos e grandes ações podem ter pequenos
efeitos.
3 Os sistemas complexos são particularmente sensíveis às condições iniciais.
Os eventos ou decisões iniciais muitas vezes produzem um impulso de longo prazo. O
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Prova
o “efeito borboleta” capta esta ideia de factores aparentemente insignificantes

que produzem consequências que têm um impacto cumulativo profundo.
4 Sistemas complexos apresentam “emergência”. O seu comportamento evolui
frequentemente a partir da interacção entre elementos a nível local e não a
partir de uma direcção central. Isto pode tornar o sistema difícil de controlar.
5 Sistemas complexos podem conter “atratores estranhos”. Embora os sistemas
complexos estejam associados a comportamentos imprevisíveis, apresentam
frequentemente regularidades de comportamento durante longos períodos
(Bovaird, 2008: 320). O “equilíbrio pontuado” resume esta imagem de longos
períodos de estabilidade interrompidos por curtos surtos de mudança.
Sob esta luz, um sistema complexo é um grande número de elementos que

interagem entre si para produzir um comportamento em todo o sistema. Este
processo não pode ser compreendido simplesmente decompondo-o nos seus
elementos individuais. Por exemplo, o comportamento de enxameação das abelhas
e o comportamento coordenado das formigas não podem ser explicados meramente
pelas ações de insetos individuais. Em vez disso, devemos estudar as suas acções
como um todo, as regras que seguem, como essas regras são comunicadas e até
que ponto uma pequena mudança nas regras provoca uma grande mudança
sistémica. O cérebro também é um sistema complexo no qual processos
emergentes, como pensamentos e sentimentos, são difíceis de decompor no desempenho de atividades individuais.
neurônios.
Infelizmente, o cérebro também torna difícil tratar os sistemas políticos ou sociais

da mesma forma. Por outras palavras, devemos ser cautelosos quanto ao valor da
teoria da complexidade para as ciências sociais porque o comportamento humano,
ou “a capacidade de reflectir e de fazer escolhas e decisões deliberativas entre
caminhos alternativos de acção”, torna o mundo social um objecto diferente de
estudo do que o mundo natural ou físico (Mitleton-Kelly, 2003: 25–6). A sua
aplicação às políticas públicas é incerta e muitas vezes o termo “complexidade” é
usado de forma muito vaga ou denota uma metáfora ou analogia (2003: 26; Kernick,
2006: 389; Bovaird, 2008: 321). Então, o que acontece quando tentamos usar o
termo de forma mais direta, para identificar um sistema político real e complexo?
Teisman e Klijn (2008: 288) destacam uma dificuldade inicial: ninguém tem certeza
do que é um sistema complexo, além de uma referência intuitiva a uma coleção de
partes que podem ser analiticamente distintas, mas interligadas na prática e,
portanto, difíceis de separar quando observe sua interação. Jervis (1998: 5-6)
sugere que 'Estamos lidando com um sistema quando (a) um conjunto de unidades
ou elementos está interconectado de modo que mudanças em alguns elementos ou
em suas relações produzem mudanças em outras partes do sistema, e (b ) todo o
sistema apresenta propriedades e comportamentos diferentes daqueles das partes.
Ele também reconhece os limites de tais definições e prefere definir pelo exemplo
(de acordo com o princípio “Eu sei quando vejo”). Isto não é um problema em si,
uma vez que a maioria dos termos do mundo político
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Prova
a literatura científica desafia a definição comum, enquanto muitos termos vagos,

como “institucionalismo”, são usados para representar um foco comum. Contudo,
ainda temos de identificar um esforço científico comum e distinto em torno do
termo “complexidade”.
Para Teisman e Klijn (2008: 288) o esforço nas políticas públicas baseia-se
em quatro grandes percepções. A primeira é que o comportamento semelhante
ao da lei é difícil de identificar porque o processo político é “guiado por uma
variedade de forças”, sugerindo que X só terá um efeito sobre Y sob condições
específicas que são difíceis de especificar. Uma política que teve sucesso num
contexto pode não ter o mesmo efeito noutro. Precisamos de saber porque é que
foi bem sucedido nesse caso, mas a ideia de complexidade é que tantas variáveis
são relevantes que é difícil explicar todas elas. A segunda é que os sistemas têm
“capacidades de auto-organização”, o que os torna difíceis de controlar; o efeito
de uma força externa pode ser grande ou pequeno e isso é impossível de prever
apenas a partir da força externa. Esta lição poderia ser aprendida especialmente
pelos decisores políticos que, de outra forma, ficariam surpreendidos pelo facto
de as suas intervenções políticas não terem surtido o efeito desejado.
A terceira refere-se à metáfora da “paisagem de aptidão” ou “ambiente em que
os seres vivos existem e se comportam”. Este cenário, que fornece o contexto
para as escolhas dos agentes, é instável e muitas vezes muda rapidamente.
Portanto, os agentes ou organizações devem adaptar-se rapidamente e não
depender de uma única estratégia política (2008: 289; Mitleton-Kelly, 2003: 35–6).
A quarta é que os actores dentro de sistemas complexos são “auto-organizados,
criando a sua própria percepção do que querem e de como se comportar na
paisagem em que se encontram” (Teisman e Klijn, 2008: 289).
A complexidade está em toda parte, mas como podemos estudá-la?
O termo “complexidade” resume bem a natureza da política moderna.

Tal como sugere o Capítulo 2, o nosso objectivo é conceptualizar uma imagem
bastante complexa e mutável do ambiente político que apresenta fontes de
estabilidade e instabilidade. Os simples “dias de clube” do início da política do
pós-guerra foram substituídos por “relações complexas” em múltiplos níveis de
governo e entre uma enorme população politicamente activa (Heclo, 1978: 94;
97; Baumgartner e Jones, 1993: 177). –8; Jordânia, 1981: 98). Mas podemos
identificar os temas específicos da complexidade com mais profundidade? Parece
haver pelo menos quatro discussões principais comparáveis na literatura
moderna sobre políticas públicas (ver também Klijn, 2008 sobre governação,
análise de múltiplos fluxos e teoria dos jogos).
Primeiro, a teoria do equilíbrio pontuado (Capítulo 9) emprega grande parte
da linguagem da teoria da complexidade para explicar mudanças nas relações
grupo-governo. A “hipótese da pontuação geral” demonstra, num estudo de
processamento de informação, que os processos políticos apresentam dinâmicas
não lineares e equilíbrios pontuados. Jones e Baumgartner (2005: 7)
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Prova
definem processamento de informação como “coletar, montar, interpretar

e priorizando [de] sinais do meio ambiente'. Os formuladores de políticas são
efetivamente cercado por um número infinito de 'sinais', ou informações
que possam ser relevantes para as suas decisões (de, por exemplo, interesses
grupos, a mídia ou a opinião pública). Como são limitadamente racionais
e não têm a capacidade de processar todos os sinais, devem simplificar a sua
ambiente de tomada de decisão, ignorando a maioria (feedback negativo) e
promover poucos no topo da sua agenda (feedback positivo). Negativo
o feedback pode produzir longos períodos de equilíbrio, uma vez que a política existente
relacionamentos e responsabilidades têm maior probabilidade de permanecer estáveis e
a política tem menos probabilidade de mudar quando a questão recebe atenção mínima
dos formuladores de políticas. O feedback positivo pode produzir “pontuações” políticas porque
quando os decisores políticos pagam uma quantia desproporcional de
atenção a uma questão, é mais provável que a política mude drasticamente.
Em segundo lugar, o foco na sensibilidade às condições iniciais é um princípio fundamental da
institucionalismo histórico (Capítulo 4). Uma «conjuntura crítica» é o ponto em que
em que foram tomados certos eventos e decisões que levaram ao desenvolvimento de uma
instituição. O momento destas decisões é crucial, porque
pode ser a ordem dos acontecimentos que coloca o desenvolvimento institucional num
determinado caminho. A dependência da trajetória sugere que quando um compromisso com um
política foi estabelecida e recursos foram dedicados a ela, com o tempo produz “rendimentos
crescentes” e torna-se efectivamente cada vez mais dispendioso
escolher um caminho diferente (Pierson, 2000a). A ligação entre complexidade
teoria e o institucionalismo histórico são fortes: ambos identificam o mesmo
sensação de inércia e imprevisibilidade, como eventos ou ações relativamente pequenos
pode ter um efeito enorme e duradouro na mudança política que é muito difícil de reverter (e
ambos usam a analogia da bola preta e vermelha delineada no
Capítulo 4) (Pierson, 2000a). As explicações institucionais também podem ser relevantes quando
o nosso objectivo é identificar as regras que regem o comportamento sistémico;
a teoria da complexidade pode adicionar uma nova dimensão ao explorar a extensão
para o qual a política muda drasticamente quando essas regras mudam (em muito
da mesma forma que exploramos uma mudança repentina de direção de um enxame de
abelhas ou uma mudança de atitude no cérebro).
Terceiro, o foco da teoria da complexidade no comportamento “emergente” no
a ausência de controle central reforça a literatura de implementação.
Os governos centrais enfrentam problemas quando não reconhecem a extensão
para o qual a política muda à medida que é implementada (Capítulo 2). O nível de
interdependência entre governos e organizações implementadoras
levou à identificação de “redes auto-organizadas” (Rhodes,
1997: 50) e imagens de implementação “de baixo para cima” através de agrupamentos de
organizações auto-selecionados nos quais uma variedade de entidades públicas e privadas
organizações cooperam. Embora tais acordos tenham levado os governos a adoptar uma nova
gestão pública (a aplicação de sistemas privados
métodos de gestão empresarial ao setor público) e procuram impor
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Prova
ordem através de hierarquia e metas, as estruturas de implementação podem não

ser receptivas a esse controle direto. A ideia de um sistema complexo reforça a
ideia de que os problemas de implementação não podem estar relacionados apenas
com a recalcitrância das organizações de prestação de serviços (ver Teisman e
Klijn, 2008: 294; Bovaird, 2008: 339). As reformas constantes das funções de
prestação de serviços podem, portanto, ser bastante fúteis, a menos que
reconheçamos a natureza não linear e imprevisível da elaboração de políticas.
Quarto, o lado normativo da teoria da complexidade pode ressoar com o
incrementalismo. Sanderson (2009: 706) sugere que a implicação da complexidade
é que não sabemos exactamente como qualquer medida política fará a diferença.
Portanto, os decisores políticos devem ser cuidadosos ao realizarem intervenções,
recorrendo mais à elaboração de políticas de “tentativa e erro” e aprendendo com
projectos-piloto (2009: 707). Parece representar uma rejeição do controlo de cima
para baixo, dando às organizações implementadoras a oportunidade de aprender
com a sua experiência e de se adaptarem ao seu ambiente (2009: 708; Haynes,
2008: 326; Bardach, 2006: 353). Também se parece estranhamente com o espírito
de Lindblom (1959: 86):
Fazer política é, na melhor das hipóteses, um processo muito difícil. Nem os cientistas
sociais, nem os políticos, nem os administradores públicos sabem ainda o suficiente
sobre o mundo social para evitar erros repetidos na previsão das consequências das
medidas políticas. Um decisor político sábio espera, consequentemente, que as suas
políticas alcancem apenas parte do que ele espera e, ao mesmo tempo, produzam
consequências imprevistas que ele teria preferido evitar. Se ele prosseguir através de
uma sucessão de mudanças incrementais, evitará erros graves e duradouros.
Contudo, vale a pena notar que a nossa identificação da complexidade no mundo

não significa necessariamente que devamos adoptar a agenda de investigação da
teoria da complexidade. Embora o anti-reducionismo e as abordagens de sistemas
inteiros pareçam muito atraentes, as teorias reducionistas têm uma forte influência
na ciência política. Na verdade, a nossa próxima abordagem – a teoria da escolha
racional – pode representar o oposto da teoria da complexidade porque procura
resultados parcimoniosos baseados numa redução do mundo social ao menor
número possível de variáveis explicativas. O antigo foco nos sistemas também era
notavelmente simples, concentrando-se num pequeno número de variáveis para
explicar um grande grau de variação. Esta é uma questão tanto prática quanto
filosófica. Embora possamos descrever o mundo como um sistema complexo,
podemos não ter a capacidade de estudá-lo como tal (Cairney, 2010b).
Um retorno ao determinismo estrutural?

Ao contrário da antiga teoria dos sistemas, a teoria dos sistemas complexos não
parece basear-se apenas na produção de testes quantitativos sobre as relações.
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Prova
entre factores socioeconómicos e resultados políticos (Cairney, 2010a;

2010b). No entanto, ainda sofre do mesmo sentimento de determinismo. Isto é um
reclamação comum em relação à maioria das pesquisas de sistemas, porque sugere
que eles têm suas próprias lógicas que “operam, em certo sentido, independentemente –
e acima das cabeças – dos próprios atores” (Hay, 2002:
102). O perigo é que se o sistema complexo for predominantemente o
factor causal, então perdemos de vista o papel que os decisores políticos desempenham; lá
pode haver uma tendência a tratar o sistema como uma estrutura vinculada a regras que
deixa espaço mínimo para o papel de agência. O que precisamos é de uma compreensão
de como os agentes percebem os seus ambientes de tomada de decisão;
como reproduzem, aceitam ou desafiam as restrições estruturais, institucionais e sistêmicas
mais amplas que parecem enfrentar ao tomar decisões
decisões. Esta é a essência do estudo da política, explicando por que diferentes decisores
políticos tomam decisões diferentes sob as mesmas circunstâncias.
Se formos simpáticos à teoria da complexidade, podemos tratar o seu

abordagem à estrutura e agência como os 'dois lados do mesmo' de Gidden
moeda… Se olharmos para as práticas sociais de uma maneira, podemos ver atores e
ações; se olharmos para eles de outra maneira, podemos ver estruturas '(Craib,
1992: 3 em Giddens, 1984). Por um lado, temos “paisagens auto-organizadas” (Teisman
e Klijn, 2008: 289) ou sistemas complexos que se adaptam
e mudar comportamento; o comportamento é 'emergente' dos processos internos
sistemas e não é facilmente decomposto pelos agentes dentro dele. Avançar,
grande parte da explicação para os resultados não vem dos indivíduos, mas
do nível de conectividade entre eles (Mitleton-Kelly, 2003: 28).
Por outro lado, temos o “comportamento autorreferencial” dos agentes, reagindo
a 'forças e mudanças externas', mas também, 'criando sua própria percepção
do que querem e como se comportar na paisagem em que estão'
(Teisman e Klijn, 2008: 289). No entanto, cada lado parece contradizer o outro: um foco
em ações separáveis e independentes por parte dos agentes
parece contradizer a ideia de que um sistema complexo não pode ser quebrado
dividido em suas partes componentes (Cairney, 2010a). Talvez esta seja a verdade
significado de 'dois lados da mesma moeda' – dois argumentos que representam
o pólo oposto um do outro. Este problema não é de forma alguma exclusivo
teoria dos sistemas. Na verdade, um tema comum ao longo do livro é como
atribuem poder explicativo a entidades que não agem, mas parecem influenciar fortemente
as ações dos agentes.
Conclusão
O termo «factores estruturais» é bastante vago, podendo aplicar-se a um grande número

desenvolvimentos, e é difícil de descrever, por isso não é surpresa que um
O número de contas varia acentuadamente em suas descrições básicas. O
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Prova
as contas estruturais mais sólidas sugerem que forças externas poderosas

restringem a capacidade dos indivíduos ou dos governos para tomarem decisões ou
que mudanças socioeconómicas significativas determinam mudanças políticas. No
entanto, poucas teorias contemporâneas adotam a última abordagem. Em vez disso,
podemos identificar uma série de abordagens que tentam encontrar o equilíbrio
certo entre estrutura e agência. A abordagem DSH mede a associação entre factores
socioeconómicos e resultados políticos. Os relatos marxistas exploram o forte
imperativo de os governos apoiarem o sistema capitalista e, portanto, os interesses
das classes que mais beneficiam desse sistema.
A globalização sugere que os governos podem ser forçados a competir entre si para
proteger a sua economia e garantir o investimento directo estrangeiro.
A herança antes da escolha sugere que os governos herdam compromissos políticos
massivos e tendem a mudar a política apenas nas margens, enquanto a difusão da
sucessão política reflecte os constrangimentos à inovação e terminação de políticas.
Finalmente, a teoria da complexidade sugere que os decisores políticos fazem parte
de um grande sistema complexo que parece comportar-se de formas que não podem
controlar.
A vantagem de tais abordagens é que elas destacam o contexto em que a política
é feita. Sabemos que os decisores políticos fazem escolhas, mas reconhecemos que
a elaboração de políticas não começa do zero nem funciona no vácuo. Fatores
estruturais podem influenciar aquilo em que prestam atenção e como agem. Poderão
existir eventos e condições políticas fora do seu controlo. Existem limites na sua
capacidade de antecipar os efeitos da política e até que ponto esta é executada com
sucesso.
Eles herdam um “navio de Estado” que se comporta mais como um superpetroleiro
(que é notoriamente difícil de virar) do que como um barco a remos. Em suma, esta
é uma correcção útil à ideia, explorada no Capítulo 5, de que a política começa
quando os decisores políticos fazem escolhas.
A desvantagem é que tais explicações muitas vezes parecem favorecer
explicações estruturais em detrimento de um enfoque na agência. Esta é uma
característica particular dos relatos marxistas que destacam um grau de inevitabilidade
em vez de escolha, teorias da globalização que não explicam como os decisores
políticos reagem ao seu ambiente de tomada de decisão, e teorias que sugerem que
sistemas complexos quase têm uma vida própria. própria (ou que a política ocorre
numa misteriosa “caixa preta”). É difícil apresentar uma descrição convincente da
elaboração de políticas apenas em termos de contexto e dos constrangimentos que
os decisores políticos enfrentam. Devemos também explicar como e por que eles
agiram. Em alguns casos, os decisores políticos têm escolhas claras, mesmo quando
o contexto de tomada de decisão parece fornecer apenas uma opção realista. Tal
como mostra o debate sobre a globalização, existe frequentemente um grande fosso
entre os nossos pressupostos sobre a inevitabilidade da acção e as provas reais de
que tal acção ocorreu. Noutros casos, podemos sentir que os decisores políticos não
têm escolha. Contudo, isto significa realmente que “o melhor curso de acção parece
óbvio” (Dowding 1996: 44). Enquanto ele
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Prova
pode parecer uma distinção tênue, é aquela que separa o social do

as ciências físicas e naturais relativamente deterministas.
A maioria das teorias modernas tenta conceituar esse processo dinâmico em
quais estruturas influenciam os agentes e os agentes medeiam ou reconstituem o
restrições estruturais dentro das quais operam. Eles identificam não apenas
como os factores socioeconómicos restringem o comportamento, mas também como os
decisores políticos medeiam estes factores, interpretando ou ponderando a sua importância de
diferentes maneiras. A estrutura da coalizão de defesa de direitos é
particularmente notável porque procura incorporar a abordagem DSH
numa análise mais ampla. Seu diagrama de fluxo (ver Figura 10.1) inclui uma discussão de
“parâmetros relativamente estáveis”, como a “distribuição básica
dos recursos naturais» e «acontecimentos externos», tais como «mudanças nas condições
socioeconómicas», mas também procura explicar a «caixa negra» através de
identificar a capacidade das coligações de defesa de direitos para interpretar os efeitos externos
e competir para definir o problema político dentro dos subsistemas.
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Prova
Capítulo 7
Teoria da Escolha Racional
• O que significa racional, o que implica a escolha racional e o que é a teoria da escolha
racional. • O papel
da teoria dos jogos – que questões políticas do mundo real ela levanta? • O problema
da acção colectiva nas políticas públicas e como lidamos com ele. • Os principais
debates entre defensores e críticos da escolha racional. Os ensaios clínicos randomizados
são controversos e os debates vão ao cerne de como entendemos a ciência.
Um método fundamental para estudar políticas públicas é produzir modelos e compará-

los com o mundo real (para discussões sobre a realidade do mundo, ver Chalmers,
1999). Os modelos, enquanto descrições das características essenciais do mundo real,
fornecem um meio para deduzir como as pessoas se podem comportar dentro deles e
quais podem ser as consequências dessa acção.
A teoria da escolha racional (TRC) adopta esta abordagem aplicando ferramentas
teóricas avançadas em economia (observe também o termo “escolha pública” – McLean,
1987: 1). Suas principais características são a adesão ao
Individualismo
individualismo metodológico e à suposição de racionalidade
metodológico – uma
compromisso de explicar os
nos indivíduos. O objectivo é estabelecer quantos resultados
resultados sócio- políticos, ou que proporção, podem ser explicados com
políticos como o
referência às escolhas dos indivíduos sob condições
agregação das
particulares. Contudo, para além desta descrição, é difícil
decisões dos indivíduos
(ou pelo menos a crença de chegar a um entendimento comum (Caixa 7.1).
que podem ser reduzidos ao
nível micro). Embora “racional” se refira à capacidade de raciocinar ou
aplicar a lógica, é tentador pensar que “escolha racional” se
Suposição – um refere à busca do interesse próprio. Pode ser melhor entendido
axioma ou afirmação como um meio para um fim: os atores racionais procuram
usado (em RCT) para
construir um modelo matemático. satisfazer as suas preferências. Muitos modelos de ECR
também sugerem que os actores racionais “maximizam a sua
utilidade”. Os modelos de ECR contêm frequentemente uma série de pressupostos – por
exemplo, as preferências podem ser classificadas por ordem de importância; os
intervenientes dispõem de informações completas – o que simplifica processos de
tomada de decisão bastante complexos. A capacidade de raciocinar não se perde, uma
vez que os atores devem ser capazes de reconhecer as restrições do ambiente em que operam e tomar decisões.
132
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Prova
133
Caixa 7.1 Os princípios fundamentais da teoria da escolha racional

Existem poucas definições claras que vão além da “aplicação dos métodos da economia
ao estudo da política” (Hindmoor, 2006a: 1; ver também Eriksson, 2012; Parsons, 2005:
62 e Becker, 1976: 3). A maioria dos relatos concentra-se em três princípios
metodológicos:
• A utilização de modelos e raciocínio dedutivo. A dedução é frequentemente descrita

como um afastamento da indução (uma tentativa de derivar teorias a partir de
observações do mundo – Hindmoor, 2006a: 2). Cria modelos do mundo baseados
num pequeno número de proposições e num exame lógico das suas conexões.
• Individualismo metodológico. Os resultados políticos são o produto de um agregado

de ações e interações entre indivíduos. Agir racionalmente requer a posse de
preferências e crenças. • Racionalidade instrumental. Os indivíduos
atendem às suas preferências de acordo com suas crenças quanto aos meios mais
adequados para alcançá-las. Esta é uma explicação “intencional” do comportamento
baseada nos objectivos dos indivíduos (Elster, 1985: 8) e não na motivação por
“hábito, tradição ou adequação social” (MacDonald, 2003: 552).
A maioria também identifica duas variantes (Dowding e King, 1995: 1). O primeiro é um
exercício abstrato que dá aos indivíduos a capacidade de agir de forma otimizada e
prevê o seu comportamento provável e os resultados resultantes numa série de
ambientes que proporcionam diferentes incentivos para agir. O objectivo é muitas vezes
produzir “resultados paradoxais” (1995: 2) dignos de um estudo mais aprofundado. A
segunda envolve suposições mais detalhadas sobre as preferências dos indivíduos e
como elas se relacionam com ambientes institucionais específicos. O objetivo é explicar os resultados.
Muitas outras variações podem ser identificadas, e algumas fazem afirmações mais
heróicas sobre o seu alcance e valor do que outras. Os defensores da escolha racional
podem ser positivistas, instrumentalistas, realistas ou interpretativistas (Hindmoor,
2006a: 212; embora ver Hampsher-Monk e Hindmoor, 2010; Hay, 2004a: 50).
O individualismo metodológico pode ser usado para minimizar ou demonstrar o papel
das estruturas sociais. Muitos modelos concentram-se em agentes como organizações,
e não em seres humanos individuais. As suposições sobre a racionalidade podem ser
tênues ou densas, fracas ou fortes (veja abaixo). Pode-se dizer que as preferências
existem “antes do mundo social e político” (John, 1998: 118) ou meramente ser
assumidas, como um meio de simplificar a análise e delimitar o âmbito dos modelos de
escolha racional (Parsons, 2005: 8–9) . Os agentes podem calcular maximizadores de
utilidade de interesse próprio ou apenas atores cujo comportamento de busca de
preferência evolui a partir de jogos múltiplos (Dowding, 2010; Ross, 2005; a 'teoria
evolutiva dos jogos' frequentemente explora as ações de jogadores limitadamente
racionais que empregam tentativas e erro (Ward, 2002: 72–3).Este grau de variação
apresenta um problema para os críticos que são muito rápidos em descartá-lo com base em uma caricatura (por exemplo,
Stoker e Marsh, 2002: 6). Por outro lado, quanto mais se considera que os modelos de
escolha racional partilham apenas uma ligeira semelhança familiar entre si, menor será
a reivindicação do "universalismo" em vez de explicações ad hoc de circunstâncias
diferentes (Green e Shapiro, 1994: 29; ver também Hay, 2004a: 54; mas note que
Laver, 1997: 8 não está muito preocupado com esta conclusão).
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Prova
escolhas de acordo com suas preferências e suas crenças sobre a melhor forma de
satisfazê-las. Em muitos casos, estes pressupostos são centrais para o processo empírico:
constroem-se modelos simples, deduzem-se as implicações lógicas dos seus pressupostos
e as suas previsões podem ser testadas em situações do mundo real. Este uso de
suposições simplificadoras difere da nossa discussão sobre a “racionalidade abrangente”,
na qual as tratamos automaticamente como irrealistas e examinamos as consequências.
Este afastamento da abordagem da racionalidade abrangente levanta uma questão

óbvia: porquê gastar tempo a construir um modelo que parece tão divorciado da realidade?
A resposta principal é que o modelo é parcimonioso e não irrealista; extrai a essência do
comportamento individual para produzir um modelo de comportamento agregado. Além
disso, a melhor maneira de examinar o valor dos seus pressupostos é testar as suas
implicações lógicas, construindo modelos de processos políticos baseados no
comportamento dos actores (como frequentemente explorado através da teoria dos jogos)
e examinando até que ponto as previsões são analiticamente válidas. útil e/ou confirmado
por evidências do mundo real.
Free Ride – aproveitar
os benefícios de A nossa segunda questão pode ser: que valor acrescenta a
um recurso coletivo
teoria da escolha racional ao estudo das políticas públicas? O
sem pagar por
eles; beneficiar do aspecto mais relevante é o “problema da acção colectiva”, ou o
comportamento potencial das escolhas feitas pelos indivíduos terem um efeito
colectivo sem se social adverso quando há ausência de confiança, obrigação ou
envolver nesse comportamento.
outros incentivos à cooperação. Embora a acção de um indivíduo
faça pouca diferença, a soma total das acções individuais pode
Bens públicos – ser catastrófica. Em economia, isto pode referir-se a uma “falha
recursos colectivos
que não são de mercado” quando há margem para o parasitismo e, portanto,
excludentes (ninguém nenhum incentivo para comprar ou contribuir para bens públicos
pode ser excluído (tais como defesas nacionais ou ar limpo). Isto introduz-nos
do usufruto dos seus
num problema mais amplo: embora as pessoas possam ter
benefícios) e não rivais
objectivos ou interesses comuns, não garante que actuem
(a sua utilização por
uma pessoa não diminui colectivamente para os alcançar.
o seu valor para outra).
Problema principal- Pelo contrário, pode ser racional usufruir dos benefícios de um
agente – um principal
bem ou de uma ação sem fazer uma contribuição.
contrata um agente
para agir em seu nome, Os problemas de acção colectiva são frequentemente
mas o agente possui utilizados para justificar a intervenção governamental: se o efeito
mais informações sobre da não cooperação é que todos ficam em situação pior, vamos
suas atividades e pode
fazer com que as pessoas cooperem. No entanto, as soluções
não agir no interesse
do principal, a institucionais também são assoladas por problemas: os
menos que seja funcionários públicos podem agir no seu próprio interesse e não
induzido a fazê-lo de acordo com os objectivos declarados do governo (produzindo
(uma ação dificultada
um problema principal-agente); os governos podem encorajar
pela relativa falta de informação do principal). .
grupos de interesse a dedicar recursos para buscar privilégios
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Prova
Teoria da Escolha Racional 135
Caixa 7.2 Qual é o sentido das suposições simplificadas?

Existem pelo menos quatro maneiras de usar suposições simplificadas quando estudamos
racionalidade:
1 O pressuposto neorrealista da racionalidade do Estado, no qual os Estados são tratados como

“indivíduos centralmente coordenados e determinados” e tratamos as decisões “como
os atos mais ou menos intencionais dos governos nacionais unificados” (Caixa 1.1;
Allison, 1971).
2 O uso de suposições deliberadamente irrealistas para produzir tipos ideais de
processos políticos. O objetivo é indicar quais condições teriam que ser atendidas
para garantir um resultado específico e, em seguida, explorar as consequências desses
condições não sendo atendidas (Capítulo 5 sobre abrangente e delimitado
racionalidade).
3 A microeconomia utiliza suposições sobre indivíduos ou empresas para gerar
modelos de oferta e procura e explorar como funcionam os mercados. No
Do lado da demanda, podemos assumir que os indivíduos têm informações perfeitas,
a capacidade cognitiva de considerar as consequências de todas as escolhas, e que
suas preferências são ordenadas por classificação e transitivas. Eles são capazes, como
consumidores, de satisfazer as suas preferências dentro dos limites do mercado.
4 O RCT aplica esta abordagem ao estudo da política, muitas vezes fazendo análises semelhantes
suposições sobre a racionalidade dos indivíduos.
A principal diferença entre (1) e (4) é a adesão deste último ao individualismo metodológico (que
desafia a noção de racionalidade do Estado – ver
Allison, 1971). A diferença entre (2) e (4) é que o primeiro rejeita
os pressupostos, enquanto o último os utiliza como base para um estudo mais aprofundado. O
a questão principal não é 'quão realistas eles parecem?' mas 'como eles ajudam
raciocínio dedutivo?' ou 'quanto eles explicam'? Nestes termos, o uso
de suposições mais detalhadas e realistas para explicar mais de um determinado
evento não é uma consequência inevitável da descoberta de que as previsões de um modelo não
são completamente precisas. O RCT destaca as compensações entre modelos simplificados que
produzem generalizações sobre muitos casos, e
explicações detalhadas que são difíceis de aplicar em outros lugares (Dowding e
Rei, 1995: 16; Dowding, 1995a: 49; Dowding, 1995c: 82; Baumol, 1987:
155).
posições de lobby legítimas; e, talvez o mais importante, nenhum governo

é capaz de tomar uma decisão adequada a todos com base em um agregado de
as preferências de todos os indivíduos. Na verdade, uma grande parte do governo
atividade envolve coagir todos (através de impostos) a contribuir para um
política que beneficia apenas uma pequena parte dela, ou regulamentando um grupo para
beneficiar outro (Wilson, 1980: 419–22). Tais ações podem ser enquadradas em
termos do “interesse nacional”, mas, se não existir uma decisão
que convém a todos, tal enquadramento é apenas uma tentativa de justificar decisões
políticas controversas. Soluções governamentais também podem ser caras
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Prova
e produzem consequências não intencionais, especialmente quando os decisores

políticos não têm informação suficiente para fazerem boas escolhas (Ostrom, 1990: 11).
Portanto, o ECR não é utilizado apenas como uma ferramenta para justificar a intervenção
governamental. Na verdade, está muitas vezes intimamente ligado a ideologias que
favorecem soluções de mercado e governos pequenos.
As aplicações dos temas da escolha racional são extensas, muitas vezes (mas
nem sempre) porque se baseiam numa imagem negativa intuitivamente atraente dos
seres humanos que suscita a investigação sobre como lidar com eles.
Levanta as grandes questões da ciência política: como podemos fazer com que as
pessoas cooperem para o bem comum (se este existir)? Deveriam os governos
coagir as pessoas a pagar por bens públicos? Os governos têm um desempenho
melhor do que os mercados? Precisamos de um governo grande ou pequeno? Isto
leva a questões específicas sobre as instituições e sobre a forma como as pessoas
operam dentro delas: como lidamos com os políticos que recebem dinheiro das
empresas que procuram tratamento preferencial? Como podemos responsabilizar as
pessoas quando prestam serviços públicos? Ele também levanta questões específicas
sobre políticas. A pergunta padrão dos livros didáticos é 'como podemos impedir que
pessoas egoístas poluam a terra ou explorem excessivamente os recursos naturais?'
mas o alcance do RCT é muito maior, incluindo, por exemplo: que políticas podem
dissuadir terroristas (Sandler e Enders, 2004) e outros criminosos (Wright et al.,
2004)? Poderíamos também considerar como a natureza da área política afeta o
problema. Por exemplo, questões como a política ambiental podem produzir
problemas de acção colectiva maiores quando os governos (e actores não
governamentais) têm uma grande necessidade de cooperar para alcançar uma
política unificada, mas também um maior incentivo para aproveitar os esforços de
outros. Em contraste, áreas como a saúde pública podem apresentar problemas
comuns que todos devem resolver (bem como redes profissionais fortes que
promovem a cooperação entre jurisdições), mas a acção colectiva global pode não
ser tão importante, uma vez que a política não precisa de ser idêntica ou feita no da
mesma forma (pense em políticas de tabaco, álcool ou obesidade em vez de controlo de doenças infecciosas).
O que significa racional? O que é escolha racional?

O que é a teoria da escolha racional?
Instrumental – servindo
A definição mais básica de racionalidade refere-se à
como um meio para um fim. capacidade de aplicar lógica e razão. Também pode haver
alguma suposição sobre o tipo de raciocínio; grande parte
da história da filosofia ocidental considera o que conta como raciocínio válido e
inválido (Oaksford e Chatter, 2007: 2). A teoria da escolha racional tem uma solução
bastante clara para este problema – pressupõe que os actores têm a capacidade de
aplicar a razão instrumentalmente. A racionalidade refere-se a como as escolhas são
feitas para servir fins específicos, com base nos desejos ou preferências de um ator
e em suas crenças sobre a melhor forma de realizá-los.
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Prova
Utilidade – a (nota: as preferências em si não são um guia para a

satisfação obtida ao racionalidade – a racionalidade refere-se à forma como a
satisfazer as
pessoa procura realizá-las). É então que se torna tentador
preferências de
alguém (por exemplo,
deduzir que a racionalidade se refere à prossecução do
consumir um bem ou serviço). interesse próprio, uma vez que o “fim” ou resultado pode ser
a maximização da utilidade.
Existem duas qualificações principais nesta declaração. Em primeiro lugar, o
interesse próprio é um conceito escorregadio, uma vez que as pessoas podem, por
exemplo, proteger as suas famílias ou doar a instituições de caridade para satisfazer as
suas preferências. O interesse próprio pode não significar “egoísta no sentido comum
da palavra” (Shepsle e Bonchek, 1997: 16). Os atores racionais podem ser egoístas
(egocêntricos) em vez de egoístas (egoístas), no sentido de que veem o mundo a partir
da sua própria perspetiva e formam preferências com base na sua interpretação do
mesmo (Dowding e King, 1995: 13-14). . O principal ponto a ter em conta é que as
pessoas têm uma ordem de preferências e agem para satisfazê-las, quaisquer que
sejam essas preferências. Em segundo lugar, o interesse próprio não é o que se refere
à escolha racional. Em vez disso, descreve como as escolhas são feitas. Nos modelos
mais abstractos, isto envolve dois elementos que Hindmoor (2006a: 182; comparar com
Tsebelis, 1990: 18) descreve como “axiomáticos” e “optimizadores”. A abordagem
axiomática assume que as escolhas são “ordenadas por hierarquia” e
“transitivas” (Griggs, 2007: 174). A classificação ordenada significa que os atores podem
comparar todas as suas preferências e estabelecer uma hierarquia da mais para a
menos importante. Transitivo significa que as preferências são consistentes no sentido
de que se A é preferido a B e B a C então A é preferido a C (as preferências também
devem ser 'reflexivas', o que significa que se minha preferência é x então devo preferir
x ou ser indiferente para x e x – ver Dowding, 2010 para uma explicação melhor). A
abordagem de otimização pressupõe que os indivíduos apresentarão um comportamento
de otimização. Por exemplo, um pressuposto clássico em microeconomia é que os
indivíduos têm informação perfeita e não têm limitações na sua capacidade de processá-
la ou compreendê-la – permitindo-lhes prosseguir as suas preferências de uma forma
óptima (este é agora um pressuposto muito menos comum na ciência política). Se
empregarmos ambos os elementos, podemos dizer que os atores racionais farão as
melhores escolhas possíveis com base nas suas preferências e crenças (é feita
frequentemente referência ao triângulo de crença, desejo e ação de Davidson (1980);
se conhecermos dois dos podemos prever o terceiro (Dowding, 1991; Parsons, 2005:
9; comparar com Hindess, 1988: 89)).
O papel da teoria dos jogos e sua relevância para as

políticas públicas
A teoria dos jogos promove o RCT dos “primeiros princípios”, identificando problemas
de acção colectiva e levando-nos a examinar como as instituições e as políticas públicas
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Prova
políticas são criadas para abordá-los. Examina as escolhas que os actores fazem
quando se situam num ambiente de tomada de decisão estratégica e confrontados
com um conjunto específico de “recompensas” e a necessidade de antecipar as
escolhas de outros actores. Nos jogos mais simples, as suposições são de que
todos os “jogadores” são instrumentalmente racionais, que cada jogador sabe
que os outros são racionais, que todos compreendem as regras do jogo e o
resultado de cada escolha, e que todos fariam a mesma escolha na mesma
situação. circunstâncias (Hindmoor, 2006a: 106–7). Outros jogos podem introduzir
maiores níveis de incerteza ou diferentes pressupostos sobre as motivações dos
actores (ver Caixa 7.3 sobre jogos aninhados; Harsanyi, 1986: 90; Chwaszcza,
2008: 154). O objectivo é identificar pontos de equilíbrio quando os actores fazem
uma escolha e aderem a ela, tal como o “equilíbrio de Nash”, quando os jogadores
fazem a sua melhor escolha e não há incentivo para mudar de comportamento.
Note-se que a 'melhor escolha' refere-se à 'melhor contra-estratégia para aquilo
que se espera que a escolha da(s) outra(s) pessoa(s) seja', em vez de uma
escolha que necessariamente produz o melhor resultado global (Chwaszcza,
2008: 145; e se nós não consegue dizer qual é a melhor escolha? Ver Elster, 1986: 17).
O exemplo mais famoso é o “dilema do prisioneiro”. Embora existam várias
discussões sobre as circunstâncias exactas (me baseio em Laver, 1997: 45-6), a
premissa básica é que duas pessoas são apanhadas em flagrante e presas por
um crime menor, colocadas em salas separadas e convidadas a confessar. um
crime grave (a suposição é que ambos cometeram isso e o
Caixa 7.3 Jogos aninhados

Tsebelis (1990) postula que o comportamento dos indivíduos muitas vezes
parece abaixo do ideal num jogo até que levemos em conta o seu envolvimento
numa série de outros jogos; poderá ser óptimo agir “irracionalmente” a curto
prazo para apoiar uma estratégia a longo prazo. Por exemplo, podemos votar
num candidato concorrente numa volta para garantir que o candidato preferido
tenha melhores hipóteses de sucesso na próxima (1990: 2). Um comité de
seleção eleitoral pode rejeitar um candidato (e perder um representante no
Parlamento a curto prazo) para estabelecer uma reputação e garantir melhores
candidatos a longo prazo (1990: 154). Um deputado ao Parlamento num sistema
político consociacional (que garante a representação de certos grupos, para
gerir conflitos sociais) pode parecer que “perde o controlo” das pessoas que
representa a curto prazo para melhorar a sua posição no parlamento a longo
prazo (1990: 174). O tema mais amplo é que estes jogos são jogados de forma
diferente se estiverem ligados a outros jogos. Pode-se agir de forma diferente
num jogo se se sabe que há consequências noutro. Este ponto aplica-se ao
nosso dilema do prisioneiro – pode ser óptimo cooperar (manter silêncio)
unilateralmente se isso garantir a entrada subsequente na máfia em vez da
morte. Isto sugere que as recompensas na Tabela 7.1 podem não ser precisas
(1990: 8), uma vez que a deserção (confissão) pode produzir uma recompensa
final de –50, ou quantos anos o prisioneiro teria vivido de outra forma.
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Prova
Tabela 7.1 O dilema do prisioneiro
Jill
Fique em silêncio Confessar
Fique em silêncio –1, –1 –10, 0

Jack
Confessar 0, –10 –8, –8
Notas: A área sombreada representa o equilíbrio de Nash. A maioria dos números são negativos porque
representam uma perda (uma dedução da vida de Jack ou Jill como pessoas livres), mas tenha cuidado
– muitas análises RCT sugerem que os números são ordinais ; dizem-nos a ordem de preferência, mas não
que um resultado seja, digamos, oito vezes melhor que outro.
a polícia sabe disso, mas não pode provar). As recompensas, conforme

apresentadas na Tabela 7.1, são as seguintes: se Jack confessar e Jill não, então
Jack será libertado e Jill receberá uma sentença de dez anos de prisão (e vice-
versa); se ambos confessarem, receberão uma pena muito mais elevada (oito
anos) do que se nenhum deles confessar (um ano). O objetivo do jogo é
demonstrar um problema de ação coletiva: embora o melhor resultado para o
grupo exija que nenhum dos dois confesse (ambos iriam para a prisão por um
ano), o resultado real é que ambos confessem (e passem oito anos cada um na
prisão). ). Este ponto representa o equilíbrio de Nash, uma vez que nenhum dos
dois estaria em melhor situação se mudasse a sua estratégia unilateralmente
(assumindo que não obtém qualquer utilidade da sentença mais curta da outra pessoa – ou seja, é um jogo não cooperativo ).
Para demonstrar, considere os incentivos para Jack agir em antecipação à ação
de Jill, independentemente de eles concordarem ou não em cooperar um com o
outro: se ele espera que Jill permaneça em silêncio, então sua melhor escolha é
confessar e sair livre (em vez de ficar calar e receber um ano de prisão); se ele
espera que Jill confesse, sua melhor escolha é confessar e receber oito anos (em
vez de ficar em silêncio e receber dez anos). Os incentivos para Jill são idênticos
e por isso ambas são levadas a confessar. O efeito de Jack e Jill agirem
racionalmente como indivíduos é que eles estão em pior situação do que se
tivessem cooperado com sucesso. Em termos mais amplos da teoria dos jogos,
ambos “desertam” quando deveriam “cooperar”.
Noutros cenários, a estrutura e os resultados do jogo afectam as preferências
e, portanto, as decisões, dos actores de forma diferente. Por exemplo, no “jogo da
galinha”, em que imaginamos duas pessoas dirigindo-se uma em direção à outra,
há custos maiores quando ambos desertam (ambos batem e morrem) e, portanto,
há maior probabilidade de que pelo menos uma coopere (saindo do caminho).
caminho do outro); em muitos “jogos de garantia” há um maior benefício na
cooperação unilateral e/ou uma maior expectativa por parte
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Prova
cada jogador que o outro também cooperará (ver John, 1998: 120–1;
Hindmoor, 2006a: 109–11; Dowding e King, 1995: 8; Chwaszcza,
2008: 154; McLean, 1987: 127; Parsons, 2005: 21). Ainda assim, os indivíduos são
não são inevitavelmente levados a cooperar.
Esses jogos podem parecer muito distantes da realidade, já que poucos de nós estamos
criminosos ou motoristas imprudentes recreativamente (embora a maioria de nós tenha
vi programas policiais em que os prisioneiros poderiam, digamos, confessar pela primeira vez, mas
fique em silêncio no próximo). Felizmente, também temos a “tragédia dos comuns”.
O cenário é que um grupo de agricultores partilha um pedaço de terra que pode
sustentar apenas um certo número de gado antes de se deteriorar e se tornar inútil para
todos. Embora cada agricultor reconheça o benefício colectivo para um conjunto global
número máximo de cabeças de gado, cada um calcula que o benefício marginal que
deriva de uma vaca extra para si excede o custo marginal do excesso de pastoreio para o grupo.
A tragédia é que se todos os agricultores agirem da mesma forma
cálculo, o recurso comum será destruído (Hardin, 1968:
1244). Isto pode ser um problema particular quando o grupo coletivo é tão
grande que é difícil rastrear o comportamento individual e, portanto, a capacidade de
o passeio gratuito é significativo.
Este problema é relevante para uma ampla variedade de casos em que
os recursos são escassos porque a população mundial está a aumentar, não há
probabilidade de uma solução científica, e uma resposta coletiva é necessária
mas é improvável que seja alcançado sem um certo grau de “coerção mútua, mutuamente
acordada” (Hardin, 1968: 1247; Ostrom, 1990: 3). Por exemplo,
podemos valorizar o ar limpo e a água não poluída, mas sentimos que a nossa pequena
contribuição para a poluição fará uma diferença mínima – tal como acontece com a criança
que faz xixi na piscina. Podemos valorizar a ideia de um país
parques, colheitas abundantes e stocks de pesca sustentáveis, mas sentimos que a nossa
a exploração desses recursos fará pouca diferença. No entanto, como
qualquer pessoa que inadvertidamente provou a água da piscina testemunhará,
o efeito agregado desse sentimento e ação egoísta de todos é que
o recurso está estragado. O mesmo pode ser dito das crises ambientais iminentes. Como grupo,
podemos temer o aquecimento global. Como indivíduos,
contribuímos para o problema queimando combustível para nos mantermos aquecidos,
alimentarmo-nos e produzirmos bens e serviços (Sandler, 1997; 2004).
No geral, não há nada que sugira que indivíduos instrumentalmente racionais tenham um
incentivo para cooperar, mesmo que isso seja do seu interesse e
eles concordam em fazê-lo. Este é um ponto relacionado por Olson (1971: 2) aos grupos:
'a menos que o número de indivíduos em um grupo seja muito pequeno, ou a menos que
existe coerção ou algum outro dispositivo especial para fazer os indivíduos agirem de
seu interesse comum, indivíduos racionais e egoístas não agirão para
alcançar os seus interesses comuns ou de grupo”. Estas são conclusões explosivas que, em
algum momento, teriam explodido “a ideia liberal
que a cooperação decorre naturalmente de interesses mútuos” (John, 1998:

122). No passado, eles teriam satisfeito um objetivo fundamental de escolha racional
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Prova
análise: para produzir resultados contra-intuitivos (mas plausíveis) que nos forçam
para desafiar nossas suposições profundamente arraigadas. O facto de já não
parecer contra-intuitivo é uma prova da influência da escolha racional
análise em ciência política. Com efeito, estamos agora confrontados com um problema
de acção colectiva intuitivamente atraente que tem uma relação directa com a
nosso estudo sobre políticas públicas.
A relevância da teoria da escolha racional para as políticas públicas
Podemos descrever o problema inicial da ação coletiva da seguinte forma:
1 Existem situações em que o comportamento de indivíduos racionais

produz resultados abaixo do ideal; o nível agregado de utilidade para um
grupo (e cada indivíduo dentro dele) seria maior se todos os indivíduos cooperassem.
2 Isto pode ocorrer mesmo quando os indivíduos estão agindo de forma “óptima” (isto é,
pode não ser um problema baseado na falta de informação ou capacidade cognitiva
habilidade).
3 A solução é dar aos indivíduos o incentivo para agirem no “coletivo
interesse” (e, como consequência, o seu próprio).
A escolha racional institucional baseia-se na premissa básica de que: (a) cada

situação de tomada de decisão fornece incentivos específicos para indivíduos
agir; e (b) as instituições, como regras formais e informais, podem ser usadas para
mudar esses incentivos. Contudo, a decisão de criar instituições é
não é simples. Depende do contexto, da nossa capacidade de influenciar
indivíduos, a nossa opinião sobre até que ponto as pessoas deveriam ser forçadas a
agir no interesse coletivo (se puder ser identificado) e os custos e
consequências não intencionais de qualquer solução. Por exemplo, se for “irracional”
votar, deveríamos fornecer incentivos ou obrigar as pessoas a votar? Se
o resultado das escolhas privadas individuais é uma “falha de mercado”, deveria
existe um papel para o governo (e qual deveria ser o seu papel)? Nós deveríamos
forçar ou encorajar as pessoas a reciclar, economizar combustível, cuidar de seus
saúde e obedecer à lei? Se o resultado da ação racional dos Estados for que
problemas como o aquecimento global e os danos ambientais não são
resolvido, qual deveria ser o papel dos acordos internacionais, leis e
organizações?
Claramente, esta é uma questão tanto normativa quanto empírica (ver também
Quadro 7.4 na pág. 147). Por sua vez, muito depende de como “enquadramos” o
problema – por exemplo, como a solução lógica para a ação coletiva
problema ou como uma solução muito pior que o problema. Considerar
o contraste entre o quadro inócuo pintado por Hardin (1968:
1247) frase 'coerção mútua, mutuamente acordada' (ver também
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Prova
Leviatã – Termo de McLean, 1987: 29-30, discussão sobre empreendedores

Hobbes para descrever políticos) e a imagem de um Leviatã que, embora
o governante todo- encarregado de fazer cumprir acordos colectivos, usa o
poderoso
(representando a vontade
seu poder para explorar os seus súbditos “sem piedade
coletiva daqueles que para lucro pessoal” (Laver, 1997: 43). É presumivelmente
consentem com esta forma com base nesta última imagem que muitos proponentes
de governo) necessário
de ECR procuram soluções em termos de incentivos
para manter a ordem social.
individuais em vez de resultados determinados pelo Estado
(Hindmoor, 2006a: 4). Tal como Ostrom (1990: 12) discute,
poderia envolver a resolução de problemas comuns de recursos através da sua
“privatização” e da atribuição de direitos de propriedade. Por exemplo, os indivíduos
poderiam investir em equipamento de vedação e as áreas comuns poderiam ser
subdivididas para eliminar qualquer incentivo ao pastoreio excessivo.
No entanto, também poderia envolver indivíduos que procurassem acordos entre si
que pudessem ser aplicados por uma autoridade privada e não estatal – os bens
comuns permaneceriam comuns e os agricultores observariam o comportamento
uns dos outros e reportariam deserções a terceiros pelos quais todos pagam e
concordam em respeito (1990: 17). Para Ostrom (1990: 20-2), o objectivo teórico é
identificar as condições que têm de ser satisfeitas para que alguns grupos se
organizem para resolver um problema de acção colectiva sem coerção estatal,
enquanto o objectivo empírico é identificar exemplos concretos disso. processo.
Instituições, mercados ou acordos coletivos: quais são os

problemas?
Estratégia olho por olho
– cooperar primeiro e Neste contexto, o primeiro ponto a considerar é que
depois imitar a escolha quando os pressupostos da teoria dos jogos são
anterior do outro jogador –
modificados, a natureza do problema muda. Em particular,
ou seja, desertar, se
provocado, para punir a
o dilema do prisioneiro é inicialmente tratado como uma
deserção do outro decisão única, mas em jogos repetidos os jogadores
jogador e podem saber que existem consequências a longo prazo
cooperar se o outro jogador
para a deserção. Por exemplo, o conhecimento de que o
cooperar.
jogador 2 seguirá uma estratégia de retaliação poderia
fornecer ao jogador 1 o incentivo para cooperar (Axelrod,
1984; 1986) (ou, por exemplo, um incentivo para alguns países reduzirem as
barreiras comerciais). ). Noutros casos, elevados níveis de confiança e de “capital
social” dentro de culturas políticas específicas podem ser usados para resolver
problemas de acção colectiva, particularmente quando os participantes partilham
uma compreensão dos seus interesses comuns e os custos de monitorização do
cumprimento são baixos (Keohane e Ostrom, 1995: 6; Ostrom, 1990; John, 1998:
124; Hindmoor, 2006a: 120-1; ver Putnam 2001 sobre capital social). Ambos abrem
a possibilidade de soluções “anarquicas” que “não são impostas por nenhum Leviatã
externo” (Laver, 1997: 44).
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Prova
O segundo ponto é que nem sempre é apropriado coagir o comportamento individual.

Isso não decorre da afirmação de Olson (1971: 2)
que “indivíduos racionais e egoístas não agirão para alcançar seus
interesses comuns ou de grupo" que deveriam ser obrigados a fazê-lo. Olson
O problema da ação coletiva é que, à medida que a adesão a um grupo de interesse
aumenta, assim como (a) a crença entre os indivíduos de que sua contribuição
para o grupo faria pouca diferença e (b) sua capacidade de carona.
Embora eu possa aplaudir as ações de um grupo de interesse, posso aproveitar os
resultados sem sair do sofá, pagá-los ou me preocupar se eles irão
falhar sem mim (o mesmo argumento se aplica a sindicatos ou grupos nocionais
como a classe trabalhadora). Além disso, num grupo grande há pouco papel para
estratégias como 'olho por olho' porque é improvável que eu interaja com aqueles
Eu não coopero com (Chwaszcza, 2008: 156–7; compare com
McLean, 1987: 177–9). Assim, a menos que ser um membro ativo seja benéfico (a
'utilidade do processo' poderia estar relacionada com a agradável adrenalina de um protesto,
um sentimento de superioridade moral sobre os cidadãos menos ativos ou os benefícios de
manhãs de café), os líderes dos grupos devem encontrar outras maneiras de persuadir as
pessoas a aderirem (observe a exceção das 'lojas fechadas' dos sindicatos
e que muitos grupos sobrevivem com patrocínio e sem membros –
Jordan e Maloney, 1996: 674). Essas soluções do “lado da oferta” incluem
'incentivos seletivos', ou a provisão de um benefício que apenas os membros
pode desfrutar (os exemplos habituais são canecas bobas ou descontos em serviços,
mas também poderia referir-se ao compromisso de um sindicato em proteger
membros).
O terceiro ponto é que os problemas de acção colectiva podem apresentar um
argumento convincente para o papel das “instituições”, mas que as instituições podem
vêm em muitas formas e encorajam muitos tipos de comportamento, desde o
mera aplicação de normas para o desenvolvimento de instituições governamentais
com poderes consideráveis para tributar e gastar em serviços públicos (Dowding
e King, 1995: 10).
Teoria da escolha social

O quarto ponto é que não devemos assumir que uma solução institucional pode produzir
um resultado social ou colectivo óptimo . Há
sempre vencedores e perdedores quando os decisores políticos fazem escolhas. Algumas
preferências serão satisfeitas, enquanto outras não. Na verdade, um tema central
este livro é poder e definição de agenda; o poder de chamar a atenção
alguns problemas em detrimento de outros, para garantir que os escassos recursos para
a elaboração de políticas sejam direcionados para questões específicas. Os governos não
resolver os problemas de todos; eles resolvem alguns, ignoram alguns e fazem
outros em situação pior. A melhor maneira de compreender o ponto analítico mais amplo é
começar com a ideia de que nenhum sistema de votação pode agregar
preferências para satisfazer a vontade coletiva sem problemas (McLean,
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Prova
Intransitivo – quando 1987: 10, 26). Em vez disso, existe um potencial

as preferências não considerável para a instabilidade relacionada com
são consistentes.
resultados eleitorais intransitivos e decisões políticas, ou
Se A é preferido a B e B
“a selecção de candidatos ou políticas para as quais
a C, A não é
necessariamente preferido a C.existem alternativas preferidas pela maioria” (Riker, 1982;
Hindmoor, 2006a: 80-7; Ward, 2002 : 66; ver também
Ward e Weale, 2010). Por exemplo, uma votação majoritária resulta no resultado
A, apenas para descobrirmos que a maioria preferiria a opção C. Não existe uma
“vontade pública” ou “interesse nacional” que possamos determinar simplesmente
somando as opiniões ou preferências da população.
Para os nossos propósitos, a sua ilustração mais famosa é o “problema da
seta” (ou teorema da impossibilidade) (Dewan et al., 2009: xxi). O contexto é que o
objectivo da economia do bem-estar é explorar a nossa capacidade de maximizar
o bem-estar social com base no bem-estar dos indivíduos: poderão algumas
políticas melhorar a situação de todos? Dois conceitos são particularmente
relevantes. A primeira é a eficiência ou otimalidade de Pareto, que descreve um
ponto em que ninguém pode ficar em melhor situação sem que alguém fique em
pior situação. Este conceito assinalou um afastamento, na economia, do pressuposto
de que a sociedade seria inevitavelmente melhor se os níveis globais de utilidade
fossem mais elevados. Em vez disso, uma “melhoria de Pareto” só ocorre se o
aumento global não piorar a situação de alguém. O segundo critério de compensação
de Kaldor-Hicks baseia-se no argumento de que uma mudança pode parecer
ineficiente de Pareto, mas ainda assim atraente se: (a) o vencedor ganha mais do
que o perdedor perde; e (b) pode compensar o perdedor e ao mesmo tempo
ganhar no geral. Se o vencedor compensar totalmente o perdedor, então o resultado
global será eficiente em termos de Pareto. Este argumento baseia-se no nosso
pressuposto de que a utilidade obtida por um indivíduo pode ser comparada de
forma significativa com a utilidade perdida por outro (medindo a “disposição para
pagar” de cada indivíduo por cada resultado – ver Just et al., 2004: 6-7 ; Flecha, 1963: 4).
Este é o contexto para Arrow (1963), que procura estabelecer se alguma regra
para agregar preferências individuais em preferências sociais pode satisfazer
critérios normativos mínimos com os quais a maioria de nós concordaria. A sua
discussão baseia-se em certos pressupostos – que os indivíduos são livres para
classificar as preferências como desejarem, que as preferências são transitivas,
que os indivíduos preferem uma opção a outra ou são indiferentes, e que os
indivíduos apenas consideram escolhas relevantes ou viáveis – e no critério
normativo que a escolha social é determinada de acordo com as preferências de
todas as preferências individuais e não pela ditadura (na qual a preferência de um
indivíduo representa a escolha social). Notavelmente, o teorema de Arrow baseia-
se na rejeição da capacidade de produzir as comparações interpessoais de utilidade
necessárias para a compensação de Kaldor-Hicks (Arrow, 1963: 59). Nesta base, a
conclusão de Arrow é que nenhuma regra de decisão pode ser produzida para
satisfazer os seus critérios normativos (ver também Dewan et al., 2009: xxi;
Hindmoor, 2006a: 83-4). Por conseguinte, mina «a ideia de que a democracia
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Prova
atrevida é a implementação da vontade popular representada por uma classificação

de preferência social” (Ward, 2002: 66). Em vez disso, trata-se de os decisores
políticos fazerem escolhas que sabem que irão beneficiar alguns e prejudicar outros.
Instituições e resultados não intencionais: burocracias e

busca de renda
O último ponto é que não deveríamos sequer assumir que uma solução institucional
produzirá um resultado melhor . As soluções institucionais são dispendiosas e,
ironicamente, podem produzir acção colectiva e/ou problemas principal-agente. O
primeiro exemplo refere-se às estratégias dos funcionários públicos (ver Horn, 1995
para uma extensão da discussão principal-agente a outros organismos públicos).
Niskanen (1971; 1975, com base em Downs, 1967) argumenta que a oferta de
serviços públicos é ineficiente quando os burocratas procuram maximizar a sua
própria utilidade (neste caso, ineficiente significa que serão fornecidos serviços mais
dispendiosos do que por um fornecedor equivalente num país). sector privado
competitivo). A maioria dos determinantes da utilidade (salário, prestígio, poder,
facilidade de implementação de políticas) aumenta proporcionalmente ao orçamento
de um departamento. Portanto, os burocratas pressionarão por aumentos
incrementais nos seus orçamentos e serão frequentemente bem sucedidos
(especialmente quando só eles podem fornecer os serviços). Embora o “principal”
contrate o serviço e procure supervisionar a sua prestação, apenas o “agente” sabe
quanto custa (observe aqui a suposição de supervisão burocrática centrada nos
EUA; no Reino Unido, os departamentos são supervisionados por um poderoso
Tesouro – Dowding , 1995c: 62).
O trabalho de Niskanen é lembrado principalmente porque foi adoptado por
governos da “nova direita” interessados em importar práticas empresariais privadas
para o sector público (ver Caixa 12.1 sobre a difusão global da “nova gestão
pública”) (Hindmoor, 2006a: 152-3; Hay , 2004a: 59; Self, 1993; trabalhos empíricos
mais importantes foram desenvolvidos por outros – Huber, 2000; Huber e Shipan,
2002; Epstein e O'Halloran, 1999). Por sua vez, isso influenciou as contas de
escolha racional das burocracias. Por exemplo, um dos objectivos de Dunleavy
(1985; 1991) é explicar porque é que os governos dos EUA e (particularmente) do
Reino Unido foram capazes de reformar a função pública de forma tão significativa
quando tentativas anteriores foram minadas por burocratas poderosos. Nos EUA,
isto esteve associado à redução ou ao congelamento dos números da função
pública, enquanto o governo do Reino Unido também «separou» agências
executivas como parte de um projecto maior para injectar concorrência no serviço
público (através da introdução de quase-mercados nos cuidados de saúde, da
privatização de indústrias e terceirização de muitas autoridades locais e serviços
de saúde). A resposta exposta por Dunleavy (1985: 324; James, 1995) é que as
reformas da função pública não eram tão inconsistentes com o interesse próprio
burocrático como Niskanen poderia assumir. Em vez disso, também valorizam
vantagens não pecuniárias, como a oportunidade de “formar um escritório” e abraçar
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Prova
um trabalho político mais agradável, eliminando a responsabilidade por tarefas de gestão

enfadonhas associadas a grandes departamentos. Ou, diferentes funcionários públicos
têm preferências diferentes com base no seu papel dentro da organização e nas
diferenças nas recompensas que recebem do mesmo resultado – por exemplo, os
funcionários públicos “de topo” contentavam-se em apoiar a privatização se isso
promovesse os seus interesses à custa de a 'base' (Dunleavy, 1986; John, 1998: 131–5;
Marsh et al., 2000; Dowding, 1995c: 79–80).
O segundo exemplo é a “busca de renda”, que se relaciona com uma noção

intuitivamente atraente (mas não necessariamente precisa) de que os políticos são
corruptos e de que as grandes empresas procuram suborná-los para obter ganhos com decisões políticas.
A procura de renda é o “investimento de recursos por empresas e grupos de pressão na
expectativa de garantir privilégios económicos” (Hindmoor, 2006b: 87). Produz ineficiências
nos sectores público e privado quando as organizações são distraídas das suas
actividades principais (como a criação de riqueza). O argumento começa com uma
discussão sobre o sector privado em que identificamos dois tipos de ineficiência
associados aos monopólios: o custo para o consumidor quando as empresas restringem
a produção e mantêm os preços elevados; e os custos incorridos pelas empresas que
procuram posições de monopólio (ou por outras organizações que tentam desafiá-las).
Tullock (1967: 226-8) sugere que existem dois custos adicionais quando o governo cria
ou apoia esse monopólio – aqueles associados à produção quando empresas mais
eficientes são impedidas de entrar no mercado (por impostos ou tarifas); e aqueles
incorridos por organizações que fazem lobby junto ao governo para manter ou remover
posições de monopólio. O paralelo provocativo de Tullock é o custo desperdiçado
associado ao crime: os recursos investidos pelos criminosos para roubar e as despesas
com medidas de segurança para os deter.
O principal problema empírico é que a procura de renda é difícil de identificar porque

muitas relações grupo-governo têm um efeito positivo (Tullock, 1967: 228; 232; Hindmoor,
2006a: 163–4). Para identificar os efeitos negativos é necessário: identificar e associar as
ineficiências das políticas públicas à procura de renda; mostram que os atores
governamentais não estão apenas vendendo políticas públicas favoráveis às organizações,
mas também dedicando recursos para enquadrar as políticas públicas sob uma luz melhor
(como quando os subsídios aos agricultores são enquadrados como sendo de interesse
público) e escapar impunes (caso contrário, os eleitores punirão governos que dispensam
favores – Dewan et al., 2009: xxxiv); e mostram que os grupos estão envolvidos em
actividades de procura de renda em vez de fornecerem informações para melhorar as
políticas públicas.
Ambos os exemplos poderiam ser utilizados para reforçar as políticas da “nova direita”
a favor de governos mais pequenos (empregando menos funcionários públicos e
distribuindo menos favores). No geral, não é difícil ver a ligação entre a RCT, o
individualismo político e uma suposição contra as soluções governamentais. No entanto,
esta não é uma progressão inevitável. O RCT apenas nos leva a observar que os
problemas de ação coletiva não serão resolvidos sem problemas.
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Prova
Caixa 7.4 O que torna a escolha racional uma teoria

normativa?
Existem elementos normativos para cada abordagem da racionalidade identificados na
Caixa 7.2. Embora o objetivo do realismo possa ter sido introduzir uma descrição
“impassível” das relações internacionais, há ênfase (particularmente nas descrições
“neorrealistas”) no papel positivo que as instituições internacionais desempenham na
abordagem do ambiente internacional anárquico (Hay, 2002: 21). Existe uma forte
dimensão normativa no “ideal” de racionalidade abrangente e de “implementação
perfeita” (Capítulos 1 e 5). Podemos também inferir uma dimensão normativa a partir de
conceitos económicos como “concorrência perfeita” (que descreve as condições
necessárias para minimizar os preços no mercado) e “eficiência” (que implica um
resultado preferido e meios para alcançar esse resultado) que são frequentemente
mascarados pela linguagem técnica (Dowding e King, 1995: 15). No ECR, normativo
pode referir-se a muitas coisas: que os indivíduos devem agir racionalmente porque,
caso contrário, perderiam (Tsebelis, 1990: 30); o meio mais eficiente (e, portanto, mais
preferível) de satisfazer preferências (Elster, 1986: 1; comparar com Moser 1990: 3);
uma discussão sobre o que deveríamos fazer (como criar instituições) quando
confrontados com problemas de acção colectiva; ou a crença de alguns teóricos da
escolha racional no individualismo político (que a satisfação das preferências individuais
deveria ser “o critério pelo qual as políticas e instituições são julgadas” – Hindmoor,
2006a: 4). A maioria dos defensores dos ECR parece ter um viés pró-mercado e uma
aversão à ação governamental.
No entanto, Ward (2002: 67) também observa que a escolha racional informa o trabalho
de Rawls e do pensamento marxista (como Roemer, 1988).
automaticamente pela intervenção governamental: “tanto os mercados como a

política falham” (Buchanan, 1988: 13; ver também Buchanan, 2005: 9; Hindmoor,
2006a: 178; Hindmoor, 2006b: 86).
Os principais debates entre defensores e críticos da escolha racional
A escolha racional provoca debates regulares entre apoiadores e críticos.

Isto deve-se, em parte, a razões práticas mundanas: ambos deturpam as posições
uns dos outros e muitos esperam demasiado de um modelo simples de
comportamento que procura explicar um mundo político complexo (as defesas do
RCT também são frequentemente apresentadas de forma demasiado provocativa –
descrevo este argumento com mais detalhe no meu artigo). blog http://
paulcairney.blogspot.com/2011/02/rational choice-full-section.html). É também
porque levanta uma questão muito óbvia: uma vez que as pessoas não têm a
capacidade de se comportar da forma que a teoria da escolha racional sugere,
porquê gastar tanto tempo e esforço na construção de um modelo divorciado da
realidade? A defesa da teoria da escolha racional pode assumir duas formas.
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Prova
A primeira vai ao cerne de como entendemos a ciência. As defesas mais

robustas da teoria da escolha racional contrastam-na com a abordagem “indutiva”
ou “empírica”, que procura generalizar a partir de padrões de comportamento
observados, mas, “em última análise, diz mais ou menos que o mundo é como é
porque é assim que é” (Laver, 1997: 4; 10). Tais explicações podem ser
demasiado detalhadas para serem generalizáveis ou demasiado vagas para
atribuir poder explicativo a um pequeno número de processos causais centrais.
Em vez disso, a teoria da escolha racional produz modelos, baseados num
conjunto de proposições sobre o mundo real, que podem ser testados examinando
até que ponto as suas previsões são confirmadas ou refutadas pelas evidências.
Isto exige que sejam feitas simplificações para auxiliar o raciocínio dedutivo. Na
verdade, como argumenta Ward (2002: 69), a simplificação pode ser a principal
virtude da teoria da escolha racional porque: (a) a necessidade de formalizar o
argumento de alguém (ou seja, produzir um conjunto de regras que são
abstratas, ou não aplicáveis apenas a determinados casos comuns) obriga a ser
claro sobre as próprias suposições que “são frequentemente deixadas implícitas
em argumentos verbais”; e, (b) obriga-nos a escolher o que consideramos mais
relevante e digno de estudo. Além disso, uma combinação de simplificação e
lógica formal estabelece uma ligação clara entre causa e efeito que pode ser
demonstrada matematicamente e depois, se apropriado, usada como base para
testes empíricos. Este processo – de construção de modelos, formulação de
hipóteses e testes – é a forma científica de decidir se os pressupostos de uma teoria são úteis ou não.
A segunda é que a teoria da escolha racional não exclui a possibilidade de
modificar esses pressupostos (e a RCT avançou significativamente nessa
direcção nas últimas décadas). Em vez disso, diferentes tipos de teoria da
escolha racional têm objetivos diferentes. Dowding e King (1995: 1) distinguem
entre “escolha racional de primeiros princípios” que “usa modelos simplificados
muitas vezes sem aplicação prática óbvia a situações do mundo real” e “escolha
racional institucional” que se envolve com “problemas políticos e sociais
substantivos”. . O primeiro pode ser utilizado como forma de gerar modelos que
se aproximem de características essenciais do mundo real e explorem,
dedutivamente, as consequências do comportamento racional. Este último pode
ser utilizado para explorar empiricamente o efeito que regras, leis e normas
específicas têm sobre as preferências e ações dos indivíduos. Da mesma forma,
a literatura inclui estudos com suposições simples e complexas. Um pequeno
conjunto de suposições simples, como a de que os atores otimizam e que as
preferências são ordenadas e transitivas, é “fraco”. A espessura refere-se à
medida em que são postulados pressupostos mais detalhados e muitas vezes
específicos sobre preferências e crenças (Tsebelis' (1990: 30). Os pressupostos
"fracos" também se referem à consistência das preferências, enquanto a "força"
sugere que a busca de tais preferências em o mundo real levará à otimização
do comportamento). A literatura também inclui estudos que modelam o efeito
que a incerteza e a informação imperfeita têm sobre a capacidade dos indivíduos
de perseguir as suas preferências (compare Shepsle
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Prova
e a solução otimista de Bonchek (1997: 17–18, 33–5) para modelar a incerteza com
aqueles que se baseiam na “racionalidade limitada” de Simon (1976) para
destacar o comportamento habitual e 'satisfatório' em vez de maximizar o comportamento -
Hindess 1988: 69, 80; Parsons, 2005: 16–17, 58–62; veja também Elster
1986: 26 rejeição da abordagem de Simon). Mas a decisão de modificar
suposições tem um preço e demonstra o mesmo trade-off básico
nas ciências: entre explicar muito com pouco ou explicar pouco
com muito. Há espaço nas ciências sociais para tentativas de generalização
em muitos casos ou tentativas de explicar um caso em grande detalhe.
A consequência é que a validade das críticas à escolha racional
a teoria varia. Em particular, a afirmação de que as suposições de um modelo são
irrealista é menos relevante para discussões de “primeiros princípios” quando o objetivo é
para especificar os resultados de situações hipotéticas quando certas condições
são cumpridos (Chwaszcza, 2008: 139). Esta abordagem também é menos suscetível a
crítica de que suas previsões não são confirmadas pelas evidências porque
modelos podem ser melhor avaliados de acordo com sua capacidade de destacar
importantes processos causais dedutivamente – formulando proposições abstratas,
estabelecendo uma relação lógica entre proposições e considerando suas implicações
(Laver, 1997: 4, 11). Um exemplo simples é o
'paradoxo da não votação' que sugere que os custos de votar (tempo,
despesas, inconveniências) provavelmente excederão os benefícios quando a probabilidade
de um indivíduo inclinar a balança for minúscula e eles puderem liberar
em vez disso, cavalgue. De acordo com Green e Shapiro (1994: 50) isso prejudica
teoria da escolha racional porque a previsão do modelo – as pessoas
não votar – é refutado pelas evidências. No entanto, isto parece injusto se a iniciativa inicial
objetivo do modelo – identificar comportamentos ou consequências paradoxais –
foi cumprido. Como diz Dowding (1991: 21), uma parte da utilidade de qualquer modelo
“pode resultar das discrepâncias entre ele e a realidade da vida real”.
situação'. Da mesma forma, Ward (2002: 70) sugere que a identificação de
resultados baseados nas ações do “eu instrumentalmente racional e interessado em si
mesmo” podem ser usados como um “padrão... contra o qual o comportamento real
podem ser comparados” (como quando os resultados são influenciados pela alternativa,
“eu socialmente orientado e orientado por normas”; ver também Laver, 1997: 9, mas
compare com Hindess, 1988: 52, 98–9). O RCT levanta questões que
de outra forma não foram questionados (Dowding, em correspondência).
A medida em que os modelos explicam o comportamento no mundo real é mais
relevante para explicações substantivas de escolha racional. Neste sentido, os críticos
mais proeminentes são Green e Shapiro (1994: 179; ver também Parsons, 2005:
51–2, 125–31; Udehn, 1996), que argumentam que as 'contribuições empíricas
da teoria da escolha racional' são 'poucos' e 'distantes entre si'. Escolha racional
os relatos não demonstram: por que as pessoas votam (1994: 68); aquelas pessoas
'carona' (1994: 74); que as preferências políticas intransitivas produzem instabilidade nas
políticas públicas (1994: 111); ou, por que os candidatos defendem posições eleitorais
não centristas (1994: 169; também há pouca evidência
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Prova
150
Caixa 7.5 Aplicações mais amplas da escolha

racional na ciência política
Hindmoor (2006a) descreve uma ampla gama de exemplos, incluindo:
1 Ciclos económicos políticos. A afirmação intuitiva é que a popularidade dos governos em

exercício depende fortemente do estado da economia e que procurarão manipular o
ciclo económico para garantir que este esteja em expansão antes das eleições. Schultz
(1995: 79-80) argumenta que há poucas evidências que confirmem esta afirmação, em
parte porque estas estratégias têm custos a longo prazo – tanto para a economia como
para a reputação do governo – que os governos populares não precisam de suportar.
Portanto, quanto mais popular um governo parecer ser antes de uma eleição, menor
será a probabilidade de tentar manipular a economia (1995: 81; Hindmoor, 2006a: 46–
7). John (1998: 128) sugere que este modelo refinado demonstra o valor da escolha
racional empírica – apenas testando a teoria original, rejeitando-a e depois confirmando
empiricamente uma nova teoria é que a nossa compreensão deste processo progrediu
(para uma discussão mais ampla de RCT e política económica ver Mueller, 2003:
capítulo 19).
2 Coalizão vencedora mínima de Riker. Os políticos interessados nos partidos políticos,

motivados principalmente pela procura de cargos (ou pelo poder, prestígio e rendimentos
que isso implica), procurarão maximizar o número de cargos no gabinete que controlam,
tentando formar uma coligação vencedora mínima (definida como metade do maioria
dos assentos parlamentares mais um) com um ou mais outros partidos.
O facto de isto representar apenas um terço de todos os casos relevantes na Europa
Ocidental contribuiu para uma mudança na explicação da procura de cargos para a
procura de políticas. Os modelos que exploram um incentivo à procura de políticas
sugerem frequentemente que os partidos do centro são fundamentais e que os partidos
extremistas podem ser excluídos das coligações (outros partidos prefeririam formar
uma coligação excedentária com um partido mais próximo das suas opiniões do que
uma vitória mínima com um partido com opiniões significativamente divergentes). (ver
Hindmoor, 2006a: 56–8). Strøm (1990: 56; 69; 73) alarga o pressuposto da procura de
políticas para argumentar que é mais provável que se formem governos minoritários
quando o poder dos parlamentos é elevado e os partidos da oposição podem prosseguir
políticas na oposição enquanto esperam que os governos em exercício percam popularidade. .
Competição de 3 festas. Os partidos políticos competirão no centro para maximizar as suas
hipóteses de eleição quando certas condições forem satisfeitas –
incluindo o facto de existirem dois partidos, existe apenas uma dimensão na escolha do
voto (imagine um simples continuum esquerda/direita), os partidos podem mover-se
para qualquer ponto do continuum e existe “informação perfeita” (2006a: 27).
Quando estas condições não são satisfeitas, podemos dizer que há uma tendência para
o meio termo que é interrompida por factores como a complexidade da escolha do voto
e a falta de informação sobre o que representa o centro. Embora este modelo
intuitivamente atraente seja difícil de demonstrar empiricamente (McLean, 1987: 52-3),
Hindmoor (2006a: 47) sugere que este modelo é útil normativamente porque demonstra
um incentivo para os partidos políticos 'formularem políticas a fim de agradar o eleitores,
em vez de agradarem a si próprios”.
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Prova
apoiando o modelo de Niskanen – compare John, 1998: 135 e Parsons, 1995: 311
com Dowding, 1995c: 55–65). Green e Shapiro (2005: 54) argumentam que os ECR
tendem a ser “orientados pelo método” e não “orientados pelo problema”. Por outras
palavras, em vez de procurar explicar porque foram tomadas decisões políticas e
quais foram os resultados, começa com ECR e procura explorar o seu valor. É cada
vez mais sofisticado em termos matemáticos e metodológicos, mas cada vez menos
relevante para os problemas políticos do mundo real.
Uma leitura mais simpática da escolha racional sugere que a confirmação
empírica das previsões de um modelo será sempre problemática e que Green e
Shapiro mantêm a teoria da escolha racional num padrão que nenhuma outra teoria
atinge (John, 1998: 141; Ward , 2002: 83; Laver, 1997: 14–15). Além disso, os
modelos de escolha racional são construídos com base no pressuposto ceteris
paribus ; que X ocorrerá se todas as outras coisas permanecerem iguais (ou
puderem ser mantidas constantes ou não terem efeito) (Hindmoor, 2006a: 205). No
entanto, o mundo social é incrivelmente complexo e difícil de prever; muitos fatores
não permanecem iguais. Como resultado, a escolha racional só pode demonstrar
uma tendência para um determinado comportamento (ou um aumento na
probabilidade de determinado comportamento). Quando tal comportamento é
aparente, a teoria da escolha racional pode fornecer uma explicação convincente da
razão pela qual ocorre (2006a: 212). Ou os modelos podem oferecer “previsões
condicionais” em vez de “profecias” (Hay, 2004a: 57; Dowding, 2001: 92). Isto não
significa necessariamente que as explicações da escolha racional tenham
“fracassado” (Hindess, 1988: 3) empiricamente se não acreditarmos que o seu
objectivo é explicar todos os resultados políticos.
Conclusão
Não há nenhum capítulo neste livro que avalie uma teoria em termos de sua
capacidade de explicar toda ou mesmo a maior parte da vida política. Em vez disso,
o nosso objectivo é avaliar a sua utilidade e, em última análise, até que ponto os
seus méritos podem de alguma forma ser combinados. Neste espírito, vemos que a
teoria da escolha racional tem muito a oferecer. Ward (2002: 65) descreve-a como
«uma parte indispensável do conjunto de ferramentas dos cientistas políticos», mas
que se baseia noutras teorias para responder a questões que não aborda
directamente: «porque é que os indivíduos têm os interesses que têm, como
percebem esses interesses e a distribuição de regras, poderes e papéis sociais
que determinam as restrições às suas ações”. Esta posição é consistente com a
nossa abordagem de múltiplas teorias.
Mas que aplicação direta tem o RCT ao estudo das políticas públicas e dos
problemas políticos do mundo real? John (1998: 117; ver também Hay, 2004: 46-50)
sugere que aplicações detalhadas e empíricas de escolha racional às políticas
públicas são raras porque é difícil aplicar explicações parcimoniosas baseadas em
um pequeno número de atores a um campo.
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Prova
caracterizada por “circunstâncias inerentemente confusas”. No entanto, as

questões levantadas pelo RCT informam muitos estudos empíricos. Na verdade,
o RCT informa a maioria dos aspectos da política pública: a capacidade de
resposta dos partidos às preferências dos eleitores, as regras de formação do
governo (incluindo o efeito que o parlamento tem sobre a política), o poder das
burocracias, a formação e o comportamento dos grupos de interesse, a até que
ponto as instituições devem ser utilizadas para resolver problemas de acção
colectiva e a incapacidade dos governos para tomarem decisões óptimas em
nome das suas populações. Muito se resume a saber se procuramos uma
descrição ou explicação geral ou específica dos acontecimentos e o preço que
estamos dispostos a pagar pela parcimónia teórica e pelo reducionismo (compare
Hindess, 1988: 115 com Laver, 1997: 11-12). Além disso, o facto de os problemas
de acção colectiva serem frequentemente resolvidos, ou de as pessoas nem
sempre agirem de forma egoísta (ou mesmo conseguirem satisfazer as suas
preferências quando o fazem) não nega o valor desta análise. Em vez disso, 'e
se?' questões e a identificação de tendências em relação a comportamentos e
resultados específicos são essenciais para explicações mais amplas de eventos complexos.
A teoria da escolha racional tem, talvez mais do que a maioria, o potencial para
desempenhar um papel normativo nas políticas públicas, suscitando questões
como: como podemos fazer com que as pessoas cooperem para o bem comum
(se este existir)? Precisamos de um governo grande ou pequeno? Como podemos
responsabilizar as pessoas quando prestam serviços públicos? A RCT pode ser
usada para explorar as consequências da nossa percepção de que as soluções
governamentais podem ser dispendiosas, não podem ser “óptimas” e podem
produzir consequências indesejadas. As soluções inspiradas na escolha racional
estão largamente associadas à ideologia da nova direita e ou a uma suspeita
completa de soluções governamentais para problemas de acção colectiva
(associadas à “reversão do Estado”) ou à introdução de novas técnicas de gestão
pública baseadas no pressuposto que os trabalhadores do sector público têm
interesses próprios e, portanto, precisam de receber os incentivos certos para agir
(como simbolizado pela utilização de metas). A difusão da NPM é explorada no
Capítulo 12. No entanto, a RCT não deve ser vista como uma inspiração inevitável
para um novo pensamento correto. Por exemplo, Brennan (1996: 258-9; ver
também Hindmoor, 2006b: 94) questiona a necessidade de assumir que todos os
trabalhadores do sector público são 'canalhas' puramente egoístas (um assunto
explorado por Le Grand (2003) com base no obra de David Hume). Além disso, o
trabalho de Ostrom (1990) demonstra o potencial para soluções não mercantis
para problemas de acção colectiva baseadas na confiança e em meios menos
impositivos (do que as instituições) para minimizar os custos de monitorização e
aplicação de acordos colectivos. Esta abordagem tem-se revelado cada vez mais
influente, valendo a Ostrom o Prémio Nobel da Economia em 1999 e demonstrando
a relevância política directa do RCT.
As questões levantadas pela escolha racional também são diretamente
aplicáveis à nossa comparação, levantada no capítulo introdutório, entre discussões sobre
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Prova
a racionalidade abrangente como uma forma ideal de tomada de decisão e

outras contas que começam no outro extremo do espectro, sublinhando a
natureza confusa da verdadeira elaboração de políticas públicas e explorando
até que ponto podemos dar sentido a esta confusão. No que diz respeito ao
primeiro, a lição mais directamente aplicável provém da teoria da escolha
social e do simples argumento de que, como sempre haverá vencedores e
perdedores quando os decisores políticos fazem escolhas, é irrealista procurar
uma solução racional-sinóptica ou técnica para os conflitos. de preferências
dentro da sociedade. No que diz respeito a este último, vários capítulos
exploram as consequências quando os problemas políticos ultrapassam as
fronteiras dos sistemas políticos e se tornam reféns de mecanismos complexos
de tomada de decisões que podem minar o controlo central e as respostas
institucionais simples. Exigem novas formas de resolver problemas de acção
colectiva. Os Capítulos 11 e 12 exploram o papel de factores como a aplicação
de normas e a transferência coerciva de políticas, mas a escolha racional
sugere que os problemas de acção colectiva podem ser exacerbados e também resolvidos por tais medidas.
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Prova
Capítulo 8
Governança Multinível
• Como definimos governação. •

O “problema de governação” como consequência não intencional da política
fazendo.
• Como definir o significado da governação multinível. • A
aplicabilidade da MLG ao Reino Unido, à UE e a outros sistemas políticos; • As
ligações entre a MLG e os estudos do federalismo. • As
ligações entre MLG e outras teorias, como o equilíbrio pontuado
rio.
A governação multinível descreve a dispersão do poder do governo central

nacional para outros níveis de governo (portanto, multinível) e intervenientes não
governamentais (portanto, governação e não governo ). A conclusão é que
estamos a assistir a uma grande transformação no nosso objecto e foco de estudo:
de instituições governamentais nacionais para instituições governamentais
supranacionais e subnacionais; e, desde o governo central até aos diferentes
níveis de governo e organizações não-governamentais que com eles interagem.
A MLG identifica fronteiras confusas entre fontes formais e informais de autoridade,
o que torna difícil identificar decisões claras ou relações de poder. Na arena
internacional, sugere que é difícil identificar a soberania dentro dos governos
nacionais. Pelo contrário, estão cada vez mais ligados às políticas acordadas
entre os Estados e implementadas por organizações internacionais. Na arena
interna, a interdependência entre os intervenientes públicos e privados (e os níveis
de governo que partilham responsabilidades) sugere que os governos não
dependem apenas de poderes formais de tomada de decisão. Em vez disso,
podem optar (ou ser forçados) a “dirigir” em vez de “disputar”, negociando a
prestação de serviços públicos com uma série de organizações, quando no
passado os prestavam directamente.
Até certo ponto, a MLG aplica-se a sistemas políticos específicos. Por exemplo,
começou como uma forma de descrever e explicar os principais desenvolvimentos
no processo político da União Europeia. O papel da UE (ou a importância dos
acordos celebrados e das instituições estabelecidas pelos Estados-membros)
tornou-se cada vez mais importante, produzindo a necessidade de novas formas
de conceptualizar o processo político. A MLG oferece uma nova perspectiva para
ver mudanças importantes, como a votação por maioria qualificada e a política estrutural
154
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Prova
Governança Multinível 155
reforma. Também nos ajuda a captar a verdadeira natureza da formulação de políticas em termos unitários.
e sistemas centralizados como o Reino Unido e a França. Por exemplo no
No Reino Unido, podemos contrastar a imagem do “modelo Westminster” de um Estado forte
e centralizado que actua unilateralmente com a imagem da MLG de um Estado segmentado
e desagregado que é forçado a partilhar o poder e a negociar com outros países.
atores políticos (Bache e Flinders, 2004a: 38). Combinada, a MLG pode
ser mais útil para traçar o destino do outrora centralizado-unitário, mas agora
Sistemas políticos europeizados, descentralizados e “quase federais”.
No entanto, os temas levantados pela MLG são mais amplamente aplicáveis. Em particular,
o MLG ajuda-nos a comparar o processo político na UE com o processo federal.
sistemas que há muito gozam de uma separação de poderes entre os
poderes executivo, legislativo e judiciário, e delegou poder a governos subnacionais e
jurisdições específicas de políticas. Além disso, a MLG
confiança na literatura sobre redes de políticas para descrever os limites confusos
entre o poder formal e a influência informal vincula-o a teorias-chave da formulação de
políticas, como o equilíbrio pontuado e a coalizão de defesa
estrutura, que começou nos EUA antes de ser aplicada a sistemas como
a UE e o Reino Unido. Por outras palavras, um foco na MLG permite-nos comparar não
apenas diferentes sistemas políticos, mas também diferentes teorias de formulação de políticas
dentro desses sistemas. A MLG também amplia nosso foco na mudança de uma
autoridade unificada, agindo racionalmente no centro do governo, em direção a uma
difusão de poder e “centros múltiplos”. O mundo do governo é
mudando, e teorias como a MLG tentam capturar essa mudança.
Uma consequência desta ampla aplicabilidade é que a MLG muitas vezes parece
como um conceito um tanto confuso (Caixa 8.1) ou um termo usado para reunir um
ampla gama de estudos com diferentes pressupostos e objetos de estudo.
Por exemplo, o «tipo 1» refere-se a uma separação de poderes relativamente clara por
território (local, regional, nacional, supranacional), enquanto o 'tipo 2' refere-se a
a difusão mais complexa do poder de acordo com a questão política,
envolvendo uma ampla gama de organizações em vários níveis de governo e nos setores
público e privado (Hooghe e Marks, 2003). O
variação faz com que nossas discussões normativas sobre a formulação de políticas (deveriam
existe MLG?) bastante complicado. Podemos acolher MLG em sistemas
como os EUA e a Suíça, que contêm uma infinidade de planos,
órgãos eleitos. No entanto, podemos ter menos certeza sobre sistemas como
o Reino Unido (e, até certo ponto, a UE), onde o poder muitas vezes parece estar
compartilhado com órgãos com menos responsabilidade após o não intencional
consequências de decisões tomadas no passado.
Concentramo-nos inicialmente no Reino Unido por duas razões principais. Primeiro, o conceito de
um problema de governança desenvolvido no Reino Unido para descrever uma ampla gama de
mudanças (intencionais e não intencionais) na política e na elaboração de políticas. Segundo,
a governação multinível é melhor descrita analiticamente em contraste com a sua polaridade
do lado oposto, o «modelo de Westminster», que descreve e explica uma concentração de
poder no governo central. A descrição mais realista de
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Prova
Caixa 8.1 Principais descrições da governação (multinível)
Estas citações dão uma ideia da natureza confusa ou “escorregadia” da governação e da MLG.
Sabemos que a MLG se refere à elaboração de políticas a vários níveis. Nós
sabemos que pode haver limites confusos entre formal e informal
ação, ou entre aqueles formalmente responsáveis pela política e aqueles que a influenciam. No
entanto, também sabemos que diferentes textos descrevem o processo em
maneiras bastante diferentes ou expressam dúvidas sobre sua capacidade de ir além do
identificação de relações políticas fluidas e imprevisíveis:
Um sistema de negociação contínua entre governos aninhados em vários níveis territoriais –

supranacional, nacional, regional e local. (Marcas, 1993: 392)
Já não temos um governo monocêntrico ou unitário; não há um

mas muitos centros que ligam vários níveis de governo – local, regional,
nacional e supranacional. (Rodes 1997: 1)
As questões de governo geralmente não são apenas públicas ou privadas, são frequentemente
partilhada e a actividade governativa a todos os níveis (do local ao supranacional) é
tornando-se difundido por vários atores sociais cujas relações com
uns aos outros estão em constante mudança. (Kooiman, 2003: 3)
Um princípio fundamental da governação multinível é a dispersão da autoridade e

a tomada de decisões a uma vasta gama de organismos através de um processo de
negociação. O efeito líquido é que a elaboração de políticas deixou de ser uma
actividade centrada no Estado e dirigida pelo Estado para se tornar uma mistura complexa de
hierarquias, redes e mercados. (Richards e Smith, 2004)
Embora exista uma opinião de que os Estados estão a perder o controlo no contexto da
governação, a visão alternativa centra-se em novas estratégias estatais para lidar com
o desafio da governação. (Bache e Flinders, 2004a: 36).
o Reino Unido como um estado quase federal que compartilha o poder com outros órgãos
nos mostra que as diferenças institucionais formais delineadas no Capítulo 4 são
cada vez menos aplicável à formulação de políticas modernas. Em vez disso, os estilos de política são
muitas vezes muito semelhantes e as mesmas teorias podem ser utilizadas para
comparar processos de elaboração de políticas numa vasta gama de países. O termo “multinível
governação" pode não ser muito utilizada fora da UE, mas os processos que
descreve são características comuns de muitos sistemas políticos.
O que é governança?
A governança tem vários significados. Na literatura sobre políticas públicas, o

termo tem sido usado para descrever uma série de práticas ou condições,
Incluindo:
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Prova
• Uma redução do tamanho do estado.

• Boa governação. No mundo corporativo isto se refere à divulgação completa,
integridade e responsabilidade, ligadas à clareza dos papéis dos gestores. No governo,
estes objectivos são combinados com uma difusão de
poder ao poder judiciário e aos auditores externos, uma imprensa livre e respeito
pelos direitos humanos.
• A utilização de uma nova gestão pública. NPM é a aplicação de serviços privados
ideias do setor para o setor público. Inclui o estabelecimento de padrões de
desempenho e a avaliação do sucesso através de resultados, a responsabilização
perante o «cliente», a subcontratação de serviços e a introdução de quase-mercados no
setor público.
• O 'sistema sócio-cibernético'. O governo central é uma parte de um
sistema mais amplo de governança que inclui autoridades locais e de saúde,
organizações quase não governamentais (quangos – ver Macleavy
e Gay, 2005) e os sectores privado e voluntário.
• Redes políticas. Os decisores políticos do governo reúnem-se com
outros atores do setor público e privado para negociar e tomar decisões compartilhadas
decisões. Estas redes são descritas como “auto-organizadas” para reflectir
a capacidade limitada do governo para controlá-los (Rhodes, 1997: 46–
53; Rodes, 2006b).
• Governança global. O aumento da importância das organizações e acordos internacionais
para reflectir a globalização e a crescente interdependência entre os Estados (Caixa
8.2) (Kjaer, 2004).
Duas características relacionadas são mais relevantes para nossos propósitos. Primeiro,
existe interdependência entre organizações públicas e privadas.
O poder é partilhado entre os intervenientes formalmente responsáveis pela tomada de
decisões e aqueles com quem consultam e negociam. Formulário de governos
redes políticas com uma série de grupos de interesse e organizações implementadoras
dispostas a trocar os seus conhecimentos e apoio para ter influência no
processo de tomada de decisão. Como resultado, a política pública é o “produto conjunto
de sua interação” (Rose, 1987: 267–8). Em segundo lugar, os governos muitas vezes
têm a autoridade, mas não a capacidade, de fazer e executar as suas próprias
políticas. Podem influenciar, mas não controlar, as redes de organizações que implementam
políticas.
O problema da governança
Ambas as características combinam-se para criar um novo “problema” de governação

que se relaciona com a capacidade diminuída dos governos centrais para controlar
a direção da política (compare com as discussões sobre implementação em
Capítulo 2). Até certo ponto, este problema foi criado (ou agravado) pelos governos ao
alterarem «o equilíbrio entre o governo
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Prova
Caixa 8.2 Governança global

Muitos dos principais problemas do mundo, como as alterações climáticas, as
crises económicas e as pandemias, são “transnacionais” e requerem algum grau
de cooperação entre governos (Weiss, 2009: 254). Governação global, «refere-se
a esforços colectivos para identificar, compreender ou resolver problemas mundiais
que vão além da capacidade de resolução dos estados individuais; reflecte a
capacidade do sistema internacional… de fornecer serviços semelhantes aos
governamentais” (2009: 257; ver também Finkelstein, 1995; Slaughter, 2004). O
conceito de governação global sugere que o estudo da MLG partilha preocupações
semelhantes com os estudos das relações internacionais. Em muitos casos a
diferença é apenas linguística. Por exemplo, neste capítulo perguntamos: o que é
o “modelo de Westminster” e como se compara o MLG? O WM descreve uma
concentração de poder no centro e um elevado grau de autonomia do Estado,
enquanto o MLG descreve a difusão do poder, múltiplos “centros” e uma forma de
integração que mina a soberania e a autonomia. Está perfeitamente relacionado
com as principais preocupações das RI, incluindo: os estados são soberanos ou
interdependentes? O poder está centralizado nos Estados ou partilhado com outros
níveis e tipos de governo e organizações internacionais? Nas RI podemos substituir
o WM pelo neorrealismo. O neorrealismo trata o funcionamento interno dos Estados
como “caixas pretas”, subordinando a importância dos processos políticos internos.
Assume que os Estados são actores racionais que exercem o poder de acordo
com o interesse próprio num ambiente internacional anárquico.
Tanto o realismo como a MO são desafiados por novos padrões de política global
em que o poder é cada vez mais difundido para organizações supranacionais, há
mais cooperação e interdependência internacionais, há um aumento do
envolvimento não governamental e da 'sociedade civil' na política internacional (em
questões como minas terrestres, tortura e direitos humanos), há uma maior adesão
às normas internacionais e os esforços de policiamento são cada vez mais
transnacionais (Welch e Kennedy-Pipe, 2004; Hooghe e Marks, 2003: 234; embora
ver Capítulo 12 – grande parte desta actividade pode ser conduzida por um
pequeno número de governos, como os EUA). Um tema relacionado é a complexidade.
A MLG evoca a imagem de uma política confusa, na qual estão envolvidos muitos
intervenientes, em vários níveis e tipos de governo. Na esfera internacional mais
ampla, a “complexidade do regime internacional” capta a ideia de que múltiplos
acordos partilhados e organizações internacionais criadas por estados levaram a
um processo confuso e confuso de cooperação internacional (Alter e Meunier,
2009).
e a sociedade afastando-se do sector público e aproximando-se mais do

sector privado” (Kooiman, 1993: 1). O processo está associado a reformas
de “nova gestão pública” ou à transferência de princípios empresariais
privados para o sector público (Gray, 2000: 283-4), incluindo:
• Privatização. A venda de bens públicos, a dissolução dos monopólios

estatais, a injeção de concorrência, a introdução de parcerias público-privadas
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Prova
para grandes projectos de capital e cobrança por serviços governamentais

(Rhodes, 1994: 139; Goldsmith e Page, 1997: 150). • A
introdução de “quase-mercados”. Na ausência de privatização, podem ser
introduzidos mercados internos nos quais uma parte do sector público
compete com outra pelo “negócio” das agências contratantes (Day e Klein,
2000; Cairney, 2002; Wistow, 1992; Greer, 2004).
• A reforma da função pública. Inclui tentativas de tornar os funcionários

públicos mais responsáveis, dando-lhes mais responsabilidades na gestão
dos seus próprios orçamentos, e separando as funções de elaboração de
políticas e de execução nos departamentos governamentais, separando
estas últimas e criando agências executivas (Greer, 1994: 6; O'Toole e
Jordan, 1995: 3–5; Massey, 2001: 21; OPSR,
2002). • O aumento da utilização de quangos – organismos públicos
patrocinados pelo governo, mas que operam à distância dos decisores
políticos eleitos e administrativamente separados do governo (Greenwood
et al, 2001: 153–7; Stoker, 2004: 32).
Grande parte da literatura sobre governação utiliza estes desenvolvimentos

para explicar a mudança nos processos de elaboração de políticas no Reino
Unido (Hogwood, 1997: 715; Marsh, 1991; O'Toole e Jordan, 1995: 9–10;
Cairney, 2002; 2009a; Richards e Smith, 2004 ; Flinders, 2009; DBERR, 2008:
ii, 13). No entanto, a maioria destes processos pode ser vista em todo o
mundo. A privatização de 8.500 empresas públicas ocorreu em mais de 80
países entre 1980 e 1992 (incluindo países comunistas, pós-comunistas e em
desenvolvimento) e os princípios gerais da “nova gestão pública” são
igualmente difundidos (Caixa 12.1). Hooghe e Marks (2004: 15) relatam que
um inquérito a 75 países em desenvolvimento sugere que 63 passaram por
um processo de descentralização (em comparação com metade dos países da UE desde 1980).
Talvez a diferença mais significativa no Reino Unido seja que a governação
é frequentemente tratada como um problema criado pelo governo. Em parte,
este problema é mais aparente porque as reformas do sector público foram
mais radicais no Reino Unido do que em muitos países europeus (Kjaer, 2004:
35). Também parece mais um problema no Reino Unido porque a governação
se compara ao “modelo de Westminster” (destacando o poder concentrado
no executivo) e sugere que o núcleo executivo está a “esvaziar-se” (Caixa
8.3). Peters e Pierre (2004: 78; ver também Kjaer, 2004: 35; Kooiman, 1993)
sugerem que os comentadores habituados à autoridade
Executivo central –
centralizada podem ver estes novos desenvolvimentos
o “centro” do governo,
incluindo os
com suspeita. Em contraste, na maioria dos países
ministros seniores europeus a tomada de decisões partilhada é mais
e os estabelecida e bem-vinda (compare com a distinção
mecanismos de Lijphart entre democracias maioritárias/de consenso
administrativos que os apoiam.
no Capítulo 4).
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Prova
Caixa 8.3 O Estado britânico está a esvaziar-se?

Rhodes (1994; 1997) argumenta que o efeito global das novas reformas da gestão
pública (agora combinadas com um processo de descentralização e europeização)
é um declínio na capacidade do governo central para controlar as políticas públicas.
O surgimento de novas formas de implementar políticas – desde uma função pública
unificada e um governo local responsável até uma “colcha de retalhos” de quangos
e organizações não governamentais – produziu fragmentação dos serviços e
barreiras à comunicação eficaz. Também diminuiu a responsabilização perante o
Parlamento através dos ministros, com grande parte da responsabilidade transferida
para agências, quangos e o sector privado ou perdida para instituições europeias
(ver também Hogwood, Judge e McVicar, 2001: 97; Bevir e Rhodes, 2003: 6). No
entanto, a extensão da falta de controlo do governo central é fortemente debatida na ciência política.
Muitos questionaram a tese do “esvaziamento”, apontando para a crescente gama
de poderes de que goza o executivo central e explorando até que ponto as mudanças
no centro reforçaram o seu poder (Hogwood, 1997; Holliday, 2000; Marinetto;
2003). . O governo nunca foi eficaz no controlo das funções periféricas do Estado,
como as indústrias nacionalizadas.
As mudanças na governação, como a privatização e as reformas da função pública,
marcam um regresso às competências essenciais, com o centro a tomar decisões
estratégicas e a criar mecanismos de responsabilização para garantir que estas
sejam executadas por outros. Por outras palavras, podemos estar a testemunhar a
mudança de um “Estado intervencionista” para um “Estado regulador” (Hood et al.,
1999; McGarvey e Cairney, 2008: 150; ver Majone, 1994 para uma extensão deste
argumento a toda a UE e seus estados membros). Marsh (2008: 255; ver também
Marsh, Richards e Smith, 2003: 308) argumenta que “um governo forte, embora
cada vez mais desafiado” é uma descrição mais realista do que o “estado vazio”.
Embora exista competição pelo poder entre múltiplas organizações, algumas são
mais poderosas do que outras. Embora o governo dependa de outras organizações
para implementar políticas e seja uma das muitas organizações envolvidas, é
também a organização mais poderosa.
Governança multinível e o modelo Westminster
A MLG é melhor descrita em contraste com o seu oposto, o “modelo de

Westminster”, que descreve uma concentração de
Espantalho - refere-se a
poder no governo central. O WM é efectivamente
o exagero das propriedades
um tipo ideal (ou espantalho), útil como dispositivo
de um conceito a ponto de
se tornar um analítico para mostrar o que é e o que não é MLG
(comparar com a Tabela 4.1). As principais
caricatura sem características do WM incluem:
apoiadores. Isto torna mais
fácil criticar e
seu comparador mais • A confiança na democracia representativa e não participativa.
atraente.
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Prova
• O sistema eleitoral do tipo "primeiro após o post", que exagera a

maioria do partido do governo e permite-lhe controlar o Parlamento.
• O poder do primeiro-ministro para controlar o gabinete e os ministros.
• Uma função pública politicamente neutra que actua de acordo com as
desejos (Richards e Smith 2002: 3–4; McGarvey e Cairney,
2008: 23; Marsh et al., 2001; Bevir e Rodes, 1999).
Assim, o poder é centralizado e o governo é de cima para baixo ou de sentido único.

tráfego daqueles que governam (o Governo) para aqueles que são governados
(sociedade)' (Richards e Smith, 2002: 3). Bache e Flinders (2004a: 38)
compare este modelo com MLG. Embora o WM sugira uma abordagem centralizada,
Estado unitário no qual existem linhas claras de responsabilização e controle
hierárquico, o MLG sugere um estado desagregado e quase federal em
qual o controle é substituído pela influência dentro de um sistema político com
múltiplas linhas de responsabilidade e incerteza sobre onde o 'topo' (ou
centro) está em situações diferentes. Esta perda de controle se estende ao
arena internacional, com 'soberania absoluta' para as relações exteriores
substituído pela interdependência e negociação com outros países e
organizações internacionais. A MLG, portanto, nos fornece um novo conjunto de
ditados ao explorar a formulação de políticas. A difusão do poder verticalmente
(em vários níveis de governo) e horizontalmente (para organizações não estatais).
atores) sugere: negociação e não compulsão; fragmentação e não centralização; e
relacionamentos multiníveis, mas não hierárquicos (ver Tabela 8.1).
Este contraste talvez mostre que é mais fácil dizer o que a MLG não é
(Jessop, 2004: 61). Quando tentamos descrever o que é, encontramos diferentes
imagens. Por um lado, a MLG poderia referir-se a um ligeiro afastamento da
políticas centradas no Estado, nas quais os governos regionais e supranacionais
têm mais poderes, mas num sistema relativamente ordenado em que cada
as responsabilidades do nível são bastante claras (sugerindo governo multinível
Tabela 8.1 Modelo Westminster versus governação multinível: principais comparações
Modelo Westminster Governança multinível
Estado centralizado Estado desagregado e fragmentado

Hierarquia e controle Difusão e negociação de poder
Linhas claras de responsabilidade Linhas confusas de responsabilidade
Soberania absoluta Interdependência, soberania pouco clara
Estado unitário Estado quase federal
Executivo central forte Executivo segmentado
Governo direto Governança delegada, 'dirigir' e não 'remar'
Fonte: Adaptado de Bache e Flinders (2004a: 38).

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Prova
mento). Por exemplo, a devolução de poderes do Reino Unido à Escócia foi

acompanhado por uma extensa lista de suas responsabilidades e um conjunto de acordos
para garantir que os governos coordenassem suas atividades
(McGarvey e Cairney, 2008: 2; Bache e Flinders, 2004a: 40). No
por outro lado, o argumento de Rhodes (1997), de que a ordem do governo central
foram substituídas por uma “colcha de retalhos” de organizações que prestam serviços,
aponta para uma incerteza muito maior sobre quem está no comando. A importância das
instituições formais de governo e até que ponto elas podem
coordenar a formulação de políticas, são certamente questões que ainda precisam ser resolvidas dentro
MLG (Bache e Flinders, 2004b: 7; Hooghe e Marks, 2003: 234;
2001; Marcas e Hooghe, 2000; Jessop, 2004; Peters e Pierre, 2004).
Governação a vários níveis, redes políticas e a

União Europeia
Até certo ponto, a natureza confusa da MLG reflecte o objectivo inicial da sua
estudo: a UE em rápida mudança. Um processo político da UE relativamente fluido,
com níveis de difusão de poder variando ao longo do tempo e questões políticas,
requer uma estrutura teórica flexível para acomodar
estudos.
A literatura inicial sobre a integração na UE pode ser descrita como um contraste
entre duas grandes teorias das relações internacionais (Jachtenfuchs,
2001: 246; embora ver Rosamond, 2000: 145). O neofuncionalismo sugere um projeto político
no qual a mudança incremental é preferida a uma
abordagem federal que estabelece uma constituição formal e separação da UE
poderes (Rosamond, 2000: 51). Isto começa com uma maior integração económica à medida
que as barreiras comerciais são removidas, a cooperação aumenta e os países se tornam
economicamente interdependentes. Interdependência económica
produz integração política de forma incremental (começando com a 'política baixa', ou as
áreas políticas menos controversas), com a lógica de maior
cooperação em alguns domínios políticos, contribuindo para um efeito de bola de neve
outros. À medida que esta integração aumenta, também aumenta o papel das instituições
supranacionais na promoção do projecto da UE. À medida que a UE cresce no poder,
grupos que representam “interesses sociais” transferem as suas actividades dos Estados para
Instituições europeias (2000: 52). Globalmente, a criação de uma comunidade política na
Europa não é apenas inevitável, mas também um bem social, reduzindo
conflito político e a perspectiva de guerra (Haas, 1958). Em contraste, o intergovernamentalismo
sugere que os Estados-membros continuam a ser os mais importantes
intervenientes, como «guardiões» que controlam o desenvolvimento da UE. Isto segue um
'jogo de dois níveis' em que as preferências internas nos Estados-membros
são levados à mesa de negociações da UE (Moravscik, 1993; Rosamond, 2000:
136–8). As instituições supranacionais têm pouca influência independente e
recebem o seu poder dos Estados (Pollack, 2001: 225).
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Prova
Ambas as abordagens provaram ser falhas. A falha fundamental do

neofuncionalismo é que as suas previsões não se concretizaram (embora veja a
Caixa 8.4 na p. 164). No curto prazo, os Estados-membros (como a França sob
Charles de Gaulle) bloquearam o processo “inevitável” de integração política (Dinan,
2004; Rosamond, 2000: 75; Haas, 1975). A longo prazo, embora a integração
política tenha progredido significativamente (incluindo questões de “alta política”,
como a união monetária), não é uniforme. O processo de integração é melhor
captado pelo foco do MLG na difusão variável do poder por questão política ao longo
do tempo. Ou podemos argumentar que é mais importante explicar o que a UE é e
faz agora, do que para onde pode estar a caminhar (ver Rosamond, 2000: 106-9).
O intergovernamentalismo também se revelou menos útil ao longo do tempo,

uma vez que a integração afectou as preferências internas e “aprisionou” cada
Estado-Membro, que é agora uma das muitas organizações dentro de um conjunto
complexo de acordos de governação a vários níveis (Pollack, 2001: 226-7). ). A UE
é agora um jogo de vários níveis e não de dois níveis (Rosamond, 2000: 147, com
referência à teoria de Putnam). Além disso, quanto mais as instituições
supranacionais – como o Parlamento Europeu, o Tribunal de Justiça Europeu e a
Comissão Europeia – demonstrarem um processo de decisão que não é dominado
pelas instituições mais centradas no Estado – o Conselho de Ministros e o Conselho
Europeu Conselho – então mais poderemos ver a UE como se se afastasse do ideal
intergovernamentalista (Asare et al., 2009).
Globalmente, os Estados estão presos numa rede de interdependência que permite
que organizações supranacionais e interesses organizados (incluindo autoridades
subnacionais) influenciem tanto a política como a integração. Os resultados políticos
são incertos e dependem dos níveis de europeização, do enraizamento das leis dos
Estados-membros e da força da agenda política em cada jurisdição (Marks, 1993).
Para Bache e Flinders (2004b: 1–2) a MLG começou como uma forma de abordar
uma falsa fronteira entre o estudo da política interna e internacional na UE, que:
Não se assemelha à política interna nem às organizações internacionais e, portanto,

desafia a explicação a partir de abordagens aplicadas quer à política dentro dos
Estados, quer à política entre Estados… a governação a vários níveis tem sido vista
como captando os padrões de governação mutáveis e incertos nos quais a UE é
apenas um actor. uma etapa contestada.
O estudo da MLG desenvolveu-se à medida que a própria UE mudava e os

principais desenvolvimentos estabeleceram a importância de novos níveis de
governo por direito próprio. Por exemplo, o Acto Único Europeu em 1987 alargou a
utilização da votação por maioria qualificada (e, portanto, uma redução na capacidade
dos Estados-Membros de rejeitarem novas políticas por unanimidade). Combinado
com o desenvolvimento de poderosas instituições administrativas e jurídicas da UE,
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Prova
Quadro 8.4 Neofuncionalismo e grupos de interesse

Embora o neofuncionalismo apresente uma explicação incompleta para o
desenvolvimento da UE, a sua ênfase na reorientação dos grupos de interesse tem
mérito. A UE tornou-se um importante centro para as relações grupo-governo (Mazey
e Richardson, 2006: 248). Pode diminuir ainda mais a soberania do Estado porque
os governos nacionais “cederam a soberania sobre grandes áreas de elaboração de
políticas públicas ao nível da UE” e os grupos de interesse estão a transferir os seus
recursos dos governos nacionais para a UE (2006: 251). Os grupos estão “cada vez
mais envolvidos de forma independente a nível supranacional e vêem esse nível
como um local onde podem perseguir os seus próprios objectivos” (2006: 252).
Embora a UE seja um processo relativamente aberto, a capacidade dos grupos para
explorar esta nova oportunidade varia acentuadamente (2006: 252). O nível de
recursos entre os grupos é desigual, com alguns possuindo mais dinheiro,
experiência, pessoal e legitimidade (dependendo de como a questão é enquadrada).
Portanto, muitos grupos ainda fazem lobby através dos Estados-membros. Os
representantes dos Estados-membros são pressionados por grupos e por lobistas a
seu favor (2006: 253). Os grupos subnacionais também podem envolver-se através
de governos subnacionais e (quando apropriado) das suas organizações irmãs ou
controladoras na arena nacional (Keating, Cairney e Hepburn, 2009).
estabeleceu ainda mais o papel da UE como ator e também como arena para
relações intergovernamentais (Bache e Flinders, 2004b: 2). No outro extremo do
espectro governamental, a reforma da política estrutural (ajuda regional) da UE em
1988 aumentou a capacidade das autoridades subnacionais para manterem
ligações diretas com a UE (Comissão), bem como com os seus governos centrais
(2004b: 3). Estes desenvolvimentos realçam a margem de influência supranacional
e regional que já não está condicionada ao apoio governamental nacional.
A MLG também incorpora conhecimentos da literatura sobre redes políticas para

realçar a interdependência entre intervenientes governamentais e não
governamentais. A literatura sobre redes políticas há muito que identifica a tomada
de decisão partilhada como um princípio fundamental das políticas públicas.
Seguindo Habermas, Jordan e Richardson (1982: 84) destacam um “défice de
racionalidade” dentro do governo moderno:
Autoridades com pouca capacidade informativa e de planeamento...são dependentes do

fluxo de informação dos seus clientes...e, portanto, incapazes de preservar a distância
necessária para decisões independentes.
O mundo da formulação de políticas é especializado, com as responsabilidades

do governo divididas em sectores e subsectores. À medida que o âmbito do governo
se expandiu e os seus departamentos se tornaram mais especializados (coincidindo
com o aumento de grupos “particularistas”), os funcionários públicos
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Prova
assumiram uma “parte cada vez maior da carga de elaboração de políticas” (1982:
86). Os decisores políticos delegam a responsabilidade pela gestão das políticas
aos funcionários públicos. Dada a falta de legitimidade política dos funcionários
públicos, eles estão “mal colocados para impor e é provável que o resultado seja
evitar conflitos”. Além disso, dada a falta de conhecimentos especializados dos
funcionários públicos, estes dependem frequentemente de grupos para obter
informação e aconselhamento. O resultado são redes políticas, ou relações de
elaboração de políticas entre aqueles que ocupam posições formais de
responsabilidade e aqueles que procuram influenciá-los. O processo de adaptação
especializada conduz a uma forma de “clientelismo”, em que os funcionários
públicos estabelecem vínculos e promovem os interesses de determinados grupos
dentro do governo. Desenvolve-se uma relação de negociação entre grupos e
funcionários públicos em vários níveis de governo, com base na troca de informações
para influência. Sugere que a elaboração de políticas é demasiado complexa para
ser facilmente reduzida a indivíduos e é difícil atribuir a esses indivíduos a
responsabilidade pelo exercício do poder de elaboração de políticas. Como
argumenta Rose (1987: 267-8), as suas actividades não são separadas, mas sim
interdependentes, e a política pública “é o produto conjunto da sua interacção”.
A análise das redes, combinada com a identificação da elaboração de
políticas a vários níveis, destaca as relações informais e a indefinição das
fronteiras entre a acção pública/privada e os níveis de soberania
governamental. A autoridade para tomar decisões está dispersa e os
resultados políticos são determinados por uma série complexa de
negociações entre vários níveis de governo e grupos de interesse. O nosso
foco muda dos poderes formais e da capacidade de tomar e fazer cumprir
decisões, para sistemas muito mais confusos e complexos, nos quais a
distinção entre fontes formais e informais de autoridade se torna menos
significativa. Com a responsabilidade pela tomada de decisões partilhada
por vários níveis de governo (e com intervenientes não governamentais), a
responsabilidade formal pode ser menos importante do que a vontade de
participar na elaboração de políticas e negociar com outras jurisdições. Com
efeito, a MLG continua e alarga o foco das redes políticas na passagem da
soberania governamental para uma perda de controlo da tomada de
decisões e na necessidade de negociar e partilhar decisões em vez de as impor.
Governança multinível, federalismo e muito mais
Um benefício da estrutura MLG é que ela reúne o estudo dos sistemas

unitários, federais e quase federais (Capítulo 4). Por exemplo, pode ajudar
nas comparações entre os EUA federais e a UE quase federal.
Os estudos sobre o federalismo baseiam-se extensivamente (mas não
exclusivamente) nas experiências dos EUA e a MLG nos estudos da UE, mas
ambos identificam a ausência de um centro único de governo. Rhodes (1997: 1), descrevendo
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Prova
governação, sugere, “não existe um, mas muitos centros que ligam muitos
níveis de governo' enquanto Elazar (1971: 6), descrevendo o federalismo,
identifica 'a difusão do poder entre múltiplos centros que deve
cooperar para governar” (ambos os termos também são difíceis de definir – Stein
e Turkewitsch, 2008: 5)
Esta última preocupação produziu uma extensa literatura sobre relações
intergovernamentais. Ele explora o emaranhado de questões políticas quando
o poder é investido em mais de um ator. Como Keating (2005: 18) discute,
questões governamentais multiníveis são comuns à maioria dos estados com dupla
objetivo de devolver decisões, mas manter o controle central/amplo quando
apropriado. Embora muitos sistemas políticos delineiem detalhadamente a política
domínios de cada nível ou tipo de governo, as fronteiras entre
áreas políticas tornam-se confusas na prática. O IGR frequentemente explora essas questões
destacando as diferenças a nível nacional de acordo com as estruturas institucionais
e o recurso à autoridade e à resolução formal. Levanta questões como: é um estado
unitário, sindical, federal ou quase-federal? O que é
a força do 'centro' e qual é a frequência da disputa formal
resolução? Qual é o papel dos partidos, executivos e tribunais na RIG
(Watts, 2007; Horgan, 2004; Hueglin e Fenna, 2006: 215)?
Nesse sentido, os estudos sobre federalismo e MLG podem divergir porque o
o último concentra-se mais nas relações informais e nas fronteiras confusas
entre as ações tomadas pelos decisores políticos e pelos grupos influentes. Resumidamente,
muda o nosso foco das instituições para redes políticas e a ideia
que a maior parte da elaboração de políticas ocorre em subsistemas especializados nos quais
a responsabilização direta pelos resultados políticos é mais difícil de identificar
(Stein e Turkewitsch, 2008: 10). Na verdade, a MLG pode ter mais em
comum com teorias, como o equilíbrio pontuado, que se desenvolveram
a partir de estudos de caso da formulação de políticas dos EUA dentro de subsistemas. Por isso
precisamos ser muito claros sobre o que estamos comparando: avaliações normativas
de tipos de governo; tipos de sistemas políticos (federal, quase-federal);
sistemas específicos (EUA, UE); ou teorias relacionadas com a elaboração de políticas em
diferentes sistemas.
Avaliações normativas de MLG e federalismo
Um elo fundamental entre a MLG e os estudos do federalismo é um foco comum

sobre a necessidade de um governo multinível; A MLG é ao mesmo tempo uma boa
descrição de como a política é feita e talvez de como deveria ser feita.
O governo é dividido em diferentes tipos e níveis de governo
porque “nenhum centro poderia fazer tudo sozinho” (Newton
e Van Deth, 2010: 105). Hooghe e Marks (2003: 233) apontam para uma
sentimento generalizado na literatura de que, 'Autoridade centralizada -
comando e controle – tem poucos defensores… a dispersão da governança por
múltiplas jurisdições é mais eficiente e nem
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Prova
mativamente superior ao monopólio estatal central”. A devolução da

responsabilidade política fornece:
• Uma maior capacidade de abordar a 'heterogeneidade de preferências dos cidadãos

zen'.
• Proximidade entre os decisores políticos e a população afectada, o que ajuda
a elaborar políticas baseadas no conhecimento
local. • Os benefícios da concorrência entre autoridades.
• A margem para inovação política num maior número de autoridades.
(Hooghe e Marks, 2004: 16)
Comparando os sistemas federais e quase federais No
entanto, este argumento por si só não nos leva muito longe porque existem
muitos tipos de governo multinível. A UE é invulgar porque representa uma
confederação moderna, ou pelo menos um sistema quase federal, em que as
instituições da UE se assemelham aos poderes executivo, judicial e legislativo (a
Comissão Europeia, o Tribunal de Justiça e o Parlamento), mas os Estados-
Membros são não estão dispostos a ceder a soberania em questões-chave da
política económica, social e externa (Newton e Van Deth, 2010: 109; Burgess,
2006: 226; Hueglin e Fenna, 2006: 13–16). No entanto, não se afasta de uma
norma de federalismo. Em vez disso, temos muitos tipos diferentes de federalismo.
Os estados federalistas combinam o governo nacional com um arranjo

constitucional que garante um certo grau de soberania aos governos
subnacionais. Esta soberania pode ser justificada de duas maneiras principais:
permitir que a tomada de decisões locais complemente “um centro distante de
governo” em grandes federações como os EUA; e/ou, para abordar divisões
políticas (muitas vezes geograficamente específicas) “baseadas na língua, etnia,
religião, cultura ou história” em sistemas como o Canadá e a Bélgica (Newton e
Van Deth, 2010: 111–13). As federações variam de acordo com o número de
governos subnacionais, o equilíbrio de poderes entre os governos nacionais e
subnacionais, a medida em que as suas respectivas responsabilidades são
definidas e o papel dos órgãos legislativos. Têm também um equilíbrio diferente
entre as parcelas nacionais e subnacionais das receitas fiscais e dos funcionários
públicos (2010: 110-11; note-se que quase todas as receitas fiscais provêm dos
Estados-Membros e das autoridades subnacionais da UE – McKay, 2000: 31). .
Existem três consequências principais. Primeiro, a divisão entre sistemas

federais e outros sistemas muitas vezes não é clara. Muitos Estados unitários
parecem quase federais porque mantêm o poder no centro, mas delegam
responsabilidades políticas significativas a certas populações (Newton e Van Deth, 2010: 114).
Na verdade, a nossa rejeição do modelo Westminster e da ideia de um único
tipo de federalismo sugere que os sistemas políticos são mais semelhantes do que
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Prova
eles aparecem pela primeira vez. O MLG se relaciona tanto com o Reino Unido unitário quanto, digamos,
os EUA federais. Em segundo lugar, diferentes federações podem fornecer diferentes
ligações analíticas e lições políticas para a UE. Por exemplo, Scharpf (1988)
explora o potencial de a UE partilhar com a Alemanha um sistema bastante complicado
de freios e contrapesos que pode sufocar a inovação política
(compare com Kitschelt e Streeck, 2003 no Capítulo 5). Holanda et al.
(1996) traçam ligações semelhantes entre inércia, federalismo e questões ambientais
formulação de políticas na Austrália, Canadá e EUA. Igreja e Dardanelli
(2005: 181) tiram lições para a UE na passagem do confederalismo para o
federalismo na Suíça (a 'personificação quase perfeita do governo federal
ideia'). McKay (2000) tira lições da Austrália, Canadá, Alemanha,
EUA e Suíça para determinar se a UE pode funcionar com sucesso como
sistema com quase nenhuma responsabilidade pelo aumento de impostos. Scharpf (1997)
examina a possibilidade de a integração económica da UE reflectir o desenvolvimento da
«concorrência regulamentar» nos EUA. No geral, as lições do “alismo federal” existem,
mas as fontes são amplas.
Terceiro, a MLG partilha com o federalismo a questão mais aberta sobre como
o governo multinível deve funcionar. Hooghe e Marks (2003: 236;
ver também Hueglin e Fenna, 2006: 316) 'detectar duas visões contrastantes'
com base nas seguintes questões (e consulte a Tabela 8.2):
• As jurisdições devem ser projetadas em torno de comunidades ou problemas políticos?

problemas?
• As jurisdições devem agrupar competências ou ser funcionalmente específicas?

• As jurisdições deveriam ser limitadas em número ou proliferar?
• As jurisdições deveriam ser concebidas para durar ou ser fluidas? (Hooghe e
Marcos, 2003: 236)
Com o tipo 1, a dispersão da autoridade formal é limitada a um pequeno

várias jurisdições, cada uma desfrutando de um sistema executivo, legislativo e judicial
associado. A descentralização tende a ser promovida numa base territorial , com um
pequeno número de unidades distintas de governo e nenhuma
sobreposição de membros. As políticas são “agrupadas num pequeno número de
pacotes” em cada nível e as relações são duradouras (Hooghe e Marks,
2003: 237). Com o tipo 2 temos uma “manta de retalhos complexa e fluida de inúmeras
jurisdições sobrepostas” (Bache e Flinders, 2004a: 39).
A devolução ocorre com base em políticas , com um número muito maior de
autoridades, associações que abrangem áreas políticas complementares e menos
relacionamentos estáveis à medida que os arranjos são alterados em resposta a
mudanças nas condições políticas (Hooghe e Marks, 2003: 237).
É claro que será difícil encontrar uma separação clara entre os tipos 1 e 2
no mundo real, sugerindo que eles são melhor vistos como tipos ideais.
Além disso, ambos proporcionam diferentes vantagens na formulação de políticas. Enquanto o tipo 2
exibe os arranjos mais flexíveis e dinâmicos, o tipo 1 minimiza
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Prova
Tabela 8.2 Tipos de governação multinível
Tipo 1 Tipo 2
Jurisdições de uso geral Jurisdições específicas de tarefas

Associações sem intersecção Associações que se cruzam
Jurisdições em um número limitado de Não há limite para o número de jurisdições
níveis níveis
Arquitetura de todo o sistema Design flexível
Fonte: Adaptado de Hooghe e Marks (2003: 236).
os problemas de coordenação associados a uma proliferação de organismos

(2003: 39; o tipo 1 pode envolver uma assimetria de poder durante as relações
intergovernamentais – ver, por exemplo, McGarvey e Cairney, 2008:
163–6; Wilson, 2003). Mas será que as evidências sugerem que um tipo produz melhores
sistemas de elaboração de políticas em geral? A análise mais positiva
do tipo 2 MLG deriva de países como Suíça e EUA,
em que órgãos funcionalmente específicos são eleitos localmente e responsáveis
às populações que servem. Isto é particularmente importante nos EUA
onde os poderes dos estados são guardados e uma forte centralização é
considerado inadequado em uma área tão grande. Contudo, está muito longe de
no Reino Unido, onde existe uma nova forma de «governação pública distribuída»
(Bache e Flinders, 2004a: 45) em que operam quangos não eleitos
com mínimo escrutínio público e ministerial, enquanto as agências executivas
encontram-se 'sentados no topo de complexas relações público-privadas
eles podem compreender apenas vagamente” (Kettl, 1993 em Rhodes, 1997: 54).
Portanto, nossas conclusões normativas são influenciadas por nossa experiência empírica.
descobertas. As questões-chave são: o MLG foi escolhido ou não intencional?
consequência da reforma governamental? O MLG tipo 2 sinaliza a devolução do poder aos
órgãos locais eleitos ou a perda do controle central e
responsabilidade?
Comparando a UE e os EUA
O termo “governança multinível” é raramente utilizado em estudos sobre os EUA, mas

houve algumas tentativas de usar a teoria federalista para comparar o
EUA e UE. Por exemplo, Keleman (2004; ampliando o 1993 de Majone;
1994; argumento de 1996 de que a UE é um “Estado regulador”) apresenta duas questões principais
pontos. Primeiro, a relação vertical (ou a “política de competência”) é
semelhante nos sistemas federais: a maior parte da formulação de políticas ocorre no governo federal
(ou central), enquanto a responsabilidade pela maior parte da implementação cabe
com os estados (ou autoridades subcentrais). Em segundo lugar, até que ponto
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o centro permite às autoridades subcentrais a liberdade de implementar

a política federal (a “política da discricionariedade”) depende dos níveis de fragmentação
horizontal dentro do governo central. Um ambiente altamente fragmentado
sistema 'incentiva uma abordagem contraditória e litigiosa da regulamentação'
(Keleman, 2004: 2). A competição entre instituições faz com que elas
mais protetores de sua autoridade e mais propensos a redigir leis detalhadas
para as províncias seguirem (o que Keleman chama de “federalismo regulatório”).
Em contraste, uma concentração de poder no centro encoraja o “federalismo discricionário”
ou uma abordagem “menos judicializada” (2004: 2). Escrito
as leis são amplas, permitindo maior flexibilidade na aplicação por jurisdições de nível
inferior.
Tratar a UE como federal permite-nos prever o seu comportamento
de acordo com seus respectivos níveis de fragmentação horizontal. A fragmentação do
poder na UE é elevada, não só porque duas legislações
câmaras – o Conselho de Ministros e o Parlamento Europeu –
competir com o Tribunal de Justiça Europeu e o Tribunal Europeu
Comissão (Schain e Menon, 2007), mas também porque o
A Comissão tem poderes limitados para monitorizar a implementação. Portanto,
Keleman (2004: 2) prevê uma forma de federalismo regulatório em que
'criação de regras inflexível e aplicação litigiosa' caracteriza as relações entre os Estados-
membros da UE. Kelemen efetivamente define uma agenda de pesquisa para
a UE com base em estudos anteriores de sistemas federais como os EUA. Então
até agora, as evidências provenientes da elaboração de políticas da UE são contraditórias.
Enquanto Kelemen confirma a sua hipótese num estudo de política ambiental, Asare et al.
(2009) apresentam resultados desafiadores na política do tabaco.
Comparando MLG e outras teorias

Embora as literaturas sobre federalismo e RIG estejam relacionadas à formulação de políticas, eu
argumentam que comparações mais relevantes com o MLG derivado da UE vêm
das teorias de políticas públicas derivadas dos EUA que envolvem mais diretamente
com a literatura sobre grupos de interesse e processos subgovernamentais.
Tomemos, por exemplo, as fortes ligações entre a MLG e a teoria do equilíbrio pontuado
(Capítulo 9), que partilham um foco na racionalidade limitada,
redes políticas, complexidade política e formulação de políticas em múltiplos,
locais em mudança (a importância das relações intergovernamentais
deve ser igualmente claro no Capítulo 10). O princípio básico da governança
estudos é que:
Nenhum ator possui todos os conhecimentos e informações necessários para resolver

problemas complexos, dinâmicos e diversificados, nenhum ator tem suficiente
visão geral para tornar eficaz a aplicação dos instrumentos necessários, não
único ator tem potencial de ação suficiente para dominar unilateralmente em um
determinado modelo de governo. (Kooiman, 1993: 4)
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Prova
Portanto, o “problema de governação” existe em todos os sistemas políticos que

enfrentam uma racionalidade limitada e não abrangente. Não existe um único decisor no
seio do governo. A dispersão do poder também torna difícil acompanhar os efeitos das
medidas políticas tomadas a um nível de governo quando este passa por uma série de
outros “centros”. Esta descrição leva-nos de volta ao Capítulo 3, no qual identificamos a
diferença entre o poder como capacidade e o exercício do poder. Embora o centro ainda
seja poderoso, o seu alcance é limitado quando comparado com o tamanho do Estado.
Embora o governo tenha potencial para intervir nas questões políticas que lhe interessam
mais, a sua acção numa área impede o mesmo grau de acção em outras 99.
É possível inferir continuidade e mudança política a partir deste processo. Um certo

grau de continuidade pode ser encontrado no estudo das comunidades políticas. A falta
de atenção dos decisores políticos à maioria das questões, combinada com a tendência
dos governos para processarem políticas em subsectores políticos especializados,
contendo funcionários públicos e grupos de interesse, sugere que não testemunharemos
mudanças políticas radicais em muitos casos (Richardson e Jordan, 1979). ).
Além disso, quando visto de cima para baixo, o problema da governação é a incapacidade
do governo central de executar directamente as suas próprias políticas (Pierre e Stoker,
2000: 43). Pelo contrário, a proliferação de organizações de governação pode produzir
um “dilema de coordenação” (Hooghe e Marks, 2003: 239) e um aumento no número de
“atores de veto” pode “tornar difíceis ou impossíveis mudanças políticas
significativas” (Tsebelis, 2002: 7). No entanto, a continuidade não é inevitável; existem
muitas fontes de grandes mudanças políticas no contexto da UE. Em primeiro lugar, a UE
pode impor novas políticas aos Estados-Membros que, de outra forma, não adotariam.
Em segundo lugar, a difusão do poder e da responsabilidade pode encorajar a inovação
política num território, seguida pela emulação nos outros (Hooghe e Marks, 2003: 236).
Terceiro, a disseminação da GML aumenta o potencial para os grupos de interesse
prosseguirem as suas políticas em diferentes níveis ou tipos de governo. Se um grupo
estiver insatisfeito com a inércia política num nível, poderá obter mais sucesso noutro.
Estas questões de governação são discutidas nos EUA, mas com algumas diferenças
de linguagem. A teoria do equilíbrio pontuado identifica um ponto de partida semelhante
na racionalidade limitada: uma vez que os decisores políticos não podem considerar
todas as questões em todos os momentos, ignoram a maioria e promovem relativamente
poucas para o topo da sua agenda. Esta falta de atenção à maioria das questões ajuda a
explicar porque é que a maioria das políticas não muda. Em vez disso, grupos de interesse
poderosos conseguem operar em relativo anonimato em subsectores políticos especializados.
No entanto, quando os decisores políticos se concentram nestas questões, os seus níveis
de atenção são desproporcionais e a sua resposta é “hipersensível”. Em muitos casos,
esta mudança pode ser explicada por um processo de elaboração de políticas cada vez
mais congestionado e pelos tipos de governação a vários níveis agora identificados na
UE. Quando os grupos de interesse se deparam com “feedback negativo” a um nível, eles
“fazem compras no local” ou procuram públicos influentes noutras áreas.
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Prova
Caixa 8.5 Um exemplo de governação a vários níveis:

UE-Reino Unido-Escócia-local
O exemplo da Escócia na UE demonstra as areias movediças da responsabilidade política.
Em algumas áreas, o nível da UE é claramente o mais importante.
A Política Agrícola Comum e a Política Comum das Pescas são ambas definidas na UE.
Embora a PAC permita liberdade de implementação (e a Escócia tenha adoptado uma
abordagem diferente da do Reino Unido), há menos espaço de manobra com as quotas de
pesca. A UE geralmente controla a política ambiental. Por exemplo, as autoridades locais
são responsáveis pela eliminação de resíduos (muitas vezes recorrendo a empreiteiros
privados), mas seguem uma agenda da UE, com um papel do Reino Unido na monitorização
do governo escocês no controlo do governo local. Há uma maior combinação de
responsabilidades em outras áreas. Na política do tabaco, a UE emitiu directivas sobre
níveis mínimos de tributação, níveis máximos de alcatrão, rotulagem de produtos e
publicidade ao tabaco, mas as políticas do Reino Unido sobre estas questões vão além dos
requisitos da UE e aplicam-se à Escócia. Por sua vez, a Escócia foi o primeiro território do
Reino Unido a introduzir legislação para proibir fumar em locais públicos. Também controla
os tratamentos do NHS, como clínicas para parar de fumar e terapia de reposição de
nicotina (Asare et al., 2009). Da mesma forma, embora a UE seja responsável pelo
comércio e pelos efeitos das diferentes taxas de imposto sobre o álcool, o Reino Unido
estabelece os seus próprios níveis de impostos (e, portanto, de preços), enquanto o governo
escocês controla a lei de licenciamento, a educação em saúde e financia o tratamento do
NHS para o abuso de álcool. (ao mesmo tempo que pressiona os supermercados para
manterem os preços elevados). Em algumas áreas, a UE desempenha um papel pequeno
mas significativo. A maioria das questões de saúde são atribuídas à Escócia, sendo a
influência do Reino Unido geralmente limitada aos padrões profissionais. No entanto, o
Reino Unido controla as regras sobre o financiamento de novos hospitais e a pressão para
cumprir as metas de tempo de espera em Inglaterra levou a uma maior utilização de
hospitais do sector privado na Escócia. A Diretiva do Tempo de Trabalho da UE limita a quantidade de tempo que os médicos podem trabalhar e es
Isto informou a renegociação dos contratos médicos escoceses (coordenados a nível do
Reino Unido), aumentou a necessidade de os hospitais centralizarem os seus serviços e
prejudicou a cobertura clínica nas zonas rurais (ver McGarvey e Cairney, 2008: 2; 160-77).
como comissões legislativas, tribunais ou outros níveis de governo.

Se chamarem a atenção de outro local, isso produz um “feed back positivo”, no
qual os decisores políticos recentemente envolvidos aumentam a sua procura
de novas informações e de novas formas de pensar e resolver antigos problemas
políticos. Num processo de governo caracterizado pela interdependência e pela
sobreposição de fronteiras jurisdicionais (em que muitas instituições podem ser
influentes nas mesmas áreas políticas), estas inovações podem ser contagiosas.
As acções de um chamam muitas vezes a atenção dos outros, causando um
“efeito de movimento” de atenção e grandes mudanças políticas.
A teoria do equilíbrio pontuado descreve um processo no qual grupos de
interesse competem para definir a agenda em vários locais de tomada de
decisão. O poder é exercido para enquadrar problemas políticos para garantir que eles
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são tratados num determinado local de tomada de decisão (Baumgartner e Jones,

1993: 32). Dado que a maioria das políticas pode ser influenciada por mais de um
nível de governo, o envolvimento relativo de cada jurisdição depende tanto da forma
como a questão política é entendida e retratada como dos poderes e
responsabilidades de cada jurisdição. A análise muda o nosso foco das instituições
formais e dos procedimentos intergovernamentais para as redes políticas e a ideia
de que a maior parte da elaboração de políticas ocorre em subsistemas
especializados. A identificação de relações de poder visíveis é qualificada por uma
competição menos visível para definir problemas políticos e talvez removê-los das
agendas intergovernamentais formais.
A teoria do equilíbrio pontuado é, portanto, em muitos aspectos, uma melhor fonte
de comparação teórica com a MLG (consideramos as ligações entre PE, MLG e o
quadro da coligação de defesa de direitos no Capítulo 13).
Conclusão
O conceito de governação a vários níveis assemelha-se ao jogo de Otelo , que leva

“um minuto a aprender... uma vida inteira a dominar”. É fácil de compreender: a
governação refere-se à tomada de decisão partilhada e às fronteiras confusas entre
fontes formais e informais de autoridade, enquanto os vários níveis sugerem que
estes processos ocorrem acima e abaixo do Estado-nação. Combinados, estamos a
testemunhar não só uma mudança de poder (em sistemas políticos outrora
centralizados) para diferentes níveis de governo, mas também uma tomada de
decisões que envolve intervenientes governamentais e não-governamentais. Para
que a governação tenha significado, este envolvimento não governamental também
deve ser significativo (caso contrário, estamos realmente a falar de governo a vários
níveis). No entanto, para além desta compreensão básica, a MLG é difícil de definir
e aplicar de forma sistemática ou significativa.
Na literatura encontramos vários graus de incerteza de acordo com:
1. O papel e o poder do Estado central – estamos a testemunhar um governo forte

a responder a novos desafios, ou um governo enfraquecido a operar num
mundo que já não pode controlar?
2. Tipos de MLG – desde um conjunto estável e estruturado de relações políticas
distribuídas por território, até um conjunto fluido, flexível e mais numeroso de
órgãos criados de acordo com a lógica da política.
3. As ligações entre discussões empíricas e normativas. Não há acordo sobre como
o MLG deve ser organizado e há muitas diferenças na forma como os governos
são organizados.
Como resultado, podemos perguntar que valor a MLG acrescenta quando

procuramos uma descrição comum da actividade governamental. MLG pode ser
mais um termo abrangente que descreve uma ampla gama de estudos sem trazê-lo
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juntos para formar uma teoria coerente ou agenda de pesquisa. No entanto, as

nossas discussões sobre o Reino Unido, a UE e outros países demonstram o valor
da MLG na explicação dos principais desenvolvimentos políticos. O governo do
Reino Unido criou efectivamente um novo problema de governação. Ao privatizar o
sector público, reformar a função pública, introduzir quase-mercados e recorrer mais
aos quangos, exacerbou o problema do controlo central. Ao deixar de prestar serviços
públicos directamente, foi forçado a cooperar com muitas organizações agora
encarregadas da prestação de serviços públicos. Isto, combinado com a difusão do
poder para cima, para a UE, e para baixo, para as assembleias descentralizadas e
regionais, criou um novo ambiente de tomada de decisão para o núcleo executivo do
Reino Unido. A governação multinível descreve a sua nova posição como uma das
muitas organizações (públicas e privadas) que procuram determinar o caminho das
políticas públicas. A sua agenda de investigação também é simples, incluindo as
questões-chave: que ferramentas dispõe o centro para controlar outras organizações
e até que ponto pode “dirigir” as políticas públicas (ver também Bell et al., 2010 sobre
“persuasão”)?
Em grande medida, não deveríamos ficar demasiado preocupados com os
problemas que enfrentamos quando estendemos as questões da multiplicidade de
dólares a arenas mais amplas, como a UE. Em parte, a confusão decorre do objecto
de estudo: um processo da UE relativamente complexo, ainda em desenvolvimento
e difícil de explicar. Neste sentido, os tipos 1 e 2 de Hooghe e Marks (2003) podem
ser vistos como lentes diferentes, mas complementares, através das quais se pode
estudar o mesmo processo político. Se a UE como um todo desafia a aplicabilidade
de uma teoria abrangente, então não deveríamos ficar muito surpreendidos com o
facto de o nível de variação por área política, território e tempo desafiar uma
classificação fácil. A MLG também vai além da literatura, demasiado centrada nas
grandes questões das relações internacionais e da integração, para se centrar nas
questões mais mundanas e quotidianas das políticas públicas europeias.
A literatura sobre MLG permite-nos fazer comparações significativas entre os
novos sistemas quase-federais, como o Reino Unido e a UE, e sistemas federais
mais estabelecidos, como os EUA, a Austrália, o Canadá, a Suíça e a Alemanha
(embora este último seja complicado pela Alemanha). inclusão na UE). Os novos
estudos sobre a UE estão ligados a estudos mais antigos sobre o federalismo que
favorecem um certo grau de governo descentralizado (embora haja menos acordo
sobre a forma como este deve ser organizado), enquanto as teorias de elaboração
de políticas baseadas em estudos federalistas podem ser aplicadas ao novo contexto
da UE. Talvez o mais importante seja o facto de a MLG poder ser comparada de
forma útil com outras teorias que começaram a existir na esfera federal dos EUA,
que partilham um foco comum na racionalidade limitada, nos grupos de interesse,
nos subsistemas e na elaboração de políticas em múltiplos locais. Essas teorias são
discutidas mais detalhadamente nos Capítulos 9 e 10, com comparações detalhadas no Capítulo 13.
9780230_229716_10_Ch9 06/07/2011 14:22 Página 175
Prova
Capítulo 9
Equilíbrio pontual
• O significado de equilíbrio pontuado, comunidade política e

Monopólio.
• A literatura sobre definição de agenda.
• O uso de locais de compras para explicar a expansão de questões, mudanças de atenção
e mudanças políticas.
• A aplicabilidade do equilíbrio pontuado dentro dos EUA e de outros países
sistemas icos.
• O valor desta teoria para as preocupações mais amplas deste livro, tais como:
como identificamos o poder dentro de um sistema político; e, por que
mudança de política?
De acordo com a teoria do equilíbrio pontuado, os sistemas políticos podem

ser caracterizado como estável e dinâmico. A maioria das políticas permanece
permanecem iguais por longos períodos, enquanto algumas mudam muito rápida e
dramaticamente. Ou, a mudança política numa área específica pode ser incremental para
décadas, apenas para ser seguido por uma mudança profunda que estabelece um
direção inteiramente nova para a política no futuro. O objetivo da pontuação
a teoria do equilíbrio é explicar esses longos períodos de estabilidade política
pontuada por curtos mas intensos períodos de mudança. Como sugere o Capítulo 5,
podemos começar a explicá-lo com referência aos limites da racionalidade abrangente: uma
vez que os decisores não podem considerar todas as questões
em todos os momentos, eles ignoram a maioria e promovem relativamente poucos ao topo da
sua agenda. Esta falta de atenção à maioria das questões ajuda a explicar por que
a maioria das políticas pode não mudar, embora intensa
Quadro – para definir um
períodos de atenção a algumas questões podem levar
imagem da política (como
novas formas de enquadrar e resolver antigos problemas
questão é retratada e
categorizado). políticos. Explicações adicionais vêm do poder
dos participantes, seja para minimizar a atenção e
manter um quadro de referência estabelecido ou expandir a atenção para
novos públicos na esperança de gerar o tipo de conflito e debate
necessário para efetuar grandes mudanças políticas (True, Jones e Baumgartner,
2007: 157).
O equilíbrio pontuado pode ser descrito simplesmente como o novo
combinação de duas abordagens para o estudo de políticas públicas: políticas
175
9780230_229716_10_Ch9 06/07/2011 14:22 Página 176
Prova
Comunidades políticas – comunidades e definição de agenda. No primeiro caso,

relações estreitas o foco principal é identificar relações estáveis entre grupos
entre interesses
de interesse e funcionários públicos. Estas relações
grupos e funcionários
públicos, com base na
perduram porque os participantes partilham um amplo
troca de acordo sobre a natureza de um problema político e poucos
informações para outros actores estão interessados na questão (Jordan e
influência (mas veja a
Maloney, 1997). Em muitos casos, os mais envolvidos
Caixa 9.1 sobre o uso na
Europa/EUA). As
conseguem proteger um monopólio político enquadrando
ligações perduram se os a questão de uma forma específica. À primeira vista, isto
participantes pode envolver o argumento de que o problema político foi
estabelecerem um
em grande parte resolvido, restando apenas abordar a
monopólio político ou
implementação. Então, a questão pode ser retratada como
uma imagem dominante do problema político.
monótona, para minimizar o interesse externo, ou como
Definição da agenda – o técnica, exigindo um certo nível de especialização, para
estudo da atenção do excluir outros intervenientes. As relações grupo-governo
público, da mídia e ocorrem fora dos holofotes públicos, uma vez que as
do governo às
questões políticas.
questões são apresentadas como demasiado monótonas,
técnicas ou rotineiras para chamarem a atenção, enquanto
a maioria dos intervenientes políticos não tem os recursos para se envolver neste
tipo de elaboração de políticas. Como resultado, a elaboração de políticas tende a
ser gradual e baseada em acordos anteriores entre um pequeno número de participantes.
Em contraste, o estudo da definição da agenda e da atenção pública raramente
identifica mudanças incrementais (Baumgartner e Jones, 1993: 10). Um foco
principal são questões que atraem altos níveis de atenção. Isto poderia referir-se a
um aumento na atenção após uma crise ou “evento desencadeador” (Dearing e
Rogers, 1996: 37-9). Ou pode ser causada por grupos de interesse que tentam
chamar a atenção para os “seus” problemas. Em particular, Baumgartner e Jones
(1993: 32-7) ligam as mudanças de atenção à mudança
Locais – instituições
de local , em que uma questão pode tornar-se a jurisdição
como departamentos
de mais de uma instituição ao mesmo tempo.
governamentais,
comissões do Os grupos excluídos dos monopólios políticos tentarão
Congresso e tribunais, deslocar o debate a partir de dentro, por exemplo, apelando
onde “são
aos funcionários públicos e questionando a abordagem
tomadas decisões
autorizadas”. existente. Se não tiverem sucesso, eles terão um incentivo
para comprar locais ou procurar públicos influentes em
outros lugares. Pode envolver um apelo a um nível ou
Compras em locais – a
tentativa de buscar tipo diferente de instituição governamental (tal como um
públicos favoráveis em comité legislativo ou um tribunal) capaz de tomar decisões
outros locais.
sobre a mesma questão política. Ou os grupos podem
procurar expandir o tamanho do público interessado
fazendo apelos diretos ao público. Quando uma questão atinge o “topo” desta
agenda política mais ampla, ela é processada de uma forma diferente: mais
participantes são envolvidos e são consideradas mais formas de analisar (e resolver)
o problema político.
9780230_229716_10_Ch9 06/07/2011 14:22 Página 177
Prova
Equilíbrio Pontuado 177
Uma combinação de abordagens explica tanto a continuidade como a mudança.

As políticas permanecem as mesmas dentro das comunidades políticas porque há um
interesse externo mínimo ou uma capacidade limitada de envolvimento de terceiros.
As políticas mudam quando há interesse externo suficiente para causar o colapso de
comunidades anteriormente isoladas. A atenção externa aumenta e as questões são
consideradas num ambiente político mais amplo, onde o poder é distribuído de forma
mais uniforme e novos intervenientes podem definir a agenda. Em ambos os casos,
o foco principal é a competição para definir uma “imagem política”, ou a forma como
uma política é compreendida e discutida (Baumgartner e Jones, 1993: 31). Embora a
definição bem-sucedida de política como uma questão técnica ou monótona garanta
que as questões possam ser monopolizadas e consideradas discretamente num
determinado local, a reformulação dessa questão como crucial para outras instituições,
ou para as grandes questões políticas do momento, garante que será considerado por
muitos públicos e processado em mais de um local de tomada de decisão.
Por que 'equilíbrio pontuado'?
O termo “equilíbrio pontuado” foi inspirado na sua utilização nas ciências naturais para
descrever mudanças dramáticas em vez de desenvolvimento incremental na evolução
(Baumgartner e Jones, 1993: 19). Nas políticas públicas, o equilíbrio (equilíbrio ou
estabilidade) é o resultado de: (a) domínio dentro do governo com base numa imagem
política de apoio e na aplicação do status quo; e (b) forças políticas anulando-se
mutuamente.
A pontuação refere-se a uma mudança política associada: (a) à utilização de uma
imagem política concorrente para mobilizar intervenientes anteriormente não envolvidos;
e (b) desequilíbrios entre forças políticas concorrentes. Por outras palavras, a aparência
muitas vezes enganadora de equilíbrio refere-se a duas coisas: primeiro, a criação de
instituições (tais como comunidades políticas) para apoiar um monopólio político; e,
em segundo lugar, a defesa desse monopólio através da mobilização contra os
desafios dos grupos excluídos. O equilíbrio pontuado ocorre se esta estratégia não for
bem sucedida e o monopólio político for destruído. Segue-se a promoção bem sucedida
de uma nova imagem política.
A nova abordagem para definir e resolver um problema político legitima o envolvimento
de grupos anteriormente excluídos e incentiva o envolvimento de intervenientes
anteriormente não envolvidos (frequentemente em locais diferentes).
O resultado é uma mudança constante (encoberto por um quadro geral de estabilidade),
à medida que são criados monopólios políticos e outros são destruídos. Note-se, no
entanto, que o termo é amplamente utilizado na ciência política e não devemos
confundi-lo com as discussões (embora relacionadas) sobre institucionalismo que
encontramos no Capítulo 4 (Hay, 2002: 161). Também não devemos necessariamente
equiparar pontuações a eventos únicos. Pelo contrário, os acontecimentos podem
provocar um “processo explosivo” a longo prazo e podemos não regressar ao “equilíbrio
durante muito tempo” (Baumgartner e Jones, 2009: 280-1).
9780230_229716_10_Ch9 06/07/2011 14:22 Página 178
Prova
Comunidades políticas e monopólios políticos
Marsh e Rhodes (1992a) identificam um continuum de grupo-governo

relacionamentos baseados em fatores como o número de participantes e a
frequência e natureza do contato. Como sugere a
Nota importante:
Tabela 9.1, o conceito de comunidade política assenta num
Baumgartner e
Jones (1993: 7) usa
final do continuum, enquanto a rede temática representa
monopólio político o seu pólo oposto. O termo «comunidade política»
duas vezes, para se referir ao sugere uma comunidade próxima, estável e muitas vezes
institucional
relação consensual entre um pequeno número de
arranjos (política
comunidade) e o
grupos e governo (mas veja o Quadro 9.1 sobre
imagem da política: 'Política Uso na Europa/EUA). Em contraste, a 'rede temática'
monopólios têm dois (discutido abaixo) sugere uma ampla variedade de links
importante
entre o governo e muitos grupos, em
características. Primeiro um
institucional definível onde há menos acordo e menos estabilidade.
estrutura é responsável Este espectro de relações grupo-governo
para a elaboração de políticas e resume o foco do equilíbrio pontuado em um
essa estrutura limita seu
casca de noz. Baumgartner e Jones (1993) procuram
acesso à política
processo. Em segundo lugar, um
explicar o sucesso ou o fracasso das tentativas de certos
suporte poderoso grupos para estabelecer um monopólio político. Política
ideia está associada a monopólio refere-se ao 'monopólio da política
A instituição'.
entendimentos', ou a capacidade de certos grupos de
Tabela 9.1 Tipos de rede política
Comunidade política Redes de problemas
Números de pressão Pequenos – muitos são Grande – as barreiras à

participantes excluídos. entrada são baixas.
Natureza da consulta Freqüente e de alta qualidade. Frequência e qualidade

variáveis.
Natureza da interação Estável e próxima. Menos estável. Acesso

flutua significativamente.
Níveis de consenso Os participantes partilham o mesmo entendimento básico que pode ser
alcançado, mas do problema político, do conflito e da oposição
é como resolvê-lo. Membros mais prováveis.
aceitar e apoiar o
resultados.
Fonte: Adaptado de Marsh e Rhodes (1992b: 251); ver também Jordan (1981: 98).
9780230_229716_10_Ch9 06/07/2011 14:22 Página 179
Prova
Caixa 9.1 O mundo em mudança das relações grupo-

governo
O estudo das relações grupo-governo produziu inúmeras abordagens
e uma proliferação de termos para descrever a natureza e a frequência do contato.
Eles incluem: pluralismo competitivo, corporativismo estatal, subgoverno, ferro
triângulos, redemoinhos políticos, subsistemas, comunidades políticas e redes temáticas
(Jordan, 1981; Baumgartner e Jones, 1993: 7; Jordan e Schubert,
1992). Embora as redes temáticas sejam relações frouxas entre funcionários públicos
e muitos grupos de interesse, comunidades políticas ou triângulos de ferro são relações
estreitas entre certos grupos de interesse e funcionários públicos (mas note que, em
nos EUA, a “comunidade política” pode ser entendida de forma muito diferente – como algo
mais parecido com uma coligação de defesa aberta no Capítulo 10).
'Rede política' tornou-se o termo genérico para grupo-governo

relações no Reino Unido, UE, Austrália e Canadá, enquanto 'subsistema' é usado
mais nos EUA. Na Europa, os primeiros estudos estavam ligados a um enfoque nas supostas
diferenças entre pluralismo (negociação com o governo e competição entre um grande número
de participantes) e corporativismo (negociação formal).
colaboração entre o Estado e um número muito restrito de grandes grupos
representando, por exemplo, empresas e trabalhadores). Nos EUA, os primeiros estudos
identificaram relações grupo-governo relativamente isoladas e não competitivas
dentro de um sistema político considerado pluralista (triângulos de ferro ou aconchegantes são
relações estreitas entre agências implementadoras, legisladores e países favorecidos
grupos de interesse). Agora, há um maior foco na necessidade de explicar a instabilidade e a
mudança política. Nos EUA, pode ser uma resposta à identificação,
desde a década de 1970, de um sistema político mais complexo – contendo um conjunto muito
maior número de grupos, especialistas e outros participantes políticos – o que torna
é muito mais difícil que as questões políticas sejam isoladas da atenção e para
grupos para restringir o debate. No Reino Unido, poderá seguir a experiência do
O governo Thatcher e a imposição de mudanças políticas face à oposição generalizada, em
vez de através de negociações e compromissos internos
comunidades fechadas. Na UE, pode seguir-se à identificação de uma política
processo que é “mais fluido e imprevisível – e menos controlável – do que
parece estar implícito nos entusiastas da abordagem de rede” (Richardson,
2000: 1008). Em cada caso, o mundo grupo-governo parece estar
mudando e nosso objetivo é explicar essa mudança.
manter uma imagem dominante do problema político (Baumgartner e

Jones, 1993: 6). A manutenção deste monopólio requer um compromisso comum
adesão à mesma imagem política e capacidade de excluir grupos que
não se inscreva nesta agenda. Para os nossos propósitos, a comunidade política é o
local ou 'arranjo institucional que reforça esse entendimento'
(1993: 6; Jordânia, 2005: 320). Quando os funcionários públicos e certos interesses
grupos formam relacionamentos, eles reconhecem os benefícios - como políticas
estabilidade – de tentar isolar as suas decisões do processo político mais amplo
(Richardson e Jordan, 1979). Em alguns relatos, esta estatística
9780230_229716_10_Ch9 06/07/2011 14:22 Página 180
Prova
A capacidade depende da socialização. Inclusão na comunidade política

depende da conquista da confiança pessoal, através da consciência, do seguimento e da
reprodução das “regras do jogo”. O processo de aprendizagem
envolve a imersão numa “cultura comum” na qual existe uma
grande acordo sobre a natureza e as soluções para os problemas políticos
(Wilks e Wright, 1987: 302–3; McPherson e Raab, 1988: 55).
O que explica o “isolamento” destas comunidades da população mais ampla
processo político? Primeiro, as políticas são discriminadas a tal nível que poucos
os atores estão interessados ou têm tempo ou recursos para se envolverem
(especialmente quando o problema político parece ter sido resolvido).
Em segundo lugar, uma “regra do jogo” é que os participantes resolvam os problemas dentro do
rede, em vez de buscar mudanças em outro lugar. Os participantes sabem disso
embora possam não concordar com todas as decisões tomadas, é contraproducente
destacar essas queixas em outras áreas onde um maior envolvimento
podem diluir a sua influência. Terceiro, a falta de interesse político mais amplo é
promovido pela definição de questões como monótonas ou técnicas, limitando a atenção
e a capacidade de outros grupos participarem. Se forem bem-sucedidos, eles mantêm
uma comunidade política que se caracteriza por:
• Uma associação limitada ao grupo, com base no uso de uma determinada política
imagem para excluir a maioria dos participantes e reduzir a visibilidade das decisões;
• Relações de boa qualidade entre grupos e governo, baseadas em

valores partilhados ou uma compreensão partilhada do problema político; •
Estabilidade política e da comunidade política, baseada na falta de apoio externo
atenção e a troca frutífera de recursos entre grupos e
funcionários públicos. (Jordan e Maloney, 1997)
Se a tentativa de manter um monopólio político for mal sucedida, isso sugere que os
participantes não podem isolar o processo de tomada de decisão.
de um público mais amplo e há competição efetiva para definir o
imagem da política (efectivamente como um problema que não foi resolvido). Mais
grupos se envolvem, há maior competição pelo acesso ao governo e há maior instabilidade
política causada por conflitos de grupo. Por outras palavras, a quebra de um monopólio
político está ligada
fortemente a um movimento de afastamento das comunidades políticas (ou, na literatura dos
EUA, triângulos de ferro ou aconchegantes) em direção a redes temáticas.
'Redes temáticas e o establishment executivo'
O estudo de Hugh Heclo (1978) sobre o executivo dos EUA desafia o “recebido
opinião 'que explica a maior parte da formulação de políticas públicas com referência ao ferro
triângulos ligando 'agências executivas, comitês do Congresso e
9780230_229716_10_Ch9 06/07/2011 14:22 Página 181
Prova
grupos de interesse com interesse em programas específicos» e excluindo outros

intervenientes políticos: «o conceito do triângulo de ferro não é tão errado, mas
sim desastrosamente incompleto… Ao procurarmos os triângulos fechados de
controlo, tendemos a não perceber as redes bastante abertas de pessoas que
afetam cada vez mais o governo” (1978: 88). Heclo argumenta que o enorme
aumento das responsabilidades federais (e do orçamento federal) no pós-guerra
não foi acompanhado por um crescimento proporcional na administração do
executivo. Portanto, a administração tornou-se cada vez mais sobrecarregada à
medida que mais grupos foram mobilizados (em resposta ao crescimento do
governo e às consequências da política). Os simples “dias de clube da política de
Washington” foram substituídos por “relações complexas” entre uma enorme
população politicamente activa (1978: 94; 97; Baumgartner e Jones, 1993: 177-8;
ver também Jordan, 1981: 98 para tendências semelhantes no Reino Unido).
Sugere que, se nos concentrarmos num pequeno número de actores poderosos,
então negligenciaremos “os muitos cujas redes de influência provocam e orientam
o exercício do poder” (Heclo, 1978: 102).
Em contraste com os triângulos de ferro, as redes temáticas compreendem uma
vasta gama de participantes com “graus bastante variáveis de compromisso
mútuo”, e os participantes “entram e saem das redes constantemente” (1978: 102).
Os limites de cada rede são indistintos e fluidos. As barreiras à entrada são baixas
e baseiam-se mais na capacidade de contribuir para uma discussão das questões
do que no poder material ou na adesão comum a uma imagem política. A rede é
relativamente instável e as resoluções do debate político são conduzidas “raramente
de forma controlada e bem organizada” (1978: 104). No geral, há menos provas
que sugiram que os triângulos de ferro mantêm monopólios políticos. Questões
que antes eram “geridas discretamente por um pequeno grupo de pessoas de
dentro” tornaram-se agora “controversas e politizadas” à medida que o papel dos
activistas políticos aumenta e as comunidades políticas anteriormente isoladas
colidem (1978: 105). Baumgartner e Jones (1993: 45) fornecem uma série de
exemplos que demonstram este processo. As comunidades políticas «relacionadas
com o tabaco, os pesticidas, a poluição do ar e da água, as companhias aéreas,
os transportes rodoviários, as telecomunicações e a energia nuclear foram todas
destruídas ou radicalmente alteradas».
Contudo, pode surgir um problema se exagerarmos a posição de Heclo, nos
concentrarmos demasiado nas redes temáticas e assumirmos que as relações
grupo-governo são pluralistas. Este processo político mais amplo pode mascarar
“o verdadeiro locus de decisão” (Richardson, Gustafsson e Jordan, 1982: 2) e é
possível que uma comunidade política exista dentro de uma rede temática (Read,
1996). Assim, a qualificação de Heclo (1978: 105; ver também True et al., 2007:
158) é crucial: embora as redes temáticas “complicam os cálculos” e “diminuem a
previsibilidade”, seria “tolo” argumentar que elas substituem “o política mais familiar
dos subgovernos”. A “política dos subgovernos” ainda é convincente. A simples
dimensão do governo significa que a maioria das decisões políticas estão
efectivamente fora do alcance (ou do interesse) dos
9780230_229716_10_Ch9 06/07/2011 14:22 Página 182
Prova
ministros ou presidentes do governo (Richardson e Jordan, 1979;

Heclo, 1978: 88). Quando os tomadores de decisão se concentram em uma questão, eles precisam
ignore outros 99. O processo político é dividido em questões mais administráveis, envolvendo
um número menor de pessoas interessadas e bem informadas.
participantes. Baumgartner e Jones (1993, seguindo Simon, 1976:
242–3) chamam isso de processamento paralelo. Mais público
Processamento paralelo – política é conduzida principalmente através de pequenos e
Quando muitos problemas são
considerado de uma só vez
comunidades políticas especializadas que processam questões
por partes componentes de “técnicas” a um nível de governo não particularmente visível
uma organização maior. para o público, e com um mínimo de
envolvimento dos decisores seniores. Esses
existem porque há uma lógica para a devolução de decisões e
consultar certos grupos (Jordan e Maloney, 1997). Os decisores seniores confiam nos seus
funcionários para obter informações e aconselhamento. Para questões especializadas,
esses funcionários recorrem a organizações especializadas. Aqueles
organizações comercializam essas informações/conselhos (e outros recursos, como
a capacidade de implementar políticas governamentais) para influência dentro do governo.
Além disso, a lógica desta relação mantém-se independentemente da parte
do governo. Portanto, no geral, é pouco provável que testemunhemos os tipos
de mudança política radical associada a uma mudança de governo ou presidente ou a uma
mudança de controle partidário no Congresso.
Por outro lado, estas relações muitas vezes quebram e as políticas
mude . Nesses casos, o processamento paralelo num nível inferior de governo é substituído
pelo processamento em série no nível mais baixo.
Processamento serial – nível 'macropolítico' (mais alto ou mais sênior)
quando os problemas são
(True et al., 2007: 158–9). Portanto, qualquer caracterização
considerado um (ou um
poucos) de cada vez. das relações grupo-governo é uma
'instantâneo de um processo dinâmico' em que estável
relacionamentos são criados e depois destruídos (Baumgartner e Jones,
1993: 6). Mas o que causa a passagem de comunidades duradouras e estáveis para um
processo de rede temática mais fluido e imprevisível?
A teoria do equilíbrio pontuado sugere que a mudança política segue um
processo de reforço mútuo de maior atenção, mudança de local e
mudança de imagens políticas (True et al., 2007: 160). Esta é uma preocupação fundamental
a literatura sobre definição de agenda.
Configuração da agenda
A literatura sobre definição de agenda concentra-se em: (a) níveis de público, mídia e
atenção do governo a questões específicas; e B)
Questão política – um foco o que faz com que a atenção suba ou desça. Relaciona-se com
de discussão, debate
três fatores principais. Primeiro, os preconceitos pré-existentes
ou conflito na política.
do público: públicos diferentes serão

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9780230_229716_05_Ch4 06/07/2011 14:15 Página 83

Instituições e 'Novo Institucionalismo' 83

Variantes principais: institucionalismo construtivista (discursivo)

84 Compreendendo as Políticas Públicas

constantemente em fluxo, sendo reconsiderado e redefinido à medida que os atores

Os novos institucionalismos: há mais para os unir do que para os dividir?

Ideias, inércia e mudança

Instituições e 'Novo Institucionalismo' 85

Quadro 4.4 Teoria da construção social

A teoria da construção social combina o nosso foco na institucionalização de ideias com

2006a). A solução é identificar processos de instabilidade ou mudanças institucionais mais

86 Compreendendo as Políticas Públicas

Instituições formais e informais

Streek e Thelen (2005: 10-11) concentram-se em “regras formalizadas que podem

Preferências: exógenas/endógenas, fixas/não fixas

Instituições e 'Novo Institucionalismo' 87

Ontologia – uma teoria da

Institucionalismo empírico e em rede: as instituições

88 Compreendendo as Políticas Públicas

O estilo político refere-se amplamente à forma como os governos elaboram e

O argumento de Lijphart (1999: 2) é que existem dois modelos básicos de

Instituições e 'Novo Institucionalismo' 89

Tabela 4.1 A dicotomia majoritária-consenso de Lijphart

Divisões institucionais Democracia majoritária Democracia de consenso

Poder Executivo Concentrado num partido único Partilhado num gabinete

Relação executivo- Executivo é dominante Equilíbrio de poder

Sistema partidário Sistema bipartidário Sistema multipartidário

Sistema eleitoral Majoritário e Proporcional

Sistema de grupos de interesse Pluralista grátis para todos Coordenação e

Federal-unitário Unitário e centralizado Federal e

Poder Legislativo Concentrado em unicameral Dividido entre duas casas legislativas

Constituições Constituições flexíveis que Constituições rígidas que só

Constitucionalidade das leis decididas pelas legislaturas Sujeito a revisão

Bancos centrais Dependente do executivo Independente

Exemplos ilustrativos Nova Zelândia, Estados Unidos Suíça, Bélgica, UE

Fonte: Lijphart (1999: 3–4).

90 Compreendendo as Políticas Públicas

o intercâmbio baseia-se na “lógica da consulta” aos interesses mais afetados;

Instituições e 'Novo Institucionalismo' 91

em suas instituições formais. O processo associado ao UK Mental

Já não consideramos as instituições como arenas de tijolo e argamassa

92 Compreendendo as Políticas Públicas

Estes problemas e debates teóricos têm o potencial de nos distrair do valor da

Instituições e 'Novo Institucionalismo' 93

principalmente aos sistemas de crenças que unem os participantes da política

Este capítulo examina:

• Como definimos a racionalidade abrangente e limitada. • A literatura

O método clássico para estudar políticas públicas é selecionar um modelo ideal e

Numerosos modelos desenvolvem relatos mais “realistas” usando a racionalidade

O que é racionalidade abrangente?

A discussão da racionalidade abrangente leva-nos a questionar a nossa

• Os actores individuais no “topo” têm a capacidade de pesquisar e articular uma série de

A racionalidade abrangente sugere que os decisores políticos eleitos procuram

1 As organizações podem separar os valores (exigidos pelos decisores políticos para

e debate, muitas vezes não há um acordo generalizado sobre a causa e

Uma visão mais realista do processo político baseia-se na racionalidade «limitada»:

98 Compreendendo as Políticas Públicas

1 Os indivíduos e as organizações não podem “maximizar” a sua utilidade; em vez de,

O objectivo de Simon é, tanto quanto possível, utilizar a “ciência administrativa” para

O modelo de incrementalismo de Lindblom (Quadro 5.1) fornece uma crítica semelhante à

Quadro 5.1 O significado do incrementalismo

O significado do incrementalismo é muitas vezes obscurecido de três maneiras principais.