PROCURADORIA GERAL DO ESTADO

NÚCLEO DE PARCERIAS E TRANSPORTES

PROCESSO: 021.00000098/2023-05
INTERESSADO: Comissão de Monitoramento das Concessões e Permissões –
CMCP
PARECER: NPT n.º 78/2023
EMENTA: CONTRATO ADMINISTRATIVO. Consulta sobre a
necessidade da celebração de termo aditivo modificativo aos
contratos de concessão de serviços públicos de transporte
metroferroviário e ao contrato de concessão onerosa de obra
do Parque João Doria – Capivari, bem como aos convênios
administrativos relacionados ao objeto desses ajustes, com
objetivo de fazer constar, na qualidade de
contratante/convenente, a Secretaria de Parcerias em
Investimentos, em lugar da Secretaria dos Transportes
Metropolitanos, em razão da reorganização administrativa
operada pelo Decreto nº 67.435, de 1º de janeiro de 2023, e
pelo Decreto nº 67.561, de 15 de março de 2023.
Desnecessidade de termo aditivo modificativo. Viabilidade
jurídica de formalização da medida pretendida por meio de
mero apostilamento, nos termos do art. 65, §8°, da Lei federal
nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Sr. Procurador do Estado Coordenador;

1. Trata-se de consulta do Sr. Coordenador da Comissão de
Monitoramento das Concessões e Permissões dos Serviços de Transportes Públicos
Metropolitanos de Passageiros (“CMCP”) sobre a necessidade da celebração de termo
aditivo modificativo aos contratos de concessão de serviços públicos de transporte
metroferroviário e ao contrato de concessão onerosa de obra do Parque João Doria –
Capivari, bem como aos convênios administrativos relacionados ao objeto desses ajustes,
com objetivo de fazer constar, na qualidade de contratante/convenente, a Secretaria de

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Parcerias em Investimentos, em lugar da Secretaria dos Transportes Metropolitanos, em

razão da reorganização administrativa operada pelo Decreto nº 67.435, de 1º de janeiro de
2023, e pelo Decreto nº 67.561, de 15 de março de 2023 (fls. 03/04)1.
2. Em 17.05.2023, o Sr. Chefe de Gabinete da Secretaria de
Parcerias em Investimentos solicitou a análise deste Núcleo de Parcerias e Transportes (fl.
05), o qual dispõe de competência para tanto, nos termos da Portaria SubG-Cons nº 03, de
13 de agosto de 2022, com a redação dada pela Portaria SubG-Cons nº 03, de 12 de janeiro
de 20232.

É o relatório. Opino.

3. A Procuradoria Geral do Estado, com lastro em

entendimentos doutrinários3 e decisões do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
(“TCE/SP”)4, admite, observados determinados requisitos, a celebração de termo aditivo
modificativo visando à sub-rogação/cessão do polo ativo de contratos e convênios
administrativos, nas hipóteses de reorganização da Administração Pública, em que as
finalidades públicas antes desenvolvidas por determinado órgão ou entidade administrativa
passam à competência de outro(a), notadamente por extinção do(a) primeiro(a) ou mera
realocação de atribuições administrativas5.
3.1. Nessas circunstâncias, admite-se a cessão da posição
contratual ocupada pelo(a) órgão/entidade precedentemente responsável pela finalidade
pública àquele ao qual passa a competência para executá-la, mormente nos casos em que a
1
A numeração de páginas indicada neste opinativo refere-se ao arquivo em .pdf que consolida todos os
documentos do presente expediente, fornecido pela Administração a este órgão consultivo, enquanto
pendente o acesso da Procuradoria Geral do Estado ao sistema de gestão processual SEI.
2
"Artigo único - Fica designado o Núcleo de Parcerias e Transportes para exercer as atividades de
consultoria e assessoramento jurídico à Secretaria de Parcerias em Investimentos, enquanto não for instalada
Consultoria Jurídica específica".
3
Nesse sentido, v.: GARCIA, Flávio Amaral. Licitações e contratos administrativos: casos e polêmicas. 5.
ed. São Paulo: Malheiros, 2018, p. 447-448; e MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. A cessão de
contrato administrativo entre Estado e Município como alternativa para evitar a interrupção de obras
públicas. Boletim de Direito Administrativo, São Paulo, v. 12, n. 7, jul. 1996, p. 430.
4
Nesse sentido, v.: TC-019105.989.20-6, TC-023097.989.20-6, TC-023083.989.20-2, TC-033641/026/07,
TC-021680/026/12, TC-029692/026/08, TC-124222/033/88, TC-82869/033/88, TC-113214/033/88, TC-
89972/033/88 e TC 22595/033/88.
5
Nesse sentido, v.: Parecer SubG-Cons. nº 24/2022, Parecer PAT nº 42/2020, Parecer AJG nº 739/2019,
Parecer Referencial CJ/SLT nº 01/2020 e Parecer Referencial CJ/SLT nº 01/2022, por exemplo.

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Administração, mediante as análises discricionárias pertinentes, compreende que tal

medida é mais vantajosa e adequada à preservação da continuidade da atividade em
questão em comparação à rescisão destes ajustes, com a consequente deflagração de
processo licitatório (quando o caso) para a celebração de novos acordos pelo(a) novel
órgão/entidade competente.
4. No entanto, a consulta em tela não diz respeito a uma
hipótese de sub-rogação/cessão do polo ativo propriamente dita, uma vez que, no caso
concreto, não se pretende a alteração da pessoa (jurídica) ocupante da posição de
contratante/convenente nos contratos e convênios administrativos a que se refere.
4.1. Diferentemente das propostas de sub-rogação examinadas
nos retromencionados precedentes da Procuradoria Geral do Estado, o caso concreto
envolve contratos de concessão e convênios administrativos firmados pelo próprio Estado
de São Paulo, então representado pela Secretaria dos Transportes Metropolitanos, não se
pretendendo transferir a posição de contratante/convenente à pessoa jurídica diversa.
4.2. Na verdade, pretende-se apenas registrar a Secretaria de
Estado – órgão público desprovido de personalidade jurídica própria – responsável por
representar o Estado de São Paulo – este, sim, dotado de personalidade jurídica – nesses
contratos e convênios administrativos, de modo a certificar a transferência dessa
representação, da Secretaria dos Transportes Metropolitanos, para a Secretaria de Parcerias
em Investimentos, em razão da reorganização administrativa operada pelo Decreto nº
67.435, de 1º de janeiro de 2023, e pelo Decreto nº 67.561, de 15 de março de 2023.
4.3. Com efeito, o Decreto nº 67.435/2023, com a redação dada
pelo Decreto nº 67.561/2023, atribuiu ao Sr. Secretário de Parcerias em Investimentos a
competência, outrora detida pelo Sr. Secretário dos Transportes Metropolitanos, para
representar o Estado de São Paulo, na condição de Poder Concedente, na prática dos atos a
este reservados por lei, regulamento ou contrato, em relação aos serviços públicos de
transporte metroferroviário e à concessão onerosa de obra do Parque João Doria –
Capivari6. De todo modo, a posição de Poder Concedente permanece a cargo do Estado de
6
“Art. 12. Compete ao Secretário de Parcerias em Investimentos representar o Estado, na condição de Poder
Concedente, na prática dos atos a este reservados por lei, regulamento ou contrato, em relação aos seguintes

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São Paulo, somente tendo havido alteração da Secretaria de Estado responsável por
representá-lo nessa função.
4.4. Nesse caso, é possível que a supracitada alteração de
competências seja formalizada mediante mero apostilamento, dispensando-se a celebração
de termo aditivo aos contratos e convênios administrativos a que se refere, com
fundamento no art. 65, §8°, da Lei federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993 7, uma vez que
não há uma alteração contratual propriamente dita, mas apenas um registro da atual
organização interna do Estado de São Paulo, predeterminada pelo Decreto nº 67.435/2023
e pelo Decreto nº 67.561/2023, sem prejuízo da continuidade da execução dos acordos nos
exatos termos em que previamente estabelecida.
4.5. Trata-se do entendimento perfilhado por esta Procuradoria
Geral do Estado, no Parecer Referencial NPT nº 01/2023 e no Parecer CJ/SG nº 169/2018,
que, com maior pertinência ao caso concreto, admitiu o registro de alteração da Secretaria
de Estado responsável por representar o Estado de São Paulo, na qualidade de Poder
Concedente, em contrato de concessão, por meio de mero apostilamento, nos seguintes
termos:

“10. As Secretarias de Estado [...] são entes não dotados de personalidade

jurídica própria, consistentes em órgãos instituídos para o desempenho de
funções estatais, de acordo com a organização interna do ente ao qual pertencem.
Nesse sentido, a alteração da vinculação da ARTESP de uma Secretaria de
Estado a outra Secretaria de Estado em nada altera as partes contratuais e
tampouco seu campo obrigacional, uma vez que o Poder Concedente permanece
sendo o Estado de São Paulo.
11. Trata-se, portanto, de questão que diz respeito unicamente à organização
interna da Administração Pública estadual, não consistindo, assim, em ‘alteração
contratual’, nos moldes previstos no artigo 65, incisos I e II, da Lei federal nº
8.666/1993.
12. Assim, considerando que não se trata de alteração contratual e tomando-se
por base a natureza do ato que ora se pretende praticar, entendo que se aplica

serviços públicos: (...) V - transporte metroferroviário; (...). Parágrafo único - O disposto no "caput" deste
artigo aplica-se também à concessão onerosa de obra no Parque João Doria - Capivari, de que trata o Decreto
nº 63.275, de 15 de março de 2018”.
7
“Art. 65. (...) § 8º A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços previsto no próprio
contrato, as atualizações, compensações ou penalizações financeiras decorrentes das condições de pagamento
nele previstas, bem como o empenho de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor
corrigido, não caracterizam alteração do mesmo, podendo ser registrados por simples apostila, dispensando a
celebração de aditamento”.

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subsidiariamente ao caso concreto a norma inserta no §8º do artigo 65 da Lei

federal nº 8.666/1993, que assim dispõe:
[...]
13. Em outras palavras, entendo que a transferência da gestão contratual da
Secretaria de Governo para a Secretaria de Logística e Transportes poderá ser
formalizada por simples apostilamento, sem necessidade de celebração de
aditamento. Para tanto, basta que seja dada ciência à Concessionária Rodovia dos
Tamoios S.A. para que saiba que, a partir daquela data, todas as comunicações
referentes ao contrato deverão ser feitas com a Secretaria de Logística e
Transportes, órgão ao qual a ARTESP passou a estar vinculada”.

5. Por pertinente, em que pese a consulta em tela não ter

veiculado questionamento a respeito disso, convém ressaltar que, para além da questão
relativa ao instrumento jurídico adequado à formalização da Secretaria de Estado
responsável por representar o Estado de São Paulo nos referidos contratos e convênios
administrativos, a Administração também deve se atentar às demais exigências legais
incidentes em cada situação concreta.
5.1. Nesse sentido, cita-se, por exemplo, que, nos acordos que
impliquem custos para o Estado de São Paulo, como convênios que estipulem
transferências de recursos, bem como contratos de parceria público-privada que
contemplem o pagamento de contraprestação e/ou aporte público, deverão ser atendidas as
exigências previstas na Lei Complementar federal nº 101, de 4 de maio de 2000 (“Lei de
Responsabilidade Fiscal”), com a realização do empenho das despesas que passarão a
onerar o orçamento da Secretaria de Parceria em Investimentos, nos termos do Decreto nº
63.894, de 12 de dezembro de 2018.
5.2. A alteração da base orçamentária onerada pelas supracitadas
despesas também poderá ser registrada por meio de apostilamento, conforme admitido pelo
Parecer SubG-Cons. nº 12/2018, que fixou a tese de que é “viável a adequação do elemento
orçamentário previsto nos contratos administrativos por meio de apostila, nos termos do
§8º do artigo 65 da Lei federal nº 8.666/93”.
6. Por todo o exposto, conclui-se que não é juridicamente
necessária a celebração de termo aditivo modificativo aos contratos de concessão de
serviços públicos de transporte metroferroviário e ao contrato de concessão onerosa de
obra do Parque João Doria – Capivari, bem como aos convênios administrativos

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relacionados ao objeto desses ajustes, com objetivo de fazer constar, na qualidade de

contratante/convenente, a Secretaria de Parcerias em Investimentos, em lugar da Secretaria
dos Transportes Metropolitanos, sendo possível que a medida ora pretendida seja
formalizada por meio de mero apostilamento, nos termos do art. 65, §8°, da Lei federal nº
8.666/1993, observadas as demais exigências legais eventualmente incidentes em cada
situação concreta.

É o parecer, à autoridade superior.

São Paulo, 17 de maio de 2023.

assinatura
CAIO CÉSAR ALVES FERREIRA RAMOS
Procurador do Estado

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INTERESSADO: Comissão de Monitoramento das Concessões e Permissões –
CMCP
ASSUNTO: Contratos de concessão formalizados e convênios celebrados.
Transferência para Secretaria de Parcerias em Investimentos.
Consulta acerca de eventual necessidade da celebração de
termo aditivo aos instrumentos vigentes
PARECER: NPT n.º 78/2023

1. Aprovo o Parecer NPT nº 78/2023, por seus

próprios fundamentos.

2. Encaminhe-se os autos à Chefia de Gabinete da

Secretaria de Parcerias em Investimentos.

São Paulo, 18 de maio de 2023.

assinatura
THIAGO MESQUITA NUNES
Procurador do Estado Assessor
Coordenador do Núcleo de Parcerias e Transportes

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