T9 AtribCompetenciasAL FinMunicipal

FUNDAMENTOS DE PLANEAMENTO TERRITORIAL
Área Científica de Sistemas Regionais e Urbanos
Intervenção pública
planeada sobre o
território
Financiamento e
fiscalidade municipal
Ana Morais de Sá
ana.morais.sa@tecnico.ulisboa.pt
1
Objectivos:
• Compreender porque é necessária a intervenção pública
planeada sobre o território e sobre a regulação do
mercado imobiliário;
• Compreender porque é que a aplicação do Princípio da

Subsidiariedade é fundamental na descentralização de
poderes e na definição de atribuições e competências no
âmbito do ordenamento do território.
• Compreender a relevância da fiscalidade municipal no

financiamento municipal.
• Compreender a problemática do financiamento municipal,

numa perspectiva de sustentabilidade, eficiência e
equidade.
2
Porque se justifica a
intervenção pública
planeada
sobre o território?
3
Porque é que o
ordenamento do
território é uma
competência pública?
4
A actividade do ordenamento do território incide sobre um recurso escasso
5
Solo 6
Solo 7
Quais as características singulares deste recurso?
Solo 8
Especificidades do solo
• O solo é um recurso natural escasso;
• Cada parcela é única: tem uma localização única

que é fixa e permanente;
• Apenas em casos excepcionais é expectável que se

verifique um aumento na oferta no mercado deste
bem;
• O solo não é, portanto, um bem reproduzível:

"Buy land, they're not making it anymore”
(Mark Twain).
9
• O solo é o suporte físico de todas as actividades

A par desta humanas que têm níveis de rentabilidade muito
condição de escassez
distintos;
• Neste sentido, o solo, sendo um recurso escasso

e limitado, assegura uma função social*
determinante verificando-se que, da sua
utilização, resultam externalidades que afectam a
colectividade.
• O princípio da função social da propriedade privada tem origem

no pensamento cristão medieval, tendo sido incorporado na
Constituição Alemã em 1919. Desde então, muitos outros países
o fizeram.
10
Consequentemente: Compete à Administração Pública assegurar a

racionalidade económica e social do aproveitamento
do solo, promovendo comportamentos que beneficiam o
interesse público e penalizando os que geram
ineficiências dos padrões de usos e utilizações.
11
Quais as consequências
no mercado imobiliário?
12
Especificidades do mercado imobiliário
• Assimetria, entre oferta e procura, que é

determinante na formação do valor da
propriedade fundiária e, consequentemente, da
propriedade imobiliária.
13
“Law Of Supply and Demand”
(população)
(tempo)
Traduz o efeito que a disponibilidade de um determinado

bem e a dimensão da sua procura têm na formação do
preço de transacção.
Geralmente, quando a oferta é escassa e a procura é

elevada os preços aumentam. Ao contrário, quanto maior a
oferta e menor a procura, mais baixo o preço tende a baixar.
14

• Carácter singular da propriedade imobiliária, o

que determina a não universalidade no acesso à
informação sobre os respectivos preços;
15


• Mercado pouco fluído, não só pelos

constrangimentos existentes no acesso à informação
relativa às opções existentes mas também pela
morosidade associada aos processos construtivos e
urbanísticos de transformação da propriedade;
16


• Mercado pouco fluído, não só pelos

constrangimentos existentes no acesso à informação
relativa às opções existentes mas também pela
morosidade associada aos processos construtivos e
urbanísticos de transformação da propriedade;
17
• Forte inelasticidade entre procura oferta o que

determina que a recuperação do equilíbrio entre a
oferta e a procura seja difícil e morosa;
• Capacidade dos agentes de mercado influenciarem

a formação dos preços a partir das escolhas que
efectuam;
• Presença de externalidades positivas e

negativas geradas quer por investimentos públicos,
quer por iniciativas urbanísticas, que se fazem sentir
na evolução do valor da propriedade privada, ou em
questões que se referem ao interesse comum, como
sejam os custos de congestionamento e de
sobrecarga das infraestruturas existentes.
18
• Forte inelasticidade entre procura oferta o que

determina que a recuperação do equilíbrio entre a
oferta e a procura seja difícil e morosa;
• Capacidade dos agentes de mercado influenciarem

a formação dos preços a partir das escolhas que
efectuam;
• Presença de externalidades positivas e

negativas geradas quer por investimentos públicos,
quer por iniciativas urbanísticas, que se fazem sentir
na evolução do valor da propriedade privada, ou em
questões que se referem ao interesse comum, como
sejam os custos de congestionamento e de
sobrecarga das infraestruturas existentes.
19
Portanto: O mercado imobiliário afasta-se, claramente, das

condições de mercado concorrencial perfeito, sendo
muito permeável à ocorrência de fenómenos
especulativos. Verificando-se ainda que o valor do
solo é determinado pela relação que se estabelece
entre a sociedade, a economia e o território,
nomeadamente:
• Tendências de crescimento demográfico e
económico;
• Investimento público na provisão de infraestruturas,

equipamentos e serviços públicos;
• Enquadramento legal: direitos de propriedade e

usos do solo; Sistema fiscal; e
• Dinâmicas locais de mercado.

20
Ana Morais de Sá
O valor do solo tendo em conta os usos actuais em função da

distância a um centro urbano
Valor do solo baseado

no uso actual
(valor do solo)
1*
1

3 no uso actual
Solo urbano Solo rústico (distancia)
Fonte: Políticas de Solos no Planeamento Municipal, Prof. Paulo Correia 21

Ana Morais de Sá


no uso actual
(valor do solo)
1*
1

2 3 no uso actual

Ana Morais de Sá


no uso actual
(valor do solo)
1*
1

2 3 no uso actual

Ana Morais de Sá
“The urban multiplier effect”

no uso actual
(valor do solo)
1*
1

no uso urbano potencial
Δ€ Valor do solo baseado

3 no uso actual

Ana Morais de Sá
“The urban multiplier effect”

no uso actual
(valor do solo)
1*
1


3 no uso actual

Ana Morais de Sá
Betterments/ Mais-Valias
Land value increments generated by public decisions or public investments.
Different from profit!

no uso actual
(valor do solo)
1*
1

no uso urbano potencial “The urban multiplier effect”

3 no uso actual

Ana Morais de Sá
Betterments/ Mais-Valias
Land value increments generated by public decisions or public investments.
Different from profit!
Aumento do valor do solo induzido por decisões

admnistrativas ou investimentos públicos
(valor do solo)
1*
1


3 no uso actual

Frederick Law Olmsted

was among the first to study how parks increase property values…
https://betterwaterfront.org/the-central-park-effect-value-added-from-public-parks/
28
In 1856, before the construction

the surrounding Central Park area was valued at $26.4 million…
After completion of the park in 1873, the same property was worth
$236 million!
https://betterwaterfront.org/the-central-park-effect-value-added-from-public-parks/
29
Concepts: Betterment - the rise in land values directly caused by a

Fonte: Land-Use Regulation planning or public works decision (contrasts with
and Property Values: The
“WindFalls Capture” idea
“compensation”, sometimes also called “worsement” or
revisited Prof. Rachalle “worsenment”) – Term used in Britain and the former colonies.
Alterman
Unearned increment – any rise in land values – whether due

to public decisions or to the general economy; stressing the
fact that the rise is not due to the landowners’ own initiatives
and efforts. Used internationally (World Bank, UN, academic
literature).
Plus value – Used in Spanish-speaking countries to denote

either betterment or the unearned increment. Also used
internationally (World Bank, UN, academic literature).
Windfalls - Not a specific professional or legal term. A

somewhat whimsical term coined by Americans to denote
“unearned” gains in property values.
30
Como é que se pode regular o

mercado imobiliário e promover
o financiamento sustentável do
desenvovimento urbano?
31
Value Capture
Value capture enables communities to recover

and reinvest land value increases that result from
public investment and other government actions.
Also known as land value return, it's rooted in the
notion that public action should generate public
benefit.
Fonte: https://www.lincolninst.edu
Instrumentos de Value Capture:

Impostos sobre a propriedade imobiliária
Taxas
32
Value Capture
Fonte: https://www.lincolninst.edu
https://www.youtube.com/watch?v=KVMGzkSgGXI&t=343s
33
Porque se justifica a intervenção pública planeada

sobre o território?
Porque é que o ordenamento do território é uma

competência pública?
34
A necessidade e o racional da intervenção pública - síntese
O solo é um recurso limitado e imprescindível à vida disputado pelas várias

atividades humanas que competem entre si na sua utilização. Quando não existe
regulação geram-se desequilíbrios sociais, económicos e ambientais que o mercado
não resolve. 35
A necessidade e o racional da intervenção pública - síntese
A intervenção pública planeada pretende garantir a provisão de bens públicos que

não são produzidos de forma eficaz e eficiente pelo sector privado (em quantidade,
em qualidade, ao preço socialmente justo, racionalmente distribuídos no espaço e
em tempo útil). 36
A quem compete a
Regulação?
A que nível?
37
Em Portugal: 2 Níveis de Administração Pública

Municípios/ Freguesias Central: Nível Nacional
38
Em Portugal: 2/3 Níveis de Administração Pública

Municípios/ Freguesias Central: Nível Nacional
Regiões Autónomas
39
No território continental, não há órgãos eleitos num

nível intermédio de administração, o regional.
As regiões administrativas foram rejeitadas no Referendo da

Regionalização realizado em 1998. 40
As Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional

- CCDR (existentes em cada uma das cinco “regiões”
administrativas) e outros organismos da administração central
desconcentrados, nas áreas da Saúde, da Educação, etc.
asseguram algumas competências administrativas delegadas. 41
Atribuições e competências
Administração local: Municípios e Freguesias
Função administrativa
• Municípios - Câmara Municipal
• Freguesias - Junta de Freguesia
Função deliberativa:
• Municípios - Assembleia Municipal
• Freguesias - Assembleia de Freguesia
Regiões autónomas:
• Função administrativa - Governo Regional
• Função legislativa - Assembleia Regional
42
Em Portugal, a afirmação do poder local tem vindo a

consolidar-se desde 1976, com a crescente
transferência de atribuições e competências da
Administração Central para a Administração Local e,
em particular, para os municípios.
43
A Descentralização e o
Princípio da Subsidiariedade
A sua finalidade é garantir um determinado grau de

autonomia a uma autoridade subordinada a uma
instância hierarquicamente superior.
Isto implica uma repartição de competências entre

diversos níveis de poder de forma a que a prossecução
das funções de interesse local seja assegurada pelo
nível de governo mais próximo da população
beneficiada que, naturalmente, conhece melhor os
seus problemas e necessidades.
Promove ganhos de eficiência, eficácia e bem-estar.
44
“Index of Decentralization”
Tem-se assistido à escala global, na maioria dos
regimes democráticos, à descentralização de
responsabilidades dos governos centrais de ordem
fiscal, política e administrativa.
Source: WWB, 2013

Note: Colour of a country corresponds to its percentile in the world’s distribution: red – 0-25th, yellow – 25-50th, blue – 50-75th,
green – 75-100th 45
Em Portugal, a actuação das autarquias locais

assegura a satisfação das necessidades das
comunidades locais em domínios fundamentais
como:
• Desenvolvimento sócio-económico;
• Ordenamento do território;
• Saneamento básico;
• Saúde;
• Educação;
• Cultura;
• Ambiente;
• Desporto.
46
(Lei nº 159/99, de 14 de Setembro Lei n.º 75/2013, de 12/09)
A legislação relativa ao ordenamento do território e

urbanismo é da competência da Administração Central -
Nível Nacional.
No entanto, as principais competências de planeamento
e gestão urbanística são da Administração Local:
• Elabora e aprova os Planos Municipais de

Ordenamento do Território (PMOT) com o regime de
uso do solo; este processo é acompanhado por
representantes da Administração Central.
• Licencia as operações de loteamento e urbanização

e as obras de edificação.
47
(Lei nº 159/99, de 14 de Setembro Lei n.º 75/2013, de 12/09)
Prestação de serviços públicos:

• Abastecimento de água
• Recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos
• Drenagem e tratamento de águas residuais
• Distribuição de energia elétrica de baixa tensão
• Iluminação pública
• Transportes coletivos
• (...)
Manutenção e conservação de equipamentos coletivos:

• Educação
• Saúde
• Cultura
• Desporto e tempos livres
• (...) 48
Financiamento e
fiscalidade municipal
49
Receitas Municipais
(Lei nº 73/2013, de 3 de setembro)
Transferências do Estado;
Produto integral da cobrança de impostos:
• Imposto Municipal sobre Imóveis - IMI;

• Imposto Municipal Transmissões de Imóveis - IMT;
Taxas e os preços resultantes de licenças e da

prestação de serviços;
• Taxas sobre a realização, manutenção e reforço de

infra-estruturas;
• Taxas sobre a emissão de licenças de loteamento, de
obras de urbanização, de obras particulares;
50
Receitas Municipais
• Serviços de abastecimento de água, saneamento

de águas residuais, gestão de resíduos sólidos,
transportes colectivos, distribuição de energia
eléctrica;
• Rendimentos de bens próprios;
• Empréstimos;
• Heranças, legados, doações, ...
51
Estrutura de Receitas Municipais em Portugal (anos 90s e princípios 2000)
59% Outros Finaciamentos 100%

11 Outras
80%
Transferências
FGM, FCM, FBM
60% 50%
50
do Estado
40%
27 Crédito
20%
41% Fundos Com.
12
Receitas Próprias
0%
Fonte: Morais de Sá (2014).
52
59% Outros Finaciamentos 100% 4,6 Outros
27,8 Tx. Rend. Bens e

80%
Serviços
6,7 Imp. Indirectos

60%
40%
61%
60,9 Impostos
Imp. Directos
20% Municipais
41%
Receitas Próprias 0%
53
100% 4,6 100%

Outros
18,52 Derrama
27,8 Tx. Rend. Bens e
80% 80% Imposto
Serviços
sobre a
6,7 Imp. Indirectos SISA
transmissão
60% 60% 41,16
das
propriedades
40% 40% 5,57 IMV
61%
60,9 Impostos
Imp. Directos
20% Municipais 20% Imposto
34,70
sobre a
CA
propriedade
0% 0%
1
54
100% 4,6 100%

Outros Special
18,52 Derrama
Tax:
27,8 Tx. Rend. Bens e Derrama
80% 80% Imposto
Serviços
sobre a
6,7 Imp. Indirectos SISA
transação
60% 60% 41,16
das
propriedades
40% Municipal
40%
75%
5,57 IMV
Vehicle Tax
61%
60,9 Impostos
Imp. Directos
20% Municipais 20% Imposto
34,70
sobre a
CA
propriedade
0% 0%
1
55
Evolução das receitas IMI e IMT
CA/ IMI SiSA/ IMT Contribuição Autárquica/IMI
(millions €) Sisa/IMT
1137.6
1200
1008.4 1101.5
903.4 1044.8
1000 827.4 972.7
1054.7
781.4
693.9 774.7
800 719.8
673.8 658 748
643 691 634.5
600 611.7
604.5
471.6 585.7
536.2
361.2 507.7 469.5
400 315.4 456.8
310 407.7
337.3
287.5 311.6
200
Novo quadro legal Crise económica e financeira
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
56
1137.6
1200
1008.4 1101.5
903.4 1044.8
1000 827.4 972.7
1054.7
781.4
693.9 774.7
800 719.8
673.8 658 748
643 691 634.5
600 611.7
604.5
471.6 585.7
536.2
361.2 507.7 469.5
400 315.4 456.8
310 407.7
337.3
287.5 311.6
200
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
57
1137.6
1200
1008.4 1101.5
903.4 1044.8
1000 827.4 972.7
1054.7
781.4
693.9 774.7
800 719.8
673.8 658 748
643 691 634.5
600 611.7
604.5
471.6 585.7
536.2
361.2 507.7 469.5
400 315.4 456.8
310 407.7
337.3
287.5 311.6
200
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
58
Ranking dos 50 municípios com autonomia financeira (vermelho) e dependência (azul)

2007 2012 2012 - Zooms
2001 2011
Legend Legend
2007 2012
Sheet1$.2007 Sheet1$.20012
< 15% < 15%
Legend 15% - 18% 15% - 18%
52.5% - 63% 52.5% - 63%
> 63% > 63%

2007
Sheet1$.2007 Le
20
A capacidade de geração de <<15%
15% Sh
receitas próprias e de 15%

15% - 18%
- 18% Receitas próprias
oportunidades de investimento 52.5%
52.5% - 63%
- 63%
Total de receitas
é muito heterogénea. > 63%
> 63%
!
59
Ranking dos 50 municípios com autonomia financeira (vermelho) e dependência (azul)

2007 2012 2012 - Zooms
2001 2011
Legend Legend
2007 2012
Sheet1$.2007 Sheet1$.20012
< 15% < 15%
Legend 15% - 18% 15% - 18%
52.5% - 63% 52.5% - 63%
> 63% > 63%

2007
Sheet1$.2007 Le
20
A capacidade de geração de <<15%
15% Sh
receitas próprias e de 15%

15% - 18%
- 18% Receitas próprias
oportunidades de investimento 52.5%
52.5% - 63%
- 63%
Total de receitas
é muito heterogénea. > 63%
> 63%
!
60
Financiamento das Autarquias locais

(Lei nº 73/2013, de 3 de setembro e republicado pela Lei n.º
51/2018, de 16 de agosto)
IRS,IRC, IVA
Repartição de recursos entre o Estado e
as Autarquias Locais
Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF):

IRS, do IRC e do IVA:
19,5% da receita proveniente do IRS, do IRC e do
IVA:
50% como Fundo Geral Municipal (FGM)

50% como Fundo de Coesão Municipal (FCM)
FCM
9,8%
FGM
9,8%
61
61

(Lei nº 73/2013, de 3 de setembro e republicado pela Lei n.º
51/2018, de 16 de agosto)
IRS,IRC, IVA
Repartição de recursos entre o Estado e
as Autarquias Locais
Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF):

IRS, do IRC e do IVA:
19,5% da receita proveniente do IRS, do IRC e do
IVA:
50% como Fundo Geral Municipal (FGM)

50% como Fundo de Coesão Municipal (FCM)
Fundo Social Municipal (FSM):

FCM educação, saúde, acção social
9,8%
FGM Participação variável no IRS (até 5%)
9,8%
62
62

Área ponderada
20%
A distribuição do FGM pelos municípios
obedece a critérios como:
Rede Natura população residente e média diária de dormidas

2000 em estabelecimentos hoteleiros; área
10%
(ponderada por factores relativos à amplitude
altimétrica e à área afecta a Rede Natura 2000 e
a Área Protegida)
Todos
5%
Pop. e média diária de

dormidas
65%
63
63
O Financiamento Municipal Sustentável ao longo

do ciclo de vida dos espaços urbanos
Conservação dos sistemas

Infrastruturação, edificação urbanos e dos espaços
adaptados
Expansão
Manutenção, Reabilitação
Decisões de
Planeamento
Regeneração Urbana

64
Ciclo de vida dos espaços urbanos

(Valor da propriedade)
Consolidação
Obsolescência
Expansão física e
funcional
FASE I FASE II FASE III FASE IV (tempo)
Fonte: Morais de Sá (2014). 65


Consolidação
Obsolescência
Expansão física e
funcional


Consolidação
Obsolescência
Expansão física e
funcional


Consolidação
Obsolescência
Expansão física e
funcional


Reabilitação:
Implica grande
investimento público
Consolidação
Obsolescência
Expansão física e
funcional


Regeneração:
Implica grande
Reabilitação: investimento público
Implica grande
Consolidação
Obsolescência
Expansão física e
funcional


Regeneração:
Implica grande
Implica grande
Consolidação
Obsolescência
Expansão física e
funcional
Como podemos garantir os recursos económicos e financeiros públicos

necessários para assegurar a produção da infraestrutura pública
(entendida no seu sentido mais amplo), a sua manutenção e conservação,
e para apoiar a renovação e regeneração quando for necessário?

Regeneração:
Implica grande
Implica grande
Consolidação
Obsolescência
Expansão física e
funcional
Como podemos garantir os recursos económicos e financeiros públicos

necessários para assegurar a produção da infraestrutura pública
(entendida no seu sentido mais amplo), a sua manutenção e conservação,
e para apoiar a renovação e regeneração quando for necessário?
Questões
• Tendo em conta as características do solo, enquanto
recurso físico, justifique a necessidade de uma
intervenção pública planeada sobre o território.
• “Em teoria, o mercado de solos caracteriza-se por uma

situação de assimetria entre oferta e procura”. Explique
brevemente o sentido desta afirmação.
• Explique em que consiste o Princípio da Subsidiariedade

e porque a descentralização política, administrativa e
financeira no âmbito das políticas de ordenamento do
território se deve basear na aplicação deste princípio.
• Identifique as principais fontes de receitas municipais e

relacione-as com as diferenças observadas nos concelhos
do país em termos de autonomia financeira.
• Explique porque é fundamental integrar a dimensão de

longo prazo do ciclo de vida dos espaços urbanos na
problemática do financiamento municipal.
73
Ana Morais de Sá
ana.morais.sa@tecnico.ulisboa.pt
74

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FUNDAMENTOS DE PLANEAMENTO TERRITORIAL

Área Científica de Sistemas Regionais e Urbanos

• Compreender porque é que a aplicação do Princípio da

• Compreender a relevância da fiscalidade municipal no

• Compreender a problemática do financiamento municipal,

A actividade do ordenamento do território incide sobre um recurso escasso

A actividade do ordenamento do território incide sobre um recurso escasso

A actividade do ordenamento do território incide sobre um recurso escasso

Quais as características singulares deste recurso?

• O solo é um recurso natural escasso;

• Cada parcela é única: tem uma localização única

• Apenas em casos excepcionais é expectável que se

• O solo não é, portanto, um bem reproduzível:

• O solo é o suporte físico de todas as actividades

• Neste sentido, o solo, sendo um recurso escasso

• O princípio da função social da propriedade privada tem origem

Consequentemente: Compete à Administração Pública assegurar a

Especificidades do mercado imobiliário

• Assimetria, entre oferta e procura, que é

“Law Of Supply and Demand”

Traduz o efeito que a disponibilidade de um determinado

Geralmente, quando a oferta é escassa e a procura é

Especificidades do mercado imobiliário

• Assimetria, entre oferta e procura, que é

• Carácter singular da propriedade imobiliária, o

Especificidades do mercado imobiliário

• Assimetria, entre oferta e procura, que é

• Carácter singular da propriedade imobiliária, o

• Mercado pouco fluído, não só pelos

Especificidades do mercado imobiliário

• Assimetria, entre oferta e procura, que é

• Carácter singular da propriedade imobiliária, o

• Mercado pouco fluído, não só pelos

Especificidades do mercado imobiliário

• Forte inelasticidade entre procura oferta o que

• Capacidade dos agentes de mercado influenciarem

• Presença de externalidades positivas e

Especificidades do mercado imobiliário

• Forte inelasticidade entre procura oferta o que

• Capacidade dos agentes de mercado influenciarem

• Presença de externalidades positivas e

Portanto: O mercado imobiliário afasta-se, claramente, das

• Investimento público na provisão de infraestruturas,

• Enquadramento legal: direitos de propriedade e

• Dinâmicas locais de mercado.

O valor do solo tendo em conta os usos actuais em função da

Valor do solo baseado

Valor do solo baseado

Solo urbano Solo rústico (distancia)

Fonte: Políticas de Solos no Planeamento Municipal, Prof. Paulo Correia 21

O valor do solo tendo em conta os usos actuais em função da

Valor do solo baseado

Valor do solo baseado

Solo urbano Solo rústico (distancia)

Fonte: Políticas de Solos no Planeamento Municipal, Prof. Paulo Correia 22

O valor do solo tendo em conta os usos actuais em função da

Valor do solo baseado

Valor do solo baseado

Solo urbano Solo rústico (distancia)

Fonte: Políticas de Solos no Planeamento Municipal, Prof. Paulo Correia 23

“The urban multiplier effect”

Valor do solo baseado

Valor do solo baseado