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1. Introdução
Nas últimas décadas, a moderna questão ambiental emergiu como uma pauta de
destaque a nível internacional. Estados nacionais e organizações multilaterais, como a
Organização das Nações Unidas e o Banco Mundial, passaram a reconhecer a necessidade
da regulamentação da exploração dos recursos naturais e da implementação de políticas
ambientais. Nessa tendência de maior controle da atividade humana sobre a natureza,
destacou-se a adoção de instrumentos econômicos de gestão do meio ambiente. Tais
instrumentos estão baseados, em sua maioria, na economia ambiental neoclássica e tem por
objetivo induzir os agentes econômicos a se comportarem de acordo com padrões
socialmente desejados. Dentre esses instrumentos, os mais frequentes são as tarifas e/ou
impostos sobre atividades causadoras de danos ambientais, a valoração dos recursos
naturais e os leilões de cotas negociáveis de poluição.
No Brasil e, em especial, no estado de São Paulo, as novas pautas políticas relativas
a regulação ambiental influenciaram as mudanças na legislação nacional (em 1997) e
estadual (em 1991) dos recursos hídricos. A Lei Estadual nº 7.663 determina toda a
estrutura de gestão das águas no estado paulista, a qual passaria a ser realizada
regionalmente através dos Comitês de Bacia Hidrográfica – órgãos consultivos e
deliberativos, com participação paritária do Estado, municípios e sociedade civil. O
sistema estadual de gerenciamento dos recursos hídricos contaria ainda com dois
instrumentos de gestão: a outorga de direitos de uso e a cobrança pelo uso da água. A
cobrança, baseado no princípio da valoração ambiental, teria como objetivo a indicação do
nível de escassez do recurso e a promoção de seu uso racional através de estratégias de
precificação.
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calculista, de dedução por processos lógicos a partir de premissas válidas. Ela é entendida
como uma escolha racional em si, caracterizando-se por um sentido de universalidade
(MARTINS, 2004; MARTINS, 2012).
Com relação ao mercado, ele é formado, segundo o marginalismo econômico, por
duas categorias principais: os produtores, agentes econômicos que fabricam bens a partir
de fatores de produção, e os consumidores, que compram os bens finais do processo
produtivo. Por bens entende-se quaisquer objetos, substâncias, ações ou serviços capazes
de proporcionar prazer ou afastar sofrimento, isto é, quaisquer coisas que tenham utilidade
(JEVONS, 1996). Dessa forma, o mercado é definido como o local onde se dão as trocas
de bens, serviços e fatores de produção entre consumidores e produtores (GOWDY e
O’HARA, 1995).
A teoria da troca tem como objetivo descrever as regras de comportamento que
possibilitam aos consumidores ganhar o máximo possível de prazer a partir de quantias
limitadas de bens disponíveis e de meios limitados de obtê-los (GOWDY e O’HARA,
1995). A troca, então, se daria quando a utilidade do bem que se adquire é igual à utilidade
do bem trocado, o que é igual a dizer que a troca acontece quando os bens tem o mesmo
valor. Diferentemente das correntes econômicas centradas no trabalho, a escola neoclássica
define a origem do valor através da utilidade e da escassez do bem. A utilidade, como
indicado anteriormente, refere-se a capacidade do bem de atrair prazer e afastar sofrimento.
A escassez diz respeito a quantidade disponível do bem no mercado (WALRAS, 1983;
PARETO, 1984). Assim, o valor não é uma característica intrínseca do bem, ele apenas
representa a circunstância da relação de troca de dois bens (JEVONS, 1996).
O equilíbrio na troca ocorre quando nenhuma troca adicional causará maior prazer a
um indivíduo sem causar maior sofrimento a outrem (GOWDY e O’HARA, 1995). De
modo geral, o equilíbrio é definido por Pareto (1984) como o momento no qual os
movimentos permitidos pelos prazeres são impedidos pelos movimentos dos sofrimentos, e
vice versa, de forma que nenhum movimento se produz.
A segunda teoria neoclássica, a teoria da produção, é análoga a teoria da troca. Ela
busca descrever o processo de alocação de fatores de produção de forma a maximizar o
prazer do produtor, isto é, maximizar sua produção e seu lucro. Os fatores de produção
mínimos dessa teoria são terra, capital e trabalho. O equilíbrio na produção, assim como na
troca, é a situação na qual nenhuma troca adicional de fatores de produção entre os
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terem acesso a um recurso natural pois, em teoria, esse acesso existe independente de suas
preferências (MARTINS, 2004; GOWDY e O’HARA, 1995).
Como consequência da não-rivalidade dos recursos ambientais, os resultados do
uso desses bens se configuram como externalidades da atividade econômica, sejam elas
positivas ou negativas. Externalidades são definidas “como sendo os efeitos gerados pela
atividade de um agente econômico sobre outrem, afetando, assim, sua função de utilidade e
por conseguinte, o próprio equilíbrio do mercado” (MARTINS, 2004, p. 18).
As externalidades negativas, portanto, acontecem quando o bem-estar de um agente
econômico é afetado negativamente pela ação de outro sem que haja uma compensação
(GOWDY e O’HARA, 1995). Outra maneira de compreender esse efeito é dizer que o
custo social de um bem é maior que seu custo privado e, consequentemente, o seu preço de
mercado é mais baixo do que aquele necessário para o equilíbrio geral da economia. Esse
baixo preço dos recursos naturais aumenta sua demanda, podendo levar a completa
exaustão ou degradação do meio ambiente (MARQUES e COMUNE, 1996).
Dentro do paradigma neoclássico, a solução para as externalidades negativas seria
sua internalização por parte do agente causador, ou seja, incluir no preço do bem o custo
do dano ambiental causado pela sua produção (GOWDY e O’HARA, 1995). O objetivo
dessa medida seria trazer a economia novamente ao optimum de Pareto através da
diminuição da demanda por ativos ambientais, da promoção do seu uso racional e do
incentivo ao desenvolvimento científico em prol de tecnologias sustentáveis. Entretanto,
devido a ausência de propriedade privada dos recursos naturais, não há pressão social para
que o agente causador arque com os custos sociais da sua ação. Por esse motivo, de modo
geral, vem sendo atribuída aos governos nacionais a função de gerir as disputas políticas e
econômicas em torno da degradação ambiental (MARTINS, 2004).
Nesse sentido, certos autores neoclássicos defendem a valoração ambiental, isto é, a
determinação do significado econômico dos recursos naturais e a estimativa do seu valor
monetário. A valoração, além de incorporar os custos da degradação ambiental, também
serviria para refletir os níveis de escassez de parte dos recursos naturais junto ao mercado.
Esse procedimento seria suficiente para incluir as externalidades negativas na lógica de
funcionamento do sistema de mercado, de modo que os agentes econômicos
automaticamente levariam em consideração os novos custos nas suas escolhas racionais de
produção e consumo (MARTINS, 2004).
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“SEÇÃO 1
Do Objetivo e da Implantação da Cobrança
Artigo 1º - A cobrança pela utilização dos recursos hídricos
objetiva:
I - reconhecer a água como bem público de valor econômico e dar
ao usuário uma indicação de seu real valor;
II - incentivar o uso racional e sustentável da água;
III - obter recursos financeiros para o financiamento dos programas
e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos e
saneamento, vedada sua transferência para custeio de quaisquer
serviços de infra-estrutura;
IV - distribuir o custo sócio-ambiental pelo uso degradador e
indiscriminado da água;
V - utilizar a cobrança da água como instrumento de planejamento,
gestão integrada e descentralizada do uso da água e seus conflitos.”
(SÃO PAULO, 2005).
Nesse artigo da lei, fica clara a aplicação do Princípio do Poluidor Pagador (OCDE,
2011): o agente poluidor do meio ambiente deve arcar com os custos da manutenção da
natureza em padrões aceitáveis de qualidade, o que, por sua vez, induziria tal agente a
adotar práticas mais sustentáveis ambientalmente. Também é evidenciada na legislação a
associação, típica da teoria neoclássica, entre cobrança pelo uso de um recurso e a
racionalização desse uso.
Nos termos desta mesma lei, cabe às Agências de Bacias (ou aos órgãos
responsáveis pela outorga, em caso de ausência de Agência de Bacia no Comitê) a
cobrança pelo uso dos recursos hídricos. A receita advinda dessa cobrança está vinculada à
bacia hidrográfica em que for arrecadada, e deverá ser utilizada na “implementação de
programas, projetos, serviços e obras, de interesse público, da iniciativa pública ou
privada, definidos nos Planos de Recursos Hídricos” (SÃO PAULO, 2005, Artigo 2º). Os
valores da cobrança serão fixados através de critérios técnicos tendo por base o volume
captado, extraído, derivado ou consumido e a carga dos efluentes lançados nos corpos
d’água. Esses volumes serão definidos através de declaração do agente usuário ao cadastro
integrado de dados e informações da bacia hidrográfica, sendo possível a requisição de
revisão dos valores através de medição direta (SÃO PAULO, 2005).
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CASO
Tendo em vista o embasamento teórico da cobrança pelo uso da água, assim como
os objetivos e formas de aplicação da legislação paulista sobre o tema, veremos dois
estudos de caso. Ambos foram realizados por Martins (2004) ao longo dos anos 2000 a
2004 e objetivaram especificamente a avaliação das percepções e estratégias de produtores
rurais frente a possibilidade da precificação dos recursos hídricos. O primeiro caso diz
respeito às dinâmicas agrícolas do município de Barra Bonita (UGRH Tietê – Jacaré),
destacadamente à cadeia agroindustrial sucroalcooleira. O segundo caso refere-se aos
produtores de feijão de Paranapanema (UGRH Alto Paranapanema) e seus arranjos de
representação nas instâncias de gestão da água.
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desestímulo a sua participação como sociedade civil neste sistema. Mesmo a usina prefere
não participar diretamente dos organismos de gestão: segundo um dos seus gerentes, a
unidade prefere acompanhar “de fora” os rumos da gestão de águas e confia a defesa de
seus interesses à Unica (União da Agroindústria Canavieira de São Paulo), que possui
assento no comitê. Contudo, a Unica compartilha interesses com a unidade agroindustrial e
não com o conjunto dos atores sociais envolvidos na produção sucroalcooleira da região de
Barra Bonita. Dessa forma o Comitê de Bacia Hidrográfica se torna um espaço de
construção de vantagens econômicas para uma parcela de agricultores historicamente
articulados e tradicionalmente hegemônicos na região.
De forma semelhante, há um desconhecimento por parte dos agricultores do
instrumento econômico de gestão, qual seja a cobrança pelo uso da água. Entre os
pequenos agricultores de Barra Bonita, a cobrança pelo uso da água é encarada como mais
uma forma de arrecadação monetária para os cofres públicos. A possibilidade de
participação do usuário na definição dos critérios de cobrança e na destinação do montante
arrecadado torna-se, na visão desses agricultores, mera retórica governamental para
legitimação da cobrança.
Sobre o princípio da cobrança pela utilização dos recursos hídricos – a valoração
ambiental – a fala dos agricultores revela uma interpretação particular do controle social da
natureza: “O governo não pode produzir água, como ele vai cobrar por ela? A água é de
todo mundo, dos bichos, das plantas, do homem, de todo mundo que precisa”; “Por mais
que seja pouco o que se cobre pela água, vai ter gente que também não vai conseguir
pagar. E quem não conseguir pagar, como fica?” (MARTINS, 2006a, p. 312-313). Fica
claro o conjunto de representações culturais desses agricultores, as quais são ignoradas
pelo princípio da valoração ambiental. Esse principio supõe que mecanismos de mercado
estão suficientemente incorporados pela sociedade a ponto de suplantar laços culturais,
revelando a tentativa de universalização do indivíduo racional neoclássico. A resistência
apresentada pelos agricultores em relação a este instrumento econômico de gestão está
relacionada a dimensões simbólicas diversas, desde a concepção do trabalho social como
fundamento do valor, como também a equidade de acesso ao recurso.
Com relação a Usina da Barra, essa defende a precificação da água. No seu
entendimento, a relação monetária que se estabelece a partir da cobrança pelo uso da água
se configuraria como uma garantia de acesso ao recurso a longo prazo. Essa perspectiva
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demonstra menos uma preocupação com o uso racional da água, do que a manutenção de
uma posição de segurança nos mercados presente e futuro.
Nesse mesmo estudo de caso (MARTINS, 2004), a maioria dos produtores de cana-
de-açúcar de Barra Bonita, ao serem questionados sobre o impacto da cobrança pelo uso da
água, afirmaram que ela teria impactos negativos na atividade agrícola. Esse impacto
estaria relacionado ao aumento dos custos de produção, os quais não poderiam ser
repassados ao preço da cana vendida à unidade agroindustrial. Da mesma forma, a usina
afirma não haver possibilidade do repasse do aumento dos custos para o produto final, pois
sua margem de lucro cairia a níveis desinteressantes para a empresa.
Outro ponto questionado aos produtores foi a disposição dos mesmos em reavaliar
o tipo de uso que é feito da água em suas propriedades. Novamente, a maioria dos
agricultores afirmaram não haver possibilidade de alteração das atuais formas de uso da
água, seja pela impossibilidade de aquisição de novos equipamentos, seja porque julgam
não haver técnicas alternativas àquelas utilizadas por eles.
O caso de Barra Bonita, nesse sentido, é exemplar para demonstrar dois aspectos
importantes na compreensão da cobrança pelo uso da água em contextos de ruralidade.
Primeiramente, como já foi apontado, a veia neoclássica da valoração ambiental pressupõe
a universalidade do agente econômico. Como observado nas falas dos produtores, pelo
contrário, há uma forte ligação cultural dos agricultores com os recursos hídricos. Assim,
esses agentes percebem a água segundo valores que não podem ser equacionados pela
razão econômica.
Em segundo lugar, as entrevistas desse estudo de caso revelam que não há indícios
de que a cobrança pelos recursos hídricos implicará no seu uso racional. Em nenhum
momento foi apontado, de forma contundente, pelos produtores seu intuito de modificar as
técnicas de cultivo utilizadas em razão da precificação da água. Conclui-se, portanto, que
um dos principais objetivos da legislação das águas – o uso racional do recurso –
possivelmente não seria cumprido.
3.2 Paranapanema
Paranapanema, no estado de São Paulo, faz parte da área de influência do
reservatório da Usina Hidrelétrica de Jurumirim e está circunscrita à Unidade de
Gerenciamento de Recursos Hídricos do Alto Paranapanema (UGRH 14). A população
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com o aumento dos custos de produção. Entretanto, cerca de 2/3 dos entrevistados
afirmaram que não iriam rever as formas de utilização dos recursos hídricos em função de
sua cobrança. Isso se dá porque esses agricultores, todos cooperados da Holambra II, já
possuem uma estrutura de irrigação montada, a qual não é facilmente desorganizada em
função de uma lei desse tipo.
Quando questionados sobre sua posição a respeito da cobrança pelo uso da água, a
maioria dos agricultores entrevistados mostrou-se favorável. Uma minoria foi contrária,
argumentando a respeito de laços culturais da relação entre homem e natureza, os quais,
novamente, escapam ao entendimento da teoria econômica neoclássica. A maioria
favorável é fortemente influenciada pelas posições do Sindipar e da ASPIPP. Em acordo
entre Holambra II, Sindipar e ASPIPP, a cobrança pelo uso da água é defendida por esse
grupo de agricultores por criar a possibilidade de captação de parte dos recursos
arrecadados para projetos de desenvolvimento da agricultura local. Assim, o instrumento
econômico de gestão da água é internalizado pelos produtores cooperados na medida em
que é instrumentalizado por eles: a política que inicialmente surge como custo é
transformada em vantagem adicional do setor.
Contudo, Holambra II, Sindipar e ASPIPP fazem ressalvas quanto a precificação
dos recursos hídricos. Segundo eles, produtores que utilizam a técnica de plantio direto
(estes representados pela ASPIPP) devem receber isenção da cobrança pois essa técnica
promoveria a redução da demanda de água em relação ao plantio tradicional, além de ser
“uma tecnologia limpa, que não degrada o meio ambiente” nas palavras de um cooperado
(MARTINS, 2003, p. 166).
Portanto, o caso do município de Paranapanema traz um indicativo semelhante ao
observado em Barra Bonita: os produtores não se mostram dispostos a mudar suas formas
atuais de utilização da água em função da cobrança pelo uso dos recursos hídricos.
Contudo, há também nesse caso uma situação nova: a instrumentalização dos mecanismos
de gestão da água por parte dos produtores organizados em cooperativas e associações.
Esses produtores veem os recursos capitados pelo comitê de bacia através da cobrança
como mais uma forma de captação para a agricultura, ao mesmo tempo que defendem a
isenção dessa cobrança sem que haja alteração dos usos que fazem dos recursos hídricos.
Dessa forma, os objetivos da valoração ambiental não só não seriam alcançados, como
seriam de certa forma manipulados para o atendimento dos interesses desse setor.
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4. Considerações finais
5. Referências Bibliográficas
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A VALORAÇÃO ECONÔMICA DA ÁGUA EM CONTEXTOS DE RURALIDADE: SÍNTESE DE ESTUDOS DE
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JEVONS, William Stanley. A Teoria da Economia Política. São Paulo: Nova Cultural,
1996.
MARTINS, Rodrigo Constante. Do bem comum a ouro azul: a crença na gestão racional
da água. In: Contemporânea – Revista de Sociologia da UFSCar, v. 2, n. 2, 2012, p. 465-
488.
PARETO, Vilfredo. Manual de Economia Política. São Paulo: Abril Cultural, 1984.
SÃO PAULO. Lei 7.663, de 30 de Dezembro de 1991. São Paulo: Poder Legislativo, 1991.
SÃO PAULO. Lei 12.183, de 29 de Dezembro de 2005. São Paulo: Poder Legislativo,
2005.
WALRAS, Léon. Compêndio dos Elementos de Economia Política Pura. São Paulo: Abril
Cultural, 1983.
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