A Transparência da Gestão Fiscal nos Municípios da Região Metropolitana de Fortaleza

MARLYO OLIVEIRA SILVA

Centro Universitário Estácio do Ceará
Universidade Federal do Ceará

Resumo

O artigo tem por objetivo analisar como as práticas de divulgação dos instrumentos de
transparência efetuados na internet têm sido realizadas pelos gestores dos municípios que
compõem a região metropolitana de Fortaleza – CE previstos em lei. A base teórica procede
dos autores que, no âmbito da Gestão Pública, estudam a transparência da gestão fiscal, bem
como das leis que prescrevem as normas acerca da transparência em ambientes da internet. A
metodologia adotada foi a combinação do tipo qualitativa, descritiva, bibliográfica e
documental por meio da qual chegaram-se aos dados de todos os municípios da região
metropolitana de Fortaleza, considerando como recorte temporal o ano de 2016. Os resultados
da análise indicam que existe uma tendência positiva entre os gestores em publicar seus
instrumentos de transparência, mas nem todos atendem a contento o que prescreve a Lei de
Acesso à Informação. Em função desses achados, a conclusão a que se evidencia indica que
entre os municípios existem diferenças expressivas no que concerne às práticas de publicação
de seus instrumentos de transparência, pois, se de um lado, existem aqueles que publicam
suas informações da gestão fiscal, de outro lado, existem os que não atualizam essas
informações e/ou nem publicam. Se de um lado existe um pequeno número de gestores que
permitem o acesso as pessoas deficientes, de outro lado ainda existe um significativo número
que descumpre esse quesito da lei. Finalmente, a pesquisa mostra que falta muito para que os
municípios da região metropolitana de Fortaleza amadureçam sua prática de transparência
fiscal.

Palavras chave: Transparência, Lei de Responsabilidade Fiscal, Região Metropolitana de

Fortaleza.

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 1 INTRODUÇÃO
De acordo com autores, como Lima e Castro, (2013), Franco, et al (2014) e Barros e
Fonseca (2015), no âmbito da pesquisa acadêmica da área de Gestão Pública, constitui-se
truísmo afirmar que a transparência fiscal na gestão pública brasileira teve seu primeiro
impulso no ano 2000 com a concepção da conhecida Lei de Responsabilidade Fiscal,
doravante LRF (BRASIL, 2000). Conforme o seu Art. 1°, a LRF é importante porque
“estabelece as normas de finanças públicas voltadas para responsabilidade fiscal”.
Não obstante isso, somente com a Lei Complementar n° 131/2009 (BRASIL, 2009) é
que a transparência atinge o seu apogeu jurídico na medida em que, em função dessa lei, os
gestores públicos passam a ser obrigados a publicar seus instrumentos de transparência da
gestão fiscal à luz das normas estabelecidas por essa lei complementar.
Estudos como o de Franco et al (2015) mostram que a lei de acesso à informação
(BRASIL, 2011), doravante LAI, também constitui um expediente jurídico relevante na
prática de publicação na web das contas dos gestores públicos, pois essas práticas de
divulgação são reguladas por lei, não sendo admissíveis técnicas de divulgação espontânea.
Nesse sentido, conforme a lei de acesso à informação,
É dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será
franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma
transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão. (BRASIL,
2011, Art. 5o Lei de Acesso à Informação)
Diante desse panorama jurídico, torna-se evidente que a lei complementar (BRASIL,
2009) e a lei de acesso à informação (BRASIL, 2011) fortalecem a LRF, pois ambas
estabelecem diretrizes legais que coagem os gestores a deixarem claros para a população
como os gastos foram e/ou serão efetivados em seu governo.
Conforme as pesquisas de Lima e Castro, (2013), Franco, et al (2014) e Barros e
Fonseca (2015), não só é inconteste a relevância do tema da transparência fiscal para área
de Gestão Pública como também esses autores atestam que nem todos os municípios
atentam para o que determina a LRF, segundo a qual “a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis,
orçamentários e fiscais” de forma periódica em seus respectivos portais de transparência na
internet (BRASIL, 2000, § 2º do art.48).
Considerando que a legislação brasileira institui a divulgação das informações
contábeis na internet como uma prática obrigatória, o presente artigo busca entrar no debate
acerca da transparência fiscal, deixando-se guiar pela seguinte questão norteadora: Como as
prefeituras municipais da região metropolitana de Fortaleza estão atendendo aos critérios da
Lei de Acesso à Informação na divulgação de seus instrumentos da transparência da gestão
fiscal publicados nos portais da internet no ano de 2016?
A referida questão é formulada com o objetivo geral de analisar como as prefeituras
que compõem a região metropolitana de Fortaleza divulgaram os seus instrumentos da
transparência da gestão fiscal nos portais da internet durante o ano de 2016, relacionando os
critérios de divulgação da Lei de Acesso à Informação com o que é determinado pela Lei
de Responsabilidade Fiscal. Para tanto, o primeiro objetivo específico foi o de relacionar a
organização dos conteúdos dos sites de transparência dos municípios estudados com os
critérios estabelecidos pela Lei de Acesso à Informação para, em seguida, verificar a
frequência da publicação dos instrumentos da transparência da gestão fiscal publicados
pelos gestores dos supracitados municípios.
O estudo se faz relevante na medida em que examina como tem acontecido a
divulgação dos instrumentos de transparência da gestão fiscal efetuados na internet pelos
gestores da região metropolitana de Fortaleza. Conforme será mostrado mais adiante na
fundamentação teórica, alguns estudos têm analisado a transparência fiscal em âmbito

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nacional (CRUZ E SILVA, 2012; RIBEIRO E ZUCCOLOTTO, 2012) ou em alguns
estados da federação, como Paraná (FRANCO et al. 2015; BARROS e FONSECA, 2015) e
o Ceará (SANTOS et al. 2012; RODRIGUES-JÚNIOR E SALGUEIRO, 2015). E todos
apontam a necessidade de que se invistam em outras pesquisas que atualizem o perfil da
transparência fiscal na gestão pública do Brasil razão pelo qual optou-se por desenvolver
esse tema no presente trabalho.
O artigo está organizado em cinco sessões. Por meia dessa introdução, constrói-se o
objeto de estudo, salientando sua relevância para área. Na sequência, apresentam-se os
autores e as leis que dão sustentação teórico-jurídica à argumentação. Em seguida,
evidenciam-se os aspectos metodológicos da pesquisa para, com base neles, delinearem-se
a análise e a discussão dos dados. Finalmente, apontam-se as conclusões a que se chegou
com o exercício de análise acerca das práticas de divulgação dos instrumentos de
transparência efetuados na internet pelos gestores dos municípios que compõem a região
metropolitana de Fortaleza – CE.

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1. Dos aspectos jurídicos primitivos
Estudos relevantes na área da Gestão Pública (MEIJER, 2009; BARROS, FONSECA,
2015) mostram que a transparência é um tema muito investigado e esse interesse não se
justifica apenas por ser a transparência um assunto novo, mas, e, sobretudo, porque a
sociedade, paulatinamente, vem despertando para a necessidade de acompanhar de perto os
investimentos dos gestores públicos em pastas de relevância social, como educação e saúde,
por exemplo.
Em função desse crescente interesse da sociedade por querer saber onde e como os
recursos vem sendo aplicados, uma série de dispositivos legais tem sido elaborada a fim de
definir o que é transparência no âmbito da administração pública. Essa elaboração, no
entanto, vem se costurando ao longo da história jurídica do país e ela começa muito antes da
Constituição Federal.
Assim, um recuo na história legal do Brasil faz-se necessário a fim de que se recorde
aqui da Lei Federal n. 4.320/64, de 17 de março de 1964, vigente até os dias atuais, a qual,
mesmo sem mencionar a categoria da transparência, já instituía diretrizes legais que obrigam
os gestores públicos a elaborar “Balanços Orçamentários, Balanços Financeiros, Balanços
Patrimoniais e Demonstrações das Variações Patrimoniais” (BRASIL, 1964, artigo 101).
Mais tarde, no texto oficial da Constituição Federal, lê-se que
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficiência. (BRASIL, 1998, Art. 37)
De acordo com a Constituição Federal, entre os princípios citados acima que devem
pautar as práticas dos gestores públicos brasileiros, estão o de publicidade e eficiência. Isso
posto, é razoável afirmar que, embora a jurisprudência do país já tenha instituído a
obrigação de os gestores elaborarem seus balanços orçamentários, financeiros, patrimoniais
bem como suas demonstrações das variações patrimoniais (BRASIL, 1964) e,
posteriormente, tenha avançado no sentido de determinar o uso dos princípios da
publicidade e eficiência (BRASIL, 1998), ainda carecia delimitar o que se poderia
compreender por transparência da gestão fiscal pública, pois ainda não se tinha
instrumentos que poderiam ser designados para basilar a publicação das informações
contábeis do gestores.
2.2. Da publicidade e transparência

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 Segundo Cruz et al (2012, p. 154) “a transparência na evidenciação dos atos e das
contas da gestão pública é uma questão que encerra relevância social e que ganhou maior
notoriedade no Brasil a partir da edição da Lei Complementar n° 101/2000”. Essa lei,
qualificada também de Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), obriga as entidades
governamentais a divulgarem ”suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais”
periodicamente, com o propósito de estabelecer o acompanhamento dos investimentos
públicos por parte da população, responsabilizando aqueles gestores que desobedecerem esta
lei (BRASIL, 2000, § 2º do art.48).
Diante disso, afigura-se relevante destacar que, em seu artigo 48, a LRF atesta que os
“instrumentos da transparência da gestão fiscal” (BRASIL, 2000) são assim nomeados:
os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações
de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas desses documentos (BRASIL, 2000, Art.48)
Se por um lado, essa lei define e nomeia os instrumentos da transparência de uma
gestão pública, ampliando os horizontes e obrigando os gestores a dar transparência aos usos
que fazem dos recursos públicos, pelo outro lado, o controle e fiscalização cabiam apenas ao
congresso nacional e aos tribunais de conta, conforme está instituído no texto legal.
O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de
Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério
Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei
Complementar... (BRASIL, 2000, Art. 59)
Conforme pode-se perceber pela citação acima, a sociedade ainda estava à margem de
uma participação mais efetiva no controle e fiscalização dos gastos dos recursos públicos.
Nesse sentido, na medida em que a sociedade foi se engajando e exigindo participar para
conhecer os investimentos dos seus gestores públicos, novos dispositivos legais foram
sendo elaborados a fim de instituir jurisprudências que enquadrem a maneira pela qual a
transparência da gestão pública chegasse ao cidadão comum. Desse modo,
aproximadamente 10 anos depois da LRF, surge a Lei complementar nº 131/2009
(BRASIL, 2009) a qual, em seu parágrafo único, atesta que
A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências
públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos,
lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a
execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso
público;
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e
controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo
Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-
A.” (NR) (BRASIL, 2009, parágrafo único)
A citação acima é relevante porque demonstra que um dos avanços dessa lei
complementar em relação à LRF diz respeito, notadamente, à aproximação do cidadão
comum ao controle e à fiscalização dos arrecadamentos e aplicações dos recursos públicos
pelos gestores. Se a lei complementar ampliou o controle social, então, como bem delibera
o texto legal
Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão

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 competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições
estabelecidas nesta Lei Complementar. (BRASIL, 2009, Art. 73-A)
Nesse sentido, a ponderação de Castro (2010, p. 275) é expressiva, pois, em suas
palavras “é preciso que o cidadão acompanhe os atos da Administração Pública e de seus
agentes e se conscientize deles, denunciando, quando for o caso”.
De acordo com a referida lei, além de a transparência ser assegurada pela participação
popular no controle e fiscalização “das demonstrações contábeis de publicidade obrigatória
ao setor público” (FRANCO et al, 2014, p. 144), ao mesmo tempo, ela obriga aos gestores
a disponibilizarem suas informações contábeis de maneira clara e em tempo real,
considerando, para tanto, os usos de “meios eletrônicos de acesso público”.
Mas o que seria o tempo real? O que poderia caracterizar os meios eletrônicos? Como
instituir padrões de controle da prática de publicação e transparência das contas públicas?
Respostas a essas indagações foram trazidas pelo Decreto n0 7.185/2010 que detalhe e
explica as questões trazidas à tona pela LC no 131/2009.
Assim, o tempo real para publicar os demonstrativos contábeis passa a ser o que o
referido decreto instituiu como sendo até o primeiro dia útil imediato à data do registro
contábil dos atos e fatos que possam modificar o patrimônio público e a disponibilização
das informações detalhadas acerca da execução orçamentária e financeira das gestões
governamentais. Desse modo, as informações orçamentárias e financeiras devem estar
disponíveis na web nesse tempo sem que, para acessá-las, o cidadão comum precise de
cadastramentos e/ou senhas (BRASIL, 2010).
Desde que as leis relativas à divulgação dos instrumentos de transparência da gestão
fiscal em ambientes digitais foram promulgadas pela presidência da república, a
proliferação de sites de portal da transparência passou a ser uma dinâmica que pauta as
práticas adotadas pelos gestores públicos a fim de que garantam transparência acerca dos
gastos e investimentos com a máquina pública.
Contudo, autores como Rodrigues-Júnior e Salgueiro (2015) suscitam questionamentos
segundo os quais procuram-se indagar como a prática de divulgação digital desses
instrumentos de transparência vem se consolidando no país? De que maneira os gestores
públicos vêm cumprindo as determinações legais? Os próprios autores citados atestam que
a internet tem servido de tecnologia próspera na tarefa de tornar mais célere a publicação
das contas públicas e, como eles analisam, a divulgação das informações contábeis na
internet “é um meio encontrado de aproximar o estado e a sociedade” (RODRIGUES-
JÚNIOR E SALGUEIRO, 2015, p. 51).
Em acréscimo a isso, é relevante destacar que, de acordo com o art. 48 da Lei de
Responsabilidade Fiscal, é seguro afirmar sobre a obrigatoriedade em dar ampla divulgação
aos instrumentos de transparência da gestão fiscal. Os artigos 52 a 55 dessa mesma lei
discorrem sobre o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e o Relatório de
Gestão Fiscal (RGF).
O RREO especifica detalhadamente a concretização das receitas e a execução das
despesas por categoria econômica em um determinado período de tempo, além de
demonstrar também os recursos aplicados em educação, saúde e previdência. A lei
determina que a divulgação desse relatório deva ser feita bimestralmente.
Já o RGF deverá demonstrar informações acerca “da despesa total com pessoal,
distinguindo a com inativos e pensionistas, dívidas consolidada e mobiliária, concessão de
garantias, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita”. Para a divulgação do
RGF a lei determina que a publicidade seja quadrimestralmente, sendo que no terceiro e
último quadrimestre o gestor demonstre o “montante das disponibilidades de caixa em
trinta e um de dezembro e da inscrição em restos a pagar”. Os relatórios deverão ser
publicados em até trinta dias da data de sua preparação. (BRASIL, 2000, Art. 55).

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 Naquilo que concerne às leis orçamentárias, é essencial destacar aqui a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), fonte também de
verificação de publicidade para esta pesquisa. A LDO compreende as metas, objetivos e
prioridades da administração pública e orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual.
De acordo com a literatura da área,
a LDO é reforçada na LRF pela incorporação do anexo de metas
fiscais e do anexo de riscos fiscais, onde são estabelecidas pelo ente
da federação as metas pretendidas no orçamento e os riscos que
poderão prejudicar o alcance das referidas metas (FORTES, 2005, p.
104)
A LOA estima como são fixadas as despesas e previstas as receitas de cada exercício
financeiro, pois, nas palavras de Fortes (2005), ela consiste em um “instrumento de
planejamento utilizado pelo governo para gerenciar receitas e despesas”. Andrade (2013, p.
58), por sua vez, ao se referir à LOA, acrescenta que, ao divulga-la, os gestores públicos
devem obedecer “os princípios de unidade, universalidade e anualidade”, designados como
princípios orçamentários.
Para Lima e Castro (2013), os referidos princípios podem assim ser compreendidos; Por
unidade, entende-se que só deve existir um único orçamento para cada ente da federação. Por
universalidade, os autores explicam que todas as receitas e despesas devem estar contidas no
orçamento das entidades públicas; finalmente, por anualidade, Lima e Castro mostram a
relevância da periodicidade de um ano na divulgação da previsão das receitas e estimativa das
despesas.
Acerca das prestações e contas, a LRF textualiza que
As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além
das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes
Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no
art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do
respectivo Tribunal de Contas (BRASIL, 2000, Art. 56).
A relevância dessa citação para a presente pesquisa diz respeito ao combate à
sonegação, haja vista, por esse instrumento de transparência, ter-se condições de investigar se
houve ou não desvios do que fora previsto na arrecadação.
Não basta para a presente pesquisa verificar apenas se os gestores disponibilizam seus
instrumentos de transparência nos sites destinados a esse fim. Há o interesse de verificar ainda
se essa divulgação está abalizada pelos critérios de como o Estado deve garantir ao cidadão o
acesso às informações e se existem diferenças significativas entre os municípios de uma
mesma região, como a que está sendo investigada neste trabalho.
É nesse contexto que surge a Lei de Acesso à Informação (BRASIL, 2011, Art. 50). De
acordo com essa lei, a divulgação não apenas deve ser transparente, clara e ágil, mas deve ser
“obrigatória em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).” (BRASIL, 2011,
§ 2o do Art. 50). Porém, essa divulgação não pode acontecer de qualquer modo, haja vista a
necessidade de atender a critérios ditados pela própria lei segundo a qual os sites devem:
I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à
informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de
fácil compreensão;
II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos
eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e
texto, de modo a facilitar a análise das informações;
III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em
formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina;

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 IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da
informação;
V - garantir a autenticidade e a integridade das informações
disponíveis para acesso;
VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;
VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado
comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou
entidade detentora do sítio; e
VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de
conteúdo para pessoas com deficiência (BRASIL, 2011, § 3o do Art.
50).
Nesse sentido, outra recente lei complementar n° 156/2016 ratifica à lei de acesso à
informação quando determina que
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e
fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecido pelo
órgão central de contabilidade da União, os quais deverão ser
divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público [grifos
nosso] (BRASIL, 2016, § 2o)
Em função do exposto até aqui, é que pesquisadores têm se debruçado em estudos que
procuram observar como os gestores públicos estão usando os recursos digitais para
publicar os seus instrumentos de transparência.
2.3. Das pesquisas na área
No âmbito nacional, estudiosos pesquisaram a transparência nos municípios
brasileiros, como Cruz e Silva (2012) e Ribeiro e Zuccolotto (2012). Outras investigações,
por sua vez, contextualizam seus dados em estados da federação, como é o caso de Franco
et al (2014), que procuraram identificar o nível de transparência eletrônica das contas
públicas dos gestores dos municípios do Paraná; Barros e Fonseca (2015) fizeram uma
análise sobre quais os fatores influenciam na transparência fiscal dos municípios do Estado
do Paraná.
No que concerne ao Estado do Ceará, é possível referenciar dois importantes estudos.
O primeiro foi realizado por Santos et al (2012) por meio do qual esses autores analisaram
a transparência da gestão fiscal dos municípios da região metropolitana de Fortaleza. O
segundo trabalho, é o estudo de Rodrigues-Júnior e Salgueiro (2015) no qual eles
procuraram examinar a tempestividade e a regularidade da divulgação das informações
contábeis nos portais da internet dos municípios do Ceará. É notória a conclusão a que
ambas as pesquisas chegam: apesar dos avanços na legislação, muitos municípios ainda não
atendem as normas estabelecidas em lei, o que torna a presente investigação relevante.
No Estado do Ceará, existem duas regiões metropolitanas: a do Cariri, que fica no sul
do Estado e a de Fortaleza, que reúne os municípios adjacentes à capital. Nesse sentido, no
âmbito da assembleia legislativa do Estado do Ceará, há um debate sobre o acréscimo ou
não de municípios na região metropolitana de Fortaleza. Entre os argumentos, está o fato de
que, ao entrar nessa região, “os municípios passam a receber os investimentos destinados a
Região Metropolitana de Fortaleza, aumentando consideravelmente os próprios
orçamentos” (DIÁRIO DO NORDESTE, online)i, conforme noticiou a mídia do Estado em
diversas notícias e reportagens.
Ponderando que os municípios da região metropolitana de Fortaleza compõem um
espaço geoeconômico com indicadores de desenvolvimento socioeconômicos melhores do
que de outras regiões do Estado do Ceará, hipotetiza-se que quanto mais desenvolvidos

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 forem esses municípios, maior será o cuidado na divulgação de seus instrumentos de
transparência fiscal.
Esse pressuposto de trabalho evoca alguns estudos que defenderam que quanto maior
for o perfil de desenvolvimento econômico, maior o nível de transparência de seus gestores
no que concerne à publicação de seus demonstrativos contábeis (CRUZ et al., 2012;
PEREIRA e ZUCCOLOTTO, 2012; MELO at all., 2016; RODRIGUES-JÚNIOR e
SALGUEIRO, 2015).

3 METODOLOGIA
Ao estudar o modo pelo qual os instrumentos de transparência fiscal foram ou não
publicados na internet pelos gestores municipais da região metropolitana de Fortaleza no ano
de 2016, indagou-se sobre qual o tipo de pesquisa melhor se adequaria a esse investimento
acadêmico. Assim, com base em Gil (2002; 2008), foi possível delinear o perfil da pesquisa
quanto aos objetivos, aos procedimentos e à abordagem do problema.
3.1 Caracterização da pesquisa
Considerando que o objetivo geral do trabalho foi o de analisar como se deu a
publicação dos instrumentos de transparência fiscal publicados na internet pelos gestores
municipais da região metropolitana de Fortaleza no ano de 2016 à luz das leis de
responsabilidade fiscal (BRASIL, 2000) e a Lei de Acesso à Informação (BRASIL, 2011), a
presente pesquisa é do tipo descritiva. De acordo com Gil (2008, p. 28) “as pesquisas deste
tipo têm como objetivo primordial a descrição das características de determinada população
ou fenômeno”.
Considera-se a publicação dos instrumentos de transparência fiscal à luz do que
prescreve a legislação do país é um genuíno fenômeno social relevante o qual deve ser
descrito a fim de se verificar se a transparência fiscal vem sendo praticada a contento. Além
disso, julga-se que, ao isolar os municípios de uma determinada região do Estado Ceará, como
a região metropolitana de Fortaleza, estar-se-ia estudando “as características de um grupo”
(GIL, 2008, p. 28), o que reforça a classificação de a presente pesquisa, quanto ao objetivo,
ser de natureza descritiva.
Quanto aos procedimentos adotados, a pesquisa é do tipo bibliográfica e documental.
Conforme explica Gil (2008, p. 50) “a pesquisa bibliográfica é desenvolvida a partir de
material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científico” (GIL, 2008, p.
50). Embora no livro de 2002, esse autor exponha que “nem sempre fica clara a distinção
entre pesquisa bibliográfica e documental” (GIL, 2002, p. 46), em outro livro, o mesmo autor
atesta que a diferença entre ambas estaria "na natureza das fontes” (GIL, 2008, p. 51).
Desse modo, ao fazer a revisão das leis do país pertinentes à pesquisa bem ao proceder
ao estudo dos livros e artigos elaborados pelos autores que se interessam pelo tema da
transparência fiscal no âmbito da Gestão Pública, laborou-se uma pesquisa do tipo
bibliográfica. Concomitantemente, na medida em que os dados analisados se constituíram da
publicação dos instrumentos de transparência publicados nos portais da transparência dos
municípios da região metropolitana de Fortaleza, optou-se pelo tipo de pesquisa documental.
Finalmente, quanto à abordagem do problema, a investigação se deixou guiar pela
orientação epistemológica da pesquisa qualitativa, pois o tratamento dado à análise dos dados
foi do tipo interpretativo na medida em que não se selecionou técnicas estatísticas. Um
adendo, contudo, faz-se necessário. Mesmo que a postura que orienta a abordagem do
problema seja qualitativa, para fins de sistematização dos dados, optou-se por tabulações
quantitativas simples na medida em que se procederam a cálculos percentuais a fim de se
verificar a frequência de publicação ou não dos instrumentos de transparência fiscal nos
portais de transparência dos municípios estudados, chegando a uma visão panorâmica da
transparência dos gestores públicos.

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 3.2 Procedimentos para coleta e análise dos dados
Para o processo de coleta de dados, procedeu-se ao exame dos portais de transparência o
qual se deu pelo site de busca Google. Para tanto, adotou-se o uso das expressões “região
metropolitana de Fortaleza” e “municípios da região metropolitana de Fortaleza”. Nessa
primeira busca, chegou-se ao site do Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará
(IPECE)ii por meio do qual acessou-se ao seguinte mapa:

Figura 1 – Mapa da Região Metropolitana de Fortaleza.

Fonte: Dados da pesquisaiii

Com base no referido mapa, foram identificados 19 munícipios e, a partir daí, refinou-se
a busca por meio da expressão “portal da transparência do município de Fortaleza”,
atualizando apenas o nome de cada um dos 19 municípios de que se compõem a região
metropolitana de Fortaleza.
Identificados os 19 sites, constituíram-se três matrizes analíticas por meio das quais,
houvesse um modo de estabelecer relações entre as características do site e o que determina a
Lei de Acesso à Informação (Ver tabela 1) e de cotejar, percentualmente, se os referidos
portais publicam seus instrumentos de transparência (ver tabelas 2 e 3).
Tabela 1 - Critérios da divulgação de acordo com a Lei de Acesso à Informação
Fonte: do próprio autor

PRMF Sites FBP GR AASE FUEI AII AI CI APCD

Fortaleza
Caucaia
Maracanaú
Maranguape
Aquiraz
Pacatuba

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 Cascavel
Pacajus
Horizonte
Trairi
Eusébio
São Gonçalo do Amarante
Itaitinga
Paracuru
Paraipaba
Guaiuba
Chorozinho
Pindoretama
São Luís do Curu

Legenda:
PRMF Prefeituras da Região Metropolitana de Fortaleza
FBP O site contem ferramenta de busca e pesquisa
GR O site permite a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos
AASE O site possibilita o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos
FUEI O site divulga em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação
AII O site garante a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso
IF O site mantem as informações atualizadas disponíveis para acesso
CI O site indica local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se
APCD O site garante a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência

A primeira matriz analítica, acima na tabela 1, foi organizada a fim de estabelecer as

relações entre os portais de transparência dos municípios e os critérios adotados pela Lei de
Acesso à Informação no Brasil. O critério adotado para organizar a listagem dos municípios
na matriz 1 foi considerar o número de habitantes, de acordo com a informação obtida pelo
IBGE acerca do senso de 2010iv. Assim, à luz desse critério, começa-se pelo maior município
e conclui-se a referida matriz pelo menor.
Para a segunda e terceira matrizes analíticas, adotou-se o critério de verificar
percentualmente a publicação ou não dos instrumentos de transparência nos respectivos sites
das prefeituras. Para que o leitor visualize melhor esse procedimento de análise,
disponibilizam-se, subsequentemente, os referidos instrumentos de análise, abaixo.
Tabela 2 – Frequência de publicidade das leis orçamentárias e das prestações de contas
Fonte: Dados da pesquisa

Munícipios por situação da publicidade LEIS ORÇAMENTÁRIAS % PRESTAÇÕES DE CONTAS %

Munícipios que não publicaram
Municípios que publicaram
Total de municípios

Tabela 3 – Frequência de publicidade dos Relatório Resumido da Execução Orçamentária, Relatório de

Gestão Fiscal e Versões Simplificadas
Fonte: Dados da pesquisa

Munícipios por situação da publicidade RREO1 % RGF2 % V S3 %

Munícipios que não publicaram
Municípios que publicaram
Total de municípios

Legenda:

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 1 - Relatório Resumido da Execução Orçamentária
2- Relatório de Gestão Fiscal
3- Versões Simplificadas
Por uma questão ética, não será mencionado o nome de nenhum município, pois o
objetivo do trabalho não é de militância política, mas de examinar como os gestores da região
metropolitana de Fortaleza atendem a lei de responsabilidade fiscal e de acesso à informação
no tratamento que eles dão à publicação de seus instrumentos de transparência fiscal nos
portais da transparência de seus municípios.
Explicados o tipo de pesquisa e as técnicas usadas para a coleta e a sistematização dos
dados, na sessão que se segue, procede-se ao exercício qualitativo da análise.

4 ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS DADOS

Essa seção está dividida em suas subseções. Na primeira, será avaliado se os sites estão
atendendo ou não o que determina a Lei de Acesso à Informação (LAI) e na segunda
subseção, será analisada a frequência de como os gestores publicam seus instrumentos de
transparência nesses sites.
4.1 Os sites da transparência e a Lei de Acesso à Informação
O primeiro dado relevante da pesquisa se refere ao fato de todos os 19 municípios de
que se compõe a Região Metropolitana de Fortaleza apresentarem o seu portal da
transparência e todos estarem identificados adequadamente pela extensão <ce.gov.br>, o que
confirma a identificação desses entes como poder público. O fato de todos os municípios
apresentarem o seu site dedicado à publicação de seus instrumentos de transparência tem a ver
com o que determina a Lei de Acesso à Informação que, em seu § 40 do Art.8 preceitua que
Os Municípios com população de até 10.000 (dez mil) habitantes
ficam dispensados da divulgação obrigatória na internet a que se
refere o § 2o, mantida a obrigatoriedade de divulgação, em tempo real,
de informações relativas à execução orçamentária e financeira, nos
critérios e prazos previstos no art. 73-B da Lei Complementar no 101,
de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). (BRASIL,
2001, § 4o, Art.8)
Desse modo, de acordo com a referida Lei, nenhum dos 19 municípios da RMF está
dispensando de, obrigatoriamente, publicarem na internet suas informações da gestão fiscal. A
tabela abaixo disponibiliza a lista dos municípios com seus respectivos números de
habitantes, de acordo com o último censo do IBGE.
Tabela 4 – Municípios da Região Metropolitana de Fortaleza por número de habitantes
Fonte: Dados da pesquisav

MUNICÍPIOS POPULAÇÃO
FORTALEZA 2.452.185
CAUCAIA 325.441
MARACANAÚ 209.057
MARANGUAPE 113.561
AQUIRAZ 72.628
PACATUBA 72.299
CASCAVEL 66.142
PACAJUS 61.838
HORIZONTE 55.187
TRAIRI 51.422
EUSÉBIO 46.033

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 SÃO GONÇALO DO AMARANTE 43.890
ITAITINGA 35.817
PARACURU 31.631
PARAIPABA 30.041
GUAIÚBA 24.091
CHOROZINHO 18.915
PINDORETAMA 18.683
SÃO LUÍS DO CURU 12.332

Ao retomarmos a matriz analítica 1 por meio da qual se estabeleceu relações entre o que
determina a Lei de Acesso à Informação e os sites da transparência fiscal de cada um dos
municípios, chega-se aos seguintes resultados.
O primeiro critério estabelecido pela lei delibera que o site deve apresentar uma
ferramenta de pesquisa e busca que permita o acesso à informação de forma objetiva,
transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão. Dos 19 sites pesquisados, 3 não
apresenta essa ferramenta, o que representa 15,79% dos municípios estudados. Destes
municípios que não apresentam esse instrumento de pesquisa e busca dentro do próprio site, 2
estão entre os 6 municípios de maior número de habitantes da região metropolitana, portanto
são prefeituras muito próximas de Fortaleza e, em comparação com muitas outras da mesma
região, com uma arrecadação um pouco mais privilegiada.
O segundo critério da LAI determina que o site deve possibilitar a gravação de seus
relatórios em diversos formatos eletrônicos e todos devem ser abertos. Além disso, tais
documentos, a exemplos de planilhas e texto, precisam estar disponíveis de modo a facilitar a
análise das informações. Esse critério da lei é descumprido por 100% dos sites pesquisados,
pois nenhum gestor, embora deixe seus documentos em formato pdf, não disponibilizou a
possibilidade de o usuário baixar para o seu computador o Adobe Create PDFvi, que é o
software que permite ler arquivos em pdf. Seria simples que o site disponibilizasse ao usuário
um link para que ele pudesse baixar para seu computador esse programa. Some-se a isso, o
fato de o pdf ser o único formato disponível em todos os sites das prefeituras analisadas.
O terceiro critério da LAI define que o site deve permitir o acesso automatizado por
sistemas externos por formatos abertos a qualquer tipo de máquina. Foi constatado que 100%
dos municípios atendem a esta condição, todos utilizam apenas um formato aberto, o Adobe
Create PDF, e não exigem mecanismos que dificultem o acesso, como senhas.
O quarto critério ordena que os sites devam divulgar em detalhes os formatos para a
estruturação da informação. Mais uma vez, 100% dos sites estudados descumprem essa
determinação na medida em que nenhum deles nem nomeia os formatos de seus documentos
(se é pdf, se é jpegvii, se é word, etc) e tampouco explica como o usuário pode ter acesso a
esses formatos.
O quinto critério da lei diz que as informações no site devem ser autênticas e íntegras.
Os dados mostram que 100% dos sites cumprem essa determinação na medida em que todas
as prefeituras citam a lei de acesso à informação, disponibilizando-a por meio de links, além
de algumas, como as cidades mais desenvolvidas dessa região, terem decretos que definem
regras específicas para a implementação da lei de acesso à informação no âmbito do poder
executivo municipal.
O sexto critério da lei explicita a obrigatoriedade de os sites manterem suas informações
atualizadas. Do universo de 19 municípios, apenas 1 prefeitura, o que representa 5,24%,
descumpre essa lei. Os demais a cumpre, porém parcialmente, pois, como será mostrada mais
adiante nas tabelas sobre a publicação dos instrumentos de transparência, a maioria dos

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gestores públicos disponibiliza um ou outro instrumento, deixando desatualizadas as
informações da gestão fiscal de seu governo.
O sétimo critério da lei aponta como sendo obrigatório indicar no site o local de fácil
acesso para que o usuário possa se comunicar com os responsáveis pelas informações. Quase
100% dos dados analisados mostram o cumprimento desse item da lei por todos os gestores
dos municípios estudados. Trata-se de uma forma de ouvidoria na medida em que o cidadão
pode entrar em contato pelo próprio site ou por telefone a fim de ter atendidas as suas
demandas relativas às informações de que necessita. Assim, além das ferramentas de costume,
como “Fale conosco”, no universo de 19 entes estudados, 9 prefeituras usam o e-sicviii em
seus sites da transparência como modo de incrementar o serviço de ouvidoria entre os seus
munícipes. Percebeu-se que 5,24% dos dados, o que representa um único site, descumpre esse
item da lei na medida em que no portal existe um link informando sobre o serviço de
ouvidoria, porém não existe nenhum meio para se chegar a esse serviço. Isso mostra que, não
basta ter no site os recursos para atender à lei, é necessário que esses recursos, de fato,
estejam funcionando.
Finalmente, o oitavo critério diz respeito ao fato de os sites garantirem a acessibilidade
dos conteúdos às pessoas com deficiência. Esse item da lei de acesso à informação é
descumprido por 11 municípios, o que representa 57,89% do universo pesquisado. Isso
significa que apenas 8 prefeituras, isto é, 42,11 % dos entes estudados, cumprem esse critério
da LAI. É relevante destacar que entre os portais estudados, um único site possui uma
ferramenta que traduz o conteúdo para LIBRASix, porém esse serviço estava temporariamente
desabilitado. Além dos recursos de aumentar e/ou diminuir o tamanho da fonte ou de
estabelecer contraste de luz, um único gestor pensou nas pessoas que precisam de arquivos de
áudio, pois, dos 19 municípios, um único site oferece acessibilidade para deficiente auditivo
na medida em que dispõe de um recurso que utiliza uma animação que ler o texto todo em
libras. Além de libras, esse site também utiliza linguagem em inglês e português.
4.2 A frequência da publicação dos instrumentos de transparência fiscal
No que diz respeito à publicação das leis orçamentárias e das prestações de contas no
ano de 2016, a tabela abaixo, mostra o panorâmica percentual dos dados.
Tabela 5 – Frequência de publicidade das leis orçamentárias e das prestações de contas
Fonte: Dados da pesquisa

Munícipios por situação da LEIS % PRESTAÇÕES DE %

publicidade ORÇAMENTÁRIAS CONTAS
Munícipios que não publicaram 07 36,83% 13 68,42%
Municípios que publicaram 12 63,17% 6 31,58%
Total de municípios 19 100% 19 100%

Conforme ilustra a tabela acima, 63,17% dos municípios, ou seja, 12 entes publicaram suas leis
orçamentárias em formatos abertos, sendo o acesso livre para todos. No que diz respeito à prestação de
contas, há um descompasso percentual expressivo em relação à publicação das leis orçamentárias, pois
a situação enfraquece, haja vista o fato de que 68,42% dos sites, ou seja, 13 deles, não publicaram suas
prestações de contas no ano de 2016. O percentual de 31,58 % dos que publicaram esse documento é
baixo, se considerarmos que a Lei que ampliou e obrigou à publicidade, dando ênfase a transparência é
de 2009 e que todos os prazos para que os municípios se adequassem a ela foram expirados há
bastante tempo.
No que diz respeito à divulgação dos Relatório Resumido da Execução Orçamentária
(RREO), Relatório de Gestão Fiscal (RGF) bem como de suas Versões Simplificadas (VS), a
tabela abaixo traz dados relevantes.

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 Tabela 6 – Frequência de publicidade dos Relatório Resumido da Execução Orçamentária, Relatório de
Gestão Fiscal e Versões Simplificadas
Fonte: Dados da pesquisa

Munícipios por situação da publicidade RREO % RGF % VS %

Munícipios que não publicaram 3 15,79% 3 15,79% 18 94,76%
Municípios que publicaram 16 84,21% 16 84,21% 1 5,24%
Total de municípios 19 100% 19 100% 19 100%

Dos 19 sites dos municípios estudados, 16 deles publicaram seus RREO e RGF, o que
representa 84,21% do universo estudado. Trata-se, portanto, de um dado positivo. Contudo,
não basta apenas publicar, é necessário que essa informação atenda aos critérios da Lei de
Acesso à Informação, pois dentro desse universo percentual, um dos municípios publicou o
RGF e RREO com difícil visibilidade, sendo necessário aumentar muito o recurso do zoom
para poder ter melhor compreensão do conteúdo.
Ainda acerca das peculiaridades relativas aos dados de que se compõe a tabela 2,
acima, é relevante destacar que, entre os portais estudados, encontra-se um site em que a
publicação do RREO é referente apenas ao sexto bimestre de 2016 e do RGF referente ao
terceiro quadrimestre de 2016. Percebeu-se, ainda, que um dos portais da transparência
existem abas sobre os relatórios, porém ao acessa-las não consta nenhuma informação. Outro
site não publicou o RREO referente ao quinto bimestre, enquanto mais um não publicou o
RGF referente ao segundo quadrimestre. Os dados mostram ainda que outro site disponibiliza
apenas o RGF do terceiro quadrimestre e a RREO do sexto bimestre. Finalmente, as versões
simplificadas dos relatórios não foram publicadas por 94,76% dos sites estudados, o que
significa que apenas uma única prefeitura publicou esse documento e ainda o fez
parcialmente, pois no site encontra-se apenas a versão simplificada do relatório resumido de
execução orçamentária.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esse estudo teve por objetivo analisar como as prefeituras que compõem a região
metropolitana de Fortaleza divulgaram os seus instrumentos da transparência da gestão fiscal
nos portais da internet durante o ano de 2016, relacionando os critérios de divulgação da Lei
de Acesso à Informação com o que é determinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
A análise mostrou que, de um modo geral, os dados evidenciaram números positivos
dos municípios que cumprem a obrigação de publicar seus instrumentos de transparência
fiscal. Dessa maneira, considerando o ano de 2016, pode-se concluir que os municípios da
região metropolitana de Fortaleza, de um modo geral, têm a tendência a deixar publicadas
suas leis orçamentárias (63,17%) e as prestações de contas (31,58%). Contudo, o percentual
daqueles que não publicam ainda é expressivo, pois dentro do universo pesquisado 36,83%
dos municípios não publicaram suas leis orçamentárias e 68,42% não publicaram prestações
de contas.
Do mesmo modo, a análise permite concluir que dos 19 sites pesquisados, 84,21% das
prefeituras publicaram seus Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e
Relatório de Gestão Fiscal (RGF). Esse número, no entanto, decai quanto à prática de publicar
as versões simplificadas desses documentos, pois os dados salientam que 94,76% dos
municípios não publicam suas versões simplificadas.
O fato de o número percentual de 15,79% de municípios que não publicam os seus
RREO e RGF estar relacionado a prefeituras com uma arrecadação razoável, por estarem
todos compondo uma região, economicamente, privilegiada dentro do Estado do Ceará se faz
relevante porque desmistifica o pressuposto de que quanto maior for o perfil de
desenvolvimento econômico dos municípios, maior o nível de transparência de seus gestores
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no que concerne à publicação de seus instrumentos de transparência da gestão fiscal. Além do
mais, ao cruzar as leis de responsabilidade fiscal com a lei de acesso à informação, os dados
salientam que quase 100% dos sites atualizam suas informações apenas parcialmente.
Apesar dos números positivos, os dados deixam saliente um fato inconteste segundo o
qual muitos municípios da região metropolitana de Fortaleza ainda descumprem a lei de
responsabilidade fiscal e a lei de acesso à informação. Embora os gestores tenham à
disposição a internet como um espaço que pode viabilizar a transparência, ainda não fazem
uso desse ambiente como deveriam fazer.
O estudo ainda é incipiente seja porque o recorte temporal investigado foi apenas de
um ano, seja porque, em função do tempo de que se dispõe para esse trabalho ter sido exíguo.
Assim, uma sugestão de continuidade para o amadurecimento dessa pesquisa seria refinar o
quadro comparativo entre os municípios, considerando não apenas o cruzamento das normas
da Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Acesso à Informação, como também ampliar as
categorias para governança ou ainda estabelecer critérios mensuráveis do nível da
transparência praticado pelos gestores.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da
Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no
11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá
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_______. Lei Complementar Nº 156, de 28 de dezembro de 2016. Estabelece o Plano de
Auxílio aos Estados e ao Distrito Federal e medidas de estímulo ao reequilíbrio fiscal; e altera
a Lei Complementar no 148, de 25 de novembro de 2014, a Lei no 9.496, de 11 de setembro de
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i
Cf. http://blogs.diariodonordeste.com.br/edisonsilva/assembleia-legislativa/novos-municipios-incluidos-na-
regiao-metropolitana-de-fortaleza/. Cf. http://diariodonordeste.verdesmares.com.br/cadernos/politica/mudancas-
nas-regioes-sao-limitadas-1.1357029
ii
http://www.ipece.ce.gov.br

iii
http://www2.ipece.ce.gov.br/atlas/capitulo1/11/125x.htm

iv
http://cidades.ibge.gov.br/v4/brasil/ce/fortaleza/panorama

v
Tabela organizada conforme dados do IBGE <http://cidades.ibge.gov.br/v4/brasil/ce/fortaleza/panorama>
vi
Como se sabe, a sigla inglesa PDF se refere à expressão Portable Document Format, que pode ser traduzida
em português para Formato Portátil de Documento.
vii
A sigla JPEG se refere à expressão inglesa Joint Photographics Experts Group, que é o grupo que criou
o método de compactação de imagens. No âmbito da informática, jpeg passou a ser considerado como
um formato de arquivo.

viii
“O Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão (e-SIC) permite que qualquer pessoa, física ou
jurídica, encaminhe pedidos de acesso à informação, acompanhe o prazo e receba a resposta da solicitação
realizada para órgãos e entidades do Executivo Federal.” <https://esic.cgu.gov.br/sistema/site/index.html>
ix
Língua Brasileira de Sinais.

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