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O Trimestral Político, Vol. 93, nº 2, abril-junho de 2022

Políticas Industriais ou Estratégia Industrial: A

dificuldade de promulgar a longo prazo
Reforma do lado da oferta no Reino Unido

STEVE COULTER

Resumo
O recente abandono, por parte do governo, da intervencionista “Estratégia Industrial” de Theresa May e a sua
substituição pelo “Plano de Crescimento”, mais amorfo e orientado para objectivos, consternou muitos na
indústria. Mas, em muitos aspectos, a medida apenas exemplifica a natureza ad hoc, imediatista e ideologicamente orientada de
como a estratégia industrial tem sido frequentemente concebida e implementada no Reino Unido desde a sua redescoberta
como uma ferramenta importante da política do lado da oferta seguindo a evolução do mercado. -interregno fundamentalista
thatcherista. Esta visão de curto prazo sabotou repetidas tentativas de levar a economia do Reino Unido a um caminho de
crescimento mais elevado e mais sustentável e provavelmente impedirá o governo de cumprir os seus objectivos em termos de
produtividade, descarbonização e nivelamento através da reindustrialização. O problema tem causas institucionais e
ideológicas, em grande parte relacionadas com o domínio do Tesouro na agenda do lado da oferta e com a sua abordagem
padrão à falha do mercado. Isto impede a adopção bem sucedida dos tipos de estratégias industriais expansivas e “orientadas
para missões” seguidas com mais sucesso noutros países e que poderiam ser transformadoras se aplicadas no Reino Unido.
Palavras-chave: estratégia industrial, política económica, variedades de capitalismo, modelos de crescimento

Introdução produtividade e deslocar sectores da indústria para uma

A REACÇÃO contra a globalização, os pequenos Estados
e os mercados livres está em pleno andamento nas
economias avançadas. Os governos enfrentam novos
problemas enormes, como as alterações climáticas, que
os mercados abertos terão dificuldade em resolver sem
intervenção estatal. Uma das manifestações mais claras
do eclipse do fundamentalismo de mercado e do regresso do
“Grande Estado” é o contínuo renascimento da política
industrial. O Reino Unido faz parte desta tendência. O governo
conservador de Boris Johnson, de espírito
comunitário, utilizou todo o peso do Estado para preservar
empregos e empresas durante a pandemia. Tem grandes planos
para o rescaldo do Brexit e da Covid-19 para revitalizar as
economias regionais, impulsionar a
revolução industrial verde e desenvolver novas tecnologias e
cadeias de abastecimento utilizando políticas industriais. Mas
existe uma estratégia clara por trás disso e ela
funcionará?
Este artigo avalia o recente renascimento da política
industrial. Argumenta que o Reino Unido poderia beneficiar da
utilização de uma política industrial para aumentar
[Correção adicionada em 08 de abril de 2022, após a primeira
publicação online: Os direitos autorais foram atualizados.]
© 2022 Political Quarterly Publishing Co (PQPC).
trajectória de maior crescimento, mas enfrenta uma série de
obstáculos políticos, burocráticos e institucionais ao
fazê-lo. Depois de avaliar os actuais desafios políticos, o
artigo examina as sucessivas “estratégias” industriais do
Reino Unido ao longo das últimas duas décadas,
argumentando que a sua aplicação inconsistente e
excessivamente politizada significa que só tiveram sucesso
intermitentemente. A secção comparativa que se segue
argumenta que as instituições do lado da oferta do Reino
Unido, bem como o modelo de crescimento seguido pelos
governos ao longo dos últimos quarenta
anos, combinaram-se para amplificar estes problemas. A
secção final retira algumas lições para o Reino Unido e
define como uma estratégia de longo prazo poderia
funcionar.
Usando o estado para reconstruir melhor
A amplamente utilizada Organização para Economia
A descrição da Cooperação e Desenvolvimento (OCDE) da
política industrial enquadra-a como um programa de
intervenção governamental que visa melhorar o ambiente de
negócios ou alterar a estrutura da economia no sentido de
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oferecem melhores perspectivas
de crescimento do bem-estar social.1 Esta é
uma definição ampla para
significa que os governos
os países industriais praticam políticas industriais,
quer o admitam ou não.
No entanto, o clima intelectual durante a década de 1990 e os
anos 2000 foram de profundo ceticismo em relação
intervenção estatal, apoiada pelo Fundo Monetário
Internacional, Comissão Europeia
e a doutrina da OCDE que favorece a concorrência e
mercados abertos. Esses receios foram
varrido na última década por uma combinação de trauma
económico interno e aumento
tensões geopolíticas. A Crise Financeira Global (GFC) de
2008-2010 destruiu qualquer
crença na supremacia dos mercados. Uma sucessão de outros
desafios desde então
trouxe um estilo de capitalismo mais gerenciado à
tona como o meio preferido de lidar
mudança económica.
Há uma série de forças poderosas por trás
esse. Politicamente, a ascensão do populismo empurrou
principais governos na maioria dos países para
tentar evitar que os efeitos persistentes da desindustrialização se
repercutam na política, aumentando
o número de empregos fabris bem remunerados em áreas
deixadas para trás. Esta tendência está sendo reforçada
por guerras comerciais, preocupações com a segurança tecnológica em
relação à China e às erupções do nacionalismo das vacinas
provocadas pela Covid-19. Esses choques
tornaram as extensas cadeias de abastecimento globais usados
na fabricação parecem cada vez mais arriscados e apresentou
aos governos novas justificativas
para tentar trazer de volta a produção (e os empregos) casa -
ou pelo menos para uma vizinhança amigável. O
necessidade urgente de descarbonizar as economias proporciona
razões adicionais para a reestruturação económica liderada
pelo Estado, bem como a oportunidade de construir
indústrias “verdes” para substituir indústrias “marrons” em declínio uns.
Finalmente, a mudança tecnológica juntamente com crescimento
lento da produtividade em muitos países (nomeadamente o Reino
Unido) são amplamente reconhecidos como desafios críticos do lado da
oferta que exigem uma gestão prática e não simplesmente mais
mercados.
Os governos estão a responder a estes desafios através
da implementação de medidas de sondagem ambiciosas.
estratégias industriais para gerir a economia
transições e garantir recuperações geradoras de emprego em setores
estrategicamente importantes onde
1
K. Warwick, 'Além da política industrial', OCDE STI
Documento de Política, não. 2, 2013.
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O Trimestral Político, Vol. 93, nº
desfrutar de vantagem comparativa real ou
EUA, propostas de política industrial
reviver e realocar tecnologias de fabricação e preservação para
combater a China são uma
das poucas coisas que unem os democratas e
Republicanos. Uma política industrial massiva
pacote está passando pelo Congresso e
movimentos estão em andamento para reestabelecer semicondutores
fabricação amigável, mas estrategicamente
vulnerável Taiwan para Nova Iorque.
Entretanto, a estratégia “2025” da China visa
reorientar a sua economia para uma via paralela de
as exportações e o crescimento liderado pelo mercado interno através de
intervenções específicas em sectores-chave. Na Europa,
A Alemanha e a França assinaram um pacto para
reviver a produção e criar mais
'campeões nacionais'. A Comissão Europeia está a levar a cabo
uma iniciativa a nível da UE
estratégia industrial para tornar isso mais fácil. O Reino Unido tem
vários cães nessa briga. Assim como o
acima, Covid-19 e Brexit são choques profundos
que se combinaram para perturbar o trabalho principal setores
da economia de criação e de exportação, respetivamente.2 O
Reino Unido assistiu a um colapso do
PIB mais acentuado durante a pandemia do que qualquer outro país. outro
país do G20, exceto a Espanha, e sua subsequente
a recuperação não conseguiu colmatar a lacuna. O recente O
White Paper Leveling Up apresentou um amplo e
mas profundo, um conjunto de problemas de crescimento lento da
produtividade, estagnação dos salários reais e problemas regionais.
disparidades económicas que são consideravelmente
pior no Reino Unido do que em qualquer outro lugar.
Enquanto isso, a recente oferta bem divulgada
gargalos resultaram em empregadores relatando as pressões mais
intensas sobre os salários em várias décadas, embora não o
suficiente para compensar
para o aumento da inflação. O governo está exteriormente
relaxado em relação a isto, pintando-o como um choque positivo
do Brexit que irá levantar a estagnação rendimentos. Mas, a taxa
de crescimento da produtividade
também precisará subir acentuadamente a partir de sua base baixa se isto
não conduzir a uma espiral salários-preços. No entanto, é pouco
provável que o ajustamento dos salários e da produtividade liderado
pelo mercado seja suficiente entregar isso em um período de tempo
razoável,
deixando um papel significativo para a indústria e
política regional para levar as empresas a melhorar o seu desempenho.
2
S. Coulter e C. Palmou, 'O Reino Unido numa encruzilhada:
enquadrando o desafio económico', Instituto Tony Blair
para Mudança Global, março de 2021; https://instituto.
global/sites/default/files/articles/The-UK-at-a -Crossroads-
Framing-the-Economic-Challenge.pdf
(acessado em 27 de março de 2022).
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quaisquer barreiras ideológicas

dos choques e da estagflação da década de 1970,
remanescentes industrial abertamente
se com mais força, mais cedo e mais rapidamente do que
intervencionista evaporaram. O
economias avançadas. O longo e lento sangramento de empregos
A confluência um raro consenso político
industriais geralmente bem remunerados são cada vez mais repercutindo na
sobre o papel central na economia. Todos os
política eleitoral. Um quarto
principais políticos
dos assentos com mais empregos industriais
os partidos apoiam amplamente a intervenção estatal para ajudar a
mudou do Trabalhismo para os Conservadores em
definir a direção para o desenvolvimento liderado pelo mercado e a
a eleição de 2019.3
subscrever os riscos do setor privado em explorar novas tecnologias
Desenvolver novas indústrias e apoiar
e mercados. Esse
existentes é amplamente vista como uma solução eficaz forma de
é incontroverso para o Partido Trabalhista e pós-Orange Livro
espalhar o crescimento e os altos salários empregos em todo o
Liberais Democratas. Mais surpreendente é
país e alavancar a exportação
a rapidez com que o governo conservador de Boris Johnson
força em serviços através da contínua servitização e
saltou para o
personalização de serviços avançados
oportunidade de intervir no mercado. O plano
fabricação. A política industrial é, em suma,
para o Crescimento", que substitui a proposta de Theresa May
o novo canivete suíço de influência regional e
'Estratégia Industrial' de 2017, promete enormes
política de crescimento. Sua associação anterior com apoio
níveis de financiamento e apoio às empresas. Isto
desajeitado e politizado ao pôr do sol
é acompanhado por estratégias setoriais específicas para a
indústrias já se foi há muito tempo. Funcionará desta vez?
alta tecnologia e para promover o 'verde'
revolução Industrial'. Este último inclui vários exemplos claros

da heresia anterior de
'escolher vencedores' - por exemplo, detalhado planos para
desenvolver a economia do hidrogénio.
Novas instituições também foram criadas,
como o programa de pesquisa avançada de £ 800 milhões
e Agência de Invenções (ARIA). ARIA é baseada
na Pesquisa Avançada de Defesa da América
Incubadora de tecnologia da Agência de Projetos (DARPA), que
aproveita a gigantesca defesa
gastos dos EUA para apoiar startups de tecnologia em estágio
inicial no setor privado e é
responsável por alguns surpreendentemente importantes
invenções como a internet e o GPS. O
A revisão de gastos de 2020 comprometeu grandes somas para
investimento de capital e foi criado um novo banco de infra-
estruturas. Enquanto isso, um
novo regime pós-Brexit para auxílios estatais que
potencialmente dá uma margem de manobra muito maior
para apoio público às empresas privadas que avançam em 'chaves
prioridades internas' já deixou a UE preocupada em desencadear uma
dispendiosa
corrida aos subsídios.
Um renascimento da política industrial?
O problema é que o Reino Unido tem uma situação quadriculada
experiência com estratégias industriais. A política tem raramente foi
aplicado com sucesso ou de forma consistente além de alguns setores,
como automotivo,
biotecnologia e, mais tarde, vacinas. É suscetível a oscilações
ideológicas que minam
credibilidade junto ao setor privado. As décadas de 1960 e Os
anos 70 – o apogeu do intervencionismo – foram um sinônimo de
disfunção industrial e resgates politizados. O fracasso do
corporativismo e do planeamento indicativo do pós-guerra levou
directamente à
A reação thatcherista contra a intervenção e
a partir de 1979, a indústria foi coordenada através
mercados moldados por impostos baixos e desregulamentação.
Mas o principal resultado disto foi a rápida redução da
produção e o crescente domínio económico dos sectores financeiro e
empresarial.
serviços, que sucessivos governos têm
lutou para administrar. Contudo, várias décadas
de inovação política desde o laissez faire de Thatcher

As potenciais recompensas económicas e políticas começou a ser suplantado pela intervenção do

de uma intervenção industrial bem-sucedida são
considerável. Embora agora seja principalmente
economia baseada em serviços, o Reino Unido ainda dá um soco abaixo
do seu peso nos sectores industriais de médio e elevado valor
acrescentado. Seguindo o óleo
3 mudança no desenvolvimento regional em Inglaterra»,
M. Bevington e A. Cheung, 'A “parede vermelha”: como azul
é agora?', UK in a Changing Europe, Commentary, 27 de
janeiro de 2020; https://ukandeu.ac.uk/the-red-wall- how-blue-
is-it-now/ (acessado em 27 de março de 2022).
4
C. Berry, et al., A Economia Política da Indústria Estratégia no
Reino Unido, Newcastle upon Tyne, Agenda Publicação, 2020.
5
M. Heseltine, 'Estratégia Industrial. Uma resposta ao
Livro Verde do governo», novembro de 2017.
6
S. Payne e J. Cameron-Chileshe, 'Ministros examinar a
Financial Times, 7 de dezembro de 2021;
https://www.ft.com/content/04498975-8f2d-4444-
b0e7-b4ba6f04678a (acessado em 27 de março de 2022).

PROMOVENDO A REFORMA DO FORNECIMENTO DE LONGO PRAZO NO REINO UNIDO 263

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1990 produziram poucas

estruturas duradouras ou novas instituições
para a execução políticas industriais. Esta
inconsistência muitas vezes obscurecida pela
tendência de enquadrar a política
industrial em planos estratégicos abrangentes que dão a
aparência de uma política económica de alto nível.4
Assim, o plano estratégico de 2009 do Novo Trabalhismo
para a indústria transformadora, 'Nova Indústria, Novos
Empregos ', foi substituído apenas dois anos depois pelo
'Plano para o Crescimento' do governo de coligação. Este
foi então substituído pelo “Plano de Produtividade” do
governo Cameron de
2015, que por sua vez gerou a “Estratégia Industrial” do gionversnteomdeemMahiordizeon2t0e1s7d. e tempo muito longos.
Michael Heseltine, que foi secretário de negócios de John
Major e iniciou a guinada de volta ao intervencionismo
em meados da década de 1990,
lamentou na época que a estratégia de 2017 fosse pelo
menos a décima tentativa de fazê-lo em sua vida e
provavelmente não seria a última. .5 Com certeza, foi
abandonado em 2020.
Embora muitos dos princípios fundamentais da estratégia inabalável às indústrias do futuro, se a experiência
de Maio, como o Fundo do Desafio da Estratégia Industrial e passada lhes disser que o compromisso será
os “acordos sectoriais” específicos da indústria, tenham sido provavelmente temporário. Para que as estratégias
ostensivamente mantidos, o plano é marcado pela sua
confiança no aumento da despesa e em metas amplas.
Nomeadamente, a instituição independente criada
especificamente para tentar garantir a continuidade e a
responsabilização das políticas, o Conselho de Estratégia
Industrial, foi descartada e substituída por uma reunião de
discussão ad hoc a pedido do
Primeiro-Ministro. No entanto, o padrão de inconsistênciamreumitoonqtuaeaampeuliatoateumaoeastráasté.gia industrial mais
Muitas das instituições sectoriais promulgadas durante
a era do secretário de negócios do Novo Trabalhismo,
Peter Mandelson, e do seu sucessor Liberal Democrata,
Vince Cable, de 2008 a 2015 – como o Conselho
Automóvel e o Banco de
Investimento Verde – foram reaproveitadas ou deixado
para definhar sob o governo conservador
de David Cameron. As Novas Agências Trabalhistas de
Desenvolvimento Regional, concebidas como motores
para o crescimento local, foram substituídas por Parcerias
Empresariais Locais mais fracas e
apenas esporadicamente eficazes – agora também
destinadas à abolição.6
A rotatividade regular dos órgãos exemplo
em competências, atenuou o seu
proporcionando um pretexto para o seu abandono pelos
novos ministros. O foco geral da política tem
mudado continuamente sob diferentes secretários de
negócios: do ativismo sectorial específico de
Mandelson; ao foco da Cable em insumos como
competências e tecnologias; ao fervor desregulamentador de
Javid; às 'missões' de Clarke. Claro, isso é indiscutivelmente
parte integrante de como a política é feita no Reino Unido.
Mas os negócios caminham para um ritmo diferente. As
empresas, especialmente na indústria transformadora,
Uma nova fábrica ou processo representa um custo
irrecuperável significativo e é, portanto, vulnerável a
problemas de atraso e incertezas, como uma mudança na
regulamentação que poderia tornar repentinamente inviável
uma nova linha de produtos planejada. Por esta razão, as
empresas tendem a desconfiar das declarações dos políticos
sobre o seu apoio
industriais sejam eficazes no incentivo às empresas a
investir, especialmente quando entram em novos
mercados onde os retornos são incertos e no futuro,
elas precisam ser de longo prazo e consistentes, a fim de
estabelecer coordenação entre empresas e
entre empresas. os setores público e privado.
A Confederação da Indústria Britânica (que, tal
como os outros principais grupos empresariais, há
activa) foi invulgarmente crítica em relação à
abordagem do actual governo no Plano de Crescimento,
como representando uma série de “grandes apostas”
que aumentaram a participação
pública os gastos do sector em coisas como infra-
estruturas e I&D
atrairão o investimento do sector privado.7 O
imediatismo político tem a sua contrapartida na falta de
estabilidade e consistência no mecanismo de elaboração
de políticas do próprio Whitehall. O Institute for
Government argumentou que o governo
central do Reino Unido mal consegue pensar, e muito menos gerir

Inglaterra», Financial Times, 7 de dezembro de 2021; https://

4
C. Berry, et al., A Economia Política da Estratégia Industrial no Reino
Unido, Newcastle upon Tyne, Agenda Publishing, 2020.
5
M. Heseltine, 'Estratégia Industrial. Uma resposta ao Livro Verde do
governo', novembro de 2017.
6 -para-transformar-a-economia-do-reino unido/ (acessado em 27 de março
S. Payne e J. Cameron-Chileshe, 'Ministros examinam a mudança do
desenvolvimento regional em
www.ft.com/content/04498975-8f2d-4444-b0e7-b4ba6f04678a _
(acessado em 27 de março de 2022).
7
«Aproveite o momento: uma oportunidade para transformar a
economia do Reino Unido», CBI, maio de 2021; https://www.cbi.org.
reino unido/artigos/aproveite-o-momento-uma-estratégia-econômica
de 2022).

264 S TEVE C OULTER

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organizações é
a política industrial tende a enfatizar a concorrência,
visto como progresso.8 Política empresarial
resolvendo problemas de informação
parece ser específica. Entrada
assimetrias e atividades de incentivo ou desestímulo
chegam secretários negócios, determinados a
externalidades positivas ou negativas. Típico destes é o
deixar sua marca, desmontando
governo
as conquistas do seu antecessor.9 Este
meta de aumentar a I&D para 2,4 por cento do PIB até
O problema é generalizado e não se limita a
2027, um clássico inspirado em falhas de mercado objetivo
política industrial. Mas é particularmente prejudicial para a
que pressupõe que a atividade de inovação é simplesmente
política do lado da oferta devido à
uma função dos gastos.
importância da credibilidade a longo prazo na política
A correção das falhas do mercado está embutida na A
compromissos que visam produzir um
doutrina do Tesouro, que se baseia em
resposta do sector privado. O LSE 2017
análise de custo-benefício e estimativas de lucro líquido valor
A Comissão de Crescimento foi severa sobre
presente conforme estabelecido no Livro Verde.11 Cautela
a reformulação regular da marca ou mudança de políticas e
inerente ao Tesouro e um ancestral
departamentos de negócios devido a
horror de 'escolher vencedores', portanto, cimenta
a incerteza que criou para os investidores. Isto apontou
um preconceito contra políticas ousadas que moldam o mercado
para o baixo nível de capital fixo investimento,
e bloquear aqueles que visam enfrentar mais
especialmente desde que o GFC, como consequência.10
“falhas de sistemas” generalizadas. Mas uma economia onde
Outro fator prejudicial é o Tesouro
as falhas de mercado mais flagrantes
domínio da formulação de políticas económicas. O foram domesticados ainda podem permanecer trancados
Tesouro favorece política de produtividade em vez de
uma trajetória de baixo crescimento e incapaz de reestruturar e
política industrial e é cético em relação às tentativas
diversificar em resposta a novas oportunidades tecnológicas, e
estrategicamente para orientar a economia. Antes 1979, o
muito menos responder a grandes desafios sociais como as
Departamento de Comércio e Indústria
alterações climáticas.
era importante e tinha bons recursos. Mas de
Um modelo alternativo, que parece
a partir da década de 1980, tem sido progressivamente
influenciaram o pensamento recente do Departamento de
despojado de poderes e financiamento à medida que o
Negócios, é o chamado 'novo' industrial
Tesouro assumiu maior controle sobre orçamentos
política. Isso exige uma abordagem mais estratégica em torno
discricionários. Domínio do Tesouro
de lidar com falhas de coordenação causadas pela incerteza e
significa que esquemas ambiciosos elaborados em outros
pelos mercados incompletos. O
lugares de Whitehall são propensos a serem cortados
O objetivo é ajudar as empresas a descobrirem vantagens competitivas latentes.
até o tamanho. O controle do Tesouro também tende a
cimentar um preconceito limitado e pouco ambicioso na vantagem em setores promissores, subscrevendo riscos de
negócios através do apoio à P&D
política industrial para corrigir o mercado e sua difusão. Também pode incluir um ativo
fracassos sobre o tipo de estratégias mais ousadas e de longo
elemento de demanda por meio de compras públicas.12 As
prazo necessárias para apoiar transições fundamentais como ofertas do setor no Industrial 2017
emissões líquidas zero e digitalização. A abordagem da falha de
A estratégia incorpora esta abordagem. Um desses, para as
mercado em
ciências da vida, foi fundamental para encurtar o ciclo de
desenvolvimento da vacina AstraZeneca
8
E. Norris e R. Adam, 'Todas as mudanças: por que a Grã-Bretanha está Covid-19. O governo assumiu um papel convocador para
tão propenso à reinvenção política, e o que pode ser feito reunir cientistas, financeiros
sobre isso', Institute for Government, março
e recursos de fabricação e sem riscos
2017; https://www.instituteforgovernment.org.
Reino Unido/publicações/all-change (acessado em 27 de março
2022).
9 11M. Deledi, et al., O Impacto Macroeconômico das Políticas de
G. Wilkes, 'Como projetar uma indústria industrial de sucesso
Inovação Governamentais: Uma Avaliação Quantitativa, Relatório
estratégia', Instituto do Governo, Dezembro
de Política do IIPP, UCL, 2019; https://www.ucl.ac. reino
2020; https://www.instituteforgovernment.org.
unido/bartlett/public-purpose/sites/public-purpose/
reino unido/publicações/estratégia industrial (acessado
arquivos/macroeconomic_impact_innovateuk_iipp_
27 de março de 2022).
relatório_final_web.pdf (acessado em 27 de março de 2022).
10P. Aghion, et al., Crescimento do Reino Unido. Um Novo
12D. Rodrik, 'Política Industrial para o século XXI século',
Documento de Trabalho, RWP04-047, Kennedy
Capítulo, Centre for Economic Performance, LSE, fevereiro de 2017;Escola de Governo, 2004; https://research.hks.
https://cep.lse.ac.uk/pubs/download/special/ harvard.edu/publications/getFile.aspx?Id=146
cepsp28b.pdf (acessado em 27 de março de 2022). (acessado em 27 de março de 2022).

PROMOVENDO A REFORMA DO FORNECIMENTO DE LONGO PRAZO NO REINO UNIDO 265

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um mercado garantido para o
medicamento.13 vantagens desta abordagem são que permite
de selecção estratégica.
Mas, ao centrar- intervenções a montante com
impactos a jusante, muitas das acusações de
“escolher vencedores” normalmente dirigidas à política
industrial.
Infelizmente, o Plano para o Crescimento fez pouca
menção aos Acordos Sectoriais e, com o controlo da
política industrial a ser transferido para o Tesouro, esta
abordagem mais estratégica provavelmente será refreada. O
que resta será provavelmente o ciclo habitual de intervenções
ad hoc que não conseguem ter um impacto duradouro. O
resultado desta deriva tem sido um legado de fragmentação
industrial e erosão da base de competências e das redes de
fornecedores que os governos recentes têm lutado para
resolver. Mas também pode haver fatores estruturais em ação,
que serão explorados no próximo
seção.
Estratégias industriais, regimes de
crescimento e modelos de capitalismo Há um apoio
teórico crescente para a eficácia potencial das políticas
industriais, bem como numerosos exemplos práticos
estrangeiros do que pode ser alcançado quando os governos
acertam. Na economia, o domínio das perspectivas centradas
no mercado está a diminuir e os principais académicos estão
cada vez mais a decidir que a intervenção na economia pode
ser eficaz em muitas circunstâncias, desde que seja concebida
como uma parceria entre o sector público e o privado. actores
e não o Estado a escolher os vencedores.
A tendência recente na economia política comparada
tem sido a de enfatizar as características estruturais e
institucionais das economias que facilitam ou dificultam
a intervenção estatal no mercado. Os dois principais
conjuntos de teorias relevantes aqui – “Variedades de
Capitalismo” e “Modelos de Crescimento” – sugerem que o
Reino Unido enfrenta dificuldades específicas na
implementação de políticas industriais eficazes.14 Em
Variedades de Capitalismo, as instituições do lado da oferta
do Reino Unido são
13F. Balawejder, et al.,'Lessons for industrial policy from
development of the Oxford/AstraZeneca Covid-19 vac-
cine', Research Paper, Industrial Strategy Council,
março de 2021; https://industrialstrategycouncil.org/
sites/default/files/attachments/Covid-19%20vaccine
%20-%20lessons%20for%20the% 20IS.pdf (acessado em 27
de março de 2022).
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O Trimestral Político, Vol. 93, nº
aqueles de uma economia de mercado Estas
limitam a capacidade de intervenção
governos, uma vez que as empresas respondem
principalmente aos incentivos estabelecidos por
mercados descoordenados. A alternativa é uma economia
de mercado coordenada (CME), como a Alemanha, onde
as relações de mercado são sustentadas por uma série de
instituições quase de
mercado que facilitam a cooperação entre empresas e outros interven
Por outro lado, a abordagem do Modelo de Crescimento
utiliza um quadro neo-Kaleckiano para modelar o lado da
procura da economia e divide as nações de acordo com a
forma como o crescimento foi
alimentado após o início da estagnação salarial na década de
1970. A Alemanha prosseguiu o investimento e o crescimento
liderado pelas exportações; outros, como o Reino Unido,
dependiam mais do consumo alimentado pelo crédito. Ao
contrário da tipologia das Variedades do Capitalismo, em que a
dependência da trajectória institucional tende a prender os
países em trajectórias específicas baseadas na disposição das
suas instituições do lado da oferta, os governos parecem
desfrutar de pelo menos alguma discricionariedade sobre qual
o modelo de crescimento a seguir. No entanto, existem fortes
complementaridades entre as variedades de capitalismo de um
país e o seu modelo
de crescimento. Por exemplo, as estratégias de
investimento e de crescimento lideradas pelas exportações
prosseguidas pelas CME exigem, do lado da oferta, um
elevado nível de coordenação entre os actores económicos,
para que possam distinguir-se na produção industrial de médio
a alto valor. As estratégias de CME dependem da criação de
activos co-específicos, tais como um elevado nível de
formação a nível das empresas e da indústria e instituições
para I&D aplicada para fornecer bens públicos a toda a
indústria, que
requerem um nível elevado e sustentado de
investimento. Mas as economias orientadas para o
consumo, que tendem a ser LME, exigem mais flexibilidade na
afectação de activos, incluindo mão-de- obra qualificada, o que
favorece sectores de serviços
fortes e centrados no consumidor em detrimento da indústria transfor Juntas,
as variedades de capitalismo e
As perspectivas do Modelo de Crescimento sugerem várias
coisas para o Reino Unido: 1) uma ênfase no consumo em
detrimento das políticas de investimento;
2) preeminência intrínseca dos serviços sobre a indústria em
14P. Hall e D. Soskice, Variedades de Capitalismo. Os
Fundamentos Institucionais da Vantagem Comparativa,
Oxford, Oxford University Press, 2001; L. Baccaro e J.
Pontusson, 'Repensando a economia política comparativa: a
perspectiva dos modelos de crescimento', Politics & Society,
vol. 44, não. 2, 2016, pp.
© 2022 Political Quarterly Publishing Co (PQPC).
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políticas a nível macro; e 3)

promulgar, também será necessário para
dificuldades a acção colectiva para criar os
estratégia tenha sucesso. Como seria isso?
bens públicos necessários para apoiar um
sector industrial extenso. As provas que apoiam
estas o nível comparativamente
baixo de tributação pessoal no Reino Unido ao longo dos últimos Construir uma estratégia industrial a longo prazo Um
quarenta anos, juntamente com o fraco investimento empresarial e imperativo
os gastos em I&D; a tendência frequentemente notada dos
claro é desenvolver áreas onde o Reino Unido desfrute de
governos de proteger a cidade de Londres, deixando ao mesmo
vantagens comparativas reais ou potenciais, em vez de tentar
tempo que a indústria se arrisque (por exemplo, durante o GFC); e
ressuscitar as indústrias do passado. A concentração em
grandes lacunas de competências devido à incapacidade do Reino
tecnologias novas e emergentes em sectores com uma
Unido
procura global crescente, em vez de
de criar sistemas de formação em toda a indústria, que a OCDE
tecnologias existentes ou em declínio, e o direccionamento da
responsabiliza pelo lento crescimento da
ajuda para sectores e não para empresas individuais, reduz o risco
de captura regulamentar.
produtividade.15 Curiosamente, as recentes medidas do governo
Johnson para resolver desequilíbrios económicos persistentes
A análise governamental dos pontos fortes e fracos do Reino
vistos como um obstáculo ao seu nivelamento agenda vai contra
Unido, tanto na Estratégia Industrial como no Plano de
a corrente do modelo de crescimento do Reino Unido. Por
Crescimento, sugere potenciais pontos fortes em vários setores
exemplo, a carga fiscal aumentou
de alta tecnologia, incluindo nanotecnologia, aprendizagem
acentuadamente para o máximo dos últimos setenta anos,
automática e tecnologia quântica. A estratégia net zero, o
juntamente com o compromisso do governo de aumentar a
percentagem de I&D no PIB para muito acima da média grandiosamente denominado “plano de dez pontos para uma
revolução industrial verde”, também listou a energia eólica
da OCDE. Entretanto, a cidade até então favorecida foi uma
offshore e o hidrogénio como áreas de crescimento. Entretanto, o
clara perdedora no acordo do Brexit, que não incluiu um acordo
sucesso da vacina contra a Covid-19 sugere espaço para
com a UE sobre a equivalência regulamentar. Ao mesmo
desenvolver ainda mais a biotecnologia. Estes sectores podem
tempo, a revitalização da indústria transformadora para gerar
alavancar a forte base científica universitária e o conjunto de
empregos nas zonas desindustrializadas do muro vermelho
investigadores do Reino Unido. No entanto, como este artigo
emergiu como uma prioridade política clara e um grande
argumentou, uma intervenção eficaz ainda pode ser vítima de
impulso nas competências profissionais está próximo.
uma falta de políticas consistentes e previsíveis, fazendo com
No entanto, a mudança na postura política do lado da
que as empresas evitem as oportunidades. Indiscutivelmente, há
procura poderá ainda naufragar devido às restrições do lado da
três desafios principais a superar: acabar com a política de curto
oferta implícitas na análise das Variedades do Capitalismo e
prazo; construir instituições apropriadas; e adoptar uma
detalhadas anteriormente neste artigo.16 Estas irão dificultar a
abordagem de economia global.
capacidade do Reino Unido de se reorientar para um mercado
de alta investimento, economia de altos salários com uma
Um primeiro passo importante é abordar os obstáculos políticos e
maior participação da indústria no PIB. Uma reforma mais
burocráticos à elaboração de políticas
profunda do lado
da oferta, do tipo que o Reino Unido tem lutado para conseguicr onsistentes e de longo prazo. Na Alemanha, a maior
parte dos esforços dos últimos quinze anos foram integrados na
Industrie 4.0, um plano para digitalizar as fábricas, e na
Energiewende para descarbonizar a
15S. Lee, 'O estado desenvolvimentista na Inglaterra: o papel do indústria e a economia.
Tesouro na política industrial', em Berry, et al., The Political Economy Apesar das iterações periódicas, os objectivos e políticas globais de
of Industrial Strategy; 'Inquéritos Económicos da OCDE: Reino ambos permaneceram consistentes.
Unido', Paris, OCDE, 2020; https://www.oecd.org/
Nenhum deles é perfeito, mas proporcionam segurança
economy/surveys/United-Kingdom-2020-OECD-economic- survey-
política às empresas alemãs para fazerem os
overview.pdf _ (acessado em 27 de março de 2022). investimentos necessários para mudarem para novas áreas.
Há uma necessidade clara de que as estratégias
16M. Sandbu, “O Reino Unido precisa de mais do que falar da boca
para fora para aumentar os salários e a produtividade”, Financial industriais do Reino Unido sejam mais isoladas da
Times, 10 de outubro de 2021; https://www.ft.com/ content/ interferência política de curto prazo, a fim de permitir a
59ea33c3-8bcd-43a0-bc62-28763d9c440c (acessado em 27 de março criação de políticas e instituições duradouras com
de 2022). mandatos de longo prazo necessários para construir credibilidade.

PROMOVENDO A REFORMA DO FORNECIMENTO DE LONGO PRAZO NO REINO UNIDO 267

© 2022 Political Quarterly Publishing Co (PQPC). O Trimestral Político, Vol. 93, nº

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estratégias devem ser supervisionadas

estes estão repletos de potenciais falhas de reflectidas no
por um órgão para superar
fraco desempenho do Reino Unido em difusão da inovação
fragmentação objectivos em diferentes
por trás da tecnologia
camadas Este corpo poderia
fronteira. Apesar de suas universidades produtivas (medidas por
ser encarregado varredura direta e
prêmios Nobel e citações de pesquisas), a
monitoramento, áreas emergentes promissoras em
O Reino Unido é, na verdade, uma economia significativamente menos
mercados globais congruentes com o Reino Unido específico
intensiva em investigação do que os concorrentes e
forças. Poderia também supervisionar a investigação e política de
produz um número comparativamente baixo de produtos industriais.
formação e actuar como centro independente de especialização em
patentes, concentradas em um número limitado de
política de produtividade.
áreas. Várias tentativas foram feitas para
Vários LMEs possuem tais entidades. Os EUA
abordar isso, como o desenvolvimento dos centros de catapulta para
tem o Escritório do Programa Nacional de Manufatura Avançada, um
tecnologia aplicada e a formação de Pesquisa e Inovação do Reino
órgão intergovernamental de alto nível
Unido (UKRI),
escritório que coordena recursos e projetos
que reúne as agências de inovação do Reino Unido sob o mesmo teto.
para ajudar as empresas a aumentarem a produção de novas tecnologias. Mas estes tendem a ser
A Austrália tem a sua Comissão de Produtividade, uma entidade
subfinanciados e subenfatizados nas diversas estratégias. A nova
independente de pesquisa e
incubadora de tecnologia
órgão consultivo com seus próprios relatórios orçamentários ao
ARIA é potencialmente uma ideia muito boa, mas o
parlamento australiano. O Reino Unido mais próximo equivalente foi o risco inerente à sua missão torna-a vulnerável ao cancelamento
o de curta duração e em grande parte desdentado Conselho de
no âmbito do actual regime de elaboração de políticas. A
Estratégia Industrial, criado para acompanhar o progresso da
incapacidade de estabelecer um bom
Estratégia Industrial de 2017
banco de desenvolvimento é outro exemplo de abordagem
e descartado alguns anos depois. Idealmente, portanto, tal órgão
excessivamente cautelosa e indiferente.
deveria ter algum grau de
Mais uma vez, os EUA fornecem vários exemplos relevantes de
independência política e operacional para aumentar os
como estes tipos de instituições público-privadas podem ser eficazes.
custos políticos do seu cancelamento. Possível
Tal como o Reino Unido, falta-lhe a
modelos são o Gabinete de Responsabilidade Orçamental, que
bancos de desenvolvimento e instituições de formação coletiva encontradas
supervisiona a política fiscal, ou mesmo o
em outros países. Mas, os EUA têm
Comitê de Política Monetária do Banco da Inglaterra,
compensado por isso com uma infinidade de instituições eficazes para
que tem a responsabilidade legal de definir taxas de
P&D e transferência de tecnologia,
juros.17
que apoia a sua economia baseada em princípios radicais
Um segundo passo necessário é o desenvolvimento institucional. O inovação. Assim como o já mencionado
Reino Unido carece indiscutivelmente de uma
DARPA, os EUA também têm um Instituto Nacional de
rede suficientemente espessa de instituições intermédias instaladas Saúde faça o mesmo para o setor biomédico;
entre o governo e o sector privado, promovendo um “comum
o Programa de Pesquisa em Inovação para Pequenas Empresas que ajuda
industrial”. Densas redes de associações patronais, regionais
as PME a explorar a I&D do governo
atividade; e um Programa de Extensão da Manufatura para ajudar
centros de crescimento, sindicatos, bancos de desenvolvimento e
as empresas a usar tecnologias avançadas. Embora estes
institutos de pesquisa aplicada podem aumentar o probabilidade de que
organismos não estejam imunes a
as políticas industriais sejam bem-
interferência política ou cortes orçamentais, geralmente dispõem de bons
sucedidas, pois promovem a comunicação e a cooperação dentro e
recursos e missões consistentes.
entre setores e entre
A terceira questão é a necessidade de colocar a indústria
empresas e formuladores de políticas. Eles ajudam a promover bens
estratégia para um caminho mais amplo e global da economia.
públicos da indústria, tais como transferência de tecnologia, capital A actual orientação para a falha do mercado vê-o
paciente e formação específica da indústria.
centrou-se numa gama estreita de políticas orientadas para a produtividade, que
A falta deste tipo de instituições é um problema particular nos
visam principalmente um número
sectores de alta tecnologia, tal como
relativamente pequeno de empresas de elevado valor. Como estes tendem a
estar localizados perto das principais universidades, quase metade dos gastos

17S. Coulter, 'Estratégia industrial transformadora para longo
prazo", Tony Blair Institute for Global
Mudança, 2021; https://institute.global/sites/
default/files/articles/Transformative-Industrial- Strategy-for-the-
Long-Term.pdf (acessado em 27 de março
2022).
públicos em P&D, por exemplo, está concentrada na rota Oxford-
Cambridge-Londres.
'Triângulo Dourado'. Isto significa que grande parte potencial de
inovação das economias regionais
não está sendo explorado ao máximo, pois o potencial

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despesas públicas em I&D estão a

portanto, é importante compreender não falhas na
ser deixadas grande parte do país.
abordagem do actual governo, mas
O enfoque também significa que as
razões sistémicas subjacentes aos repetidos fracassos na
competências, estruturas e a política de
implementação de estratégias industriais duradouras e bem-
concorrência omitidas das estratégias
sucedidas. Estas residem nas instituições económicas, políticas
industriais e consideradas isoladamente, se é que o são,
e governamentais do país. Os problemas não são imutáveis,
embora sejam componentes cruciais de qualquer programa de
mas exigem que se repensem os mecanismos de elaboração e
desenvolvimento económico. O Reino Unido também precisa
execução de políticas.
de encontrar uma forma de encorajar o seu sector financeiro a
fornecer mais “capital paciente”, para que as estratégias
Este artigo sugeriu a criação de um órgão independente,
industriais estejam
livre de interferência política de curto prazo, para
mais sincronizadas com as estratégias empresariais, e estas,
por sua vez, estejam menos empenhadas nos supervisionar a estratégia industrial. Esse
accionistas de curto prazo que dão prioridade aos dividendosó. rpgaãgoadmeevnetroáscsrioabrre ginevreirsatismiennstitu. ições e políticas
Isto ajudaria a direcionar recursos e capital para onde possam necessárias para alcançar a necessária reestruturação
apoiar o desenvolvimento de novas tecnologias arriscadas económica. Também alargaria o quadro de referência
com potencial a longo prazo. política para incluir áreas negligenciadas, mas importantes,
como as competências e a política de concorrência. O
resultado poderá então ser uma estratégia industrial
Conclusão adequada, em vez de um conjunto de políticas industriais de
A atual carga de problemas económicos da Covid, do Brexit, curto prazo.
das alterações climáticas e do crescimento anémico da
produtividade apresenta um conjunto de Steve Coulter é Chefe de Estratégia e Habilidades
desafios feitos à medida para uma estratégia industrial ousadIan.dustriais no Instituto Tony Blair para Mudança Global e
Infelizmente, e apesar das suas ambições elevadas, o governo pesquisador visitante no Instituto Europeu, Escola de
poderá não conseguir alcançar a transformação do lado da Economia e Ciência Política de Londres.
oferta que procura. Isso é

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