Governo:

O Governo é um órgão autónomo nos termos da Constituição- é um órgão distinto quer do

chefe de Estado, quer do Parlamento. Esta configuração do Governo como órgão autónomo
tem origem ca Constituição de 1933, mais especificamente durante o período da ditadura
militar.

A configuração do Governo como órgão autónomo de soberania não pode significar que ele
não tenha dependência política- tem dependência política, por um lado, do Parlamento e da
AR (porque é responsável politicamente perante a AR), ainda que, nos últimos anos, a
Constituição não-oficial tenha ditado que o motivo principalmente determinante da
esmagadora maioria do eleitorado quando vota na escolha de deputados não é tanto o partido
politico, mas é mais o individuo que quer ver como PM (houve aqui uma transfiguração do
sentido das eleições parlamentares). Por outro lado, não obstante, ser um órgão autónomo,
tem um nexo de dependência política dentro do PR.

Quais são as funções do Governo enquanto órgão de soberania?

Artigo 182º CRP: o Governo aparece com uma dupla caraterização:

1) Ele é o órgão de condução da política geral do país- assim sendo, reflete-se não só na
política interna, mas também na política externa;

- O Governo tem de ter em conta os poderes de intervenção de outros órgãos no âmbito

da condução da vida política do país- o PR, a AR e a política definida no âmbito da UE;

- Está limitado pelo programa de Governo- função de implementar e dar execução ao seu
programa .

2) É o órgão superior da Administração Pública (tem funções como órgão político e como
órgão administrativo)

O governo tem uma dupla função: nos termos do artigo 182º CRP, ele é por um lado, o órgão
de condução da vida política do país, mas ele também é o órgão superior da administração
pública- o governo tem por isso mesmo função como órgão político como órgão
administrativo; no plano da função administrativa ele é o órgão superior da administração,
isto significa que o governo tem poderes de intervenção intra administrativa, isto é, poderes
de intervenção no interior na administração pública (não são poderes de forma idêntica sobre
toda a administração pública, mas sobre toda a administração pública o governo tem poderes
de intervenção)- exemplo: o artigo 199º d) CRP diz que o governo tem poderes mais intensos
sobre a administração direta do estado, o governo tem poderes intermédios sobre a
administração indireta, o governo tem poderes mais debilitados sobre a administração
autónoma que correspondem a 3 figuras que corresponde ao poder de direção (também dito
poder hierárquico), ao poder de superintendência e ao poder de tutela.

Paralelamente, enquanto órgão superior da administração pública, o governo tem uma

competência de garante da implementação do estado de direito democrático, em especial do
estado de bem-estar; e o governo tem uma competência residual em matéria administrativa,
significa isto que tudo aquilo que não é competência administrativa de outras estruturas se
entende que compete ao governo daí o artigo 199º g) CRP.

Quais são os princípios que norteiam a configuração constitucional do Governo?

Margarida Serrão 2020/2021

 1) Princípio da complexidade organizativa e funcional interna do Governo - isto é, o
governo é um órgão complexo, logo é um órgão composto por outros tópicos
aplicando ao governo. O governo tanto pode decidir individualmente através de cada
um dos seus membros, isto é, o PM pode emitir decisões, os ministros cada um deles
podem emitir decisão ou decisões, tal como os secretários de estado o subsecretário
de estado- o governo pode decidir em termos individuais por cada órgão por cada
membro que o compõe, mas também pode decidir em termos colegiais, isto é,
conselho de ministros conselho de ministros geral ou de conselho de ministros
especializados setorizado. Isto significa que o governo tem esta particularidade: poder
tanto agir individualmente, como poder agir em termos colegiais (naturalmente que se
pode perguntar se a lei atribui a competência ao governo como é que nós sabemos se
essa competência é de exercício individual ou se essa competência é de exercício
colegial através do concelho de ministros?) Há uma regra claramente de natureza
consuetudinária que nos diz isto: no silêncio da lei, a competência atribuída ao
governo é de exercício individual- como é que sabemos que é de exercício individual?
- Se a matéria diz respeito à agricultura o ministro competente é o ministro da
agricultura, se a matéria diz respeito à educação o ministro competente ao ministro da
educação, se a matéria disto respeito a finanças o ministro competente ao ministro
das finanças.
- Naturalmente todos entendem que há matérias que são transversais e se são
transversais e exigem a intervenção dos ministros que são competentes sobre essas
matérias em causa, então a competência só é de exercício colegial- isto é, só é de
exercício pelo conselho de ministros quando a lei expressamente o diz ou quando, nos
termos da Constituição, os membros do governo/ministros resolvem que a questão
deva ser decidida através do conselho de ministros- a regra não é a competência de
exercício colegial por parte do Governo.
Ainda sobre a complexidade da organização interna a organização e funcionamento
internos do governo sublinharia 2 notas:
∙ Há uma igualdade jurídica entre todos os membros do governo no fundo não há
hierarquia entre os membros governo agora o facto de não existir juridicamente uma
hierarquia não significa que não existam ministros politicamente mais importantes
(todos são iguais juridicamente, mas politicamente há diferenças entre os diferentes
ministros);
∙ Quais são as Fontes através das quais nós podemos encontrar a definição destas
regras sobre a organização e funcionamento do Governo: em primeiro lugar a
Constituição, em segundo lugar lei orgânica do governo (a lei orgânica do governo a
que se refere o artigo 198 número 2 da Constituição é uma matéria reservada em
exclusivo à competência legislativa do Governo), são ainda fontes reguladoras o
regimento do conselho de estado e normas informais designadamente normas de
natureza consuetudinária.

2) Princípio da unidade política intra governamental - é uma consequência da ideia da

solidariedade entre os membros do Governo e esta ideia de unidade política no
interior do governo explica fundamentalmente 2 regras de ouro:
∙ O Conselho de Ministros não decide por via maioritária- a regra é que o conselho de
ministros decide de forma consensual e, se não há consenso verdadeiramente é o
primeiro-ministro que lhe compete imprimir a atuação do governo- e se o ministro
não está de acordo/ se há um grupo de ministros que não partilha? De duas uma: ou a

Margarida Serrão 2020/2021

 divergência é uma divergência de pequena monta (não partilha, mas aceita que faz
parte desta ideia de unidade, desta ideia de solidariedade, aceitar mesmo que não seja
exatamente aquilo que ele decidiria se tivesse no lugar do primeiro-ministro); pelo
contrário, se for uma divergência radical e uma divergência que não é passível de
cedência da parte do ministro, só há uma solução nessa hipótese: ou o ministro se
demite ou o ministro é demitido pelo primeiro-ministro.
∙ Este princípio tem ainda como instrumento central dessa unidade o programa do
governo- o programa do governo é um mecanismo que em torno do qual se agregam
as vontades quanto às linhas estruturais de atuação.

3) Princípio da solidariedade- expresso no artigo 189 da Constituição e significa

solidariedade dos membros do governo com o programa do governo, solidariedade
dos membros do governo com as decisões do conselho de ministros, e de algum modo
também a solidariedade passiva, mas que significa que os membros do governo não
podem vir para a praça pública criticarem decisões de colegas seus do mesmo
governo.

4) Princípio da tripla responsabilidade política (imperfeita) do Governo:

∙ O Governo é responsável politicamente perante a AR- só que se o Governo é
maioritário/quando é mais forte, menos operativa é essa responsabilidade política
porque o Governo, tendo a maioria, a maioria se encarrega de ditar qualquer iniciativa
ou resultado de qualquer iniciativa de responsabilização política do Governo;
∙ O Governo é responsável politicamente perante o PR- é verdade que o PM é
responsável perante o PR, mas também é verdade que a partir de 1982 o presidente
da República não pode demitir um primeiro-ministro e consequentemente o governo
se o governo tem confiança parlamentar e não está a pôr em causa o regular
funcionamento das instituições democráticas por outras palavras de confiança política
do presidente da República no governo não permite Hoje ao invés do que permitiu
entre 1976 e 1982 não permite Hoje diziam ao presidente da República demitir o
Governo;
∙ O Governo responsável politicamente em termos difusos perante a opinião pública- é
verdade que a sondagens, que as pesquisas de opinião pública podem indicar
determinado sentido de aprovação/reprovação governativa, mas só no momento das
eleições é que se efetiva esta responsabilidade política difusa.

5) Princípio da residualidade da competência- em matéria administrativa, tudo aquilo

que não está atribuído a outra estrutura decisória, entende-se que faz parte da
competência do Governo (artigo 199º g) CRP).

Quais são as regras em matéria de composição e formação do Governo?

A composição constitucional do Governo tem, nos termos do artigo 183º CRP, órgãos de
existência obrigatória e órgãos de existência facultativa:

∙ Não há Governo sem PM, sem ministros, sem secretários de Estado;

∙ É facultativa a existência de vice-primeiro ministros.

Margarida Serrão 2020/2021

Estatuto do PM:

O estatuto do PM começa com a sua nomeação- artigo 187º CRP: impõe ao PR que, antes de
nomear o PM, deve ouvir os partidos políticos com representação parlamentar, deve ter em
conta os resultados eleitorais. O PR é obrigado a nomear como PM o líder do partido mais
votado para chefiar o Governo?

∙ A pratica política portuguesa diz-nos que depois de uma eleição o PR chama a formar
Governo o líder do partido mais votado- indigitação do PM (não faz parte da Constituição
oficial, mas é uma norma de natureza consuetudinária que integra a Constituição não-oficial).

Indigitação: encarregar, por parte do PR, alguém de ter três funções:

- Caso não exista maioria, tentar encontrar uma base partidária de apoio que permita
sustentar aquele Governo;

- Permitir ao PM indigitado arquitetar uma estrutura governativa;

- Permitir que se comece a elaborar o programa do Governo.

∙ A Constituição não impõe que tenha de ser o líder do partido mais votado a ser nomeado
como PM- o PR pode designar uma individualidade fora até dos partidos políticos, chamando-a
para encarregar de formar Governo. É isto a que chama “governos de iniciática presidencial”.

A amplitude da liberdade do PR de escolher o PM é muito dependente da existência de

maioria no Parlamento- se há uma maioria parlamentar, o PR não tem grande margem de
manobra em escolher outra pessoa que não seja o líder dessa maioria parlamentar. Pelo
contrário, quando há uma dispersão dos deputados que não permita uma maioria absoluta, o
poder do PR é significativo quanto à escolha do PM.

Funções do Primeiro-Ministro:

1) Está na gestação/génese do Governo- todos os restantes órgãos, todos os restantes

titulares do Governo têm de passar por uma escolha do PM, ou pelo menos é o PM
que os indica junto do PR;
2) Direção política do Governo- compete ao PM a definição das regras estruturais do
programa do Governo, dirigir o Conselho de Ministros;
3) Chefia administrativa- o Governo é o órgão superior da Administração pública e,
enquanto tal, o PM é a cabeça da estrutura governativa em sede administrativa;
4) Função de representação governamental- do Governo perante o Parlamento; do
Governo perante o PR; representa fora dos órgãos de soberania o próprio Governo;
5) Função de controlo/fiscalização da atuação governativa no seu conjunto, mas também
da atuação de cada ministério em particular.

Responsabilidade política do Primeiro-Ministro:

O PM é responsável politicamente junto da AR;

O PM é responsável institucionalmente perante o PR.

A responsabilidade política permite ao Parlamento, em caso de quebra da confiança política,

demitir o Governo. Por outro lado, o PR não pode, em caso de quebra de confiança política
demitir o Governo.

Margarida Serrão 2020/2021

Quais as regras em matéria de termo e suspensão de funções?

∙ Termo de funções: artigo 195º.

∙ Suspensão: artigo 196º/2.

Ministros:

Os ministros são todos eles propostos pelo PM ao PR, isto significa que há aqui uma divisão
de poderes: ao PM compete a formulação da proposta, ao PR compete a decisão. Numa
divisão de poderes que pressupõe a interdependência e a colaboração entre os órgãos, porque
nem o PM consegue ver nomeados os ministros que quer, mas o PR não aceita, nem o PR pode
nomear quem não lhe tenha sido proposto pelo PM. Isto significa que o PR tem o poder de
recusar os nomes propostos pelo PM, mas o PR não pode nem sugerir juridicamente, nem
nomear quem não lhe tenha sido proposto pelo PM.

Por outro lado, isto significa que os ministros têm uma dupla legitimidade política: a
legitimidade de quem os propõe e a legitimidade de quem os nomeia formalmente.

Competências dos ministros:

Os ministros têm competências de natura política e competências de natureza administrativa:

o Governo é simultaneamente órgão político e órgão administrativo.

1) Competência de execução
2) Competência de coordenação e orientação dos respetivos serviços
3) Competência de participação
4) Competência de substituição do PM nos casos em que não há vice PM

Substituição do PM (artigo 185º/1 CRP):

- Compete ao PM indicar ao PR quem acha que o vai substituir na ausência ou no

impedimento: normalmente tem a ver com a ordem com que vêm designados no âmbito da
Lei orgânica do Governo, ou se há um Ministro de Estado será ele a substituir o PM; mas pode
suceder que o PM não tenha tido oportunidade de indicar quem o vai substituir, nesse caso irá
substituir o PM o ministro designado pelo próprio PR;

Responsabilidade política dos ministros:

Os ministros são responsáveis politicamente perante o PM e perante a AR.

Nota: podem existir ainda outros membros do Governo (vice PM, secretários de Estado,
subsecretários de Estado). Em todos estes casos não há uma hierarquia administrativa entre
eles, há uma hierarquia de natureza política.

Como funciona o Governo e que vicissitudes tem?

Entrada em funções do Governo (Artigo 186º, nº1/2 CRP)- ocorre com a sua tomada de posse
(o momento de tomada de posse do Governo é simultaneamente o momento em que cessa
funções o anterior Governo e inicia funções o novo Governo).

Margarida Serrão 2020/2021

Artigo 186º, nº5- Governo de gestão: Governo que tem uma competência limitada- só pode
praticar os atos que sejam estritamente necessários para assegurar a gestão dos negócios
públicos; pode praticar atos de natura política, legislativa, administrativa, mas só aqueles que o
princípio da necessidade justificar em termos de garantir a gestão dos negócios públicos. Se
ele agir sem que se verifique uma situação de necessidade ou com excesso de necessidade, o
ato do Governo estará ferido de incompetência.

Quando é que há Governo de gestão? Todos os Governos são, em dois momentos, Governos
de gestão:

- Desde o momento em que toma posse até à apresentação e discussão do programa do

Governo junto do Parlamento. Isto significa que o PR apenas tem força para dar posse a
Governos de gestão, é o Parlamento que habilita que o Governo de gestão passe a Governo
me plenitude de funções.

- Período decorre desde a sua demissão até à tomada de posse de um novo Governo.

Ou seja, todos os Governos são, no princípio e no final da sua vida, Governos de gestão. Pode
ocorrer que o Governo durante toda a sua vida seja Governo de gestão porque ele era
Governo de gestão até à apresentação do programa de Governo no Parlamento e este decide
rejeitar o programa de Governo, e ao fazê-lo o Governo ficou demitido.

Como é que o Governo entra em plenitude de funções?

Entra em plenitude de funções através da intervenção do Parlamento, mas a intervenção do

Parlamento ocorre com a apresentação do programa do Governo:

O programa do Governo é um documento, um ato de natureza política, praticado no exercício

da função política, através do qual o Governo define as grandes linhas da sua atuação futura: o
Governo diz aquilo que pretende fazer, os meios que visa disponibilizar para atingir esses
objetivos e diz em termos gerais e em termos setoriais por cada ministério.

O programa do Governo tem uma dupla função:

- É o modo de autovinculação do Governo e dos seus membros (ideia de solidariedade);

- É uma forma de heterovinculação (perante a AR e perante o país) sobre a sua atuação futura.

Isto permite ao Parlamento, quando aprecia o programa do Governo, fazer um juízo sobre o
mérito daquilo que o Governo pensa vir a fazer. Pode ocorrer que o Parlamento entenda que
aqueles membros do Governo, aquele programa e aquelas linhas não sejam as mais
adequadas- isto significa que a discussão do programa do Governo pode terminar mal para o
Governo, o que significa que, perante o programa do Governo, o Parlamento pode adotar uma
de três soluções:

1) O Governo apresenta o programa, o programa é discutido e não há qualquer votação-

se não há votação e se o programa não é rejeitado, o Governo entra em plenitude de
funções (não é preciso que o programa seja votado/aprovado para que o Governo
entre em funções);
2) Um grupo de deputados apresenta uma moção de rejeição do programa do Governo-
um grupo de deputados entende que aquele Governo e aquele programa não serve,
assim, os deputados são chamados a votar se rejeitam ou não o programa de Governo

Margarida Serrão 2020/2021

 (se o programa for rejeitado, o Governo está demitido; se o programa não for
rejeitado, o Governo entra em plenitude de funções);
3) Pode ocorrer que o próprio Governo entenda apresentar uma moção de confiança-
porque o Governo quer ter a sensibilidade do Parlamento, quer ter a possibilidade de
dizer junto da opinião pública que tem o apoio da maioria do Parlamento
(normalmente só o faz quando tem a antevisão de que será bem sucedido ou quando
quer provocar eleições antecipadas, sabendo que o Parlamento não irá aprovar a
moção de confiança).

Nota: o que diferencia a moção de censura da moção de confiança?

- A moção de censura é desencadeada pelos deputados, a moção de confiança é

desencadeada pelo Governo;

- Ambas operam em sentido contrário- se a moção de censura é aprovada, o Parlamento

censura o Governo (o Governo está demitido); pelo contrário, se a moção de confiança é
aprovada o Governo vê reforçada a sua legitimidade, mas se a moção de confiança é rejeitada
o Governo está demitido.

O Governo pode funcionar em termos individuas ou em termos colegiais. A regra é, no

silêncio da lei, funcionar em termos individuais (em termos colegiais é a lei que define os
casos em que o Governo tem de decidir de forma colegial).

Podem existir conselhos de ministros especializados: conselhos de ministros para a crise

energética, para a crise de saúde pública, para a crise militar, etc…

◦ Como é que o Governo cessa funções?

1) Causas decorrentes da intervenção da AR (ex.: rejeição do programa do Governo,

moção de censura aprovada, moção de confiança rejeitada);
2) Por ato voluntário do PM (ex.: demissão do PM);
3) Intervenção do PR (só pode ser feita quando o Governo põe em causa o regular
funcionamento das instituições democráticas- o PR não tem liberdade de demitir o
Governo por falta de confiança política; o único juiz que afere se o Governo põe em
causa o regular funcionamento das instituições democráticas é o PR e este juízo não
passível de controlo por nenhum outro órgão);
4) Causas objetivas ou involuntárias (ex.: início de uma nova legislatura, morte do PM,
impossibilidade física duradoura ou permanente do PM, condenação definitiva do PM
por crimes no exercício das respetivas funções).

Notas:

- Remodelação governamental: hipótese durante a vigência do Governo de existir substituição

dos seus titulares (a substituição dos titulares pode ser pontual ou envolver uma reformulação
da estrutura orgânica do Governo). Os novos ministros/secretários de Estado que entram têm,
no momento em que entram, de aderir ao programa do Governo.

- Relevância das alterações de circunstâncias como fundamento para incumprimento de

determinações do programa do Governo (ex.: o PR poderá utilizar o veto político de um
diploma do Governo com o argumento de que o diploma é desconforme com o programa
desse Governo).

◦ É possível a suspensão de funções do Governo?

Margarida Serrão 2020/2021

∙ Não é possível a suspensão coletiva de todo o Governo. Não obstante não ser permitida a
suspensão coletiva do Governo, podem existir situações de suspensão individual (casos de
impedimento ou suspensão para efetivação de responsabilidade criminal do titular ou até
mesmo de autossuspensão)

◦ Competência do Governo:

1) Competência política (artigo 197º CRP): poderes de decisão, de iniciativa ou de

propulsão, de controlo, ou poderes instrumentais de informação política;
2) Competência administrativa (artigo 199º CRP): permitem ao Governo praticar
regulamentos, atos administrativos, contratos na administração;
3) Competência legislativa (artigo 198º CPR): competência legislativa de quatro níveis:
∙ Competência legislativa exclusiva sobre matéria de organização e funcionamento
(artigo 198º/2);
∙ Competência legislativa concorrencial- o Governo pode legislar sobre todas as
matérias que não são reservadas à AR e às regiões autónomas (artigo 198º/1 a));
∙ Competência legislativa autorizada- aquela que o Governo exerce através de lei de
autorização legislativa do Parlamento no âmbito das matérias do artigo 165º/1 CRP
(artigo 198º/1 b));
∙ Competência legislativa complementar (das leis de bases)- o Governo pode
desenvolver as leis de bases (o Governo desenvolve as leis de bases na área
concorrencial como sendo uma competência reservada do Governo- porque se fosse
uma competência da área concorrencial ela já resultaria da alínea a) do 198º/1; a
alínea c) do 198º/1 atribui ao Governo mais qualquer coisa do que aquilo que
resultaria já da alínea a)- uma competência reservada que só o Governo pode
desenvolver as leis de bases que a AR faça no âmbito da competência concorrencial).

◦ Há três tipos de estatutos especial do Governo:

1) Estatuto dos Governos de gestão;

2) Estatuto do Governos demissionários- aquele que apresenta a demissão do PM junto
do PR, mas que o PR ainda não aceitou essa demissão (não é ainda um Governo
demitido, mas é um Governo em vias de estar demitido);
3) Governos com a AR dissolvida- não são Governos de gestão, mas também não têm os
poderes plenos que tem um Governo em plenitude de funções.

Margarida Serrão 2020/2021