DIREITO

CONSTITUCIONAL II

Rodrigo Flores
Fernandes
 Revisão técnica:

Renato Selayaram
Bacharel em Direito
Especialista em Ciências Políticas
Mestre em Direito

D597 Direito constitucional II [recurso eletrônico] / Cássio Vinícius

Steiner de Sousa... [et al.]; [revisão técnica: Renato
Selayaram] . – Porto Alegre: SAGAH, 2018.

ISBN 978-85-9502-621-6

1. Direito constitucional. I. Sousa, Cássio Vinícius Steiner

de.
CDU 342

Catalogação na publicação: Karin Lorien Menoncin – CRB -10/2147

Poder Executivo
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:

 Definir os sistemas de governo adotados nas democracias ocidentais.

 Identificar as competências do Chefe e dos ministros do Poder
Executivo.
 Descrever o procedimento de impeachment.

Introdução
Para aprendermos com a devida profundidade o processo de impeach-
ment previsto na Constituição Federal de 1988, é necessário compreen-
dermos também os principais sistemas de governo que adotam a divisão
entre os Três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), pois somente
assim alcançaremos as razões que justificam a instauração processo
contra o Chefe do Executivo.
Neste capítulo, estudaremos as principais características dos sistemas
denominados presidencialismo, parlamentarismo e semipresidencialismo,
que sintetizam as formas de governo presentes nas democracias ociden-
tais contemporâneas. Além disso, também analisaremos as competências
dos chefes, ministros e secretários do Poder Executivo e, por fim, descre-
veremos como sucede o procedimento de impeachment.

Sistemas de governo
Inicialmente, é importante destacarmos que, dentre os sistemas de governo
existentes em todo o mundo, neste capítulo consideraremos somente os que se
fundamentam na divisão dos Três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário),
ou seja, os que são utilizados nas democracias ocidentais contemporâneas,
conforme retratado pelo jurista Ferreira Filho (2012, p. 133):
2 Poder Executivo

[...] não é possível negar que os sistemas que rejeitam a confusão de poderes,
que se baseiam na separação do Legislativo, do Executivo e do Judiciário,
são, na democracia ocidental, especialmente ciosa das liberdades individuais,
as formas consagradas. De modo geral, as democracias ocidentais adotam
ou o parlamentarismo ou o presidencialismo como regime de governo, com
a exceção suíça.

Posto isso, iniciemos os nossos estudos pelo presidencialismo, que, segundo

Lenza (2015, p. 1.113), é:

O sistema de governo adotado pela CF/88, mantido pelo plebiscito previs-

to no art. 2.º do ADCT, é o presidencialista, influenciado, historicamente,
pela experiência norte-americana. Trata-se, inclusive, de tradição do direito
constitucional pátrio, vivenciada durante toda a República, com exceção do
período de 1961 a 1963. Como se recorda, a Emenda Constitucional nº. 4, de
02.09.1961, à Constituição de 1946, instituiu o parlamentarismo, sendo revo-
gada pela Emenda n. 6, de 23.01.1963, restauradora do regime presidencialista,
tendo em vista o resultado do referendo realizado em 6 de janeiro de 1963,
que decidiu pelo retorno ao presidencialismo.

Nesse sistema de governo, há uma grande concentração de poder em torno

da figura do Presidente da República, que é tanto a figura representativa e
negocial de determinado país em relação aos outros países (Chefe de Estado)
quanto o responsável pelo mais alto cargo dentro desse mesmo país no que
tange a assuntos governamentais (Chefe de Governo). Segundo Novelino
(2016, p. 644):

Nesse sistema, as chefias do Estado, do Governo e da Administração Pública

são reunidas em uma só pessoa. Entre suas virtudes está a legitimação po-
pular obtida pelo Chefe do Executivo, em geral, escolhido através de eleição
direta. Isso torna o sistema mais aberto à implementação de transformações
profundas na sociedade. O prazo fixo de mandato permite maior estabilidade
administrativa e previsibilidade da atuação estatal.

Assim, no presidencialismo, o Presidente da República também é o Chefe

do Poder Executivo, sendo que as suas competências (art. 84), responsabili-
dades (arts. 85 e 86), eleições (art. 77), posse (art. 78), substituição (art. 79),
impedimentos (art. 80), vacância (art. 81), mandato (art. 82) e ausência (art.
83) estão regulados e descritos na Constituição Federal de 1988 no caso do
Brasil (BRASIL, 1988).
Outra possibilidade de sistema de governo é o parlamentarismo, cuja
característica distintiva é a divisão do Poder Executivo entre o Chefe de
 Poder Executivo 3

Estado e o Chefe de Governo, de modo que a manutenção no cargo depende

do apoio político do Parlamento. Portanto, o Poder Legislativo e o Executivo
influenciam-se de maneira mais evidente, uma vez que ambos expressam as
decisões governamentais de forma colaborativa, pois um fundamenta o outro.
Tal situação evidencia-se na escolha do Chefe de Governo (Primeiro Ministro)
por indicação do Chefe do Poder Executivo, que pode ser o Presidente da
República ou um monarca. É o que acontece em países como Dinamarca,
Espanha, Holanda e Reino Unido, por exemplo.
A respeito do parlamentarismo, Paulo e Alexandrino (2017, p. 279-280)
sintetizam o seguinte acerca da organização política do Chefe do Executivo,
Primeiro Ministro e próprio Parlamento com base nesse sistema:

Em resumo, temos o seguinte: (a) o Chefe do Executivo, que exerce a chefia

de Estado, escolhe o Primeiro Ministro, para que exerça a chefia de Governo;
(b) uma vez escolhido, o Primeiro Ministro elabora um plano de governo
e o submete à apreciação do Parlamento; (c) a partir de então, o Primeiro
Ministro somente permanecerá no poder enquanto o seu plano de governo
obtiver apoio do Parlamento; (d) por outro lado, o governo poderá, em certas
circunstâncias, dissolver o Parlamento, convocando novas eleições, como
forma de renovar a composição parlamentar e, em consequência, aumentar
o apoio ao seu plano de governo.

Por fim, dentre os sistemas democráticos ocidentais, situa-se o semi-

presidencialismo, ou semiparlamentarismo, que vigora em Portugal e na
Colômbia, dentre outros países. Podemos defini-lo como a junção dos dois
sistemas governamentais anteriormente descritos, cujos aspectos principais
são a limitação dos poderes do Parlamento e de outros direitos próprios do
Chefe de Estado, isto é, que ultrapassam a mera função representativa:

O Chefe de Estado é o Presidente da República que, eleito diretamente pelo

povo, exerce um mandato com prazo certo de duração. Diversamente do que
ocorre no parlamentarismo, não desempenha apenas funções de natureza
simbólica, exercendo atribuições relevantes, tais como nomear o Primeiro-
-Ministro, dissolver o Parlamento, propor projetos de lei, conduzir a política
externa, exercer poderes especiais em momentos de crise, submeter leis ao
tribunal constitucional, exercer o comando das Forças Armadas, nomear
funcionários de alto-escalão e convocar referendos. O Chefe de governo é
o Primeiro-Ministro, responsável pelas decisões políticas cotidianas. Sua
investidura e permanência no cargo estão sujeitas a aprovação da maioria
parlamentar que, mediante deliberação, poderá substituí-lo a qualquer tempo
(NOVELINO, 2016, p. 644-645).
4 Poder Executivo

Tendo em vista que a nossa Constituição assume o presidencialismo como

sistema de governo que deve vigorar no Brasil, faz-se oportuno adentrarmos
as competências do Chefe do Poder Executivo e da estrutura que o auxilia
na tomada das decisões resguardadas ao cargo de Presidente da República.

Competências do Chefe e dos ministros

do Poder Executivo
As competências do Presidente da República, que é o Chefe do Poder Executivo
no Brasil, estão dispostas no art. 84 da Constituição Federal nos seguintes termos:

Art. 84 Compete privativamente ao Presidente da República:

I — nomear e exonerar os Ministros de Estado;
II — exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da
administração federal;
III — iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta
Constituição;
IV — sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos
e regulamentos para sua fiel execução;
V — vetar projetos de lei, total ou parcialmente;
VI — dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
VII — manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus represen-
tantes diplomáticos;
VIII — celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo
do Congresso Nacional;
IX — decretar o estado de defesa e o estado de sítio;
X — decretar e executar a intervenção federal;
XI — remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por oca-
sião da abertura da sessão legislativa, expondo a situação do País e solicitando
as providências que julgar necessárias;
XII — conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, dos
órgãos instituídos em lei;
XIII — exercer o comando supremo das Forças Armadas, nomear os Coman-
dantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, promover seus oficiais-
-generais e nomeá-los para os cargos que lhes são privativos;
XIV — nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo
Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o
Procurador-Geral da República, o presidente e os diretores do banco central e
outros servidores, quando determinado em lei;
 Poder Executivo 5

XV — nomear, observado o disposto no art. 73, os Ministros do Tribunal

de Contas da União;
XVI — nomear os magistrados, nos casos previstos nesta Constituição, e o
Advogado-Geral da União;
XVII — nomear membros do Conselho da República, nos termos do art.
89, VII;
XVIII — convocar e presidir o Conselho da República e o Conselho de De-
fesa Nacional;
XIX — declarar guerra, no caso de agressão estrangeira, autorizado pelo
Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das
sessões legislativas, e, nas mesmas condições, decretar, total ou parcialmente,
a mobilização nacional;
XX — celebrar a paz, autorizado ou com o referendo do Congresso Nacional;
XXI — conferir condecorações e distinções honoríficas;
XXII — permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estran-
geiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
XXIII — enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de
lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta
Constituição;
XXIV — prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias
após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior;
XXV — prover e extinguir os cargos públicos federais, na forma da lei;
XXVI — editar medidas provisórias com força de lei, nos termos do art. 62;
XXVII — exercer outras atribuições previstas nesta Constituição (BRASIL,
1988, documento on-line).

Essas atribuições denotam competências que são restritas ao Presidente

da República no exercício das suas atividades como Chefe de Estado (art. 84,
VII e XIX), de Governo (art. 84, XI e XXIII) e da Administração Pública (art.
84 I a III). Todavia, esse rol de capacidades não é taxativo, como podemos
inferir a partir do disposto no art. 84, XXVII, segundo o qual o Presidente
poderá “[...] exercer outras atribuições previstas nesta Constituição” (BRASIL,
1988, documento on-line).
As competências privativas são assim designadas pois evocam a ação
unicamente daquele que exerce a Presidência da República mediante o cargo
de Presidente ou, no caso do seu impedimento, do indivíduo designado como
seu substituto. Dessa forma, trata-se de competências indelegáveis, cujas
exceções estão dispostas no art. 84, parágrafo único:

O Presidente da República poderá delegar as atribuições mencionadas na pri-

meira parte do art. 84, VI, XII e XXV, aos Ministros de Estado, ao Procurador-
-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites
traçados nas respectivas delegações (BRASIL, 1988, documento on-line).
6 Poder Executivo

Dentre as competências expostas no art. 84, também merecem a nossa

análise as competências normativas, compreendidas nos incisos III, IV, V,
VI, XI, XIII e XXVI acima transcritos. Elas são de suma importância, pois
conferem ao Poder Executivo a competência normativa primária, responsável
por viabilizar a edição de medidas provisórias (art. 84, XXVI), a execução
do poder regulamentar (art. 84, IV) e a iniciativa legislativa (art. 84, III a V).
As competências dos ministros de Estado estão dispostas nos incisos do
art. 87 do mesmo diploma legal, conforme podemos conferir a seguir:

I — exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades

da administração federal na área de sua competência e referendar os atos e
decretos assinados pelo Presidente da República;
II — expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos;
III — apresentar ao Presidente da República relatório anual de sua gestão
no Ministério;
IV — praticar os atos pertinentes às atribuições que lhe forem outorgadas ou
delegadas pelo Presidente da República (BRASIL, 1988, documento on-line).

Fundamentados nesses dispositivos, depreendemos que o rol de competên-

cias dos ministros, assim como o do Presidente da República, não é taxativo,
visto que o art. 87, parágrafo único, dispõe: “Compete ao Ministro de Estado,
além de outras atribuições estabelecidas nesta Constituição e na lei” (BRASIL,
1988, documento on-line). Nesse sentido, dentre as atribuições dos ministros,
cabe destacarmos os atos que seriam próprios do Presidente da República e
cuja prática é transferida ao ministro em questão por intermédio de outorga
ou delegação do Chefe do Executivo.
Além disso, atentemos ao emprego do termo “referendar” no art. 87, I, ao
referir as competências dos ministros, pois:

[...] consiste em uma subscrição, uma simples assinatura do Ministro em

cuja pasta estejam as matérias versadas no ato a ser referendado. Se se tratar
de um ato que disponha acerca de matérias pertinentes a mais de um Mi-
nistério, deverá haver mais de uma "referenda", isto é, assinatura de mais
de um Ministro, tantas quantos forem os Ministérios envolvidos (PAULO;
ALEXANDRINO, 2017, p. 615).

Analisadas as competências do Presidente e dos ministros do Poder Executivo,

é válido certo aprofundamento dos nossos conhecimentos acerca do procedimento
de impedimento do Presidente da República, uma medida que é considerada
excepcional no sistema presidencialista. Entretanto, o chamado impeachment
 Poder Executivo 7

já ocorreu duas vezes na história recente da República brasileira após o advento

da Constituição da Federal de 1988, uma vez no ano de 1992, contra o então
Presidente Fernando Collor, e outra em 2016, contra Dilma Rousseff.

Caso o mandato presidencial termine antes que o processo criminal seja concluído,
o Supremo Tribunal Federal (STF) entende que a prerrogativa de foro se encerra e
o processo deve ser encaminhado ao juízo competente, de acordo com as regras
processuais gerais aplicáveis (BARCELLOS, 2018).

Procedimento de impeachment
No seu texto, a Constituição Federal de 1988 não faz uso do vocábulo de
origem inglesa impeachment, que pode ser traduzido como “impedimento”
ou “impugnação”. No seu art. 85, esse diploma legal menciona a “responsa-
bilidade do Presidente da República” e prevê quais são os ditos crimes de
responsabilidade (BRASIL, 1988).
O procedimento de impeachment extrapola o cargo de Presidente da Repú-
blica, pois é cabível tanto nos crimes praticados pelo presidente da República
quanto naqueles perpetrados pelos ministros do STF, pelo procurador-geral
da república, pelo advogado-geral da união e pelos ministros de Estado, nos
crimes conexos com o Chefe do Executivo. Na esfera estadual, o impedimento
é cabível principalmente nos crimes praticados pelo governador de estado, e,
na esfera municipal, principalmente nas infrações dos prefeitos municipais.
Para que o procedimento de impeachment se inicie, deve haver a constatação
de algum crime de responsabilidade, crime comum ou, ainda, crime eleitoral.
Frente a isso, a Constituição assim define os crimes de responsabilidade:

Art. 85 São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República

que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
I — a existência da União;
II — o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério
Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;
III — o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;
IV — a segurança interna do País;
8 Poder Executivo

V — a probidade na administração;
VI — a lei orçamentária;
VII — o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá
as normas de processo e julgamento (BRASIL, 1988, documento on-line).

Admitida a acusação contra o Presidente da República por, no mínimo,

dois terços da Câmara dos Deputados frente à hipótese de crime de responsa-
bilidade, observa-se a Lei nº. 1.079, de 10 de abril de 1950, que regulamenta
e define esse tipo de crime, além de regular o seu respectivo processo de
julgamento (BRASIL, 1950). Tal processo deve ser realizado pelo Senado
Federal, conforme determina a Constituição no seu art. 52:

Compete privativamente ao Senado Federal: I — processar e julgar o Presi-

dente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem
como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da
Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles (BRASIL,
1988, documento on-line).

Assim, de forma sintética, o procedimento segue estes passos (BRASIL, 1988):

1. A Câmara dos Deputados Federais admite a denúncia (art. 86).

2. O Senado Federal vota a instauração do processo e, caso positivo, o
Presidente é suspenso (art. 86, II). Se o julgamento não for concluído
em 180 dias, cessa o afastamento do Presidente sem prejuízo do pros-
seguimento regular do processo (art. 86, § 2º).
3. No Senado Federal, o presidente do STF coordena o julgamento, cuja
decisão é tomada por, no mínimo, dois terços dos votos a favor da
perda do cargo e da inabilitação por 8 anos para o exercício de função
pública, contudo sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis
(art. 52, parágrafo único).

Com relação à hipótese de crime comum, como o próprio nome refere,

corresponde a qualquer crime que consta no Código Penal e nas demais legisla-
ções que versam sobre o tema. Nesses casos, o Texto Constitucional apresenta
a imunidade na vigência do mandato, que deve ser observada com base no
 Poder Executivo 9

art. 86, § 4º: “O Presidente da República, na vigência de seu mandato, não

pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções”
(BRASIL, 1988, documento on-line).
Após ser observada a imunidade, o procedimento sucede da seguinte
maneira (BRASIL, 1988):

1. A Câmara dos Deputados Federais admite a denúncia (art. 86).

2. Sucede a suspensão do Presidente da República se recebida a denúncia
ou queixa-crime pelo STF (art. 86, § 1º, I). Se o julgamento não for
concluído em 180 dias, cessa o afastamento do Presidente sem prejuízo
do prosseguimento regular do processo (art. 86, § 2º).
3. O STF realiza o julgamento (art. 102, I, b), que deve observar o fato
de que o Presidente não está sujeito a prisão enquanto não sobrevier
sentença condenatória.
4. Com a condenação, além da pena imposta, há a suspensão dos direitos
políticos (art. 15, III).

Barcellos (2018, p. 410) explica a hipótese de crime eleitoral:

Uma outra possibilidade de cassação do mandato dos Chefes do Executivo é

a decisão da Justiça Eleitoral no âmbito de ação de impugnação de mandato,
por conta de abuso de poder econômico, corrupção ou fraude, de que trata o
art. 14, §§ 10 e 11 da Constituição. Apurado que houve algum desses ilícitos,
a consequência, entre outras, será a cassação do mandato. A competência no
âmbito da Justiça eleitoral é definida pelo juízo competente para a diplomação
dos eleitos. Assim, ação de impugnação de mandato contra o Presidente da
República será objeto de análise pelo TSE; no caso de Governadores, o TRE;
e no caso de Prefeitos, a Junta Eleitoral.

Desse modo, observamos o procedimento do impeachment frente a casos

de crime comum, de crime de responsabilidade e, por fim, de crime eleito-
ral. Portanto, encerramos o presente estudo com essas informações e com o
conhecimento de quem é responsável pelo devido julgamento e quais são as
consequências constitucionais que recaem sobre o Presidente da República
no processo de impedimento.
10 Poder Executivo

BARCELLOS, A. P. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2018.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União,
Brasília, DF, 5 out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consti-
tuicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28 ago. 2018.
BRASIL. Lei Federal n°. 1.079, de 10 de abril de 1950. Define os crimes de reponsabili-
dade e regula o respectivo processo de julgamento. Diário Oficial da União, Brasília,
DF, 12 abr. 1950. Disponível em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1950-1959/
lei-1079-10-abril-1950-363423-publicacaooriginal-1-pl.html>. Acesso em: 28 ago. 2018.
FERREIRA FILHO, M. G. Curso de Direito Constitucional. 38. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
LENZA, P. Direito Constitucional esquematizado. 19. ed. São Paulo: Saraiva, 2015.
NOVELINO, M. Curso de Direito Constitucional. 11. ed. Salvador: JusPodivm, 2016.
PAULO, V.; ALEXANDRINO, M. Direito Constitucional descomplicado I. 16. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2017.

Leituras recomendadas
AGRA, W. M. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2018.
CARVALHO FILHO, J. S. Manual de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo: Atlas, 2018.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 31. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018.
MORAES, A. Direito Constitucional. 33. ed. São Paulo: Atlas, 2017.
 Encerra aqui o trecho do livro disponibilizado para
esta Unidade de Aprendizagem. Na Biblioteca Virtual
da Instituição, você encontra a obra na íntegra.
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