Administração Pública Comparada:

• Contexto;
• Histórico cientifico;
• Conceito e objecto de estudo;
• Teorias comparativas;
• Objectivos e/ou importância da comparação, e
• Problemas decorrentes da análise comparativa.
Contexto

• A existência de uma profunda diversidade cultural, regimes políticos diferentes e

formações históricas específicas que existem de país para país imprime em cada um deles
uma feição única, o que explica as variações sobre os objectivos, estilos administrativos,
funções e papel da Administração pública no mundo.

• Observa-se que na administração empresarial busca-se de forma incessante modelos

considerados universalmente válidos, enquanto no estudo da administração pública ocorre,
em geral, uma perspectiva comparada.

• Desde o parlamentarismo ao presidencialismo, dos modelos de funcionários de confiança

aos modelos de burocracia plena e permanente, culturas e sociedades diferentes propiciam
opções e estratégias institucionais diferenciadas de organização política e de acção pública.

• Duas teorias são estudadas nos sistema comparativo:

a) A path-dependente (dependência de caminhos);

b) A middle-range theory (trad. teoria do meio-alcance, entendida aqui como nova teoria
comparativa da administração pública).

Histórico Cientifico

• Os teóricos da Administração pública, no passado, se preocupavam em focar os seus

estudos nos fenómenos administrativos dentro do seu próprio país, no quadro do seu
sistema político-administrativo específico.

1
 • Esse contexto foi profundamente alterado com a globalização, que trouxe no seu bojo uma
maior discussão dos problemas administrativos e das soluções encontradas, bem como uma
ampla difusão dos estudos sobre o tema, em especial, os relatórios e trabalhos elaborados
pela OCDE, FMI, BIRD, American Society for Public Administration e European Group
for Public Administration.

• A globalização fomentou as mudanças na teoria e na prática da administração pública,

abandonando as tendências paroquiais que têm permeado a ciência da administração nos
diferentes países (Khator e Garcia-Zamor, 1994, P.10).

Robert Dahl (1947,p. 11) disse: “ A Ciência da Administração Pública não é possível a menos que
se tenha um contexto de estudos comparativos capaz de emitir princípios e teorias que transcendem
os limites nacionais e as experiências históricas”.

A alegação de Dahl a respeito disso tem servido para incutir a abordagem comparada como uma
dimensão requerida da Administração Pública, para resistir à prova da validade universal.

Este cultor conclui que cada país reflecte em sua política e em sua cultura institucional os impactos
acumulados de seus episódios históricos, tradições, glorias e desastres naturais. No entanto, uma
ciência universal precisa, contudo, ser capaz de lidar com as variações emergentes da diversidade
histórica e cultural e recolher experiências de outras realidades.

Conceito e objecto de estudo

Segundo Guess (1998, P.535); Heredia e Schneider (2003):

• A administração pública comparada deve ser entendida como o domínio do saber que
compara padrões de administração pública entre diferentes Estados-nação. Nesse sentido,
ela busca estudar as semelhanças e diferenças entre várias unidades de análise, nos níveis
da organização, da gestão e da política (no sentido dado ao termo anglo-saxônico policy),
com o propósito de se criar uma base de conhecimento institucionalizado que possa auxiliar
a tomada de decisão

Na visão de G. Caiden (1994, P.43):

A Administração Pública Comparada analisa aspectos positivos de determinada gestão pública e

sua possível aplicação em outras realidades, regiões, paises. A realidade de cada país e sua situação

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deve ser um dos critérios a ser levado em consideração na analise da aplicabilidade de programas,
projetos e serviços em diferentes contextos.

Como, por exemplo, a Administração pública americana poderia influenciar aspectos da

administração pública no brasil e América Latina. A questão dos serviços públicos , sua eficácia e
eficiência e como seus aspectos mais relevantes podem ser aplicados em diferentes paises.

Teorias comparativas

• Para a teoria da path-dependent (dependência de caminhos), os processos passados tendem

a influenciar o presente. Assim, instituições herdadas condicionam fortemente os caminhos
a serem tomados, determinando, inclusive, a persistência de arranjos institucionais pouco
eficientes.

• A middle-range theory é o principal referencial no estudo comparado entendida como a

“nova administração pública”. Ela busca encontrar respostas para enfrentar as questões
decorrentes das profundas mudanças que afectam a administração pública no mundo
contemporâneo.

A middle-range theory foi estimulada pela necessidade de encontrar respostas para problemas
como: eficiência, eficácia, efectividade, legitimidade democrática, impacto das tecnologias da
informação na administração, entre outros e por avanços em uma série de disciplinas ligadas à
teoria organizacional, ciência política e economia (neo-institucionalismo e public choice – Escolha
Pública).

A partir dessas novas ideias procurou-se abandonar a generalização e aproveitar o grande número
de informação publicada sobre a administração pública dos mais diferentes países no mundo.

Objectivos de comparação na APC

• Caiden (1994, P.45), pressupõe que essa tendência de olhar para outras realidades traz
ainda vantagens científicas já que, ao se adoptar uma perspectiva comparativa e global,
evita-se o erro de tecer generalizações apenas com base no estudo de uma realidade
administrativa restrita (a administração pública moçambicana, por exemplo).

• A observação de dados, suas fontes, contextos (federal, municipal, paises, regiões);

estabelecimento de conceitos comuns (entre os dados mensuráveis quantitativos e visíveis),

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 o fenómeno deverá ser analisado separado de suas variáveis. Também é importante
salientar as interações entre variáveis com o propósito de melhor compreender os
fenómenos.

• As descobertas oriundas desses processos levam aos instrumentos práticos de ação nacional
e regional, promoção de inovações auto-avaliação de práticas administrativas entre outros
aspectos. Todos esses processos fazem parte da administração pública comparada.

Problemas decorrentes da análise comparativa

Para G. Caiden (1990):

A despesa pública elevada na economia, baixo nível de eficiência, eficácia e efectividade na

Administração pública, o crescente nível de insatisfação dos cidadãos com a qualidade dos
serviços prestados pela Administração pública, são problemas inerentes a quase todos os países.
Nesse sentido, a utilização do método comparativo nos estudos que visam à resolução desses
problemas poderá ser bastante útil na busca de resolver esses problemas comuns.

Caiden também cita os problemas decorrentes da análise comparativa. Entre estes problemas estão:
1 – Nível de generalidade ; 2 – Escolha dos conceitos aplicáveis a um número de países e 3 - Sua
mensuração.

Modelos de Administração Pública: Semelhanças e Diferenças

Modelos de Administração Pública

Segundo Bilhim (2004, P. 113), quando se procede ao estudo comparado da administração pública
sobressai claramente a existência e a coexistência de diversos modelos de administração.

Denhardt (2003) apresenta três modelos ou tipos de administração pública (AP) a citar:

• Modelo Tradicional ou AP do Estado Empreendedor;

• Modelo Liberal ou AP do Estado franqueador;

• Modelo do novo serviço público ou AP do Estado parceiro.

O autor sustenta que os três paradigmas de administração pública em sentidos diferentes separam
política e administração:

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 • O da velha administração pública, centrado na construção institucional de uma
administração pública baseada no modelo de tipo ideal utilizado por Weber, distante da
política, contrapondo leis e procedimentos administrativos a valores; políticos a burocratas,
onde prevalecem a racionalidade do “Homem administrativo”.

• O da nova administração pública, é liberal, desestatizante e desregulador, centrado numa

administração pública mínima e submetida a um rigoroso controlo político e de mercado,
contrapõe a politica ao Estado; o mercado às organizações públicas, prevalecendo a
racionalidade do “Homem económico”.

• O do novo serviço público, que procura integrar os aspectos positivos dos modelos
anteriores, centra a gestão nas parcerias entre público, privado e o terceiro sector, ao mesmo
tempo que apela ao envolvimento dos funcionários, através da mística do serviço público,
defendendo uma liderança organizacional participada, interna e externamente,
prevalecendo neste caso “ a racionalidade estratégica e política”.

NOTA:

Alguns autores apresentam três modelos da administração pública que vigoraram e continuam
vigorando em todas realidades ou países, que na sua essência não diferem dos apresentados
anteriormente neste ensaio.

De acordo com Gustavo Justino de Oliveira (2010) apresenta os seguintes:

• Modelo patrimonialista = Modelo Tradicional

• Modelo burocrático

• Modelo Gerencial = Modelo do novo serviço público .

Características dos Modelos da Administração Pública

Dessa forma, a Administração Pública deixa de atender à função defesa da coisa pública e dos
interesses da sociedade, dando-se mais atenção aos assuntos que privilegiam a vontade de uma
minoria.

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São características marcantes desse modelo de administração a corrupção e o nepotismo. Tal forma
de governar passa a ser contestada e a se tornar insustentável com o advento do capitalismo e da
democracia.

Modelo Burocrático

A revolução industrial e o surgimento do Estado liberal contribuíram para uma nova óptica sobre
o papel do estado, dando espaço ao surgimento do modelo burocrático, baseado na impessoalidade,
no profissionalismo e na racionalidade (OSBORNE; GAELBLER, 1995).

Foi analisado e sintetizado por Max Weber inicialmente, no livro A Ética Protestante e o Espirito
do Capitalismo (1904), e teve suas bases mais bem definidas somente em 1992, com a publicação
do livro Economia e Sociedade, desse mesmo autor.

Foi resposta aos abusos e demais vícios experimentados pela Administração Pública e verificados
no patrimonialismo

A administração burocrática se destaca pela ideia de sua submissão ao direito, de racionalidade,

de ponderação entre os meios e fins e de precisão.

A proposta é de realização de um controlo rígido dos processos a priori, por exemplos, aqueles
referentes à admissão de pessoal e às contratações e a serem realizadas pelo Poder Público,
baseando-se nos princípios da profissionalização (mérito do funcionário, competência), da
carreira (cargos e posições baseadas em mérito, experiência, antiguidade) da hierarquia (separar
funções e actividades diferentes) da impessoalidade (separação da propriedade pública e privada
e dos ambientes de vida pessoal e de trabalho) e do formalismo (formas e formalidades).

Destacam-se dentre os princípios que norteiam o modelo de Administração Pública burocrático:

• Impessoalidade;

• Formalismo;

• Profissionalização e ideia de carreira pública, em que a promoção ocorre com base na

meritocracia;

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 • Divisão funcional hierárquica clara;

• Mínimo de discricionariedade nas decisões, sempre fundamentadas em normas.

O modelo caracteriza-se por uma ideia de Administração submissa à lei, a ser exercida levando-se
em conta elevados padrões de conduta moral. O objectivo que norteia esse pensamento é o de
defesa do interesse público, através de um conceito de integridade, com redução da corrupção e
maximização da democracia (LONGO, 2008).

Críticas ao Modelo Burocrático

Apesar de o modelo burocrático ser funcional para controlar a corrupção, que era o principal
objectivo proposto quando de sua criação, a extrema racionalidade e o excesso do regulamento do
sistema acabaram por ocasionar efeitos negativos, como a lentidão de processos e a redução de
eficiência.

Até mesmo hoje a palavra burocracia é usada de forma pejorativa para designar “gargalos”,
lentidão de procedimentos, caracterizados pelo extremo formalismo, acabando por comprometer
a eficiência da acção administrativa.

As principais criticas à administração burocrática forma formuladas por Merton (1949) onde
aponta a desmotivação dos empregados, a resistência às mudanças, o abuso da senioridade como
critério de ascensão profissional e a grande separação entre o cidadão e o funcionalismo público,
que acaba por não atender ás necessidades e anseios dos seus destinatários.

Modelo Gerencial

A crise do modelo burocrático juntamente com outros factores como a globalização da economia,
uma nova dinâmica de mercado, uma crise fiscal do Estado e um cada vez maior distanciamento
entre as decisões da Administração e os interesses dos administrados, passou a evidenciar a
necessidade de um modelo que propusesse a estruturação e a gestão da administração pública,
baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade.

Na segunda metade do sec XX, como resposta à ampliação das funções económicas e sociais do
Estado, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização, foi emergindo um novo modelo de
Administração Pública, a gerencial (BRESSER PEREIRA; SPINK, 2001), ou a nova gestão
pública (New Public Management).

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Esse modelo (NPM ou NGP) tem como base as seguintes prioridades: Eficiência e a qualidade na
prestação de serviços públicos, além da redução de custos. Ela é baseada nos critérios de eficiência,
eficácia, qualidade e desempenho. Parte-se do pressuposto de que todo desempenho pode ser
medido focando-se os resultados (que devem ser mensurados em comparação com as expetativas)
e o cidadão beneficiário ou cidadão cliente.

A ideia de avaliação de desempenho, entre outros princípios norteadores da Administração Pública

gerencial, teve como inspiração o uso de práticas de gestão provenientes da administração privada.
Contudo, deve-se levar em conta certas diferenças, como o objectivo (de lucro, no caso das
organizações privadas e da realização do interesse público, no caso da Administração Pública) e
a origem das receitas.

Nenhum modelo de administração rompe totalmente com os preceitos do anterior, havendo sempre
uma continuidade, sem que o modelo precedente seja integralmente abandonado. No caso da
transição do modelo burocrático para gerencial, houve um certo rompimento, mas forma
conservados, de forma flexibilizada, alguns princípios, com admissão por critérios de mérito,
sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, avaliação de desempenho, o
treinamento.

Contudo, a principal mudança refere-se à forma de controlo, que antes era realizado à priori e
focava-se nos processos, passando a concentrar-se nos resultados e a ser feita a posteriori. Ainda,
há uma evolução no sentido de interesse público.

Enquanto no modelo burocrático o interesse público acabava-se misturado ao próprio interesse do

aparato do Estado, no modelo gerencial o interesse público passa a ter como foco o atendimento
das necessidades do cidadão, contribuinte de impostos e destinatários de serviços.

Quanto à organização administrativa, há também uma flexibilização em relação ao modelo

burocrático. Enquanto naquele modelo a estrutura administrativa configura-se de forma mais
rígida, sempre pautada na observância de regulamentos, procedimentos e normas legais, o modelo
gerencial propõe uma maior descentralização político-administrativa, com transferência de
funções para administrações locais, dotadas de maior autonomia (e, também, responsabilidade)-
Bresser Pereira (1996).

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Dessa forma, a proposta é de uma organização administrativa com menos níveis hierárquicos, com
controlo de resultados e voltada para o atendimento das necessidades dos administrados.

Ainda no que diz respeito à autonomia (gerencial, orçamentária e financeira) dos órgãos e
entidades públicas, esta é maior no gerencialismo em virtude de um acordo firmado entre o Poder
executivo e seus dirigentes, através do qual ficam estabelecidos metas e objectivos claros para o
alcance de resultados (OLIVEIRA, 2010).

Administração pública gerencial

Dada a incapacidade do modelo burocrático em tornar os serviços públicos cada vez mais céleres,
houve a necessidade de se implantar uma nova lógica de orientar a Administração Pública. Para
Abrúcio (idem) o modelo burocrático weberiano já não responde mais as demandas da sociedade
contemporânea, pois está mais voltado para si mesmo, daí que o modelo gerencial vem preencher
um vácuo teórico e prático, captando a opinião pública, entre as quais se controlam os gastos
públicos e a demanda pela melhor qualidade dos serviços públicos.

Visto que necessidade de um novo modelo também foi reforçada por alguns factores, como: a crise
existente das finanças públicas devido à defits acumulados e a mudanças demográficas em curso.
Preocupações crescentes da sociedade com a ética, transparência e imputabilidade dos dirigentes
e políticos, pressões por maior competitividade devido a globalização, as possibilidades abertas
com a tecnologia de informação; fortalecimento de uma visão liberal de governação pública.

Com essa convergência de factores, surge administração pública gerencial, como modo de
enfrentar a crise fiscal, como estratégia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administração
dos mecanismos dos serviços prestados pelo estado e como instrumento de protecção do
património público dos interesses da corrupção aberta.

A implementação da nova gestão pública iniciou na Inglaterra, sob administração de Margaret

Tchatcher junto com forte defesa do estado mínimo.

Características relevantes da Administração pública gerencial

 Sistema de gestão e controlo centrado nos resultados e não mais em procedimentos;

 Orientada para o cidadão e obtenção de resultados;

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  Pressupõe que a política e administradores são merecedores de limitado de confiança

 Como estratégia serve-se da descentralização, e do incentivo a criatividade e inovação.

 Utilização de contractos de gestão como instrumento de controlo de gestores públicos;

 Maior autonomia de gerencial da administração pública;

 Estrutura de poder menos centralizados e hierárquicos permitindo maior rapidez a

economia na prestação de serviço e a participação dos usuários;

 Criação de novas figuras institucionais para realização dos serviços como parceria pública
e privada e organizações da sociedade civil de interesse público;

 A delegação de autoridade e de responsabilidade ao gestor público, rígido controlo de

desempenho.

A sua base é a crítica as dinâmicas internas do funcionamento da Administração publica

Weberiana, uma vez que eram indivíduos capazes de prosseguir interesses públicos em detrimento
dos seus próprios objectivos.

A teoria institucionalista parte da ideia de que as instituições fornecem incentivos de que

constrangem os comportamentos dos indivíduos. Pois, se não tiver estrutura de incentivos
adequado haverá mau desempenho do agente e péssima prestação de serviço.

É importante que o processo de estruturação do sector público incentive o agente para levar a cabo
o cumprimento dos objectivos do principal (público). Não basta ter pessoas formadas se o sistema
não incentiva o uso das capacidades.

Depois da grande crise dos anos 80, na década dos 90 começa-se construir um novo estado, que
resultará de uma reforma profunda. Tais reformas habilitarão o estado a desempenhar as funções
que o mercado não é capaz de executar, o objectivo é construir um estado que responda as
necessidades dos seus cidadãos, um estado democrático, no qual seja possível aos políticos
fiscalizar o desempenho dos burocratas e estes sejam obrigados por lei a lhes prestar conta e onde

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os eleitores possam fiscalizar o desempenho dos políticos e estes também sejam obrigados por lei
a lhe prestar contas.

Por tanto são essenciais uma reforma politica que dé maior legitimidade aos governos, o agente
fiscal, a privatização, a desregulamentação que reduz o tamanho do estado, e uma reforma
administrativa que crie meios de se obter uma boa governança.

A administração pública gerencial envolve uma mudança na estratégia de gerência, a ideia geral é
descentralizar, delegar autoridade na estrutura administrativa. É preciso ser mais específico, definir
claramente os sectores que o estado opera, as competências e as modalidades de administração
mais adequada a cada sector.

Segundo Heitor Caulliraux e Mauro Yuki (2004) dizem que nos anos 80, surge o conceito de
cidadão /cliente, como resposta das necessidades da nova gestão pública. A ideia central consistia
em voltar as organizações públicas para os clientes, tornando-os preocupadas acessibilidade e
qualidade dos serviços prestados e com satisfação das necessidades do seu público. Mas a
aplicação deste conceito causou grandes controvérsias, na medida em que o cidadão não é um
mero usuário dos serviços prestados pela administração, mas acima disso, o proprietário da coisa
pública.

1. Um dos objectivos principais no uso do termo cliente seria provocar uma mudança de
comportamento nas organizações públicas, possibilitando a realização de mudanças nos
processos na busca de maior eficiência no atendimento aos clientes, a desburocratização
dos procedimentos, a inovação dos serviços tornando-os mais efectivos. Nesse sentido o
uso do termo cliente pelo sector público, significaria atender as necessidades do cidadão e
respeita-lo.

2. Coutinho (2000) resume as principais críticas ao conceito de cidadão como cliente no

seguinte:

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Primeiro conjunto de críticas baseia-se no distanciamento entre o governo e o público. Isso
ocorreria caso a administração transformasse os cidadãos de proprietários da coisa pública em
clientes do governo;

O foco no cliente tornaria a satisfação individual mais importante do que no sentido de

comunidade, inserindo a noção de consumo no sector público.

Dai que a adaptação para o sector de um conceito originado na administração privada não deve
afectar os princípios básicos que regem a Administração pública tais como a Igualdade e
transparência.

Sistemas de Governo: Semelhanças e Diferenças

Generalidades

• Os sistemas políticos ou Regime de Governo pode ser descrito como a forma de se reger
uma nação, dividindo-se em: Democracia e Autoritarismo. Outras classificações podem
incluir ainda o totalitarismo e a ditadura.

• A Forma de Governo diz respeito à instituição do Poder e à relação entre governantes e

governados. São formas de governo a República e a Monarquia.

• Já o Sistema de Governo está relacionado ao modo como interagem o Poder Executivo e

o Poder Legislativo em suas funções governamentais. É a forma pela qual os governos se
organizam. São sistemas de governo o Presidencialismo e o Parlamentarismo

• Formas de Estado: Ex. Federativo (EUA, Brasil) e Unitário (Moçambique, Portugal,

África de Sul, etc.).

Parlamentarismo

O parlamentarismo é um sistema de governo sustentado no chamado sistema parlamentar, e é um

tipo de governo onde o Chefe de Estado não é eleito directamente pelo povo.

Caracterizado por ter todo o poder concentrado no Parlamento, que é, de facto, o único poder, e
ainda caso o governo executivo discordar do Parlamento, a maioria dos deputados dissolve esse
governo.

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A Justiça não se opõe ao Parlamento, até porque, em um sistema parlamentarista puro, a
Constituição não é rígida: se uma lei for considerada inconstitucional, o Parlamento pode alterar a
Constituição. No Reino Unido, o exemplo mais puro de parlamentarismo, não há sequer uma
Constituição escrita.

Neste tipo de sistema, normalmente, o Chefe de Estado costuma responder politicamente ao

Parlamento (daí o nome do sistema de governo), que pode, entre outras coisas, até mesmo demiti-
lo por meio de certos mecanismos, como uma moção de censura, entre outros.

As principais funções parlamentares são exercidas em sua plenitude por uma casa legislativa que
se pode chamar, por exemplo, de Câmara dos Deputados, Parlamento (Moçambique), Câmara dos
Comuns (Reino Unido) ou Assembleia Nacional (França). Mas em geral, são muito raros os
sistemas parlamentaristas puros, que se subsistiram, sobretudo, nas Monarquias (Reino Unido,
Suécia, Holanda, etc.).

Um dos exemplos mais famosos de governo parlamentarista vem da Inglaterra, que apresenta esta
forma de governo há muito tempo, com certos aspectos positivos.

Características do parlamentarismo

Segundo ARAÚJO (1999, P.234) as características do parlamentarismo são:

a) Divisão orgânica de poderes;

b) Repartição de funções de chefia de Estado e de governo;
c) Interdependência entre o Executivo e Legislativo, em especial porque o gabinete espelha a
maioria parlamentar;
d) Gabinete dirigido por um Primeiro Ministro, a quem são atribuídas as funções inerentes à
chefia de governo;
e) Queda do gabinete por voto de desconfiança do Parlamento;
f) Dissolução do Parlamento, com a convocação de eleições gerais, por injunção da chefia de
Estado.

Presidencialismo

O presidencialismo, por sua vez, produz um gabinete, personificado no presidente, com prazo
definido, nesse regime, há três poderes: o Executivo, o Legislativo e o Judiciário, exercidos,

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respectivamente, pelo Presidente da República, pelo Parlamento (no caso do Brasil, o Congresso
Nacional) e pelo Supremo Tribunal ou Corte Suprema.

Toda a concepção do presidencialismo baseia-se na harmonia desses três poderes, sendo que
nenhum pode impor-se ao outro ou tentar superar os demais, e para manter esse equilíbrio, há um
sistema de freios e contrapesos pelo qual um poder controla o outro e cada um depende dos outros
dois.

Características do Presidencialismo

Segundo ARAÚJO (1999, p.235) as características básicas do presidencialismo são:

a) a chefia de governo e a chefia de Estado ficam concentradas nas mãos de uma única pessoa: o
Presidente da República;
b) o Presidente é eleito para mandato determinado, não respondendo, ordinariamente, perante o
Poder Legislativo;
c) o Presidente da República possui ampla liberdade para a formação de seu ministério;
d) o Parlamento, de igual forma, não pode ser dissolvido por convocação de eleições gerais pelo
Executivo;
e) só é compatível com a República, sendo inviável em uma monarquia”.

• Neste sistema de governo, o Presidente da República é o Chefe de Governo e também o

Chefe de Estado, e com isto, é o centro de todas as atenções dentro do cenário político,
podendo, entre outras coisas, escolher os chefes de gabinetes e ministérios importantes.

• O maior exemplo de sucesso do sistema conhecido como presidencialismo chega dos

Estados Unidos, já que a maior potência econômica e militar do nosso mundo
contemporâneo tem suas bases no regime presidencialista.

• É também a forma de governo de muitos outros países, com variações, e é a forma de

governo que é utilizada em Moçambique, desde a proclamação da República, em Junho de
1975. Outros exemplos: Brasil, Argentina, Chile, Uruguai, México, Coreia do Sul, Chipre,
Armênia e Bielorrússia, entre outros.

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Semipresidencialismo

Modelo consagrado na França, desde 1958, e em Portugal, desde 1976, o semipresidencialismo

combina elementos do sistema presidencial e do sistema parlamentar.

O Presidente da República é eleito directamente pelo povo, exerce a chefia do Estado e

desempenha um conjunto limitado – mas relevante – de competências políticas, aí incluídas a
participação na nomeação do Primeiro-Ministro, a possibilidade de dissolução do Parlamento, o
comando das Forças Armadas e a nomeação de alguns agentes públicos, como embaixadores e
Ministros da Suprema Corte.

O Primeiro-Ministro, por sua vez, é o chefe do Governo, conduz o dia-a-dia da política e é,

igualmente, o chefe da Administração Pública. Sua investidura e permanência no cargo dependem
da vontade da maioria do Parlamento. O Presidente da República detém um mandato a prazo certo;
o Primeiro-Ministro pode ser substituído a qualquer tempo, por deliberação parlamentar

O semipresidencialismo, como assinalado, preserva a escolha do Presidente da República por via

de eleição direta, fórmula que se incorporou à tradição brasileira, e dá a ele um papel próximo ao
do Poder Moderador, devendo agir como estadista e fiador das instituições.

Ex: França, Portugal, Cabo Verde.

Os Sistemas Administrativos: Semelhanças e Diferenças

Generalidades

Segundo Freitas do Amaral (2006, p. 99), tal como sucede com os sistemas políticos e com os
sistemas judiciais, a estruturação da Administração pública varia em função do tempo e do espaço.
Por Sistema Administrativo entende-se um modo jurídico típico de organização, funcionamento e
controlo da Administração Pública.

A história e o direito comparado mostram bem que os modos jurídicos de organização,

funcionamento e controlo da Administração não são os mesmos em todas as épocas e em todos os
países.

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De entre estes, haverá depois uma nova subdivisão, porque a estruturação da Administração
Pública seguiu caminhos diversos conforme os países – designadamente, em Inglaterra e em
França.

Tipos fundamentais dos Sistemas Administrativos

Assim, vamos estudar três tipos fundamentais de sistemas administrativos:

• O sistema tradicional,

• O sistema britânico – denominado por administração judiciária e

• O sistema de tipo francês – administração executiva.

A primeira grande distinção a fazer é a que separa, historicamente, o sistema tradicional que
vigorou na Europa até aos seculos XVII (17) e XVIII (18), dos sistemas modernos que se
implantaram nessa altura ou posteriormente.

Sistema Tradicional

O sistema tradicional também designado sistema administrativo da Monarquia tradicional europeia

assentava nas seguintes características:

• Indiferenciação das funções administrativas e jurisdicional e, consequentemente,

inexistência de uma separação rigorosa entre os órgãos do poder executivo e do poder
judicial;

• Não subordinação da Administração Pública ao princípio da legalidade e

consequentemente, insuficiência do sistema de garantias jurídicas dos particulares face à
administração.

No primeiro aspecto, o Rei era simultaneamente o supremo administrador e o supremo juiz,

podendo exercer tanto a função administrativa como a função judicial (não havia separação de
poderes). No segundo aspecto não havia na época uma sistemática e rigorosa subordinação da
Administração Pública à lei (não havia Estado de Direito)

Administração judiciária ou do tipo Britânico

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As características do sistema administrativo britânico são as seguintes:

a) Separação dos poderes: o Rei fica impedido de resolver, por si ou por concelhos formados
por funcionários da sua confiança, questões de natureza contenciosa, por força da lei da “Star
Chamber”, e foi proibido de dar ordens aos juízes, transferi-los ou demiti-los, mediante o “Act of
Settelement”;

b) Estado de Direito: culminando uma longa tradição iniciada na Magna Carta, os Direitos,
Liberdades e Garantias dos cidadãos britânicos foram consagrados no Bill of Rights. O Rei ficou
desde então claramente subordinado ao Direito em especial ao Direito Consuetudinário, resultante
dos costumes sancionados pelos Tribunais (“Common Law”);

c) Descentralização: em Inglaterra cedo se praticou a distinção entre uma administração central

e uma administração local. Mas as autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla
autonomia face a uma intervenção central diminuta;

d) Sujeição da Administração aos Tribunais Comuns: a Administração Pública acha-se

submetida ao controlo jurisdicional dos Tribunais Comuns;

e) Sujeição da Administração ao Direito Comum: na verdade, em consequência do “rule of

law”, tanto o Rei como os seus conselhos e funcionários se regem pelo mesmo direito que os
cidadão anónimos;

f) Execução judicial das decisões administrativas: de todas as regras e princípios anteriores

decorre como consequência que no sistema administrativo de tipo britânico a Administração
Pública não pode executar as decisões por autoridade própria;

g) Garantias jurídicas dos administrados: os particulares dispõem de um sistema de garantias

contra as ilegalidades e abusos da Administração Pública.

Administração executiva ou Sistema Francês

As características iniciais do sistema administrativo Francês são as seguintes:

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a) Separação de poderes: com a Revolução Francesa foi proclamado expressamente, logo em
1789, o princípio da separação dos poderes, com todos os seus corolários materiais e orgânicos. A
Administração ficou separada da Justiça;

b) Estado de Direito: na sequência das ideias de Loke e de Montesquieu, não se estabeleceu

apenas a separação dos poderes mas enunciam-se solenemente os direitos subjectivos públicos
invocáveis pelo o indivíduo contra o Estado;

c) Centralização: com a Revolução Francesa, uma nova classe social e uma nova elite chega
ao poder;

d) Sujeição da Administração aos Tribunais Administrativos: surgiu assim uma interpretação

peculiar do princípio dos poderes, completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra, se o
poder executivo não podia imiscuir-se nos assuntos da competência dos Tribunais, o poder judicial
também não poderia interferir no funcionamento da Administração Pública;

e) Subordinação da Administração ao Direito Administrativo: os órgãos e agentes

administrativos não estão na mesma posição que os particulares, exercem funções de interesse
público e utilidade geral, e devem por isso dispor quer de poderes de autoridade, que lhes permitam
impor as suas decisões aos particulares, quer de privilégios ou imunidades pessoais, que os
coloquem ao abrigo de perseguições ou más vontades dos interesses feridos;

f) Privilégio da Execução Prévia: o Direito Administrativo confere, pois, à Administração Pública

um conjunto de poderes “exorbitantes” sobre os cidadãos, por comparação com os poderes
“normais” reconhecidos pelo Direito Civil aos particulares nas suas relações entre si. De entre
esses poderes “exorbitantes”, sem dúvida que o mais importante é, no sistema Francês, o
“privilégio de execução prévia”, que permite à Administração executar as suas decisões por
autoridade própria;

g) Garantias jurídicas dos administrados: também o sistema administrativo Francês, por assentar
num Estado de Direito, oferece aos particulares um conjunto de garantias jurídicas contra os abusos
e ilegalidades da Administração Pública. Mas essas garantias são efectivadas através dos Tribunais
Comuns.

18
Estas, características originárias do sistema administrativo de tipo francês – também chamado
sistema de administração executiva – dada a autonomia aí reconhecida ao poder executivo
relativamente aos Tribunais.

Este sistema, nasceu em França, vigora hoje em quase todos os países continentais da Europa
Ocidental e em muitos dos novos Estados que acederam à independência no séc. XX depois de
terem sido colónias desses países europeus.

Confronto entre os sistemas de tipo Britânico e de tipo Francês

Têm, vários traços específicos que os distinguem nitidamente:

• Quanto à organização administrativa, um é um sistema descentralizado. O outro é

centralizado;

• Quanto ao controlo jurisdicional da administração, que é a grande diferença entre ambos,

na qual o primeiro entrega-o aos Tribunais Comuns, o segundo aos Tribunais
Administrativos. Em Inglaterra há pois, unidade de jurisdição, em França existe dualidade
de Jurisdições.

Quanto ao direito regulador da administração, o sistema de tipo Britânico é o Direito Comum, que
basicamente é Direito Privado, mas no sistema tipo Francês é o Direito Administrativo que é
Direito Público;

Quanto à execução das decisões administrativas, o sistema de administração judiciária fá-la

depender da sentença do Tribunal, ao passo que o sistema de administração executiva atribui
autoridade própria a essas decisões e dispensa a intervenção prévia de qualquer Tribunal;

Enfim, quanto às garantias jurídicas dos administrados, a Inglaterra confere aos Tribunais Comuns
amplos poderes de injunção face à Administração, que lhes fica subordinada como a generalidade

19
dos cidadãos, enquanto França só permite aos Tribunais Administrativos que anulem as decisões
ilegais das autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizações, ficando a Administração
independente do poder judicial.

O Sistema Administrativo moçambicano

ALBANO MACIE (2012, p. 125 e ss) afirma que ninguém negará que o nosso sistema foi
influenciado pelo Direito Colonial Português, recebido em 1975, pela Constituição, ao referir, no
seu artigo 71, que: “ (…). A legislação anterior no que não for contrário à Constituição, mantém-
se em vigor até que seja modificada ou revogada”.

A resposta a estas questões deve ser encontrada na Constituição. Assim, diremos que a
Constituição estabelece:

• Um Estado de Direito Democráticos (artigo 3);

• Um Estado unitário descentralizado administrativamente (artigo 8)

• A garantia de acesso aos tribunais (artigo 62)

• A separação e interdependência de poderes (artigo 134)

• Um fórum especializado para o controlo da legalidade das decisões da Administração

pública (actos administrativos), da aplicação dos regulamentos, das despesas públicas,
neste caso, o tribunal administrativo e os tribunais administrativos (artigo 228)

• Como princípios fundamentais da estruturação da Administração Pública, a

descentralização e desconcentração (artigo 250)

• O respeito pelos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos na actuação da

administração pública (artigo 249)

• Direitos e garantias dos administrados através do recurso contencioso perante o Tribunal

Administrativo e os tribunais administrativos (artigo 253)

• O provedor de Justiça (artigo 256 e seguintes).

A margem doutros diplomas legais:

20
 • A suspensão de eficácia dos actos administrativos como um dos meios processuais
acessórios, cujos pressupostos resumem-se no seguinte: causar o acto prejuízo irreparável
ou de difícil reparação para o requerente, a suspensão quando concedida não representa
grave lesão ao interesse público em causa no acto e não resultem do processo fortes indícios
de ilegalidade do recurso (artigos 108 e seguintes da lei n.º 9/2001, de 7 de Julho – Lei do
Processo Administrativo Contencioso);

• O privilégio de execução prévia ou poder de execução forçada: como sendo a capacidade

legal de executar actos administrativos definitivos e executórios, mesmo perante a
contestação ou resistência física do destinatário – f) do art.º 1 do Decreto n.º 30/2001, de
15 de Outubro, sobre as Normas de Funcionalismo Público.

Países que adoptam o sistema administrativo do tipo britânico ou judicial:

• Estados Unidos, Canada, África do Sul, Austrália, Antígua e Barbuda, Bahamas,

Barbadas, Belize, Índia, Botswana, Brunei, Chipre, Dominica, República Popular da
China, Nova Zelândia, Myanmar, Guiana, Uganda, Paquistão, Singapura.

Países que adoptam o sistema administrativo do tipo Francês ou Executivo:

• França, Portugal, Moçambique, Ilha das Maurícias, Seychelles, São Tomé e Príncipe,
Cabo Verde.

Formas de Organização Administrativa: Semelhanças e diferenças

Generalidades

• A teoria da organização da Administração Pública assenta-se no sentido orgânico da

expressão Administração Pública e tem em vista a sua organização.

• Organizar é dispor os elementos necessários para se prosseguir determinados objectivos

segundo uma ordem estável que assegura a adequada integração e coordenação de
actividades humanas empregues sobre a base de divisão de trabalhos.

• Neste sentido, qualquer organização pressupõe a determinação dos fins atingir. Segue-se a
análise das diversas funções a desenvolver para os atingir, dispondo-as segundo uma ordem

21
 estável na qual se acha entre si relacionadas de modo a que fique assegurada a sua
conjugação harmónica na prossecução do objectivo comum.

Na Administração Pública a organização tem por unidade básica o serviço administrativo. Cada
serviço forma uma estrutura onde as funções distribuídas por diversos indivíduos são ordenadas
para, mediante a utilização dos meios jurídicos e materiais adequados, serem prosseguidos com
continuidade certos objectivos.

A organização administrativa é um produto da ordem jurídica e destina-se a actuar em termos

jurídicos. Os serviços têm, portanto, de ter como suporte, para efeitos das relações jurídicas,
pessoas colectivas. São os órgãos desta, que formam o sistema da Administração Pública.

Por isso, a teoria geral da organização administrativa implica dois capítulos fundamentais: O das
pessoas colectivas e o dos serviços administrativos.

TEORIA DA PERSONALIDADE COLECTIVA

A personalidade colectiva é uma qualidade jurídica, que permite adquirir e exercer direitos e
contrair obrigações, ser, portanto, sujeito de relações jurídicas.

Assim, considerar-se-á que há uma pessoa colectiva desde que “existam meios materiais idóneos
que formam um centro de interesses colectivos devidamente organizados de modo a que possa
manifestar-se uma vontade colectiva, diferente da vontade individual da pessoa humana, estão por
essa via reunidas as condições exigidas pelo Direito para reconhecer um substracto personificável
e a lei atribuir-lhe a qualidade de pessoa colectiva”.

Classificação das pessoas colectivas que integram a Administração Pública

Existe no Direito várias classes de pessoas colectivas de Direito Público e de Direito Privado. As
pessoas colectivas do Direito Público são aquelas que integram a Administração Pública por força
da lei ou por acto administrativo ou por contrato administrativo, incumbidas de realizar alguma
função de interesse público em cujo desempenho exerçam poderes de autoridade ou colaborem no
seu exercício.

22
São vários os critérios da caracterização das pessoas colectivas do Direito Público: (i) o critério da
criação pelo Estado, (ii) o da tutela do Estado, (iii) o dos fins, (iv) o dos fins de realização
obrigatória, (v) e o da titularidade de poderes de supremacia.

• Assim, pessoa colectiva de Direito Público é aquela que nasce da necessidade da realização
de interesses públicos – interesses considerados fundamentais para a existência,
conservação e o desenvolvimento da sociedade política.

• Neste sentido, pode-se considerar pessoas colectivas do Direito Público, além do Estado,
aquelas que, sendo criadas por actos do poder público existem para a prossecução
necessária de interesses públicos e exercem em nome próprio poder de autoridade.

Classificação das pessoas colectivas

• Pessoas colectivas do tipo territorial – Estados, regiões, e autarquias locais;

• Pessoas colectivas do tipo institucional – Empresas públicas (Ex: EDM, TDM, LAM),
Institutos públicos (INGC, INSS, ISAP, ISRI, IFAPA), Fundos e Fundações Públicas
(FIPAG, Fundo de Fomento Pecuário, Fundo de Habitação), Universidades públicas (Ex:
UEM, UP);

• Pessoas colectivas do tipo associativo – corporações e outras associações públicas (Ex:

Organização dos Médicos moçambicanos, dos Contabilistas moçambicanos - OCAM, dos
Enfermeiros, Organização Nacional dos Professores- ONP, ADEMO, etc.)

• As pessoas colectivas descritas na alínea a) visam prosseguir fins múltiplos de uma

colectividade territorial, enquanto que as outras são criadas para fins especiais.

O Estado como pessoa colectiva do Direito Público

A palavra Estado tem vários sentidos, das quais as mais importantes são:

(i) Acepção internacional – que trata do Estado soberano, titular de direitos e obrigações na esfera
internacional;

(ii) No sentido constitucional, a palavra Estado representa-nos o Estado como unidade de cidadãos
que, nos termos do poder constituinte que a si própria se atribui, assume uma determinada forma
política para prosseguir os seus fins nacionais;

23
(iii) Na acepção administrativa o Estado é a pessoa colectiva pública que, no seio da comunidade
nacional, desempenha, sob a direcção do Governo, a actividade administrativa.

No primeiro caso, o Estado é uma entidade internacional; no segundo uma figura constitucional;
no terceiro, uma organização administrativa.

O Estado como pessoa colectiva

Em Direito Administrativo o Estado-administração é uma pessoa colectiva pública autónoma que

não se confunde com os seus órgãos de governação e nem com os seus funcionários públicos e
nem com as outras entidades autónomas que integram a Administração, nem com os cidadãos que
com ele entram, em relação.

É verdade que também não se confundem Estado e Governantes: resulta da doutrina dominante
que o Estado é uma organização permanente; os governantes são os indivíduos que
transitoriamente desempenham as funções dirigentes dessa organização.

Não se confundem Estado e funcionários: o Estado é uma pessoa colectiva, com património
próprio, os funcionários são indivíduos que actuam ao serviço do Estado, mas que mantêm a sua
individualidade humana e jurídica.

Não se confundem Estado e outras entidades administrativas: o interesse prático maior do recorte
da figura do Estado-administração reside, justamente, na possibilidade assim aberta de separar o
Estado das outras pessoas colectivas públicas que integram a Administração.

Ainda, mostra-se claro que o Estado não se confunde com os cidadãos: a personificação jurídica
do Estado-administração permite construir como autênticas relações jurídicas às relações travadas
entre o Estado e os cidadãos.

Nestas relações, nem sempre o Estado figura como autoridade e os cidadãos como administrados:
muitas vezes é o cidadão que actua como sujeito activo, no exercício de direitos, e é o Estado que
surge como sujeito passivo, no cumprimento de deveres.

24
Espécies da Administração do Estado

• A Administração do Estado é multiforme e comporta várias espécies: Quando se trata de

espécies de administração do Estado é necessário distinguir em primeiro lugar a
administração central do Estado e a administração local do Estado.

• É do conhecimento público que nem todos órgãos e serviços do Estado exercem

competência extensiva a todo o território nacional, também nem todos são, órgãos e
serviços centrais do Estado. Isto porque há órgãos e serviços de âmbito local, instalados
em diversos pontos do território nacional e com competência limitada a certas áreas. –
províncias, distritos, postos administrativos e de localidades.

• Quando se fala da administração central do Estado, como já se disse, trata-se de órgãos e

serviços de natureza nacional, e quando se fala da administração local do Estado trata-se
de órgãos e serviços de âmbito local. – artigos 249 e ss. e 262, todos da CRM..

• A doutrina administrativa dominante admite ainda a distinção entre a administração directa

do Estado da administração indirecta do Estado. A administração directa do Estado é
actividade exercida por serviços integrados na pessoa colectiva Estado, enquanto que a
administração indirecta do Estado, embora desenvolvida para a realização dos fins do
Estado é exercida por pessoas colectivas públicas distintas do Estado.

Analise das tendências da Administração Pública Moçambicana

A Nova Gestão Pública

O surgimento da NGP, está relacionada com o processo de mudanças que tomou conta da
agenda das Reformas do sector público cujo objectivo estava voltado para a criação de
serviços que estivessem em altura de responder as demandas dos cidadãos bem como da
resolução do problema de ajuste fiscal, outrora não era satisfeitos pela “velha
administração” basicamente orientada pelo modelo burocrático de gestão pública.

Segundo Chiavenato advoga que o modelo burocrático centrava-se a sua atenção na

estrutura com enfoque na organização formal e na racionalidade organizacional. Esta
maneira de encarar a organização fez com que o modelo burocrático sofresse algumas
criticas que abateram profundamente as suas características básicas conforme adianta Da

25
Silva que a ênfase exagerada nas regras e procedimentos, manutenção de registos e
papelada, pode se tornar importantes por si mesmos como um meio, do que nos fins.

Apesar de ter sofrido críticas, o modelo burocrático criou bases para o surgimento de NGP
ao advogar a existência de uma cultura de profissionalismo bem como de elevados
padrões de ética na administração pública.

No entanto, a NGP regista alguns princípios do modelo burocrático e tende a desenvolve-

los de modo a adapta-los a realidade das organizações dando um carácter gerencial. É nesta
perspectiva de análise que Awortwi adianta que o sector público é misto, com alguns
elementos da velha abordagem burocrática a coexistir com abordagem da NGP.

Ferlie e tal (1996) descrevem a situação internacional que caracterizou o surgimento da

NGP destacando quatro modelos que se desenvolveram subsequente com as
transformações que foram ocorrendo.

Impulso para eficiência, dominou a ate a metade da década 1980 e tinha como principal
objectivo tornar o sector público mais parecido com o sector privado apoiando-se com
bases rudimentares de eficiência que caracterizava o sector privado.

Downsizing e descentralização, procura criar maior flexibilidade organizacional

promovendo o aumento da descentralização de responsabilidade estratégica e
orçamentária. Com estes princípios, as organizações abandonam a linha vertical de
orientação, tornando-se menos padronizadas e aceleram o processo de tomada de decisão.

Busca da eficiência, analisa a ineficiência dos valores, cultura, ritos e símbolo das pessoas
em relação ao trabalho. Neste modelo desenvolveram duas abordagens de baixo para cima
(botton-up) e a de cima para baixo (top-down) que fim ultimo caminha para o alcance de
maior eficiência nas organizações.

Orientação para o serviço público, tem como fonte de inspiração os casos de sucesso
provenientes do sector privado e algumas ideias de gestão do sector público como forma

26
de impulsionar a administração de qualidade as organizações. O incentivo pela qualidade
dos serviços constitui o foco deste modelo.

Para Silvestre (2007) terceiro e quarto modelo identificados por Ferlie at al agregam as
características quer de modelo de governação quer da terceira variante identificada como
pertencente á NGP.

A aplicação dos preceitos da NGP á RSP deve ser feitos com muita cautela, não se
esquecendo que o sector público é, na sua maneira de ser, diferente do sector privado, dado
que o seu fim último concorre para satisfação das necessidades colectivas.

Por várias razões, a reforma do estilo NGP foi a reforma administrativa mais adoptada em
muitos países, resultando no debate sobre a convergência e a transferência de políticas.

Os objectivos da reforma foram:

(i) reduzir o sector público;

(ii) reduzir o excesso de pessoal;

(iii) remover as camadas burocráticas desnecessárias e melhorar a capacidade de gestão e

administrativa;

(iv) descentralizar algumas responsabilidades do Governo central, os poderes e recursos

para os governos locais; e

(v) incorporar incentivos do mercado no sistema de compensação dos funcionários

públicos.

Descentralização gerencial, que é um dos alicerces da NGP e refere-se ao processo de

delegação de maior autoridade gerencial e atribuição de maior responsabilidade aos
gestores públicos.

Análise da reforma do sector público em Moçambique

Tendo como enfoque a aplicação e a viabilidade da NGP no país, argumento aqui

apresentado é que Moçambique enfrenta um desafio particular na implementação das

27
soluções prescritas pela NGP, que são o fundamento da sua Estratégia Global da Reforma
do Sector Público.

Estes desafios têm a ver com o contexto de pluralismo político, a fraca capacidade do sector
público e a ascensão de que a NGP é uma abordagem pós-burocrática da gestão pública,
baseada na crítica e no ajustamento do modelo burocrático Weberiano (Weber, 1982),
cujos elementos principais por muito tempo estiveram ausentes no contexto moçambicano,
nomeadamente:

 Uma delimitação clara das áreas jurisdicionais através de regras e de normas

administrativas;

 Princípios claros de hierarquia e autoridade entre os diferentes níveis do

aparelho do estado;

 Um sistema especializado e completo de formação de funcionários públicos

para permitir que eles possam desempenhar melhor as suas funções;

 Atribuição de tarefas aos funcionários públicos com formação

especializada, cujo desempenho é avaliado de acordo com regras claras,
objectivas e duma forma impessoal;

 Separação entre as esferas pública e privada;

 Um sistema de progressão de carreiras baseado no mérito.

Portanto, a falta de capacidade necessária e dos elementos básicos de um serviço público

profissional, bem como o contexto de competição política que advém do pluralismo têm
um impacto considerável na implementação dos preceitos da NGP em particular e no
processo da reforma em geral.

Podemos concluir que Moçambique tende ao modelo misto, isto é, coexistência de Velha
Administração e da Nova Gestão Pública, basta com isso observar as características que
alicerçam a NGP e VAP, e de seguida relacionar a realidade moçambicana.

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Bibliografia Utilizada

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administration. In: Dwivedi, O. P.; Henderson, K. M. (Eds.). Public administration in
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CAETANO, Marcello (2010), Manual de Direito Administrativo, vol. I (10ª ed.), Coimbra:
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