A ECONOMICIDADE NOS GASTOS PBLICOS

ANTONIO ROQUE CITADINI

O Tribunal de Contas tem agora poderes ampliados avaliando doravante a "economicidade" dos gastos pblicos. Pelo carter inovador da norma a que trataremos do assunto com maior profundidade, na tentativa de chegar a melhor entendimento do que significa a fiscalizao quanto economicidade, seja na teoria, seja na prtica. Para tanto, partindo da definio dada pelo respeitado dicionrio Aurlio, de que economicidade abrange a qualidade ou carter do que econmico, ou que consome pouco em relao aos servios prestados, vemos que a expresso est diretamente ligada cincia econmica ou economia poltica, cujo centro de ateno a atividade humana voltada para a produo de riquezas, segundo suas necessidades. Realmente, a evoluo da sociedade demonstra um permanente esforo de crescimento para fazer frente s necessidades - em outras palavras, para conseguir maiores resultados com os meios disponveis. Da a Idia de economicidade ou do que econmico envolver atos e comportamentos expressos como eficientes, produtivos, eficazes, rentveis e outros, ou ainda, noutro sentido, o oposto do "desperdcio". Por outro lado, se os Estados surgiram como forma de a sociedade no organizar para a execuo do bem comum, certo que foram necessrias normas superiores de natureza financeira e aps inclusive de ordem econmica, a fim dele Estado poder custear a Administrao Pblica e atender aos fins sociais da coletividade. Com isso a Economia se politizou e passou a fazer parte da ordem jurdica dos tempos modernos, dando vez ao chamado "Direito Econmico". curioso destacar que, ao pesquisar o assunto, no encontramos nos clssicos de economia nenhuma abordagem especfica sobre a economicidade, enquanto em obra relativa ao Direito Econmico, publicada pela Revista dos Tribunais em 1973, o Professor Modesto Carvalhosa afirma-nos que a economicidade o ncleo fundamental das normas da nova disciplina, bem como a palavra que sintetiza os termos racionalidade .econmica ou econmico racional. Para ele, a maior parte das normas jurdicas possui contedo econmico, porm as normas do Direito Econmico superam o carter genrico do econmico para se situar no especfico da economicidade, apresentando um ncleo caracterizado pela racionalidade econmica a servio da realizao do justo no mbito scio-econmico. A economicidade pois, a tcnica econmica aplicada no tratamento do fato ou dado econmico, o qual se insere na tcnica legislativa, tendo como objetivo a realizao do justo scio-econmico. ainda a tcnica economicidade que imprime vontade poltica da justia os limites racionalmente factveis e previsveis de sua efetivao no plano de necessidades e aspiraes pessoais e coletivas do Homem. A aplicao de critrios de economicidade, por envolver questes de poltica econmica e financeira e de cincia econmica aplicada, constitui para o referido professor um dos mais difceis problemas para o Estado, seja para formular o plano econmico geral, seja na oportunidade de exprimi-lo normativamente. Isto porque o contedo de economicidade das normas de Direito Econmico reflete a poltica econmica a adotada. Tendo o Estado finalidades prprias no plano social e contando com entidades de administrao indireta para atingir seus objetivos, deve levar em conta que essas atividades visam primordialmente o lucro, alm do fim social, o que somente atravs de uma estrutura eficiente, unitria e geral, podero ser obtidos os resultados desejados. Mas o Estado conta tambm com a livre iniciativa para atingir seus fins, e assim uma das premissas que deve nortear o critrio da economicidade das normas o da eficincia econmica da entidade privada: a norma jurdica deve proporcionar o efetivo exerccio dos meios e dos fins prprios do setor privado, cuja finalidade principal o lucro.

Portanto devem ser conciliados os critrios da eficincia econmica com o da eficincia social, donde os critrios da economicidade levam em conta a Poltica econmica do Estado e a concreta realidade do mercado. Conforme o ilustre Professor, o critrio normativo de economicidade regula no plano jurdico o mrito de um comportamento econmico. Impe um dever jurdico de conduta aos sujeitos da atividade empreendedora no sentido de programar e desenvolver a gesto dessas atividades segundo critrios econmicos e racionais previstos na lei. Traduz-se por um critrio de conduta econmica, juridicamente imposto ou sugerido s entidades produtoras de servios. Desta forma, a economicidade outorga s normas de Direito Econmico a necessria instrumentalidade para a realizao dos fins scio-econmicos para os quais foram criadas. Ainda que seu fundamento seja tico, sua formulao no pode prescindir na racionalidade econmica. A racionalidade das relaes entre meios e fins e imprescindvel para o bom andamento das obras e projetos; os meios devem ser ajustados aos fins. Os fins so polticos e os meios econmicos. Assim, o objetivo ser realizar o mximo rendimento dos recursos disponveis, com a utilizao de um mtodo de apropriao de dados que leva em conta os interesses da coletividade e os fatores sociais do mercado, num determinado tempo e espao. De acordo ainda com o Professor Carvalhosa, um dos objetivos especficos que deve ser procurado atravs dos critrios de economicidade e i da auto-suficincia econmica das unidades e setores. lgico que a economicidade no prope por si s levar as entidades obteno de um resultado final timo, j que isso depende do conjunto de condies internas e externas, estruturais e conjunturais. Porm, com certeza um mtodo de excluso das atividades improdutivas, suprfluas e antisociais, alm de inadequadas. Agora, retomando o tema sob outra viso, mais prtica, v-se que para o controle da economicidade importante que se controle a organizao, pois uma correta organizao base para a conduo econmica da Administrao. Aqui se coloca o problema do controle de despesa, se deve ser feito "a priori" ou "a posteriori". O ex-ministro Seabra Fagundes, com a sua autoridade de mestre, afirmava que deve ser "a priori", como ocorre na Alemanha. Indaga-se, tambm, se neste caso o Tribunal no estaria penetrando no campo da discricionariedade do Estado. Este pode, visando o bem pblico, decidir onde, como e quando agir. Entretanto, mesmo que o Tribunal de Contas verifique "a priori" os gastos, no significa na prtica que esteja penetrando no campo da discricionariedade do Estado: a se localizam as metas, os objetivos e os fins. Alis, a Constituio de 88 (Art. 165 e seg.) muito afirmativa quanto competncia e relevante misso reservadas ao Executivo e Legislativo em matria de finanas pblicas e oramentos. Os meios devem ser os mais econmicos, eficientes, prticos e eficazes E isto o Tribunal pode analisa, verificando se est ocorrendo a otimizao dos custos e a funcionalidade dos meios na consecuo da meta estabelecida. conhecida a experincia alem no tocante ao exame da economicidade. L, comum o exerccio dessa fiscalizao sobre, por exemplo, projetos e construes de obras pblicas, em todas as fases, utilizando-se, dependendo do caso, tcnicas diferentes, embora a combinao de uma ou mais produza excelentes resultados. Destacamos aqui a chamada Auditoria Transversal, pela qual procurasse verificar determinado assunto numa srie de rgos pblicos ao mesmo tempo e de maneira uniforme a fim de acumular conhecimentos bsicos que permitam informar o Legislativo de modo resumido o eficiente como a Administrao esta se desincumbindo de suas funes focalizando a economicidade, se as normas regulamentares esto sendo devidamente aplicadas e se o mtodo utilizado o mais vivel, objetivo e econmico. Ademais, no podemos esquecer que a incluso da economicidade no texto constitucional vigente, embora novidade, est ligada a 2 princpios clssicos e informativos de nosso Direito Administrativo, quais sejam, o do interesse pblico e o da eficincia. Diramos ento que, se antes a economicidade era implcita, hoje, pela autonomia alcanada, ela outro princpio constitucional a que todo administrador pblico fica obrigado a considerar. Sem dvida que as transformaes havidas com a nova Constituio esto a exigir grandes esforos por parte da Administrao. Os Tribunais de Contas precisaro contar com pessoas qualificadas, especialistas, para serem treinadas, com experincia na rea pblica, a fim de efetuarem fiscalizao mais abrangente no futuro, cumprindo com seu papel.