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Belo Horizonte, ano 6, n. 67, set. 2006

Novo referencial no Direito Administrativo: do controle da vontade ao do

resultado. A juridicização dos resultados na Administração Pública
Diogo de Figueiredo Moreira Neto

Palavras­chave: Políticas públicas. Juridicização. Administração pública. Administração de

resultado. Eficiência administrativa. Sumário: 1 Introdução ­ 2 Aperfeiçoando o controle da
vontade ­ 3 Introduzindo o controle de resultado ­ 4 Da referência ao Estado de Direito à
referência ao Estado Democrático de Direito ­ 5 O aperfeiçoamento da legitimidade pela
administração de resultado e pelo seu controle, a que se segue breve conclusão ­ Breve conclusão
­ Referências
1 Introdução

A juridicização da política da Administralção Pública.

A indagação que não cala nas sociedades contemporâneas é como o Direito deverá tratar a
irresponsabilidade na direção político­administrativa da formulação e da execução das políticas
públicas, ou seja, como o Direito, a velha ciência e arte da convivência pacífica e segura, poderá
contribuir para que a política seja efetivamente a verdadeira arte do bem­estar dos povos e não um
jogo de poder de tiranos, oligarcas, burocratas ou, mesmo, de maiorias radicais.

A resposta, embora tardiamente para algumas gerações que viveram as incertezas do século vinte,
está chegando com a paulatina juridicização da política, um fenômeno xifópago do fenômeno da
politização do direito, como resultado de um longo processo de duas mãos, que só se tornou
evidente e ganhou universalidade recentemente, graças à disseminação da informação e ao reviver
da democracia, esta, depois de duramente questionada pelas ideologias e pelos governos ditatoriais
que dominaram a cena política durante esse "século curto" de Hobsbawn.

O dado auspicioso é que, como se pretende apontar neste breve ensaio exploratório, os frutos
dessa reversão de expectativas para a política e para a administração já estão começando a
beneficiar as sociedades de vanguarda neste início de século, amadurecidos aos ventos outonais
das mudanças, destacando­se, particularmente, como consectários e respostas à indagação retórica
acima lançada, esses três fenômenos entrelaçados: a constitucionalização dos resultados das
atividades administrativas do Estado, a juridicização do desempenho dos agentes político­
administrativos, institucionalmente incumbidos da satisfação dos interesses públicos confiados pela
ordem jurídica às entidades estatais, e a conseqüente judicialização do controle de resultados.

A ética e a administração de resultados

A ética gira em torno de um dilema: o que é bom e o que é mau. Mas o bom pode ser tão somente
um pré­conceito pessoal, como, também, um fato concreto ­ o resultado de uma ação. Na política,
coube a Max Weber1 equacionar adequadamente esse dilema, sobre qual seria a justa postura
moral do agente público que devesse tomar decisões e administrar interesses de terceiros, ou seja:
se lhe bastariam apenas suas boas intenções para justificar­se­lhe a conduta ­ e ter­se­ia uma
ética da intenção ­ ou se seria necessário que efetivamente ele atingisse os resultados dele
esperados ­ e ter­se­ia uma ética do resultado.

Não obstante, como é de geral sabença, os agentes políticos e administrativos, aqui e alhures,

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insistem em proclamar com destaque os acertos de suas intenções para encobrir os desacertos e a
miséria dos resultados de suas ações... não obstante, weberianamente, a ética que se lhes deva
aplicar só possa ser a ética dos resultados ­ pois a ninguém se obriga assumir responsabilidades de
zelar e de promover o bem de todos ­ de modo que, se alguém a tanto se abalança por sua livre
vontade, decidindo e administrando interesses alheios, é justo que, perante todos os comitentes,
este agente responda pela eficiência de seus atos, tal como na vida privada se exige de um
procurador ou de um gestor de negócios, que, do mesmo modo, empregam em confiança recursos
alheios para satisfazer interesses igualmente alheios.

Assim se chega à conclusão de que, nessas condições, se no plano moral o bom resultado é exigível
e, do mesmo modo o é no plano do direito privado, com muito mais razão deverá sê­lo no plano do
direito público, em que os recursos empregados e os interesses a serem satisfeitos não são os do
agente e, nem mesmo, dos particulares, mas são os da sociedade, ao que se acresce que as
investiduras públicas, que têm os ônus de sua satisfação a seu cargo, tampouco a ninguém são
impostas, senão que, voluntariamente assumidas.

Desponta a administração de resultado

Há algum tempo se vem tratando desse tema, já não mais circunscrito apenas ao plano ético, mas,
de um modo ampliado e especializado, em suas aplicações sociológicas, políticas, econômicas e,
m a i s r e c e n t e m e n t e , j u r í d i c a s e jusadministrativas, c o m o , n e s t a D i s c i p l i n a , d e s t a c a d a e
proficientemente o tem feito Lucio Iannotta,2 Professor de Direito Administrativo da Escola
Superior de Economia e Finanças da Universidade La Sapienza de Roma, apontando,
especificamente, na origem das considerações sobre a administração de resultado no Direito
Administrativo, as especulações iniciadas na new economy anglo­saxônica, entendida como "um
modelo... que põe as administrações como fatores potenciais do desenvolvimento econômico",
sempre que os governos desempenhem eficientemente os seus cometimentos constitucionais.

É trabalhando nesta linha de vanguarda, que expõe, em síntese, aquele autor, que os elementos
básicos do Direito Administrativo se encontram em perfeita coerência com as exigências atuais do
mundo econômico, p o i s q u e u m d o s p r e s s u p o s t o s c o m u n s , f u n d a m e n t a i s à t e o r i a d o
desenvolvimento, às reformas administrativas empreendidas e ao Direito, é a certeza de bons
resultados, notadamente em se sabendo que a implementação das decisões políticas demanda, cada
vez mais, um altíssimo grau de competência e de especialização, daí a necessidade de se dispor sob
nova forma essa missão pública de tutela jurídica dos interesses das pessoas, como destinatárias,
que são, de seus esperados resultados, uma vez que o escopo da justiça no campo do Direito
Administrativo não se pode apartar da realização dos direitos humanos fundamentais.3

A primeira visão que se oferece é, portanto, a de que, com a administração de resultado, se trata
de ampliar o enfoque de controle de juridicidade, que ultrapasse os clássicos controles políticos de
legalidade, instituídos nos processos da democracia representativa, assim como os tradicionais
controles jurídicos de legalidade, consolidados nos processos do Direito administrativo, penal e civil,
para compreender um amplo controle jurídico de legitimidade ­ com definição constitucional e
processamento administrativo.

Especula­se, portanto, como os novos referenciais do Direito Público, hoje aplicados ao campo do
Direito Administrativo, estão abrindo a auspiciosa oportunidade de se encerrar mais um ciclo

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histórico de controle da Administração Pública e de se iniciar um novo, que superará a longa

f a s e e m q u e s e u o b j e t o e r a a p e n a s a juridicidade da manifestação da vontade na ação
administrativa para endereçar­se também ao controle, mais extenso, da juridicidade do resultado
da ação administrativa.

Tal superação é, seguramente, o grande salto de qualidade da Política e do Direito contemporâneos

no que concerne à concreta satisfação dos interesses da sociedade cometidos ao Estado, entendida,
esta contingência do princípio da eficiência, como uma necessária e inafastável implicação da
transformação em curso do Estado moderno ­ o Estado de Direito ­ para o Estado pós­moderno ­ o
Estado Democrático de Direito.

Esse notável avanço, que se registra, desde logo, na hermenêutica constitucional contemporânea,
como implícito na vocação de bem servir ­ que é própria e indissociável da função administrativa
cometida ao Estado4 ­ vem aparelhando as sociedades para terem acesso a um tipo ultimado de
controle, que não se cinge à mera tutela dos valores contidos no conceito da legalidade tradicional,
senão que, indo mais além, se estende aos valores que se compreendem no conceito da
legitimidade democrática pós­positivista.

Resulta, portanto, essa nova postura do controle, do amadurecimento da própria idéia do Direito,
tal como brilhantemente empreendida por uma plêiade de grandes juristas do final do século vinte,
que, superando o positivismo, que tinha na lei o único referencial ético­jurídico e se esgotava no
conceito de legalidade, caminhou em direção a um pós­positivismo, ainda hoje em construção, que
amplia este referencial por obra de uma nova hermenêutica, alcançando, com o conceito de
legitimidade, uma visão estendida e integrada da juridicidade.

A expansão constitucional no domínio administrativo

Essa renovada concepção de legitimidade, operada pela benéfica expansão constitucional d a s

décadas finais do século passado sobre os domínios até há pouco tempo reservados a uma
destacada e quase estanque atuação da Administração Pública, então entendida como um "Poder do
Estado", nada mais representa que uma conseqüente expansão infraconstitucional aplicativa dos
direitos fundamentais, um fenômeno que se vem celeremente disseminando no campo do Direito
Administrativo, para fazê­los valer como uma coerente extensão do tradicional poder­dever d o
Estado para realizá­los concreta e materialmente.

Este renovado e especial aspecto do clássico conceito de poder­dever, já havia sido observado e
destacado por Peter Häberle5 ao identificar o que denominou de duplo caráter dos direitos
fundamentais: de um lado, o aspecto de direito institucional (institutionelle Seite), de consideração
mais antiga, como a "garantia constitucional de esferas de vida reguladas e organizadas segundo
princípios de liberdade, que por causa de seu sentido objetivo­institucional, não se deixam
enclausurar no esquema `liberdade individual ­ limite à liberdade individual', se revelam à relação
unidimensional indivíduo­Estado e não se deixam fundar apenas sobre o indivíduo." E, de outro,
"um aspecto de direito individual: são `direitos da pessoa'."

Esse aspecto de direito individual já havia sido prenunciado por Maurice Hauriou, em seus
Princípios, ainda no começo do século passado, como nos dá conta a extensa pesquisa
empreendida por Norbert Foulquier, 6 vazada em erudita tese sobre os direitos públicos subjetivos
dos administrados, intitulando, provocativamente, o Capítulo em que trata do tema, de "O poder

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público: uma prerrogativa necessariamente no comércio jurídico".

Mas esse renovado conceito, que se derivou do princípio da centralidade da pessoa no complexo
juspolítico e como sua própria razão de existência, põe hoje em destacada evidência a função de
serviço, que lhe é imanente, anunciada em doutrina sob a designação de Estado de Serviço e
sintetizada por Umberto Allegretti em duas expressões: "dever do Estado é o serviço dos
direitos" e, por isso, "dos direitos dos cidadãos derivam os deveres do Estado e a missão da
administração".7

Alcançam­se, destarte, novas e épicas culminâncias nessa histórica "luta contra as imunidades do
poder", na feliz expressão de Eduardo García de Enterría,8 cunhada há mais de quatro décadas,
como título de sua clássica conferência, pronunciada na Faculdade de Direito da Universidade de
Barcelona, em 2 de março de 1962, na qual, com sua habitual mestria, narra esse longo e heróico
processo que, em verdade, se desenrola há duzentos anos: praticamente desde o nascimento do
Direito Administrativo.

É nesse importante ensaio que Enterría aponta como os campos de embate nessa luta, três blocos
de atos nos quais se encastelavam os amplos poderes insindicáveis da Administração, como
anacrônicos e renitentes remanescentes do poder real ­ os atos discricionários, os atos políticos e os
atos normativos ­ e em que afirma em conclusão, à época como voz peregrina, mas hoje já não
suscitando maior espanto, que "O poder administrativo é, por si, um poder essencial e
universalmente sindicável... mas não é um poder soberano".9

A proposta deste ensaio

Portanto, sem pretensões de aprofundamento, embora com a sempre necessária preocupação

sistemática, passa­se a examinar, sob outro ângulo ­ o que se propõe a partir da eficácia
constitucionalmente reconhecida aos direitos fundamentais ­ o desdobrar das duas fases dessa
"luta", sintetizadas em dois termos destacados no próprio título deste trabalho em que se procurou
apresentar o tema, partindo do controle da vontade na ação da Administração Pública para chegar
ao controle do resultado da ação da Administração Pública, ou seja, em última análise: trata­se da
derrubada da última barreira de injuridicidade na gestão dos interesses públicos e da conseqüente
abertura à garimpagem do mais novo filão de controle de responsabilidade na ação político­
administrativa de seus agentes.

Assim, em prosseguimento, discorrer­se­á, primeiramente, sobre o longo caminho em que se foi

procurando aperfeiçoar, do ponto de vista do direito, a manifestação da vontade na ação da
Administração Pública e atingido o seu amplo controle, para, em seqüência, estudar a promissora
introdução do conceito de resultado da ação da Administração Pública e de como se lograr a partir
dele o respectivo controle.

2 Aperfeiçoando o controle da vontade

Esta primeira fase, portanto, para manter a feliz expressão de Enterría, corresponde à "luta" contra
a imunidade do poder travada nos seus três círculos infensos ao controle externo ­ n o a t o
discricionário, no ato político e no ato normativo ­ e superada com a universal consagração de sua
ampla sindicabilidade judicial, especificamente dirigida contra a imunidade do poder no exercício da
escolha político­administrativa, assim considerada, a priori, como aquela apropriada e capaz de

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satisfazer a fundamental missão estatal de cura dos interesses da sociedade.

Nesta fase, o que sobreleva é, pois, a importância de que essa escolha seja teoricamente eficaz,
ou, em outras palavras: bastando que se apresente apta para produzir a eficácia jurídica que dela
se espera, o que vem a ser, assim, a capacidade de gerar os efeitos a que se destina no plano do
direito, o que se dará desde que integralmente satisfeito o iter d o devido processo da lei para
expressar a manifestação válida da vontade.

A esta altura, o direito substancial que possa ter o cidadão à efetividade da ação administrativa,
ainda não tem como ser concretamente conotado à ação da Administração, limitando­se, por isso, o
seu controle, apenas à legalidade da formação e da expressão da vontade administrativa, tal como
esta vem manifestada nos atos, contratos e atos administrativos complexos, bem como nos
processos que os organizem com finalidades determinadas. Tem­se­no, portanto, assim voltado a
um conceito referido notadamente à forma: um controle preponderantemente de legalidade formal.

Em outros termos: toda conquista do Direito Público na linha da juridicização da vontade da

Administração considerava, então e tão­somente, o quem pode (competência), o para quê pode
(finalidade), o como pode (forma), o porquê pode (motivo) e o quê pode (objeto) na manifestação
da vontade estatal.

Assim é que o Direito Administrativo clássico se desenvolveu vinculado a esses cinco elementos
volitivos, produzindo uma rica dogmática do ato administrativo, como a expressão síntese do
Estado­administrador, que se sistematizou nos conhecidos elementos essenciais dessa
manifestação da vontade: a competência, a finalidade, a forma o motivo e o objeto.

Em suma: só o controle da manifestação da vontade ficava, então, juridicizado nessa primeira

f a s e d a "luta" , d e m o d o q u e o s agentes públicos respondiam apenas pela satisfação
preponderantemente formal desses cinco elementos ­ embora olimpicamente distantes e
juridicamente irresponsáveis no que respeita à efetiva satisfação, material e concreta, dos
interesses da sociedade , ou seja, a própria substância dos interesses que teoricamente eles se
dispuseram a atender desenvolvendo sua ação administrativa.

Em suma: como preponderava o que se poderia denominar de uma legalidade formal, não se
suscitava, por isso, mais do que uma tutela jurídica fraca, em vez de uma desejável legalidade
substantiva, a que seria, esta sim, o objeto de uma tutela jurídica forte, para empregar a
expressiva nomenclatura, marcadamente pós­moderna, de Rosario Ferrara.10

3 Introduzindo o controle de resultado

A segunda fase corresponde à "luta" contra a imunidade do poder no desempenho administrativo,

entendido como o resultado da atividade voltada a atender efetivamente a qualquer das missões
que hajam sido constitucionalmente cometidas ao Estado para a cura dos interesses da sociedade,
entendidos tais interesses, não importando se difusos, coletivos ou individuais, como uma
expansão infraconstitucional aplicativa dos direitos fundamentais.

Nos termos de Sorrentino, trata­se da avaliação do desempenho dos órgãos do Poder Público
destinado a atender "à centralidade da pessoa na constituição" e a satisfazer "o papel de serviço da
administração à tutela dos direitos das pessoas", ou seja: ante um revisado conceito de missão
estatal, que confere à Administração pósmoderna, nas palavras de Giancarlo Sorrentino,"a

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dimensão organizativa da solidariedade".11

Nesta segunda fase, portanto, distintamente da anterior, em que a ênfase estava na eficácia,
sobreleva agora a importância de que esse desempenho seja realmente eficiente, vale dizer: que
haja efetivamente produzido os resultados visados quando da escolha político­administrativa e ,
desse modo, cabalmente exaurida a finalidade do ato, contrato ou processo em que tal escolha foi
decidida.

Parte­se, portanto, da existência de um direito cidadão, de natureza constitucional, não apenas à

rigorosa observância da legalidade estrita, mas à satisfação da legitimidade da pretensão juspolítica
garantida que têm as pessoas à eficiência; em síntese ­ a uma boa administração.

Realmente, como efeito da imanente efetividade reconhecida às normas constitucionais, o antigo

conceito de legalidade pode ser hoje entendido com uma dupla referência: primo, à lei, no sentido
rousseauniano, que vem a ser a observância da vontade geral emanada das assembléias
legislativas e parlamentos, e, secundo, à constituição, como lei das leis e fonte primária, dotada de
supremacia, como vontade condicionadora da vontade geral das assembléias e dos parlamentos.

Tem­se, assim, como direta aplicação dessa dúplice referência, que a concepção "legalista" da
l e g a l i d a d e n ã o p o d e r i a c o n d u z i r s e n ã o a u m a legalidade fraca, enquanto a concepção
"constitucionalista" de legalidade, que encompassa a legitimidade própria dos direitos
fundamentais, estará apta a definir uma legalidade forte para controlar a ação administrativa,
voltando a empregar as expressões de G. Ferrara.

Esta legalidade, assim constitucionalmente referida, ou, simplesmente, a legalidade constitucional,

vincula toda a ação político­administrativa dos agentes públicos ­ aos quais cabe definir a escolha e
executá­la concretamente ­ destinada à realização dos fins da ação administrativa, daí se poder
denominá­la, indiferentemente, de legalidade finalística ou de legalidade de resultado.

É, pois, desta concepção de legalidade de resultado que se retira a expressão chave deste ensaio ­
administração de resultado ­ que exprime, na síntese de Lucio Iannotta,12 u m d e s e u s
monografistas apontado entre os mais destacados, que "o princípio de legalidade implica a
aplicação indefectível das normas que dão vida aos bons resultados " (n/grifo); "mas implica,
outrossim, a impossibilidade de aplicar normas que dêem vida a maus resultados, isto é, que
sacrifiquem bens jurídicos delimitados e definidos, em contraste com aqueles mesmos bens
objetivados pelo legislador ou com os protegidos pala Constituição escrita ou, ainda mais
profundamente, da instituição republicana" (n/destaques).

Como conseqüência, a evolução do controle também avança historicamente nessa linha: partindo
dos instrumentos da ação ­ os atos e procedimentos da Administração Pública ­ para alcançar a
substância da ação ­ os resultados efetivamente por ela alcançados. E, neste sentido, poder­se­ia
até falar de um controle fraco, de legalidade moderna, e de um controle forte, de juridicidade pós­
moderna.

Sob outro enfoque, o que se amplia são os critérios de aferição da juridicização do resultado da
administração, ao se considerar, portanto, em acréscimo aos critérios referidos da legalidade fraca,
mais os seguintes: quem deve, quando deve e como se deve responder pela efetiva execução da
vontade estatal, de assento constitucional.

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Na vertente anglo­saxônica dedicada aos estudos da administração pública, notadamente a

conotada à, assim denominada, new economy, esse específico aspecto tem sido tratado como um
dever de resposta adequada do gestor público às legítimas demandas dos administrados ­ o que
naqueles trabalhos se designa como responsiveness,13 entendida como o atendimento adequado da
juridicamente esperada legitimidade da ação do poder público, em complemento da tradicional, mas
insuficiente, responsability, que é apenas a regular satisfação da legalidade da ação pública.

Com efeito, sobre esta idéia de expectativa dos administrados a uma legitimidade de resultados,
produziu­se uma ampla literatura sobre o conceito da responsiveness, que a guindou a uma
perfeita inserção no contexto mais amplo da administração gerencial, tal como desenvolvida nos
Estados Unidos da América a partir dos anos noventa, desdobrando­se em novas e criativas
considerações sobre a participação do administrado no iter administrativo, notadamente no controle
social possível desse desempenho finalístico da Pública Administração.

4 Da referência ao Estado de Direito à referência ao Estado Democrático de Direito

A referência original novecentista ao Estado de Direito pressupõe a observância da lei, com todo o
conteúdo de juridicidade quanto à substância ­ os valores positivamente assentados da sociedade a
serem efetivamente satisfeitos ­ e quanto à forma ­ os valores instrumentais de que o direito se
vale para fazer prevalecer os valores substantivos.

Para aplicar os valores substantivos há não mais que um crivo e uma vontade a considerar ­ a
política, daí desenvolver­se toda a tarefa nomopoiética a cargo dos governos, em variadas
combinações de poder legiferante positivadas entre seus órgãos parlamentares e executivos, nada
mais restando ao aplicador, administrativo ou judiciário, que exclusivamente a eles se ater, sem
redução ou acréscimo, operando através da lógica do racional para subsumir o fato na norma legal,
tal como recebida da fonte estatal.

Distintamente, a referência contemporânea ao Estado Democrático de Direito pressupõe

conceituação mais extensa que a da lei ­ ou seja, uma concepção do Direito ­ pois que amplia o
conteúdo de juridicidade ao expandir o conceito de legalidade estrita do positivismo, de modo a
possibilitar a inserção de novos valores dinâmicos da sociedade em sua aplicação.

Dá­se, pois, nitidamente, uma extraordinária expansão e enriquecimento de referenciais com a

ampliação do crivo jurídico de valores, claramente observável na evolução da hermenêutica dos
princípios, que, partindo da exclusiva e original tarefa governamental, própria da democracia
formal, chega à ampliada e derivada contribuição societal, própria da democracia substancial, que
passa a perfazer uma complexa tarefa de integração da norma legal.

Essa tarefa societal, jurídica e n ã o m a i s política, e s t á constitucionalmente cometida a toda a

comunidade de intérpretes autorizados, ainda que estes possam ser formalmente estatais, como o
são, tanto os que desempenham funções essenciais à justiça, quanto, os que, com a prerrogativa
da definitividade da dicção do direito, desempenham as funções jurisdicionais.

É essa dramática ampliação do conteúdo normativo da lei em busca da norma justa ­ que se realiza
com sua integração aplicativa para que se alcance o conteúdo normativo do direito ­ a que deve ser
considerada como uma tarefa própria da democracia substantiva.

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Com isso, transcendeu­se a herança da democracia moderna, do modelo de Westminster, que

cometia apenas aos parlamentos o monopólio da legitimidade da dicção de valores, devendo­se ao
modelo constitucional de Bonn essa concepção extensiva da democracia pós­moderna, que, ao
flexibilizar o antigo monopólio, de antigas origens regalengas, passou a reconhecer na comunidade
dos intérpretes e aplicadores do Direito a legitimidade necessária para que estes considerem e
invoquem novos valores incidentes, bem como os ponderem, quando de sua aplicação, operando,
assim, não apenas com a lógica do racional, mas com a lógica do razoável, com a finalidade de se
produzir uma final e renovada subsunção do fato à justa norma aplicável, assim obtida pela
integração e pela reconstrução processualizada, a partir da sua originária fonte estatal.

Como se observa, em razão dessa mudança, o dever de resultado do Estado torna­se a justa
contrapartida do direito subjetivo público do cidadão, cuja definição valorativa finalística já não se
esgota na formulação das normas legais que expressam políticas públicas em sede parlamentar,
nem na sua execução, em sede administrativa, mas passam a exigir a aplicação legitimatória, a ser
provida pela comunidade dos intérpretes do Direito, pouco importando se os aplicadores pertençam
ou não formalmente, como acima se expôs, ao estamento estatal, porque, enquanto aplicadores
autorizados, atuam como intérpretes da própria sociedade.

E, do mesmo modo, como se constata, graças a essa ampliação do específico controle finalístico das
políticas públicas, ao introduzir um controle jurídico substantivamente societal, hoje se está em vias
de superar o tradicional ciclo político­administrativo de controle estatal genérico, permitindo,
inovativamente, levar a ordem jurídica a alcançar e a sancionar os sempre recorrentes, mas, por
tanto tempo, incorrigíveis abusos de poder por omissão de eficiência, de que resultam o baixo
desempenho, o desbaratamento e o desvio de recursos públicos e, talvez com maior gravidade
social, a imensa frustração dos cidadãos com os políticos, com os governos e quiçá com a própria
democracia.

Enfim, essa expansão do controle de resultados, tal como aqui apresentada, acrescerá à s
possibilidades já existentes e atuantes de cada um dos instrumentos de controle da Política e da
Administração Pública ­ e, ademais, sem quaisquer ônus para o Estado ­ uma imensa multiplicação
de controles substancialmente societais, a serem capilarmente exercidos por inumeráveis cidadãos
e intérpretes do Direito.

Este, portanto, é o passo adiante que se fazia necessário ­ o controle de resultados, um controle de
legitimidade da ação político­administrativa ­ que poderá dar um tão esperado basta aos gastos
demagógicos dos governos, aos investimentos inúteis, às obras paralisadas, aos projetos
mirabolantes, às benesses com recursos públicos, ao assistencialismo inconseqüente, que vicia e
estimula a indolência, e a tantas outras formas de implantar falsas e enganosas políticas públicas,
que malbaratam os insuficientes recursos a duras penas retirados impositivamente da sociedade.

5 O aperfeiçoamento da legitimidade pela administração de resultado e pelo seu controle,

a que se segue breve conclusão

Parta­se da contribuição italiana, que se inicia nos anos sessenta com as primeiras menções
aportadas pela pena fértil do extraordinário Massimo Severo Giannini,14 a que se seguiram, além
de outros monografistas, alguns já citados, os da resenha oferecida na obra de G. Sorrentino,15
que fazem expressa referência ao papel de serviço desempenhado pela Administração.

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Releva ainda, nessa contribuição peninsular, o trabalho na linha democrática, de G. Pastori,16 e,

identificando a administração de resultado com a sua contraparte anglo­saxônica, a "performance­
oriented administration", o de M. Cammelli,17 culminando este processo, no ano de 1990, com a
edição das leis italianas nº 142, de 8 de junho, e nº 241, de 7 de agosto: duas legislações
importantes para, na avaliação que lhes faz Sorrentino, delimitarem no tempo o direito dos
cidadãos à satisfação de suas necessidades protegidas, o que vale dizer: radicando "a administração
no plano concreto da realidade material".18

Deve­se, ainda, a essa intensa produção italiana sobre o tema, a explicitação de parâmetros
principiológicos próprios para a aferição da juridicidade de resultado, sem os quais a tarefa perde a
objetividade desejada para o trabalho de identificação da ausência ou da carência de bons
resultados, como os constitucionalmente legítimos.

Esses critérios principiológicos tanto podem ser introduzidos pelo enunciado da própria norma legal,
como pela interpretação aplicativa, podendo arrolar­se, além dos já examinados, como a eficácia e
a eficiência, vários outros, em elenco exemplificativo, tais como: a pertinência, a adequação dos
meios, o mínimo sacrifício, a funcionalidade, a flexibilidade, a pontualidade, a qualidade, o
profissionalismo, o pluralismo, a solidariedade e a razoabilidade.

Está implícito, portanto, que a chave do êxito do controle de resultado, na linha do que se expôs,
está preponderantemente na participação, pois a sintonia fina da legitimidade dela necessita para
que se não pratique uma "justiça" genérica, abstrata e distante, mas uma justiça administrativa,
concreta e bem próxima das necessidades das pessoas, daí a observação emprestada de
Habermas19 "sobre a necessidade de a administração experimentar e praticar formas comunicativas
e processuais capazes de satisfazer as condições legitimatórias do Estado de Direito".

É a i n d a a participação, disciplinada pelo procedimento adequado ­ e por isso, um elemento

essencial da assim chamada democracia processual ­ que concorre para reestruturar o direito pela
renovação da relação entre as normas e as pessoas, para que não seja mais caracterizada por
"uma atitude subalterna e passiva, mas uma atitude referida ao ativismo, à instrumentalidade, para
saber ler na norma possibilidade e oportunidade, antes que vinculação e sanção", na expressão de
M. R. Ferrarese.20

E, se no passado, no processo administrativo decisório, como bem observou Mário Chiti, a

discricionariedade tornava supérflua a participação, atualmente, os termos se inverteram e passa a
ser a própria discricionariedade que, para ser adequadamente exercida com o máximo de
legitimidade, impõe a participação.21

Finalmente, e como reforço da tese da ampla participação legitimatória do controle da

administração de resultado e de sua importância no Direito Público do século que se inicia, vale
lembrar que a doutrina acrescenta­lhe duas outras preciosas vantagens: a primeira, por ser um
antídoto ao despotismo da maioria22 e a segunda, por inaugurar um novo modo de tomada de
decisões nas sociedades pós­modernas, notadamente naquelas ainda em vias de desenvolvimento,
em que os reclamos de legitimidade são mais prementes, embora menos auscultados.

Com efeito, tanto a democracia deliberativa a que se deve acrescentar, em complemento, a

democracia controladora, poderão encontrar, nas amplas oportunidades que se abrem com a

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introdução da administração de resultado, o seu mais promissor campo de expressão pós­moderna,

reduzindo e até eliminando o distanciamento entre administração e administrado ­ que a natural
incapacidade burocrática daquela de operar solitariamente tende sempre a ampliar, com a
inevitável distorção dos fatos em causa, das interpretações possíveis e, o que é mais dramático,
dos valores em questão.

Quanto ao ordenamento jurídico brasileiro, parecer inconteste que, depois da explicitação do

princípio da eficiência no texto da Carta Magna,23 h á m a i s d o q u e s u f i c i e n t e fundamento
constitucional para afirmar­se o dever do bom resultado na atividade administrativa pública.

Com efeito, o faltar a esse dever, desatendendo ao que, em contrapartida, se tem como o nítido
direito da cidadania à satisfação de seus interesses públicos pelos órgãos do Estado, caracterizaria
improbidade administrativa do agente responsável, tal como posto nos artigos 10 e 11 da Lei n°
8.429, de 2 de junho de 1992,24 uma vez que, mesmo tendo sido editada antes da Emenda
Constitucional n° 19, a remissão que expressamente se contém ao princípio da eficiência, nela
introduzido, passa a integrar a conceituação dos atos de improbidade administrativa por atentarem
contra os Princípios da Administração Pública, como se dispõe no próprio título da Seção III do
Capítulo II, que trata da definição dos atos de improbidade administrativa.

Jessé Torres Pereira Júnior, jurista atento às mutações em curso, ressalta esta peculiaridade 25
observando que o art. 4° da referida Lei (sic) ­ "Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia
são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos" ­ deve ser relido pelo
hermeneuta de modo que se lhe inclua o dever de eficiência, o que vem a ser o dever do bom
resultado.

Breve conclusão

Parece intuitiva a conclusão que se retira dessa simples resenha, em que se procurou fazer uma
sumária apresentação da administração de resultado e de seu controle, tal como se apresentam no
Direito Administrativo pós­moderno, com especial referência feita à adiantada experiência italiana.

Assim, sem mais insistir nem acrescentar, mas à guisa de orientação para lastrear uma desejável
experiência brasileira em busca de uma disciplina legal de resultados constitucionalmente devidos
e, por isso, da ação constitucionalmente legítima dos agentes encarregados de promovê­los, pende­
se da iniciativa de algumas ações em curto e médio prazo.

Em curto prazo, desde logo, impende continuar a definir e a aperfeiçoar os parâmetros para a
aferição objetiva da eficiência administrativa; uma tarefa que parte de seu explícito fundamento
constitucional, para que difunda o seu regular emprego por todas as entidades e órgãos
administrativos do País.

Ainda em curto prazo, cumpre programar e realizar encontros, simpósios, seminários e congressos
dedicados ao aprofundamento do tema da administração de resultado e d e s e u controle,
notadamente com a convocação de especialistas multidisciplinares, em direito, economia e
administração pública, interessando­os e engajando­os nessa obra que tem tudo para ser uma
revolução branca do Direito Administrativo neste século.

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Em médio prazo, é necessário pensar afincadamente na produção da legislação aplicativa desses

temas ­ para todos os entes públicos da Federação ­ definindo os elementos legitimatórios
essenciais desse processo: na abertura de controles nos mais variados processos administrativos e
na correlativa abertura da participação controladora da sociedade; tudo, enfim, para que um
almejado futuro controle de qualidade de resultado na administração pública nos esteja cada vez
mais próximo do presente.

Teresópolis, inverno de 2006.

Referências

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1 A remissão, aqui é à obra clássica de MAX WEBER,Politik als Beruf, enfocando a política como

profissão, na qual é feita essa distinção da ética própria do político profissional.

2 IANNOTTA, 2006, p. 1.

3 IANNOTTA, 2006, p. 1­2.

4 Giancarlo Sorrentino (2003, p. 65­66) sintetiza essa premissa com mestria na seguinte

passagem:
"L'attenzione verso le persone e i loro concreti bisogni... alla luce della contituzione adeguata
ai tempi e alle moderne esigenze di uma società sempre più complessa e articolata ­ impegna sul
piano istituzionale la funzione amministrativa a rinovati (e crescenti) compiti di servizio,
costituisce per così dire uma costante della pur eterogenea produzione normativa (legislativa e
non) che a partir dall'ultimo decennio del secolo scorso ha profundamente inciso sulla
configurazione dei raportti tra cittadino e pubblica amministrazione, portando la più
avvertita dottrina ad individuare nelle realizzazione di resultati concreti e materiali. . . il
proprium della funzione amministrativa." (nossos destaques).

5 HÄBERLE, 2003, p. 163­164.

6 FOULQUIER, 2003, p. 413.

7 ALLEGRETTI, 1996, p. 11­12, n/destaque.

8 GARCÍA DE Enterría, 2004.

9 GARCÍA DE Enterría, 2004, p. 107, n/destaque.

10 FERRARA, 2002, p. 19.

11 SORRENTINO, 2003, p. 27.

12 IANNOTTA, 1999, p. 101.

13 Em minhas (Considerações sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal. Rio de Janeiro: Renovar,

2001. p. 60) traduzi a expressão inglesa responsiveness por responsividade.

14 Como recorda ROMANO TASSONE, 2001, p. 813 et seq.

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15 ROMANO TASSONE, 2001, p. 107 et seq.

16 PASTORI, p. 99 et seq. apud SORRENTINO, 2003.

17 CAMMELLI, p. 107 apud SORRENTINO, 2003.

18 SORRENTINO, 2003, p. 70.

19 HABERMAS, J. apud SORRENTINO, 2003, p. 197.

20 FERRARESE, p. 201 apud SORRENTINO, 2003, p. 194.

21 CHITI, 1977, p. 162.

22 CASSESE, 2002, p. 331­332.

23 Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998.

24 "Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer

ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei,
e notadamente:" (n/destaque, seguindo­se rol exemplificativo). "Art. 11. Constitui ato de
improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer
ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às
instituições, e notadamente:" (n/destaque, seguindo­se rol exemplificativo).

25 Em participação no FÓRUM DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 3, 2006, Rio de

Janeiro.

Como citar este conteúdo na versão digital:

Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto
científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Novo referencial no Direito Administrativo: do controle da

vontade ao do resultado: a juridicização dos resultados na Administração Pública. Fórum
Administrativo – Direito Público – FA, Belo Horizonte, ano 6, n. 67, set. 2006. Disponível em:
<http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=37401>. Acesso em: 17 abr. 2016.

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