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Sistemas de ensino e planos de educao:

O mbito dos municpios*
Dermeval Saviani **
RESUMO: Partindo do significado das expresses sistema de edu-
cao e sistema de ensino, este artigo explicita o tratamento dado
pela Constituio e pela LDB ao problema dos sistemas municipais
de ensino. Em seguida recupera o percurso histrico dos planos de
educao no Brasil para, num terceiro momento, equacionar a ques-
to das relaes entre sistemas de ensino e planos de educao
no mbito dos municpios, indicando os passos a serem seguidos
para a implantao dos sistemas municipais de ensino assim como
para a elaborao dos planos municipais de educao. O texto se
encerra com a recuperao sinttica da trajetria das concepes
de planos de educao, concluindo pela necessidade de se contra-
por racionalidade financeira, que rege os planos de educao no
contexto atual, a racionalidade social, isto , o uso adequado dos
recursos de modo a realizar o valor social da educao.
Palavras-chave: Sistemas de educao, sistemas de ensino, planos de
educao, sistemas municipais de ensino, planos muni-
cipais de educao
* Este artigo resultou, com alguns acrscimos e alteraes, da conferncia proferida na IV
Plenria do Frum Estadual de Conselhos Municipais de Educao do Rio Grande do Sul.
Porto Alegre, 17/9/98.
** Professor Titular do Departamento de Filosofia e Histria da Educao da FE/Unicamp.
Email: dsaviani@obelix.unicamp.br
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Sistema de ensino e plano de educao. H, efetivamente, uma nti-
ma relao entre esses dois conceitos. Com efeito, o sistema resulta da ati-
vidade sistematizada; e a ao sistematizada aquela que busca intencio-
nalmente realizar determinadas finalidades. , pois, uma ao planejada.
Sistema de ensino significa, assim, uma ordenao articulada dos vrios
elementos necessrios consecuo dos objetivos educacionais preconi-
zados para a populao qual se destina. Supe, portanto, o planejamen-
to. Ora, se sistema a unidade de vrios elementos intencionalmente reu-
nidos, de modo a formar um conjunto coerente e operante (Saviani 1996a,
p. 80), as exigncias de intencionalidade e coerncia implicam que o siste-
ma se organize e opere segundo um plano. Conseqentemente, h uma
estreita relao entre sistema de educao e plano de educao.
Num momento como este que estamos atravessando, quando, na
conjuntura de implantao da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional, coloca-se pela primeira vez a questo relativa aos sistemas mu-
nicipais de ensino, resulta extremamente pertinente a questo proposta para
discusso neste artigo. Tentemos, pois, abordar distintamente cada um dos
dois temas para depois, guisa de concluso, proceder sua articulao.
Sistemas de ensino
O termo sistema, em relao educao, empregado com acep-
es diversas, o que lhe confere um carter de certo modo equvoco. No
entanto, partindo da educao como fenmeno fundamental, possvel
superar essa aparncia e captar o seu verdadeiro sentido. Com efeito, a
educao aparece como uma realidade irredutvel nas sociedades huma-
nas. Como assistemtica, ela indiferenciada, ou seja, no se distinguem
ensino, escola, graus, ramos, padres, mtodos etc. Quando o homem
sente a necessidade de intervir nesse fenmeno e erigi-lo em sistema,
ento ele explicita sua concepo de educao enunciando os valores
que a orientam e as finalidades que preconiza, sobre cuja base se defi-
nem os critrios de ordenao dos elementos que integram o processo
educativo. E surgem as distines: ensino (como transmisso de conheci-
mentos e habilidades), escolas (como locais especialmente preparados
para as atividades educativas), articulao vertical e horizontal (graus e
ramos) etc. Com base nesses critrios pode-se classificar o sistema edu-
cacional. Exemplificando:
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a) do ponto de vista da entidade administrativa, o sistema educacional
pode ser classificado em: federal, estadual, municipal, particular etc.;
b) do ponto de vista do padro, em: oficial, oficializado ou livre;
c) do ponto de vista do grau de ensino, em: primrio, mdio, superior;
d) do ponto de vista da natureza do ensino, em: comum ou especial;
e) do ponto de vista do tipo de preparao, em: geral, semi-especi-
alizado ou especializado;
f) do ponto de vista dos ramos de ensino, em: comercial, industrial,
agrcola etc.
Alm dos mencionados, outros critrios poderiam ser levantados. Da
derivam expresses como: sistema geral de educao, sistema federal de
ensino, sistema oficial, sistema pblico, sistema escolar, sistema de
ensino superior etc. Na verdade, porm, o uso dessas expresses impr-
prio; um exame mais detido revelar que, em todos esses casos, se trata pro-
priamente do sistema educacional, considerado sob este ou aquele prisma,
nesse ou naquele aspecto. Alm do mais, o conceito de sistema denota um
conjunto de atividades que se cumprem tendo em vista determinada finali-
dade, o que implica que as referidas atividades so organizadas segundo
normas que decorrem dos valores que esto na base da finalidade preconi-
zada. Assim, sistema implica organizao sob normas prprias (o que lhe
confere um elevado grau de autonomia) e comuns (isto , que obrigam a to-
dos os seus integrantes). Ora, os cursos livres so tais exatamente porque
no se subordinam s normas gerais e comuns. Dessa maneira, os cursos
livres, por definio, esto fora do sistema educacional. Logo, no parece
adequado classificar o sistema educacional como oficial, oficializado ou livre.
Por outro lado, nas sociedades modernas a instncia dotada de le-
gitimidade para legislar, isto , para definir e estipular normas comuns que
se impem a toda a coletividade, o Estado. Da que, a rigor, s se pode
falar em sistema, em sentido prprio, na esfera pblica. Por isso as escolas
particulares integram o sistema quando fazem parte do sistema pblico de
ensino, subordinando-se, em conseqncia, s normas comuns que lhes
so prprias. Assim, s por analogia que se pode falar em sistema parti-
cular de ensino. O abuso da analogia resulta responsvel por boa parte das
confuses e imprecises que cercam a noo de sistema, dando origem a
expresses como sistema pblico ou particular de ensino, sistema escolar,
sistema de ensino superior, primrio, profissional etc. Em verdade, a atitu-
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de que tem prevalecido entre os educadores em geral e especialmente entre
os legisladores tem sido a de evitar a questo relativa ao esclarecimento
preciso do conceito de sistema, considerando-o como algo constantemen-
te referido mas cujo sentido permanece sempre implcito, supostamente
compreendido mas jamais assumido explicitamente.
Cabe observar que as dificuldades em relao a esse tema decor-
rem j do prprio texto constitucional. Tudo indica que os constituintes pro-
cederam nesse assunto segundo aquela atitude acima descrita, pressu-
pondo tacitamente o significado de sistema, mas sem compreend-lo de
forma rigorosa e clara. Com isso, inadvertidamente, introduziram no tex-
to, por analogia, o conceito de sistema municipal de ensino.
Ora, a prpria Constituio, ao prescrever no art. 22, inciso XXIV, que
compete privativamente Unio legislar sobre diretrizes e bases da edu-
cao nacional; que compete Unio, aos estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre educao, cultura, ensino e desporto (art.
24, inciso IX); e que competncia comum da Unio, dos estados, do Dis-
trito Federal e dos municpios proporcionar os meios de acesso cultura,
educao e cincia (art. 23, inciso V), no estendeu aos municpios a
competncia para legislar em matria de educao. Portanto, no tendo
autonomia para baixar normas prprias sobre educao ou ensino, os
municpios estariam constitucionalmente impedidos de instituir sistemas
prprios, isto , municipais, de educao ou de ensino. No obstante, o
texto constitucional deixa margem, no art. 211, para que se possa falar em
sistemas de ensino dos municpios quando estabelece que a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro, em regime de co-
laborao, os seus sistemas de ensino.
Como interpretar esse dispositivo? Estaria ele afirmando claramente
a competncia dos municpios para instituir os respectivos sistemas de
ensino? Mas ento, por que no se estendeu aos municpios, de forma
expltica, a competncia para legislar em matria de educao?
Observe-se que nessa passagem da Constituio Federal no apa-
rece a expresso os respectivos sistemas de ensino mas os seus siste-
mas de ensino. Ora, o adjetivo respectivos denota univocamente de cada
um enquanto a palavra seus pode significar tanto de cada um como de-
les, isto , os sistemas de ensino da Unio, dos estados e dos municpios.
Ser que, no citado artigo 211, o acento deve ser posto na compe-
tncia individual de cada ente federativo ou no regime de colaborao
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entre eles? Ou seja: o plural sistemas de ensino deve ser lido como sig-
nificando que cada um organiza o respectivo sistema de ensino ou esta-
ria significando que a organizao dos sistemas de ensino pressupe
sempre a colaborao entre os vrios entes federados? Assim, no Distri-
to Federal, que no constitudo por municpios, a organizao do siste-
ma de ensino implicaria apenas a colaborao entre a Unio e o Distrito
Federal. J nos estados essa organizao envolveria a colaborao en-
tre a Unio, o estado e os seus municpios.
Por outro lado, o termo sistema utilizado em educao de for-
ma equvoca assumindo, pois, diferentes significados. Ao que tudo indi-
ca, o artigo 211 da Constituio Federal de 1988 estaria tratando da or-
ganizao das redes escolares que, no caso dos municpios, apenas por
analogia so chamadas a de sistemas de ensino. Com efeito, sabe-se
que muito comum a utilizao do conceito de sistema de ensino como
sinnimo de rede de escolas. Da falar-se em sistema estadual, sistema
municipal, sistema particular etc., isto , respectivamente, rede de esco-
las organizadas e mantidas pelos estados, pelos municpios ou pela ini-
ciativa particular. Obviamente, cabe aos municpios manter escolas, em
especial de Educao Infantil e de Ensino Fundamental, o que, alis,
est prescrito expressamente no inciso VI do artigo 30 da Constituio
Federal de 1988: compete aos Municpios: VI manter, com a coopera-
o tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao
pr-escolar e de ensino fundamental. de notar, por outro lado, que no
consta desse artigo 30 que trata das competncias dos municpios, a
prerrogativa de legislar sobre educao, cultura, ensino e desporto
como ocorre com a Unio, os estados e o Distrito Federal. Portanto, numa
interpretao estrita do que est expresso no texto da Constituio Fe-
deral em vigor, os municpios no disporiam da faculdade de instituir sis-
temas prprios de ensino j que isso entraria em conflito com o dispos-
to no Ttulo III da Constituio. Conseqentemente, no haveria lugar
para a instituio de sistemas municipais de ensino. As escolas munici-
pais integrariam, via de regra, os sistemas estaduais de ensino subordi-
nando-se, pois, s normas estabelecidas pelos respectivos estados.
O texto da nova LDB, entretanto, procurou contornar a dificuldade
apontada, ultrapassando a ambigidade do texto constitucional e estabele-
cendo com clareza a existncia dos sistemas municipais de ensino. Para
tanto, alm do artigo 211 (A Unio, os Estados e os Municpios organiza-
ro em regime de colaborao os seus sistemas de ensino), a LDB ter
certamente buscado respaldo nos incisos I e II do artigo 30 da Constituio
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Federal que afirmam, respectivamente, a competncia dos municpios para
legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislao fe-
deral e a estadual no que couber. Assim, o inciso III do artigo 11 da LDB
estipula que cabe aos municpios baixar normas complementares para o
seu sistema de ensino. Isto posto, ainda que do ponto de vista da herme-
nutica constitucional se possa argir contra a constitucionalidade do dis-
posto na LDB j que, se os constituintes quisessem, de fato, estender essa
competncia aos municpios o teriam feito expressamente como o fizeram
em relao aos estados e ao Distrito Federal , j no pairam dvidas, luz
do texto da LDB, quanto competncia legal dos municpios para instituir
os respectivos sistemas de ensino. A questo que se pe, agora, diz respei-
to s condies para a sua efetivao. E aqui a LDB revela uma certa cau-
tela ao prescrever, no pargrafo nico do artigo 11, que os municpios po-
dero optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou com-
por com ele um sistema nico de educao bsica.
Cumpre observar, ento, que a definio clara da competncia dos
municpios para instituir os prprios sistemas de ensino flui da Lei de Di-
retrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) e no da Constituio Fe-
deral. Portanto, no parece procedente a posio daqueles que entendem
que a LDB, ao tornar opcional a organizao dos sistemas municipais de
ensino, teria enfraquecido a norma constitucional j que esta no diz que
os municpios podero organizar seus sistemas de ensino mas afirma que
devero faz-lo (Romo 1997, pp. 21-22). Em verdade, a LDB, ainda que
lhe d carter opcional, estabelece claramente a competncia dos muni-
cpios para organizar os prprios sistemas de ensino. Alis, o prprio fato
de deixar a eles a opo indica o reconhecimento explcito de sua com-
petncia nessa matria. Com certeza a LDB introduziu a possibilidade de
opo luz de duas evidncias, uma no plano formal e outra no plano real.
Do ponto de vista formal, levou em conta a ambigidade da Constituio,
como j se mostrou. Do ponto de vista real, considerou as dificuldades tc-
nicas e financeiras que muitos municpios teriam para organizar a curto ou
mesmo a mdio prazo os seus sistemas de ensino. de notar que o re-
conhecimento dessa limitao est expresso tambm no texto constituci-
onal quando, ao estabelecer no inciso VI do artigo 30 a competncia ine-
quvoca dos municpios de manter programas de Educao Pr-escolar e
de Ensino Fundamental, acrescenta que isso ser feito com a cooperao
tcnica e financeira da Unio e do estado.
Cabe, pois, a cada municpio decidir entre as trs possibilidades
previstas na LDB, a saber: a) instituir o prprio sistema de ensino; b) inte-
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grar-se ao sistema estadual de ensino; c) compor com o estado, no mbi-
to de seu territrio, um sistema nico de educao bsica. A opo a ser
adotada dever ser prevista no plano educacional do municpio ao mes-
mo tempo em que determinar a forma como ser detalhado o referido pla-
no educacional. Vejamos, pois, a seguir, como se situa, no contexto do nos-
so pas, o tema relativo aos planos de educao.
Planos de educao
A idia de plano no mbito educacional remonta dcada de
1930. Sua primeira manifestao explcita nos dada pelo Manifesto dos
Pioneiros da Educao Nova lanado em 1932.
O Manifesto, aps diagnosticar o estado da educao pblica no
Brasil afirmando que todos os nossos esforos, sem unidade de plano
e sem esprito de continuidade, no lograram ainda criar um sistema de
organizao escolar altura das necessidades modernas e das neces-
sidades do pas (Manifesto 1984, p. 407), ir enunciar as diretrizes fun-
damentais e culminar com a formulao de um Plano de reconstruo
educacional.
Pela leitura global do Manifesto pode-se perceber que a idia de
plano de educao se aproxima, a, da idia de sistema educacional, isto
, a organizao lgica, coerente e eficaz do conjunto das atividades
educativas levadas a efeito numa sociedade determinada ou, mais es-
pecificamente, num determinado pas.
Trata-se, no caso em questo, do conceito de plano entendido
como um instrumento de introduo da racionalidade cientfica no cam-
po da educao em consonncia com o iderio escolanovista para o qual
os trabalhos cientficos no ramo da educao j nos faziam sentir, em
toda a sua fora reconstrutora, o axioma de que se pode ser to cientfi-
co no estudo e na resoluo dos problemas educativos, como nos da
engenharia e das finanas (ibid., p. 409).
Esse entendimento influenciou, por certo, a Constituio Brasilei-
ra de 1934 cujo artigo 150, alnea a), estabelecia como competncia da
Unio fixar o plano nacional de educao, compreensivo do ensino de
todos os graus e ramos, comuns e especializados; e coordenar e fiscali-
zar a sua execuo, em todo o territrio do pas. V-se que, nessa
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acepo, o plano coincide praticamente com o significado da prpria Lei
de Diretrizes e Bases da educao nacional.
A mesma Constituio de 1934 previu, ainda, no artigo 152, um
Conselho Nacional de Educao, cuja principal funo seria a de elabo-
rar o Plano Nacional de Educao. Para atender a essa finalidade o Con-
selho Nacional de Educao, criado pelo Decreto 19.850, de 11 de abril
de 1931, foi objeto de uma reorganizao em 1936, instalando-se o Con-
selho reestruturado em 11 de fevereiro de 1937. Sob a orientao do mi-
nistro Gustavo Capanema, os conselheiros se desempenharam da tarefa
da elaborao do Plano Nacional de Educao, cujo documento final foi
encaminhado ao ministro em 17 de maio de 1937 (Horta 1997, p. 148).
Esse Plano de Educao Nacional (1949, pp. 210-320) era, na
verdade, um minucioso texto com 504 artigos que se autodenominava,
no artigo primeiro, de cdigo da educao nacional, o qual, entretan-
to, acabou sendo deixado de lado em razo do advento do Estado Novo
naquele mesmo ano de 1937.
Do ponto de vista da forma, o referido Plano correspondia ao esp-
rito da Constituio de 1934 j que a, como se assinalou, a idia de plano
coincidia com as prprias diretrizes e bases da educao nacional. Quanto
ao contedo, entretanto, ele j se afastava da idia dos pioneiros que pre-
valecia, tambm, na Associao Brasileira de Educao, aproximando-se da
orientao que ir predominar durante o Estado Novo. Assim, enquanto para
os educadores alinhados com o movimento renovador o plano de educa-
o era entendido como um instrumento de introduo da racionalidade ci-
entfica na poltica educacional, para Getlio Vargas e Gustavo Capanema
o plano se convertia em instrumento destinado a revestir de racionalidade
o controle poltico-ideolgico exercido atravs da poltica educacional.
Durante o perodo do Estado Novo (1937-1945), Capanema se
aproxima da idia de Plano de Educao como operacionalizao da
poltica educacional ao entender que a promulgao de uma lei geral
de ensino, ou seja, de um Cdigo da Educao Nacional, apresentava-
se como condio prvia para a elaborao de um plano de educao
(Horta 1997, pp. 149-150) que, por sua vez, se constituiria na base e no
roteiro das providncias de governo no mbito educacional.
Em que pese essa inteno ambiciosa de Capanema de redefinir
todo o arcabouo da educao nacional, o que implicava a promulgao
do Cdigo da Educao Nacional, a aprovao das Leis Orgnicas do
Ensino, a formulao do Plano Nacional de Educao e a orientao e
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o controle de todas as atividades educativas do pas, incluindo aquelas
desenvolvidas pelos governos locais e pelas entidades privadas, nem o
Cdigo de Educao nem o Plano de Educao chegaram a ser elabo-
rados. Sabemos que apenas as Leis Orgnicas do Ensino, tambm co-
nhecidas como Reformas Capanema, foram, ento, decretadas.
No perodo compreendido entre 1946 e 1964 observa-se uma ten-
so entre duas vises de Plano de Educao que, de certo modo, ex-
pressa a contradio entre as foras que se aglutinaram sob a bandeira
do nacionalismo desenvolvimentista que atribuam ao Estado a tarefa de
planejar o desenvolvimento do pas libertando-o da dependncia exter-
na, e aquelas que defendiam a iniciativa privada se contrapondo inge-
rncia do Estado na economia e quilo que taxavam de monoplio es-
tatal do ensino. Ambas essas tendncias repercutiram no debate que se
travou por ocasio da discusso no Congresso Nacional do projeto da
nossa primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional.
A primeira tendncia teve como porta-voz Santiago Dantas que, in-
tervindo no debate na Cmara dos Deputados na sesso de 4/6/59, salien-
tou a necessidade de o projeto de LDB criar as condies para a constru-
o de um sistema de ensino voltado para a realidade e as necessidades
do desenvolvimento brasileiro, criticando o projeto de LDB por ser apenas
uma consolidao das leis do ensino. Para ele, a Lei de Diretrizes e Bases
no pode ser apenas uma moldura jurdica, mas deve fixar os objetivos, os
meios e as condies de planejamento por meio dos quais o Poder Pbli-
co possa coordenar os esforos da nao no campo educativo (Dantas
1959, p. 2.664). Em seu entendimento, o Plano Nacional de Educao re-
sulta, portanto, mais importante do que a prpria Lei de Diretrizes e Bases.
Entretanto, na discusso da LDB prevaleceu a segunda tendncia
que defendia a liberdade de ensino e o direito da famlia de escolher o
tipo de educao que deseja para seus filhos, considerando que a ao
planificada do Estado trazia embutido o risco de totalitarismo. Em decor-
rncia dessa orientao, a idia de Plano de Educao na nossa primei-
ra LDB ficou reduzida a instrumento de distribuio de recursos para os
diferentes nveis de ensino. De fato, pretendia-se que o Plano garantis-
se o acesso das escolas particulares, em especial as catlicas, aos re-
cursos pblicos destinados educao.
Assim, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, promulga-
da em 20 de dezembro de 1961, refere-se a plano de educao no par-
grafo segundo do artigo 92. Aps estabelecer que com nove dcimos dos
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recursos federais destinados educao, sero constitudos, em parcelas
iguais, o Fundo Nacional do Ensino Primrio, o Fundo Nacional do Ensino
Mdio e o Fundo Nacional do Ensino Superior (pargrafo primeiro), o pa-
rgrafo segundo determina que o Conselho Federal de Educao elabo-
rar, para execuo em prazo determinado, o Plano de Educao referen-
te a cada Fundo. Tambm o artigo 93 define que os recursos constitucio-
nais vinculados educao (art. 169 da Constituio Federal de 1946) se-
ro aplicados preferencialmente na manuteno e no desenvolvimento do
sistema pblico de ensino de acordo com os planos estabelecidos pelo
Conselho Federal de Educao e pelos Conselhos Estaduais de Educa-
o. Nesse caso o conceito de plano j assume o significado estrito de
forma de aplicao de determinado montante de recursos financeiros.
Atendendo quelas normas legais, o Conselho Federal de Educa-
o elaborou em 1962 um documento (Brasil 1962) em que procurou,
numa primeira parte, traar as metas para um Plano Nacional de Educa-
o e, numa segunda parte, estabelecer as normas para a aplicao dos
recursos correspondentes aos Fundos do Ensino Primrio, do Ensino
Mdio e do Ensino Superior (Horta 1982, pp. 93-125).
A partir de 1964 o protagonismo no mbito do planejamento edu-
cacional se transfere dos educadores para os tecnocratas, o que, em ter-
mos organizacionais, se expressa na subordinao do Ministrio da Edu-
cao ao Ministrio do Planejamento cujos corpos dirigente e tcnico
eram, via de regra, oriundos da rea de formao correspondente s ci-
ncias econmicas.
Essa tendncia se explicita na reforma do ensino traduzida pela Lei
5.692/71 cujo artigo 53 define que o Governo Federal estabelecer e exe-
cutar planos nacionais de educao, esclarecendo no pargrafo nico
que o planejamento setorial da educao dever atender s diretrizes e
normas do Plano-Geral do Governo, de modo que a programao a car-
go dos rgos da direo superior do Ministrio da Educao e Cultura se
integre harmonicamente nesse Plano-Geral (Saviani 1996b, p. 136). Nes-
se contexto os planos para a rea de educao decorriam diretamente dos
Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) recebendo, por isso mes-
mo, a denominao de Planos Setoriais de Educao e Cultura (PSECs).
Dir-se-ia que, se no perodo de 1932 a 1962, descontados os di-
ferentes matizes, o plano era entendido, grosso modo, como um instru-
mento de introduo da racionalidade cientfica na educao sob a gide
da concepo escolanovista, no perodo seguinte que se estende at
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1985 a idia de plano se converte num instrumento de racionalidade
tecnocrtica consoante concepo tecnicista de educao.
Com o advento da Nova Repblica elaborou-se o I Plano Nacio-
nal de Desenvolvimento da Nova Repblica: 1986-1989 (Brasil 1985) e,
no obstante a existncia do Plano Educao para Todos, que expres-
sava de modo geral o que o Governo Tancredo pretendia para a educa-
o nacional, privilegiou-se uma estratgia de repasse aos Estados e Mu-
nicpios, com objetivos clientelistas, que desconsiderou aquele Plano
(Kuenzer 1990, p. 56). Como assinala a mesma autora, passou-se, desta
forma, de uma estratgia de formulao de polticas, planejamento e ges-
to tecnocrtica, concentrada no topo da pirmide no governo autoritrio,
para o plo oposto, da fragmentao e do descontrole, justificado pela
descentralizao, mas imposto e mantido por mecanismos autoritrios
(idem, p. 61).
Em 1993 foi editado o Plano Decenal de Educao para Todos
(Brasil 1993), cuja elaborao foi coordenada pelo MEC e que pretendeu
se distinguir dos planos anteriores seja porque no se referia educao
de uma forma geral mas apenas educao fundamental, seja porque
buscou no se reduzir a meras normas de distribuio de recursos. Nes-
se sentido procurou traar um diagnstico da situao do Ensino Funda-
mental e delinear perspectivas, identificando os obstculos a enfrentar,
formulando as estratgias para a universalizao da educao fundamen-
tal e a erradicao do analfabetismo e indicando as medidas assim como
os instrumentos para a sua implementao. Tendo tomado como refern-
cia a Declarao Mundial sobre Educao para Todos proclamada na
reunio realizada de 5 a 9 de maro de 1990 em Jontien, na Tailndia,
assim como ocorreu nesse documento tambm o Plano Decenal utiliza
as expresses educao bsica e educao fundamental com signifi-
cado equivalente. De qualquer modo, o foco central do Plano o Ensi-
no Fundamental abrangendo, tambm, a educao Infantil, em especial a
sua segunda etapa correspondente faixa etria dos 4 aos 6 anos, isto
, a fase pr-escolar. Embora o referido Plano Decenal de Educao para
Todos se propusesse a ser instrumento que viabilizasse o esforo integra-
do das trs esferas de governo no enfrentamento dos problemas da edu-
cao, ele praticamente no saiu do papel, limitando-se a orientar algu-
mas aes na esfera federal. Em verdade, ao que parece, o mencionado
plano foi formulado mais em conformidade com o objetivo pragmtico de
atender a condies internacionais de obteno de financiamento para a
educao, em especial aquele de algum modo ligado ao Banco Mundial.
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Deve-se notar que o plano agora apresentado pelo MEC explicita-
mente se reporta ao Plano Decenal Educao para Todos, colocando-se,
portanto, como sua continuidade. Um exame mais detido da proposta do
MEC (Saviani 1998, pp. 80-92) nos permitir concluir que, dado o empenho
em reorganizar a educao sob a gide da reduo de custos traduzida na
busca da eficincia sem novos investimentos, essa proposta se revela um
instrumento de introduo da racionalidade financeira na educao.
Em contraposio ao plano do MEC foi formulado no mbito do
II Congresso Nacional de Educao um outro plano nacional de edu-
cao. Considerando o empenho em se guiar pelo princpio da quali-
dade social, poderamos considerar que essa proposta entende o plano
como um instrumento de introduo da racionalidade social na educa-
o. Esse plano, subscrito por vrios parlamentares de oposio, deu
entrada no Congresso Nacional no dia 10 de fevereiro de 1998. O pla-
no do MEC chegou ao Congresso em 12 de fevereiro de 1998, tendo
sido apensado ao anterior. Temos, pois, atualmente no Parlamento Na-
cional, dois projetos de Plano Nacional de Educao: o da oposio e
o do governo.
A seguir, procuraremos considerar as implicaes, para os muni-
cpios, da tarefa de organizar os prprios sistemas de ensino e elaborar
os respectivos planos de educao.
Sistemas e planos municipais de educao
Enquanto a questo dos sistemas municipais de ensino d mar-
gem a diferentes interpretaes e alternativas, indo desde a possvel ne-
gao de sua possibilidade at a sua no instalao por opo do mu-
nicpio, parece no haver dvida quanto possibilidade e, mesmo,
desejabilidade da elaborao de planos municipais de educao. Com
efeito, a partir da imposio constitucional de que os municpios devem
proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia (Art.
23, V) e manter programas de educao pr-escolar e ensino fundamen-
tal (Art. 30,VI), resulta bvio que essas aes devam ser, preferivelmente,
planejadas, isto , devam ser implementadas segundo planos previa-
mente traados que, a partir do diagnstico das necessidades, estabe-
leam metas e prevejam os meios, a includos os recursos financeiros
atravs dos quais as metas sero atingidas.
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Curiosamente, entretanto, se a Constituio se refere ao sistema
municipal de ensino e a LDB d respaldo legal para a sua implantao, no
que toca aos planos de educao nem a Constituio nem a LDB prev-
em a formulao de planos municipais de educao. Efetivamente, a Cons-
tituio se refere no art.14 a plano nacional de educao a ser estabele-
cido por lei e a LDB estabelece como incumbncia da Unio elaborar o
Plano Nacional de Educao, em colaborao com os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios (Art. 9, I) e como incumbncia dos estados ela-
borar e executar polticas e planos educacionais, em consonncia com as
diretrizes e planos nacionais de educao, integrando e coordenando as
suas aes e as dos seus Municpios (Art. 10, III). E quando trata das in-
cumbncias dos municpios a LDB estabelece que cabe a eles organizar,
manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais dos seus sistemas
de ensino, integrando-os s polticas e planos educacionais da Unio e dos
Estados (Art. 11, I). Portanto, nem a Constituio nem a LDB prevem a
competncia dos municpios para elaborar planos de educao.
Cumpre observar, todavia, que, se a legislao de mbito nacio-
nal no impe a obrigatoriedade de elaborao de planos municipais de
educao, ela tambm no probe. E, como j foi salientado, do ponto de
vista da eficcia das aes do poder pblico municipal, resulta impera-
tivo que as mesmas sejam planejadas. Assim, independentemente de
que o ensino mantido pelos municpios seja organizado como um siste-
ma prprio ou no, justifica-se a existncia de planos municipais de edu-
cao. Dada a estreita relao entre sistemas de educao e planos edu-
cacionais, como se destacou no incio desta exposio, a opo por or-
ganizar os sistemas municipais de educao implica, a fortiori, a formu-
lao de planos municipais de educao. No caso particular do Estado
do Rio Grande do Sul a apresentao de planos municipais de educa-
o j est expressamente prevista no artigo 34 das Disposies Tran-
sitrias da Constituio Estadual.
Na organizao de seus sistemas de ensino assim como na
elaborao de seus planos de educao os municpios devero levar em
conta, obviamente, a legislao em vigor. Em mbito nacional so estes
os principais documentos:
a) Constituio Federal, com destaque para a Emenda n 14 que ins-
tituiu o Fundo de Manuteno do Ensino Fundamental;
b) Lei 9.394/96, que fixou as diretrizes e bases da educao nacional;
c) Lei 9.424/96, que regulamentou a Emenda Constitucional n 14.
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Alm das normas contidas nessa legislao cabe levar em conta,
tambm, as propostas de plano nacional de educao, do governo e da
oposio, que se encontram no Congresso aguardando apreciao, dis-
cusso e votao. De outro lado, claro, ser atendida igualmente a le-
gislao definida no mbito dos respectivos estados. Finalmente, se for
o caso, caber ajustar a Lei Orgnica do Municpio nova situao.
Sinteticamente, os passos principais para implantar o sistema de
ensino municipal seriam os seguintes:
a) Verificar a eventual necessidade de ajustes na Lei Orgnica do
Municpio em decorrncia da deciso de instituir o prprio siste-
ma de ensino;
b) Elaborar um projeto de lei do sistema de ensino do municpio a ser
aprovado pela Cmara Municipal;
c) Organizao ou, se j existe, reorganizao do Conselho Munici-
pal de Educao, de acordo com o disposto na Lei do Sistema de
Ensino Municipal;
d) Dar cincia dessas iniciativas Secretaria Estadual de Educao
e ao Conselho Estadual de Educao.
No que se refere elaborao do Plano Municipal de Educao
os passos bsicos poderiam ser assim indicados:
a) Efetuar um diagnstico das necessidades educacionais a serem
atendidas pelo Sistema de Ensino Municipal, comeando pelos
setores definidos pela Constituio Federal e pela LDB como
prioritrios para os municpios (Ensino Fundamental e Educao
Infantil) e seguindo com os setores considerados de atendimento
relevante como educao especial, alfabetizao e educao
bsica de jovens e adultos, Ensino Mdio;
b) Explicitar as diretrizes que orientaro a elaborao do plano, jus-
tificando as opes adotadas e as prioridades assumidas;
c) Definir as metas a serem alcanadas distribuindo-as num crono-
grama que indique as etapas a serem vencidas ao longo do tem-
po de vigncia do plano;
d) Especificar, para cada setor e respectivas metas, os meios dispo-
nveis e aqueles que devero ser providos envolvendo o nmero
de escolas, de salas de aula, material didtico, professores em
exerccio e aqueles que ser necessrio incorporar, o seu nvel de
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qualificao e de remunerao, procedendo-se de forma seme-
lhante em relao ao pessoal de apoio como secretrios de escola,
serventes, merendeiras etc.;
e) Elaborar um quadro claro dos recursos financeiros disponveis
assim como das fontes de recursos adicionais de modo a assegu-
rar a viabilidade das metas e aes planejadas.
Concluso
luz do exposto, pode-se verificar que o empenho em organizar
os sistemas de ensino em nosso pas tem origem nas mesmas condies
em que se introduz a idia de planos de educao. E isso ocorreu aps
a Revoluo de 1930 quando foi criado o Ministrio da Educao e Sade
Pblica cujo titular, Francisco Campos, fez aprovar, em 1931, uma Refor-
ma Educacional atravs da qual se procurava organizar a educao na-
cional com carter de sistema. E em 1932, o Manifesto dos Pioneiros da
Educao Nova ir lanar a idia de plano de educao como um ins-
trumento de introduo da racionalidade na educao visando dar-lhe
organicidade, isto , organizando-a na forma de sistema.
Assim, quando no perodo ps-30 se buscava modernizar o pas
atravs da modernizao da educao, os pioneiros formularam a idia
de plano como instrumento de introduo da racionalidade cientfica na
educao de vez que a cincia se apresentava no iderio escolanovista
como o elemento modernizador por excelncia.
O golpe do Estado Novo, ao instaurar um regime autoritrio, ab-
sorve a idia de plano como instrumento de modernizao oriunda dos
pioneiros revestindo-a, porm, do carter de instrumento de controle po-
ltico-ideolgico que marca a poltica educacional do perodo.
Entre 1946 e 1964 a tentativa de operar transformaes sociais
pela ao do Estado sob a gide da ideologia do nacionalismo desen-
volvimentista conduz tenso entre a idia de plano de educao como
instrumento da ao do Estado a servio do desenvolvimento econmi-
co-social do pas e a idia de plano de educao como mero instrumento
de uma poltica educacional que se limita a distribuir recursos na supo-
sio de estar, dessa forma, preservando a liberdade de iniciativa no
campo educacional.
134 Educao & Sociedade, ano XX, n 69, Dezembro/99
No perodo ps-64 manteve-se o objetivo da modernizao mas se
desejava alcan-lo fazendo-se a assepsia das presses e dos conflitos
sociais; o plano foi pensado, ento, como instrumento de introduo da
racionalidade tecnocrtica na educao.
No perodo de transio correspondente Nova Repblica, en-
tre 1985 e 1989, em nome do combate ao autoritarismo se pretendeu in-
troduzir uma racionalidade democrtica que acabou gerando disperso
e descontrole de recursos e justificando prticas clientelistas.
Finalmente, a partir de 1990 a racionalidade financeira a via de
realizao de uma poltica educacional cujo vetor o ajuste aos desg-
nios da globalizao atravs da reduo dos gastos pblicos e da dimi-
nuio do tamanho do Estado visando tornar o pas atraente ao fluxo do
capital financeiro internacional.
Uma proposta alternativa de Plano de Educao manter, por
certo, a idia de plano como um instrumento de poltica educacional. Tra-
tar-se-, no entanto, de uma poltica que, visando atender efetivamente
s necessidades educacionais da populao como um todo, buscar in-
troduzir a racionalidade social, isto , o uso adequado dos recursos de
modo a realizar o valor social da educao.
Minha expectativa a de que, no processo de instalao dos sis-
temas de ensino e elaborao dos planos municipais de educao, as
administraes locais, em sintonia com as populaes das quais rece-
beram o mandato para governar, adotem a via alternativa acima indicada
j que este me parece ser o nico caminho que podemos trilhar tendo
em vista o objetivo de resgatar a qualidade da educao pblica de
modo a garantir um ensino que corresponda efetivamente s aspiraes
e necessidades das pessoas que habitam cada um dos municpios que
formam o nosso pas.
Teaching Systems and Education Plans: The towns bound.
ABSTRACT: From the meaning of the expressions system of
education and system of teaching, this article shows the treatment
given by the Constituition and by the LDB to the problem of the
municipal systems of teaching. It also recovers the historical course
of the Brazilian education plans and in a 3
rd
moment, equate the
questions of the relations between system of teaching and plans of
education in the bound of the towns, indicating the steps to be
Educao & Sociedade, ano XX, n 69, Dezembro/99 135
followed to the establishment of the towns systems of teaching as
well as for the elaboration of the town education plans. The text
comes to na end recovering the synthetic of the trajectory of the
education plans conceptions, concluding by the necessity of
opposing to the financing rationality, that rules the education plans
in the present context, the social rationality, i. e., the suitable use of
the resources in such a way that accomplish the social value of
education.
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