A HISTRIA DA MUNICIPALIZAO DO ENSINO NO BRASIL

Ademar Benedito Ribeiro da Mota

Uniso Universidade de Sorocaba

No Brasil, at a primeira metade do sculo XVIII, o Estado ainda no havia
assumido os encargos da educao. Com a expulso dos jesutas de Portugal e seus domnios,
atravs do Alvar de 28 de julho de 1759, este quadro se altera, uma vez que o sistema de
educao montado pelos padres da Companhia de Jesus em terras brasileiras ruiu totalmente e
o Estado assumiu pela primeira vez, suas responsabilidades no tocante organizao e
manuteno do ensino.
Analisando o perodo em questo, Haidar e Tanuri (1998, p.59-60) apontam
que Ao afastar os jesutas e ao assumir a responsabilidade pela instruo pblica, Pombal
pretendera no apenas renovar o ensino em seus mtodos e processos mas laiciz-lo em seus
objetivos, colocando-o a servio dos interesses civis e polticos do Imprio Luso. Entretanto,
proscritos os iniciamos aos quais estivera confiado o ensino, devia-se recriar todo um sistema
educacional. Tal programa, parcialmente realizado em Portugal, no se cumpriu no Brasil, e o
ensino que se reconstru sobre as runas do sistema jesutico, nas dcadas posteriores,
fragmentado na aulas rgias de humanidades, cincias e primeiras letras, tardaria muito
organizar-se.
Nota-se que, de imediato, a estrutura educacional montada pela Companhia
de Jesus no Brasil no foi substituda por outra organizao escolar. Da expulso at as
primeiras providncias para a substituio dos educadores e do sistema jesutico transcorreu
um lapso de 13 anos (ROMANELLI, 1987, p. 36), at ocorrer em 1772 a implantao do
ensino pblico oficial no pas.
Mas o sistema no funcionou a contento, pois o subsdio ou no era cobrado
adequadamente, ou era desviado para Portugal; os melhores professores no permaneciam no
posto por causa dos baixos salrios; e, de qualquer maneira, o nmero das aulas era
ridiculamente pequeno frente s necessidades da Colnia. Logo aps a introduo do sistema,
o nmero de aulas rgias foi calculado como segue: 17 de ler e escrever, 15 de gramtica, 6 de
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retrica, 3 de grego e 3 de filosofia. Ao todo, 44, para uma populao que girava em torno de
1,5 milho (XAVIER; RIBEIRO; NORONHA, 1994, p. 57).
Durante praticamente meio sculo, que se estende da expulso dos jesutas
(1759) transferncia da corte portuguesa para o Brasil (1808), a instruo no pas foi
drasticamente limitada, alm de caracterizar-se pela marcante decadncia.
Logo aps a instalao da corte portuguesa no Brasil, transformando em
Reino Unido a Portugal, D. Joo VI determinou as primeiras medidas a respeito da educao
com o objetivo de formar o pessoal especializado que necessitava no momento.
Depreende-se que tais medidas valorizaram significativamente o ensino
superior e tcnico em detrimento dos demais nveis, sobretudo o primrio, uma vez que a
instruo elementar no mereceu idnticos cuidados da administrao joanina e continuou
relegada a um segundo plano.
Com a independncia poltica, proclamada em 1822, o pas adota o regime
monrquico e configura-se a partir de ento como Imprio do Brasil. Contudo, a emancipao
poltica no modifica, pelo menos de imediato, o quadro da situao educacional herdado do
perodo colonial: poucas escolas de primeiras letras, insuficientes aulas rgias e algumas
escolas de nvel superior foram criadas na fase joanina.
Quanto instruo elementar, neste perodo que sucedeu Independncia a
situao continuou deplorvel, escassa em algumas provncias, praticamente inexistentes em
outras.
Diante do drstico estado da instruo pblica no Brasil, a Assemblia
Constituinte j se preocupava e se ocupava, em 1823, com a questo da construo de um
sistema nacional de instruo pblica, at ento inexistente, apresentando em setembro do
mesmo ano um projeto de Constituio que previa a difuso da instruo pblica de todos os
nveis, salientando a responsabilidade do governo e consagrando expressamente a liberdade
da iniciativa particular chamada a cooperar com os poderes pblicos na difuso das luzes por
todas as camadas da populao (HAIDAR; TANURI, 1998, p.62).
Com a dissoluo da Constituinte, ainda em 1823, tal projeto foi sepultado.
Entretanto, as aspiraes educacionais da Assemblia no foram totalmente ignoradas pela
Constituio outorgada em 1824, que garantia instruo primria gratuita a todos os cidados
do Imprio.
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Reaberto o Parlamento em 1826, retoma-se a discusso a respeito do
problema da instruo pblica no pas. Vrios projetos so apresentados e discutidos,
resultando na Lei de 15 de outubro de 1827, que determinava a criao de escolas de
primeiras letras e propunha a sua instalao em todas as cidades, vilas e lugares populosos.
Entretanto, a referida lei nada dispunha sobre as condies materiais de sua implantao,
evidenciando o abandono total da instruo pblica elementar pelo Estado.
O Ato Adicional Constituio de 1824, porm foi a confirmao de que o
lastimvel quadro geral da instruo pblica no pas no seria revertido, pelo menos, at os
anos finais do perodo imperial, uma vez que desobrigou o governo central [...]de cuidar das
escolas primrias e secundrias, transferindo essa incumbncia para os governos provinciais
(SAVIANI, 2003, p. 189).
Como relata Tanuri (1981, p. 6), o Ato Adicional de 12 de agosto de 1834:
Conferiu s Provncias o direito de legislar sobre a instruo pblica e estabelecimentos
prprios a promov-la, no compreendendo as faculdades de medicina, os cursos jurdicos,
academias atualmente existentes e outros quaisquer estabelecimentos de instruo que, para o
futuro, forem criados por lei geral.
Aps o Ato Adicional de 1834, os debates e as discusses sobre a
descentralizao/municipalizao do ensino brasileiros se tornaro mais intensos, uma vez
que o Ato Adicional, delegou s Provncias conforme 2 do Artigo 10, a incumbncia de
legislar sobre a instruo pblica e estabelecimentos prprias a promov-la, no
compreendendo as faculdades de Medicina e Cursos Jurdicos, Academias atualmente
existentes e outros quaisquer estabelecimentos de instruo que de futuro forem criados por
lei geral. Em conseqncia, as provncias, sem recursos materiais e com problemas quanto
aos recursos humanos, viram-se encarregadas da imensa tarefa de proporcionar o ensino
popular. Para dar cabo dessa incumbncia apelaram para os auxlios das Cmaras Municipais,
iniciando um trabalho conjunto, em grande parte, de subordinao destas quelas. (Oliveira,
1999, p. 17).
As medidas tomadas pelas assemblias provinciais em relao s Cmaras
Municipais, no oferecimento e desenvolvimento do ensino, foram:
1 - autorizao para que reservassem recursos, em seus oramentos, para
fazer face s despesas com ensino, para tanto autorizou-se no Maranho em 1864, a criao de
renda especial; em Sergipe, em 1881. a taxa escolar; props-se no Rio de Janeiro, em
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1882, um imposto de capitao; no Mato Grosso, em 1882, a criao de algum novo
recurso; na Bahia, em 1887, a cobrana de taxas adicionais aos impostos municipais;
2 custear a construo ou o aluguel de prdio escolar no Sergipe em 1835,
no Rio de Janeiro em 1837, na Bahia em 1856 e em So Paulo em 1858; de prdios e mveis
em Pernambuco, no ano de 1874; do mobilirio, no Rio Grande do Norte em 1836; prdio,
mveis e material didtico para os alunos, no Rio Grande do Sul em 1837 e no Maranho em
1875;
3 - auxlio a alunos indigentes, no Paran em 1877; aos pais dos alunos
pobres em Gois no ano de 1884; aos alunos normalistas na Bahia em 1862; para o Liceu da
cidade de Campos, no Rio de Janeiro em 1888;
4 atribuir o poder de fiscalizar os professores, inspecionar o ensino e de
manter o poder provincial informando sobre a situao do ensino no Municpio;
5 criar colegiados nos Municpios para cuidar da questo do ensino, para
tanto foram institudos os Conselhos Municipais de Inspeo de Alagoas, criados em 1854 e
extintos em 1864; na Bahia, a Comisso composta por um ou mais membros em 1842, o
Conselho de Instituio Pblica em 1850, o Conselho Municipal de Instruo Pblica em
1870; no Rio de Janeiro o Conselho Municipal de Instruo Primria, em 1849, e o Conselho
de Instruo em cada Municpio, em 1871; em So Paulo o Conselho de Instruo, em 1871;
no Esprito Santo as Juntas Escolares em 1875; no Paran, o Conselho Literrio por Distrito,
em 1857, e o Conselho de Instruo em cada Municpio, em 1874; em Santa Catarina os
Conselhos Municipais foram extintos em 1881, no havendo registro da data da criao.
O trabalho conjunto das duas instncias nem sempre foi tranqilo, como nos
mostra os relatrios das Provncias, do Ato Adicional at a proclamao da Repblica, a partir
dos documentos compilados por Moacyr (1939, 1940), nos citados relatrios registram-se
queixas das Provncias em relao s Cmaras Municipais, como por exemplo: falta de
verdicas informaes em Sergipe em 1837; morosidade na inspeo em Mato Grosso em
1840; pessoal sem instruo, no Paran, em 1860; falta de providncias em relao aos
prdios escolares, no Maranho, em 1880; e ingerncia poltico-partidria em So Paulo em
1889.
Fora os auxlios das Cmaras Municipais, vrias Provncias apelaram para a
contribuio de particulares a fim de conseguir recursos para a instruo pblica.
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Os municpios tambm foram lembrados pela lei de 15 de outubro de 1827,
que previa a criao de escolas de primeiras letras em todas as cidades, vilas e lugares
populosos. Esta responsabilidade pela instruo primria gratuita, instituda pela Constituio
de 1824, esta descentralizao do ensino refletiu a descentralizao do poder, tendncia que
demonstrou fora no perodo Regencial.
A Constituio de 1891 consagrou a federao, deu maior autonomia aos
Estados, baseou-se, quanto ao regime parlamentar, no sistema ingls e, quanto ao principio
federativo, no sistema americano (Azevedo, 1964,p.622). Em relao ao ensino, manteve a
dualidade de sistemas, reservando Unio o direito de criar instituies de ensino superior e
secundrio nos estados e prover a instruo secundria no Distrito Federal, aos estados
cabendo a instruo primria e na prtica tambm a educao profissional.
Essa dualidade refletiu a distncia que havia entre a educao da classe
dominante (escolas secundria acadmicas e superiores) e a educao do povo (primria e
escola profissional) (Romanelli, 1987, p.41), mantendo conseqentemente a distino entre
as profisses liberais e as manuais ou mecnicas.
Os vrios movimentos e dissenes na dcada de 20, a quebra do caf em 21
e de maneira mais aguda em 29, o constante estado de stio, o crescimento, embora tmido,
da camada mdia, as exigncia da industrializao nascente e o esgotamento da poltica caf
com leite levaram a um impasse culminando com a tomada do poder de Getlio Vargas em
1930, na era Vargas de 1930 a 1945 ocorreu a recentralizao poltica, marcando o fim do
modelo econmico agro-exportador e partindo para o da substituio de importaes,
conseqentemente a dependncia dos Estados e Municpios aumentaram.
O governo Vargas criou o Ministrio da Educao e Sade, sendo que em
1931 ocorreu a Reforma Francisco de Campos, dando organicidade ao ensino secundrio e
superior. O ensino primrio continuou neste perodo sob a responsabilidade dos Estados.
O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, divulgado em 1932,
assinado pelos educadores de expresso da poca, dentre outras bandeiras, levantou a
descentralizao. Afirmava o documento que a organizao da educao brasileira unitria
sobre a base e os princpios do estado, no esprito da verdadeira comunidade popular e no
cuidado da unidade nacional, no implica um centralismo estril e odioso, ao qual se opem
as condies geogrficas do pas e necessidade de adaptao da escola aos interesses e s
necessidades regionais (Azevedo, s/data, p.69).
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Com a promulgao da Constituio de 1934 que manteve o regime
presidencialista, restabelecendo eleies diretas para presidente, voltando a funcionar as
Assemblias e Cmaras Municipais; Registrou avanos em relao aos trabalhadores,
assegurando-lhes vrios direitos.
No perodo Republicano foi mantida a mesma estrutura educacional,
passando das Provncias para o Estado a responsabilidade da educao bsica, essas
discusses se fizeram presente tambm no Manifesto dos Pioneiros de 1932, e tambm nas
Constituies Federais quanto ao financiamento, na proposta de Ansio Teixeira (1957), e
tambm no perodo de debates das Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, leis n
4024/61 e n 5692/71 e durante a Constituinte dos anos 80 e a nova LDB n 9394/96.
Analisaremos a seguir o processo de descentralizao promovido pelas Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional aprovadas at hoje.
Em relao a Lei 4.024/61, as discusses iniciais se realizaram a partir da
primeira metade da dcada de 40 que marcou o fim do Estado Novo e a conseqente volta do
pas democracia.
A Constituio de 1946 manteve o regime federativo e presidencial;
consagrou a existncia e a separao dos trs poderes; o voto foi considerado secreto e
universal, ressalvando-se a idade mnima e alguns cargos militares; e aumentou, na
administrao pblica, a autonomia dos Estados e Municpios, assegurada, alm de outros
pontos, por uma nova poltica tributria.
A respeito educao, a Constituio de 1946 restabeleceu os mnimos
percentuais oramentrios para esse setor, fixando-os em 10% para a Unio e 20% para os
Estados e os Municpios, da receita resultante de impostos arrecadados. Estabeleceu que cabe
Unio o controle do sistema federal de ensino e dos Territrios e suplementarmente s
regies que necessitassem, cabendo aos Estados e ao Distrito Federal a organizao de seus
sistemas de ensino. Coube, ainda, Unio, a elaborao da legislao sobre Diretrizes e Bases
da Educao Nacional L.D.B. Atendendo a esse disposto, o Ministro da Educao,
Clemente Mariani, enviou ao Congresso, em 1948, o projeto da L.D.B..
O projeto teve a descentralizao do ensino como um de seus princpios,
abrangeu todos os graus de ensino, criou equivalncia entre os diferentes ramos de ensino
mdio e reafirmou a obrigatoriedade e a gratuidade do ensino pblico.
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O citado projeto teve uma tramitao longa, s sendo aprovado em 1961, sob o
nmero 4024. At meados dos anos 50 a questo centralizao x descentralizao esteve
presente nos debates do legislativo. Esse tema deixou de ser o centro das discusses aps a
apresentao do Substitutivo Lacerda, uma vez que este levantou a questo dos subsdios para
as escolas particulares, passando ento, aos debates e concentrando-se na questo do ensino
pblico x privado.
Com a aprovao da lei os interesses entre os grupos opostos foram
conciliados, atendendo em parte o Substitutivo Lacerda, refletindo as contradies e os
conflitos que caracterizam as prprias fraes de classe da burguesia brasileira.
Coube aos Municpios, de acordo com a L.D.B.; a chamada anual da
populao com 7 anos para matrcula na escola primria (Art.29).
Os Estados, o Distrito Federal e os Territrios ficaram encarregados do
levantamento anual do registro de crianas em idade escolar e igualmente, do incentivo e
fiscalizao de freqncia s aulas (Art. 28).
Estabeleceu-se que o currculo do ensino mdio seria constituinte de disciplinas
e prticas educativas, obrigatrias e optativas (Art. 35). O Conselho Federal de Educao foi
incumbido de fazer a indicao de at cinco disciplinas obrigatrias, aos Conselhos Estaduais
de Educao a indicao de at duas disciplinas, relacionando as de carter optativo (Art.35,
1). No sentido prtico, a descentralizao curricular no foi realizada de forma relevante, seja
por falta de professores, por falta de capacidade de inovao e at mesmo por entraves
burocrticos. As escolas pblicas, de modo geral, seguiram um mesmo currculo definido
estadualmente.
Em relao aos percentuais mnimos oramentrios para a educao (Art.92)
foram alterados passando a Unio a aplicar pelo menos 12%, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios 20%. Os Fundos Nacionais do Ensino Primrio, do Ensino Mdio e do Ensino
Superior foram constitudos, em parcelas iguais , com nove dcimos dos recursos federais
destinados educao (Art.92, 1), embora o nmero de alunos atendidos, nos diferentes
nveis, no fosse igual e s o ensino primrio fosse obrigatrio e gratuito.
Um dos principais avanos promovidos pela Lei 4.024/61 foi a criao dos
Conselhos Federal e Estadual, assim como na criao dos sistemas estaduais de educao,
mas o seu funcionamento sofreu vestgios do autoritarismo uma vez que a escolha dos seus
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membros era feita pelo Presidente da Repblica no caso Federal e pelos governadores nos
Estaduais.
Iniciando a anlise das contribuies para a descentralizao do ensino
promovida pela LDB 5.692/71, retroagimos a 1967 quando foi promulgada uma nova
Constituio, na qual se incorporam os Atos Complementares e Institucionais baixados ps
1964. A centralizao aumentou com a Emenda Constitucional de 1969, outorgada pela junta
militar que estava no poder, diminuindo consideravelmente a autonomia dos Estados e
Municpios nas reas polticas, financeira e administrativa. Quanto ao setor educacional, a
Constituio de 1967, de modo geral, manteve os mesmos pontos da anterior, estendendo,
porm, a gratuidade e a obrigatoriedade da educao dos 7 aos 14 anos e no fazendo
referncias aos valores mnimos oramentrios para a educao. A Emenda Constitucional de
1969 manteve os dispositivos da Constituio de 1967, obrigando apenas os Municpios a
aplicarem 20% da receita tributria no ensino primrio.
Ocorreram manifestaes contrrias ao regime tornaram-se mais intensas e
ostensivas em 1968. A fim de responder a elas, foi elaborada uma legislao fortemente
repressiva. No campo educacional no s se reprimiram as participaes estudantis e dos
professores como tambm, por outro lado, como medidas cooptadoras, contemplaram-se
antigas reivindicaes do magistrio, tendo como conseqncia a aprovao da reforma
Universitria, Lei 5.540/68.
Este cenrio repressivo, onde os debates e as discusses nos meios acadmicos
e polticos no eram bem vistos pelos governantes, foi promulgada a Lei n 5.692/71, fixando
as diretrizes e as bases para o ensino de 1 e 2 graus.
Entre as inovaes promovidas pela nova legislao destacamos o aumento de
quatro para oito anos da escolaridade obrigatria e o carter profissionalizante para o ensino
de 2 grau, j o currculo escolar avanou no sentido da descentralizao, estabelecendo
atribuies ao Conselho Federal de Educao, aos Conselhos Estaduais de Educao e aos
estabelecimentos de ensino. Assim, cabe ao Conselho Federal de Educao o estabelecimento
do ncleo comum, obrigatrio para todas as escolas do pas, dos mnimos profissializantes, e
a aprovao de habilitaes profissionais no previstas (Art. 4, 3 e 4). Aos Conselhos
Estaduais de Educao compete a elaborao das relaes com as matrias que constituiro, a
parte diversificada, referentes educao geral, compete ainda a aprovao de outras matrias
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e habilitaes profissionais no previstas solicitadas pelos estabelecimentos de ensino (Art.4,
II e III). Aos estabelecimentos de ensino compete a elaborao do currculo pleno, escolhendo
as disciplinas que constituem que ser oferecido aos seus alunos.
A administrao do ensino conforme seu artigo 58, delega aos Estados, em
legislao supletiva, o estabelecimento das responsabilidades destes e dos Municpios no
desenvolvimento do ensino nos diferentes graus. Em relao a descentralizao do ensino o
mesmo artigo no seu pargrafo nico estabelece que essas medidas visaro progressiva
passagem para a responsabilidade municipal de encargo e servios de educao,
especialmente de 1 grau. De forma complementar, prev a existncia de Conselhos
Municipais de Educao nos municpios onde haja condies para tanto, aos quais os
Conselhos Estaduais podero delegar parte de suas atribuies (Art. 71).
Analisando esta medida podamos sentir uma tendncia ao processo de
municipalizao do ensino, nesse perodo autoritrio, pode parecer contraditrio. Porm, no
o foi, porque a Unio no abriu mo de seus controles, tanto no mbito da elaborao dos
currculos, determinando o seu ncleo comum e dos mnimos profissionalizantes; em relao
ao financiamento a questo estava resolvida pelo F.N.D.E. Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao, e do ponto da vista administrativo, a grande maioria das
matrculas estava a cargo das redes estaduais, havendo a participao dos Municpios na
oferta de vagas. Percebemos que o governo federal no abriu mo de seus controles,
continuando com seu poder; os Estados, em legislao complementar, passariam a estabelecer
as suas responsabilidades e a dos Municpios, ficando o controle destes, portanto, em mos
daqueles por intermdio das concesses legais, dos Conselhos Estaduais de Educao e dos
rgos das Secretarias Estaduais de Educao. Na verdade o que ocorreu com a promulgao
da lei foi uma abertura para o processo de descentralizao que na realidade converteu-se em
um processo de disciplinamento do mesmo, mantendo o governo federal o seu controle por
intermdio do Planejamento Integrado, pelo qual se procuraria vencer as disparidades atuais,
mediante assistncia financeira e tcnica do Governo Federal, e assegurar a melhor aplicao
dos recursos.
De maneira mais intensiva na primeira metade dos anos 80, deu-se o processo
de consolidao democrtica em nosso pas, de forma gradual, em decorrncia, no ano de
1983 foi aprovada a Emenda Calmon, pela qual os mnimos oramentrios para a educao
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foram alterados, cabendo Unio a aplicao de pelo menos 13% e aos Estados, Distrito
Federal e Municpios 25% da receita de impostos e transferncias.
Outro fato marcante foi criao em outubro de 1986 da UNDIME Unio
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao, rgo que passou a pressionar maior
participao dos Municpios nas questes referente educao, tendo como bandeira uma
maior descentralizao do processo educacional no Brasil.
Durante a elaborao da nova Constituio, a questo da municipalizao do
ensino voltou, com mais vigor, a ser discutida. No art. 40, Ttulo IX, das Disposies
Transitrias, do Projeto da Comisso de Sistematizao, foi dado um prazo mximo de cinco
anos para a transferncia ao Municpio do ensino pr-escolar e fundamental. Ocorreram uma
srie de reaes por parte dos educadores, entidades e associaes de classe.
A constituio aprovada em 1988 amplia a autonomia dos Estados e
Municpios, promovendo estes condio de entes federados.
Em relao educao, estabelece que a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas de ensino
(Art.211). A atuao dos Municpios se dar prioritariamente no ensino fundamental e pr-
escolar (Art. 211, 2).
Novamente, os mnimos oramentrios para a educao foram alterados,
cabendo Unio pelo menos 18% e aos Estados, Distrito Federal e Municpios nunca menos
que 25% da receita resultante de impostos, compreendida e proveniente de transferncias
(Art. 212).
No perodo do governo Collor, propostas modernizadoras comearam a
circular mais intensamente, propostas estas elaboradas pelo Ministrio de Cincia e
Tecnologia por intermdio do programa de qualidade, modernizao e competitividade.
Um nova Reforma do Estado foi elaborado em 1995, j no primeiro mandato
do governo Fernando Henrique Cardoso, a qual prev reformas de vrias ordens. Prope-se
que o papel do estado seja alterado, descentralizando para o setor pblico no-estatal a
execuo de servios que no envolvem o exerccio do poder de estado, mas devem ser
subsidiados pelo estado, como o caso dos servios de educao, sade, cultura e pesquisa
cientfica.
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Neste perodo a educao passou a ser questionada, tanto na sua cobertura
como tambm a sua qualidade, sendo que o ensino fundamental foi mais privilegiado de
acordo com a sua obrigatoriedade.
O pas, mais recentemente assumiu compromissos internacionais, quanto ao
oferecimento educacional em 1990, na Conferncia de Jontiem e na declarao de Nova Delhi
em 1993 (OLIVEIRA, 1997, p. 90), sofreu influncias das agncias externas de financiamento
em especial do Banco Mundial, da CEPAL Comisso Econmica para Amrica Latina,
alm daquelas provenientes do empresariado.
Em conseqncia destes determinantes citados anteriormente, o poder
executivo federal enviou um Projeto de Emenda Constitucional Cmara Federal (PEC 233-
A/95), propondo alteraes nos Artigos 34, 206, 207, 208, 211 e 60 das Disposies
Transitrias. O relator, Deputado Jos Jorge, apresentou substitutivo (PEC 233-B/95), o qual
dentre outras alteraes, no acolheu os Artigos 206 e 207; este, referente regulamentao
da autonomia universitria, continuou seguindo tramitao em separado. No Senado o Projeto
foi apreciado no ano seguinte (PEC 30/96). A aprovao final deu-se em 12 de outubro de
1996, constituindo a Emenda Constitucional 14/96, alterando a Constituio nos seguintes
pontos:
1 - prevista a interveno nos Estados e Distrito Federal quando no forem
aplicados os mnimos oramentrios em educao (Art.34, e), alterao que d coerncia
interna ao texto constitucional, uma vez que s os Municpios eram passveis deste tipo de
medida;
2 em relao ao dever do Estado para com a educao (Art.208), foi
alterada a redao do inciso I, assegurando acertadamente o ensino fundamental obrigatrio e
gratuito a todos, independente da idade, foi dada nova redao ao inciso II, substituindo a
progressiva extenso da obrigatoriedade por progressiva universalizao do ensino mdio
gratuito, substituio esta que na prtica pode postergar o oferecimento desse nvel de
ensino,
3 o Art. 211 teve alteraes em seus dois pargrafos; no 1 o Congresso
alterou o Projeto incluindo a obrigao da unio que financiar s instituies de ensino
pblico federal e que garantir padro mnimo de qualidade do ensino, mediante assistncia
tcnica e financeira aos Estados, Distrito Federal e aos Municpios, esses acrscimos
explicitam a obrigao da Unio com os demais entes federativos; no 2 deu maior
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abrangncia atuao prioritria dos Municpios, substituindo a expresso pr-escolar por
educao infantil, mudana esta necessria por incluir a educao para os de zero a seis
anos.
4 o Art.60 das Disposies Transitrias rezava que o poder pblico
destinado por um prazo de dez anos, pelo menos 50% do oramento da educao para
eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental; a Emenda determinou que a
Unio deve aplicar o equivalente a nunca menos que 30% para esta destinao ( 6) e que os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem destinar 60% para essas atividades; prev
ainda a criao, no mbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, conhecido como
Fundo, Fundo ou FUNDEF, de natureza contbil.
O FUNDEF cria uma subvinculao no oramento da educao, destinado ao
ensino fundamental. O mesmo ser constitudo por 15% do ICMS (Impostos sobre circulao
de mercadorias e sobre prestao de servios), do FPE/FPM fundo de participao dos
Estados e Municpios e do IPI imposto de produtos industrializados para exportao. Os
dois primeiros constituem a maior fonte de renda para os Estados e Municpios e o ltimo tem
relevncia para determinadas regies, de prever, portanto, o impacto que essa emenda
provocou.
De acordo com o 2, o Fundo ser distribudo entre cada Estado e seus
Municpios, proporcionalmente ao nmero de alunos das respectivas redes de ensino
fundamental, previsto o estabelecimento de um custo-aluno mnimo, devendo a Unio
complementar recursos sempre que, em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno
no alcanar o mnimo definido nacionalmente, conforme o 3, previsto um prazo de cinco
anos para que os Estados e os Municpios, progressivamente ajustem suas contribuies ao
Fundo, de acordo com o 4, o 5 vincula uma proporo no inferior a 60% dos recursos
de cada fundo ao pagamento dos professores do ensino fundamental em efetivo exerccio no
magistrio.
A lei 9.424, de 24 de dezembro de 1996, regulamentou o Fundo, tratando,
dentre outros, dos seguintes aspectos: a vigncia do mesmo (Art.1); a distribuio dos
recursos dar-se- na proporo de alunos matriculados anualmente nas escolas cadastradas
das respectivas redes de ensino, considerando apenas os matriculados no ensino fundamental
(Art.2, 1); os Estados e Municpios podero celebrar convnios para transferncia de
13
alunos, recursos humano, materiais e encargos financeiros, havendo em conseqncia a
transferncia imediata de recursos do Fundo correspondente ao nmero de matrculas (Art.
3, 9); o acompanhamento e o controle social sobre a gesto de recursos do Fundo ser
exercido por Conselhos nas trs esferas de poder pblico (Art.4), apresentando a composio
mnima desses colegiados ( 1); a Unio caber complementar os recursos do Fundo,
sempre que seu valor por aluno no alcanar o mnimo definido nacionalmente (Art. 6);
para o ano de 1997 foi definido o valor mnimo de R$ 300,00 por aluno (Art. 6, 4); dos
recursos do Fundo, pelo menos 60% sero destinados remunerao do magistrio (Art. 7),
podendo parte do recurso, nos primeiros cinco anos, ser destinada a capacitao de
professores leigos (Pargrafo nico), exige-se a existncia de plano de carreira e de
remunerao para o magistrio (Art. 9); veda a incluso de novos alunos, a partir de 1997,
como beneficirios da aplicao realizada pelas empresas contribuintes, no ensino
fundamental dos seus empregados e dependentes (Art. 15, 3).
A lei 9.424/96 sofreu trs vetos, sem que o presidente do Congresso os tenha
colocado em pauta para a apreciao do legislativo.
O primeiro dele refere-se incluso das matrculas do ensino fundamental
nos cursos de educao de jovens e adultos na funo suplncia (Art. 2, 1, II) como
integrantes para o clculo do custo-aluno, Alegou-se que a permanncia desse dispositivo
poderia provocar uma indesejvel corrida no sentido de criar recursos desta natureza sem
rigor e sem atender a critrios mnimos, alm disso, alegou-se no dispor o MEC de dados
estatsticos consistentes sobre o ensino supletivo.
O segundo veto refere-se a utilizao da contribuio social do salrio-
educao para a composio do Fundo (Art.6, 5). Alegou-se que o veto se deu para no
aumentar a rigidez oramentria. Na realidade, a Unio quis preservar seus gastos cuidando
para que os mesmos no fossem alm dos proclamados 30%.
O terceiro veto refere-se proposta de redistribuio de 70% da Quota
Estadual do Salrio-Educao (QESE) entre Estados e Municpios (Art. 15, 2). O executivo
alegou que, em nvel nacional, a grande maioria das vagas se concentra na rede estadual,
portanto justiar-se-ia o veto para no ferir a capacidade redistributiva dos Estados, podendo a
mesma ser definida pelos Legislativos Estaduais.
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O contra-argumento que, de acordo com a nova legislao, o Municpio
pode ser cabea de um Sistema de Ensino autnomo e no esta integrado necessariamente ao
Sistema Estadual (MONLEVADE, 1997, p. 189).
A nova legislao deu concretude s idias e proposies dos diversos
segmentos, que estavam em discusso desde a dcada anterior, bem como definiu o
posicionamento governamental quanto s novas diretrizes que norteariam a reforma
educacional. Definia, tambm os caminhos que seriam seguidos para o cumprimento do
objetivo maior declarado, da universalizao do ensino fundamental, por meio da
descentralizao das aes, via municipalizao do ensino.
Com a instituio dessas normas e a implantao automtica do Fundo, no
restou opo aos municpios. Aqueles que se posicionassem contrariamente municipalizao
teriam os recursos recolhidos ao Fundo e, no tendo alunos matriculados no ensino
fundamental, no receberiam repasse de recursos. Assim, governadores e prefeitos acusavam
perda de receita dos Estados e Municpios. O processo foi considerado como confisco de
recursos ou confisco branco.
Alm da forma, considerada autoritria e imposta, de municipalizao,
causou polmica a no incluso para a redistribuio dos recursos. Visando garantir e
aumentar o repasse de recursos do FUNDEF, tornou-se prtica em muitos municpios, a
incluso de alunos do curso supletivo nas matrculas de ensino fundamental. Os alunos
adultos, muitas vezes, so colocados em turmas de alunos retidos, formando classes de
acelerao ou classes de recuperao, como nos Estados da Bahia e Tocantins. Os Estados
de Minas Gerais e Piau tambm esto matriculando adultos para engrossar matrculas. Eles
so retirados dos supletivos e a maioria tem mais de dezenove anos de idade no ensino
fundamental.
Outra legislao do perodo foi a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB) que estava no legislativo desde 1988, tendo uma tramitao nada tranqila,
recebendo substitutivos e presses de diferentes entidades da sociedade civil.
interessante observar que durante a sua tramitao ocorreu a aprovao da
Lei n 9.125/95, que regulamentou a escolha de dirigentes das instituies de ensino superior,
da Lei n 9.135/95, referente s atribuies da Unio e, especialmente do Conselho Nacional
de Educao , alm das j citadas Emenda Constitucional 14/96 e da Lei n 9.424/96.
15
Considerando esses fatos, verifica-se que a questo da regulamentao da
L.D.B. configura uma situao no mnimo curiosa. que ela no tinha sido aprovada e j
estando sendo regulamentada (SAVIANI, 1998, p. 7).
A nova LDB 9.394/96, no diz respeito mais direto a esse estudo, pela primeira
vez fixou, em seus artigos 70 e 71, as despesas que podero ser consideradas como de
manuteno e desenvolvimento do ensino, assim como aquelas que no podem ser
consideradas para tal finalidade.
No seu artigo 70 a lei destaca:
Art. 70 Considerar-se-o como de manuteno e desenvolvimento do ensino
as despesas realizadas com vistas consecuo dos objetivos bsicos das instituies
educacionais de todos os nveis, compreendendo as que se destinam a:
I. remunerao e aperfeioamento do pessoal docente e demais
profissionais da educao;
II. aquisio, manuteno, construo e conservao de instalaes e
equipamentos necessrios ao ensino;
III. uso e manuteno de bens e servios vinculados ao ensino;
IV. levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao
aprimoramento da qualidade e expanso do ensino;
V. realizao de atividades-meio necessrias ao funcionamento dos sistemas
de ensino;
VI. concesso de bolsas de estudo a alunos de escolas pblicas e privadas;
VII. amortizao e custeio de operaes de crdito destinadas a atender ao
dispostos nos incisos deste artigo;
VIII. aquisio de material didtico-escolar e manuteno de programas de
transporte escolar.

Em seu artigo 71 a LDB nos diz:
Art. 71 No constituiro despesas de manuteno e desenvolvimento do
ensino aquelas realizadas com :
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I. pesquisa, quando no vinculada s instituies de ensino, ou quando
efetivada fora dos sistemas de ensino, que no vise, precipuamente, ao
aprimoramento de sua qualidade ou sua expanso;
II. subveno a instituio pblicas ou privadas de carter assistencial,
desportivo ou cultural;
III. formao de quadros especiais para a administrao pblica, sejam
militares ou civis, inclusive diplomticos;
IV. programas suplementares de alimentao, assistncia mdico-odontolgica,
farmacutica e psicolgica, e outras formas de assistncia social;
V. obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou
indiretamente a rede escolar;
VI. pessoal docente e demais trabalhadores da educao, quando em desvio de
funo ou em atividade alheia manuteno e desenvolvimento do ensino.
Conclumos que aps as mudanas pelas quais passou o pas, principalmente a
partir do anos 80, determinada dentre outras razes pelo neoliberalismo, pela globalizao,
pela recesso econmica, por influncia das agncias externas de financiamento, pelas
mudanas no processo produtivo, pela correlao de foras no legislativo e pela iniciativa do
executivo que levaram a uma proposta de Reforma do Estado incluindo a rea educacional.
Analisando o reflexo desta nova legislao, constata-se que a mesma induz
claramente a municipalizao do ensino, A criao do fundo trouxe como conseqncia a
possibilidade do Municpio ganhar ou perder parte de seu prprio oramento.
A nfase no ensino fundamental, sem negarmos a importncia desse nvel de
ensino, deixou rfos os demais nveis. Dessa forma, os Municpios dispem de apenas
40% de seu oramento para fazer frente manuteno e ao desenvolvimento da educao
infantil e da educao de jovens e adultos. Por outro o lado, os Estados dispem do mesmo
percentual para desenvolver o ensino mdio, o qual vem recebendo presses cada vez maiores
pro vagas.
Essa induo municipalizao no considera a questo dos recursos humanos
em condies de gerir, com sucesso, um sistema de ensino. Podero construir prdios ou
assenhorar-se de prprios estaduais, podero alocar professores, diretores, funcionrios e
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podero equipar os estabelecimentos de ensino. Porm, entendemos que gerir a educao
municipal seja mais que isso.
de se ressaltar como positiva a medida que estabelece o custo-aluno. Porm,
o mesmo no tem sido corrigido como se deve e, principalmente, seu estabelecimento no
considerou o custo-aluno-qualidade (MONLEVADE, 1997).
O Governo Federal aps a legislao de 1996 nunca esteve com tanto poder
como agora, o fortalecimento do Ministrio da Educao e do Desporto, considerando, dentre
outras, as seguintes medidas: estabelecimento de parmetros e referenciais curriculares;
avaliaes, via SAEB, ENEM, Provo, avaliao do livro didtico; as atribuies do Conselho
Nacional de Educao caracterizam-no como rgo de colaborao do poder executivo,
diminuindo sensivelmente seus poderes se comparados como os do antigo Conselho Federal
de Educao (SOUZA e SILVA, 1997, p.130).
O tempo decorrido, a partir da vigncia da legislao de 1996, evidenciou que
a finalidade racionalizadora da mesma no resolveu os problemas que enfrenta a educao
nacional.
Com a promulgao da Lei 11.494 de 20 de junho de 2007 que regulamenta o
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (FUNDEB), o nfase que era dada apenas para o ensino
fundamental se estendeu a educao bsica como um todo que compreendida pela educao
infantil, ensino fundamental e ensino mdio.
Este fundo institudo, no mbito de cada Estado e do Distrito Federal, com o
objetivo de construir uma educao de qualidade para todos.
A anlise apresentada sobre o processo de Municipalizao no Brasil, nos
levam a refletirmos, que uma educao de qualidade para todos os nossos alunos, s ser
possvel em nosso pas com dimenso continental, quando ocorrer em todas as nossas cidades
uma municipalizao do ensino realizada de maneira sria pelos seus dirigentes, para que
este processo alcance seus objetivos propostos preciso primeiramente que o mesmo seja
considerado um projeto da cidade, discutido com os seus habitantes e no um projeto de um
determinado governo ou partido poltico, um outro problema que ocorre de maneira rotineira
em nosso pas que prejudica sensivelmente a educao a descontinuidade administrativa que
ocorre com a trocas de governos, este entrve deve ser abolido de maneira definitiva em nossa
educao, e isto s ser possvel quando a gesto democrtica prevista na nossa Constituio
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Federal e na Lei de Diretrizes e Base da Educao Nacional for efetivamente praticada em
nossas escolas, buscando assim oferecer a toda a nossa populao uma educao
emancipadora.
























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