Matus - Politica Planejamento e Governo (Tomo II)

19
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Carlos
Matus
Tomo II
Faltam as pginas 482 483,
486 487, 490 491 e 494 495.
SECRETARIA DE PLANEJAMENTO,
ORAMENTO E COORDENAO DA PRESIDNCIA DA REPBLICA
In s titu to de P esquisa Econm ica A plicada

O IPEA uma fundao pblica vinculada
S ecretaria de Planejam ento, O ram ento e
C oordenao da Presidncia da Repblica,
cujas finalidades so: a u xiliar o M inistro da
Secretaria de Planejam ento, Oram ento e
C oordenao da Presidncia da Repblica na
elaborao e no acom panham ento da poltica
econm ica e p ro ve r atividades de pesquisa
econm ica aplicada nas reas fiscal,
financeira, externa e de desenvolvim ento
setorial.
PRESIDENTE
Aspsia Brasileiro Alcntara de Camargo
DIRETOR EXECUTIVO
Acio Gom es de Matos
DIRETOR DE ADMINISTRAO E DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL

Luiz Antonio de Souza Cordeiro
DIRETOR DE PESQUISA
Ricardo Varsano
DIRETOR DE POLTICAS PBLICAS

Heitor Cordeiro Chagas de Oliveira
As publicaes do IPEA podem ser adquiridas pelo reembolso postal:

SERVIO EDITORIAL
Braslia DF:
SBS. Q. 1, BI. J, Ed. BNDES 10. andar
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Rio de Janeiro RJ:
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA

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Data:
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Matus, Carlos
Poltica, planejamento & governo / Carlos
Matus. Braslia : IPEA ; 1993.
2 v. (Srie IPEA ; 143)
1. Planejamento - Teoria. 2. Planejamento
Estratgico. I. Ttulo. II. Srie
3 3 8 .9
A produo editorial deste volume contou com o apoio financeiro do Projeto

BRA 92/029 (PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento)
e do Programa de Gerenciamento do Setor Pblico - GESEP / BIRD.
u.
R. J.
b ib lio te c a
Indice
P P U R
PREFCIO EDIO BRASILEIRA
TOMO I
PARTE I
TEO R IA SOCIAL E TEO RIA DO PLANEJAM ENTO
1.
O Planejamento como um Problema entre os Homens
2.
Necessitamos Planejar?
17
3.
Os Recursos de Clculo do Planejamento

e o Governo de Situaes
29
4.
Como no se Pode Planejar
35
5.
Eu Planejo, Tu Planejas
49
6.
Os Atores Sociais Planejam em Q ualquer Situao,

mas com Mtodos Distintos
55
7.
O Tringulo de Governo
59
8.
O Tempo no Planejamento
63
9.
Epistemologa do Planejamento
71
10.
Teoria da Ao e Teoria do Planejamento
81
11.
O Processo de Produo Social
99
12.
A Incerteza Domina o Processo Social
135
13.
O Clculo Social Interativo
145
14.
Problem as Bem -Estruturados e Quase-Estruturados
181
15.
O Conceito de Estratgia
191
PARTE II
OS FUNDAMENTOS DO PLANEJAM ENTO SITUACIO NAL
1.
Em que Casos Pertinente o Planejam ento Situacional?
199
2.
O Conceito de Situao
203
3.
Preciso e Medio de Situaes
223
4.
Os Atores Sociais e a Mudana Situacional
227
5.
A Mudana Situacional
235
6.
S ituao-O bjetivo
243
7.
Program a Direcional e Cenrios de Planejamento
247
8.
A Estrutura M odular do Plano: problem as e operaes
255
9.
O Vocabulrio Mnim o do Planejamento Situacional:

cem palavras
285
TOMO II
PARTE III
OS QUATRO MOMENTOS DO PROCESSO DE PLANEJAM ENTO
SITUACIO NAL
1.
O Conceito de Momento
297
2.
O Momento Explicativo
303
3.
O Momento Norm ativo
335
4.
O Momento Estratgico
403
5.
O Mom ento Ttico-Operacional
481
PARTE IV
CONCLUSES E GLO SSRIO S DE CONCEITOS
1.
C oncluses Finais
557
2.
G lossrio de Conceitos
569
3.
Bibliografia
587
TOMO II
POLTICA, PLANEJAMENTO E GOVERNO
PARTE III
OS QUATRO MOMENTOS DO
PROCESSO DE PLANEJAMENTO
SITUACIONAL
0 Conceito de Momento
conceito de m om ento indica instncia, ocasio, circunstancia ou

conjuntura pela qual passa um processo contnuo, ou em cadeia,
que no tem comeo nem fim definidos. A passagem do processo
de planejam ento por um m om ento determ inado apenas o dom
nio transitrio deste m om ento sobre os outros, que sem pre esto p re
sentes. No caso do processo de planejam ento, os m om entos encadeiamse e form am circuitos repetitivos para ajudarem -se m utuam ente e passar
sem pre a um m om ento distinto.
Nenhum m om ento necessariamente anterior a outro. Nenhum
m om ento fecha ou term ina o processo encadeado. Nenhum m om ento
comea ou term ina num tem po preciso. Nenhum m om ento fica defini
tivam ente para trs nem se esgota num a s instncia; ele volta a se re
petir, para dom inar transitoriam ente vrias vezes mais, no futuro.
Esses m om entos so:
0
i.
o m om ento explicativo (M l) foi, , tende a ser;
ii.
o m om ento norm ativo (M 2) deve ser;
iii.
o m om ento estratgico (M3) pode ser;
iv.
o m om ento ttico-operacional (M4) fazer.
Esses quatro m om entos encadeiam-se em seqncias que se alte

ram . Eles constituem um processo contnuo.
298
Poltica, P lanejam ento e Governo
M2
Cada problem a do plano e o plano em seu conjunto desenvolvemse passando p or esses m om entos.
O esquema apresentado m ostra trs caractersticas do conceito de
m om ento: (1) desenvolvem-se em cadeia continua, (II) desenvolvem -se
em qualquer ordem e (III) cada m om ento com preende os demais.
tx
i
M 4 MI
Problema
1:
M4 * M I
Problema
2:
M2
M3
*M 2
-^ M 3
Problema
3:
MI
M2
[ MI
*M 2
Problema
4:
M3 * . M 4
! *M 3
*.M 4
299
Os Quatro M omentos do Processo de Planejamento Situacional
O encadeamento dos m om entos produz-se sim ultaneam ente

um a grande diversidade de problemas e oportunidades, tal com o
cado no esquema.
Assim, num a ocasio concreta tx, o processo de planejam ento
tm aspectos prprios de todos os m om entos: explicativo (M l),
m ativo (M 2), estratgico (M3) e ttico-operacional (M4).
ETAPA 1
Diagnstico
ETAPA 2
Formulao
do Plano
ETAPA 3
Aprovao
ETAPA 4
Execuo
para
indi
con
n o r
ETAPA 5
->
Controle e
Avaliao
o conceito de m om ento prprio de um processo continuo e en

cadeado sistem aticam ente, em oposio ao conceito de etapa do pla
nejam ento norm ativo, mais pertinente a um a seqncia linear e direci
onada, que comea com o diagnstico, passa pelo desenho e aprovao
do plano-livro e culmina nas instncias de execuo, avaliao e con
trole.
Alm disso, no que diz respeito a um m esm o problem a, o conceito
de m om ento no segue uma ordem linear.
M2 ------------- ^ M 3 -------------
____ I
N este exem plo, o processo est conjunturalm ente centrado no
m om ento explicativo (M l), e mesmo assim todos os outros m om entos
o esto apoiando e condicionando. A explicao da situao de hoje
(M l) no alheia explicao do resultado do que foi executado ontem
(M 4); os problem as e oportunidades que nela destacamos supem con
frontar um a realidade com uma norm a-plano (M2) que anterior; tal
norm a deve corresponder a alguma idia prelim inar quanto sua viabili
dade (MB).
300
Poltica, Planejam ento e Governo
Na realidade, cada m om ento do processo de planejam ento est

sem pre presente, m esm o que um deles adquira im portncia decisiva em
alguma instncia concreta. Por isso no fcil saber se M l precede M2
ou o segue, com o indicado no Grfico.
O s m om entos so um a instncia repetitiva, ou cclica. Por isso to
dos os m om entos esto sem pre presentes na situao. Os distintos p ro
blemas do plano podem estar em distintos m om entos e cada problem a
avana, em seu tratam ento pelo plano, passando de um m om ento a ou
tro , mas no deixando de estar em todos os m om entos. Assim, os m o
m entos so recorrentes para cada problem a no processo de m udana
situacional.
O bservar a situao no m om ento explicativo uma atividade que

no cessa nunca, m esm o que ela repita-se com diferentes contedos,
propsitos, datas, nfases e em diferentes contextos situacionais, como
indicado no Grfico.
O m esm o ocorre com o desenho, o clculo estratgico e o clculo
que precede e preside a ao.
O plano situacional est sem pre pronto e sem pre sendo feito. S o
conceito de m om ento perm ite com preender o significado desta frase
aparentem ente contraditria.
Em sntese, o conceito de m om ento no planejamento situacional
perm ite captar o processo de clculo <|iie precede e preside a ao, com
301
suas descontinuidades e interaes que rom pem a linearidade direciona

da. De form a abstrata, os m om entos tm as seguintes caractersticas:
i.
no seguem um a seqncia linear estabelecida;
ii.
form am um a cadeia contnua, sem comeo nem fim definidos;
iii.
cada m om ento, quando dom inante, contm todos os outros

m om entos, nos quais apia seu clculo;
iv.
eles se repetem constantem ente, mas com distintos conte

dos, propsitos, datas, nfases e contextos situacionais;
v.
num a data concreta do processo de planejam ento, os proble

mas e oportunidades enfrentados pelo plano encontram -se em
diferentes m om entos dom inantes;
vi.
para cada m om ento existem instrum entos m etodolgicos que

lhe so mais pertinentes, em bora nenhum instrum ento destine-se ao uso exclusivo de um m om ento especfico.
O m om ento um a forma mais com plexa e apropriada que a etapa

para entender a dinmica do processo de planejam ento.
O Momento Explicativo
M2
304
a.
Poltica, Planejamento e Governo
A Situao Inicial e Seus Problemas Relevantes
O que explicamos? A realidade nossa volta, que pertinente para

a ao. Por isso explicamos a realidade com o para eles e para ns
(M l), explicamos os fundam entos do desenho elaborado e os m otivos
pelos quais outros desenhos foram descartados (M 2), explicamos as di
ficuldades para construir a viabilidade de nosso desenho (M3) e expli
camos como se d a execuo de nossas decises (M /l).
Dessa maneira, com preenderem os que explicar tam bm dese
nhar, fazer clculo estratgico e avaliar o que foi feito antes. O m om en
to explicativo inseparvel dos outros trs m om entos. Todos os m o
m entos tm um a dimenso de explicao da realidade.
A explicao da realidade um dos prim eiros problem as que o pla
nejador enfrenta. No planejamento norm ativo, essa explicao denomina-se diagnstico e supe-se que deva ser uma e nica, para poder ser
rigorosa.
J reconhecem os a existncia de oponentes com capacidade de
explicar e planejar; no parece evidente que possa existir um diagns
tico da realidade, rigoroso e objetivo. aqui que aparece a necessidade
da explicao situacional.
N um a prim eira instncia, as equipes encarregadas de m anter vigen
te a direcionalidade e o desenho do plano procuram entender a situao
inicial e chegar a um acordo sobre os critrios gerais e as restries a
adotar. Para os efeitos que nos interessam , a situao inicial m uda sem
pre e sem pre a situao de hoje. Hoje a nossa linha de partida para
calcular nossa ao futura e o nico ponto no tem po em que a ao
possvel. Amanh plano e ontem histria.
Na prtica, explicar a situao presente significa reconsiderar a va
lidade do conjunto de problemas relevantes com base nos quais viemos
conduzindo nossa interveno sobre o sistema. Na realidade, nunca se
lecionamos os problem as pela prim eira vez, pois tem os um a histria que
pesa sobre ns. Explicar significa tambm com preender o processo de
inter-relao entre os problem as, para ter uma viso de sntese do sis
tem a que os produz.
Alguns problem as so conseqncias de outros que, por sua vez,
causam, reforam ou amenizam os prim eiros. Por conseguinte, explicar
305
elaborar hipteses sobre o processo de gerao dos problemas identifi

cados. Mas explicar tam bm precisar o valor que esses problem as tm
para os distintos atores sociais e a populao em geral. O valor de um
problem a a im portancia que ele tem no projeto de cada ator.
b.
0 Valor dos Problemas
Q ue problem as selecionamos para o nosso plano?

Podemos responder, em prim eira instancia, que um ator seleciona
os problem as que ir enfrentar segundo trs critrios:
i.
o valor dos problemas para ele, ou seja, para a cpula diretiva

de sua organizao, para as foras sociais que o apiam e para a
populao que ele representa;
ii.
a eficincia, e sobretudo a eficcia ou efetividade com que ele

pode enfrent-los;
iii.
a possibilidade e oportunidade de enfrent-los com xito, que

dependem tam bm do valor perm anente e conjuntural que es
ses problem as tm para seus oponentes, ponderados pelo peso
ou fora desses oponentes.
O espao direcional de um ator delim ita as fronteiras entre o que

ele qualifica como problem a e o que considera como realidades inevit
veis. Uma realidade inevitvel passa a incorporar-se nossa paisagem
social. No se luta contra o inevitvel. J o problem a convida ao. Ele
um a realidade insatisfatria, supervel, que perm ite um intercm bio
favorvel com outra realidade.
O custo desse intercm bio inclui o custo dos meios selecionados
para enfrentar o problem a. Se um ator social incorpora um problem a
em seu espao direcional, ele o converte num a dem anda social.
O espao direcional deve ser coerente com o que chamaremos de
mapa valorativo de problem as de um ator, o qual se baseia em suas ideo
logias, doutrinas, preconceitos, valores e teorias que acumulou ao longo
de sua prtica social. Esse mapa pode ser apresentado com o um esque
m a topogrfico de linhas de isovalor, entre as quais esto delimitadas
faixas ou espaos nos quais cada ator situa os problemas que m ereceram
dele um a valorao equivalente.
306
O nvel mais alto de valorao (3) expresso pela declarao sim,

ou nada, que deve ser interpretada com o sim, este um problem a, ou
ento nada um problem a. a declarao valorativa mais forte.
O segundo nvel de maior valorao expresso p o r sim, sem d
vida, que indica que no se tem dvidas sobre a im portncia do p ro
blema.
O terceiro nvel sim plesm ente sim, sem mais qualificao. a
declarao afirmativa mais fraca.
Com os trs ltim os nveis de valorao afirmativa define-se o es
pao direcional do ator. Mas esse espao direcional tem um a fronteira
difusa: o nvel O , que existe m ediante a declarao de dvida diria que
no. Evidentem ente, esse nvel valorativo um espao de negociao
com outros, pois sob certas condies essa valorao poderia significar
diria que sim.
MAPA VALORATIVO DE PRO B LEM A S DE UM ATOR
NO, POR NENHUM MOTIVO
NO
DIRIA QUE NO
(-2)
(-1)
( 0)
SIM
(1 )
SIM , POR CERTO
(2 )
SIM, OU NADA
(3 )
O nvel (-1) sim plesmente uma declarao negativa no (no

um problem a para mim).
Os Quatro Momentos do Processo de Planejamento Situacional
307
Finalmente, o nvel (-2) expressa-se pela declarao no, por m o

tivo algum, que dem onstra o alto valor que o ator atribui ao no-reconhecim ento de um a realidade com o problem a.
O espao direcional um espao de admisso de problem as, opera
es e objetivos. Ele abrange, portanto, exclusivamente os nveis 3, 2 e
1, mas esses nveis esto cercados pelo nvel zero de indefinies, segui
do pelo cerco das declaraes negativas em ordem crescente de valor.
Se todos os problem as em debate num a dada situao forem m ape
ados sobre o mapa valorativo de cada ator social, terem os uma viso
aproxim ada do espao direcional dos atores. As declaraes sobre os
problem as ajudam a conform ar as linhas imprecisas que delimitam as
fronteiras dos espaos direcionais das distintas foras sociais. Este exer
ccio til para se conhecer a si m esm o e ao outro, o valor dos proble
mas para o outro e a interseco de espaos direcionais.
Se construm os o mapa do valor dos problem as para o outro e de
limitamos seu espao direcional, verem os de imediato que podem p ro
duzir-se interseces de distinto valor.
* 0 OUTRO
0
Por exem plo, a interseco A no esquema a seguir indica consenso

sobre a existncia de problemas de alto valor para e/e e para o outro. J
a interseco Z significa possvel acordo sobre um problem a de m enor
valor.
308
A valor das interseces dos espaos direcionais dos atores sociais

uma varivel de extrem a im portancia, como se ver mais adiante no es
tudo das estratgias de conflito e cooperao. As interseces de alto
valor e de m esm o signo revelam potencialidades de cooperao; se fo
rem de diferentes signos, anunciam conflitos. As interseces de baixo
valor indicam zonas de cooperao ou conflito pouco estim ulantes.
N aturalm ente, o consenso negativo sobre um problem a inaceitvel
no mobilizador para uma ao concertada, caso no esteja acompa
nhado de um consenso positivo sobre a operao necessria para enfrent-lo. E nesta distino que tem origem a diferena en tre potencialidade
e efetivao de um a cooperao.
c.
0 Arquivo de Problemas de um Plano
Quantos problem as selecionamos? Esta urna pergunta-chave do

ponto de vista estratgico, porque nem todos os problem as admissveis
no espao direcional de um ator podem e devem ser abordados no hori
zonte de tem po do plano. Alguns ou m uitos problemas ficaro para mais
tarde. Quais problem as seleciono, e quantos incluo?
Para analisar as implicaes desta pergunta devemos considerar
dois tipos de critrios:
i.
os critrios globais, que se relacionam com minha capacidade

de enfrentar problemas e com a eficcia de tal enfrentam eiuo,
tendo em vista minha permanncia ou continuidade poltica na
conduo do processo frente ao outro;
ii.
os critrios prprios de cada espao de ao (geral, particular

ou singular), a fim de que o plano seja um esforo criativo de
com prom isso para a ao em todos os espaos da prtica soci
al; o esforo que se deixa de fazer por excesso de centralismo
um desperdcio de recursos e de oportunidades que est re
lacionado com o prim eiro critrio.
Estudem os o prim eiro tipo de critrio. razovel pensar que de

vam ser considerados:
(a)
o valor dos problemas selecionados em relao ao valor dos

problem as postergados, para verificar se enfrentam os os pro-
309
blemas que sao im portantes para a minha organizao e para a

populao;
(b) a concentrao e disperso de esforos e efeitos: m uitos p ro
blemas dispersam esforos, poucos problem as concentram
efeitos;
(c)
as restries de recursos (de poder, econmicos, de tem po,

etc.) em relao ao custo desses recursos no enfrentam ento
dos problem as por diferentes vias; destaca-se aqui a prioridade
dos problem as que exigem poucos recursos e tm alto impac
to;
(d) a possibilidade de obter resultados de impacto dentro do hori

zonte de tem po do plano; m uita concentrao de efeitos para
alm do horizonte de tem po do plano far com que a avaliao
poltica da populao faa-se antes da m aturao dos resulta
dos da minha ao; inversam ente, um a concentrao de resul
tados dentro do horizonte de tem po do plano pode levar a
uma hipervalorizao dos problem as atuais e subvalorizao
dos problem as potenciais;
(e)
o equilbrio na abordagem de problem as nos diversos dom ni

os situacionais ou reas problem ticas (poltica, economia, se
gurana, etc.), a fim de que o processo de m udana situacio
nal m antenha certa harmonia e o processo de intercm bio de
problemas seja favorvel;
(1)
que a seleo de problemas no constitua uma atomizao de

frentes de abordagem, mas agrupe os problem as em reas
problemticas coerentes, onde o ataque a cada problem a seja
coerente em cada rea e onde cada rea problem tica seja coe
ren te com as outras, para dar racionalidade ao arquivo de
problem as do plano; recorde-se que as reas problemticas
constituem subplanos (m dulos O -P).
O segundo tipo de critrios aponta para a necessidade de liberar a

imaginao, a criatividade e vontade de progresso em cada espao do
sistema social. Por esta via, as comunidades podem ser motivadas a im
310
porem -se sacrifcios transitrios que agreguem recursos adicionais para

enfrentar os problem as.
N este caso, haver, pelo m enos, os seguintes critrios:
(a)
eliminar os bloqueios imaginao, criatividade e liberdade

para em preender tarefas que no contradizem os propsitos
gerais do plano;
(b) deixar que cada espao de ao expresse sua prpria valorao

dos problem as que o afetam e determ ine o limite dos recursos
suplem entares que podem ser obtidos para o enfrentam ento
desses problem as;
(c) buscar um equilbrio no enfrentam ento de problem as de al
cance nacional, estadual e local, nos distintos espaos de ao
e nos diferentes planos situacionais (regras, acumulao e flu
xos).
A M atriz Atores-Problem as
Se agregarmos num s arquivo os problem as selecionados por to
dos os atores sociais relevantes e os valores que lhes atribuem , terem os
um a viso sinttica do conjunto de tem as problem ticos tom ado como
objeto de debate e valorao pelas distintas foras sociais. Designemos
os problem as desse arquivo como problem as valorados num arco situacional qualquer, ou no arco direcional do plano.
Os problem as valorados constituem um inventrio dos problemas
que podem ser postos em situao por alguma fora social em qualquer
m om ento. Um problem a valorado converte-se num problem a em situa
o quando objeto de seleo, por algum ator social, para ser enfren
tado na situao presente ou para fazer deste problem a um tem a de
oposio ativa s foras prom otoras de sua soluo.
A informao que relaciona os atores sociais com o arquivo de
problem as valorados e os valores que cada ator atribui a cada problem a
pode ser sistematizada num a matriz atores-problem as valorados.
Cada clula da matriz indica o valor que cada ator social atribui a
cada problem a em seu espao direcional. Esse valor no constante;
um produto situacional e, portanto, altera-se com o m ovim ento situacional e com o papel que os atores sociais desempenham na nova situao.
311
Nessa m atriz cada clula deve ser objeto de explicao situacional,

a fim de elaborarem-se estratgias e tticas para prom over ou dificultar
o enfrentam ento dos problem as valorados.
d.
A Explicao Situacional de um Problema
Explicao situacional um a reconstruo simplificada dos proces

sos que geram os problemas destacados pelo ator, de tal form a que os
elem entos constituintes desses processos aparecem sistem aticam ente
interconectados na gerao desses problem as e de suas caractersticas
particulares.
Na anlise situacional de um problem a, ou do conjunto de proble
mas do plano, entram num erosas variveis ligadas por diferentes tipos
de relaes. Por isso prefervel um m todo sistemtico de trabalho
para desvendar as relaes sistmicas que constituem o explicando do
problem a, cujo vetor de definio explicado.
Essa tcnica o m todo de explicao situacional, cuja expresso
grfica o fluxograma situacional. Com o toda tcnica, sim plesm ente
um a ajuda para sistematizar o conhecim ento de uma realidade. Essa
ajuda , p or vezes, desnecessria para pessoas experientes e com m ente
bem organizada. Mas se o planejamento deve sustentar-se num a anlise
312
dos problem as que afetam a populao, so necessrios m todos simples

para que todos com preendam a gestao e o desenvolvim ento dos p ro
blemas.
N aturalm ente, os m todos de explicao situacional devem ser
praticados com assessoria tcnica de pessoas com experincia nos p ro
blemas. As pessoas que conhecem a tcnica de explicao situacional
mas no conhecem os problem as no podem o b ter resultados teis.
Inversam ente, as pessoas que conhecem o problem a por dentro muitas
vezes se surpreendem com sua prpria cegueira, por acreditar que p o
deriam com preender o problem a num espao restrito. Mas nem sem pre
tais implicaes so transparentes para todos.
O m todo de explicao situacional pretende sistematizar a refle
xo sobre as causas de um problem a, exigir esta reflexo antes de adian
tar solues e reconhecer que esse problem a pode ser explicado de di
versos pontos de vista pelos atores que esto em contato (direto e indi
reto ) com ele.
Existe um a tendncia a crer que as solues so previam ente co
nhecidas e que a explicao do problem a deve acom odar-se s solues
pr-concebidas. Existe tam bm um a tendncia, em cada ator, a crer que
sua soluo e sua explicao so as corretas. Esses vcios de irreflexo
opem -se ao planejam ento com o processo criativo e penetrante.
Para com preender m elhor a tcnica do fluxograma situacional, ve
jamos um exem plo baseado no problem a da delinqncia juvenil.
Suponhamos que um a comisso de m oradores proponha-se analisar esse
problem a e com ece suas primeiras exploraes. A simplicidade dessas
primeiras exploraes perm ite-nos apresentar o m todo sem entrar na
tram a com plexa de relaes de um a anlise mais acabada.
A prim eira dificuldade consiste em precisar o explicado, ou seja, o
v etor de definio do problem a. Suponhamos que os analistas decidam
com ear a discusso baseando-se na seguinte preciso:
i.
existem cerca de 30 mil delitos denunciados, por ano, cujos

autores tm menos de 21 anos de idade;
ii.
est com provado que no se trata de uma delinqncia ocasio

nal, mas reiterada, pois em 40% dos casos registrados os auto
res estavam implicados em mais de um delito;
iii.
313
a populao constata im potncia do sistema de vigilncia poli

cial, de represso preventiva e de castigo para dim inuir os de
litos. A ao do Poder Judicirio refora a delinqncia, p o r
que as sentenas de condenao ensejam um sistema de
aprendizagem do delito nas prises.
Para que este enunciado do VDP seja vlido, necessrio precisar o

espao do problem a em que se situam aqueles que o explicam. Por
exem plo, na sua anlise, a comisso de m oradores poderia situar-se no
espao singular ES, que se limita rea urbana que a comisso re p re
senta e s capacidades prprias de uma organizao que pode apenas
dem andar solues. Mas a comisso de m oradores tam bm poderia de
cidir analisar o problem a colocando-se na chefia de um M inistrio da
Famlia, ou seja, no espao particular EP de um rgo pblico que tem
responsabilidade sobre um conjunto de problem as familiares, entre os
quais a delinqncia juvenil apenas um dos mbitos de ao.
Finalmente, a comisso de m oradores poderia querer estudar o proble
m a na perspectiva de um governo nacional, ou seja, no espao EG das
grandes determ inaes gerais.
Para desenvolver o exem plo, suponham os que a comisso de m o
radores decida analisar o problem a no espao EP.
O vetor de definio do problem a (VDP) serve para chegar a um
acordo sobre o problem a. Deve-se tentar encontrar uma m esma defini
o para ele. No entanto, j sabemos que nem sem pre isso , possvel.
O prim eiro debate sobre o VDP perm ite constatar diferentes posi
es sobre o problem a. O VDP expressa o consenso ou a diviso dos
participantes em grupos com diferenas de opinio e diferentes relaes
prticas com o problem a. Recorde-se que o VDP no um a explicao:
o enunciado do que deve ser explicado.
O VDP tam bm um ponto de partida natural para centrar a ex
plicao nas causas dos fatos enunciados. Na prim eira tentativa de expli
cao surgem outros fatos que tm relao de causalidade com o VDP.
Por exem plo, a falta de oportunidade de trabalho produtivo para os jo
vens que vivem em zonas marginais, assim como a sensao de im po
tncia, desorientao e frustrao em que se vive, no nvel individual e
social, nos lares das famlias marginais.
314
Constata-se tam bm que nas reas marginais a voz da populao

pesa m uito pouco, ou nada, nas decises nacionais. Com o conseqn
cia, ela no pode canalizar sua demandas pela via norm al, mas apenas
atravs da rebeldia. A delinqncia juvenil , assim, um a forma de re
beldia, desespero e desprezo pelo que, na sua perspectiva, o m undo
injusto em que vivem. Isso perm ite um a prim eira explicao no plano
da produo dos fatos sociais.
De imediato surgem algumas perguntas: por que as necessidades da
populao marginal no pesam nas decises do governo? Toda a delin
qncia juvenil provm das zonas marginais?
Os m em bros da comisso de m oradores refletem sobre essas per
guntas e tentam dar algumas respostas provisrias. Do-se conta que h
realidades mais estruturadas que a dos prprios fatos, que h realidades
que constituem acumulaes sociais. Por exem plo, a marginalidade so
cial no apenas algo que cresce a cada ano: ela constitui um sistema de
vida, um a realidade vista como inevitvel. Ela acumula-se com o reali
dade. No s se produzem delitos: acumula-se uma cultura do delito em
certas camadas da populao.
Constatam eles que certas instituies e sistemas esto em crise. A
famlia est em crise e produz jovens ressentidos e abandonados pelos
pais. O sistema de justia est em crise, no sanciona a todos por igual e
as condenaes levam s prises, que so escolas de delinqentes.
A populao marginal incapaz de produzir fatos polticos que al
terem sua situao; a causa est nas suas limitadas possibilidades de ao,
e essas limitaes devem-se, por sua vez, ao pouco peso poltico dessa
populao.
Surge, porm , outra realidade que no parece responder s m es
mas causas. A delinqncia juvenil no s produzida pelos filhos das
famlias pobres, mas tam bm pelos filhos das famlias acomodadas.
Ali, onde h desequilbrio entre riqueza acumulada e cultura acumulada,
prolifera tam bm a delinqncia juvenil.
Essas acumulaes sociais aparecem , assim, com o produtoras dos
fatos. O crescim ento da marginalidade social, a falta de oportunidades
de trabalho, a im potncia e frustrao juvenis ante a realidade que limita
suas possibilidades e o pouco valor que se d s demandas da populao
315
mais pobre so uma conseqncia da marginalidade social com o modo

de vida aceito ou ignorado, do tipo de cultura gerado na vida marginal,
da crise da famlia em diversas camadas da populao, do pouco peso
poltico das com unidades marginais e da desproporo entre acumulao
econmica e acumulao cultural.
Frente a essas causas a represso, o castigo, a priso e a vigilncia
policial so paliativos que atacam apenas as manifestaes de causas mais
profundas.
Mas tam bm evidente que, em vrios casos, os fatos reforam as
acumulaes que os causam. O crescim ento da populao marginal re
fora a marginalidade com o meio de vida. A falta de oportunidades de
trabalho refora os aspectos negativos da cultura marginal. A delin
qncia dos filhos refora a crise familiar dos pais. As limitaes para ser
ouvido pelo governo reforam a debilidade ou falta de peso poltico da
populao marginal e a sua rebeldia.
N este ponto da anlise, a comisso de m oradores com ea a tom ar
conscincia da com plexidade do problem a. Aqueles que solicitam mais
vigilncia e represso, em bora no renunciem a isso, com preendem que
essas medidas podem apenas m anter um equilbrio precrio da situao.
Por fim surgem as perguntas-chaves, as interrogaes geno-estruturais, aquelas que nos levam s regras do jogo. Por que aceitamos a
marginalidade com o um sistema de vida, com o parte da paisagem social?
Com o nasce a crise da famlia? Com o gerada a cultura de um povo?
Por que se produz o desequilbrio entre acumulao econmica e acu
mulao cultural? Por que 40% da populao, que marginal, no tem
peso poltico, se o sistema democrtico? Qual o alcance da nossa de
mocracia?
Diante dessas perguntas os m em bros da comisso de m oradores in
tuem que esto se aproxim ando do fundo do problem a. Deve haver algo
nas regras bsicas do sistema econmico-poltico-social que produz esse
tipo de acumulao, e no outros. Deve haver algo nas regras que nos
regem que perm ite que esses fatos negativos sejam o resultado mais
provvel. Surge ento, quase naturalm ente, esta outra reflexo: com
outras regras seria possvel evitar essas realidades? So inevitveis com
qualquer tipo de regras? Qual a dimenso aceitvel dessas realidades
negativas?
316
Mas ainda h algumas perguntas crticas. Alguns m em bros da co

misso de m oradores dizem: por que no m udar as regras? O que nos
im pede de mud-las?
Surgem ento as relaes pelas quais as acumulaes sociais se tra
duzem em relaes de foras incapazes de produzir fatos que alterem as
regras do sistem a vigente.
A relao que vai desde o n fraco peso poltico da populao
marginal (feno-estrutura) at as geno-estruturas do sistema indica que
tais regras so coerentes com as relaes de fora prevalecentes. Essas
foras sociais no podem produzir fatos (fluxos) que alterem as genoestruturas. O fluxograma situacional expressa essa realidade m ostrando
um a sincronia sem tenses entre os trs planos situacionais. Nada amea
a a reiterao das geno-estruturas vigentes.
A discusso entre os m em bros da comisso de m oradores comeou
de m aneira parcial e simples, tornando-se cada vez mais complexa. No
entanto todos os m em bros seguem o debate, podem participar e enri
quecer seu conhecim ento sobre a realidade que os afeta. Isso torna-os
mais conscientes sobre a natureza dos problem as e as limitaes para sua
soluo.
D urante o debate surge claram ente a convenincia de delim itar o
espao do problem a. Com efeito, alguns m em bros da comisso de m o
radores descobrem que a im potncia, desorientao e frustraes dos
jovens explicam, em parte, a evaso escolar, mas necessrio resistir
tentao de abordar o problem a da educao. Por isso, ao elaborar o
fluxograma situacional, consideram a evaso escolar com o um n con
dicionado, situado fora do espao do problem a.
Eles se do conta, tam bm , de que o lento crescim ento da econo
mia influi negativam ente nas oportunidades de trabalho, mas que o
crescim ento econmico um problem a distinto do da delinqncia ju
venil. Assim, consideram a sua influncia mas colocam esse n explica
tivo fora do espao do problem a, com o um n condicionante.
Esses ns situados fora do espao do problem a ficam ali como fios
transitoriam ente soltos, a serem posteriorm ente considerados quando
outras equipes analisarem o problem a da educao e o problem a demo-
317
Aps esse longo debate, um grupo da comisso de m oradores

transpe a anlise para um fluxograma situacional tal com o o apresen
tado mais adiante. Trata-se ainda de uma aproximao prim ria em rela
o com plexidade do problem a. Colocam ali apenas o que lhes parece
mais essencial para a com preenso do problem a, como um sistem a que
produz os fatos enum erados no VDP. Concludo o prim eiro esboo eles
o subm etem ao debate, tentando um consenso. Com a discusso, verifi
cam que h outras duas posies distintas.
Decidem , ento, form ar trs grupos de anlise para que cada um
elabore sua prpria explicao situacional. Mais adiante vero onde h
acordo onde no h. Tam bm se perguntaro se essas diferentes posi
es igualm ente se verificam nas relaes entre as foras sociais, ou se
so m era particularidade da equipe.
Alguns insistem que no esto ali para m udar o m undo, e que a
soluo para o problem a mais vigilncia e castigos mais severos; outros
pensam que o sistema poltico-econm ico do pas gera a delinqncia e
querem ir ao fundo do problem a para erradicar suas causas. A rgum en
tam a necessidade de sair do espao do problem a, j que a delinqncia
juvenil um problem a-conseqncia de outros problemas de m aior
mbito. Um terceiro grupo cr que o problem a da delinqncia juvenil
no to im portante e que cada um deve saber com o se defender.
Sustentam que se deve aprender a conviver com a realidade tal com o ela
e no ficar esperando sem pre solues de cima.
Aps um debate m uito intenso e acalorado, os m oradores com e
am a tom ar posies. Form am -se trs tendncias:
i.
um grupo defende a necessidade de analisar, no espao mais

geral do sistema (EG), o problem a das desigualdades polticas
e da pobreza crtica;
ii.
um segundo grupo considera a posio anterior um a perda de

tem po; querem analisar com o reforar a vigilncia policial no
bairro e com o tornar mais severas as sanes aos delinqentes;
iii.
um terceiro grupo estima que suas capacidades esto limitadas

a esse espao particular da delinqncia juvenil, mas querem
estudar mais a fundo o desenho das solues para enfrent-la
com um conjunto de aes coordenadas e factveis.
318
Poltica, P lanejamento e Governo
FLUXOGRAMA DA SITUAO SOBRE 0 PROBLEMA DA DELINQNCIA JUVENIL
E X P L I C A N D O
|j
EXPLICADO
Sigamos p or um m om ento o trabalho do terceiro grupo, pois ele

nos a leva um a etapa interm ediria com as tcnicas de desenho de ope
raes.
Um dos m oradores pergunta: o que pretendem os com essa anlise?
Com o podem os sugerir aes mais eficazes para enfrentar a delinqncia
juvenil?
d IBLIO I EGA
I P P U R
319
O u tro m orador opina: eu creio que um problem a no pode ser ata

cado apenas em suas causas de ltim a instncia, isto , questionando as
regras do sistema social. Isso seria m era iluso, pois no tem os fora
para m udar as regras; enquanto acumulamos mais fora, devemos en
frentar o problem a ali onde for possvel. Eu no estou com o prim eiro
grupo, em bora ele tenha razo quanto erradicao do problem a: este
caminho no nos levar a aes possveis. Q uero, porm , estudar da
m elhor form a possvel como alterar o VDP do problem a. O VDP da
delinqncia juvenil expressa a form a com o o problem a relaciona-se co
nosco em term os de fatos cotidianos. O VDP nossa relao direta com
o problem a. Vejamos ento como alterar esses fatos alterando os ns
explicativos do fluxograma. No fundo, cada n explicativo um subproblem a que poderia ser atacado com aes do M inistrio da Famlia.
Mas tem sentido dispersar esforos, produzindo aes que alteram to
dos os ns explicativos do fluxograma?
0 PROBLEMA DA DELINQNCIA JUVENIL MOS DISTINTOS ESPAOS E
PLANO S SITUACIONAIS
320
Um terceiro m orador sugere verificar se alguns ns explicativos ou

subproblem as so mais im portantes que outros. Por que no verificar,
segundo nossa opinio, experincia e conhecim entos, o que ocorreria
com os descritores do VDP se alterssemos as caractersticas de cada n
do fluxograma situacional?
A idia parece correta, e a equipe passa a fazer a anlise de sensibi
lidade do VDP em relao s mudanas nos ns explicativos do fluxo
grama. O trabalho difcil e controverso. No fcil chegar a um acor
do sobre a relao:
M udanas no n Nx > mudanas nos descritores do VDP
Aps longas discusses, onde alguns trazem fundamentaes esta

tsticas e outros em item juzos qualitativos, a equipe consegue um certo
consenso sobre os ns explicativos mais im portantes. Esses so os ns
crticos do fluxograma situacional.
Mas a equipe reflete im ediatam ente sobre a lgica usada para isolar
os ns crticos. Verifica que s vezes h cadeias de ns fortem ente rela
cionados e que alguns ns dessas cadeias so m uito mais difceis de m u
dar que outros. Intuem que h outro m undo de anlise: o do clculo es
tratgico para construir viabilidade para as mudanas. E ntretanto, com
base no senso com um , decidem revisar a seleo dos ns a fim de:
i.
considerar, em alguns casos, cadeias de ns;
ii.
eliminar aqueles ns que parecem m uito difceis de alterar no

horizonte de tem po do plano.
Com esta nova seleo dos ns crticos, voltam a fazer a anlise de

sensibilidade do VDP para concluir sobre a seguinte relao:
Conjunto alterado dos ns crticos > descritores alterados do VDP
Refletem agora sobre o resultado de sua explorao e perguntam se: com o, ou com que aes, podem os m udar as caractersticas dos ns
crticos?
321
Em alguns casos fcil desenhar as aes para m udar as caracters

ticas dos ns crticos; j em outros, a discusso no avana at se darem
conta de que esse n crtico um subproblem a, cuja com plexidade tal
que preciso aplicar-lhe a m esma tcnica de anlise adotada para o p ro
blem a da delinqncia juvenil. Alm disso, no podem desenhar as
aes para m udar as caractersticas do n crtico, porque no h um con
senso para explic-lo. Assim, decidem isolar o subproblem a do fluxo
grama e construir outro fluxograma situacional para ele. Dessa form a
recom ea, em outro nvel, a discusso sobre o VDP do subproblem a,
seus ns explicativos (subns, com relao ao problem a mais am pio),
etc.
O grupo II decidiu enfrentar o problem a em seu espao de com pe
tencia restrita. O grupo I decidiu dissolver o problem a da delinqncia
juvenil num espao m aior. J o grupo trs concordou em controlar o
problem a pelas suas manifestaes.
Aps essa breve explicao podem os voltar ao m todo. Era neces
srio um fluxograma para conhecer todo o problema? Evidentem ente
isto no seria necessrio para um a pessoa experim entada ou especial
m ente preparada para analisar problem as. Mas os que participam de um
plano no so necessariamente especialistas em anlise de problem as.
Em todo caso, um m todo de explicao situacional oferece algu
mas vantagens com parado m era aplicao da experincia ao conheci
m ento de um problem a. Essas vantagens esto alinhadas a seguir.
(a)
Sistematicidade
O fluxograma situacional oferece um a sistematicidade cm o
da. Qualquer analista sabe de antem o onde situar os elem en
tos explicativos e verificar a existncia de interconexes in
completas ou lacunas explicativas em determ inados nveis situacionais. Oferece as vantagens de um mapa, no qual os es
paos devem ser explcitos e as relaes podem ser verifica
das.
(b)
Viso sistmica de conjunto

A sistematicidade oferece um a viso de conjunto de toda a
rede sistmica causal. Cada n explicativo influi sobre os ou-
322
tros e por sua vez afetado por algum n do sistema. Obriga

tam bm a explicitar as relaes e as variveis que um ator
im plicitam ente usa no seu raciocinio para explicar o proble
m a, o que torna mais fcil analisar suas virtudes e fraquezas.
(c)
Preciso dos nveis situacionais em que se situam as relaes

A relao A > B no precisa caso no se indique se A e B so
geno-estruturas, acumulaes sociais ou fluxos de produo
social.
(d) Delimitao do espao do problema

A formalidade do m todo obriga a delim itar conscientem ente
o espao do problem a, com todas as suas conseqncias sobre
a anlise da possibilidade e convenincia de dissolver, enfren
tar ou controlar um problem a.
(e)
Articulao do qualitativo com o quantitativo

Cada n explicativo um conjunto cuja preciso exige quali
dade e quantidade, o que, p o r sua vez, d significado s rela
es com outros ns precisados qualitativa e quantitativa
m ente.
()
Sensibilidade do VDP s mudanas nos ns explicativos

A tcnica perm ite analisar que influncia as mudanas nos ns
explicativos podem te r sobre o VDP, segundo os especialistas
ou o m odelo que apia o fluxograma. Por essa via selecionamse os ns crticos, no VDP (dl ,d 2 ,d 3 , ..., dn) di(i = 1 at n)
representa os descritores que podem ser alterados pelas m u
danas nos ns crticos.
(g)
Anlise da dificuldade de alterar as caractersticas dos ns cr

ticos
Com o as relaes sistmicas esto mapeadas no espao das ge
no-estruturas, feno-estruturas e fluxos de produo social,
possvel avaliar a dificuldade tcnica, econmica e poltica de
alterar as caractersticas do n. Isso obriga tam bm a tom ar
323
consciencia de que, em toda explicao, interagem ns expli

cativos pertencentes aos trs nveis situacionais.
(h)
Verificao das relaes im portantes

O fluxograma situacional perm ite hierarquizar as relaes en
tre ns explicativos, j que os hierarquiza como crticos e nocrticos. Isto leva necessidade de tentar auto-refutar as rela
es mais relevantes.
(i)
Confrontao de distintas explicaes

A sistematicidade do fluxograma situacional facilita a confron
tao de diferentes explicaes situacionais sobre um mesmo
problem a, o que uma necessidade inerente explicao si
tuacional de diferentes pontos de vista.
(j)
Representao grfica
A explicao sistmica pode ser expressa num fluxograma si
tuacional, isto , um a representao grfica da explicao. Isto
facilita a viso de conjunto e perm ite velocidade para m ant-lo
em dia, conform e a velocidade da mudana da realidade.
(k)
Elo m etodolgico para a anlise de um conjunto com plexo de

problemas
A sistematicidade do m todo e o enunciado expresso dos ns
explicativos relevantes que esto fora do espao de cada p ro
blem a perm item elaborar anlises situacionais que agregam
um conjunto de problem as. Isso propicia a articulao da an
lise microssituacional com a macrossituacional.
e.
A Explicao da Situao Inicial do Plano: o arquivo dc pro

blemas
Para explicar o conjunto dos problem as mais relevantes de um pas

preciso ter uma idia prelim inar de com o deve ser a realidade; por
conseguinte, um a idia aproxim ada da situao objetiva. De outra
form a, no poderam os identificar os problem as. Mas, ao mesmo
324
tem po, a explicao situacional dos problemas a base de anlises para

desenhar o deve ser no m om ento norm ativo.
Deduz-se, ento, que a seleo coerente do arquivo geral de p ro
blemas estabelece um a relao dialtica entre a apreciao da situao
global e o desenho calculado da situao-objetivo.
Como se estabelece, na prtica, essa relao?
A pergunta-chave no m om ento explicativo a seguinte: como p o
demos verificar se nossa seleo de problem as coerente? Esta pergunta
tem sentido porque o plano no pode ser uma simples agregao de
problem as. A coerncia global do enfrentam ento de problem as parciais
deve estar na inter-relao entre os problem as.
O sistema social que gera os problemas os produz tam bm como
um sistema. Uns problemas causam outros e esses ltim os reforam ou
amenizam os prim eiros.
A descentralizao e a criatividade no plano exige que se distribuam
tarefas p o r problemas e subproblemas em diferentes espaos situacionais. Mas deve-se tam bm buscar a coerncia global do plano num a sn
tese geral. Essa a apreciao da situao global que, entre outras coi
sas, deve justificar a seleo dos problem as como reas problemticas
inter-relacionadas.
Para isso podem os construir um fluxograma situacional global, que
reconhea a unidade da realidade com o um grande problem a. A aprecia
o da situao global a explicao do m acroproblem a que representa
para ns a inter-relao sistmica do conjunto de problem as seleciona
dos para constituir o contedo do plano.
Esse m acroproblem a tem um VDP, que requer uma explicao. A
explicao ser um m odelo do sistem a que produz o VDP, e as variveis
desse sistema sero os ns explicativos do m acroproblem a. Com o
m esm o critrio j explicado para anlise de um problem a, devemos se
lecionar os ns crticos do m acroproblem a. Cada n crtico de um p ro
blem a e o conjunto de ns crticos devem coincidir com o arquivo de
problem as de alcance nacional do plano.
Dessa m aneira de anlise do m acroproblem a, que sintetiza a situa
o inicial do plano, deduzem -se os ns crticos que constituem os p ro
blemas de alcance nacional do plano; da explicao situacional desses
problem as de alcance nacional surgem os ns crticos dos problem as que
constituem subproblem as do plano, seguindo-se assim at chegar aos

m iniproblemas.
APRECIAO DA SITUAO GLOBAL, PROBLEMAS
E SUBPROBLEMAS
Situao Global (macroproblemas)
N /'
Os m dulos explicativos do plano constituem , assim, um Sistema

recursivo.
SITUAO GLOBAL
NOS CRITICOS DO
MACROPROBLEMA
NOS CRITICOS
0 0 S PROBLEMAS
NS CRTICOS DOS
SUBPROBLEMAS
>
4>
MACROPROBLEMA
PROBLEM AS DE ALCANCE
NACIONAL DO PLANO
SUBPROBLEMAS
M INIPROBLEM AS
326
Com o analisamos a coerncia da seleo de problemas? Para res

ponder a esta pergunta digamos prim eiro que a prova de sensibilidade
do VDP explicado, em relao s mudanas no explicando pertinente
apreciao da situao global, esta: se so alcanados os vetores de re
sultados (VDR) em cada problem a, VDP VDR. Com o mudam os
descritores do VDP do m acroproblem a que representa a situao inicial
global? Coincidem com minha proposta de situao-objetivo?
Se a resposta afirmativa, a seleo dos problem as e as mudanas
que se procura provocar neles parece coerente. Se a resposta negativa,
devo revisar m inha situao-objetivo ou m udar m eu arquivo de proble
mas.
O plano situacional, com o plano estratgico, necessariamente
seletivo. No se preocupa em contem plar explicitam ente tudo no
plano. Isso significa, por exem plo, que no plano econmico os recursos
alocados vo em parte para operaes que enfrentam problem as, mas
outra parte destina-se a alim entar m dulos de continuidade e apoio ao
funcionam ento do sistema, os quais no constituem problem as explci
tos.
O plano s considera como problem a aquelas reas da realidade
que m erecem um a reflexo especial pela m agnitude e valor da insatisfa
o que representam para um ator social. J aquilo que funciona n o r
m alm ente opera como um a base de apoio para o enfrentam ento dos
problem as. A diviso da realidade em dois espaos, o dos problem as e o
da norm alidade, relativa explicao situacional do ator e se altera
com o m ovim ento da realidade.
Verem os, mais adiante, que essa distino im portante para o de
senho norm ativo do plano e para a formulao de operaes.
f.
Com que Perspectivas e Teorias Explicamos?
Todos ns explicamos por meio de teorias, velhas ou novas, fracas

ou potentes, globais ou parciais. No h explicao sem teoria. Na falta
de um a teoria da produo social, cada um faz sua prpria sntese situa
cional, guiado pela intuio e experincia. N aturalm ente, essa sntese
tende a estar dom inada pelas teorias e razes dom inantes na sua estru-
327
tura ideolgica, que aparecem realizadas as particularidades de sua

prtica social.
A anlise da realidade pode ser feita de mltiplas perspectivas:
i.
ii.
iii.
de um a perspectiva cientfica (econm ica, sociolgica, polti

ca, histrica, antropolgica, etc.), dominada por um a razo
cientfica particular ou global;
de um a perspectiva burocrtica, ou seja, do hom em situado e
m odelado num a estrutura organizativa, portador de suas tra
dies e norm as, subjugado por seus interesses nas relaes de
poder dentro da organizao e respeitador de seus cdigos
operacionais; seu criterio explicativo ser o da verificao dos
desvios da realidade em relao norm a institucional; nessa
explicao domina a razo burocrtica, que um a razo n o r
mativa incorporada ao deve ser de sua organizao;
da perspectiva do controle poltico, ou do hom em de ao
cercado por um vetor de diferentes recursos escassos, preo
cupado com as relaes de foras e com o uso e acumulao
de poder, no seu papel de conduzir em concorrncia e em
conflito com outros; na sua explicao dom ina a razo vital.
O planejador tcnico que apia o hom em de ao no um hom em

especial no planejam ento situacional, no tem um a perspectiva prpria
de anlise. O planejador tcnico assume a perspectiva do condutor pol
tico, do cientista, do gerente ou do burocrata. Ser planejador uma
condio acessria a qualquer prtica social. O planejador situacional
pode ser diretor de um centro cientfico, executivo de um grande rgo
pblico ou um poltico. Recordem os que planeja quem governa e go
verna quem planeja.
Mas o poltico dirige organizaes e lida com problem as sociais que
s em parte so abordados pelas cincias. O burocrata no vive num a
organizao vazia, mas num a realidade que se relaciona com as cincias,
a tica, a religio ou a arte, e nessas organizaes tam bm se faz poltica.
O cientista no im une prtica burocrtica e ao m undo da poltica.
Com o conseqncia, a explicao de um ator social no nunca
um a razo pura e estritam ente parcial; sem pre um a explicao dom i
nada p o r um a razo central. C onform e sua capacidade intelectual e for-
328
mao cultural, aquele que explica enriquece a explicao com outras

perspectivas. Essas outras perspectivas, porm , articulam -se enquanto
apoio razo dom inante. Em toda explicao do hom em h um a razo
articuladora e razes articuladas.
A razo cientfica pode estar dominada pela teoria poltica, teoria
econmica, teoria das organizaes, teoria da linguagem e da comunica
o e alguma teoria do domnio especfico da realidade explicada (sade,
educao, defesa nacional, segurana, relaes exteriores, economia,
etc.).
A razo burocrtica pode estar conform ada, em diferentes graus,
pela prtica poltica, prtica econmica, prtica organizacional, prtica
das relaes humanas ou prtica profissional.
A razo vital pode estar constituda pelo conflito poltico, conflito
econmico, conflito organizacional, conflito comunicacional e conflito
pessoal.
Na explicao situacional dom ina alguma das trs razes: a cientfi
ca, a burocrtica ou a vital. E dentro de cada uma delas existe tam bm
um fator dom inante poltico, econm ico, organizacional, lingusticocomunicacional ou um fator particular a um domnio situacional.
O Q uadro a seguir perm ite ver a correspondncia entre os princi
pais fatores de cada razo explicativa. Por exem plo, a teoria (razo cien
tfica) pertinente ao domnio da realidade explicada no caso da sade
(biologia, medicina, epidemiologa, etc.) tem sua correspondncia na
razo burocrtica com a prtica profissional e na razo vital com o con
flito pessoal.
Essa reflexo coloca trs perguntas centrais sobre a explicao de
algum sobre a realidade:
i.
quanto pesa sua explicao? A resposta depende do peso,

fora e poder de quem explica, no espao do problem a expli
cado;
ii.
que razo domina sua explicao? A resposta pode ser obtida

na prtica social do sujeito que explica;
iii.
qual a amplitude de sua explicao? A resposta depende da

variedade de perspectivas e atores sociais considerados na sua
anlise.
329
PERSPECTIVAS DE ANLISE SITUACIONAL
RAZO CIENTFICA
RAZO BUROCRTICA
RAZO VITAL
Teoria Poltica
Prtica Poltica
Conflito Poltico
Teoria Econmica
Prtica Econmica
Conflito Econmico
Teoria Organizacional
Prtica Organizacional
Conflito Organizativo
Teoria da Linguagem e da
Comunicao
Prtica de Relaes
Humanas
Conflito Comunicacional
Teoria do Domnio a
Realidade Explicada
Prtica Profissional
Conflito Pessoal
^1
vU
EXPLICAO
SITUACIO NAL
g.
Temas e Perguntas de Verificao
Aps ter-se analisado a situao presente, convm tentar descobrir

insuficincias, incoerncias e afirmaes que no estejam bem funda
m entadas. Para isso, deve-se questionar de form a sistemtica. Os se
guintes temas e perguntas podem ajudar a verificar a consistncia da
anlise realizada.
(a)
Na base social:
i.
explorao das interpretaes das bases das organizaes

sociais sobre os problem as que as afetam;
ii.
identificao das demandas sociais na base, delimitadas

p o r regies, setores e organizaes. O im portante, neste
caso, identificar o tipo de com prom isso vital para a p o
pulao e o que ela deseja ver assumido pelo governo.
(Na base social conhecem -se m uito bem os problem as, mas no a
que surgem necessariamente as solues mais eficazes ou as explicaes
mais profundas. O que nelas m elhor aparece o imediatismo do p ro
blem a.)
330
(b)
N o nvel institucional pblico:

i.
explicao das instituies pblicas mais significativas so

bre a situao inicial;
ii.
demandas que surgem dessas instituies.
(Essas explicaes e demandas expressam interesses ntidos e espe

cficos de carter institucional).
(c)
Foras sociais e instituies no-pblicas (partidos polticos,

igrejas, organismos empresariais, organizaes de trabalhado
res, etc.):
i.
interpretaes sobre a situao inicial;
ii.
demandas que surgem dessas instituies.
(Essas explicaes e demandas expressam os interesses e projetos

ideolgicos prprios da insero de cada fora no processo de produo
social).
(d) Em nvel global m acropoltico e m acroeconmico (direo das
foras polticas, equipes tcnicas de sntese, instituies de
pesquisa, etc.):
i.
anlise da situao inicial, com o macroviso baseada num

m odelo explicativo de certo rigor;
ii.
problem as e demandas considerados prioritrios, com

base no m odelo explicativo e na viso e ideologia da dire
o da fora social que desenha o plano.
(Nesse nvel deve-se produzir explicaes e projetos prprios a

um a viso global e panormica, que transcende o plano do fenmeno e a
unidimensionalidade das vises particulares.)
(e)
Exam e policntrico da realidade inicial:
reexam e da viso global central, tendo em conta o p ro

cessamento das anlises realizadas na base social, nas ins
tituies pblicas e no-pblicas. Elaborao de uma situ
ao inicial de sntese, com o base prelim inar de anlise na
qual o ator central do plano fixa sua posio e nela articu
la a explicao dos outros.
(f)
331
Anlise dinmica da situao inicial:
a situao inicial um m om ento de um processo dinmi

co de mudana. A realidade de hoje tem um a histria, e
tam bm os germes das tendncias futuras. A explicao
situacional deve captar a realidade de hoje com o realida
de em m ovim ento, como um processo em curso.
N este p o n to , devem ser respondidas as seguintes perguntas:

i.
com o se produziram , ao longo do tem po, os principais p ro

blemas indicados na situao inicial?
ii.
Qual , aproxim adam ente, o m odelo explicativo sincrnico

da situao inicial e como interagem os diversos problem as
selecionados como relevantes?
(Para responder a estas duas perguntas m uito im portante siste

m atizar de alguma m aneira as principais relaes que os analistas tm em
m ente. Uma form a consistiria em elaborar um fluxograma explicativo
no qual apaream as principais conexes entre os problem as destacados
e os fatores que os causam. O esquema de anlise pode ser um fluxo
grama situacional p o r problem as, e um fluxograma de sntese para o
conjunto dos problem as do plano).
iii.
Quais as tendncias situacionais? Q ue problem as tendem a

agravar-se e quais tendem a perder importncia? Q ue proble
mas novos podem surgir? Com o tende a m udar o valor dos
problem as para as diferentes foras sociais?
iv.
Qual a viso das diferentes foras sociais sobre esses proble

mas, e com o ela m udaria caso se alterassem as tendncias si
tuacionais?
v.
Na esfera econmica, o que predom ina na situao inicial?

Uma situao norm al, de recesso, de expanso rpida? A si
tuao inflacionria, deflacionria ou de estagnao com in
flao?
vi.
Q ue mudanas parecem mais provveis no cenrio internacio

nal? H surpresas espreita? possvel, com a ajuda de espe
cialistas, enum erar e imaginar que surpresas so possveis?
332
Para verificar o rigor da explicao alcanada sobre a situao ini

cial, vale a pena colocar as seguintes perguntas:
i.
se comparamos a data da anlise situacional com o perodo a

que ela se refere e com a ltim a informao recebida, qual o
tem po de atraso que existe entre a informao e os aconteci
m entos reais? A explicao do problem a representa bem a
realidade do m om ento ou refere-se a um m om ento j supera
do?
ii.
um a explicao econmica ou mais abrangente?
iii. A explicao reporta-se ao processo histrico de produo dos

problem as destacados, realidade sincrnica que m antm e
interage com esses problem as e s tendncias futuras?
iv. H clareza quanto ao critrio usado para selecionar certos
problem as e descartar outros? Quais foram os casos duvido
sos? As dvidas foram satisfatoriamente resolvidas?
v.
um a explicao egocntrica ou policntrica? So considera

das as explicaes de outras foras sociais? Considera-se a
existncia de oponentes ao plano?
vi.
um a explicao que fica no nvel dos fenm enos, restrita ao

plano dos fluxos sociais ou chega essncia geno-estrutural
dos problem as selecionados? um a explicao acadmica ou
tem sentido prtico operacional?
vii. A explicao est bem fundam entada com informao quanti

tativa ou precises qualitativas? Qual o rigor da fundam enta
o?
viii. A explicao fornece causalidade sistmica precisa ou mera
constatao factual de problemas?
ix.
Da explicao situacional deduzem -se claram ente os ns crti

cos que devem ser objeto de interveno planejada?
x.
Q ue corpos tericos ou ideolgicos esto subjacentes expli

cao situacional? O racionalismo cientfico? Os padres de
conduta burocrtica? O imediatismo do conflito poltico?
O futurism o idealista?
xi.
333
As afirmaes da explicao situacional so verificveis em al

gum plano empirico de anlise? Foi realizada a verificao?
xii. H relao de coerncia entre a preciso da informao que

sustenta a anlise e a preciso das concluses dessa anlise?
xiii. Q ual a tcnica usada na explicao da situao inicial? Um
m odelo qualitativo? Um m odelo quantitativo? Um m odelo
misto? Um m ero relato? A opinio de especialistas? H posi
es divergentes? Quais so as questes que provocam diver
gncia?
Conhecidas as diferentes vises internas e externas, a fora social
que desenha o program a a partir da situao inicial e suas perspectivas
deve precisar alguns critrios bsicos que orientam o desenvolvim ento
do trabalho. Esses critrios bsicos devem referir-se pelo m enos s
seguintes questes:
i.
restries inevitveis segundo a viso do ator. Por exem plo,

pode-se estabelecer a inconvenincia ou no de mudanas
bruscas, a negao ou aceitao de mudanas nas regras genoestruturais, etc.;
ii.
aspectos de grande im portncia e de consenso, evidentes ou

indiscutveis para a equipe de trabalho e que ningum ques
tiona. Deve-se enum er-los e sistematiz-los, verificar se con
vm question-los e que incidncia o questionam ento teria
sobre as concluses;
iii.
problem as reconhecidos com o im portantes, mas cuja aborda

gem duvidosa ou conflituosa. Analisar o custo de adi-los,
saber se podem ser solucionados por critrios aceitveis e por
que so conflituosos;
iv.
critrios m uito arraigados na fora social que prope o plano

mas inadequados segundo as anlises mais recentes da situao
inicial. C onseqentem ente, um a ao eficaz implica um con
flito interno ou um problem a interno de inadequao da
explicao do ator realidade. Eles existem? Quais so?
3
O Momento Normativo
336
a.
P oltica , P lanejam ento e Governo
Programa e Plano
O m om ento norm ativo a instancia de desenho. Desenho de qu?

Do contedo propositivo do plano que precisa com o deve ser a reali
dade, em contraposio aos problem as presentes.
Mas o desenho norm ativo incide tam bm sobre com o deve ser a
estratgia (M 3), com o deve ser a deciso e a execuo do plano (M4) e
com o deve ser a norm a que serve de referencia para explicar a situao
presente (M l) e selecionar os problem as.
Assim, em bora o centro do m om ento norm ativo seja o deve ser do
contedo do plano, os outros m om entos do processo de planejamento
esto sem pre presentes.
O desenho do plano abrange diversos nveis de generalidade e es
pecificidade. Com ea com o programa (linhas e critrios), continua com
o programa direcional (preciso global em nvel de projetos de ao),
prossegue com a desagregao do plano na matriz geral problemas-operaes, passa subdiviso do plano em subplanos (os m dulos 0-P),
para em seguida desagregar as operaes em apes e as aes em subaes.
Essas parties derivam da necessidade de descentralizar para que o
planejam ento seja criativo e dem ocrtico, em bora deva-se ao mesmo
tem po respeitar certos critrios de coerncia global, indispensveis para
a eficcia da conduo.
Essa enum erao de diferentes nveis de preciso operacional no
constitui um a seqncia necessria no desenho norm ativo. H operaes
que antecedem o program a direcional, h aes que precedem opera
es. O im portante no seguir uma ordem lgica e formal estrita, que
muitas vezes agride a racionalidade prtica; im portante perfazer as ins
tncias do processo de clculo, equilibrando os critrios de coerncia
global e criatividade descentralizada.
O program a um a oferta de enfrentam ento de alguns problem as.
Essa oferta, se obtiver aceitao, converte-se num com prom isso. Mas a
aceitao da oferta pela base que tem legitimidade para tal depende da
apreciao que ela faz do valor dos problem as includos na oferta e da
eficcia do processo de intercm bio de problem as, que est implcito no
caminho proposto pelo dirigente.
337
Assim, os nveis bsicos em que o ator faz seu desenho norm ativo
so:
Program a de Base
i
Program a Direcional
4
Matriz P roblem as-O peraes
i
Mdulos O -P (subplanos)
4
Aes e Subaes
O program a tam bm um a convocao ao. Em nvel poltico,

pode te r a forma de um program a eleitoral: no nvel de um dirigente,
pode ser um a proposta de desenvolvim ento da em presa; para um diri
gente sindical, a sua plataform a de luta por novas conquistas para os tra
balhadores.
Essa proposta de ao com preende diversas dimenses polticas,
econmicas e culturais. Com o proposta ela se diferencia do plano, da
m esm a form a que um a idia representa apenas o ponto de partida do
projeto que perm ite realiz-la. Diferencia-se tam bm do processo de
planejam ento, da m esm a forma que um passo apenas um ato re p eti
tivo do processo de caminhar.
O program a de governo o ponto de partida de um processo que,
num m om ento posterior, dever traduzir-se num sistema incessante de
discusso e clculo que precede e preside a ao da fora dirigente.
Na prtica da luta poltica, norm alm ente cada fora com pete com
as outras com base num program a. Q ue diferenas h entre esse tipo de
program a e o plano de governo?
Chamemos program a quele tipo de oferta social utilizada pelos
atores sociais para com petir pela adeso de um a base hum ana qual que
rem servir adeso que tam bm necessria para som ar fora e legiti-
338
midade. O program a estabelece um com prom isso do dirigente com a

base social que ele tenta representar ou com a organizao que ele p ro
pe dirigir.
O program a expressa a direcionalidade que um ator quer dar
mudana da situao presente. Mas essa proposta no cobre de m aneira
hom ognea a totalidade relevante para a ao, nem tem dimensiona
m ento rigoroso. N este sentido, o program a um enunciado de propos
tas que expressam a direcionalidade desejada por um ator social e refle
tem diferentes graus de avano no estudo dos mbitos que o integram ,
bem como diferentes nveis de preciso desses mbitos no m om ento de
sua declarao.
O program a formulado para que suas intenes sejam conhecidas
e debatidas, perm itindo-lhe ganhar adeso da base: ele no tem o objeti
vo de constituir um esquema rigoroso de apoio ao. No um clcu
lo de apoio ao, um recurso de comunicao em busca de apoio.
Por essa razo o program a admite ampla heterogeneidade de mbitos e
precises, sem prejuzo de sua eficcia poltica como convocao ao.
Essa heterogeneidade revela, por vezes, as contradies internas do
ator. Por exem plo, em alguns mbitos aparecem posies mais gerais e
flexveis, enquanto em outros dem onstra-se extrem a rigidez, reforada
por preciso detalhada de critrios e propostas. A preciso e o detalhe
de um program a servem tam bm para descartar alternativas e reduzir o
espao de outras opes admissveis. Pode tam bm expressar um a ,;ierarquia das preocupaes do ator, com o, por exem plo, a nfase na
questo ecolgica, acompanhada de posies precisas, detalhadas e
concretas sobre o tem a. Essa preciso e detalhe colocam fora do espao
direcional do ator qualquer proposta que divergente de suas posies.
Assim, o detalhe exclui possibilidades.
A heterogeneidade do program a admite tambm o oposto: a ambi
gidade, que oculta diferenas de posies entre as distintas tendncias
das foras que integram o ator.
Uma posio m uito geral acerca das relaes exteriores, por
exem plo, pode te r com o causa a existncia de fortes divergncias sobre
o tem a a convocao pragmtica cobre essas diferenas recorrendo a
critrios m uito gerais.
Os Qualro M omentos do Processo de Planejamento Situacional
339
A heterogeneidade das propostas de ao no program a um a

licena poltica. Existe para perm itir form alm ente o consenso, e todos
sabem que preciso ler nas entrelinhas para distinguir os com prom issos
srios dos com prom issos de oportunidade, nos quais est ausente, desde
o incio, a vontade de cum pri-los. Mas a linguagem do program a p er
m ite distinguir os com prom issos das expresses sem fora para a ao.
Os enunciados no assumidos com seriedade expressam -se com o objeti
vos ambguos, sem indicao dos meios necessrios para cum pri-los.
E sem pre mais fcil para um ator obter consenso interno sobre os
objetivos do que sobre os meios requeridos. Por exem plo, ningum dis
cute o objetivo de redistribuir a renda, mas cada tendncia tem sua idia
de com o e quando faz-lo. Essas idias podem ser no apenas diferentes,
mas s vezes contraditrias.
Com o o program a no supe nenhum a prova de imputao de efei
tos, nem de consistncia entre meios e objetivos, essas diferenas p e r
m anecem ocultas, veladas por um a fraseologia ambgua que adm ite vri
as interpretaes, conform e a vontade das tendncias em conflito. Por
essa razo, quando chega o m om ento da prim eira prova de consistncia
na formulao do plano, as diferenas afloram e os conflitos escondidos
no program a aparecem com nitidez.
C onseqentem ente, o problem a de desenhar um plano supe su
perar a m era convocao poltica do program a, legtima, para se cons
tru ir um a proposta que resista s provas de consistncia, coerncia e vi
abilidade. A m era existncia dessas provas exige do plano um grau de
preciso qualitativa e quantitativa que o program a no tem nem neces
sita te r, enquanto instrum ento de convocao aberta.
A principal funo que o program a deve cum prir definir um
m arco de direo vivel, capaz de orientar posteriorm ente o processo
de planejam ento, entendendo-se este com o m todo de conduo para
alcanar aqueles objetivos. O plano tem um triplo carter: convocao,
com prom isso e guia para a ao prtica.
As precises anteriores levam necessariamente a distinguir entre
dimenso pblica e dimenso interna de um plano. Pode ocorrer que
m uitos pressupostos polticos e econm icos, bem como a maioria das
consideraes sobre a form a de construir a viabilidade poltica do plano,
no devam nem possam ser pblicas antes que se executem certas aes.
340
P oltica, P lanejam ento e Governo
Mas inevitvel que a parte pblica e norm ativa do plano esteja rigoro
sam ente apoiada num conjunto de anlises, supostos e hipteses p ro te
gidos pela discrio com que usualm ente so tratados alguns aspectos da
poltica e da economia. Por esse m otivo, ao se abordar mais adiante al
guns problem as de m todo para o desenho de um plano, deve-se ter em
conta que cada fora poltica decidir que parte ou aspectos da anlise
proposta so de uso interno, e quais devem constituir argumentao
pblica presente no discurso norm ativo do plano.
b.
Corno se Faz um Programa de Governo
A prtica de formulao de program as de governo na Amrica

Latina tem sido, com freqncia, assistemtica, frustante e com influ
ncia limitada campanha eleitoral. Mais tarde, durante o governo, esse
program a esquecido, pois em geral im praticvel, incoerente e alheio
aos interesses das foras que pesam na tom ada de decises. Assim, o
program a de governo torna-se m era lembrana de prom essas que no
foram feitas para serem cumpridas.
O estilo poltico latino-americano forte em recursos para ganhar
eleies, mas fraco e at prim itivo em capacidade para conquistar a p o
pulao atravs da eficcia no governo. Nele, o que se observa que as
promessas ambiciosas do program a do lugar ao realism o passivo, tardio
e acomodativo.
Essa prtica, erosiva da democracia, tem algumas caractersticas
prprias.
(a)
A formulao do program a de governo no se apia em m eto

dologias que perm itam analisar sua eficcia e coerncia. Na
realidade, no se apia em m etodologia alguma. A formulao
faz-se norm alm ente por setores e polticas, m ediante form ula
o de num erosas equipes que diagnosticam e propem as
coisas mais variadas, sem um a estrutura central que selecione
prioridades e indique direcionalidade consistente. Assim, o
program a de governo tem os mesmos defeitos de um plano
tradicional, acrescidos da ambigidade, dimenso e incoerncia freqentes nas ofertas eleitorais. Tende a ser um conjunto
341
de generalidades que no diferencia as ofertas eleitorais, no

penetra nas causas reais dos problem as e no aponta para saidas imaginativas viveis.
(b) No h sinceridade no contedo do program a de governo,
pois utilizado com o m ero instrum ento eleitoral. Em geral os
dirigentes no querem desviar sua ateno da campanha elei
toral para questes que, acreditam , podero ser estudadas e
decididas mais tarde. Est im plicitam ente suposto neste clcu
lo que o tem po dedicado ao program a concorre com o tem po
necessrio para ganhar as eleies. No se procura venc-las
com um program a de governo, mas utiliz-lo apenas para ga
nhar eleies.
(c)
No h correspondncia entre os conhecim entos, experinci

as, propostas e interesses que formam o projeto nacional da
equipe de direo dom inante e as que surgem das equipes que
elaboram o program a, pois essas ltimas so fundam entalm en
te um meio indiscriminado e assistemtico de participao
tcnica, poltica e popular para reforar a agregao de foras
no m om ento da campanha.
(d) No h confrontao real de posies na elaborao do p ro

grama, porque as equipes que efetivam ente e tradicionalm ente
pesam com suas posies divergentes sabem que convm es
perar at o perodo de governo para, s ento, dirimir essas
questes. Elas o faro apoiadas na correlao de foras vigen
tes na ocasio, que ser distinta da predom inante na campanha
eleitoral. J as equipes jovens, em ergentes e mais audazes ilu
dem -se com o program a, porque naquele m om ento no en
contram oposio s suas idias renovadoras. O conflito entre
continuidade e m udana fica, portanto, adiado para mais
tarde, durante o governo, quando as foras da continuidade se
revigoram e tendem a dom inar sem contrapeso. Essa fuga t
tica do continuism o refora a insinceridade do program a e re
produz o ciclo repetitivo de program as ambiciosos e governos
que desiludem.
342
(e)
H excessiva concentrao no contedo propositivo do p ro

grama, e esquecim ento da seleo de Q uadros hom ogneos,
com capacidade poltica e tcnica, que mais tarde deveriam ser
o ncleo de funcionamento eficaz do governo. A realidade
m uda e isso obriga a revises e tradues perm anentes do
program a de governo em planos flexveis e diversos. A grande
falta de conduo na Amrica Latina deve-se extrem a debili
dade de equipes tecnopolticas de alto nvel. Mas o estilo do
poltico latino-americano personalista, im provisador e acos
tum ado a navegar na superfcie, sem um bom suporte de an
lise situacional, no valoriza o perm anente, as equipes de go
verno de boa formao; concentra-se no transitrio, o conte
do do program a. O que faz um governo ser eficaz no o
program a ou o plano elaborado de uma s vez, com esforo
anormal; a capacidade das equipes de direo em fazer e
executar um a seqncia de planos apropriados s circunstnci
as variveis de cada m om ento. O program a um produto; as
equipes so a capacidade acumulada de produzi-lo e renov-lo
para m anter sua vigncia. O perodo de formulao do p ro
gram a deveria ser tam bm o perodo de formao de novos
Q uadros do governo.
No podem os nesta obra abordar todos esses tem as; devemos n e

cessariamente concentrar-nos no problem a do m todo para form ular
programas. Nossa proposta de planejam ento situacional orienta essas
necessidades metodolgicas no sentido de considerar os seguintes re
quisitos:
Primeiro: o program a deve ser sincero e representativo. Isto supe
que ele deve realm ente representar o projeto ntim o da direo, as n e
cessidades e demandas das foras sociais afins, e ter capacidade para ge
rar credibilidade. Nenhum desses requisitos deve ser confundido com
ingenuidade; o program a tem um aspecto pblico de oferta eleitoral e
um aspecto menos pblico de guia para a ao de governo. Esses aspec
tos enfatizam distintos matizes, mas no podem ser contraditrios. Este
prim eiro requisito exige que as equipes centrais de coordenao do p ro
343
grama sejam interdisciplinares, combinem capacidade intelectual com

experiencia poltica e peso poltico com peso intelectual.
Segundo: o program a pode e deve ser form ulado com participao
massiva da populao, com base, porm , num a direcionalidade previa
m ente definida e segundo m todos uniform es. A participao massiva
faz da formulao do program a um instrum ento de adeso e com pro
misso poltico, dotando-o de fora e legitimidade. A direcionalidade e o
m todo so essenciais para conciliar as necessidades e demandas da base,
perm itindo um a estratgia global eficaz e vivel para governar em torno
de um projeto poltico. A qualidade poltica e tcnica de um governo
no garantida por equipes elitistas, que pensam pelos outros, mas por
equipes de elite envolvidas no dilogo com a realidade poltica concreta,
na base.
Terceiro: para cum prir os requisitos anteriores o debate sobre o
program a deve iniciar-se sim ultaneam ente em trs planos:
i.
no mais alto nivel poltico e tcnico, para selecionar os macroproblem as que o program a abordar e que o governo, indivisivelmente, assumir com o responsabilidade coletiva;
ii.
no nvel interm edirio, para selecionar os problemas de alcan

ce nacional a serem abordados no program a, como responsa
bilidades institucionais, nacionais e especficas;
iii.
no nivel de base, para selecionar os problemas de alcance e

responsabilidade regional e local. E prefervel que as equipes
de trabalho do program a form em -se com base nesses proble
mas, e no por setores ou por polticas.
De qualquer form a, o conceito de setor aparecer com o um requi

sito de anlise de alguns m acroproblem as econmicos. Todo este livro
um a defesa do enfoque por problem as, e no necessrio acrescentar
aqui novas argumentaes. Assim, pode haver entre seis e dez equipes
para os grandes m acroproblem as, de 20 a 30 equipes para os problem as
de alcance nacional e centenas de equipes para os problem as de alcance
regional e local. Uma equipe de coordenao central teria de se preocu
par com a coordenao destes trs nveis de trabalho e de seus m todos.
344
P oltica , P lanejam ento e. Governo
O conjunto de problem as selecionados marca, em princpio, a direcionalidade do program a de governo, cria exigncias para os setores
econmicos, atribui futuras responsabilidades institucionais e define os
setores sociais afetados.
Quarto: a equipe de coordenao central, com assessoria apropria
da, atribuir um valor poltico-tcnico a cada problem a, considerando
os seguintes critrios:
i.
valor que a populao e as foras sociais atribuem ao proble

ma. Isto pode ser feito atravs de pesquisas, entrevistas, etc;
ii.
papel desempenhado pelo problem a na apreciao situacional

de conjunto, ou seja, na tram a de causalidades entre os p ro
blemas. Deve-se considerar, aqui, a possibilidade de dissolver
alguns problemas em outros de maior hierarquia e dimenso;
iii.
possibilidade de enfrentar cada problem a com resultados si

gnificativos visveis dentro do perodo de governo;
iv.
custo econmico de enfrentar ou ignorar o problem a;
v.
custo poltico de enfrentar ou ignorar o problem a.
No h um a frm ula precisa que combine esses diferentes critrios

num indicador nico de prioridade; o juzo poltico o elem ento decisi
vo para selecionar o arquivo de problem as do program a.
Aps avaliar cada um dos problem as, dever ser examinado o peso
que tm no program a:
i.
os problem as term inais, de alto valor para a populao, em re

lao totalidade do arquivo de problem as;
ii.
os problem as atuais, em relao aos problem as potenciais;
iii.
problem as cujo enfrentam ento produz resultados no perodo

do governo versus problem as cujo enfrentam ento s produzi
r resultados valorveis pela populao num prazo mais longo.
Esses critrios seriam aplicados centralm ente para m acroproblem as

e problem as de alcance nacional, e descentralizadam ente para problemas
de alcance regional e local.
Quinlo: as equipes organizadas por problem as, nos trs nveis
m encionados, fariam uso flexvel das tcnicas de anlise por problem as e
345
desenho de operaes, segundo suas capacidades e o treinam ento rece

bido. A m edida que avanam os trabalhos das equipes, vo-se aperfeio
ando as instrues e restries vindas de cima e as demandas vindas da
base.
Assim, o program a teria a seguinte estrutura:
i.
um a apreciao situacional de conjunto, de onde emanariam

os critrios concretos para selecionar os problem as;
ii.
um a anlise dos m acroproblem as que conformam o contexto

geral do program a e as operaes que os enfrentam ;
iii.
um a anlise dos problem as de alcance nacional e das operaes

destinadas a enfrent-los;
iv.
um conjunto de programas de governo locais que constituem

um com prom isso de ao local, m ediante operaes locais
com plem entadas com aes nacionais.
Esses com prom issos locais podem ser bem utilizados na campanha
eleitoral, pois em geral tm alto im pacto poltico e so pouco exigentes
em recursos de poder e recursos econmicos. A preciso, anlise e valorao das operaes m atria para o plano de governo; o program a
apenas os apresenta de form a geral, a no ser que a preciso de algumas
operaes seja eficaz para os objetivos da campanha eleitoral.
Sexto: a coerncia do program a de sntese, no qual culmina todo
esse esforo coletivo, fica, assim, garantida de antem o, pois:
i.
os m acroproblem as e as operaes que os enfrentam constitu

em o m arco de coerncia dos problem as de alcance nacional;
ii.
discute-se a incidncia local dos problem as de alcance nacio

nal, bem com o sua com plem entariedade em relao aos p ro
gramas locais;
iii.
trabalha-se, desde o incio, com listas de problem as, avaliados

segundo seu valor poltico e tcnico, em cada caso.
Sempre haver questes de coordenao entre os trs tipo de p ro

blemas indicados, bem com o no interior de cada tipo de problem a.
Mas, no que concerne preciso de um program a de governo, essas
questes so contornveis, sem complicaes m etodolgicas, pela equi-
346
pe de coordenao central. O grau de com prom isso poltico que se al

cana com essa proposta m uito m aior, com o o dem onstram as experi
encias de aplicao de tcnicas descentralizadas de anlise por proble
mas.
O conjunto de problemas selecionados e seu enfrentam ento com
operaes deve constituir um a estratgia. O program a no pode ser um
mosaico de m dulos inorgnicos. Essa a tarefa mais com plexa de urna
equipe poltico-tcnica central, imaginativa e bem treinada.
Nessa proposta, o program a de governo torna-se um marco de
com prom isso para o plano de governo. A populao pode, assim, cons
tatar a continuidade entre program a, plano e resultados, reforando ou
recuperando sua credibilidade nos compromissos polticos eleitorais.
A m udana do estilo de fazer poltica deve com ear pelo abandono
da tradio de insinceridade dos programas de governo.
A m elhor campanha eleitoral aquela que antecipa com seriedade
os compromissos realizveis no governo, na qual a populao participa
da anlise dos problem as, tom a consciencia das restries e possibilida
des, de solucion-los e com prom ete-se com o projeto que contribui
para elaborar.
Essa participao com prom ete mais que a propaganda e facilita a
com preenso dos sacrificios e das solues parciais. A insinceridade do
program a e os m todos publicitrios do m arketing poltico so um vicio
que acaba p or desprestigiar os partidos polticos e a democracia.
O m arketing poltico s tem sentido quando sustentado por um com
prom isso srio, que fortalea a credibilidade do sistema poltico.
A m entira, alm de uma infrao tica poltica, ineficaz quando repe
tida sem pre pelas mesmas partes. O custo dessa prtica o descrdito
dos partidos polticos e do sistema dem ocrtico.
A idia central de nossa proposta consiste em estim ular as organi
zaes de base e as organizaes especiais a estudar os problem as de seu
interesse e a trazer para o program a de governo as suas valoraes e co
nhecim entos. A campanha eleitoral deve ser tam bm um processo de
reflexo da cidadania, em vez de m ero estm ulo a reflexos emocionais.
O m todo de anlise de problemas presta-se maravilhosamente
para m otivar a populao de forma responsvel e com prom et-la com
determ inadas solues. Por esta via a populao organizada participa da
347
campanha eleitoral, no como massa conduzida e manipulada de cima,

mas com o governante de seu prprio destino.
O com prom isso que nasce dessa participao bem mais firm e e
slido que a adeso induzida pela publicidade . Por esse m todo, os diri
gentes da campanha eleitoral e o candidato presidencial em particular
com prom etem -se com um program a de governo que no contm ape
nas frases gerais e ambguas, mas tam bm problemas meditados e priori
trios, e operaes e aes para enfrent-los. Os problem as e as opera
es constituem o tem a central do program a, com o um contrato social
entre o futuro governante e os cidados que lhe delegam seu poder e lhe
incumbem de um a tarefa.
Trata-se de um a mudana im portante nas prticas polticas, mas
algo que se alcana gradualm ente. Uma nova concepo do program a de
governo pode ser o incio de uma form a m oderna e potente de fazer
poltica, elevando tam bm a m aturidade dos cidados. As tcnicas im
portadas de m arketing poltico desvalorizam-se dia a dia e tero de ser
substitudas p o r contratos ou com promissos de ao, assumidos de for
m a responsvel com as foras e organizaes sociais.
O governante deve prestar contas nao-sbre o cum prim ento de
seu program a.
c.
A Direcionalidade do Plano e o Programa Direcional
O plano prope uma direo que se expressa no arco direcional

Si > So indicado pelo dirigente. Sua convocao marca um a direo.
Esse arco um a linha direcionada que existe apenas em nossas cabeas.
No um caminho que se descubra, um caminho que se tem de fazer.
Mais adiante, a estratgia consistir em contornar os obstculos
para criar e p ercorrer o caminho indicado pelo arco direcional. Isto si
gnifica fazer o caminho ao andar, prim eiro como simulao para prever
possibilidades, depois com o realidade, aprendendo com cada experin
cia. Esse caminho cria-se e percorre-se em ziguezagues, buscando situa
es interm edirias que m elhorem as condies para seguir avanando
at a situao-objetivo. Mas, para no perder a orientao nesses zigue
zagues e cair num desvio, necessria um a bssola. Este o papel do
arco direcional e do program a direcional, sendo este ltim o um a relao
348
mais precisa e com pleta que o arco direcional, pois define a cadeia
m eios > pro d uto resultados, em diversos cenrios.
A direcionalidade o aspecto norm ativo do plano e desenvolve-se
no nvel da argum entao, anlise e consistncia do deve-ser. E nele que
um a fora social expressa sua vontade de alterar a realidade do e do
tende a ser, para materializar um deve ser distinto, com novas tendn
cias e realidades.
A direcionalidade do program a procura responder a perguntas
como: para onde querem os ir com a m udana situacional? Q ue tipo de
sociedade procuram os construir, com que caractersticas? Quais so os
objetivos e metas razoveis de se alcanar no perodo de governo, e que
consistncia tm na sociedade a que aspiramos? Ns nos aproxim arem os
ou nos afastaremos dela, durante o perodo de governo?
As respostas a essas perguntas so complexas e envolvem proble
mas polticos, econmicos, sociais, ideolgicos-culturais, organizacio
nais, legais, ecolgicos, ticos, estticos, etc. Tam pouco existem res
postas cientficas; podem os apenas procurar ser o mais rigorosos poss
vel na aplicao de nossas ideologias e nossos valores para a soluo das
questes colocadas. Para ser rigorosos devemos re co rrer s cincias,
mas essas no so suficientes. Tem os de apelar para nossos valores, para
a experincia e intuio, articulando na totalidade situacional os conhe
cim entos parciais que as cincias sociais, e todas as cincias em geral,
fornecem -nos.
Por essa razo, o desenho de um plano , principalm ente, um ato
poltico s parcialm ente fundamentado nas cincias. O plano no uma
investigao cientfica, nem m era aplicao de teorias aceitas e eficazes.
Nessa anlise, devemos evitar confundir direcionalidade com velo
cidade de mudana. Em algumas concepes econmicas mecanicistas o
problem a reduz-se a um crescim ento rpido da produo nacional. A
velocidade, tanto da mudana situacional quanto do crescim ento do
produto nacional, um aspecto adjetivo da direcionalidade; natural
m ente, a virtude da velocidade depende da direo. Podem os ir rapida
m ente para um abismo social. No m elhor ir lentam ente num a boa
direo? Assim, crescer ou m udar com rapidez no um objetivo em si,
mas um a m edida da m agnitude da mudana por unidade de tem po. Mas
349
essa m udana sem pre se d num a determ inada direo. No possvel

avanar (ou retroceder) sem m arcar um a direo.
Toda opo direcional tem um custo alternativo. Esse custo pol
tico, econm ico, organizacional, tico, etc., e se relaciona com a distri
buio do poder, da liberdade, do capital, do produto nacional, dos co
nhecim entos, da segurana individual e coletiva e de muitas acum ula
es que possumos e valoramos de form a desigual. Por exem plo, se
decidimos considerar a pobreza crtica e a marginalidade social como
aspectos da paisagem social, para evitar agora conflitos com interesses
poderosos, isso se pagar amanh com acumulao de problem as, maio
res conflitos e solues mais custosas.
Eludir os problem as no traz benefcios a longo prazo. Apenas pos
terga e multiplica os custos. Assim, program ar num espao direcional
limitado exclusivamente ao consenso trar, mais tarde, custos alternati
vos em acumulao de problem as e desacumulao de poder. O discur
so norm ativo que m arca um a direcionalidade tam bm um instrum ento
para conscientizar e buscar consenso sobre a m agnitude e a imperiosa
necessidade de solucionar determ inados problem as e alcanar certos
objetivos.
A direcionalidade de um plano marcada por trs variveis:
i.
ii.
iii.
a seleo dos problem as;

a seleo dos meios polticos, econmicos e organizacionais
para enfrentar os problemas;
a busca de resultados, com o conseqncia do uso dos meios
para enfrentar os problemas.
O program a direcional a articulao dessas trs variveis. Ele as

sum e a explicao da situao inicial (Si) para selecionar os problemas
(P r), precisa os projetos de ao (Py) para enfrent-los em seus ns cr
ticos e esboa a situao-objetivo que seria alcanvel em conseqncia
do efeito dos projetos de ao.
Desta form a, o program a direcional de um ator social o conjunto
de meios ou atos de interveno social capazes de gestar um a dinmica
causal de mudana situacional na direo e velocidade necessrias e sufi
cientes para alcanar, com boa aproximao qualitativa e quantitativa, a
situao-objetivo assumida com o com prom isso.
350
Em outras palavras, o program a direcional um com prom isso de

ao e resultados; um a proposta norm ativa. Atravs dele o dirigente
procura estabelecer um novo eixo direcional que aponte para a situaoobjetivo e perm ita alcan-la num determ inado tem po. Chamamos
projeto de ao ao conjunto de operaes que enfrentam a situao de
um a rea problem tica.
O program a direcional no um a estratgia e tam pouco uma p o
ltica. No um a estratgia porque no indica a form a de construir a
viabilidade do plano. No um a poltica porque, em nossa concepo,
um a poltica o m odo de fazer ou desenvolver um a estratgia na prti
ca. Nessa diviso de tarefas, a estratgia um m odo de pensar a poltica,
e a poltica um m odo de fazer uma estratgia. J o program a direcional
o m om ento norm ativo de ambas.
Se designarmos a situao inicial por Si, os problem as selecionados
p or Pr, a situao-objetivo por So e por Py os projetos de ao selecio
nados para atuar no arco Si So, o program a direcional poder ser
expresso pela seguinte relao:
(Py1, Py2, P y3...... Pyk)
Si (Pr1, ..., Prj)
>
So
Est aqui suposto que Sr, a situao resultante devido ao impacto

do conjunto (Pyk) de projetos de ao, aproxim adam ente igual situ
ao-objetivo So.
Na relao anterior, PI | Si significa que PI aplicado sobre a situ
ao inicial Si ou alguma das situaes intermedirias implcitas no arco
Si > So, e o signo > indica uma implicncia causal, indica que a conse
qncia provvel de Pi > Si So.
A direcionalidade do plano sintetizada na m atriz Projetos de Ao
Problemas. Nela o dirigente define os alvos da realidade que orienta
ro sua ao e os projetos por ele selecionados para alter-los. Em rela
o a esses problem as e atravs desses projetos ele se com prom ete a al
canar os resultados que ele anuncia com a situao-objetivo.
As casas da m atriz contm os ns crticos que os projetos de ao
enfrentam . O asterisco indica que o projeto de ao correspondente foi
desenhado com o propsito preciso de afetar esse problem a; conseqen-
351
tem ente, essa clula contm todos os ns crticos que explicam o VDP
do problem a. Dessa form a, no sentido vertical qualquer projeto de ao
que ataca o problem a P rl refere-se a algum n crtico includo no con
junto de ns da clula onde est o asterisco.
MATRIZ PROJETOS DE AO - PRO B LEM A S
PD1
P02
PD 3
U . . . . PDJ ^ P D M
No sentido horizontal esto as interseces dos ns crticos enfren

tados p or um m esm o projeto. Aqui aparecem os ns crticos com uns a
diversos problem as.
352
P oltica , P lanejam ento e G overno
A explicao dessas interseces est em que os problem as super

pe-se tal com o se m ostra no esquema seguinte.
Os problem as tm ns crticos com uns; os projetos de ao tm ,
p or conseguinte, operaes comuns e isso resulta em impactos de signo
distinto sobre os descritores com uns dos VDP dos problem as.
Em alguns casos os im pactos so reforados p o r efeitos com o
m esm o signo, mas em outros os signos podem ser opostos.
No desenho do program a direcional o que interessa, com o critrio
de coerncia global, que o conjunto de projetos de ao que tm im
pacto sobre um problem a tenha um balano positivo sobre seu VDP,
com intensidade suficiente para alcanar a situao-objetivo do proble
ma.
Em outras palavras, se cada problem a tem seu prprio program a
direcional que afeta, com signo positivo ou negativo, os program as di
recionais dos outros problem as, o program a direcional do m acroproblem a (PDM ) global do plano s ser consistente se o balano de efeitos
em cada coluna da m atriz Projetos de Ao Problemas coincidir com o
program a direcional de cada problem a.
Uma form a prtica de trabalho consiste em form ular program as di
recionais p o r problem as, que se conciliam com os programas direcionais
p o r reas problem ticas, fazendo-se esses ltim os coerentes com o
PDM.
Assim, o program a direcional do m acroproblem a a unio coeren
te dos program as direcionais por problemas:
PD1 u PD2 u PD3 u ... u Pdj = PDM =
(Pyk)| Si
-> So
N aturalm ente, trata-se apenas de um a imputao causal probabilstica, baseada num m odelo explicativo dos problemas apresentados pela
situao inicial. , portanto, um a relao que pode te r srias limitaes.
Podem os escrever a relao anterior na forma:
-------------
(Pyk) I Si
v y ' 1
p, r, t, o, e,
' ) Sr = So
353
onde p a probabilidade do Sr coincidir com So, r indica o lim ite de

recursos com que pode contar o conjunto de projetos (Pyk), t re p re
senta o horizonte de tem po em que a relao vlida, o indica a exis
tencia de feixe de trajetrias dos Pyk em que a relao se verifica e e de
fine o cenrio particular a que se refere o program a direcional. Com o
podem os observar, a igualdade Sr = So depende do cum prim ento de
cinco condies.
A condio de ordem o m erece um a explicao especial, que ser
com plem entada na anlise do m om ento estratgico. O program a direci
onal contm im plicitam ente num erosas trajetrias dos projetos de ao.
Com efeito, o arquivo de projetos de ao pode estar ordenado em dife
rentes seqncias de execuo. Prim eiro, alguns projetos ou partes de
les, depois outros. N o entanto, algumas seqncias esto proibidas, ou
tras so custosas ou arriscadas e algumas combinaes talvez contradi
gam a situao-objetivo perseguida. A condio o nos diz, portanto, que
Sr=So apenas para algumas trajetrias de projetos Pyk.
Essa questo pode ser ilustrada com um exem plo simples. Suponha
que voc esteja m argem de um riacho profundo e estreito num dia de
m uito frio. Voc necessita atravessar o riacho porque o vento levou seu
chapu para a outra m argem . A seu lado h um a tbua de m adeira resis
ten te, com extenso suficiente porm m uito escorregadia. Sem sapatos,
talvez possa utiliz-la com o ponte.
Examinemos agora o seu problema:
Si
So
situaao inicial: est sem chapu no frio.

situao-objetivo: voltar a estar abrigado com seu chapu.
Operaes selecionadas:
01
02
03
04
05
06
07
= tirar os sapatos;
= colocar a tbua no riacho;
= atravessar o riacho sobre a tbua;
pegar o chapu;
= voltar ao ponto de origem ;
= calar os sapatos;
colocar o chapu na cabea.
Sao sete operaes que podem ser ordenadas em diferentes se

qncias ou trajetrias. O universo terico de possibilidades 7!, caso
354
as operaes devam ser realizadas um a a uma. As trajetrias possveis

so 5040, um nm ero suficiente para desanimar algum que quisesse
examin-las e escolher a m elhor.
T rata-se, porm , de um problem a m uito simples, porque a imensa
maioria das trajetrias esto proibidas e as poucas que conduzem ao ob
jetivo no apresentam diferenas de eficincia e eficcia.
Por exem plo, as seguintes trajetrias so impossveis:
Cruzar a ponte antes de colocar a tbua
(03 - > 0 2 ) .
Pegar o chapu antes de tirar ou calar os sapatos
(04 > 01) e (04 > 05).

Pegar o chapu antes de atravessar a ponte
(04 > 03), etc.
Essas outras trajetrias so arriscadas:
colocar o chapu antes de voltar ao ponto de origem
(07 > 05).

Atravessar a ponte antes de tirar os sapatos
(03 > 01), etc.

Por ltim o, h trajetrias que contradizem o objetivo
perseguido:
voltar ao ponto de origem antes de pegar o chapu
(05 - > 0 4 ) .
T irar os sapatos e cal-los em seguida
(01 > 06), etc.

N aturalm ente, esse exemplo m uito mecnico, de utilidade m e
ram ente ilustrativa, porque as trajetrias de uma estratgia adm item
muitas outras complexidades.
V oltem os agora ao nosso problem a central: a direcionalidade do
plano.
Num plano estratgico, o program a direcional flexvel e m utvel
diante de cada nova situao. Cada vez que mudam a situao presente
ser necessrio revisar a situao inicial, perguntar-se sobre a conveni
ncia de m anter a situao-objetivo e, conseqentem ente, readequar o
conjunto de projetos selecionados.
355
O conceito de program a direcional sintetiza a norm ativa do plano

global e abase de todo o processo de planejam ento.
De form a simplificada, suponhamos que dois oponentes, de acordo
com suas vises particulares da realidade, form ulam seus program a di
recionais da seguinte forma.
Perspectiva do ator A l no governo
Situao inicial
O partido no governo vive um a situao difcil. O pas est em re
cesso econmica, h inflao e o desem prego cresce. As eleies para
presidente da Repblica esto prxim as e a popularidade do governo
decresce.
Situao-objetivo
O ator A l elabora um program a direcional em que considera ne
cessrio e possvel recuperar adeso popular em grau suficiente para
vencer as eleies presidenciais, destacando como resultados alcanveis
um a economia reativada, sem perder o controle sobre a inflao e sem
deteriorar significativamente o nvel de reservas internacionais.
Projetos de Afo
PI
P2 =
P3
Programa de obras pblicas para gerar em prego e aum en

tar a dem anda interna.
C ontrole de cmbio para evitar a perda de reservas e im
posio de limites para o pagam ento dos servios da dvi
da externa.
Escolha de um candidato a presidente com dimenso na
cional, que transcenda a prpria fora do partido do go
verno.
Perspectiva do ator A 2 na oposio

Situao inicial
Condies favorveis para recuperar a direo do governo nas
prxim as eleies. O partido situacionista est desgastado, no pode
reativar a economia, seu program a eleitoral no foi, em grande parte,
cum prido, no encontra um candidato que o una, a inflao est em
franca acelerao e os assalariados demandam reajustes de salrios.
356
Situao-objetivo
Ganhar as prxim as eleies presidenciais e obter maioria no
Congresso Nacional. D urante a campanha eleitoral, reorganizar o par
tido para ampliar sua base organizacional e elevar a qualidade de seus
Q uadros dirigentes.
Projetos de ao:
Py4
Py 5
Py 6
Py 7
Bloquear o financiamento do oram ento no Congresso

Nacional.
= A provar um a lei de reajuste de salrios.
= Antecipar a escolha do candidato presidencial.
= Organizar e m odernizar o partido.
Nesse exem plo simples, os problemas (pr) que o ator 1 seleciona

so oportunidades (o) para o ator 2 e vice-versa. A lista de problemas e
oportunidades esto indicadas nos Q uadros a seguir.
Cada ator desenha uma matriz Projetos de Ao
Problema. Nas
clulas dessas matrizes colocamos o signo do impacto do projeto de ao
atribudo ou im putado pelo ator em seu program a direcional. Quando
se trata de oportunidades, o signo (+ ) indica seu aproveitam ento e o
signo (-) indica seu no-aproveitam ento.
Essas matrizes expressam bem a idia de. que o norm ativo nunca
pode ser estritam ente norm ativo; ele sem pre afetado pelo estratgico.
Problemas e oportunidades para A1
Problemas e oportunidades para A2
Pr1 =
deteriorao da popularidade
do governo
021 = descontentamento popular
Pr2 =
recesso econmica, inflao e

desocupao
022 = responsabilldae do governo pela

situao econmica
Pr3 =
disputas internas para

candidatura presindencial
023 = falta de unidade da oposio
011 = facilidades da oposio
Pr4 =
passividade perante o governo
012 = eleitorado indefinido
Pr5 =
insuficiente adeso popular
357
O ator A l no pode deixar de pensar em A2 quando desenha seu

program a direcional; o m esm o ocorre com A2. Um program a direcio
nal se ope ao outro. O que so problem as para mim so oportunidades
para o outro. Meus projetos de ao constituem problemas ou o p o rtu
nidades para m eu oponente.
ATOR 1
PROBLEMAS
oportunidades
problemas
011/Pr4
Pr1 Pr2 Pr3
PRO JETO S
Py1
Py2
Py3
012/Pr5
Deve-se ter em conta, porm , que esse exem plo um caso de con
flito puro, em que as situaes-objetivo so excludentes e no h p ro
blemas de consenso.
ATO R 2
PRO JETO S
oportunidades
problemas
PROBLEMAS
021/pR1 022/pR2 023/pR3
Py4
Py5
Py6
Py7
+
0
+
Pr4
Pr5
Podemos agora voltar ao significado do program a direcional para

entender seu alcance e coerncia.
358
P oltica, P lanejam ento e G overno
A prova de consistencia de um program a direcional consiste em

verificar se:
------------------------------ >
(P1, P2, P3)
Si
Sr = So
A prova de consistencia dever verificar se o conjunto de projetos

selecionados necessrio e suficiente para materializar o arco direcional
Si > So. Caso isso ocorra, a situao resultante ser m uito similar
sit uao-objetivo.
Mas com o nada fcil no processo social, o mais provvel que o
program a direcional no cum pra tal requisito e reflita mais o volunta
rism o e a cegueira poltica que caracteriza esses clculos. Nessas circuns
tancias:
----------------------------->
(P1, P2, P3)
Si
_ So
isto , o program a direcional conduz a um a situao resultante bem

diferente da situao-objetivo. Isso pode ocorrer por diversas razes:
i.
pela cegueira inerente aos atores envolvidos num a situao;
ii.
p o r m apreciao dos problemas e oportunidades, j que nos

processos sociais com plexos no h teorias, m todos e tcni
cas que nos assegurem a possibilidade de um desenho correto
dos projetos e do clculo de seus efeitos num program a dire
cional;
iii.
p o r superestimao da prpria fora e subestimao das foras

opostas;
iv.
por incapacidade cultural, cientfica ou tcnica para desenhar

projetos adequados e potentes;
v.
por incapacidade de gesto e organizao, que faz com que os

projetos bem desenhados sejam desvirtuados na prtica.
Convm distinguir dois casos extrem os, freqentes na prtica

social:
i.
359
os determ inados por restries de poder e recursos econ

micos;
ii.
os determ inados por limitaes culturais e cognitivas, junto

com as de gesto e organizao .
CASO 2 : deslocamento econmico-poltico
RE
requisitos da operaao
Wr
cci
capacidades do ator
CO
Para tipificar estes dois casos, lim item os a anlise s quatro seguin
tes variveis:
CCI
cultura, conhecim entos e imaginao; a capacidade de con

ceber corretam ente a idia de um a operao, a partir de uma
explicao situacional potente, e desenh-la apropriadam en
te nos planos e espaos situacionais eficazes;
poder; a capacidade poltica de decidir, executar e m anter

em vigncia um a operao at que o objetivo confunda-se
com as tendncias situacionais;
360
P o ltica , P lanejam ento e G overno
RE
recursos econmicos; a disponibilidade de fatores econ

micos, capacidade de produo e financiamento da operao;
CO
capacidade de gesto e organizao; a capacidade de com

binar todas as capacidades anteriores para gerar, produzir,
controlar e adaptar um a operao s circunstncias em m u
tao.
N enhum a dessas capacidades constante no horizonte de tem po do

plano, mas no m om ento norm ativo elas aparecem com o restries fi
xas, que desanimam o dirigente a tentar super-las.
A estratgia um a form a de superar essas restries. N aturalm ente
a estratgia supe a vontade prvia de alcanar a situao-objetivo. No
prim eiro caso dessa tipologia o ator tem poder e recursos econmicos
suficientes, mas carece de capacidades culturais e organizacionais. No
segundo caso, o problem a o inverso: o ator tem capacidades culturais
e organizacionais, mas carece de meios econmicos e polticos.
A coerncia do program a direcional depende da pertinncia e p o
tncia dos projetos selecionados. A contribuio do plano depender
dessas provas fracas e imperfeitas de consistncia real, que chamaremos
de eficcia direcional, e da nossa capacidade para corrigir as deficincias
com base na experincia acumulada em sua aplicao.
O program a direcional m ove-se estritam ente dentro da lgica do
deve ser e, conseqentem ente, os projetos Py selecionados so os proje
tos necessrios ao cum prim ento do program a. Se so ou no possveis, e
se requerem outros projetos para facilitar a viabilidade dos projetos di
recionalm ente necessrios, so problem as de anlise da viabilidade e do
m om ento estratgico do plano.
N ote-se que o cum prim ento da coerncia ou consistncia do p ro
grama direcional independente das provas de viabilidade. Um progra
m a direcional pode ser ao m esm o tem po inconsistente e vivel, ou en
to consistente porm invivel.
C om o conseqncia, o fato de o plano cum prir form alm ente com
o requisito tcnico de no requerer mais recursos econmicos do que os
disponveis e, portanto, de fechar a contabilidade nacional a preos
constantes, no assegura em absoluto que a direcionalidade do plano
seja a necessria para se atingir a situao-objetivo.
361
N aturalm ente, se o program a direcional inconsistente, todo o

plano desm oronar se persistirm os nele. Por isso to im portante o
processo de aprendizagem, pelo qual ajustamos e calibramos, passo a
passo, os meios s circunstncias e aos objetivos.
direcionalidade
situao inicial ()
situao-objeto
do Plano
->
->
(deve ser)
__________________
71
viabilidade
(pode ser)
Assim, direcionalidade e viabilidade so duas provas distintas e in

dependentes pelas quais o plano deve passar.
Estas duas provas constituem o fundam ento de todo o planejam en
to , em sua instncia de conhecim ento que deve fazer a mediao com a
ao.
Se nos perguntarm os agora pela relao entre o program a direcio
nal e o arco direcional de um plano, verem os com facilidade que o p ro
gram a direcional no outra coisa que o arco direcional com plem entado
pelos projetos causalm ente necessrios para realiz-lo.
O arco direcional :
O programa direcional :
( ? )
Si
> So
---------------------------------------- >
(P1, P2, ... Pn) | Si
-> So
Em ltim a instncia, um plano e um a sucesso de planos se justifi

cam s e a utopia concreta perseguida pelo ator est na trajetria real da
m udana situacional. A utopia concreta o sistema ideal, a situao
ideal ou a sociedade ideal almejada pela fora social que planeja.
362
P oltica, P lanejam ento e (Inverno
A existncia ou inexistncia de trajetrias viveis, entre o encadeam ento de situaes-objetivo dos diferentes planos realizveis no tem po
e a utopia concreta perseguida, constitui a prova ltim a da racionalidade
de todo o processo de interveno social.
Desenhar um program a direcional significa resolver um problem a
quase-estruturado. C onseqentem ente, no pode existir a segurana de
que seu desenho seja potente e coerente. S podem os nos aproxim ar de
um desenho razovel, ao qual im putam os eficcia suficiente para alcan
ar a situao-objetivo. Essa afirmao im portante para interpretar
corretam ente as condies de necessidade e suficincia .1 serem cum pri
das pelos projetos de ao e operaes que compem o program a dire
cional.
A rigor, a condio de suficincia supe a possibilidade de enum e
rar exaustivam ente as variveis que afetam a eficcia direcional; no en
tanto, isso impossvel quando se trata de problem as quase-estruturados.
d.
Formulao de um Programa Direcional por Aproximaes

Sucessivas
O program a direcional construdo por aproximaes sucessivas e

constantem ente corrigido. Ele sem pre um program a direcional
provisrio, sujeito a aperfeioam ento.
Pensamos ser necessrio abordar aqui os aspectos a seguir.
(a)
Formulao de uma hjptese de situao inicial de sntese, que

destaque:
i.
as relaes de foras existentes (peso relativo das diferen

tes foras em luta, em relao aos principais projetos em
jogo);
ii.
o cenrio internacional prevalecente e suas relaes com

a situao inicial as limitaes que impe e as perspec
tivas que abre;
iii. problem as sobre os quais h consenso nacional entre as

foras relevantes e problemas s destacados pela fora
que elabora o program a;
363
iv.
m odelo explicativo da origem dos problemas seleciona

dos;
v.
principais obstculos para solucion-los.
(b) Formulao de uma hiptese de situao-objetivo.

A situao-objetivo deve ser precisa em relao aos problem as e
elem entos destacados no m odelo explicativo da situao inicial. E im
portante aqui distinguir dois planos de relevancia distinta. Por um lado,
o desenho da situao-objetivo deve cum prir certos requisitos de m to
do e contedo, que possibilitem mais tarde as provas de coerncia a que
ser subm etido o program a direcional. Por outro lado, em contraste
com a situao inicial, a situao-objetivo constitui um recurso de difu
so e conquista de adeso popular, junto com o program a de base e com
o discurso norm ativo do program a direcional.
D este ltim o ponto de vista, a situao-objetivo deve poder expressar-se em term os publicitrios eficazes. Da devermos falar da capa
cidade semitica da situao-objetivo. Assim, a situao-objetivo o
guia direcional do processo de m udana situacional, assim com o a n o r
m a com a qual o ator procura adeso popular.
Devemos lem brar que falamos de situao-objetivo, e no sim
plesm ente de objetivos. Essa no uma diferena m enor, ou apenas se
m ntica. Com efeito, para tentar verificar a consistncia do plano til
conceber-lhe os objetivos como o vetor de resultados (VDR) de uma
nova situao: a situao-objetivo. Em outras palavras, chamamos situa
o-objetivo quela nova situao futura que, devido alterao das geno-estruturas, feno-estruturas e fluxos de produo, produz um novo
VDP cujas caractersticas so m uito sem elhantes aos resultados deseja
dos e que na situao-objetivo chamamos de vetor de resultados. Assim,
deve ser cum prida a seguinte relao:
V DPsr = VDRso
Com o conseqncia da aplicao do plano, o vetor de definio dos

problem as na situao resultante (VDPsr) deve ser igual ao vetor de re
sultados esperados na situao-objetivo. Se concebemos os objetivos
com o um a situao, podem os seguir os rastros do vetor de resultados
364
(VDRso) e ver as caractersticas das geno-estruturas, feno-estruturas e

fluxos de produo, na situao-objetivo, capazes de produzir tais resul
tados. Em outras palavras, a situao-objetivo com preende tam bm um
explicado (VDR) e um explicando (novas caractersticas dos ns crticos
que explicam o novo VDP).
Enquanto elem ento do arco direcional do plano, a situao-objetivo precisa um a direo e um alcance da m udana situacional.
A direo reflete a orientao do arco direcional para um a ou outra
situao-objetivo. O alcance dimensiona o grau de avano ou retrocesso
num a determ inada direo.
Definir um a situao-objetivo implica optar entre alternativas de
direo e alcance.
Os arcos Si > Soa e Si > Soc tm a m esma direo, mas o alcance
de Si Soa m aior que o de Si > Soc. Por outro lado, a direo de
Si > SOB distinta da de Si > SOA.
No Grfico, as marcas de alcance so representadas com a letra x e
as marcas de direo com a letra y. O cruzam ento de marcas de direo
e alcance define espaos direcionais, dentro dos quais os diferentes ato
res sociais escolhem diferentes situaes-objetivo.
3*1
direpoo

X1
x2
X3
X4
*5
alcance
365
Uma vez feita a opao por uma situao-objetivo, convm verificar

a deciso tom ada, fazendo as seguintes perguntas:
i.
Exploram os satisfatoriamente as possibilidades de acordos e

alianas? O que ganhamos com os acordos e alianas? O que
perdem os com eles?
ii.
Foram bem valoradas as indicaes de direcionalidade e alcan

ce? Esto bem perfilados os espaos direcionais dos diferentes
atores sociais?
iii.
Quais so os fatores crticos que restringem ou ampliam os

limites de direcionalidade e alcance?
iv.
Verificamos as possveis reaes da prpria fora diante das

opes de direcionalidade e alcance?
v.
Esto claras as diferenas e os problem as, ou fomos ambguos

na definio da situao-objetivo?
vi.
Q ue fraquezas apresenta nossa situao-objetivo diante de um

ataque dos oponentes?
vii. A situao-objetivo precisa, tendo em vista a anlise posteri

or de coerncia concreta do program a direcional?
viii. Nossa situao-objetivo coerente no tratam ento dos objeti
vos polticos, econmicos, sociais, culturais, ecolgicos, de
segurana nacional, etc.? No h contradies? Trata-se ape
nas de objetivos econmicos? Reduzimos os outros objetivos a
objetivos econmicos?
c.
ix.
E um a situao-objetivo que mobiliza a vontade popular ou

limita-se a tratar de objetivos friam ente tcnicos? Os proble
mas urgentes so atacados ou eludidos?
x.
Nossos objetivos provocam coeso ou desarticulao de nos

sos oponentes?
Ns Crticos, Operaes, Aes e Subaes
Explicar a situao inicial identificar os ns crticos da rede sis

tm ica causal que explica a realidade sobre a qual atuar o planejador.
Uma anlise da sensibilidade da m anuteno, eliminao ou ampliao
366
dos problem as selecionados, caso se alterem as caractersticas dos ns

explicativos, indicar quais desses ns so crticos para atacar os p ro
blemas selecionados.
Esses ns crticos se convertero em centros de interveno ou
aplicao das operaes e aes. Eles podem referir-se a qualquer mbi
to situacional, seja ele poltico, econm ico, social, cultural, cognitivo,
ecolgico, etc.
Os projetos de ao, operaes, aes e subaes so os atos de
produo social realizados pelas diferentes foras sociais. Esses atos po
dem ser um a iniciativa dessas foras para desencadear um a dinmica de
mudana situacional, ou podem surgir com o resposta a atos de p rodu
o de algum oponente.
Uma vez explicada a situao inicial e esboada a situao-objetivo,
ambas num a prim eira aproximao, o problem a que resta para nossa
expresso simblica do program a direcional a definio dos projetos
que, aplicados sobre a situao presente, sero capazes de provocar um a
dinmica causal de mudana situacional que conduza situao-objetivo
com um a razovel probabilidade de xito.
( ) I Si
>
SO
Uma prim eira form a de abordar o problem a enfrentar cada n

crtico do m odelo explicativo da situao inicial com algumas idias de
ao sobre eles. Por esse caminho, pode-se conform ar um a prim eira
aproxim ao, em nvel de idias gerais, sobre o inventrio de projetos
que formariam o program a direcional.
A estrutura m odular do program a direcional perm ite fundam entar
o desenho dos projetos de ao nos ns crticos do m acroproblem a glo
bal. Por sua vez, cada n crtico do m acroproblem a um problem a do
plano, cujo fluXograma situacional perm ite detectar seus ns. Esses ns
crticos que surgem da anlise dos problem as fundam entam as opera
es. Mas cada n crtico que explica parcialm ente um problem a gera
um subproblem a. Os ns crticos dos subproblemas fundam entam as
aes. Por fim, os ns crticos dos subproblemas geram m iniproblem as,
cujos ns crticos fundamentam as subaes.
367
Por um lado, conform a-se um sistema que d coerncia ao arquivo

de problem as, subproblemas e m iniproblemas do plano em relao ao
m acroproblem a de sntese; por outro, articulam-se os m dulos de ao
com o um sistema recursivo onde os projetos de ao decom pem -se em
operaes, essas em aes e essas ltimas em subaes. Ambas as estru
turas m odulares guardam correspondncia m etodolgica, pois os proje
tos de ao enfrentam o m acroproblem a global, as operaes atuam so
bre os problem as, as aes sobre os subproblemas e as subaes sobre os
miniproblem as.
Macroproblema
global
->
Ns crticos do
Macroproblema
Projetos de
ao
Ns crticos dos
problemas
Operao
Ns crticos dos
subproblemas
Aes
IZ
Problemas
l
Subproblemas
l
Miniproblemas
f.
Ns crticos dos
miniproblemas
->
Subaes
Reviso da Coerncia do Problema Direcional
Em geral, a convico sobre o prprio plano e o em penho com que

o assumimos criam um a falsa segurana quanto a seus fundam entos.
C rer-se dono da verdade um a inclinao m uito situacional. A consci
ncia da cegueira parcial com que se explica a realidade e se desenha um
program a direcional obriga a um exame das fraquezas do prprio plano.
A dvida situacional deve ser um recurso de rigor, que no com prom ete
a vontade de em preender o plano. E preciso um a instncia de reviso
perm anente dos fundam entos do plano, com o sistema de aprendizagem
d experincia.
368
Em cada reviso deveriam ser abordadas algumas questes, como

as listadas a seguir.
(a)
A juste do programa direcional explicao de um marco es

ttico e provisrio da viabilidade.
Os critrios m uito gerais sobre as restries vigentes para o p ro

grama direcional devem agora ser explicitados e precisados. Isso supe:
i.
a preciso de um m arco geral e provisrio de viabilidade

poltica, econmica e institucional;
ii.
um a anlise esttica (por hora) das foras sociais, seus in

teresses e relaes de peso frente aos projetos e atos de
interveno social propostos no program a direcional.
Essa anlise implica responder s seguintes perguntas:
quais so as posies da prpria fora em suas diferentes
tendncias? O que ocorre com os interesses e pesos das
outras foras, sejam elas aliadas ou oponentes? Quais so
os limites econmicos e institucionais da m udana poss
vel?
iii.
Ajuste do program a direcional provisrio ao m arco est

tico de viabilidade.
(b) Anlise de consistncia e coerncia do programa direcional.

As provas de consistncia e coerncia do program a direcional
consistem em analisar nossas crenas e convices sobre as implicaes
causais dos diferentes projetos selecionados. Para isso devemos respon
der, com o m aior rigor possvel, s seguintes perguntas:
i.
Qual a contribuio de cada projeto para atingir a situao-objetivo? Qual o balano entre efeitos procurados e
efeitos contraditrios? Aqui, cada projeto julgado se
gundo sua necessidade para alcanar a situao-objetivo.
ii.
A situao-objetivo suficientem ente precisa para se

proceder anlise de coerncia e consistncia do p ro
gram a direcional sem ambigidade? O grau de preciso
o estritam ente necessrio ou h um excesso de preciso,
369
desproporcional solidez ou debilidade dos clculos que

a fundamentam?
iii.
Qual a fora das tendencias situacionais atuais em relao

nova dinmica causal que os projetos do program a di
recional procuram desencadear? So tendncias m uito ar
raigadas e antigas?
iv.
Quais so os limites de eficcia e potncia dos projetos

previstos? Trata-se de m eros atos de interveno fenoprodutiva? De alterao das feno-estruturas? De alterao
das geno-estruturas? A alterao das feno-estruturas
perm ite alcanar a situao-objetivo ou so necessrias
mudanas geno-estruturais? Q ue tipo de feno-estruturas
e que tipo de geno-estruturas?
v.
Todos os problem as relevantes so consistentem ente ata

cados para se alcanar a situao-objetivo? Os projetos,
alm de necessrios individualm ente, constituem um
conjunto suficiente de implicaes causais para se alcan
ar a situao-objetivo?
O esquema a seguir sugere as relaes entre condio de neces

sidade e condio de suficincia dos projetos para se atingir a situaoobjetivo. Essas condies, no entanto, devem ser consideradas com a
incerteza prpria de um problem a quase-estruturado.
370
(c)
Explicao dos supostos relevantes da anlise.
A essa altura da anlise im portante que nenhum suposto rele

vante fique escondido ou im plcito, a fim de detectar possveis vulne
rabilidades no desenho norm ativo. Para tanto convm responder s
seguintes perguntas:
i.
Q ue cenrios internacionais foram considerados? Por que

esses cenrios foram considerados com o os mais prov
veis?
ii.
Q ue alianas e com portam entos das foras sociais foram

previstos ou esto implcitos em algumas apreciaes?
Por que tais alianas e com portam entos foram considera
dos mais provveis?
iii.
Q ue surpresas possveis foram descartadas, por serem

consideradas improvveis? Qual sua incidncia no desen
volvimento do plano?
iv.
O que assumiremos com o com prom isso poltico no p ro

grama direcional e o que guardaremos com o reserva fle
xvel para fazer frente a contingncias desfavorveis ou
favorveis?
v.
Foi bem estudada a coerncia entre os problem as e oneraes de alcance nacional, estadual, municipal e local.''
Nesse exame crtico m uito im portante verificar o mais rigoro

sam ente possvel a validade dos pressupostos de grande risco, distin
guindo entre os de baixa e os de alta probabilidade e alto custo de
incidncia. Foram consideradas variantes de ao para eles?
g.
As Operaes como Mdulos no Plano
No planejam ento tradicional as categorias de program as, polticas,

critrios, projetos, recom endaes, etc. podem ser ambguas, porque
no tentam esgotar o universo de sua proposta com m dulos de ao
hom ogeneam ente definidos. O plano tradicional no pretende ser um
meio ou instrum ento de organizao para a ao. J o planejam ento si-
371
tuacional estabelece com o principio bsico que o plano expresse-se in

teiram ente em operaes ou mdulos de ao, a fim de garantir a conti
nuidade m etodolgica entre as linhas gerais e os requisitos prticos,
exigida no planejamento operacional descentralizado.
Desta maneira, um program a direcional um a forma de seleo e
articulao das operaes do plano.
O plano pode ser visto com o um a estrutura comunicacional que
contm um sistema articulado dos cinco tipos de atos de fala enunciados
pela teoria das conversaes.
Ele contm asseres e apostas, pois a explicao situacional inte
gra asseres puras com apostas causais, que devem ser confirmadas ou
refutadas na experincia prtica ou, at que chegue o tem po real de sua
constatao na prtica, so-lhe imputadas um a veracidade ou falsidade
provisrias, m ediante a experim entao ou simulao de processos.
C ontm expresses, pois o autor do plano qualifica os fatos m edi
ante frases adjetivas que aceitam, rechaam e hierarquizam as asseres.
Por exem plo, 110 m om ento explicativo congratulam o-nos por certos
resultados, quando conseguimos um alto crescim ento do PIB; lam enta
mos ou condenamos certas situaes, quando declaramos inaceitveis os
nveis de pobreza crtica; e priorizamos problem as e operaes; quando
afirmamos que o problem a do desem prego mais im portante que o da
inflao.
C ontm declaraes, porque designa encarregados ou responsveis
pelo desenho ou execuo das propostas nele includas.
C ontm diretivas, porque ordena a outros, designados pelas decla
raes, executar e assumir determ inadas obrigaes. Por exem plo, o r
dena a um m inistro de Estado executar a operao 0 4 /0 7 .
Por fim, contm compromissos de ao, porque as propostas ope
racionais do plano so, em ltim a instncia, compromissos que seu ator
assume perante a populao e as foras sociais de um pas.
N o planejam ento situacional, as operaes so com prom issos de
fazer algo para modificar as caractersticas de um ou vrios problem as.
Num plano nacional, esses comprom issos so assumidos pelo presidente
da Repblica, ou conselho de m inistros, no m om ento em que aprova o
plano. N aturalm ente, e apenas para fins operacionais, o presidente,
m ediante uma declarao, delega a outros funcionrios a responsabilida-
372
de de cum prir e validar tais com prom issos. De m aneira que o plano se
com pe centralm ente de com prom issos, e com plem entarm ente de de
claraes e diretivas relacionadas com os prim eiros.
Com o o mbito propositivo do plano situacional com posto ex
clusivamente de operaes, deve-se definir agora com m aior rigor o que
um a operao, para que os m dulos do plano no tenham seu produto
term inal expresso por asseres, expresses ou m eram ente diretivas e
declaraes.
Sem dvida, o plano tam bm um processo comunicacional que
contm os atos de fala mencionados, mas estes no constituem seu p ro
psito term inal. A operao um com prom isso de ao para alcanar
um resultado, mas na produo da operao no bastam os recursos ne
cessrios para se obter o produto, o qual dever ser capaz de alcanar o
resultado proposto. Isso s possvel m ediante um processo de conver
saes entre os atores envolvidos no processo de produo.
373
Na realidade, um a operao o produto term inal esperado de um

processo de conversaes, tal como se apresenta no esquema a seguir.
Nada se realiza na situao que. no seja mediado por um a interao de
conversaes.
Assim, devemos ressaltar que a operao um com prom isso. Mas
um com prom isso para fazer o qu?
Evidentem ente no se trata de um com prom isso para fazer outro
com prom isso, para fazer uma assero, um a expresso, uma diretiva ou
uma declarao. Trata-se de um com promisso de ao. Que tipo de
ao? Recorde-se que Austin e Searle precisaram recorrer ao conceito
de ato de fa/a, porque o hom em faz coisas com as palavras e a distino
entre fazer e dizer no clara.
Convm aqui fazer uma distino entre ato e ao que seja p erti
nente ao nosso problem a. Designemos por a tos os atos de fala que, na
cadeia de produo, antecedem as aes. Por aes, o efeito que os atos
provocam no sistema de produo social, m ediante o qual certos meios
so utilizados para m otivar outras aes sociais, construir e alterar ca
pacidades de produo social e alterar as regras de produo social.
A ao o instrum ento do hom em para m udar a situao e os atos so
os instrum entos para produzir as aes. Se aceitarmos essas precises
podem os dizer que uma operao um com prom isso de realizao de
uma ou vrias aes. Esse com prom isso deve cum prir os seguintes re
quisitos:
i.
definir claram ente o responsvel direto por seu cum prim ento
e os destinatrios dos benefcios e sacrifcios;
ii.
precisar concretam ente os meios que se utilizaro para alcan

ar os efeitos e resultados previstos;
iii.
prever a dimenso e alcance dos resultados esperados em rela

o aos ns do vetor de definio do problem a que se tenta
enfrentar;
iv.
dem onstrar, no m om ento do com prom isso, inteno de p ro

duzir os resultados que se enunciam , pois um evento p rodu
zido por acidente, erro ou negligncia pode alcanar resulta
dos inesperados (positivos ou negativos);
374
P oltica, P la n eja m en to e G overno
v.
exigir um a aplicao de recursos algumas operaes so exi

gentes em recursos de poder, outras em recursos econmicos
e outras ainda em ambos os tipos de recursos;
vi.
estabelecer o horizonte de tem po em que devem ser executa

das e no qual se prope alcanar os resultados.
Podemos agora definir com preciso a categoria de operao. Uma

operao um com prom isso para produzir aes, assumido por um d e
term inado ator; ele se fundam enta, de form a intencional, num a previ
so de que as conseqncias imputveis aos meios selecionados coincidi
ro significativamente com os resultados esperados no horizonte de
tem po do plano.
A designao de um a operao deve expressar um com promisso de
se fazer algo. De acordo com este princpio, o nom e de uma operao
pode sem pre ser substitudo pela seguinte frase:
C om prom eto-m e a fazer ( ...)
Este princpio distingue claram ente um a operao e um a ao de
outros atos, tais como recom endar, adotar critrios de ao ou anunciar
um fazer com contedo proposicional vago ou com autor indefinido.
Por exem plo, as seguintes designaes no so prprias de um a
operao ou de um a ao:
i.
otimizar o uso dos recursos agropecurios (no define con

cretam ente um fazer e apenas enuncia um critrio de ao a
otimizao);
ii.
estabelecer a convenincia de substituir a im portao de ole

aginosas (indica uma recom endao);
iii.
reativar a economia (faz aluso a um objetivo, e no aos

meios para alcan-lo).
As operaes so a base m odular do plano. Cada operao pode ter

vrios pr-desenhos, que lhe do elasticidade. Esses pr-desenhos refe
rem -se ao cenrio central do plano e podem ser os seguintes:
i.
ampliao em dimenso ou alcance;
ii.
reduo em dimenso ou alcance;
375
iii.
dimenso e alcance segundo o cenrio central do plano;
iv.
desenhos de contedo distinto, conform e os cenrios do

plano.
De acordo com os cenrios do plano, cada operao pode te r um

desenho:
i.
condicionado pela variante mnima;
ii.
condicionado pela variante mxima;
iii.
condicionado pela variante central;
iv.
rgido, no-condicionado por um a variante.
Tendo as operaes um desenho elstico para responder s diferen

tes variantes utilizadas, quando for necessrio fazer algum ajuste para
aum entar ou restringir a alocao de recursos econmicos
ou o
poder ser possvel ajustar m odularm ente o plano sem reco rrer aos
ajustes proporcionais, que ignoram as prioridades e agravam a ineficcia
operacional, com o o caso dos cortes oram entrios proporcionais.
Os m dulos de ao do plano so de dois tipos:
i.
m dulos comunicacionais;
ii.
m dulos de ao operacional.
Nesta estrutura m odular, os projetos de ao desagregam-se em

operaes, as operaes em aes e as aes em subaes.
Do ponto de vista estratgico, h duas classes de operaes:
i.
operaes diretas (fatos polticos, servios, investim entos,

etc.). Essas operaes atendem a um ou vrios problem as de
responsabilidade central e direta do ator que planeja e go
verna. Elas podem referir-se a eventos polticos, com o m obi
lizar a opinio pblica, reorganizar o partido de governo, fazer
acordos com outras foras, etc. No m bito econmico-social,
podem ser processos de produo de bens ou servios pbli
cos. Por exem plo, o governo assume a responsabilidade de
atender justia, defesa e educao bsica m ediante a p ro
duo de operaes especficas nesses mbitos;
uso do
376
ii.
operaes de regulao social (mudanas nas regras feno-estruturais e geno-estruturais). Essas operaes atendem um
problem a de forma indireta, m ediante busca de regras que
perm itam descentralizadam ente um a soluo pela prpria ao
dos afetados. Nesse caso, as novas regras perm item um a in ter
ao entre os atores e um sistem a de m otivaes, que elimina
as causas do problem a.
O Q uadro a seguir precisa os conceitos e as relaes entre eles.
OS MDULOS DE AAO DO PLANO
E videntem ente, no se exclui a possibilidade e a convenincia de,

em cada caso e problem a, dosar ambos os tipos de operaes na con
formao de projetos de ao. Por exem plo, os projetos de regulao
m acropoltica e m acro-econm ica em geral combinam os dois tipos de
operaes. O peso de cada tipo de operao um problem a poltico
conflitante, pois quanto m aior a dose de operaes diretas, m aior a
participao do Estado na economia e na poltica.
BIBLIOTECA
p P
Os Q uatro M om entos do P rocesso de P lanejam ento S itu a c io n a l
J 77
Com o se ver mais adiante quando se tratar da articulao entre

plano e oram ento, o universo da atribuio de recursos econmicos
no inteiram ente desagregvel em operaes, salvo se as transferncias
de recursos forem consideradas como um terceiro tipo de operaes.
Uma operao tem as seguintes caractersticas:
i.
o m dulo de mxima agregao, em nvel operacional, que

cum pre os cinco requisitos estabelecidos para a estrutura m o
dular do plano. Um conjunto coerente de operaes constitui
um projeto de ao;
ii.
um m bito de atividade organizada, com agentes respons

veis bem-definidos para seu desenho, execuo, avaliao e
controle;
iii.
um ato de produo em que varia o recurso escasso mais

exigido (recursos econmicos, poder, conhecim entos, etc.);
seus efeitos podem feno-estruturar-se, perturbar os fluxos
de produo social e geno-estruturar-se, afetando diversos
domnios situacionais (o econmico, o poltico, o ecolgico,
etc.);
iv.
uma unidade m odular desagregvel em subm dulos, chama

dos aes e subaes, cuja lgica de constituio agregada a
coerncia e potncia do conjunto, enquanto ato de produo
organizada com capacidade para alcanar o objetivo;
v.
uma unidade m odular flexvel, cujo desenho, dim ensiona

m ento e formas de articulao com outros m dulos so ajus
tveis em funo dos cenrios do plano e da m udana situacio
nal;
vi.
um m dulo articulvel com as categorias do sistem a de o r

am ento por program as. Ele se identifica, em geral, com um
produto term inal de um a instituio;
vii. um agrupam ento consciente e reflexivo de eventos e, p o r

tanto, o nico meio inteligente de alterar a situao.
378
O conceito de operao, segundo as caractersticas j apontadas,

abrange qualquer tipo de ao que um ator pode realizar a partir de urna
combinao complexa ou simples de diversos recursos escassos. Assim,
algumas operaes podem se referir apenas a processos de regulao
social em que os recursos econmicos no contam , enquanto os recu r
sos de poder so m uito im portantes. O utras referem -se quase que ex
clusivamente aplicao de recursos econmicos, ou a combinaes de
recursos econmicos e recursos de poder.
Por sua vez, as operaes que se referem a recursos econmicos
podem constituir operaes correntes, operaes de investimento e
operaes mistas. Essas ltimas so as mais comuns na estrutura m odu
lar do plano, pois quase sem pre os investimentos so aes no interior
de um a operao mais ampla, e a racionalidade e eficcia de tais investi
m entos s podero ser avaliadas no contexto mais amplo da operao
que os contm .
Uma operao justifica-se pelo seu esperado im pacto no vetor de
definio de um problem a (VDP) e responde a um a deciso de alterar as
caractersticas de um ou vrios ns crticos da explicao situacional.
A operao deve estruturar-se como uma relao recursos >
pro d u to > resultados, na qual esses elem entos devem ser precisados
em qualidade e quantidade. Assim, uma operao tpica tem a seguinte
estrutura:
[(R1R2....,Rj
recursos
X1)] | Si(Nw,...,Nz,VDPsi)
produto
- V D P S r(N 'w .... N 'z) >
ns crticos
eficincia
eficcia direcional
resultados
379
OS MODULOS DO PLANO
MDULOS
DO PLANO
I
EXIGENTES EM RECURSOS
ECONOMICOS
m
I
EXIGENTES EM EXIGENTES EM
AMBOS
RECURSOS
GASTO
DE PODER
CORRENTE INVESTIMENTO M ISTA S
V
1. PROJETO DE
AAO X
Cl
11
C l +11
RP1
C l + I1 + R P 1
2 .OPERAO Z
C2
12
C 2 + I2
RP2
C 2 -I-I2 + R P 2
C3
13
C 3 + I3
R P3
C 3 + I3 + R P 3
4.1 SUB-AO W
C4
14
C 4 + I4
4 .2 S U B -A 3 M
R P4
15
3.1 AO Y
3 .2 AO R
3 .3 AO N
C5
380
P o ltica , P la n eja m en to e G overno
Por exem plo, um a operao destinada a alterar os ndices de des

nutrio infantil poderia ser estruturada desta forma:
RI
(recursos)
25 unidades monetrias
por merenda;
R2
(recursos)
uso da capacidade de
deciso do Ministrio da
Sade, Ministrio da
Fazenda e Congresso
Nacional;
ns crticos
caractersticas do n
crtico w antes e depois
dos efeitos da operao
(composio da
merenda);
N w, Nw
N z, Nz
ns crticos
caratersticas do n
crtico z antes e depois
dos efeitos da operao
(sistema de organizao e
distribuio das
merendas);
XI
produto
nm ero e qualidade das

merendas efetivamente
entregues aos
beneficirios;
VDP
vetor de definio
do problema
mudana nas
caractersticas do ndice
de desnutrio infantil;
VDPsi
vetor de definio do problem a na situao inicial;
VDPsr
vetor de definio do problema na situao resultante

depois da aplicao do produto XI (merendas);
VDPso
vetor de definio do problema na situao-objetivo.
381
N este exem plo, a eficincia econmica a relao entre o custo das

m erendas e a dimenso e qualidade do produto X I .
A eficincia poltica, por sua vez, a relao entre o peso poltico
usado na tom ada de deciso e o valor poltico do produto X I para o ator
que planeja, num determ inado horizonte de tem po.
No entanto, estas eficincias esto subordinadas eficcia direcio
nal, ou seja, relao entre o produto X I e os ndices de desnutrio
infantil; em outras palavras, relao do produto XI da operao e seus
resultados sobre o VDP.
Os requisitos e a estrutura das operaes so tam bm aplicveis s
aes e subaes.
Eficincia de produo e eficcia direcional de uma operao
Na seleo e desenho das operaes indispensvel distinguir entre
eficincia de produo e eficcia direcional.
A eficincia na produo de um a operao um a relao recursos
p ro duto que satisfaz um critrio de maximizao ou minimizao esta
belecido. Assim, pode-se falar de minimizar os recursos para alcanar
um p roduto-m eta ou de alcanar o mxim o produto com um conjunto
dado de recursos. No exem plo anterior, se o custo da m erenda for re
duzido para 23 unidades m onetrias, m antendo-se a qualidade e quanti
dade do produto-m eta, a operao torna-se mais eficiente.
A eficcia direcional um a relao produto vetor de definio do
problem a, que indica a capacidade ou potncia do produto da operao
para alterar favoravelm ente o vetor de definio do problem a.
Por exem plo, pode-se reduzir o custo de um a m erenda para 23
unidades m onetrias e aum entar em 20% o nm ero de m erendas efeti
vam ente entregues, mas a desnutrio infantil pode continuar aum en
tando. Nesse caso, a eficcia direcional da operao baixa, nula ou
m esm o negativa, em bora seja executada com eficincia.
Interseco de operaes
A experincia nos m ostra que a interseco entre as operaes de
um plano algo com um , mas nem sem pre essas interseces esto bem
definidas. Um dos requisitos j mencionados para o bom funcionam ento
da estrutura m odular do plano consiste em fazer com que as intersec
382
es entre operaes, aes ou subaes sejam bem definidas. Por

exem plo, um a operao de educao pr-escolar tam bm , em parte,
um a operao de nutrio infantil.
01
A1 I
wmm
02
Essas interseces criam a necessidade de desenhar as operaes

no apenas em relao a seus propsitos internos, mas para atender
tam bm os requisitos externos exigidos pelos propsitos da operao
com a qual se inter-relaciona. Assim, podem os falar de requisitos de de
senho interno e externo. N aturalm ente, a distino entre interno e ex
terno relativa ao ator que desenha ou que responsvel pela operao.
Assim, a operao 01 (entrega de alimentao infantil nas escolas)
tem requisitos de desenho interno em relao ao VDP desnutrio in
fantil, mas deve tam bm responder s exigncias de desenho externo da
operao 02 (educao pr-escolar). Nesse caso, adm ite-se a perspectiva
do gerente da operao 01, que define como sendo interno o mbito de
sua prpria ao e externo o mbito de ao do gerente da operao 02.
Nesse desenho, as operaes exigentes em recursos econmicos
devem cum prir todos os requisitos de uma ao oram entria, e devem
precisar os rgos responsveis por cada nvel recursivo da estrutura de
um a operao.
N aturalm ente, quem desenha um a operao no s deve concebla com o operao eficaz para alcanar norm ativam ente a situao-objetivo (eficcia direcional), mas deve tam bm tentar que ela cum pra alguns
dos requisitos de um a operao de alta eficcia processual.
Na anlise do m om ento estratgico ser precisado o conceito de
eficcia. Ela indica a capacidade ou incapacidade de uma operao de
construir viabilidade para as operaes seguintes, na trajetria que
form a o curso de ao da estratgia. Isso nem sem pre possvel ou n e
cessrio para cada operao no horizonte do tem po do plano, mas deve
383
ser possvel e necessrio para o conjunto de todas as operaes naquele

horizonte de tem po.
N este sentido, o procedim ento para desenhar e executar um a ope
rao to im p o rtan tequanto seu contedo e propsitos. A eficcia
processual , muitas vezes, obtida com um m odo adequado de dese
nhar, executar e controlar.
As diferenas entre o centralismo elitista e a descentralizao par
ticipativa na anlise de problem as, o desenho de operaes para enfren
t-los e a organizao para controlar sua execuo constituem as de
term inantes da eficcia ou ineficcia processual.
O desenho de um a operao implica inevitavelmente o desenho de
um sistema para acompanh-la, control-la e avali-la. C onseqen
tem en te, o desenho de um a operao com preende a preciso da rvore
relacional da operao relativa aos problem as que pretende enfrentar.
Essa rvore relacional ser explicada no captulo que trata da sala de
situaes.
h.
Requisitos da Estrutura Modular do Plano
T odo o plano situacional m odular, o que constitui uma grande

vantagem. Um plano m odular perm ite restringir ou ampliar as opera
es que o integram com base num program a pr-desenhado, para rea
gir com eficcia ocorrncia das variantes previstas. A estrutura m odu
lar do plano m ultiplica suas possibilidades de ajuste e reduz o tem po
desse processo.
No entanto, a estrutura m odular do plano deve cum prir certos re
quisitos para que possa satisfazer a todas as suas funes. A estrutura
m odular exige um a ordem m odular, a fim de evitar duplicaes, ambi
gidades, mbitos sistemtica e inadvertidam ente no-cobertos por ope
raes e falta de responsabilidade administrativa ou gerencial pelos m
dulos do plano. C onseqentem ente, a prtica de desenho de um plano
m odular requer regras precisas para seu funcionam ento.
Para cum prir essas exigncias, o planejamento situacional propese adotar cinco requisitos:
i.
recursividade;
ii.
plenitude;
384
iii.
interseco bem definida;
iv.
responsabilidade institucional definida;
v.
coordenao para as interseces.
A regra da recursividade estabelece um critrio de partio dos

m dulos em subm dulos, de tal form a que o sistema m odular siga a es
tru tu ra de um a rvore taxionm ica cujas primeiras ramificaes so os
projetos de ao.
A regra de plenitude obriga a dividir todo o universo do plano em
m dulos, sem deixar espaos indefinidos ou superpostos ambiguam en
te. Toda proposta de ao includa no plano deve ser um m dulo ou um
subm dulo.
A regra de interseco bem -definida estabelece que as interseces
en tre m dulos devem ser precisas, e para tal exige que essas intersec
es sejam identificadas com algum subm dulo.
A regra de responsabilidade institucional definida estabelece que
cada m dulo e subm dulo deve te r um responsvel.
A regra de coordenao para as interseces coloca a necessidade
de que um subm dulo, que parte de dois ou mais m dulos, tenha um
mecanismo de coordenao intra ou interinstitucional.
Essas so as regras prticas que facilitam o trabalho com estruturas
modulares e so essenciais na articulao do plano com o oram ento.
Os Q uadros a seguir sintetizam esses requisitos.
i.
Possibilidades de Ajuste de uina Estrutura Modular
Ajustar o plano s possibilidades que a realidade oferece um a

prtica que pode facilitar ou dificultar, conform e o conceito de plano
que utilizamos. A estrutura do plano situacional m odular justam ente
para facilitar sua adequao s contingncias da m udana situacional.
Dessa form a possvel revisar velozm ente o plano, m udando sua com
posio p o r problem as e operaes. Qualquer mudana nas restries
que afetam o ator que planeja, seja ampliando ou restringindo seus re
cursos, implica ajustes nos m dulos do plano.
A estrutura m odular por operaes apresenta vantagens notveis
em relao necessidade de ajustar o plano variao de disponibilidade
de recursos e necessidades da situao.
385
REQUISITOS DE UMA ESTRUTURA REGULAR NO PLANO SITUACIONAL
RECURSIVIDADE
1 REQUISITO
O universo de produo deve estar divido

em mdulos e os mdulos em submdu
los at chegar unidade mnima neces
sria para a preciso da estrutura da
produo.
PLENITUDE
2" REQUISITO
Os mdulos que compem o universo de

produo devem esgotar a totalidade do
mesmo, sem deixar espaos indefinidos
ou superpostos ambiguamente.
INTERSECO BEM DEFINIDA
3" REQUISITO
01
Se h interseces dos mdulos que

compem o universo do plano, elas devem
corresponder a submdulos. Todo mdulo
deve ter fronteiras bem definidas.
4" REQUISITO
RESP. 2
RESP. 1
RESP. 3
RESPONSABILIDADE INSTITUCIONAL DEFINIDA
RESP. 4
Em algum ntvel de recursividade, os m

dulos ou submdulos devem ter institui
es ou unidades organizacionais bem
definidas.
RESP. 5
COORDENAO PARA AS INTERSECES
5 ' REQUSITO
COORDENADOR
Se ocorrer uma interseco de mdulos

num nvel recursivo, dever haver meca
nismo de coordenao no nvel recursivo
imediatamente superior.
386
Para realizar esse ajuste, a estrutura m odular por operaes per

m ite as seguintes vias:
i.
ajuste dos recursos atribuidos a cada m dulo e da dimenso de

seus produtos. Esse ajuste por redim ensionam ento pode fazer-se aum entando a eficiencia para m anter ou elevar o nivel
de produo ou adaptando o nvel de produo mudana dos
recursos atribudos, m antendo constante a eficiencia;
ii.
ajuste de desenho dos m dulos e de suas relaes de conexo.

um ajuste qualitativo, derivado da necessidade de m anter ou
aum entar a eficcia de um a ou vrias operaes inter-relacionadas, ao m udar as circunstancias que fundam entaram seu de
senho original. Em geral esse ajuste est relacionado com as
mudanas nos ns crticos que causam os problem as;
iii.
ajuste do nm ero de m dulos; um ajuste drstico pelo qual

so suprimidas ou criadas operaes. Trata-se de um ajuste
que polariza as foras em qualquer um a das alternativas. No
caso da criao de novas operaes, haver sem pre concor
rncia pelos recursos; no caso de supresso, surge a resistncia
dos afetados. O sistema de oram ento base zero um caso
extrem o de aplicao dessa via no mbito econmico;
iv. ajuste da seqncia de execuo dos m dulos. um ajuste di

nmico, que se fundam enta no fato de que a viabilidade .a si
tuao e o efeito das operaes sobre os problem as no so in
dependentes do lugar que elas ocupam na trajetria ou cadeia
tem poral de produo de eventos. C onseqentem ente, quan
do m uda a situao pode ser necessrio alterar a estrutura das
trajetrias planejadas, adiando algumas operaes e antecipan
do outras.
Segue-se, prxim a pgina, representao grfica das quatro vias
de ajuste da estrutura m odular do plano.
j.
0 Desenho Econmico: como deve ser a economia
C ertam ente, o econmico desem penha papel destacado nos p ro

cessos de governo e planejamento. Os recursos econmicos so, em
387
AJUSTE DE UMA ESTRUTURA MODULAR PERANTE VARIANTES

DO PLANO(REDESENHO)
a) Ajustar os recursos
assinados a cada mdulo
b) Ajustar os desenhos dos

mdulos e suas relaes
de enlace
c)
Ajustar o nmero de mdulos

1
>
3
d)
Ajustar a seqncia de
execuo dos mdulos
388
geral, um a das restries mais fortes que afetam a governabilidade do

sistema. Os objetivos econmicos incidem m arcadam ente sobre o bem estar da populao, sua qualidade de vida e sua participao nos bene
fcios resultantes do enriquecim ento de um pas.
Ademais, o processo econmico redistribui poder, liberdade e
bem -estar m aterial, conform e concentre ou dissemine o controle das
capacidades de produo e distribuio de renda.
Com o conseqncia, a dinmica econmica pode reforar ou debi
litar o sistem a dem ocrtico, pois as inter-relaes entre econmico e
poltico so m uito fortes. Inversam ente, as condies polticas criam o
espao de possibilidades do m dulo econmico.
O plano econmico, por sua vez, o mais conhecido dos planos, o
mais formalizado e aparentem ente o mais preciso e quantificvel. Na
Amrica Latina, os esforos tericos-m etodolgicos concentram -se no
planejamento econm ico, e por essa razo m uitos associam o planeja
m ento ao planejam ento econmico.
A esta altura da exposio nossa crtica s formas tradicionais de
planejamento econmico deve estar clara para o leitor. O planejam ento
econmico no eficaz se estiver isolado do planejamento poltico, pois
este ltim o o centro do processo de governo de situaes; tam pouco
eficaz o planejam ento econmico norm ativo, pois sua rigidez nega a r i
queza, a criatividade, os conflitos e a incerteza do processo social.
Mas essa crtica no desm erece em absoluto a enorm e im portncia
do processo econmico na prtica de planejamento de um ator social,
nem as contribuies do planejamento econmico norm ativo teoria do
planejam ento. H um acervo terico e um espao conquistado na prti
ca do planejam ento que deve e pode ser adaptado e recuperado. Isso
especialm ente vlido para o planejamento do governo do Estado, no
qual, por um lado, inevitvel a participao do Estado e, por outro,
essa participao deve respeitar mecanismos delicados de equilbrio di
nmico do sistem a econmico.
Planejamento econmico no sinnimo de estatism o. Enquanto
ferram enta de governo, ele pode operar com graus e meios de interven
o m uito variados.
Num extrem o, pode-se conceber um m odelo de planejamento em
que as foras dom inantes no Estado seguem atentam ente o efeito de de-
Os Quatro Momentos do Processo de Planejamento S f uac'onal
term inao das regras bsicas do jogo econmico (gero-estruturas) so

bre as acumulaes sociais, e avaliam os resultados do sistema pelas ca
ractersticas dos fluxos de produo de bens e servidos. Esse m odelo
pode operar com um nvel baixo de participao do Estado no produto
nacional, j que no entra no jogo econmico em si: m antm -se no
plano da criao das regras que o regem . Se levado a sro, esse estilo de
desenho m uito potente, pois opera sobre as geno-estruturas do sis
tem a. Ele supe, porm , um a fora social dom inante de caractersticas
m uito especiais e um sistema econmico altam ente sensvel mudana
geno-estrutural, capaz de aproveitar suas potencialidades. Supe tam
bm a vontade real de adequar as regras aos resultados almejados do
jogo social.
No outro extrem o, pode-se imaginar um modele) de planejam ento
econmico que, aps alterar drasticam ente as gef>o-estruturas, ou
deix-las intactas, procede a um controle direto do processo de acum u
lao econmica e de distribuio de renda, bens e sei vios produzidos.
Nos dois casos um m odelo em que o Estado, conduzido por uma rela
o de foras dom inante, desconfia dos resultados da dinmica do jogo
econmico e decide que deve no apenas desenhar as regras, mas parti
cipar diretam ente do jogo para assegurar o cum prim ento dos planos.
Logicamente esse modelo requer no s um alto controle das re
gras do jogo mas, principalm ente, um controle dos rnovim entos e acu
mulaes dos jogadores. o m odelo de planejam ento de um jogo rigi
dam ente controlado.
A pergunta que esses dois extrem os procuram responder no se o
Estado deve controlar o sistema, mas um a outra: com o e onde controlar
o sistema? Em suas regras ou no prprio jogo?
Entre as duas posies cabem todas as graduaes possveis, que
observamos no m undo real. Nessas graduaes comt>inam-se de forma
diversa trs variveis:
i.
m aior ou m enor velocidade de ajuste (retroalim entao) das

regras do jogo aos resultados do sistema, cCmparando-os com
a norm a;
ii.
desenho das regras baseado num desenvolvim ento livre do

jgo;
390
iii.
controle direto do jogo a partir de um desenho das regras.
certo que por trs dessas respostas prticas perm anecem pergun
tas. Estamos satisfeitos com nosso m odelo econmico? Qual nossa situao-objetivo no mbito econmico? As geno-estruturas econmicas
vigentes perm item alcanar nossa situao-objetivo? Q ue projetos e
operaes econmicas so necessrios? Q uantos recursos econmicos
requerem os projetos e as operaes do plano? Quais so os requisitos
do equilbrio econmico no horizonte de tem po do plano? Quais so as
relaes entre eficcia poltica e eficcia econmica? O plano factvel
do ponto de vista econmico?
No plano econmico e no m om ento norm ativo surge a necessidade
de definir a direcionalidade, com suas naturais implicaes sobre as aspi
raes definidas como objetivos e o padro ou estilo de desenvolvim en
to capaz de alcan-los.
O desenho direcional do plano econmico coloca, pelo m enos,
quatro grandes temas:
(a)
o m odelo econmico, definido pela especificidade das relaes

entre as geno-estruturas, as acumulaes econmicas e os flu
xos de produo de bens e servios. Esse m odelo define o es
pao das possibilidades eficazes do m odelo de planejamento;
(b) o m odelo de desenvolvim ento, definido pelas relaes entre

as acumulaes econmicas e os fluxos de produo de bens e
servios, e sua interseco na economia mundial;
(c)
o padro de distribuio econmica, definido pelas p ro p o r

es em que as foras sociais e os grupos populacionais apro
priam -se das acumulaes e dos fluxos, e com o esse conflito
resolve-se no equilbrio m acroeconm ico, setorial e regional;
(d) o estilo de associao entre o m odelo econm ico e o m odelo

poltico, definido pelas relaes entre poder econm ico e p o
der poltico que sustentam as relaes de foras.
Esses quatro grandes temas esto sem pre presentes no plano e re
ferem -se a problem as filosficos, ticos e ideolgicos da teoria social em
geral e da teoria econmica em particular.
(a)
391
O desenho do m odelo econmico.
Esse o ponto chave para a resposta de todas as questes seguintes.

A pergunta central aqui : as regras do jogo geram um espao de possi
bilidades consistente com as capacidades produtivas do sistema e as res
tries do espao de resultados sociais procurados?
Esta pergunta envolve, de fato, outras duas:
i.
ii.
O espao de liberdade e motivaes demarcado pelas geno-es

truturas prtico do ponto de vista das possibilidades, voca
es e restries de produo do sistema? Esse espao am
plo, porm inaproveitvel ou desaproveitado? E estreito e
com prim e as foras produtivas do sistema? E possvel criar es
sas vocaes? Em que prazo? Explora as condies do cenrio
internacional ou choca-se com elas?
A dinmica do aproveitam ento da vitalidade gerada pelas geno-estruturas produz um a m odalidade de acumulao econ
mica que a concentra em poucas mos? Essa dinmica resolve
os problem as sociais? Distribui poder, liberdade e renda de
form a eqitativa?
Essas duas perguntas conflituosas expressam a concorrncia entre

dois critrios: a gerao de um a dinmica criativa (DC) e eqidade econmica-poltica (EEP).
O Grfico m ostra um a curva de transform ao de criatividade em
eqidade e dois desenhos possveis de geno-estruturas. O desenho A l ,
que privilegia a criatividade, e o desenho B l, que privilegia a eqidade.
Ambos respondem a valoraes distintas da criatividade e da eqidade.
Deve-se tam bm explorar a possibilidade de o ponto Bl deslocar-se
para BO, com o nvel Po de produo nacional inferior a P I .
Essa curva de transform ao expressa claram ente o processo de in
tercm bio de problem as em nvel do m acroproblem a social. Se enfrento
o problem a de eqidade, gero menos criatividade e dinamismo no sis
tem a. Se enfrento o problem a de liberar as foras produtivas e a criati
vidade individual, gero m aior desigualdade. Q ue valor tem para a popu
lao o problem a da eqidade? Q ue valor tem a criatividade? A resposta
a essas perguntas explica o ngulo das linhas tangentes curva de trans
formao nos pontos A l e B l .
392
O sistema com pletam ente livre de travas s capacidades de ao

dos indivduos gera um a dinmica agressiva de mudanas em todos os
campos: ciencias, cultura, economia, organizaes, sistemas, ideologias,
etc., mas m ultiplica no nivel social as desigualdades das capacidades in
dividuais, pois essas so acumulativas ao longo do tem po e transversais
em todos os domnios situacionais. A concentrao econmica concen
tra o poder poltico, o qual, concentrado, concentra a propriedade; um
grupo social concentra a propriedade hoje, e isso perm ite-lhe concen
trar ainda mais amanh. Esse o ponto A sobre a linha O A , no qual
consegue-se o mximo de criatividade com sacrifcio total da eqidade.
J o sistema rigidam ente regulado para produzir igualdade
econmica, num a prim eira e longa etapa de transio, concentra o po
der poltico com o meio para produzir mudana das geno-estruturas;
isso tende a congelar e restringir a distribuio de poder e liberdade. Ou
o despotism o ilustrado, cheio de boas intenes, ou o despotism o
puro, que busca o poder pelo poder. Em essncia, o excesso de contro
le inibe a criatividade e a dinmica de mudana, produz passividade e
hipervaloriza a segurana. E o ponto B sobre a linha OB, no qual a eqi
dade m xima e a criatividade fica reduzida ao mnim o.
393
O desenho do m odelo econmico deve procurar o equilibrio entre

criatividade dinmica e eqidade social. o contedo das regras bsicas
do sistema que define esse equilibrio.
(b)
O m o delo de desenvolvim ento.
No espao perm itido pelo m odelo econm ico, uma sociedade por
um lado opta e, por outro, arrastada para um m odelo de desenvolvi
m ento.
O m odelo de desenvolvim ento um m odelo do processo de acu
mulao e reproduo do sistema econm ico. Caracteriza-se pelos m
bitos produtivos em que se concentra a acumulao, pelas foras e gru
pos sociais que a controlam , pelos m ercados de destino da produo re
sultante da acumulao econmica e pelo tipo de financiamento desse
processo de acumulao.
A chave desse processo de acumulao o investim ento, no ne
cessariamente em capacidades materiais de produo. Muitas vezes o
que define o processo de acumulao o investim ento em cincias,
tcnicas, treinam ento de recursos hum anos e criao de capacidades de
governo, organizao, planejamento e gerncia.
Esse processo de acumulao assume caractersticas diversas con
form e seja predom inante a dinmica da dem anda interna ou da externa,
conform e adote um a agressividade de oferta ou de demanda. O proces
so de acumulao um processo de criao e aproveitam ento de opor
tunidades. A natureza dessas oportunidades marca o processo de acu
mulao.
(c)
O padro de distribuio econmica.
E a form a pela qual se resolve o conflito pela apropriao das acu

mulaes econmicas da produo. D entro do espao estabelecido pelas
geno-estruturas, o desenho econmico pode estabelecer subsistemas,
norm as, instituies e organizaes que privilegiam as possibilidades de
acumulao econmica e de negociao de preos em certos m ercados,
e proceder de forma inversa em outros.
O sistema tributrio-fiscal desem penha, em geral, um papel deli
m itador do espao de m aior probabilidade de resultados na distribuio
do produto. Ele pode reforar ou atenuar a concentrao da proprie-
394
dade e da renda. Gera-se, assim, o padro de distribuio do m odelo

econmico. Esse padro gera a maioria dos problem as sociais e a base
do processo de intercam bio de problem as.
A disputa pela apropriao das acumulaes e do produto cria urna
serie de problem as m acroeconm icos, setoriais, regionais e entre gru
pos sociais. Esses problem as foram , at agora, o centro do planejamento
econmico. Os chamados m todos de planejamento econmico cum
prem um papel im portante na simulao do equilbrio m acroeconm ico
e de suas condies, sob diferentes hipteses de acumulao e distribui
o do p ro duto nacional. Mas esses m todos devem ser adaptados s
particularidades do planejamento situacional, tendo em vista sua articu
lao com um a teoria mais geral do planejamento da ao de governo.
(d)
O estilo de associao entre o m odelo econm ico e o m odelo

poltico.
A articulao do econmico com o poltico d-se nos trs planos situacionais: geno-estruturas, acumulaes sociais e fluxos de produo.
As particularidades dessa articulao dependero das bases dos poderes
econmico e poltico.
Num extrem o, as bases desses poderes so idnticas; em outro ex
trem o, possvel conceber um alto grau de autonom ia do poder polti
co em relao ao econmico.
No plano dos fluxos de produo, esses modelos tm suas contra
partidas em casos onde a estabilidade e a fora do sistema poltico con
dicionam o desenvolvim ento do processo econm ico, e outros onde a
fora do m odelo econmico sobrepe-se instabilidade da situao p o
ltica.
(e)
A adaptao do planejamento econm ico ao marco terico do

planejamento situacional.
O planejam ento econmico norm ativo pode-se adaptar aos requisi

tos do m om ento norm ativo do planejamento situacional, a fim de dis
por de um m todo de planejamento econmico coerente com o plane
jam ento econmico norm ativo.
O objetivo deste texto no o planejamento econm ico; seus m
todos no so tratados aqui com profundidade. Tam pouco podem os
395
deixar de tratar desse tem a, mesmo que em linhas m uito gerais. Iremos
supor que os m todos de planejamento econmico so conhecidos, ou
que o podem ser p o r outras vias. Com base neste pressuposto explicita
rem os o tipo de adaptaes que, em nossa opinio, o planejamento
econmico norm ativo requer.
As adaptaes essenciais so esboadas a seguir:
i.
conceber o planejamento econmico norm ativo como m o

m ento norm ativo do aspecto econmico do planejamento si
tuacional, o que implica reconhecer o conceito de situao
como categoria que contm a unidade do processo de governo
em todos os domnios da realidade (poltico, econmico,
etc.); adaptar-se s exigncias da estrutura m odular do plano,
utilizando as categorias de problem as e operaes; flexibilizar
a considerao do tem po no planejam ento; assumir consisten
tem ente a distino entre problem as e operaes bem -estruturadas e problem as e operaes quase-estruturadas; fazer do
processo de planejamento por m dulos um a alternativa ao
congelam ento do plano num livro; fazer prevalecer a dinmica
do processo de clculo (que passa pelos m om entos explicati
vo, norm ativo, estratgico e ttico-operacional) sobre o con
ceito de plano com o um produto acabado; adotar bases de cl
culo sobre o futuro suficientem ente potentes para tratar a in
certeza maldefinida, o que exige que a capacidade de predio
seja acompanhada das capacidades de previso, de reao veloz
frente s surpresas e de aprendizagem com a histria recente,
alm de pressupor o resgate do presente para o planejam ento,
a fim de fazer a mediao entre conhecim ento e ao;
ii.
reconstruir o diagnstico do planejam ento econmico no in

terior do m om ento explicativo do planejamento situacional, o
que implica reconhecer a existncia de oponentes que tm
planos econmicos parcialm ente conflitantes, explicar situad onalm ente a realidade a partir dos diferentes atores sociais que
pesam no cum prim ento do plano de qualquer um deles e ado
tar como m dulos explicativos os problem as, subproblemas e
miniproblemas nos diversos espaos situacionais;
396
iii.
flexibilizar o m om ento norm ativo, adotando as categorus de

situao-objetivo, trajetrias, cenrios, opes e variantes;
trabalhando o plano global como m atriz problemas-operaes;
desenhando o program a direcional com base nos diversos ce
nrios e na idia de que o m om ento norm ativo nunca se esgo
ta e requer reviso e adaptao constantes; criando as tcnicas
de desenho e avaliao de operaes a partir dos procedim en
tos similares aos dos projetos de investim ento, valorando o
critrio de eficcia politica, descentralizando o processo de
planejamento em subplanos (mdulos O -P) e em subplanos
dos subplanos, at chegar aos m iniproblem as em seus espaos
singulares; e, finalm ente, fazendo do planejam ento uma em
presa de criao, imaginao e responsabilidade coletiva em
todos os seus nveis;
iv.
incorporar o m om ento estratgico ao planejamento econ

m ico, considerando que necessrio construir a viabilidade do
desenho norm ativo. Isso exige que as tcnicas de modelagem
econmica estejam acompanhadas por tcnicas apropriadas ao
tratam ento de processos criativos, tais como a experi
mentao num rica, a simulao hum ana, os jogos, os ensaios,
as negociaes, o estudo do cdigo operacional dos opo
nentes, e tc .;
v.
trazer o planejamento para o presente, atravs do m om ento

ttico-operacional; conceber este m om ento com o um clculo
que precede e preside a ao; eliminar as distines artificiais
entre direo, planejamento e gerncia por operaes; fazer
do plano um instrum ento de organizao para a ao; art icular
as operaes do plano com os programas oramentrios;; criar
um sistema de suporte de informao e clculo para a tom ada
de decises (salas de operaes ou de situaes); identificar o
sistema de informao com o sistema de petio e prestao
de contas por problemas e operaes, e fazer desse sistem a o
com plem ento natural do plano, um a distribuio delegaida de
responsabilidades e compromissos para a ao.
397
Todas essas mudanas so possveis e nao apresentam grandes p ro

blemas m etodolgicos.
(f)
necessrio o desenho econmico?
H quem responda negativamente a tal pergunta. H um a ideolo

gia, baseada em teorias que am putam a realidade segundo a convenincia
de seus m todos e de seu vocabulrio lim itado, que sustenta que o m er
cado basta, que o planejamento desnecessrio. Os defensores dessa
tese dizem que o m ercado planeja m elhor que qualquer planejador.
O planejam ento, no passado, restringiu-se ao planejamento econ
m ico, o qual se considerou como alternativa ao m ercado, excluindo-o.
Assim, surgiu um debate comparando as vantagens do planejamento so
cialista com as da economia de m ercado livre.
As bases desse debate so precrias e esto minadas por vrias
confuses.
Prim eiro, p o r um conceito ambguo e pouco rigoroso do que o
m ercado, as funes que cum pre e suas limitaes.
Segundo, p or um a idia rgida e estreita do que o planejam ento,
suas possibilidades e funes.
T erceiro, por um a viso dogmtica e pouco cientfica do que pode
ser o planejamento socialista.
Com o esta obra no visa o estudo do planejam ento socialista, cen
trarem os nossa ateno no mercado e no planejamento econmico p er
tinente ao sistema capitalista.
O m ercado um sistema de votaes, em que pessoas votam na
produo de determ inados bens e servios, ao m esm o tem po em que
so votados por outros que demandam trabalho. Para votar em bens
e servios usamos a renda ganha ou adquirida. Q uando somos votados
p o r aqueles que demandam nosso trabalho, ganhamos renda. Nessa
confluncia de votaes so ajustados os preos e as quantidades p ro
duzidas, e ningum pode controlar as duas variveis ao m esm o tem po.
Abstraindo as particularidades situacionais e a histria das acumulaes,
que diferenciam os votantes, podem os chamar essa funo do mercado
de relao mercantil.
O m ercado, com o relao m ercantil, um com putador social ini
gualvel, pois est perm anentem ente em contato com as necessidades
398
P oltica , P la n eja m en to e Governo
das pessoas. Esse o aspecto flexvel, gil, dem ocrtico e eficiente do

m ercado.
Mas o m ercado no expressa em forma pura a relao m ercantil,
pois ela inseparvel do conjunto de relaes sociais que se manifestam,
no m ercado, num a situao concreta. Chamemos a esse segundo aspec
to do m ercado de relao situacional, que filtra as necessidades e s
perm ite que se expressem demandas. A relao situacional pondera o
sistema de votaes, atribui um valor zero s necessidades que no
dispem de renda para converterem -se em demandas e atribui alto valor
s necessidades que, suportadas por altas rendas, pressionam o m erca
do. Assim, a relao m ercantil faz destacar o mecanismo de preos, en
quanto a relao situacional privilegia a ponderao da demanda.
Diz-se que o m ercado cum pre trs funes, que incidem sobre a
alocao de recursos:
i.
igualar a produo dem anda, com preos flexveis;
ii. efetuar um a distribuio de renda entre os votantes;
iii. estim ular a diviso do trabalho.
Essas funes im portantes no so cumpridas apenas pela relao
m ercantil, mas pelo m ercado como um todo, com o expresso das rela
es sociais sintetizadas na relao situacional. Nesse sentido a relao
m ercantil e a relao situacional constituem dois aspectos indivisveis do
m ercado com o sistema real.
Enquanto a relao mercantil expressa a dimenso dem ocrtica, a
relao situacional representa a concentrao de poder, da propriedade
e dos rendim entos que ponderam , de form a desigual, as necessidades
que a relao m ercantil deveria refletir.
Com base nessas distines, podem os discutir as relaes entre
planejamento e m ercado. O planejamento no se ope ao m ercado en
quanto relao m ercantil; pelo contrrio, deve e pode fazer uso efici
ente do sistema de votaes expresso no mecanismo de preos.
O planejam ento, no entanto, deve assumir o papel de corrigir a relao
situacional com seus efeitos distorcivos na alocao de recursos, na
distribuio de renda e nas relaes de poder.
C onseqentem ente, a prim eira funo do planejam ento em relao
ao m ercado corrigir os efeitos das desigualdades, que afastam as ne
cessidades das demandas.
399
O m ercado , fundam entalm ente, um a instituio de eficcia sin

crnica. Em outras palavras, a relao m ercantil opera eficazmente, ofe
recendo sinais dos problem as econmicos em curto prazo. Mas as deci
ses de investim ento que hoje determ inam alocao de recursos em
m edio prazo exigem sinais de eficcia diacrnica. A relao m ercantil
no detecta bem os problem as que hoje so apenas potenciais e podem
m aterializar-se no futuro como um encontro desfavorvel de ten d en
cias. S o planejam ento pode detectar a tem po os problem as potenciais.
Por conseguinte, um a segunda razo que gera a necessidade de pla
nejam ento est nas deficiencias do mecanismo de preos em oferecer
sinais adequados para os problem as potenciais.
Q uando dizemos que o mercado eficiente enquanto relao m er
cantil, estamos afirmando que ele consegue o chamado tim o de Pareto,
ou seja, um a situao em que nenhum indivduo no sistema pode enriquecer-se sem que outro em pobrea. No entanto, o tim o de Pareto
supe, entre outras coisas, o pleno em prego do recurso mais escasso,
aspirao que o m ero funcionam ento livre do mercado incapaz de re a
lizar.
Assim, aparece um a terceira razo para defender a articulao do
planejam ento com o m ercado: prom over a regulao m acroeconm ica
do sistem a, a fim de alcanar um ritm o de crescim ento adequado e um
em prego razovel dos recursos mais escassos.
Por ltim o, o m ercado distorcido pela distribuio desigual da
propriedade, e sua vigencia no assegura boa distribuio de renda.
A quarta razo que podem os apontar para que m ercado e planeja
m ento com plem entem -se reside, ento, na necessidade poltica de al
canar graus razoveis de democracia econmica.
O m ercado urna grande ajuda, mas no resolve todos os proble
mas. E necessrio evitar que se transfiram para a prtica os fanatismos
tericos, baseados num excesso de pressupostos tericos. Na realidade,
as investigaes tericas mais rigorosas e profundas sobre o equilibrio
geral no m ercado deixam um imenso espao para grandes dvidas.
Peter Alien, num trabalho bastante provocador, dem onstra com o o
equilibrio entre oferta e dem anda no m ercado depende de pressupostos
da teoria econmica dom inante que no existem no m ercado real, tais
com o inexistencia de no-linearidades nas equaes de equilibrio geral,
400
isto , a inexistncia de economias de escala na produo de bens, por

exem plo, a insignificncia do tem po de reao dos agentes econmicos e
a considerao de um sistema sem histria, isto , sem vantagens j
adquiridas para alguns e desvantagens para outros. (P.M . Alien, The
Evolutionary Paradigm o f Dissipative Structures, 1981, In The
Evolutionary Vision, Ed. por E.Jantsch, W estview Press).
A questo da historicidade de grande im portncia, porque indica
um exem plo de amputao da realidade feita com tanta elegncia m ate
mtica quanto simplismo. Sobre este ponto, Alien acrescenta:
(...) nosso estudo simples revela que quanto mais tarde uma em pre
sa chega ao mercado, maior o investimento inicial necessrio para
se estabelecer. Conseqentemente, qualquer que seja o equilbrio
de mercado num sistema particular, ele depender no apenas de
sua histria como tambm do tamanho dos investidores que at esse
m om ento estavam fora do mercado, (op. cit. p. 57).
(...) O fluxo de bens num determinado mercado pode ser qualitati
va e quantitativamente diferente, dependendo apenas da histria do
sistema, (op. cit. p. 57).
(...) Nosso m odelo no mostra que o mercado livre no igual
m ente aberto para todos os agentes, pois a possibilidade de implan
tao, com xito, num mercado existente depende do tamanho do
investim ento inicial que deve ser feito. (op. cit. p. 57).
No necessrio citar outros exemplos; s as simplificaes mais

toscas do equilbrio geral podem justificar o fanatismo ideolgico pelo
m ercado com o um mecanismo ao qual a razo hum ana deve ceder. O
mecanismo do m ercado um suporte para a razo hum ana, mas no sua
alternativa.
Essa discusso leva-nos a considerar trs formas principais em que
o planejam ento pode interferir positivam ente no funcionam ento do
mercado:
i.
alterando os elem entos com ponentes da relao m ercantil,

atravs de subsdios, controles de preos, taxas de cmbio,
regulam entaes para o com rcio e a produo, im postos in
diretos, etc.;
401
ii.
alterando as ponderaes das votaes dos indivduos, que

fazem aum entar a discrepncia entre necessidades humanas e
demandas de m ercado, prom ovendo mudanas na distribuio
da propriedade e da renda e nas relaes de poder atravs da
tributao direta, da poltica salarial, da distribuio da p ro
priedade e da democratizao do poder;
iii.
alterando as capacidades de financiamento e de produo a

m dio e longo prazos, atravs de polticas diretas e indiretas
de produo que enfrentem as vantagens e desvantagens his
toricam ente acumuladas no sistem a pelos diversos agentes
econmicos-sociais.
Em sntese, o planejamento deve usar e respeitar o m ercado com o

relao m ercantil, mas no deve aceitar que o m ercado, com o relao
social concreta na situao, constitua-se em alternativa vontade polti
ca do hom em , em suas aspiraes de bem -estar, progresso e liberdade.
4
O Momento Estratgico
m4
404
a.
A V iabilidade de u in Plano
O que possvel e necessrio?. Deve ser mas no pode ser. Pode

ser mas no deve ser. Este o dilema central do dirigente. O m om ento
estratgico concentra-se no clculo da articulao entre o deve ser e o
pode ser (M 3). Mas no um ajuste passivo do deve ser ao espao que
perm ite o pode ser. O deve ser dom inante e persistente no dirigente
com vontade de mudana. O centro da preocupao estratgica a an
lise da viabilidade do program a direcional do plano (M 2), mas esse cl
culo ao m esm o tem po anlise de viabilidade do arco de conjuntura no
m om ento ttico-operacional (M4) e anlise do que pode e no pode
ser vivel na situao im ediatam ente anterior ( Ml ) . Desta maneira, o
problem a da viabilidade est presente em todos os m om entos do p ro
cesso de planejam ento, em bora seja dom inante no m om ento estratgi
co.
O que significa viabilidade do program a direcional?
Em nossas propostas de planejamento situacional, significa respon
der algumas perguntas.
G rupo A:
viabilidade poltica (estando suposto o contexto econmico e orga
nizacional)
(a) Os projetos polticos so politicam ente viveis?
(b) Os projetos econmicos so politicam ente viveis?
(c) Os projetos organizacionais so politicam ente viveis?
G rupo B:
viabilidade econmica (estando suposto o contexto poltico e orga
nizacional)
(a) Os projetos polticos so econom icam ente viveis?
(b) Os projetos econmicos so econom icam ente viveis?
(c) Os projetos organizacionais so econom icam ente viveis?
G rupo C:
viabilidade institucional-organizacional (estando suposto o contex
to poltico e econmico)
405
(a) Os projetos polticos so organizacionalmente viveis?

(b) Os projetos econmicos so organizacionalmente viveis?
(c) Os projetos organizacionais so organizacionalmente viveis?
G rupo D:
viabilidade de sntese (simultaneidade de planos)
(a) Qual a viabilidade, hoje, do program a direcional?
(b) Podem os construir a viabilidade do program a direcional no
horizonte de tem po do plano?
Estas perguntas apontam para a dialtica entre o necessrio, o pos
svel e a criao de possibilidades. O m om ento estratgico deve tentar
respond-las, considerando que nos processos criativos nada pode estar
assegurado quanto ao futuro. Em outras palavras, o problem a da viabili
dade poltica um problem a quase-estruturado e, por conseguinte,
irredutvel a um sistema de equaes estruturadas num m odelo poltico
m atem tico de soluo precisa e certa.
Vejamos o significado dessas perguntas.
Cada um a delas tem por trs outras trs.
Por exem plo, a pergunta A-a (Os projetos polticos so politica
m ente viveis?) pode ser interpretada de trs formas com plem entares:
i.
Tem os capacidade poltica de produzir o projeto poltico X?

Podemos faz-lo? (Capacidade ou viabilidade de deciso).
ii.
Tem os capacidade poltica de operar bem o projeto poltico

X? O desenho do projeto X o perm ite? (Capacidade ou viabi
lidade operacional).
iii.
Tem os poder poltico para que o projeto poltico X opere estavelm ente? Podemos m ant-lo operando sem que pouco
tem po depois tenham os de voltar atrs? (Viabilidade de p er
manncia) .
A cada um a dessas perguntas corresponde um tipo particular de

anlise de viabilidade. Com efeito, no s devemos responder se pode
mos tom ar a deciso sobre algo e faz-lo form alm ente, mas tam bm se
esse algo funcionar na realidade, com eficcia, e se esse funcionam ento
no ser efm ero.
406
Estas trs dimenses da palavra viabilidade perm item precisar seu

significado. Um projeto de ao (ou uma operao) vivel para ns se:
(a) podem os decidir sobre sua produo;
(b) podem os fazer com que opere eficazmente na realidade;
(c) podem os fazer com que sua operao tenha um a durao efici
ente em relao a seu propsito.
Estando suposta a factibilidade cientfico-tcnica das aes analisa
das, as respostas sobre essas capacidades abrangem , pelo m enos, as di
m enses poltica, econmica e organizacional.
Ao cruzarmos, num a m atriz, as dimenses da viabilidade (poltica,
econmica e organizacional) com os planos de eficcia da viabilidade
(deciso, operao e perm anncia), damo-nos conta da com plexidade da
anlise da viabilidade com plexidade que , ao m esm o tem po, debili
dade, com o verem os mais adiante.
Esta m atriz indica com um X as provas que so pertinentes e com

um NO as provas que no tm sentido. Por exem plo, a viabilidade de
deciso sem pre uma viabilidade poltica, e no tem sentido o conceito
de viabilidade econmica de deciso. O mesmo ocorre com a viabilidade
organizacional da deciso, e tam bm no tem sentido a viabilidade ope
racional instvel, pois da essncia de uma organizao a sua perm a
nncia e estabilidade no cum prim ento eficaz de uma funo.
407
N ote-se que nos trs grupos de perguntas (A, B e C) esto desta

cadas aquelas em que o recurso escasso considerado meio pertence ao
m esm o mbito que define a natureza do projeto examinado. Assim, referim o-nos escassez de poder para realizar projetos politicos, escas
sez de capacidades organizacionais para realizar projetos de reform a o r
ganizacional e escassez de recursos econmicos para realizar projetos
econmicos.
As perguntas destacadas so as seguintes:
(A-a)
Os projetos polticos so politicam ente viveis? (Temos

capacidade poltica de produzir o projeto poltico X, fazer
com que opere com eficcia e tenha estabilidade?);
(B-b)
Os projetos econmicos so econom icam ente viveis?

(Temos capacidade econmica para realizar o projeto eco
nm ico Z, fazer com que seja rentvel e tenha perm ann
cia?);
(C-c)
Os projetos organizacionais so organizacionalmente vi

veis? (Temos capacidade organizacional para nos reorgani
zar e fazer com que as novas organizaes operem com es
tabilidade?).
Estas trs perguntas referem -se s incapacidades internas que po

dem afetar um ator social. As outras seis perguntas referem -se s inca
pacidades econmicas e organizacionais para abordar projetos polticos,
incapacidades polticas e organizacionais para abordar projetos econm i
cos e incapacidades polticas e econmicas para abordar projetos organ
izacionais.
As perguntas sobre incapacidades internas colocam problem as de
difcil soluo, pois constituem crculos viciosos: algo com o iar a si
prprio puxando os prprios cabelos.
Com o pode se organizar um ator social que no tem capacidade o r
ganizacional e que, portanto, est situacionalmente cego para tom ar
conscincia de sua prpria deficincia?
Com o pode crescer a economia de um pas cuja debilidade a es
cassez de recursos econmicos? Com o poder ter poder poltico um
ator social que no pesa nas relaes de foras?
408
P o ltic a , P lanejam ento e G overno
Estas perguntas sugerem impossibilidades. Pelo contrrio, as gran

des mudanas na histria constituem rupturas desse tipo de crculo vici
oso. A pergunta-chave : com o se rom pem esses circulos viciosos? Este
exatam ente um dos tem as centrais da anlise de viabilidade.
Frente s restries que a situao im pe aos atores sociais cabem
trs posies: aceitar as restries e limitar-se ao que hoje vivel; su
perar as restries, aum entando os recursos escassos; ou ignor-las,
agindo com o se elas no existissem.
No prim eiro caso, as tendncias situacionais prevalecem sobre a
passividade do ator social; no segundo, trata-se de construir a viabili
dade do plano m ediante estratgias politicas, econmicas e organizaci
onais que exigem vontade de mudana. O terceiro caso identifica-se
com a aventura poltica, a inflao, os desequilbrios econmicos e a im
potncia organizacional.
O conceito de aventura poltica m erece, no entanto, alguns co
m entrios. Nos processos criativos com problem as quase-estruturados
m uito difcil assegurar que um a operao que aparentem ente ignora as
restries mais elem entares sem pre uma aventura poltica. A histria
est cheia de aventuras polticas que fracassam num curto horizonte de
tem po. No entanto, num processo mais longo, elas constroem a viabili
dade de projetos bem -sucedidos. Seria a aventura, por vezes, um tipo
de sacrifcio de lenta maturao?
Domnios
Vias
possveis
Poltica
Econmica
Organizacional
1.
aceitar as
restries
domnio das
tendncias
polticas
domnio das
tendncias
economicas
domnio das
tendncias
organizacional
2.
superar as
restries
estratgia
poltica
estratgia
economica
estratgia
organizacional
3.
ignorar as
restries
aventura
poltica
inflao e
desequilbrios
econmicos
impotncia
organizacional
b.
409
Estratgias de Construo de Viabilidade
T endo-se optado por reconhecer as restries e procurar um a via

para aum entar os recursos escassos, surge o problem a de conceber uma
estratgia. Em grandes linhas, as possibilidades sc:
estratgias de cooperao com outros atores sociais;
estratgias de cooptao de atores sociais;
estratgias de conflito com outros atores sociais.
A cooperao supe negociaes para acordar vias com uns de ao.

Os atores cedem parte de seus interesses em troca do resultado espera
do com o conseqncia da ao concertada.
A cooptao, p or sua vez, implica que um ator social ganhe a von
tade de outros atores para sua prpria posio, seja pelo seu peso com o
centro poltico, pelo peso de sua argumentao ou pela fora de sua
ideologia.
MATRIZ DE ESTRATGIAS DOS ATORES A 1 . A 2 E A3
410
O conflito visa diminuir o peso relativo da fora dos atores com in

teresses contrrios.
A cooperao, a cooptao e o conflito no so excludentes na es
tratgia de um ator social, pois essas vias estratgicas so relativas a v
rios outros atores sociais e aos diversos projetos e operaes que fazem
parte dos program as direcionais dos atores sociais relevantes. As com bi
naes possveis dessas vias so mltiplas e complexas; elas podem
ocorrer no interior de um ator (luta entre tendncias) e entre diferentes
atores sociais.
Em teoria, podem os com binar os trs tipos de estratgia para n
atores sociais e j projetos de ao. As possibilidades so ainda maiores se
os projetos de ao forem desagregados em subm dulos e os atores so
ciais em tendncias.
/
ESTRATEGIAS NAS PERSPECTIVAS DE A 1,A 2
C00PERA0
P]
C00PTAC0
P2
CONFLITO
P3
E A3
P l. P 2 . P 3
Pode-se observar, nas matrizes que se seguem, com o os atores Al

e A2 adotam estratgias de cooperao no projeto PI e de cooptao no
projeto P2.
411
O conflito aparece sob ferinas distintas. H estratgias de conflito

entre A l e A2 quanto ao projeto P3 e entre A l e A3 em todos os p ro
jetos.
Na perspectiva de A2, h estratgias de cooperao e cooptao
com A l nos projetos P1 e P2 e estratgias de conflito com A l no proje
to P3 e com A3 nos projetos PI e P2.
Na perspectiva de A3 no h estratgias de cooperao e cooptao
com os demais atores, um a vez que A3 est em conflito com estes em
todos os projetos.
c.
Teoras Sobre a Cooperao e o Conflito
Jogar um a form a de conhecer a realidade e suas possibilidades.

Ao procurarm os um a teoria bem -estruturada para tratar da cooperao
e do conflito entre atores sociais encontrarem os a teora de jogos, com
seu im pressionante desenvolvim ento. Se necessitamos de um m todo
mais livre, flexvel e adequado aos problem as quase-estruturados, p o
dem os re co rre r ao jogo que tem origem no kriegspiel alemo (jogo de
guerra), e que na cultura inglesa denom ina-se gaming.
O jogo um a tcnica de anlise sem fundam entos tericos m uito
rigorosos, porm m uito interessante. Nossa convico de que o jogo,
em suas diversas m odalidades, especialm ente na form a livre, ganhar
terren o m edida que possamos construir-lhe um a base terica mais s
lida (veja On Free-Form Gaming, W illiam M. Jones, R A N D /N -2322R C , 1985, e m eu livro Jogos, C. M atus, M im eo, 1985).
A te o ria -mais formalizada sobre a cooperao e o conflito a teoria
de jogos, que coloca com o um problem a bem -estruturado algo que, em
sua essncia, quase-estruturado: a interao entre atores criativos. A
teoria de jogos no deve ser confundida com o jogo, com o j foi dito em
outras partes deste livro. A teoria de jogos um a teoria m atem tica
bem -estruturada, enquanto o jogo uma form a de simulao hum ana
quase-estruturada.
No entanto, para os propsitos desta discusso, usarem os breve
m ente os elem entos da teoria de jogos por razes estritam ente pedag
gicas, a fim de explorar as caractersticas dos casos de interao hum ana
que tendem cooperao em relao queles que tendem ao conflito.
412
A teoria de jogos realizou extensas anlises sobre esse tem a. Entre

os estudos mais conhecidos e profundos esto os de J. Von N eum ann e
O . M orgenstein (1944), T heory o f Games and Econom ic Behaviour,
Princeton Univ. Press; o de T. Schelling, A Estratgia do C onflito
(1960), Harvard University Press (Tecnos, 1964) e a obra notvel e
prolfica de M artin Shubick, em especial Game Theory In the Social
Sciences, MIT Press, 1984.
De form a simplificada e seguindo os autores m encionados, poder
amos dizer que a rica literatura sobre a teoria de jogos distingue os se
guintes tipos:
i.
Em relao ao tem po:
ii.
Em relao natureza da interao:
iii.
jogos instantneos (de um s m ovim ento);

jogos seqenciais, ou superjogos.
jogos de cooperao (soma distinta de zero);

jogos de conflito;
jogos m istos.
Em relao ao nm ero de jogadores:
jogos bilaterais (dois oponentes);
jogos m ultilaterais (vrios oponentes).

Interessa-nos, de acordo com o propsito desta introduo, os jo
gos segundo a natureza da interao. Sobre este ponto a teoria de jogos
distingue, pelo m enos, as seguintes classes:
de coordenao
de cooperao
de presso
de credibilidade
Jogos
mistos
de conflito
413
Jogos de Cooperao
O jogo de cooperao aquele em que todos os jogadores ganham
com a cooperao e todos perdem com o conflito. So jogos com soma
distinta de zero, ou seja, som a positiva ou negativa.
A cooperao um a forma de interao m uito com plexa e variada.
Ela com preende as tentativas de coordenao sem possibilidades de co
municao, coordenao com comunicao aberta, negociaes, coor
denao de planos, formao de coalizes em jogos com mais de dois
oponentes, certas formas de desafio, comunicao de ameaas, dissua
so, acordos baseados na credibilidade, etc. Em geral, esses jogos im pli
cam ao conjunta e coalizes.
Apesar dessa enorm e variedade de jogos possveis, h um a tipologia
que caracteriza, em abstrato, os casos principais. Consiste em distinguir
entre jogos de coordenao, jogos de presso (chicken games) e jogos
de credibilidade (do tipo dilema do prisioneiro).
O jogo de coordenao
Suponhamos dois atores, eu e tu, que juntos fazem maioria no
Parlam ento, mas separados so derrotados pelas outras foras. Eu deseja
fazer aprovar um projeto que enfrenta o problem a A e tu um projeto
que enfrenta o problem a B.
Os dois projetos tm amplas reas de coincidncia, mas um mais
radical que o outro. Eu atribui um alto valor a A, enquanto tu atribui
um alto valor a B. H, portanto, um conflito entre eles, mas esse confli
to estar subordinado necessidade de coordenao. Se som arem seus
votos eles podero fazer aprovar A ou B, e ambos podero realizar um
intercm bio favorvel de problem as. Se dividirem seus votos no apro
vam nem A nem B, com o que o valor dos problem as no-resolvidos
no diminui para eles.
Para construir a matriz do jogo usaremos as seguintes convenes:
Se um ator no consegue nenhum benefcio no jogo, o valor

deste resultado zero (0); se obtm o m xim o, o valor 2;
se consegue algo positivo, m esm o no sendo o tim o, o va
lor 1.
414
O nm ero antes da vrgula indica o resultado para eu, e aps a

vrgula o resultado para TU .
MATRIZ DE UM JO G O DE COORDENAO
TU
Vota por A
Vota por B
Vota por A
2, 1
0, 0
Vota por B
0, 0
1, 2
N este caso, h certam ente tendncias coordenao para alcanar

os valores (2,1) ou (1,2). A cooperao m uito mais benfica que o
conflito.
O jogo de presso
Neste jogo um dos atores assume que o outro deve ceder, e, para
que isto ocorra, deve m anter suas posies at o fim, porm sem chegar
ao conflito, j que este penaliza a ambos. O prim eiro que cede o que
abre caminho soluo cooperativa do jogo, e ele quem paga o custo
da abertura. E isto que faz prolongar o jogo at atingir uma tenso ex
trem a. N a literatura sobre teoria de jogos este caso chamado chickert
gam e, um a aluso ao jogo-desafio enfrentado por James Dean no filme
Juventude Transviada; o que cede prim eiro chicken.
Um jogo histrico deste tipo ocorreu em outubro de 1962 entre
Estados Unidos (Kennedy) e Unio Sovitica (Khruschev), conhecido
como A Crise dos Msseis, em Cuba. Recorde-se o livro j citado de
G. Allison.
um jogo em que nenhum dos oponentes pode ceder com pleta
m ente, pois seu custo seria m uito alto; s podem ceder no que estri
tam ente necessrio, para desviar a soluo do jogo do custo extrem o do
conflito para a cooperao. A cooperao, aqui, no uma soluo
tim a para ningum; apenas uma soluo satisfatria.
415
MATRIZ DE UM JO G O DE PRESSO
Khrushchev (TU)
Kennedy
(YO)
Vota por A
Vota por B
Cede
2, 2
3, 1
No cede
1, 3
0, 0
(guerra)
A casa no cede/no cede tem um valor (0,0), que representa a

pior das situaes: a guerra nuclear, em que todos perdem . A casa (2,2)
indica a negociao, qual se chega apenas porque um dos oponentes d
o prim eiro passo, interpretado como cede pelo seu oponente. Neste
caso, a escala em pregada 3 ,2 ,1 ,0 .
O jogo de credibilidade
Este tipo de jogo ficou famoso com o nom e de Jogo do Dilema dos
Prisioneiros. O professor Schelling (A Estratgia do Conflito, p. 119)
coloca o problem a desta forma:
Existe uma verso do dilema dos prisioneiros para este jogo: dois
cmplices so presos antes de poderem combinar um libi. So in
terrogados separadamente e devem fazer coincidir os libis que in
ventam, caso contrrio sero considerados culpados. Pode-se cons
truir uma variante supondo-se que a confisso d lugar a unia pena
mais leve que a culpa no-confessada. Cada jogador dispe de uma
estratgia mnima" de confisso, e deve considerar qual libi cons
titui a m elhor estratgia entre as que pode escolher, caso queira re
correr a alguma; deve tambm considerar at que ponto o libi
bom (no que se refere probabilidade de coincidir com o libi do
companheiro) e se coincidem na deciso de adotar algum.
Um jogo do m esm o tipo, porm mais eloqente, o apresentado

por Ian McLean (Public Choice, Blackwell, 1987, p. 131). E um jogo
416
em que a Unio Sovitica e os Estados Unidos negociam um acordo de

controle e proibio de experincias nucleares, na ausncia de um a au
toridade internacional com capacidade real de fazer respeitar o acordo.
MATRIZ DE UM JO G O DE CREDIBILIDADE
URSS (TU)
Respeita
o acordo
Burla
o acordo
Respeita
o acordo
2, 2
0, 3
Burla
o acordo
3, 0
1, 1
Este um jogo de credibilidade porque o acordo s possvel se

resultar num benefcio m aior para ambos; esse clculo gera a vontade de
cum prir o acordo.
Os jogos de credibilidade adquirem sua dimenso real num a se
qncia de jogos, porque a tentao de burlar o acordo alta quando o
encontro entre os oponentes nico, no voltando a se repetir. Nos
jogos de um s m ovim ento a burla predom ina sobre a cooperao. E o
caso do indivduo que vende diretam ente seu autom vel de boa aparn
cia mas mal de mecnica. A tentao de vend-lo sem advertir o com
p rador m uito grande, porque a probabilidade de voltarem a encon
trar-se em outra negociao m uito baixa. J a tentao de enganar
baixa se a negociao com o outro for repetitiva: a burla afeta a credibi
lidade e dificulta futuras negociaes.
O jogo de conflito
Sob este nom e h uma gama de jogos de soma zero, ou seja, jogos
em que se eu ganho tu perdes, de forma que no existe um a soluo boa
para ambos.
Se a soluo boa para m im , ser ruim para ti. A alternativa : eu
com m eu plano e tu com o teu. No h lugar para ambos.
417
MATRIZ DE UM JOGO SIMPLES DE SOMA ZERO

Sai Coroa
Sai Cara
TU
TU
cara
coroa
cara
coroa
cara
0,1
1,0
coroa
1,0
0,1
O exem plo mais simples deste jogo a aposta cara ou coroa no

lanamento de um a m oeda. Q uem acerta ganha !.
d.
A Escolha entre Cooperao, Cooptao e Conflito
inevitvel optar por um a das vias indicadas. O estrategista deve

escolher. Com que critrios faz-se a escolha? A resposta varia conform e
se adota o ponto de vista de com o os atores sociais tom am esta deciso
na realidade concreta, ou o ponto de vista racionalista, interessado n o r
m ativam ente nos critrios mais eficazes para resolver o problem a. Na
explicao real entram em jogo fatores ideolgicos, culturais, emotivos
e circunstanciais, para alm do clculo racionalista.
Deve-se considerar tam bm que a estratgia selecionada desem pe
nha o papel de meio que diferenciar os resultados. A cooperao no
conduz ao m esm o resultado situacional que a cooptao. Ambas po
dem alcanar o m esm o objetivo particular, mas no a m esma situaoobjetivo.
Por exem plo, possvel fazer aprovar um projeto de lei no
Congresso Nacional por qualquer um a das vias, mas o contexto situaci
onal resultante ser distinto em cada um dos casos. Na estratgia de co
operao o balano das relaes, aps a negociao entre os cooperandos, ser distinto daquele em que o oponente adere sem condies
outra posio. A diferena ainda mais evidente quando se compara
qualquer um a das estratgias no-conflitantes com a de conflito, na qual
um ator vence outro.
418
Assim, no possvel com parar a eficcia relativa das diferentes

vias estratgicas como se se tratasse de meios distintos para alcanar a
m esm a situao-objetivo.
Tam pouco seria esclarecedor fazer a anlise de convenincia a
m uito curto prazo, com o, por exem plo, privilegiar ao extrem o o xito
de se alcanar a situao seguinte sem ponderar as conseqncias sobre a
situao-objetivo no horizonte de tem po do plano. Os xitos interm edi
rios tero um custo ou um benefcio mais estvel apenas se constitu
rem elos de um a cadeia de situaes que se aproxim a ou se afasta da si
tuao-objetivo. Valem aqui todas as consideraes acerca da com para
o en tre eficcia ttica e eficcia estratgica.
A escolha entre estratgias de cooperao, cooptao e conflito de
pende de trs fatores: (a) a vontade de cum prir o plano num determ i
nado prazo, apesar dos conflitos que provoca; (b) a interseco dos es
paos direcionais dos atores que pesam na situao; (c) se os projetos de
m aior valor para os atores relevantes esto situados nas interseces
com uns ou nos espaos direcionais exclusivos.
A vontade de cum prir um plano audaz e transform ador implica,
quase sem pre, certa rigidez norm ativa, que despreza a concertao com
outras foras. Essa rigidez norm ativa , freqentem ente, geradora de
conflitos, em especial nos casos de relaes de foras que guardam certo
equilbrio entre si. A alternativa rigidez norm ativa a firmeza estrat
gica que implica, ao m esm o tem po, forte vontade de cum prir o plano e
flexibilidade para negociar e realizar rodeios tticos. Dessa forma, o es
trategista no cegamente arrastado para os conflitos pela sua rigidez
ideolgica; ele escolhe o m om ento e a convenincia dos conflitos, le
vando em conta o risco de um desvio para outras situaes-objetivo.
A vontade de cum prir o plano condicionada por restries situacionais. Entre elas esto as diferentes valoraes polticas e interesses
dos atores sobre os projetos de ao em debate.
O valor de um projeto para um ator em particular sua apreciao
do papel que o projeto desempenha em seu program a direcional, na
coeso de sua fora e na ampliao da adeso popular do ator.
O interesse por um projeto de ao o signo atribudo ao valor; tal
signo pode ser de rejeio, aceitao, indiferena, etc.
419
O valor e o interesse pelos projetos de ao em debate determ inam

sua localizao nos diferentes espaos direcionais dos atores relevantes.
No Grfico que se apresenta, os projetos PI e P2 so de consenso,

enquanto que os projetos P5 e P6 so conflitantes. Os projetos P3 e
P4 situam-se nas fronteiras difusas dos espaos direcionais dos atores Al
e A2.
Os projetos PI e P2 possibilitam um a estratgia de cooptao sem
esforos para os atores. J os projetos P3 e P4 abrem caminho para uma
cooperao m ediante negociaes. Por fim, os projetos PS e P6 aparen
tem ente so abordveis apenas com estratgias de conflito.
Mas as estratgias no so independentes. Nem sem pre possivel
adotar, sim ultaneam ente ou em seqncias contguas, estratgias de co
operao, cooptao e conflito com outro ator social. Nessa questo, o
valor que os atores atriburem aos projetos desem penha um papel m uito
im portante.
420
Utilizando o exem plo do Grfico, podem os imaginar trs casos:

CASO 1: TENDNCIA AO CONFLITO
Valor dos
projetos
II
H H
H H
III
F1 H
Espao (1) de
interseco entre
A1 e A2
Espao difuso
(II) limtrofe entre
A1 e A2
espaos
direcionais
excludentes (III)
N o caso 1 predom ina a tendncia ao conflito, porque os projetos

de m aior valor para ambos os atores situam-se nos espaos direcionais
privativos dos atores.
N este caso, a zona III-A de Al e A2 so espaos onde as posies
ideolgicas e os interesses so com pletam ente divergentes, e a que se
situam os projetos P5 e P6, os de maior valor para ambos os atores.
Essa forte contradio na zona 1I1-A domina as outras zonas, como II-M
e I-B onde, em outro contexto mais favorvel, poderiam existir estra
tgias de cooperao e cooptao. A intensidade do conflito em III-A
im pede a concertao em II-M e I-B.
No caso 2, pelo contrrio, predom ina a tendncia cooperao e
cooptao, porque a zona dom inante o quadrante 1-A, onde se situam
os projetos de maior valor (PI e P2).
J os projetos P5 e P6, conflitantes, tm pouco valor para os atores
relevantes. Nesse caso, um conflito de baixa intensidade entre A l e A2
com patvel com estratgias de cooperao e cooptao entre ambos.
421

CASO 2: TENDENCIA A COOPERAO E COOPTAO
Consenso
Negociao
Conflito
II
III
Valor dos
projetos
P1
P2
alto
P3
P4
mdio
P5
P6
baixo
O caso 3 tenta m ostrar as condies em que possvel, por con

venincia dos atores A l e A2, isolar as estratgias de conflito das de co
operao e cooptao. Para isso necessrio que os projetos de conse
nso tenham um alto valor para ambos e que tal valor seja similar ao dos
projetos conflitantes.
CASO 3: TENDENCIA A ESTRATEGIAS MISTAS
Valor dos
projetos
HH
ii
ui
HH
P5
P6
alto
mdio
baixo
Nesse caso, os atores A l e A2 podem chegar a um acordo para de

lim itar o conflito aos projetos P5 e P6, prom over conjuntam ente os
projetos PI e P2 e negociar as diferenas a respeito dos projetos P3
eP 4.
422
Ao procurar critrios norm ativos-racionalistas para decidir entre

estratgias de cooperao, cooptao e conflito, verem os que haver
concorrncia entre eficcia (m aior probabilidade de xito), economia de
tem po (velocidade para alcanar os resultados), custo poltico e
econmico (eficincia baseada num a avaliao de benefcios e custos em
relao eficcia direcional) e segurana (evitar o risco de seguir um
curso de ao sem alternativas, caso haja fracasso).
As estratgias de cooperao e cooptao so suficientemente co
nhecidas. Para auxili-las foram desenvolvidas diversas tcnicas, entre as
quais cabe m encionar as tcnicas de negociao e as tcnicas de persua
so, enquanto instrum entos prticos de trabalho. J a anlise de estra
tgias de conflito poltico tem sido menos explorada no mbito do pla
nejam ento, com exceo do caso extrem o do planejam ento de guerra.
Por esse m otivo nos concentrarem os, a seguir, no estudo das estratgias
de conflito.
e.
0 Processo de Construo de Viabilidade
E possvel criar a viabilidade de um plano ou pode-se apenas anali

sar suas possibilidades?
A anlise de viabilidade o exame das possibilidades de um ator
social de construir a. viabilidade do plano a partir de um a situao con
creta. A viabilidade no est determ inada, ela est aberta nossa habili
dade estratgica. Mas nem todo plano vivel em qualquer circunstn
cia. M esm o aps esgotar nossa habilidade e nossa vontade, ainda existir
o impossvel.
O problem a dinmico da viabilidade um a questo de criao de
possibilidades. A pergunta-chave esta:
C om o pode um ator com poucos recursos realizar projetos

que exigem m uitos recursos?
A nica resposta possvel : acumulando novos recursos. Mas a

acumulao de novos recursos no problem a a ser resolvido m ediante
poderes mgicos ou divinos, com o o milagre da multiplicao dos pes e
do vinho. A acumulao de recursos s possvel m ediante estratgias
criativas persistentes, lentas, s vezes m uito custosas, sem pre em ziguezagues e alternando xitos e fracassos.
423
Nesse processo criativo, a rigidez norm ativa caminho certo para o

fracasso. necessrio adaptar os meios e os objetivos s circunstncias
de cada situao, s vezes ceder diante das restries, buscar aliados,
aplicar os meios a tem po e aproveitar cada oportunidade para ampliar o
prprio espao de liberdade, fazendo retroceder as restries.
Tudo isso deve ser feito sem que se perca a direcionalidade ltim a,
dinamicam ente eficaz; o xito deve ser alcanado no pelo dom nio da
adaptao dos objetivos ao que possvel, mas pela criao de possibili
dades que construam a viabilidade dos objetivos perseguidos.
N um a situao Si, se o espao de variedade dos fluxos de produo
possveis (EVPSi) no perm ite ao ator Al produzir o projeto P2, a con
dio bsica para construir a viabilidade de P2 que A l deve ser capaz
de desenhar e produzir antes um projeto PI vivel dentro de EPVSi,
cujos efeitos faro EVPSi m udar para EVPSj de m odo que este novo es
pao inclua em suas fronteiras o projeto P2.
( 1 ) A l : S i(G i, FEL, F L i ) ------- E V P S i-------------
P2
(2 ) P2
Si
(3 ) PI v Si
(4 ) A l:
( P2
NAO E VIVEL EM S i )
( PI E V IA V E L EM S i )
pTT sT ------- * S j( G j, F E j, F L j) ------ EVPSj
onde:
( 5 ) P2 v Sj
e a trajetria de viabilidade e':
( 6 ) P l - --------- P2
424
D esta forma, o projeto PI no surge norm ativam ente da com para

o da situao-objetivo com a situao inicial, mas da necessidade de
viabilizar a produo de P2. Essa funo interm ediria de construir a
viabilidade do projeto que segue conseguida graas m udana do es
pao vigente de variedade do possvel. PI abre caminho a P2; sem P l,
P2 invivel.
O processo de construo de viabilidade um a aproximao indi
reta do problem a, na qual certos projetos abrem caminhos para outros.
Esse processo pode ser assim formalizado.
O espao de variedade do possvel para um ator um espao de li
berdade rodeado por um espao de restries.
Assim, o processo de construo de viabilidade para Al um p ro
cesso de ampliao de sua liberdade de ao, que, em parte, restringe a
liberdade de ao dos outros atores sociais.
O processo de construo de viabilidade para P2 pode, no entanto,
no seguir a reflexo e previso do planejam ento. Podem ocorrer m u
danas no cenrio internacional, nas tendncias situacionais ou, devido a
eventos fortuitos, no prprio espao de variedade do possvel para um
ator, tornando vivel o projeto P2.
Este caso destaca outro aspecto do planejam ento estratgico:

o aproveitam ento oportuno das possibilidades abertas pela situao. As
oportunidades de ao diante das possibilidade abertas por outros atores
sociais, as tendncias situacionais e os eventos fortuitos constituem uma
425
im portante via com plem entar do esforo prprio para construir a viabi
lidade do plano.
f.
0 Necessrio, o Possvel e a Criao de Possibilidades
N em sem pre o necessrio possvel num a situao concreta. Mas a

realidade dinmica; e o necessrio pode se aproxim ar do possvel, e o
possvel pode se aproxim ar do necessrio. P ortanto, no precisamos,
obrigatoriam ente, renunciar aos objetivos que so impossveis na situa
o presente. Mas um ator social no pode propor-se objetivos sem sa
ber em que situao eles so provavelm ente possveis. Por isso, com o
conceito de situao-objetivo consegue-se m elhor preciso dos propsi
tos de um projeto de governo, pois este conceito situa os objetivos p er
seguidos no contexto de um a situao futura.
A situao-objetivo um m arco provisrio na trajetria de cons
truo de um m odelo social.
No pode haver planejamento sem objetivos, pois sem eles no h
problem as nem situao almejada, nem padro de referncia para avaliar
a situao inicial. No entanto, esta afirmao aparentem ente trivial tem ,
pelo m enos, dois tipos de crticos:
i.
ii.
os que crem que o essencial o m ovim ento das coisas, e no

para onde elas se movem ; conseqentem ente, podem conce
b er um planejamento sem objetivos, que desencadeia m ovi
m entos das foras sociais na esperana de que esses m ovim en
tos alterem a situao vigente e conduzam a condies mais
favorveis;
os que sustentam que o objetivo pode ser o de alcanar um
m eio, acumular poder, por exem plo; aquilo que aparece
com o meio , no fundo, o objetivo.
As duas posies so idnticas, j que desencadear planejadam ente

o m ovim ento das foras sociais form alm ente um objetivo, que tam
bm pode ser considerado um meio para atingir outro objetivo no es
clarecido. A polmica s dem onstra a relatividade dos conceitos de
meio e objetivo.
O m ovim ento da situao em qualquer direo pode ser um a ao
norteada p o r um propsito, e o que meio para os que esto no co-
426
m ando do governo de um pas pode ser um objetivo para os que esto

na oposio.
As aspiraes encarnadas num m odelo social so um projeto sem
horizonte de tem po definido para sua materializao e sem a preciso
fenomnica que ele teria caso fosse imaginado com o um a situao futura
concreta. J a situao-objetivo um m om ento concreto na construo
do m odelo social e, por conseguinte, tem com o referencia o horizonte
de tem po do plano, e urna determ inada preciso fenomnica que surge
da necessidade de coerncia do plano e das exigncias de se obter adeso
e apoio diante das demandas bsicas da populao e das foras sociais.
Assim, a situao-objetivo converte-se em referncia, ou guia para a
ao planejada. Tal guia concretiza uma direo do processo de desen
volvim ento social e um alcance, ou grau de avano nessa direo.
Essa distino entre direo e alcance da situao-objetivo im por
tante, j que o problem a do ator em decidir entre alternativas consiste,
em parte, em selecionar um a direo dentro de um espao direcional e
selecionar um alcance de aproximao ao m odelo social, dentro de um
espao de possibilidades cercado por limites que representam restries.
Essas restries so fronteiras do processo de acumulao de poder, de
capital e do tem po necessrio para a ao. Esses limites dentro dos quais
se m ove a possibilidade de desenho da situao-objetivo esto represen
tados no grfico a seguir.
^__limite de alcance m nim o
limite ideolgico superior
espao direcional do ator
|y il||
....................................
TA
limite ideolgico inferior
limite de alcance m xim o
427
Os limites cercam um espao de opes para o desenho da situa

o-objetivo do quadrante ABCD, designado por espao direcional do
ator. Este espao direcional tem dois tipos de fronteiras difusas: os limi
tes de alcance e os limites ideolgicos. Os limites de alcance DA e CB
expressam o m nim o necessrio e o mximo possvel de avano para a
utopia concreta.
O lim ite de alcance m nimo determ inado pela necessidade de
m anter a coeso na prpria fora do ator, coeso que no ser alcanada
caso os objetivos no corresponderem , em alguma m edida, s demandas
da sua base social. As prprias tendncias situacionais im pem tam bm
um lim ite m nim o para determ inados tipos de objetivos ou aspectos de
diferentes objetivos.
O limite de alcance mximo representa o avano mxim o possvel,
dadas as limitaes de acumulao de poder, acumulao econmica e
tem po necessrio para a ao.
A direo tam bm dem arcada pelos limites de direo DC e AB;
esses limites ideolgicos so um a espcie de faixa de desvio do que a
direo de consenso central na base social e na estrutura orgnica do
ator. Acima do limite ideolgico superior as propostas do plano esto,
digamos, demasiado direita do consenso ideolgico central do ator.
Abaixo do lim ite inferior, as propostas do plano esto demasiado es
querda do consenso ideolgico central do ator. Os term os direita e es
querda podero te r o significado que o leitor queira atribuir-lhes.
Assim, no espao ABCD podero ser avaliadas diferentes situaesobjetivo; elas constituem opes aceitveis para um ator. Fora do espa
o ABCD qualquer proposta prejudica a coeso das foras com ponentes
do ator.
Nem sem pre o desenho da situao-objetivo pode se m over dentro
do espao de opes internas do ator, pois este deve buscar acordos ou
alianas com outras foras sociais, ou deve ampliar sua base social. Em
outras palavras, nas estratgias de cooperao e cooptao, o espao di
recional do ator no suficiente para precisar a situao-objetivo. E n e
cessrio explorar os espaos direcionais dos outros atores que pesam na
situao.
A situao-objetivo um elem ento de um a estratgia poltica e de
um a estratgia econmica. Essa estratgia supe a escolha de uma alian-
428
a de foras necessria e possvel. Essas alianas exigem que se leve em

conta o espao de opes da situao-objetivo das foras com as quais se
pode obter um consenso.
Assim, o clculo da situao-objetivo j no deve apenas responder
s perguntas: para alcanar o qu? Sob quais restries? Mas tam bm a
outras: com quem? Para qu? Com que probabilidade de xito?
espao direcional de A1
espao ideolgivo de consumo
As respostas a essas perguntas no so independentes; elas condicionam-se umas s outras atravs das relaes a seguir:
(a)
Relao aliana-objetivo
Com o as foras potencialm ente aliveis so heterogneas e tm

distintos espaos direcionais, quanto maior a am plitude da aliana,
m enor ser o espao de consenso; por sua vez, quanto m enor o espao
de consenso, m enor ser a possibilidade de m anter a coeso no interior
da fora que busca a aliana, porque o objetivo com um pode desvi-la
em demasiado do objetivo prprio.
(b)
Relao de foras
Quando uma fora social com pouco poder desenha sua situaoobjetivo o mais prxim o possvel do seu ideal ou utopia, maior ser a
som a de foras opostas a seu projeto e m enor a probabilidade de xito.
429
A causa est em que o espao da aliana possvel em torno desta fora

ser mais estreito e, conseqentem ente, deixar um am plo espao para
que outras foras se som em com o oponentes, foras essas que poderiam
ser aliadas se os objetivos fossem parcialm ente negociados.
(c)
Relao de interesses opostos
Q uanto maior o alcance da situao-objetivo de um ator em relao

sua utopia, maior ser o interesse negativo ou resistncia das foras
adversrias, um a vez que seus interesses na situao presente estaro
ameaados de form a mais radical.
O grfico a seguir m ostra a relao aliana-objetivo, a relao de
foras e a relao de interesses num a forma que perm ite vincular sistem icam ente as trs perguntas bsicas: com quem? Para qu? Com que
probabilidade de xito?
A resposta a essas perguntas precisa a situao que o ator enfrenta
no m om ento do desenho da situao-objetivo.
COM QUEM ?
PARA QU? ?
COM OUE PROBABILIDADE DE XITO ?
4 30
A situao-objetivo ter maiores possibilidades de materializao na

m edida em que o ator central, ou ator p ro m o to r, logre um a relao
aliana-objetivo tal que lhe perm ita som ar fora suficiente para enfrentar
deslocam entos necessrios de posio dentro do espao direcional de
desenho de sua situao-objetivo, sem que isso provoque um a perda de
coeso da sua fora interna ou o fortalecim ento das foras oponentes.
Nesse clculo, im portante evitar tanto o subdim ensionam ento
quanto o sobredim ensionam ento da situao-objetivo.
Para fazer tal avaliao devemos considerar que a estratgia interna
do ator supe m anter sua coeso e que sua estratgia externa supe res
tringir o espao de opes para a soma das foras oponentes. A relao
de interesses opostos tem um a im portncia relativa relao de foras.
C om efeito, se a soma das foras oponentes diminui drasticam ente e ao
m esm o tem po aum enta sua motivao ou interesse negativo, esses ele
m entos de poder estaro atuando em sentido contrrio um ao outro.
Mas se o ator central do nosso plano age de form a a aum entar o es
pao para a soma de poder dos oponentes e, ao m esm o tem po, estim u
lar sua agressividade e interesse de oposio, os dois fatores tendem a
m ultiplicar-se e podem gerar um a ru p tu ra decisiva.
Tem os tratado, at aqui, dos limites de acumulao de poder, da
acumulao econmica e da acumulao de tem po, sem explicar com o
precis-los. Esses trs limites supem antecipar o mxim o de mudana
possvel. Por sua vez, essa m udana condicionada por determ inaes
geno-estruturais e feno-estruturais que, ao serem alteradas, consom em
tem po para que se efetivem as novas relaes de determ inao e de
condicionam ento dentro da nova variedade do possvel e das novas ca
pacidades de produo social.
N orm alm ente, a situao-objetivo desenhada no realizvel ou vi
vel na situao inicial. O problem a consiste em desenhar uma situaoobjetivo que seja vivel com a criao de novas possibilidades ao longo
do horizonte de tem po do plano. Isso pressupe determ inado processo
de acumulao de poder, de acumulao econmica ou de outros re cu r
sos capazes de alterar a determ inao geno-esrutural inicial (se neces
srio) ou os condicionamentos feno-estruturais.
N o grfico a seguir, a determ inao da situao inicial define um
espao m n de variedade do possvel no fenm eno. O condicionam ento
431
feno-estrutural dem arca um espao de capacidade de produo social

xy. Nessas circunstncias, s a parte A da situao-objetivo vivel na
situao inicial, sem alterao das geno-estruturas e feno-estruturas.
Fenoesfrufuras na
situao inicial
Capacidades de
produo social
Os projetos, fatos e acumulaes correspondentes a B, C e D s

sero viveis se forem alterados as determ inaes geno-estruturais e os
condicionamentos feno-estruturais.
A construo de viabilidade consistir em m udar o limite da de
term inao m e o limite de condicionamento y. Se o limite m alterado
m ediante m udana das regras geno-estruturais, sendo o o novo limite,
apenas o aspecto C da situao-objetivo se tornar vivel, pois a inalte
rada capacidade de produo no perm itir aproveitar o espao D de
variedade do possvel.
Por outro lado, se for alterado apenas o condicionamento feno-es
tru tu ral y , passando o novo limite para z, a parte B da situao-objetivo
ser vivel, mas a determ inao geno-estrutural inalterada impedir que
a nova capacidade de produo se oriente para a realizao de C e D.
A concluso que apenas a rem oo de ambos os limites, m e y,
far com que toda a situao-objetivo seja vivel num espao de varie
dade e de capacidade de produo demarcado pelos limites o e z. Mas os
limites o e z s so alcanveis num processo que consome tem po, exige
432
acumulao econmica e requer acumulao de poder suficiente a favor

do ator que aspira situao-objetivo.
Assim, os limites o e z perm item explicar com o se estabelece o
limite resultante das restries de tem po, poder a acumulao eco
nmica.
g.
Os Diferentes Domnios de Anlise de Viabilidade
Feito o desenho do program a direcional, surge a questo da viabili

dade do inventrio de projetos de ao (P), operaes e aes. Deve-se
verificar se, alm de se justificarem por sua necessidade e suficincia
para alcanar a situao-objetivo, cum prem o requisito de serem politi
cam ente possveis, econmica e tecnicam ente factveis e organizacionalm ente realizveis.
Em prim eira instncia, isso reduz a anlise de viabilidade ao inven
trio de projetos selecionados por sua eficcia direcional, o que rigoro
sam ente correto, desde que nos tenham os previam ente assegurado de
que o program a direcional coerente. No entanto, com o verem os mais
adiante, em bora a anlise de viabilidade refira-se estratgia para cons
tru ir a viabilidade dos projetos de ao selecionados por sua eficcia di
recional, preciso com plem entar estes projetos com outros que tenham
eficcia processual, ou seja, que sejam acumuladores de fora para o
conflito ou que facilitem a cooperao e a cooptao.
Delim itado o campo de anlise de viabilidade aos mbitos da polti
ca, econom ia, tecnologia e capacidades organizacionais, convm definir
genericam ente estes dom nios de estudo antes de nos aprofundarm os
em cada um deles.
A viabilidade poltica refere-se administrao dos escassos re cu r
sos de po d er, a fim de aplic-los com eficcia na consecuo dos objeti
vos possveis com esta restrio poltica. Trata-se, por um lado, de p ro
duzir operaes e aes que acrescentem recursos de poder e, por o u
tro , dim ensionar o alcance e a direo da situao-objetivo s relaes
de foras que se pode conseguir no horizonte de tem po do plano.
A viabilidade econmica refere-se escassez de recursos econm i
cos e financeiros; procura-se elevar os recursos ao nvel exigido pela
situao-objetivo, ou ajustar esta ltim a s restries econmicas.
433
A viabilidade tecnolgica ou factibilidade tcnica do program a di

recional refere-se disponibilidade presente e capacidade de criao de
tcnicas capazes de realizar os processos econmicos, polticos e organ
izacionais exigidos pelo alcance e direo da situao-objetivo. Assim, as
tecnologias econmicas, polticas e organizacionais necessrias devem
ser consistentes com o domnio e conhecim ento que os atores sociais
tm sobre eles, ou com sua capacidade de criao no horizonte de
tem po do plano.
A viabilidade organizacional e institucional refere-se s capacidades
institucionais do sistema como um todo, e s capacidades particulares de
gesto dos atores e das instituies envolvidas no processo de produo
social.
Por conseguinte, no basta que o program a direcional seja vivel
num dos domnios parciais apontados por exem plo, o econmico;
necessrio que esse program a seja integralm ente vivel.
Esta afirmao coloca dois problemas complexos:
i.
resolver m etodologicam ente a forma de fazer cada anlise

parcial de viabilidade;
ii.
estabelecer a forma de relao e interdependncia entre as

viabilidades poltica, econmica, organizacional e tecnolgica,
a fim de chegar a uma concluso de sntese sobre a viabilidade
integral.
D entre esses quatro tipos de viabilidade, centrarem os nossa aten

o nos trs prim eiros, pois eles apresentam problem as terico-m etodolgicos cujas respostas ultrapassam em m uito o m bito tradicional das
cincias.
viabilidade
poltica
l
viabilidade
organizacional
viabilidade
econmica
< ->
viabilidade
tecnolgica
434
J as estratgias para construir a viabilidade tecnolgica de um p ro

grama direcional constituem um tem a m uito especializado, que, em bora
ultrapassando o mbito das cincias naturais, est m uito marcado pelas
polticas seletivas de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, com
particularidades que escapam ao tem a central deste livro.
As anlises de viabilidade poltica, econmica e organizacional apre
sentam caractersticas prprias dos processos de criao e uso do poder,
criao e uso da riqueza econmica e criao e funcionam ento das orga
nizaes. Trata-se de anlises bem diferenciadas, em bora constituam d o
mnios situacionais fortem ente inter-relacionados.
Esta ltim a afirmao tem as seguintes implicaes metodolgicas:
i.
ii.
iii.
iv.
se um projeto vivel num domnio situacional, o poltico por

exem plo, isso no implica, em absoluto, que seja vivel nos
outros domnios (o econmico e o organizacional);
devido ao ponto anterior, a anlise de viabilidade deve realizar
provas independentes para explorar a viabilidade poltica,
econmica e organizacional; assim, um projeto vivel se pas
sar pelas trs provas mencionadas;
no entanto, a viabilidade poltica no independente da eco
nmica e da organizacional, e o m esm o vlido para cada tipo
de prova de viabilidade. As condies situacionais requeridas e
produzidas pela viabilidade poltica afetam a viabilidade eco
nmica e organizacional. A situao econmica produzida pela
viabilidade econmica gera situaes polticas que podem con
tradizer ou reforar as requeridas pela viabilidade poltica e
organizacional. A viabilidade organizacional pode colocar exi
gncias que correspondem ou contradizem as exigncias da
viabilidade poltica e econmica;
devido implicao anterior, as provas parciais para cada p ro
jeto e para cada domnio situacional so insuficientes; neces
sria uma anlise de sntese, em que as situaes num d eter
minado domnio da realidade so utilizadas com o contexto si
tuacional na anlise dos outros.
Nos captulos seguintes abordaremos tanto as anlises parciais de

viabilidade quanto as de conjunto.
h.
435
Viabilidade Poltica no Conflito
Analisar a viabilidade poltica de um plano supe a possibilidade de

com parar o poder das diferentes foras sociais e de simular ou prever a
m udana de tais relaes de poder no curso da mudana situacional.
Nesse processo, alguns atores acumulam poder, outros perdem poder,
surgem novas idias sobre projetos e operaes para as novas realidades,
os atores m udam seus interesses e motivaes, as alianas e oposies
so redefinidas e as prprias fontes de poder de cada fora social podem
se alterar. Assim, trata-se de uma comparao e de um a previso m uito
com plexa e de confiabilidade duvidosa.
Mas essa anlise deve ser feita a cada m om ento, superando o
imediatismo da conjuntura situacional e explorando o futuro. Esta ex
plorao possvel por vrias razes.
Prim eiro, porque o governante ou o planejador no necessitam,
hoje, um a resposta precisa sobre o que ser vivel amanh; necessitam
apenas um critrio geral para incluir ou excluir do plano determ inados
projetos e operaes.
Segundo, porque a anlise de viabilidade poltica, em bora possa e s
vezes deva fazer-se explorando trajetrias de situaes e projetos, no
necessita, para ser vlida, que tais trajetrias ocorram depois exata
m ente como foram exploradas; sua validade depende da correlao, em
qualquer ordem , entre as situaes futuras possveis e os projetos e ope
raes que nelas so viveis.
Terceiro, porque construir a viabilidade das operaes e projetos
do plano significa, em grande parte, estar previam ente preparado para
aproveitar as ocasies propcias e no desperdiar as situaes favor
veis. Para tal, preciso apenas desenhar com antecedncia tais projetos,
com base num a simulao das situaes mais possveis.
Por ltim o poderam os assinalar que, num traado difuso do espa
o das situaes mais possveis que querem os criar com o plano, m uito
mais im portante dispor de projetos e operaes viveis, que explorem
todas as oportunidades significativas, e menos relevante errar por exces
so, com a incluso de alguns projetos que posteriorm ente ficaro fora
desse espao de viabilidade. Tudo isso baseia-se na idia de que a prova
ltim a da viabilidade s . possvel na situao concreta presente, embo-
436
ra esta viabilidade deva ser construda com base na previso de possibili

dades. Se assim no fosse, as oportunidades situacionais passariam diante
de ns sem que soubssemos aproveit-las.
Nesse sentido, querem os realar que a explorao de trajetrias
apenas um meio para estim ar o espao das situaes mais possveis, e
no um objetivo relacionado com a pretenso de se fazer um a estimativa
prvia das seqncias mais eficazes ou possveis.
Em sntese, a anlise de viabilidade poltica um clculo necessrio
ao processo de governo, sujeito a fortes elem entos de incerteza. Essa
anlise no um m ero clculo de predio, mas um a incurso simulada
no futuro; ela expressa tam bm nossa vontade de fazer, tentando criar
situaes favorveis e antecipando o pr-desenho dos projetos viveis,
com potencial para aproveitar as oportunidades abertas e alterar o curso
da m udana situacional, num m ovim ento de aproximao da situaoobjetivo.
Com o j assinalamos, a viabilidade poltica refere-se a trs pergun
tas:
i.
Os projetos polticos so politicam ente viveis?
ii.
Os projetos econmicos so politicam ente viveis?
iii. Os projetos organizacionais so politicam ente viveis?

Delim itado o campo da anlise de viabilidade poltica, necessrio
precisar com mais rigor suas possibilidades e m todos.
O problem a da viabilidade poltica surge quando os atores que pla
nejam coexistem na situao com outros atores sociais que tm outros
planos, movidos por outros interesses; qualquer um dos atores, isola
dam ente ou em aliana com outros, tem peso atual ou potencial sufici
ente para alcanar sua situao-objetivo e ameaar ou dificultar o cum
prim ento da situao-objetivo dos outros.
O conflito de planos produz um jogo de interesses opostos em
que, p o r vezes, o triunfo de uns o fracasso de outros.
Assim, necessrio enum erar, caracterizar e analisar os atores so
ciais relevantes para o xito ou fracasso do nosso plano, identificando
suas posies e interesses diante de nossos projetos de ao e as opera
es e aes que os conform am . Devemos tentar conhecer, m ediante
437
um a simulao antecipada das situaes futuras previsveis, qual ser

nossa capacidade para materializ-los e qual o peso dos obstculos a se
rem colocados pelos atores sociais com outros planos, parcial ou total
m ente distintos. No se trata de um clculo de predio da viabilidade
poltica, o que impossvel nos processos criativos, mas de explorao
dos cenrios polticos possveis a fim de estudar antecipadam ente as op
es pertinentes a cada caso, capazes de construir a viabilidade poltica
do program a direcional.
Adm itirem os que os atores sociais apiam, rejeitam ou so indife
rentes aos projetos, operaes e aes prprias e de seus oponentes, e
que esses interesses, motivaes ou intenes no so perm anentes ou
rgidos, mas m udam conform e a trajetria de situaes seguida pelo
m ovim ento da realidade em cada cenrio poltico.
O ponto de partida desta anlise supe que cada projeto e operao
pode ser realizado num a situao concreta, caso os atores que os p ro
m ovem sejam capazes de dobrar, anular ou fazer alterar as intenes dos
que resistem ou rejeitam , ou de ganhar o apoio das foras sociais que
m antm um a atitude de indiferena. Essa capacidade de vencer uma re
sistncia social passiva ou ativa o poder de uns atores sobre outros.
Por conseguinte, a viabilidade poltica de um plano refere-se s relaes
de poder entre os atores sociais, quer estes sigam a via de cooperao,
da cooptao ou do conflito.
No estudo da viabilidade poltica necessrio distinguir entre:
i.
as intenes do ator no conflito;
ii. as capacidades de ao do ator no conflito;
iii. suas afinidades com outros atores.
As intenes de um ator dizem respeito ao valor, ao interesse que
o ator atribui aos problem as. O valor que um ator atribui ao problem a
transfere-se operao concebida para enfrent-lo. Assim, podem os fa
lar do valor de um a operao para um ator.
O interesse o signo da posio tom ada pelo ator frente a um
problem a ou operao. Desta maneira, podem os dizer que o ator A
tenta atuar intensam ente (alto valor da operao) para aprov-la
(interesse) e torn-la realidade. Poderamos dizer tam bm que o ator B
ten ta perm anecer passivo (valor) ante um a operao que o prejudica e,
438
P o ltica , P lanejam ento e Governo
conseqentem ente, a rejeita (interesse). Diante da m esma operao, o

ator C se mobiliza ativam ente (alto valor) como oponente (interesse).
O interesse identificado com o signo (+ ) quando apia, com o signo
(O ) quando indiferente e com o signo (-) quando rejeita.
A capacidade de ao de um ator est a servio de suas intenes,
podendo acompanh-las ou limit-las. Assim, h atores com mais inten
es que capacidades em relao a um problem a e outros com mais ca
pacidades que intenes. A capacidade de ao de um ator algo m uito
com plexo que tratarem os mais adiante, com a categoria vetor de peso
de um a fora. Cada ator tem um vetor de peso que expressa suas capa
cidades na situao.
As afinidades esto determ inadas pelo valor das interseces dos
espaos direcionais dos atores relevantes. Cada ator tem afinidades p o
sitivas (de atrao) ou negativas (de rejeio) em relao a outros. Tudo
depende do valor dos projetos e do interesse por eles.
Dois atores tm afinidades se seus espaos direcionais se intercep
tam com projetos de alto valor; a interseco indica um mesmo signo ou
interesse.
Dois atores se opem se seus espaos direcionais no-interceptados
contm projetos de alto valor; no-interseco indica signos contrrios.
Em sntese, o outro um ator se for um sujeito que cria e acumula
intenes, capacidades e afinidades que so relevantes para minhas in
tenes, capacidades e afinidades.
valor dos problemas e operaes
intenes
interesses pelos problemas e operaes
Jogos
capacidade (vetor de peso)
afinidades
i.
(interseco de espaos direcionais)
Capacidades de Ao de um Ator: seu vetor de peso
N este caso, poder a palavra precisa. Pode quem tem poder.

C onstruir a viabilidade poltica uma questo de ter poder ou acumular
Os Quatro Momentos do Processo de Planejamento Situaciona!
439
progressivam ente poder. Nossa anlise de viabilidade poltica deve par

tir do conceito de poder, em toda sua com plexidade terico-prtica,
includa a necessidade de encontrar um a categoria capaz de ser um indi
cador de poder.
A categoria de poder fundamental as ciencias polticas e seu im
pacto deve-se sua complexidade nebulosa. O que poder? um
com plexo de recursos de aplicao potencial? um a acumulao que
sintetiza todas as acumulaes sociais possveis para um a fora social?
ao mesmo tem po um a relao social e um a acumulao? De onde emana
o poder? Com o se cria e se perde poder? Quais so os insumos sociais da
produo de poder? As foras sociais apropriam -se de um poder p re
existente ou o poder s existe com o atributo das foras sociais? Como o
poder relaciona-se com outros conceitos como dominao, autoridade,
habilidade para conduzir, etc. ? Como se relaciona o poder de uma fora
social com o uso do poder que ela faz num a situao? Liberdade de ao
poder? A variedade do possvel para um ator expressa seu poder na
situao? Q uanto vale o poder? Seu valor absoluto ou relativo ao
mbito de seu uso? O poder sem pre relativo a outros? Q ualquer acu
mulao social redutvel a poder? Ento, o que no poder? A infor
mao, o domnio das cincias, o carisma, a simpatia, a organizao, os
recursos econmicos, a ideologia assimilvel, os meios de comunicao,
os meios de represso, a adeso popular, os deputados e senadores no
Congresso Nacional e o controle do aparelho de Estado so poder?
Tudo isto, to vago e to com plexo, pode ser expresso em categorias
operacionais que sejam teis para uma anlise de viabilidade poltica?
Essas perguntas so at hoje objeto de inmeras anlises, polmicas
e confrontos.
Tentarem os abordar o conceito de poder e suas relaes com a vi
abilidade poltica a partir de alguns pressupostos.
(a)
O p oder um conceito multidimensional.
O poder no se esgota num a dimenso precisa da realidade, com o a

coero, por exem plo; uma form a de com preender toda a realidade.
A adeso popular a um dirigente, o controle do aparato m ilitar, a capa
cidade de criar teorias e ideologias convincentes, o acesso informao,
as capacidades legais e administrativas para tom ar decises, o controle
440
dos meios de comunicao, o controle dos recursos econmicos, o ca

rism a pessoal, a capacidade de organizao, etc. so capacidades ou atri
butos que caracterizam o poder de um ator. O que os elem entos dessa
enum erao parcial tm em com um que todos eles constituem uma
capacidade de fazer ou influir sobre o que os outros fazem.
O poder, por conseguinte, est relacionado ao.
O com prom isso ideolgico, a capacidade de persuaso e o inter
cmbio econmico-poltico so tam bm dimenses sintetizadas ou as
pectos da categoria central de poder. Por outro lado, o poder uma
capacidade geral que surge da determ inao geno-situacional. No
apenas um a questo de possesso de recursos de poder, pois tam bm
poder a habilidade de aproveitar a situao de classe para obter esses re
cursos, us-los com eficcia ou em pregar meios que faam os outros
perceberem a existncia desses recursos.
Podemos falar de poder poltico, poder econm ico, poder militar.
Por fim, poder tam bm a capacidade de produzir efeitos pela m era
presena.
(b)
O poder uma relao social que se refere sem pre aos proje
tos de outras foras sociais, embora tenha uma dimenso de
sntese global.
O poder um a relao social que tem uma base geno-situacional.

Assim, as relaes de classe so relaes de poder. O poder indica os
efeitos da geno-estrutura sobre a prtica de luta em nvel do fenm eno.
Por isso, o valor do poder de uma fora ou classe social refere-se sem
pre confrontao possvel ou efetiva com outras foras sociais.
Da surge o conceito de poder especfico para realizar ou opor-se a
um determ inado projeto. Desse valor especfico, que muda segundo os
projetos e as situaes, surge o conceito de poder geral em relao ao
conjunto de projetos considerados no horizonte de tem po do plano ou
da estratgia.
O
(c)
O poder produto de uma acumulao social.
Uma vez que o poder baseia-se nas relaes geno-situacionais, ele

um p roduto social, uma conseqncia dos processos de acumulao
social.
K.
J.
Bi BLIOTECA
1P P U R
Os Quatro M om entos do P rocesso de P la nejam ento S itu a c iona l
441
O poder surge do investim ento ou consumo do poder pr-existen te na produo dos fatos, na absteno frente a fatos produzidos por
outras foras ou no com bate ou apoio a essas foras em condies situacionais determ inadas.
Esse uso ou no-uso do poder existente, com seus respectivos efei
tos situacionais, produz a acumulao ou desacumulao de poder.
Surge aqui um a distino, difcil de se realizar na prtica, entre investir e
consum ir o poder acumulado.
(d)
O poder expressa-se nos diferentes planos situacionais.
O poder expressa-se na geno-estruturao, enquanto relaes de

determ inao de toda a situao. Por isso, m udar as relaes de d eter
minao . m udar as relaes de poder na prpria base. Mas o poder
tam bm se expressa nas feno-estruturas, como fora condicionante da
capacidade de produo de fatos sociais pelas diferentes foras sociais.
Os fatos produzidos ou produzveis na fenoproduo expressam o uso
ou aplicao da fora. O poder tam bm se expressa com o poder situacional nacional, e como poder ou deficincia de poder no cenrio in ter
nacional.
(e)
O p oder pode ser comparado de forma aproximada ou probabilstica.
O poder pode ser precisado e caracterizado com o uma capacidade

de produo de um ator social frente a outros e em relao a determ i
nados eventos, num a situao concreta.
Os recursos do poder constituem essa capacidade e. possibilitam a
um ator um espao de liberdade de ao, expresso num a combinao
sistemtica de aes possveis num a situao concreta.
A possibilidade de com parar o poder dos atores sociais torna-se
concreta no conflito. Nele, m edem -se as foras, com parando-as, p o r
que em cada espao de confrontao os oponentes selecionam os recur
sos mais eficazes para atingir seu objetivo. Na eminncia do encontro, o
poder converte-se em fora aplicvel a um propsito especfico. A ques
to da eficcia para atingir objetivos perm ite encontrar um a categoria e,
p or vezes, um a forma de medio hom ognea e, portanto, comparvel.
Mas a possibilidade de comparao das foras no pode ser confundida
442
com a certeza quanto aos resultados dessa comparao. O conflito um

processo criativo e quase-estruturado, que no adm ite a certeza nem o
clculo m atem tico preciso.
(f)
O p oder produz efeitos quando usado e quando no usado,

porm percebido.
O poder exerce-se no apenas quando produz efeitos situacionais

ao ser aplicado, mas tam bm por presena, ao ser percebido pelo outro.
Assim, a forma com o o poder de uma fora social percebido pelas ou
tras foras passa a ser um recurso de poder, real ou fictcio. Como a
presena do poder sem pre atua, ele nunca usado em sua plenitude,
salvo em situaes de extrem a tenso feno-situacional.
Esses pressupostos, discutveis sob vrios ngulos, subsidiaro
nossa definio de poder e o tratam ento que ele receber ao se desenhar
um m todo para analisar a viabilidade poltica de um a estratgia ou de
um plano.
(g)
O conce/to de vetor de peso de uma fora.
No trabalho prtico com o conceito de poder necessrio reduzi-lo

a um a enumerao mais simples, relativo a capacidades de ao. O con
ceito de vetor de peso de um a fora atende a tal fim.
O vetor de peso de um a fora um indicador do poder de um ator
e representado pelas capacidades de produo social deste ator:
F1 =(X11, X12, ... , X1m),
onde cada elem ento xij tem uma forma de preciso particular, de
m odo que, no sentido horizontal, a composio do vetor heterognea;
no possvel realizar operaes aritmticas entre os elem entos com po
nentes do vetor, de form a a reduzi-lo a um nm ero.
No entanto, possvel com parar, elem ento a elem ento, dois veto
res de peso. Para isso, necessrio que o elem ento X I 1 do vetor de
peso da fora 1 seja expresso da mesma forma que o elem ento X21 da
fora 2. Assim, a coluna de elem entos similares dos vetores de peso dos
diferentes atores estar com posta de elem entos que podero ser opera
dos com as regras da aritmtica.
443
Pelas razes assinaladas, o vetor de peso de um a fora regido p e

los seguintes princpios de anlise:
i.
Os elem entos X I 1 e X I 2, pertencentes ao vetor de peso da

fora 1, s podem ser hierarquizados segundo sua eficcia ou
pertinncia de aplicao a um projeto determ inado num a situ
ao determ inada; estes elem entos so heterogneos, da no
poderem ser objeto de operaes aritmticas.
ii.
Os elem entos X I 1 e X21 so iguais, mas fazem parte de veto

res de peso de foras distintas; por serem hom ogneos, sugeitam -se s regras da aritm tica.
iii. A comparao entre vetores de peso de diferentes foras s

pode ser feita elem ento a elem ento, em relao a um projeto
ou conjunto de projetos.
iv. Alguns elem entos do vetor de peso de um a fora 1 referem -se
adeso que ele recebe das outras foras 2 ,3 ,...z .
v.
Q uando um a fora calcula a convenincia de aplicar um ou

vrios elem entos de seu vetor de peso na produo ou rejeio
de um projeto, deve avaliar no s o efeito que ele tem sobre
o propsito perseguido como tam bm as conseqncias de tal
aplicao sobre o valor dos elem entos de seu vetor de peso.
vi. Cada elem ento do vetor de peso de um a fora tem um campo

ou espao eficaz de aplicao, de forma que seu valor no o
m esm o para qualquer propsito; isso explica por que um ator
com um vetor de peso fraco, mas com um elem ento forte
num campo de aplicao, pode vencer a resistncia de um ator
com um vetor de peso forte mas com elem entos fracos aplic
veis nesse espao particular.
vii. A acumulao e desacumulao de fora expressa pelo au
m ento e diminuio do valor dos elem entos do vetor de peso.
viii. A hierarquia ou im portncia dos elem entos do vetor de peso
de um a fora relativa situao; por exem plo, o controle do
Congresso Nacional m uito im portante para sancionar leis
444
num a situao dem ocrtica, mas pouco im portante para evi

tar uma greve e no tem nenhum valor diante de um m otim
militar.
VA LO RES NUM RICOS DO S ELEM ENTO S D O S VALORES DE P E S O DAS FO RA S SOCIAIS
(% DE VALOR)
A D ES O DAS OUTRAS FO RA S
X1
FO RA S
X2
X4
X3
X5
X6
X7
X8
X9
X10
X11
(A)
<B)
(C)
(D)
(E)
A"
100
47
25
50
100
100
50
60
B"
26
20
31
50
30
UC"
13
10
"D
50
50
60
10
"E
50
40
90
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
TOTAL
100.
VETO R DE PESO DE UMA FORA
C VETOR DE PESO DE UMA FORA F QUALQUER, PARA F= A, B, D e E :

F
(X1 )X2,X3,X4IX5,X6)X7,X8,X9,X10,X11), onde;
X1
CONTROLE DO GOVERNO DO ESTADO
X2
CONTROLE DO CONGRESSO
X3
CO NTRO LE DOS MEIOS DE COM UNICAO
X4
ADESO POPULAR
X5
CONTROLE DO ORAM ENTO DO SETOR PBLICO
X6
CONTROLE DAS FORAS ARMADAS
X7
ADESO DA FORA (A) S OUTRAS FORAS
X8
ADESO DA FORA (B) S OUTRAS FORAS
X9
ADESO DA FORA (C) S OUTRAS FORAS
X10
ADESO DA FORA (D) S O UTRAS FORAS
X11
ADESO DA FORA (E) S OUTRAS FORAS
j.
445
O Modelo de Calcagno
Ao rever as contribuies estim ulantes que, na Amrica Latina,

abriram caminho a este tem a com plexo, necessrio citar Eric
Calcagno. Seu trabalho sistemtico deu os prim eiros passos num a dire
o at ento inexplorada na regio. Calcagno desenvolveu m todos que
conduzem idia do planejamento poltico (Estilos Polticos LatinoAmericanos em colaborao com outros autores, Buenos Aires,
Ediciones Flacso, 1972, e Un M odle pour Etudier 1Action Rciproque
entre les Forces Politiques et les A cts et Projets du G ouvernem ent.
Paris, 1961, trabalho reproduzido em Desarollo Econm ico, Buenos
Aires, janeiro-m aro de 1962).
Ele form ulou um m odelo de anlise das, decises polticas de
grande interesse para o planejamento e fez as seguintes perguntas bsi
cas: o que to rn a vivel ou factvel algumas aes promovidas pelas foras
sociais? Q ue elem entos influem nesse processo?
Para responder a essas perguntas Calcagno concebeu um m odelo
de anlise atravs da inter-relao de variveis polticas com um conte
do m uito preciso.
A preciso dos conceitos no tem sido o forte das cincias polticas,
de form a que o m odelo de Calcagno tem um duplo m rito: te r constru
do um sistema til para o planejamento poltico e te r articulado neste
m odelo um conjunto de categorias de significado preciso e isentas de
ambigidade.
O m odelo de Calcagno distingue atores, atos, interesses, recursos
desses atores, que condicionam sua capacidade de produo de atos, e as
motivaes que os levam a valorar os atos de forma distinta.
Com o se trata de um m odelo que procura assumir a dinmica do
processo poltico, supe-se que a materializao ou rejeio daqueles
atos alterem a realidade e seus prprios atores, suas novas propostas de
atos, seus interesses, etc.
As principais categorias utilizadas por Calcagno so:
Foras polticas os atores (indivduos ou grupos) suscetveis

de exercer influncia significativa sobre os atos de autoridade,
estando ou no institucionalizada esta influncia.
446
A tos polticos as medidas de governo, ou de simples poder,

que influem na realidade poltica. C om preendem tanto as leis
e decretos formais como as aes de grupos, com o, por
exem plo, decises de investimento dos em presrios, presses
de operrios, revoltas estudantis ou m otins militares. Esses
atos polticos so produzidos pelos atores.
U M A V E R S O G R F IC A D O M O D E L O C A L C A G N O
447
Controle o domnio direto e especial que um a fora poltica

tem sobre os mecanismos de sano e execuo das atas. O
controle sobre a sano um controle institucional, enquanto
que o controle sobre a execuo um controle de fato.
Valor de um ato indica o grau de im portncia de um ato
para um a fora poltica.
Interesse refere-se atitude positiva ou negativa de uma
fora poltica em relao execuo de um ato.
Ao m ede a energia com que age um a fora poltica. Essa
energia depende do interesse da fora e do valor do ato, e re
presenta o que essa fora tenta fazer.
Presso o grau de influncia exercido por um a fora polti
ca visando a sano ou a rejeio de um ato. Em outras pala
vras, a intensidade com que uma fora poltica luta para que
um ato seja adotado ou rejeitado. Essa presso depende da
ao exercida e do peso da fora poltica. Inclui-se este ltim o
porque as presses exercidas por um a fora dependem no s
do que ela prpria quer, como tam bm do que pode. Assim, a
presso que um a fora com peso nfimo pode exercer no ser
grande, mesmo que tenha grande interesse positivo num ato
de alto valor para ela.
Solidez de wn ato indica seu grau de firmeza, resultante das
presses das diferentes foras que o apiam ou rejeitam .
Factibilidade de um ato indica as possibilidades de execuo
de um ato, que, por sua vez, depende do controle que uma
fora poltica tem sobre ele. O controle pode ser institucional
ou de fato.
Estabilidade de um ato consiste na possibilidade de sua m a
nuteno, sendo esta derivada do controle de fato.
Antagonism o a oposio ou rivalidade entre foras polti
cas, resultante da contradio de interesses em relao aos
atos considerados.
Afinidade a coincidncia de interesses de foras polticas
em relao aos atos considerados.
448
k.
Transao indica a conciliao entre foras polticas com in

teresses antagnicos no controle de um ato. Ela manifesta-se
por um a mudana de interesse em relao execuo do ato.
Compulso a coao que pode ser em pregada nos casos de

fraca estabilidade, tendo em vista m udar o interesse das foras
opostas a fim de obter um a margem aceitvel de estabilidade
para o ato considerado.
As relaes entre as principais categorias do m odelo de

Calcagno so apresentadas no Q uadro a seguir.
Uma Aproximao Metodolgica Viabilidade Poltica do

Programa Direcional
Na procura de um m todo que perm ita analisar a viabilidade polti

ca, podem os nos perguntar: que variveis, entre as que controlam os,
so capazes de ampliar nossas capacidades de produo social? Sabemos
que os projetos de ao e as operaes so os meios com os quais pode
mos ten tar a mudana situacional. Assim, a anlise de viabilidade consis
te em precisar os requisitos situacionais necessrios para que os projetos
possam ser realizados, diferenciando-se da anlise de direcionalidade, na
qual o problem a explicitar as conseqncias polticas, econmicas e
culturais da materializao dos projetos, supondo possvel sua realiza
o.
A anlise de viabilidade exige que o problem a de superar as restri
es materializao dos projetos seja abordado num a tripla dimenso:
i.
a insuficincia de poder, ou peso da fora prom otora, para su

perar a resistncia das foras oponentes;
ii.
a insuficincia de recursos econmicos em relao dimenso,

escala ou custo dos projetos propostos;
iii.
a inadequao ou deficincia de capacidade operacional das

instituies que se responsabilizaro nela sua execuo; m es
mo tratando-se de um problem a y o rta n te , no se analisa,
nesta parte do trabalho, o problem a de bilidade resultante
de uma inconsistncia dos valores e predisposies da popu-
449
laao em relao aos objetivos e com portam entos desenhados

com o norm as.
Com o todos esses fatores e dimenses mudam com a situao, com
a produo de projetos pelas foras sociais e com a alterao do cenrio
internacional, indispensvel um a anlise dinmica de viabilidade.
Tal anlise consiste em simular antecipadam ente a m udana situa
cional mais provvel, a partir de um ensaio de diferentes seqncias de
execuo dos projetos e dos possveis cenrios internacionais.
No m om ento norm ativo, foi preciso desenhar o program a direcio
nal num espao ou marco de viabilidade baseado num juzo prelim inar
do que parecia politicam ente vivel. A partir desse marco de viabilidade
poltica, tom ado como um dado provisrio, o problem a consistiu em
desenhar um program a direcional coerente.
No m om ento estratgico essas relaes se invertem ; a viabilidade
poltica, que antes era um dado provisrio, torna-se a varivel a ser cal
culada, assumindo o program a direcional as caractersticas de um dado.
N aturalm ente, essa a lgica m etdica de um a interao das vari
veis, necessria ao ajuste de um plano at torn-lo norm ativam ente coe
ren te e estrategicam ente vivel.
VIABILIDADE DE QUE?
DIRECIONALIDADE
PROGRAMA
D O S P R O JE T O S D E A O
VIABILIDADE
MARCO DE
VIABILIDADE
DADOS
DIRECIONAL
POLTICA INICIAL
PROGRAMA
VIABILIDADE
POLTICA DO
?
DADOS
DIRECIONAL
PROGRAMA
DIRECIONAL
450
J assinalamos que um projeto de ao constitudo por um conju

nto de atos produzidos por um a fora social, com coerncia e massa cr
tica suficientes para conseguir um a mudana situacional num a direo e
com um alcance determ inado.
No entanto, nem todos os projetos requerem uma anlise de viabi
lidade poltica. Alguns tm o consenso das diferentes foras sociais, o u
tros so conflituosos. O problem a concreto consiste em construir a vi
abilidade dos projetos conflituosos.
Para estudar a possibilidade de realizar os projetos conflituosos,
devemos distinguir entre eles dois tipos, que cum prem diferentes fun
es no planejamento situacional:
os projetos de alta eficcia direcional, representados

pela letra P;
os projetos de alta eficcia processual, identificados
pela letra K.
Os prim eiros so aqueles necessrios e suficientes para materializar

um arco direcional particular de um ator social, ou seja, so seleciona
dos pela sua eficcia direcional, sendo, em geral, conflituosos.
J os segundos so necessrios para que os projetos de alta. eficcia
direcional sejam viveis. Os projetos K cum prem a funo de criar via
bilidade para os projetos P e para si prprios.
Com a execuo dos prim eiros, aproxim am o-nos da situao-objetivo. A eficcia dos segundos perm ite que os prim eiros sejam possveis,
alm de necessrios.
No entanto, os projetos ttico-processuais (K) podem no ser in
teiram ente distintos dos projetos de alta eficcia direcional. Com efeito,
os projetos P e os projetos K, em geral, se interceptam parcialm ente, e
em alguns casos excepcionais, se interceptam totalm ente, ou consti
tuem conjuntos disjuntos. Assim, um encadeamento adequado de proje
tos K pode incluir todos os projetos P.
Os projetos, operaes e aes K so de extrem a im portncia na
estratgia e na ttica do planejamento situacional. Em term os concretos,
os projetos K so:
i.
eventos de distrao, cujo propsito confundir ou desviar a

ateno dos outros atores sociais ou da populao em geral;
451
ii.
eventos de surpresa, cujo propsito desconcertar os opo

nentes com aes imprevistas;
iii.
eventos de concesso, cujo propsito agradar e ganhar ade

so com aes de custo presente, no diretam ente necessrio
para o sucesso norm ativo do program a direcional;
iv.
eventos de reao, que surgem como um a necessidade de res

ponder a situaes imprevistas ou s iniciativas dos oponentes.
N aturalm ente, esta um a taxonom a pura dos projetos K; na rea

lidade eles podem consistir, sim ultaneam ente, nos quatro tipos assinala
dos.
*
OS PRO JETO S K
TIPO DE EVENTOS
PROP SITOS
1.
EVENTOS DE DISTRAO
CONFUNDIR
2.
EVENTO S DE SURPRESA
SURPREENDER
3.
EVENTOS DE CONCESSO
4.
EVENTOS DE REAO
AG RADAR OU G ANHAR ADESO
RESPO STA AO DOS

O PONENTES
O universo dos projetos K no pode ser planejado antecipadam en

te, pois apenas alguns so imaginveis e antecipveis. Pensemos, por
exem plo, no plano original para a tom ada de Tria. Seguramente era
um plano m ilitar clssico e bem concebido, mas diante da resistncia
perseverante e do desgaste das tropas, que assaltam uma cidade cercada
de m uros, algum engenha uma operao K, que um evento de distra
o e surpresa ao m esm o tem po: o cavalo de Tria. Esse ato engenhoso
um en tre m uitos possveis, e tem as caractersticas da Operao
Cavalo de Tria apenas no imediatismo da situao concreta.
452
O estrategista sabe que dever recorrer circunstancialmente a en

genhos desse tipo, mas no necessita nem pode conceb-los com o se
fossem projetos P. Estes so antecipveis porque respondem a uma von
tade norm ativa que serve de base simulao possvel do futuro. No
entanto, no tem sentido e no possvel simular o futuro, com o na
antecipao de um vidente que nos faz viver previam ente a prpria rea
lidade, com todos os seus detalhes anedticos.
Imaginemos agora um encadeamento de projetos K que rearticulam o m odo de apresentar, executar, com plem entar e ordenar os proje
tos P para que estes sejam politicam ente viveis.
O
SP
R
O
JE
TO
S"p" E
OS PR O JETO S
A sagacidade, experincia e sentido de oportunidade do estrategista

manifesta-se na forma com o seleciona os projetos K e como os combina
com um a determ inada seleo de projetos P.
Assim, a presso que os diversos atores aplicam sobre um projeto
no se exerce sobre o projeto P, desprovido de acompanham ento ttico-processual; a presso se exerce sobre um projeto K que contm
p arte de um ou vrios projetos P.
Com o apresentado no Grfico mais adiante, o poder expressa-se
em fora disponvel na situao, da qual uma parte aplicada para p ro
duzir ou dificultar a realizao de um projeto K.
Essa correlao de foras tem valor distinto para os diferentes p ro
jetos em diferentes situaes, e para as diferentes instncias do processo
de viabilidade poltica.
453
T er fora suficiente para tom ar a deciso no o m esm o que ga

ran tir a vigncia dessa deciso na realidade. Da m esma form a, garantir a
vigncia da deciso por um dia no requer a m esma fora necessria para
que a deciso seja irreversvel ou estvel no tem po.
DO QUE DEPENDE A VIABILIDADE POLTICA DE UM PROJETO CONFLITUOSO ?
Projetos do programa direcional e projetos em situao

N um a dada situao, apenas uma parte dos projetos selecionados
do lugar a jogadas ou m ovim entos dos atores sociais. Os outros esto
espera de um a situao favorvel. Os projetos jogados numa situao
denom inam -se projetos em situao ou projetos em jogo. Sero sem pre
projetos K, com alguma interseco com os projetos P.
A semelhana com o jogo de cartas clara. As cartas que um joga
dor tem na mo so de dois tipos: (a) cartas que contam como pontos
no jogo e (b) cartas que s servem para criar oportunidades de jogo s
prim eiras. Os projetos do program a direcional so as prim eiras, e os
projetos K so as segundas. Em cada m om ento algumas cartas so joga
454
das e outras esperam um a oportunidade. O critrio de eficcia estratgi

ca refere-se ao manejo das cartas que contam com o pontos no jogo.
A ordem ou seqncia em que os projetos e operaes so coloca
dos em situao constitui um a trajetria. Uma forma de pensar o m to
do para explorar a viabilidade poltica do program a direcional consiste
em sim ular as possibilidades e conseqncias de diferentes trajetrias.
0 caculo interativo na a n lise de viabilidade

POLTICA
efica 'c ia
DIRECIONAL
INVENTARIO DE
PROJETOS DO
ATOR A
|m j,
P2A ,
P3A ,
P4A , P5A
1
1
\
EFICACIA
PROCESSUAL
\
1
JU
..
....
PROJETOS EM SITUAO
OU JOGADAS
I
1*
EFICACIA
PROCESSUAL
INVENTARIO DE
PROJETOS DO
ATOR B
o1 K l
.....................
........... .........
L ^ j
e fic a ' c ia
DIRECIONAL
P IB ,
P2B ,
P3B , P 4 B ,
P5B
Simulao de trajetrias de construo de viabilidade

Para simular trajetrias preciso ter cum prido os passos a seguir.
(a)
Anlise geral das relaes e interesses na situao inicial:

i.
Identificao e preciso das foras sociais implicadas na

deciso, materializao e efeitos dos projetos do progra
ma direcional.
455
ii.
Preciso dos interesses das foras sociais relevantes para

os projetos; pressupe graduar, num a escala, os diferen
tes nveis de apoio ou rejeio a cada projeto para cada
urna das foras sociais consideradas, e construir urna m a
triz de foras consideradas na simulao do processo.
iii.
Estimativa dos pesos (ou outro indicador de poder) das

foras sociais. Tal estimativa na situao deve levar em
conta pelo m enos dois aspectos: que o peso de urna
mesma fora social varia conform e o projeto que objeto
do conflito ou da busca de consenso, e que o peso de
um a fora social num m esm o projeto pode ser distinto na
instancia legtima de deciso e aprovao, na instncia de
execuo e operao e na instncia de m anuteno ou es
tabilidade da produo materializada. Por isso, o peso de
cada fora deve ser estimado em relao a cada projeto e
para cada instncia relevante na anlise; deve-se conside
rar que, em geral, o problem a de viabilidade com o com
parao de pesos entre foras opostas no est na instn
cia de deciso, mas na de execuo, na permanencia ou
estabilidade da deciso.
iv.
Estimativa do valor e interesse que cada fora social atri

bui a cada projeto e a cada operao considerada confli
tuosa. Essa distino necessria, porque o impulso apli
cado por uma fora social sobre um projeto, a fim de materializ-lo ou evit-lo, depender no s de seu interesse
no projeto mas tam bm do valor que ela lhe atribui, no
conjunto de projetos em jogo.
(b) Anlise da prpria fora

Uma foi'a social quase nunca hom ognea em seus interesses,
propostas, com portam entos, reaes e distribuio de poder. Por isso,
im portante estudar o que se passa no interior da prpria fora, em
relao aos projetos do program a direcional. Esse estudo deve perm itir
responder s seguintes perguntas:
456
i.
Q ue tendncias acentuam -se, dissipam-se ou criam-se no

interior da prpria fora, caso sejam decididos e executa
dos os projetos do program a direcional? Haver m aior
unidade e coeso ou surgiro tendncias de fragm enta
o?
ii.
Q ue possibilidades de alianas ou acordos despontam ,

tendo em vista som ar foras para a aprovao e m ateriali
zao de cada projeto? Com o elas repercutiro na coeso
ou fragmentao da fora interna? Qual o custo destes
acordos e alianas?
Simulao dinmica da anlise de viabilidade

Com pletando o estudo dos fatores relevantes para a anlise de vi
abilidade na situao inicial, possvel abordar o estudo dinmico da
mudana situacional e da m udana nas possibilidades de obter deciso e
materializao dos projetos do program a direcional. Tal anlise implica
simular trajetrias, tanto em suas condies de viabilidade em cada situ
ao presente quanto em seus efeitos para gerar arcos de conjuntura que
produzam um a situao seguinte. Na nova situao criada ser necess
rio examinar a viabilidade da operao que se segue na trajetria seleci
onada.
Essa anlise por trajetrias, e por operao dentro de cada trajet
ria, pode ser feita sob a form a regulam entada de um jogo ou com espe
cialistas sentados em volta de uma mesa, discutindo e com parando suas
opinies, at chegarem a um a concluso fundam entada. N este ltim o
caso, volta-se freqentem ente a discutir os fundam entos das opinies
emitidas para se verificar a sensibilidade dos resultados em relao a
eles. Se aps m uita discusso no houver acordo, as diferenas devem
ser consideradas como trajetrias distintas.
Para visualizar os problem as e a seqncia lgica dos passos de uma
anlise de viabilidade poltica, imaginemos um caso m uito simples, com
as seguintes caractersticas:
i.
existem dois atores sociais, Al e A2, que conhecem bem as

caractersticas um do outro;
ii.
457
o inventrio das operaes dos program as direcionais, inclu

indo os aspectos ttico-operacionais, aps um a anlise estra
tgica exploratria, o seguinte:
A1 = (K11, K12, K13);
A2 = (21, K22).
O inventrio de operaes tem preciso suficiente, de forma a no

necessitar ser desagregado em aes; ele fixo, no sentido de que no
preciso revis-lo ante cada nova situao;
iii.
cada ator tem interesse negativo nas operaes de seu opo

nente;
iv.
todas as operaes tm alto valor para os atores em conflito.
T rata-se de um a confrontao com base em cinco operaes, trs

de A l e duas de A2, que sero postas em situao pelos atores num a
certa ordem . N este caso, as trajetrias tericas so S! 120. No entan
to , os especialistas que fazem a anlise descartam a maioria, por no se
rem prticas. Restam apenas 12 trajetrias, que m erecem ser estudadas
em detalhe e com profundidade, para definir um a estratgia. Nessa sele
o os especialistas so m uito rigorosos, porque o estudo de cada traje
tria lento e custoso. Assim, descartam no s aquelas que no so
prticas, mas tam bm aquelas julgadas ineficientes. Tam bm deixam de
lado as trajetrias que lhes parecem m uito sem elhantes, lundindo-se
num a trajetria-tipo.
O
Q uadro apresenta as 12 trajetrias. Em sua parte superior ele
pressupe que A l tom a a iniciativa; na parte inferior, a iniciativa de
A2.
U m a vez selecionadas as trajetrias prticas, possvel estud-las
um a a um a. Para isso necessrio escolher um a ordem de experim enta
o. Essa ordem no arbitrria, porque algumas trajetrias lanam lu
zes sobre outras na medida em que produzem situaes semelhantes,
com arcos de operaes semelhantes.
Suponhamos que a ordem mais eficaz de experim entao seja a de
num erao no Q uadro apresentado.
458
TRAJETRIAS PRTICAS DE A l E A2
PRTICAS
Estudem os a prim eira trajetria cuja seqncia :

K11 > K13 > K12 K21
Essa trajetria supe a seguinte interao entre os atores Al e A2:

A1:
K11
K13
il
A2:
->
K12
71
K22
K21
Nossa prim eira anlise consiste em responder a duas perguntas:

Primeira:
A operao Kl 1 vivel na situao inicial do plano?
Segunda:
Se a resposta prim eira pergunta for positiva, que

arco direcional produz a materializao de K l 1?
N aturalm ente, se a resposta prim eira pergunta for negativa, toda

a trajetria deve ser declarada invivel, j que seu prim eiro arco im
possvel.
459
Para responder prim eira pergunta devemos simular o jogo de

presses de Al e A2 sobre a operao Kl 1, atendo-nos s caractersticas
da situao inicial.
Na anlise de viabilidade poltica de um projeto num a situao uti
lizaremos os seguintes conceitos, j explicados:
V
1
=
=
valor da operao, com um coeficiente variando de 0 a 1;

interesse pela operao, identificado pelos signos (+ ),
(O)e(-);
E
R
VP
explicativa sobre a presso do o u tro , variando

escala de 0 a 1;
presso sobre um a operao;
= vetor de peso.
numa
Dessa form a, as presses de A l e A2 sobre Kl 1 sero:

R1
(V1xE1xVP1)l -> K11;
R2
(V2xE2xVP2)i2 > K11.
A operao Kl 1 ser vivel se:

R1 (+) > R2 (-)
Ao produto de V e E chamaremos u. Este produto um coeficien

te de utilizao da fora acumulada. R ecorde-se que um ator usa calcu
ladam ente sua fora, e conform e a situao estar disposto a aplicar mais
ou menos fora. Se u 1, porque E1 e V1, o ator aplicar o mximo
de sua fora. Q ualquer valor de u m enor que 1 indica uma cautela no
uso da fora ou clculo da intensidade suficiente para alcanar o resul
tado.
Assim, a relao de viabilidade de um a operao na situao Si ser:
u1 (VP1) il ^
u2 (VP2) 2,
onde cada varivel da relao tem um valor especfico para cada si

tuao e para cada ator.
A dificuldade nesta relao est na comparao entre VP1 e VP2.
No entanto, a estrutura do vetor de peso nos facilita a soluo.
460
P oltica , Planejamento e Governo
O vetor de peso de um a fora com pe-se de elem entos diversifica

dos e heterogneos quanto eficcia nos diferentes campos de enfrentam ento. Estes campos de enfrentam ento so o mbito de deciso, o
mbito da operao prtica e o mbito da estabilidade dos efeitos, num
determ inado espao de um problem a. Cada elem ento do vetor de peso
tem um a eficcia prpria segundo o campo e o espao de aplicao.
O dirigente ou o estrategista no usa indiscriminadamente o vetor
de peso de sua fora; ele seleciona um ou vrios elem entos do vetor de
peso conform e suas eficcias especficas para a operao, o campo e o
espao em que devem produzir efeitos. Alguns elem entos do vetor de
peso so m uito valiosos para certas coisas e inteis para outras.
O elem ento do vetor de peso que eu seleciono para cada confron
tao com o outro um centro de presso. Com o cada elem ento do
vetor de peso tem um campo de eficcia limitado a um mbito particu
lar, o estrategista desloca seu centro de presso de um elem ento a outro
m edida que se altera o campo de enfrentam ento.
VETO RES DE PRECISO
Elementos de VP
Deciso
Operao
Estabilidade
x11
x12
x13
x14
v e to r
v e to r
ve to r
xim
Por exem plo, se x l2 a proporo dos deputados controlados

pelo ator Al e K ll uma operao visando aprovar uma lei para con
trolar a evaso fiscal, x l2 est dentro do campo de eficcia da deciso
sobre K l l e selecionado para ser o centro do vetor de peso nesta
461
confrontao particular. Mas, urna vez aprovada a lei, e deslocando-se o

campo de enfrentam ento para o terreno prtico da administrao tribu
tria, o elem ento x l2 deixa de ser o centro e em seu lugar selecionado
o elem ento x l3 , que constitui o controle de A l sobre a capacidade ad
ministrativa do governo.
Um ou vrios elem entos do vetor de peso so centros quando
constituem o eixo de confrontao com o vetor de peso do oponente.
Por conseguinte, a comparao entre vetores de peso de diferentes ato
res sem pre feita entre elem entos-centro de uma estrutura com pa
rvel.
No entanto, o vetor de peso ura sistema de elem entos inter-relacionados, e isso obriga o dirigente a efetuar um clculo de convenin
cia sobre o uso de seu vetor de peso e seleo de centro de presso.
Todos os elem entos do vetor de peso so um suporte para valorizao
do centro; por sua vez, a aplicao do centro pode valorizar ou desvalo
rizar os outros elem entos do vetor de peso no diretam ente aplicados
no exerccio da presso.
Por exem plo, o uso da maioria no Congresso com o centro de pres
so para aprovar uma lei de controle fiscal conta tam bm com o apoio
dos meios de comunicao (x l4 ) controlados por A l. Por outro lado,
Al parte de urna matriz de interseco de foras sociais ou seja, ,
em parte, com posto por outros atores e participa da estrutura de alguns
deles. Assim, parte da fora de Al depende do apoio que recebe das
organizaes empresariais e da adeso da populao. Se o efeito do con
trole tributrio penaliza m uito os empresrios e a populao em geral,
os elem entos do VP que representam esses apoios perdero valor. Da
mesma form a, um controle m aior de eqidade tributria e da inflao
valorizar o elem ento do VP que representa o apoio dos assalariados.
So esses os elem entos para fazer um clculo, nada fcil, de convenin
cia ou eficcia poltica.
Seguindo os m todos propostos, podem os dar uma resposta razo
vel prim eira pergunta sobre a viabilidade da operao Kl 1 na situao
inicial. Se a viabilidade for positiva, surge a segunda pergunta j m enci
onada: qual ser o arco de conjuntura que produzir a operao Kl 1?
Pode-se respond-la recorrendo s simulaes do plano sobre a
relao bsica de um a operao:
462
recursos > produto > resultados.
Tais resultados so o VDP ou o VDR da situao seguinte (Sj), re

ferente a um problem a particular ou situao em geral. Assim, o arco
de conjuntura ser:
Si
Sj
A nova situao Sj ser a realidade na qual deverem os fazer a anlise

de viabilidade da operao seguinte na trajetria, isto , K22. A se
qncia grfica de um a trajetria seria a seguinte:
Mas na nova situao Sj poder ter m udado o valor dos problem as

e das operaes para A l e A2, seus interesses pelas operaes, suas ex
pectativas recprocas ou seus vetores de peso. Se Al conseguir que essas
mudanas lhe sejam favorveis, ele estar eliminando a viabilidade da
operao K22 de seu oponente e construindo a viabilidade de sua opera
o seguinte na trajetria simulada.
Uma trajetria vivel som ente se todos os seus arcos so viveis.
Por conseguinte, a inviabilidade de um arco qualquer de uma trajetria
invalida-a com pletam ente.
A relao de presses sobre uma operao indica se ela vivel ou
no. No prim eiro caso, a anlise continua arco por arco, considerando a
viabilidade da deciso, operao e estabilidade. No caso de no-viabilidade do arco, necessrio descartar a trajetria 1 e ensaiar a seguinte.
A anlise de viabilidade da deciso bastante simples, mas a viabili
dade de operao e de estabilidade coloca questes bem complexas.
463
Por exem plo, no caso de um a confrontao no Congresso Nacio

nal, a diferena de presses reflete-se na maioria dos votos. Mas, em
geral, nos outros campos de enfrentam ento no se trata de contar votos
num a instancia de aprovao ou deciso; trata-se da viabilidade da exe
cuo prtica e controle da realidade com uma operao em que os cri
trios de xito so mais com plexos e a relao de presses mais difcil
de ser estabelecida. Por exem plo, qual a probabilidade de xito de um
governo im por um controle eficaz de preos de bens de consumo popu
lar, caso as empresas resistam?
Cada arco de conjuntura simulado deve ser analisado o mais p ro
fundam ente possvel pela equipe de estudo estratgico, a fim de funda
m entar a simulao da situao seguinte Sj. Eis aqui alguns elem entos
imprescindveis para caracterizar S2:
i.
novas matrizes de interesses;
ii.
novas matrizes de indicadores de peso e novas relaes gerais

de fora;
iii.
mudanas nas expectativas prprias e do ou tro , quanto ao uso

da fora;
iv.
mudanas na valorao dos problem as e operaes e das pos

sibilidades de novos problem as e novas operaes;
v.
apreciao do valor das operaes que falta ensaiar; por

exem plo, se eu desacumulei poder e m e falta ensaiar opera
es de valor m uito alto, apresenta-se uma situao dilcil;
vi. precisar as novas tendncias situacionais;

vii. precisar os novos acordos e coalizes possveis.
Tudo isso supe um a relao explcita entre uso de fora e acum u
lao ou desacumulao de fora. Uma vez definidas as novas caracters
ticas situacionais, podem os continuar a simulao fazendo a anlise da
operao seguinte na trajetria.
No final, se todos os arcos da trajetria 1 so viveis, mas no sa
bem os se haver outras trajetrias viveis e qual a m elhor, devemos re
gistrar a trajetria 1 como vivel e passar a analisar a trajetria 2.
464
O m esm o faremos com as trajetrias 3, 4 e seguintes, at chegar

trajetria 12.
Se nenhum a trajetria for vivel, deve-se rever o program a direci
onal e as opes direcionais, pois no h fora suficiente para realizar um
program a com aquele alcance de direcionalidade.
O processo term ina com a seleo de um curso de ao ou um
feixe de trajetrias centrais. A escolha do curso de ao e a anlise de
cada trajetria supe um a conjugao dos projetos P (selecionados pela
sua eficcia direcional) com os projetos K (selecionados por serem acu
m uladores de fora).
Se selecionamos um feixe de trajetrias viveis necessrio com pa
r-las e escolher a de maior probabilidade. Cada trajetria pode tambm
ser subm etida a outras provas com outros critrios, com o, por exem
plo, o de risco m nimo e outros, indicados em Planificacin de
Situaciones (captulo VIII, pp. 301-352, Fundo de Cultura Econmica,
M xico).
Em sntese, a anlise de viabilidade poltica supe:
i.
o desenho das situaes e cenrios possveis, conform ando

trajetrias provveis de mudana situacional com diferentes
probabilidades de xito;
ii.
a anlise de viabilidade poltica para as trajetrias prticas;
iii.
a escolha de um curso de ao flexvel e altervel, que sirva de

guia para a ao;
iv.
o desenho antecipado de algumas aes engenhosas de carter

ttico, utilizveis no curso de ao selecionado;
v.
a reviso do program a direcional, caso a anlise dinmica de

viabilidade o exija.
Com a anlise de viabilidade do program a direcional, pode-se ter

um a viso antecipada de algumas das possibilidades futuras de acum ula
o ou desacumulao de fora para o ator que faz a anlise. O contedo
do program a direcional, quanto sua eficcia para resolver os problemas
mais relevantes e o carter conflitante ou consensual de sua m aterializa
o, caracterizar as conseqncias da anlise de viabilidade em trs ti
pos clssicos de processo de acumulao poltica:
465
ANLISES DE VIABILIDADE POLTICA NA AUTO-REFERNCIA DE A l
i.
um a trajetria de desacumulao de poder ou de desgaste do

governo;
ii.
um a trajetria de acumulao de poder, de construo de via

bilidade ou de crescim ento no governo;
iii.
um a trajetria relativam ente equilibrada de conservao do

poder inicial, com flutuaes durante o perodo de governo.
A anlise fria e rigorosa do tipo de trajetria considerada a mais

provvel na execuo do program a de governo de im portncia vital na
estratgia de conduo poltica. Com efeito, se a trajetria mais prov-
466
vel de desacumulao de fora, os projetos mais difceis e conflituosos

devero ser realizados no princpio do perodo de governo, quando a
relao de foras favorvel. Nessa trajetria, provvel que no se al
cance a situao-objetivo e no se cum pra o program a de governo.
Inversam ente, se a trajetria mais provvel de acumulao de
fora, no s ser possvel e necessrio realizar posteriorm ente os proje
tos mais conflituosos (desde que viveis), com o tam bm avaliar a pos
sibilidade de se colocar objetivos mais ambiciosos que aqueles propostos
no program a de governo.
O problem a mais com plexo prever com frieza as conseqncias
das diferentes trajetrias consideradas sobre a acumulao ou desacum u
lao de fora, pois a tendncia norm al do ator enganar a si prprio.
A vontade de crescer e a certeza de que todos os atos de governo
propostos so necessrios e efetivos podem im pedir uma previso razo
vel do aum ento ou desgaste da fora inicial disponvel.
O Grfico a seguir exemplifica um a trajetria de desacumulao de
fora (T), qu^ condiciona a viabilidade de realizao dos projetos P I , P2
e P3.
CASO DE DESACUMULAO DE FORA OU DE
DESGATE DO PODER
As linhas paralelas do Grfico representam a fora necessria para

produzir cada um dos projetos. Assim, a ltima oportunidade para P2
t l , e assim por diante. A medida que avana o tem po, reduz-se o espao
467
de variedade de possibilidades de produo do ator. Se no fizermos um

clculo antecipado do que mais provavelm ente ocorrer no futuro com
as relaes de foras, ao se aplicar o program a direcional, correrem os o
risco de com eter srios erros na seqncia de execuo dos projetos.
Por exem plo, comum adiar para a ltim a fase do governo uma
reform a tributria, sem pre im popular, na crena de que possvel evitar
conflitos no presente, j que a situao estar m elhor mais tarde. Em
geral, mais tarde a situao estar pior.
Feita com rigor essa anlise, preciso distinguir os diferentes com
ponentes do peso de cada fora. Uma fora pode perder em poder de
adeso, ganhar em poder de represso e m anter os recursos de poder
burocrtico e legal. Para um a anlise mais precisa desse problem a, ver
Carlos M atus, Planificacin de Situaciones, FCE, M xico, pp. 180-221.
A anlise seria mais rica se fossem considerados os elem entos do vetor
de peso.
O plo oposto das consideraes anteriores o caso da construo
de viabilidade ou de acumulao de fora.
N um a trajetria de construo de viabilidade, cada projeto reali
zado, ao acumular fora para o ator que o produz, perm ite realizar um
projeto seguinte para o qual no se dispunha de fora suficiente na situa
o anterior.
C A S O DE C O N S T R U O D E V IA B IL ID A D E
to
ti
468
N este exem plo, o projeto P3 no pode ser realizado antes de t2 ,

p or ainda no ter acumulado fora suficiente. O m esm o ocorre com o
projeto P2 no m om ento t l . im portante destacar que, seguindo a tra
jetria um curso descendente, sua recuperao m uito difcil; j a traje
tria ascendente muda facilmente de curso.
Isto d origem a dois novos casos tericos: a trajetria tipo m orro e
a trajetria tipo rede.
T R A J E T R IA
TIPOR E D E "
(T l)
E " T IP O M 0 R R 0 " ( T 2 )
A prim eira bastante com um como prim eira etapr de um a traje

tria de desacumulao de fora, em que a m era expectativa de m u
dana e a euforia contagiante da vitria produzem um perodo inicial de
acumulao de fora.
J a trajetria tipo rede de rara ocorrncia, devido ao carter, em
geral irreversvel, dos processos de desacumulao de fora. No en
tanto, essa trajetria representa a iluso de todos os governos que p er
dem seu prestgio popular.
Um caso muito interessante de trajetria de desacumulao de
fora, apresentado em Planificacin de Situaciones (op. cit), aquele
que produz um a zona de estrangulam ento que pe em perigo a estabili
dade do governo. Esta estratgia tpica dos processos revolucionrios.
469
T R A J E T R IA C O M Z O N A D E E S T R A N G U L A M E N T O
Esse tipo de trajetria tem trs zonas bem definidas:

i.
um a prim eira zona (to -tl) de e ascenso e auge nas relaes de

fora;
ii.
um a segunda zona de declnio, sobretudo em fora de adeso

popular (tl-t2 );
iii.
uma terceira zona (t2 em diante) de estrangulam ento, oriunda

da desorganizao provocada pelas mudanas ge.io-estruturais, enquanto as novas geno-estruturas no se consolidam e
no podem m ostrar sua eficcia. Por esse caminho a desacumulao de fora pode ser m uito grande, a p o n 'o de ficar
abaixo do limite m nim o de legitimidade, c o lo a r 'O em peri
go a estabilidade do sistema.
O correndo alguma das trajetrias de relaes de fora m enciona

das, o program a direcional proposto desem penhar o um papel d eter
m inante, enquanto que a seleo da trajetria mais eficaz ter papel
condicionante. O padro a ser seguido pela trajetria ser determ inado
pelos resultados e efeitos econmicos, polticos e ideolgico-culturais
470
do program a direcional. C onform e o valor dos problem as enfrentados e

a eficcia das operaes para efetuar um intercm bio favorvel, as traje
trias exploradas sero de acumulao ou de desacumulao de fora.
VARIEDADE DE UM PROGRAMA DIRECIONAL

DESACUMULADOR DE FORA
bsico da trajetria no se altera; as distintas alternativas de seqncia na

execuo dos projetos apenas produzem variantes em torno do referido
padro. Por exem plo, a trajetria T3 mais desacumuladora de fora
que T l , mas ambas seguem um padro de desacumulao.
Para verificar a anlise de viabilidade poltica, necessrio fazer as
seguintes perguntas:
i.
Foram bem caracterizadas as foras oponentes, as foras alia

das e as tendncias da prpria fora?
ii.
Qual a relao entre as alianas possveis e as alianas e acor

dos subjacentes na anlise de viabilidade?
iii.
Q ue critrios usamos para imaginar e supor as estratgias dos

oponentes? Elas foram desenhadas com rigor ou com negli
gncia? Q uanto h de informao e quanto h de deduo?
iv.
Quais poderiam ser os pontos fracos ou crticos com base nos

quais fundamentam os nossa estratgia e calculamos a estrat
gia de nossos oponentes?
I.
471
v.
Qual a sensibilidade de nossa anlise de viabilidade diante dos

pontos fracos detectados?
vi.
Na estratgia adotada, quanto depende do nosso prprio con

trole e quanto depende da preciso do clculo de predio das
reaes ou iniciativas das outras foras?
A Viabilidade Econmica do Programa Direcional
Grande parte do planejam ento tradicional preocupa-se com a via

bilidade econmica. Mas a viabilidade econmica de um plano econ
mico algo mais limitado que essa m esm a viabilidade no campo de ao
geral de um ator social, em todos os dominios e mbitos situacionais,
com o no caso do plano de ao de um governo.
A viabilidade econmica coloca trs perguntas para o planejamento
situacional.
Primeira:
os projetos polticos so econom icam ente viveis?
Segunda:
os projetos econmicos so econom icam ente viveis?
Terceira:
os projetos organizacionais so econom icam ente viveis?
A prim eira pergunta, em seu lim ite extrem o, coloca o conflito en

tre o idealismo norm ativo de um desenho poltico e o positivismo apli
cado ao individualismo econmico. Coloca-nos tam bm , em relao a
um a operao concreta, a questo da coerncia entre um desenho polti
co particular e o sistema econmico vigente.
Pode o hom em criar, com xito, sistemas polticos que para seu
funcionam ento exigem um hom em econm ico diferente? Ou ser que
o sistema poltico deve respeitar e considerar com o uma restrio o
hom em econm ico tal como ele ? E possvel m oldar um novo ho
m em , despojando-o de seu egosmo e mesquinhez, m otivando-o ape
nas p or valores morais e intelectuais de servio coletividade, libe
rando-o da necessidade de acumulao individual, afastando-o da inse
gurana pessoal e do m edo do poder do outro, fazendo-o perder o
m edo de errar e de assumir responsabilidades, desprovendo-o do apeti
te do poder e, ao m esm o tem po, tornando criativo, imaginativo, din
mico e im paciente pelo progresso social? A conscincia de servidor p-
472
blico suficiente para criar um a dinmica de progresso, no estando

essa consciencia acompanhada do desejo de reconhecim ento pblico, do
incentivo econmico e do poder sobre seus concidados?
Essas perguntas m exem com nossas mais profundas preocupaes,
e no sabemos o que responder porque no nos preocupam os em co
nhecer integralm ente o hom em . Pelo trabalho dos antroplogos, co
nhecem os civilizaes primitivas que desprezam a acumulao individual
e, p or vezes, at m esm o o poder. Mas elas vivem ou viveram paralisadas
em seu desenvolvim ento, num ciclo vegetativo apenas capaz de resolver
seus problem as de escassez e utilizando extensivam ente os recursos na
turais necessrios. Nunca tiveram que recorrer cincia, tecnologia e
s grandes organizaes tpicas do m undo m oderno.
No se pode dizer que ali surgiu o hom em econmico, com suas
inclinaes para a propriedade e a apropriao individual. Os problem as
no eram do indivduo, mas da coletividade. Porm , a diviso do traba
lho criou tam bm a diviso dos problemas. Os problem as passaram a ser
pessoais e suas solues, individuais. A segurana do indivduo ficou,
assim, associada sua autonom ia para resolver seus problem as pessoais.
A diviso do trabalho foi um a necessidade do progresso social frente s
novas escalas geradas pelo aum ento da populao.
O individualismo econmico um produto do capitalismo ou de
algo mais profundo e difcil de rem over? Se decidirmos m udar o h o
m em , quanto tem po levaria? O que se passaria na transio?
Para m uitos, o individualismo econmico parece ser um a atividade
defensiva frente insegurana. Para alguns poucos, um instrum ento
de poder e domnio sobre outros. Nos dois casos, existem foras m oti
vadoras persistentes que se reforam reciprocam ente. O pequeno p ro
prietrio junta-se aos grandes e estes m oderam seus conflitos com os
pequenos, parque o individualismo econmico garante um espao de
independncia que pequeno para uns e grande para outros.
Assim, o desenho poltico-social choca-se com essas foras indivi
dualistas e torna-se invivel, devido resistncia poltica oi ao funcio
nam ento deficiente da economia.
A tica poltica no tem correspondncia num a tica econmica. E
um choque de valores de grande alcance, e no sabemos b m o que
possvel ou impossvel. No sabemos bem se o hom em um dado ou
473
um a varivel que pode ser alterada. No sabemos bem o custo de m udar

o hom em , nem se os problemas podem ser resolvidos sem m ud-lo.
A nte tal dilema, o desenho poltico de projetos sociais alternativos
no algo que se experim ente num laboratorio social, mas algo que vi
vemos nas lutas polticas e na vida cotidiana sob a form a de ideologias
conflitantes.
Por que no pensamos o sistema social e o sistem a econmico
como um a m acro-organizao, que possa desenhar-se para que seja cri
ativa na soluo dos problem as e torne os indivduos im unes concen
trao do poder e riqueza? Os nicos desenhos possveis so os que
agora esto em debate no m undo? chegada a hora do aparecim ento de
urna nova onda de utopistas que, a partir do desenvolvim ento das cien
cias sociais, resgate a idia da engenharia social? Com o se pode observar, a prim eira pergunta s traz mais pergun
tas. E assim que os grandes problem as sociais passam a fazer parte da
paisagem.
J a segunda pergunta aponta para o chamado planejam ento eco
nm ico, a anlise de eficcia econmica, a avaliao de projetos, etc.
Supe resolvido, de um m odo ou de outro, o prim eiro problem a.
Adm ite-se norm alm ente que o sistema poltico e o sistema econmico
s podem ser com o so na realidade, e que necessrio verificar anteci
padam ente, com base nessa realidade, se as operaes econmicas do
plano so viveis.
Esse tem a sugere duas questes:
i.
a eficcia ou rentabilidade das operaes, sob o ponto de vista
econmico;
ii. a compatibilidade entre os recursos econmicos disponveis
no sistema e os exigidos pelo program a direcional.
T odo o desenvolvim ento da teoria econmica m oderna est volta
do para essas questes. Por exem plo, econom icam ente vivel a redistribuio de renda pressuposta no plano? E possvel financiar sua taxa de
crescim ento? As operaes do plano cum prem os requisitos mnimos de
rentabilidade econmica? E possvel o financiamento do plano sem que
se ultrapasse um limite de inflao aceitvel? O que ocorrer com o ba
lano de pagamentos se o plano for executado? Qual o nvel necessrio
de endividam ento externo para que o plano se to rn e vivel?
474
A anlise de viabilidade econmica deve responder a essas pergun

tas, confrontando o deve ser norm ativo com o pode ser indicado pelos
com portam entos econmicos previsveis. Nesse sentido, um m odelo
econmico matemtico pode ser m uito til sem pre que sua estrutura
considere o mximo possvel de equaes de com portam entos, pois eles
representam , no m odelo, a resistncia da realidade aos desejos do pla
nejador. Aqui surge um a dificuldade prpria da econometria: no fcil
saber se a realidade que resiste a aceitar os parm etros do plano ou se
o m odelista que resiste a alter-los. Os processos criativos mudam os
padres de com portam ento; no entanto, podem os trabalhar com
variantes e cenrios para explorar possibilidades sem fazer afirmaes de
predio.
No outro extrem o esto os modelos econmicos que s contm
identidades (equaes de definio) e que, portanto, no oferecem a
m enor resistncia manipulao do planejador, desde que se respeitem
as identidades contbeis. Esses modelos no trazem nenhum a luz ao
problem a macroeconm ico da viabilidade.
A terceira pergunta refere-se viabilidade econmica das opera
es institucionais e organizacionais. A viabilidade econmica das opera
es institucionais coloca questes relativas prim eira pergunta, en
quanto a viabilidade econmica das operaes que alteram as capacida
des de produo das organizaes coloca as mesmas questes que a se
gunda pergunta.
in. Viabilidade Institucional e Organizacional

Recordem os que neste caso a pergunta-chave : os projetos organi
zacionais, polticos e econmicos do plano so viveis organizacionalmente? O que significa projetos organizacionais viveis organizacionalm ente? Qual a im portncia da viabilidade organizacional dos projetos
polticos e econmicos?
A prim eira pergunta pode ser decom posta em vrias:
i.
Tem os capacidades organizacionais para nos organizarmos m e

lhor? (Restries organizacionais para reform ar as organi
zaes) .
Os Qualro Momentos do Processo de Planejamento Situacional
475
ii.
As novas organizaes que desenhamos para fazer cum prir o

plano so viveis e eficientes, isto , capazes de sobreviver e
cum prir satisfatoriamente seu papel no sistema? (Capacidade
das novas organizaes em superar e afastar as velhas).
iii.
As atuais capacidades organizacionais perm item a realizao

dos projetos polticos, econmicos e. de servios prom etidos
pelo plano? (Capacidade operativa dos rgos existentes).
iv.
A estrutura institucional adequada ao funcionam ento do sis

tema? (Adequao institucional ao processo de mudana sit
uacional).
A prim eira pergunta indica o ponto de apoio de uma alavanca que

ten ta m over a situao organizacional. Tal ponto de apoio elem entar a
capacidade de um ator para detectar, reconhecer e superar suas defici
encias organizacionais. D etectar, reconhecer e superar so instancias in
terdependentes de urna autocrtica que se torna ao. Posso detectar
erroneam ente as deficiencias porque no sei bem com o super-las. Por
exem plo, no mbito institucional e organizacional m uito com um atri
buir s deficiencias legais os problem as originados pelos procedim entos
e hbitos burocrticos, pelas deficiencias de direo e gerencia ou pelas
estruturas culturais. D etectar a restrio, portanto, no independente
de saber com o super-la. Quantas comisses de reform a na Amrica
Latina fracassam em suas vs tentativas de reorganizar a estrutura do se
to r pblico devido s suas falhas em detectar as restries e suas causas?
Em quantos casos o formalismo vazio, aps anos de trabalho, produziu
com o nico resultado um plano-livro norm ativo sobre as reform as n e
cessrias?
A pergunta mais incisiva e irritante : os reform adores organizacio
nais sabem o que reform ar e com o reform ar? Se, com o ocorre muitas
vezes, a resposta for negativa, quem reform a os reform adores? Quem
lhes indica o que devem fazer? Quem concebe um a estratgia de refo r
m a organizacional?
O utra m aneira de se enganar a si m esm o atribuir a outros suas
prprias deficincias de organizao. Quantas vezes vemos os dirigentes
polticos queixarem -se da corrupo que eles mesm os geram com sis
temas administrativos deficientes, da falta de informao que eles pro-
476
duzem com sistemas de gerncia primitivos e das resistncias mudana

na burocracia que, na verdade, deve-se ao pragmatism o atrasado da c
pula diretiva?
O caso mais tpico so as queixas por parte dos gabinetes presiden
ciais e dos conselhos de m inistros sobre a ineficincia da organizao es
tatal, sem darem -se conta de que tais deficincias devem-se s tcnicas
primitivas de direo, planejam ento, atribuio de responsabilidades,
preparao da agenda presidencial e sistemas de petio e prestao de
contas utilizados por aqueles gabinetes. A direo superior de nossos
pases o tendo de Aquiles de nossas democracias. Ela estabelece o
lim ite de todas as capacidades.
A experincia nos indica que reconhecer essas deficincias proce
der a um a autocrtica, o que no prtica da direo governam ental.
Por o u tro lado, superar as restries organizacionais implica conceber
estratgias certeiras, imaginativas, persistentes e prticas de reform a do
aparelho de Estado. Em geral, essas estratgias resultam em propostas
norm ativas e legais, meras declaraes utpicas. Em outros casos,
criam-se comisses deliberativas visando oferecer um espao de reflexo
crtica aos reform adores e satisfazer suas vaidades. N aturalm ente, essas
comisses acumulam conhecim entos e informes na mesma medida em
que se isolam da ao reform adora; elas so dominadas pelo esprito de
investigao administrativa e legal, freqentem ente sem base terica.
P or essa via, os organismos oficiais de reform a tornam -se centros de
denncia dos problem as, mas sem dispor de audincia para suas propos
tas. Marginalizados com o oponentes, precisam enfrentar os prprios
atores sociais que prom ovem essas organizaes e que tm poder para
tom ar decises. Assim, o pragmatismo poltico refratrio s teorias e
cincias transfere-se s funes organizacionais, im pregnando-as com
sua m ediocridade e seus vcios.
A segunda pergunta aponta para o conceito ciberntico de organi
zao vivel. Nosso desenho organizacional ser eficaz e conseguir se
im por sobre os velhos procedim entos, vcios e hbitos burocrticos? As
respostas tm as limitaes inerentes ao precrio desenvolvim ento da
teoria da organizao. No entanto, certas organizaes, na prtica, so
capazes de se estruturar e funcionar com efetividade; elas destacam-se
claram ente da mdia das organizaes estatais.
477
Assim, a limitao principal no parece ser o estgio de desenvol

vim ento terico, mas a capacidade e condies de aplicar as concepes
conhecidas sobre organizao. Nas organizaes que tiveram xito,
constatam -se algumas caractersticas comuns: souberam se defender do
clientelismo poltico, tm estruturas financeiras saudveis e estruturas
organizacionais flexveis, descentralizam capacidades e responsabilida
des, articulam corretam ente seus sistemas de direo, planejam ento e
gerncia, tm sistemas de rem unerao m elhores que a mdia, dem ons
tram razovel capacidade de adaptao s circunstncias, so m uito es
tritas na seleo e prom oo de pessoal, m antm um grau de infor
malidade na direo que incentiva a criatividade e desperta orgulho de
pertencer instituio, etc.
preciso explicar com o conquistaram essas caractersticas. J nas
ceram com o organismos de excelncia? Quem cuidou de seu desenvol
vimento? Com o adquiriram esse respeito institucional que as liberou do
clientelismo poltico?
Na grande maioria dos casos a resposta um a liderana forte e
consciente. Essas instituies tiveram , desde sua origem , uma conduo
consciente dos princpios de uma boa organizao, com perspectiva de
futuro, afastando, desde o incio, os vcios tpicos do contexto organi
zacional. O lder imps a eficincia como norm a interna e o respeito
externo s regras da organizao. Logicamente, tal lder sofre enorm es
presses do meio e, para resistir a elas, deve ser invulnervel. Assim, a
criao de equipes de liderana organizacional essencial nas estratgias
de reform a organizacional.
No mbito organizacional, a grande dificuldade para ampliar o re
duzido espao das instituies de excelncia est nas direes polticas
partidrias e nas direes superiores burocrticas. Em geral, essas dire
es tm escassos conhecim entos de organizao e aplicam critrios de
m uito curto prazo nas suas decises de carter organizacional.
A fora dessas direes est precisam ente no clientelismo poltico e
no no seu prestgio com o gerentes pblicos. A estabilidade de sua situ
ao no depende de sua eficcia com o gerentes, mas de sua capacidade
de resposta s demandas polticas interm edirias e imediatistas.
Por outro lado, a viabilidade de um a organizao construda di
nam icam ente, subm etendo-a a provas e adaptando-a s experincias que
478
estas provas constituem . Uma instituio um a form a de organizao da

relao recursos > produto > resultados, devendo estar, portanto,
constantem ente subm etida prestao de contas sobre a relao recur
sos - produto e a relao produto >resultados. Mas, se a direo
superior do governo e o conselho de m inistros no exigem eficincia e
resultados quanto aos problem as mais relevantes, todo o sistema estar
frouxo, aberto s presses do clientelismo poltico e tratando dispersa
m ente de problem as interm edirios de alcance imediatista.
A terceira pergunta consiste em verificar a capacidade atual de p ro
duo de operaes das organizaes existentes em relao s exigncias
do program a direcional. Se tal capacidade estiver abaixo das exigncias
do plano, ser necessrio desenhar operaes organizacionais destinadas
a elev-la. Se existirem capacidades organizacionais para detectar co rre
tam ente as deficincias e desenhar as operaes pertinentes, ser neces
srio, m esm o assim, regressar viabilidade poltica e econmica das
operaes, que podem ser necessrias, porm politicam ente inviveis e
econom icam ente m uito custosas.
A quarta pergunta aponta um problem a m uito com plexo: a ade
quao das instituies de um pas aos objetivos do program a direcional.
Aqui surgem perguntas como: o sistema eleitoral e o sistema partidrio
correspondem ao avano do processo democrtico? O sistema instituci
onal coerente com o objetivo de distribuio de poder e liberdade? A
concepo e as estruturas organizacionais do Poder Judicirio perm item
oferecer um a justia com prom etida com o program a direcional? Os o r
ganismos econmicos do Estado so capazes de imaginar, desenhar e
executar as operaes de exportao anunciadas no plano?
J no se trata de capacidades de produo institucional, mas de
coerncia institucional entre as realidades de hoje e os com prom issos do
plano.
n.
Anlise de Sntese da Viabilidade do Plano
O problem a da viabilidade de um plano foi, at agora, analisado

p or partes. N aturalm ente, o processo de desenho do plano, com base
em diversas aproximaes e ajustes sucessivos, gera a necessidade de
um a fase de sntese em que se conciliem direcionalidade e viabilidade, e
na qual se resolva o problem a da coerncia entre viabilidade poltica,
479
econmica, institucional-organizacional e tecnolgica. Estas viabilidades

so interdependentes, e qualquer ajuste num a delas pode obrigar a revi
sar a anlise de viabilidade das demais.
DIAGRABA DA ANAUSE DE VIABILIDADE
SIMULAAO
PRESSUPOSTOS DE VIABILIDADE
E EFICCIA
O Grfico anterior m ostra, sinteticam ente, esta interdependncia.

A interdependncia pode ser m elhor entendida com um exem plo.
Suponhamos que estejamos analisando a viabilidade de uma operao de
construo de cem mil habitaes populares por ano. Tal operao pas
sou pelas provas de viabilidade poltica, institucional e organizacional,
mas, ao fazer-se a anlise de viabilidade econmica, concluiu-se que o
480
custo das habitaes m uito alto se com parado com a renda das famlias
a serem beneficiadas. Por isso coloca a necessidade de um subsdio de
20% do custo, para que o preo de venda esteja ao alcance da renda das
famlias pobres. necessrio considerar um financiamento adicional, o
qual deve ter viabilidade poltica, econmica e organizacional.
Assim, a anlise de viabilidade num mbito coloca exigncias de vi
abilidade em outros. Por isso, a anlise de viabilidade faz-se por aproxi
maes sucessivas, at que o conjunto das operaes do plano seja vivel
nas trs dimenses indicadas.
5
O Momento
Ttico-0 p e raciona!
484
OS P R O C ESSO S DE P R -A L IM E N T A O E
R E T R O A L IM E N T A O NO P L A N O S IT U A C IO N A L
RETROALIMENTApO
A retroalim entao da tom ada de decises consiste em examinar o

passado recente para redefinir a situao inicial, antes que novas m udan
as alterem a realidade. A experincia com os clculos passados perm ite
agir com conhecim ento sobre a nova situao inicial e corrigir o plano
seguinte.
O centro do planejamento estratgico deve ser um sistema articu
lado de discusses e deliberaes nos diferentes nveis sociais, resul
tando em fluxos incessantes de decises que precedem e presidem a
ao.
A conciliao do planejamento de situaes de conjuntura com o
planejamento de situaes prospectivas uma questo vital do processo
de planejamento. Um plano de mdio prazo s se m anter vigente se
seguir a conjuntura e se renovar em funo dela. O planejamento da
conjuntura, por sua vez, necessita a direcionalidade do plano de mdio
prazo. As duas instancias tem porais do planejamento constituem espe
cialidades e experincias que requerem hom ens com diferentes vocaes
e aptides.
485
Assim, necessrio que os planejadores de conjuntura e de curto

prazo constituam equipes de trabalho distintas dos planejadores de m
dio e longo prazos. A rgum entar em defesa desta afirmao nos afastaria
do tem a central, mas ela est confirmada por experincias concretas
fora da Amrica Latina, onde o planejamento de curto e m dio prazos
puderam ser realizados por equipes especializadas e sem que um absor
vesse o outro. Q uanto m elhor cada equipe cum prir seu papel, mais di
fcil ser a coordenao, pois o curto e o longo prazos geram vises dis
tintas e conflitantes dos problem as. Se esse conflito for equilibrado, sem
domnio persistente de um sobre o outro, o plano torna-se mais prtico
e essa prtica servir de base direcionalidade.
b.
Conduzir Planejamento
S se conduz a partir do presente, e m ediante a ao. Hoje o

tem po do hom em prtico, mas tam bm o tem po no qual o planejador,
o estrategista e o dirigente se realizam. A fuso de ambos tam bm um
problem a terico. Com o o planejamento chega ao presente e como se
converte em ao concreta? Com o ampliar e enriquecer a viso do h o
m em de ao com o clculo de planejamento? Esta a tarefa do m om en
to ttico-operacional: preocupar-se com a mediao fentre o conheci
m ento e a ao. D iferentem ente da investigao sobre o futuro, esta
mediao deve ser feita hoje e todos os dias.
At aqui o planejamento foi visto como se consistisse em conhecer
a realidade, desenhar o futuro e estudar as possibilidades de realizao
do plano. Na verdade, um processo perm anente e incessante de fazer,
revisar, avaliar e refazer planos, e s conclui sua tarefa com a deciso
concreta do dia a dia.
A ao sem pre o produto final de um clculo, mas no necessari
am ente o produto final do plano formalizado. Tal divergncia deve ser
resolvida pelo m om ento ttico-operacional.
Os trs prim eiros m om entos devem estar articulados no processo
de conformao das decises e no acompanham ento do im pacto das
operaes. O processo de planejamento tem um a dinmica sem elhante
das ondas incessantes do m ar. Cada onda um processo de clculo que
apia alguma ao concreta. As vezes o processo de clculo precede e
preside a ao; o que chamamos de planejam ento. O utras vezes a ao
488
P oltica , P la n eja m en to e G overno
tas a seus m inistros se no lhes pediu, previam ente, planos de ao con

cretos? Sem planos, qual o objeto da avaliao a posteriori e da avaliao
prvia? Com que direcionalidade? Em relao a que tarefas interm e
dirias?
Uma coisa a prestao de contas sobre o andam ento e execuo
de um plano, a ser precisada mais adiante; outra, m uito distinta, a
prestao de contas descritiva e anedtica sobre o que ocorre num m
bito problem tico. Observa-se aqui a im portante funo de organizao
que cum pre um plano m odular p o r operaes e o seu valor para o pla
nejam ento na conjuntura. A avaliao situacional e a avaliao prvia
exigem m odelos para interpretar a realidade e simular os efeitos das
operaes, bem com o informao suficiente para aliment-los e corrigilos. A avaliao a posteriori, p o r sua vez, requer indicadores do grau de
cum prim ento das operaes com a qualidade e eficcia propostas no
plano, e indicadores dos efeitos dessas operaes sobre a situao em
geral ou seus aspectos particulares. Mas essas operaes s sero efica
zes ou efetivas se incidirem sobre os VDP dos problem as selecionados.
O princpio organizador bsico da conduo do dia a dia consiste na
convergncia de dois critrios:
i.
concentrao estratgica (que dom inante);
ii.
flexibilidade ttica (que subordinada) no espao de liberdade

perm itido pela estratgia, at que esta se altere diante das impossibilidades tticas.
O prim eiro critrio exige concentrao nos problem as e nas opera

es estratgicas. Isto implica que o sistema de conduo deve contem
plar tratam entos diferenciados para os diferentes tipos de problem as e
operaes.
N esta diferenciao, cabe um papel m uito im portante a duas vari
veis: (a) o tem po e (b) o tipo de problem as e operaes.
Q uanto ao tem po, necessrio distinguir entre processos normais
de conduo, desenvolvidos num contexto situacional de ritm o pausado
e livre de tenses, e processos anormais, com ritm o acelerado e sob
forte tenso situacional. Esses ltimos requerem procedim entos espe
ciais.
489
Q uanto ao tipo de problem as e operaes, h tam bm distines.

O tem a tratado com grande perspicacia por Keen e Scott M orton
(Decisin Support System s, 1978, Addison-W esley):
Enquanto que as subtarefas estruturadas possuem uma forma m e
lhor de serem realizadas, as outras exigem do dirigente a aplicao
de juzos situacionais a partir de uma perspectiva pessoal (p. 11).
P or definio, um problema completamente estruturado aquele
em que as trs fases inteligncia, desenho e escolha (os autores fa
zem aluso a Simon) so todas estruturadas. Conseqentemente,
podem os especificar algoritmos ou regras de deciso que nos p e r
m itam descobrir o problema, desenhar as solues alternativas e
selecionar a m elhor soluo.
N o problema no-estruturado somos incapazes de definir condies
que nos perm itam reconhec-lo. Na fase do desenho, somos inca
pazes de especificar como criar metodologias para solucionar o
problema que foi definido. Na fase de escolha, no temos critrios
claros para escolher uma soluo tima entre aquelas que criamos.
Se estas trs fases forem totalmente no-estruturadas no processo
de soluo do problema e no sentido aqui definido, o problema in
teiro ser classificado como no-estruturado, (p. 95).
A partir desta definio central para o planejam ento situacional,

podem os distinguir entre:
i.
operaes estruturadas, sobre as quais, em geral, no tom a

mos decises um a a um a, porque h um a norm a de procedi
m entos e clculo estruturado que as resolve repetitivam ente,
sem interveno do dirigente, salvo se ocorrer uma anorm ali
dade que quebre a rotina;
ii.
operaes no-estruturadas, que no podem ser tratadas em

b lo a v e no podem ser normalizadas com procedim entos es
truturados pr-estabelecidos; em conseqncia, requerem ju
zo situacional resolutivo do dirigente em cada caso;
iii.
operaes semi-estruturadas, que so um a combinao dos

dois tipos anteriores; em parte respondem a procedim entos
492
m os. Do contrrio, o planejam ento formal no passaria de um discurso

norm ativo sem repercusso prtica.
Esquema norm ativo-estratgico
Clculo ttlco-operacional
Para evitar os desvios m encionados, o plano deve preceder e p re

sidir a ao na conjuntura, cujas conseqncias retroalim entaro o
plano. Este no apenas um desenho e um a simulao sobre o futuro,
mas principalm ente um clculo sobre as decises presentes. Deve-se
resgatar o presente para o planejamento.
Um a diferena im portante em relao ao planejamento tradicional,
geralm ente no observada, consiste em que o planejam ento situacional
obriga no s a sistematizar o m om ento do desenho norm ativo do
planejam ento, mas tam bm a articular o desenho norm ativo com o
desenho estratgico e, principalm ente, coordenar o norm ativo-estratgico com o ttico-operacional.
D esta form a, o desenho , a cada m om ento, dependente da m u
dana situacional real que a resposta, na conjuntura, ao desenho n o r
m ativo-estratgico.
Paralelam ente, e em articulao com o processo incessante e p er
m anente de reviso do desenho norm ativo-estratgico, desenvolve-se o
processo de tom ada de decises concretas com base na pr-alim entao
(clculo de explorao do futuro) e na retroalim entao (comparao
plano realidade no passado recente).
493
O que conta, afinal, o que se faz na conjuntura; dal o centro do

planejam ento no ser o futuro, mas o presente.
Em sntese, devemos pensar a conduo considerando as seguintes
variveis:
i.
os dois subm om entos tpicos do m om ento ttico-operacional;
ii.
o ritm o com que m uda a situao, junto com o grau de tenso

situacional que acompanha esse ritm o;
iii.
os tipos de problem as que com pem o plano.
Podemos enriquecer a m atriz anterior passando a considerar o

ritm o de m udana da situao, o tipo de problem a e o seu tratam ento
em cada subm om ento.
Aparecero claram ente dois tipos de avaliao da conjuntura e dois
m odos de resoluo de problem as, segundo se trate de processos estru
turados ou quase-estruturados.
CASO A: RITMO DO TEM PO NORMAL
Tipo de
problemas
submomentos
1.
Apreciao
situacional da
conjuntura
processos
estruturados
processos
quase-estruturados
informao normatizada
e auto-explicativa
C
2.
Resoluo de
problemas e
operaes
M odo A:
somente em caso de
rupturas da normalidade
apreciao situacional
D
juzo situacional
deliberativo e resolutivo
informao auto-explicativa automatizada e normatizada

da conjuntura, tanto dos problem as quanto das opera
es.
496
P o ltica , P lanejam ento r. G overno
ses, e esse investim ento de tem po na criao de sistemas deve ser feito
sem prejuzo da ao direta sobre os problem as term inais urgentes.
Chamemos de direo estratgica esse, sistema de conduo que
propom os.
A direo estratgica requer, pelo m enos, os cinco subsistemas se
guintes:
i.
de Planejamento na Conjuntura (SPC), que se intersecciona
am plam ente com sistemas conhecidos como de suporte s
decises (SSD); tal subsistema consiste, principalm ente, no
processo de mediao entre o conhecim ento e a ao, concen
tra-se nos problem as e operaes estratgicas e constitui o
centro da direo estratgica;
ii. de Gerncia p o r Operaes (SGO), que transform a o sistema
de direo num sistema recursivo que se reproduz at os n
veis operacionais na base, orientado pelo critrio de eficcia na
alterao dos VDP dos problem as. um sistema flexvel que
norm atiza os processos estruturados e trata os processos
quase-estruturados com desenhos m enos rgidos. M esmo nos
processos norm alizados, constitui um a fora criativa contra as
rotinas mecnicas, atravs da avaliao do cum prim ento das
norm as e de sua reciso frente mudana situacional. A ge
rncia por operaes converte os m dulos do plano em m
dulos de gerncia;
iii. de Petio e Prestao de Contas (SPRC), que avalia o proces
so de mudana situacional segundo a distribuio de respon
sabilidades institucionais e organizacionais estabelecidas pela
estrutura m odular do plano, com tratam entos diferenciados
para os m dulos estruturados e os quase-estruturados. Antes
da designao dos responsveis e do incio das operaes que
estes conduziro, o sistema estabelece os m om entos, proce
dim entos e critrios de avaliao a serem usados na petio e
prestao de contas ao nvel hierrquico im ediatam ente su
perior.
iv. de Oramento p o r Programas (SPC), que formaliza a atribui
o de recursos econmicos oram entrios aos m dulos de
planejamento (operaes, aes e subaes). Ele estabelece a
497
correspondncia entre os m dulos oram entrios e os m du

los do plano, e um apoio fundamental para o sistema de
prestao de contas, sobretudo no que concerne eficincia
(relao recursos
p ro d u to );
v.
de Emergncia em Sala de Situaes (SDS), que cria m todos

especiais para todos os sistemas anteriores quando se trata de
emergncias que ameaam a perda de controle do tem po do
dirigente, e quando a tenso situacional amplia a cegueira si
tuacional dos atores envolvidos no conflito.
SISTEMA DE DIREO ESTRATG ICA
Esses cinco subsistemas criam os requisitos para o desenho das es

truturas organizacionais. Eles se interceptam e se reforam m utuam en
te. Suas fronteiras so imprecisas, mas tm um a especificidade que os
identifica como subsistemas do sistema de direo estratgica.
O sistema de direo estratgica , ao m esm o tem po, o planeja
m ento no dia a dia; nesse clculo do presente, no possvel distinguir
entre o planejamento e a direo e gerncia.
498
e.
Planejamento na Conjuntura e Sistema de Suporte para as

Decises
O cla o na conjuntura
Planejar na conjuntura e apoiar o clculo com um sistema de

suporte s decises constitui o n central do m om ento ttico-operacional. O sistema de planejamento na conjuntura (SPC) tem as seguintes
caractersticas:
i.
um clculo de sntese, em que as instncias explicativa,

norm ativa e estratgica convergem para o clculo que precede
e preside a ao;
ii.
o clculo im ediatam ente anterior ao, ou seja, a ltim a

instncia, de peso decisivo para orientar a ao;
iii.
um clculo diferenciado, que se adapta s particularidades

dos trs m odos de direo j assinalados;
iv.
um clculo corretivo e adaptativo, em que cada apreciao e

resoluo perm anentem ente ajustada segundo a avaliao
dos antecedentes e das trajetrias residuais, s quais ainda se
pode recorrer para alcanar a situao-objetivo;
v.
um clculo subm etido a presses, porque nele se enfrentam

diferentes vises e tendncias, no interior da fora que planeja
e entre as foras em conflito na situao.
Com o nenhum governo bastante hom ogneo a ponto de im pedir

a gerao de vises e tendncias conflitantes em seu seio, uma boa deci
so supe argumentao e defesa convincentes dos diferentes pontos de
vista sobre a situao, os planos e as diferentes opes que se abrem na
conjuntura.
Esse encontro conflitante de vises se concentrar nos seguintes
planos:
i.
ii.
eficcia econmica versus eficcia poltica;

critrios de curto prazo versus cum prim ento do program a de
governo e da estratgia de longo prazo;
iii.
tendncias ideolgicas, doutrinrias e ticas que se con

trapem e influem num a deciso;
iv.
499
apreciaes, a partir de diferentes perspectivas de anlise, so

bre a situao real, suas oportunidades e problem as e os meios
eficazes para abord-las.
A mediao entre conhecim ento e ao, que deve ser realizada na

conjuntura, exige:
i.
articular o clculo estratgico com o processo perm anente de

tom ada de decises, o qual exige que o planejam ento seja con
cebido com o um processo incessante que segue a conjuntura e
em que h sem pre um plano em elaborao, mas um plano
que apia as decises;
ii. articular o poltico com o econmico o que supe um en
contro de vises por vezes conflitantes para obter m elhor
apreciao da situao e m elhor deciso;
iii. articular o curto com o m dio e longo prazos, para que o cl
culo sobre o futuro apie a racionalidade das decises presen
tes; p or outro lado, as restries e circunstancias favorveis
presentes levaro reviso do arco direcional do plano;
iv. articular direo, planejamento e gesto segundo o principio
de que se planeja, dirige-se e opera-se em todos os nveis,
em bora com com plexidade e nfase distintas. O planejamento
um a necessidade da gesto e a gesto a materializao do
plano. Assim, essencial evitar a dissociao entre planeja
m ento e gesto;
v. articular os processos de pr-alim entao e retroalim entao
no clculo que precede e preside a ao planejada.
Evidentem ente, no se trata de processos mecnicos e automticos

que corrigem instantaneam ente o curso do m ovim ento situacional para
direcion-lo situao-objetivo. O plano um a interveno hum ana e,
p o rtan to , a retroalim entao e a pr-alim entao resultam de um juzo
de avaliao dirigido ao passado e ao futuro.
A conjuntura e o plano anual
O plano anual de longo prazo para o dirigente envolvido na ao;
no entanto, deve set sua referncia direcional para a ao cotidiana.
500
O clculo de planejam ento deve ser realizado em diferentes hori

zontes de tem po, segundo a natureza dos problem as tratados. Em al
guns casos, um horizonte de tem po anual suficiente; em outros, n e
cessrio exj' orar vinte ou trin ta anos no futuro impredizvel. Assim, a
racionalidade do clculo que precede a ao depende do clculo de pla
nejam ento em arcos direcionais de alcance diverso.
No h uma regra fixa nessa questo. Nas obras de irrigao, ou na
m udana da estrutura ideolgica, os prazos so m uito longos. J no caso
de se desvalorizar a m oeda ou alterar um fluxo do com rcio exterior, os
horizontes de tem po so mais curtos.
Para ordenar e sistematizar a ao necessria em horizontes de
tem po curtos, o planejam ento situacional prope articular o plano de
ao anual com os planos na conjuntura.
Para tratar os problem as tpicos de arcos direcionais mais longos,
toda a tradio do planejamento adota os planos de m dio, longo e
m uito longo prazos.
O s m todos de planejamento eficazes para operar em arcos de
conjuntura (planos do dia a dia) ou em arcos direcionais curtos (planos
anuais) apresentam caractersticas m uito distintas dos m todos para
operar em arcos direcionais m dios, longos e m uito longos. Essas dife
renas referem -se s necessidades e possibilidades. Por exem plo, as n e
cessidades de preciso so maiores nos arcos de conjuntura do que no
m dio e longo prazos.
A possibilidade de preciso tam bm distinta. Num plano de m
dio prazo, a situao inicial genrica constitui um a realidade modal rela
tivam ente constante, na qual muitas vezes no im portam os desvios ou
flutuaes tem porrias com relao moda. Por conseguinte, a reali
dade conhecida enquanto algo que pertence ao passado recente.
Mas num arco de conjuntura ou num plano anual, a situao inicial
refere-se a um a realidade que ainda no ocorreu e que se altera bastante.
Aqui no basta o valor m dio de um a varivel; preciso conhecer seu
valor pontual. Por exem plo, num plano de mdio prazo, no necessi
tam os saber com preciso o nvel de reservas cambiais no ms de janeiro
da situao inicial; basta um valor mdio dos ltim os meses. Mas no
plano anual elaborado em meados do ano 1, m uito im portante saber o
nvel de reservas cambiais no incio de janeiro do ano 2.
501
As diferenas so explicveis. No caso extrem o de m uito longo

prazo, trata-se de orientar a direo da ao; no outro extrem o, a con
juntura exige um clculo que precede e preside a ao concreta.
Na Amrica Latina o planejam ento de prazo mais curto correspon
de aos chamados planos anuais operativos, cuja vigncia precria e li
m itada a poucos pases. A se esgota o espao dos planejadores.
Nos prazos mais curtos o problem a cabe aos executores, sejam eles
polticos ou gerentes. Mas o problem a no se resum e ao horizonte de
tem po dos planos. A questo central o espao de problem as que os
planos cobrem . Todo este livro um a defesa da idia de planejamento
integral da ao de governo, principalm ente da articulao do clculo
poltico com o clculo econmico. Ela se aplica, com m uito mais razo,
ao planejamento de arcos de conjuntura e de arcos direcionais curtos.
Por conseguinte, idia de planos anuais operativos, limitados ao
econm ico, devemos sobrepor um a concepo mais ampla de planos de
ao anual, situacionais e mais flexveis. Esses planos de ao anual se
riam o elo de ligao entre os arcos direcionais mdios e longos e os
arcos de conjuntura.
O plano de ao anual um plano por problem as e operaes. Ele
abarca toda a ao relevante do governo na poltica internacional,
economia interna, economia internacional, segurana, defesa, etc. E o
com prom isso de ao anual assumido pelo governo em todos os mbitos
de sua gesto. A se colocam todos os com plexos problem as de go
verno, tendo em vista oferecer um conjunto de resultados para a popu
lao. Assim, o plano de ao anual um a atribuio de tarefas e re cu r
sos, p or operaes e problem as, aos diferentes responsveis pelas orga
nizaes do setor pblico e pelas foras polticas que apiam a gesto
governam ental.
Com base no plano de ao anual, o presidente da Repblica pode
pedir contas a seus m inistros e dirigentes responsveis por problem as e
operaes. Deles deve ser exigida eficcia direcional na gerncia por
operaes e eficincia interna no uso dos recursos.
Esse plano de ao anual, com o plano econmico e poltico, requer
critrios, orientaes e m todos m acropolticos e m acroeconm icos.
Nele estabelece-se o balano entre o necessrio e o possvel, de acordo
com as restries de recursos de poder e recursos econmicos; nele faz-
502
se tam bm o balano entre operaes e benefcios polticos e operaes

e benefcios econmicos.
Ajustado aos critrios macropolticos e m acroeconm icos, o plano
de ao anual dispe de alguns instrum entos prticos de clculo, atribui
o de recursos e controle e avaliao de resultados. Esses instrum entos
so:
i.
o plano macrossituacional, que explora os cenrios de articu

lao entre o poltico, o econmico e outras dimenses rele
vantes, conform e o caso; o m arco global de referncia para
os planos parciais;
ii.
o plano de gesto por operaes, instituies e problem as,

que todo gestor pblico assume com o com prom isso perante a
direo do governo;
iii.
o oram ento por program as, no qual as operaes, aes e subaes so oram entadas num a correspondncia precisa com
os m dulos oram entrios. Os recursos so atribudos a p ro
gramas, subprogram as e atividades com o com prom isso de se
produzir determ inados resultados que correspondem s ope
raes do plano. Para certas operaes do plano, o oram ento
por program as deve prever a atribuio de recursos por vrios
anos.
No interior de cada um destes planos conciliam-se os diversos ins

trum entos de planejamento exigidos pelos diferentes domnios situacionais, como o econmico, a segurana, a defesa, as relaes exteriores,
as cincias, a tecnologia, etc.
O sistema de suporte s decises
Ns consideramos o sistem a de suporte s decises no como uma
alternativa ao planejam ento, mas com o um sistema de reprocessam ento , na conjuntura, dos clculos de planejamento feitos em arcos direcio
nais de m aior alcance.
O sistema de suporte s decises (SSD), tal com o o definem Keen
e Scott M orton, refere-se a processos multidimensionais, criativos e
com objetivos m ltiplos, nos quais as variveis que entram em jogo so
pouco conhecidas. E um sistema para apoiar o juzo situacional estrat-
SOS
gico, no para substitui-lo. Os sistemas autom atizados, com o o m odo 1

de direo, substituem o juzo estratgico at que este os interrom pa.
Os autores citados afirmam que o SSD pode ser til em situaes
com algumas das caractersticas seguintes:
i.
a conduo exige o manejo de urna base to grande de dados

que o dirigente encontra dificuldades para acess-la e manja
la conceitualm ente;
ii.
h necessidade de algum tipo de clculo computacional para

chegar soluo do problem a;
iii.
existencia de presso de tem po no processo de busca de urna

soluo;
iv.
necessidade do juizo hum ano para reconhecer ou decidir em

que consiste o problem a e para criar alternativas de soluo; o
juzo pode ser necessrio para conceber, imaginar ou identifi
car por tentativas a natureza das variveis desconhecidas ou o
valor a atribuir s variveis conhecidas.
Em seguida, os autores citados dizem textualm ente (p. 97):

De acordo com nossa definio, o SSD um suporte computa
cional para os gerentes que tomam decises sobre problemas semiestruturados.
Mais adiante, acrescentam:
Suporte implica que a primeira etapa no desenvolvimento do SSD
a anlise de decises, na qual o gerente define os problemaschaves de deciso.
Isto refora a idia de que o dirigente deve, prim eiram ente, atravs
do seu juzo, reconhecer ou identificar o problem a sem i-estruturado.
O sistema de suporte s decises est concebido para proporcionar ao
dirigente um a escala de nveis de ajuda, dos mais prim rios at os mais
refinados. Keen e M brton distinguem quatro nveis de suporte.
O prim eiro nvel, o mais prim rio, proporciona ao dirigente acesso
aos fatos; um nvel de informao prim ria classificada, porm m uito
pouco selecionada e elaborada; ela flui com putacionalm ente a um cen
tro de anlise. Por exem plo, um ministrio de planejamento tem gran
504
des dificuldades de obter informaes relevantes sobre os investimentos

pblicos em curso e sobre os novos investim entos que pode financiar.
Em alguns aspectos, dispe de enorm e informao bruta, enquanto que
em outros precisa persegui-la como se se tratasse de um a investigao.
Por meio de certas regras de anlise pr-elaboradas e certos critrios de
incluso e normatizao, o SSD pode proporcionar regularm ente a tal
m inistrio o acesso aos fatos relevantes.
O segundo nvel de suporte implica uso mais inteligente da com pu
tao, m ediante o trabalho com padres de reconhecim ento e filtros au
tom ticos de seleo. Esse nvel de suporte faculta ao dirigente a capaci
dade de solicitar ou receber regularm ente informao seletiva com si
gnificado conceituai preciso, e abrange a informao que, no m bito da
gerncia p o r operaes; expressa por indicadores, sinais e intervalos
taxonm icos. A sala de operaes, desenhada por Stafford Beer, em
1971, para a Corporacin de Fom ento, no Chile, trabalhava principal
m ente neste nvel num a poca em que no se dispunha de m icrocom pu
tadores.
O terceiro nvel de suporte cria um sistema que opera com o uma
calculadora sofisticada, program ada para processar as principais aes do
dirigente ao tratar de problem as sem i-estruturados.
O quarto nvel de suporte, o mais com plexo, se desenvolvido e
usado com m aturidade e eficcia, proporciona ao dirigente acesso aos
m odelos apropriados, desenhados especificamente para seu uso e de
acordo com seu estilo de clculo. Esses modelos podem ser de natureza
diversa, segundo o tipo de problem a que se pretende analisar. Sobre
esta questo, Keen e Scott M orton afirmam (op. cit. p. 97):
Conseqentemente, (esses modelos) podem ser mais simples e
crus do que matematicamente sofisticados. Baseiam-se freqen
temente em regras heursticas e em procedimentos-padro de
anlise.
O im portante que o dirigente sinta-se confortvel na interao
com o sistema de suporte e incorpore a necessidade de us-lo. A eficcia
do sistema para o dirigente far com que essa necessidade seja um hbito
estvel e cada vez mais exigente. Aps algum tem po de uso, recorrer
ao SSD da m esma forma que a um telefone.
505
Segundo essas caractersticas, os SSD so sistemas que se desenham

m edida que so im plantados e em estreita colaborao com o usuario.
Eles evoluem com a experincia da implantao e com as novas dem an
das do dirigente; no comeam de form a acabada e refinada.
O sistema de decises
O processo de tom ada de decises e de soluo de problem as um
tem a altam ente controverso, sobretudo aps as contribuies de Simon
(A Behavioral M odel ofR ational Choice, 19S7, In M odcls o f Ma n , pp.
241-260, W iley), Allison (Essence o f Decisin, 1971, I.. Brown), Keen
e Scott M orton (1978, op. cit.) e W inograd e Flores ( Understanding
C om puters and Cognition, 1987, Addison W esley).
N um a afirmao taxativa, Keen e Scott M orton dizem:
Uma sria deficincia de todo o estudo de management tem sido a
ignorncia e a falta de interesse sobre como se tomam realmente as
decises.(p. 15).
Este no o lugar para discutir o tem a, mas im portante m encio
nar as diferentes concepes em debate.
Em poucas palavras, existem pelo menos as seguintes posies te
ricas:
i.
a viso racionalista clssica da m icroeconom ia, que ainda des

fruta de grande im portncia, em bora seja uma teoria norm a
tiva sobre com o os hom ens deveriam decidir caso aluassem
conform e a racionalidade econmica;
ii.
a viso do racionalismo lim itado, elaborada por Simon como

crtica ao racionalismo da m icroeconom ia; ela no rejeita a ra
cionalidade como critrio, mas duvida de sua possibilidade
prtica; isso leva ao abandono da idia de um a soluo tim a e
sua substituio pela soluo satisfatria;
iii.
a viso de mltiplas perspectivas de anlise, apresentada pri

m eiram ente por Allison e depois por M itrof, Churchm an e
Lindstone, consistindo em aproximaes a um a teoria situaci
onal da tom ada de decises. Entre essas mltiplas perspectivas
506
o prprio Allison destaca a viso poltica, dominada pelo cri

trio de negociao entre foras, a viso organizacional ou bu
rocrtica, dom inada pelos procedim entos institucionais p re
estabelecidos, e a viso individual, dominada pela personali
dade de quem tom a as decises;
iv.
a viso da deliberao entre irresoluo e resoluo, elaborada

p o r W inograd e Flores, baseada na teoria dos atos de fala e na
teora das conversaes. A posio de W inograd e Flores tem
muitos pontos de contato com a de Keen e Scott M orton e
com a teoria das situaes, mas urna proposta terica mais
radical, que rejeita com pletam ente o critrio de racionalidade,
m esm o na forma limitada de Simn, e rejeita tam bm o p r
prio conceito de tom ada de decises.
A idia central que querem os destacar aqui que o espao de pos

sibilidades de soluo de um problem a criado e limitado pelo ator so
cial na sua perspectiva situadonal, a qual cega para certas vias que p o
dem ser solues para o o utro; o espao de solues de um ator previ
am ente orientado para certas possibilidades, excluindo ou cancelando
outras. O espao de solues de um problem a um espao situacionalm ente limitado pelo ator, e isso mais im portante que a impossibilidade
de enum erar ou imaginar todas as solues possveis. Em outras pala
vras, o dirigente no escolhe entre alternativas previam ente existentes;
ele gera alternativas a partir da sua apreciao situacional. Aquilo que a
posio racionalista chama de alternativas existentes so alternativas para
quem , e em que espao situacional?
A teoria da tom ada de decises mais com plexa do que parece. No
entanto, podem os entender que um processo que varia conform e o
tipo de problem as (estruturados, sem i-estruturados, inestruturados);
m ultidem ensional, porque os problemas atravessam vrias regies da
realidade; e possui m ltiplos objetivos, porque sem pre devemos consi
derar vrios critrios de eficcia ou efetividade no enfrentam ento dos
problem as.
Na dinmica da tom ada de decises (ou processo de resolues)
entram em jogo as seguintes variveis:
i.
ii.
iii.
iv.
507
distintos tipos de problem as;

distintas perspectivas situacionais de anlise;
distintos m odos de deciso;
distintos tipos de decises e resolues.
O
esquema a seguir m ostra as principais variveis do processo de
tom ada de decises. A nte tal variedade de perspectivas e m odos de so
luo, num a situao concreta e diante de um problem a especfico, o
ator que tom a decises adotar um a perspectiva dom inante e um modo
dom inante na sua abordagem.
PERSPECTIVAS DE ANLISE
= S
* N
RMAS DE TRATAMENTO
J p :S : COMBINAO DE NORMAS
P R O B L E M A S ::;:::; E ju z o SITUACIONAL
SEMI-ESTRUTURADOS
JUZO SITUACIONAL
PROBLEMAS
INESTRUTURADOS
AOES
NORMATIZADAS
DECISES
S E M I- ESTRUTURADOS
DECISES ,
ESTRATGICAS
MODOS DE DIREO
f.
0 Sistema de Gerencia por Operaes
Dirigir no s uma funo superior de cpula. Sem direo quali

ficada em todos os nveis no possvel conduzir com eficcia um a o r
ganizao complexa. Tanto os m acroproblem as quanto os m iniproblemas necessitam de gerncia. A im portncia da gerncia por operaes
508
est em distribuir e descentralizar as responsabilidades de direo.

A gerncia p o r operaes um sistema de direo e administrao por
objetivos, sendo, portanto, um a gerencia por m dulos de ao, aqueles
que podem e devem corresponder aos m dulos do plano.
A gerencia por operaes um sistema essencial da estrutura o r
ganizacional do sistema de planejamento e governo.
A direo de um governo s poder fazer coincidir suas aes coti
dianas com os objetivos de seus planos se os m dulos do plano (ope
raes, aes, subaes, aes de regulao, etc.) articularem -se com os
m dulos oram entrios (program as, subprogramas, atividades, etc.), e
ambos corresponderem a um a atividade gerencial organizada em todos
os nveis para execut-los com criatividade e imaginao (gerncia por
operaes, aes, etc.). Por outro lado, como o plano diretivo no se
ocupa previam ente de tudo, nem a direo superior pode dirigir tudo, a
gerncia p o r operaes resgata os espaos de autonom ia e criatividade
prprios de um a organizao que trata de problem as m uito especficos
em cada nvel.
Por conseguinte, o requisito organizacional bsico de carter prti
co para que um governo funcione eficazmente, validando seus planos
com fatos, est na existncia do sistema triangular: plano m odular o r
am ento p or programas gerncia por operaes.
N aturalm ente, o sistem a de gerncia por operaes exige, por sua
vez, um sistema de direo superior por operaes.
Tal sistema leva mudana de certos hbitos rotineiros, tpicos das
formas tradicionais de governo.
Entre essas mudanas m erecem ser destacadas:
i.
ii.
iii.
iv.
novas modalidades de funcionam ento do conselho de minis

tros, a fim de que ele acompanhe periodicam ente a evoluo
dos problemas que as operaes enfrentam ;
novas modalidades de prestao de contas dos m inistros sobre
o andamento das operaes sob sua responsabilidade;
novos procedim entos e critrios para discutir e aprovar o o r
am ento por programas no Congresso Nacional;
implantao de um sistema gil e significativo de acompa
nhamento descentralizado do andamento das operaes e aes, a
v.
509
fim de que os problemas de execuo e de eficacia direcional das

operaes resolvam-se descentralizadamente e s excepcional
mente cheguem aos ministros ou ao conselho de ministros;
um sistema veloz de planejamento de conjuntura, para avaliar
as novas situaes e os resultados, ajustar o alcance e o dese
nho das operaes, adotar novas operaes e adequar o p o rtu
nam ente as decises a cada nova situao.
Mas este sistema de direo superior s poder existir se estiver

apoiado num sistema recursivo e descentralizado de gerencia por opera
es, nos diferentes nveis, em instituies e organismos do setor p
blico.
N em o plano nem o sistema oram entrio por program as podem
operar substantivam ente sem um sistema de gerencia por operaes;
sem ele, as operaes do plano estratgico no tm agentes responsveis
efetivos e os programas do oram ento constituem m era fachada, que
dissimula a prtica tradicional de oram entar por instituies e organis
mos, sem definir objetivos e sem estabelecer critrios internos e ex ter
nos de produtividade e eficcia na gesto pblica.
Na Amrica Latina com um ver departam entos de oram ento atu
ando com o se fossem agentes de finanas, sem qualquer responsabilida
de pela eficcia real da gesto pblica. No trabalham com objetivos e
metas precisas, no estabelecem norm as de custos nem de qualidade dos
servios, no acompanham a atividade real que est por trs do ora
m ento por program as, nem tam pouco se interessam pela eficcia direci
onal dos program as aparentes que financiam.
A gerncia p o r program as est ausente e encoberta por um a oram entao p o r objetivos m eram ente form al, na qual o que interessa
fixar cotas de gastos que respeitem o limite das receitas. A gerncia de
cada m dulo de gasto no est sujeita a padres de norm alidade e quali
dade que realim entem o clculo dos oram entos seguintes. Tam pouco
se analisa a estrutura da rede de produo de operaes de uma institui
o para estudar sua eficcia e fazer de cada n da rede um oram ento.
Sobrepe-se, sim plesm ente, ao nom e de cada unidade adm inistrativa,
como um a etiqueta, o nom e de um program a, subprogram a ou ati
vidade.
510
O Congresso Nacional, por sua vez, discute e aprova o oram ento

da nao como se fosse um a lista de recursos atribudos a um a institui
o, sem se preocupar com objetivos, custos ou qualidade. O ora
m ento no analisado; ele resgatado em funo de negociaes parci
ais e locais. O plano no critrio para exame do oram ento.
Os recursos econm icos, financeiros, tcnicos, organizacionais e
legais disposio de um organismo podem conduzir a aes de diferen
tes resultados e propsitos.
O sistema de gerncia p or operaes perm ite que se volte a colocar
o problem a da chamada rigidez do gasto pblico. Com efeito, diz-se que
60% do gasto oram entrio corresponde a rem uneraes, 15% a neces
sidades mnimas de funcionam ento da administrao pblica, etc. Com
essa argumentao pretende-se apresentar um a imagem de alta rigidez
na m udana de atribuio de recursos, pois mais de 80% do oram ento
est com prom etido. A fraqueza do argum ento est em destacar a rigidez
da estrutura dos recursos, esquecendo a estrutura dos objetivos perse
guidos. Na realidade, o gasto pblico bem menos rgido do que pare
ce, pois com a mesma estrutura rgida de insumos podem os realizar di
ferentes estruturas flexveis de operaes.
Por exem plo, um program a oram entrio de sade com um a rgida
estrutura de insumos pode estar enfrentando um problem a em ns crti
cos equivocados, e pode realizar com o m esm o m ontante de recursos
um a operao qualitativam ente distinta e m uito mais eficaz. Tal realocao de recursos no est limitada p or uma rigidez oram entria, mas por
rigidez cultural, b u r^ >tica, poltica, etc., intensificada pela inexistn
cia de um sistema de gerncia por operaes.
Na anlise da relao recursos -> produto >resultados, possvel
visualizar vrias alternativas na atribuio de um m esm o m ontante de
recursos:
i.
uma continuidade rotineira para continuar fazendo o m esm o,

com a m esma eficincia e a mesma eficcia;
ii.
uma operao que visa ampliar a cobertura do sistema, atacar

os mesmos ns crticos e procurar obter mais do mesmo p ro
duto aum entando a eficincia;
iii.
511
um a operao visando m elhorar a eficcia dos servios presta

dos pelo sistema, enfrentando ns crticos de maior impacto
sobre o VDP do problem a e procurando obter um produto
distinto.
Assim, um sistema de gerencia por operaes pode criar novas

operaes ou elevar a eficcia das existentes, com um custo de o p o rtu
nidade prxim o a zero.
Os mesmos recursos que hoje so gastos por inrcia, sem destino
claro e sem enfrentar os problem as cuja soluo o pas demanda, podem
ser empregados para realizar operaes e aes que produzam resulta
dos capazes de amenizar ou solucionar tais problem as.
A maioria dos servios pblicos so conduzidos pela rotina e, como
conseqncia, no conseguem , intencionalm ente, objetivos politica
m ente hierarquizados. Nesse caso, o processo de administrao est in
vertido; a burocracia conduz seus dirigentes, e estes esgotam -se na ad
ministrao do cotidiano.
Para estes gerentes sem objetivos o tem po m uito escasso, pois o
desperdiam em mincias secundrias da conjuntura.
Num organismo bem gerenciado todos os recursos esto a servio
de objetivos precisos, e sua direo avalia constantem ente a situao
para efetuar correes.
A nica soluo para dar eficcia ao gasto pblico um sistema de
gerncia por operaes. Isto especialm ente vlido para as chamadas
despesas correntes, principal com ponente do custo dos servios pbli
cos. Uma das vantagens do m dulo de planejamento e gerncia que de
signamos por operaes est em que ele abrange tanto as despesas cor
rentes quanto as de investim ento, bem como aquelas aes que no
requerem recursos econmicos (aes de regulao que definem p o
lticas).
O planejamento e gerncia por projetos de investim ento deve ser
substitudo pelo planejamento e gerncia por operaes; caso contrrio,
m antm -se a ineficcia do gasto corrente que, em vez de ser racionali
zado, sofre sucessivas redues irracionais, reforando a estrutura dese
quilibrada do gasto do oram ento fiscal em privilgio do investimento
pblico. Nesse crculo vicioso, os servios pblicos e a burocracia estatal
512
deterioram -se progressivam ente, at o extrem o de tornar o governo

inativo. Deve-se considerar que a capacidade de produo dos servios
pblicos depende significativamente das despesas correntes, e que as
deficincias de dotao e uso dos recursos correntes subutilizam a capa
cidade de produo criada pelos investimentos.
No texto e na estrutura do planejamento tradicional, as categorias
de program as, polticas, projetos, recom endaes, critrios, etc. p o
dem ser ambguas, porque com elas no se procura esgotar o universo
de decises. Elas no constituem m dulos de ao hom ogeneam ente
definidos. J o planejamento situacional estabelece como princpio bsi
co que o plano deve ser inteiram ente expresso por operaes ou m du
los de ao. Desta maneira, um program a direcional uma forma de
seleo e articulao das operaes do plano. Claro que esta seleo e
articulao s pode ser feita em relao a uma estratgia de ao que lhe
d coerncia e direo.
O sistema de gerncia por operaes um sistema recursivo, no
sentido que Stafford Beer d a esta palavra. O sistema exige uma organi
zao e um a administrao que articule os cinco nveis de atividade p ro
postos p o r Beer, e que em cada nvel assumam-se compromissos de
ao repartidos em m dulos de gerncia.
O m dulo de gerncia mais agregado a operao, que se decom
pe recursivam ente em aes e estas em outros m dulos m enores, at
chegar aos m dulos significativos e prticos do prim eiro nvel de Beer.
Os cinco sistemas ou nveis organizacionais propostos por Beer,
traduzidos para a nossa linguagem, so:
nvel 5:
direo e planejamento superior (estratgia e seleo

de problem as e operaes);
nvel 4:
gerncia e organizao (coordenao de um conjunto

de operaes);
nvel 3:
direo de cada operao (integrada por aes);
nvel 2:
controle e regulao de aes e subaes;
nvel 1:
produo de aes.
513
Em term os prticos, a gerncia por operaes supe um sistema de

prticas de administrao que exige:
OS CINCO NVEIS ORGANIZACIONAIS DE S. BEER
514
i.
explicar o mbito da realidade no qual so assumidas respon

sabilidades em to rn o de um a seleo de problem as, e aplicar
m todos sistemticos para analisar estes problem as;
ii.
enfrentar os problem as m ediante com prom issos de ao coe

rentem ente estruturados por operaes;
iii.
atribuir recursos por operaes ou por m dulos oram ent

rios que tenham um a correspondencia clara com as operaes;
iv.
definir os responsveis por desenhar, executar e controlar o

cum prim ento das operaes;
v.
estabelecer m todos sistemticos para o desenho e avaliao

previa das operaes, a fim de justificar sua incluso no plano
e sua seleo com o unidade de gerencia;
vi.
criar urna rede com putadorizada de arquivos por operaes e

problemas;
vii. estabelecer um sistema de acompanham ento e avaliao das

operaes, distinguindo eficincia produtiva (relao insumoproduto), eficcia interna (cum prim ento das metas de opera
o) e eficcia direcional (efeito das operaes sobre o vetor
de definio dos problem as ou sobre a situao-objetivo);
viii. no mbito da eficincia produtiva das operaes, o sistema
exige controle de custos, comparao destes com custos pa
dro, estabelecim ento e controle de norm as de qualidade e
controle de tem po e oportunidade;
ix.
no mbito da eficcia interna, o sistema supe um acom pa

nham ento da execuo fsica e financeira das operaes, tra
duzindo os indicadores de execuo em sinais de ateno e
alarme que m ostram , sinteticam ente, o cum prim ento das m e
tas institucionais;
x.
no mbito da eficcia direcional, o sistema supe um acompa

nham ento dos efeitos das operaes sobre os ns crticos da
explicao situacional dos problem as e sobre seus VDP; por
conseguinte, essa proposta exige um sistema de prestao de
contas por operaes dos m inistros perante o presidente da
repblica; requer tam bm , talvez um a vez por ms, que o
515
conselho de m inistros avalie a situao de cum prim ento das

operaes e a evoluo dos problem as; isto deve-se rep etir a
cada nvel organizacional, at chegar ao prim eiro nvel de
Beer;
xi.
estruturar um sistema recursivo de prestao de contas por

operaes que com ece na base (prim eiro nvel) com os res
ponsveis pelas subaes e chegue at o presidente da re p
blica no conselho de m inistros (quinto nvel);
xii. estruturar as organizaes e os procedim entos adm inistrativos

conform e as necessidades da gerncia por operaes;
xiii. articular o sistema de tom ada de decises no conselho de m i
nistros ao sistema de planejam ento m odular por operaes
(pr-alim entao) e ao sistema de acom panham ento das ope
raes (retroalim entao).
As tecnologias para m ontar esses sistemas so conhecidas, mesm o
que em alguns casos sejam pouco difundidas e estejam fragmentadas em
diversos domnios ou especialidades. Em alguns pontos m uito especiais
ser preciso criar m todos e tcnicas.
O estabelecim ento da gerncia por operaes a tarefa mais prtica
e urgente para a reform a da administrao do Estado.
Uma mudana to drstica na qualidade da direo e da gerncia
no pode ser efetuada extensivam ente, em toda a ao do setor pblico,
nem pode ser im plantada de imediato. E preciso uma mudana gradual,
selecionando organismos e operaes crticas para avanar paulatina
m ente em profundidade e extenso.
O gradualismo da reform a refere-se:
i.
definio de um processo por etapas; na prim eira, as opera

es incorporadas ao sistema so poucas e no cobrem o uni
verso de ao do Estado; as operaes selecionadas se consti
tuiriam em ncleos prioritrios de concentrao de recursos,
superviso e racionalizao administrativa;
ii.
ao estabelecim ento de procedim entos de execuo especial

m ente flexveis e geis, que constituiriam um a espcie de
prm io, um estm ulo para que novas operaes ingressassem
516
escalonadamente no sistema, subm etendo-se a um a racionali

zao administrativa e sujeitando-se a um sistema de controle
de qualidade de servios pblicos (NORCASEP);
iii. ^ implantao de um tratam ento privilegiado para organismos
e operaes que se destacam quanto racionalizao adminis
trativa; j as operaes restantes s ingressariam no sistema se
cumprissem previam ente dois requisitos: ter racionalizado su
as estruturas administrativas para atender s exigncias do sis
tem a e ter se subm etido ao sistema de controle de qualidade
dos servios pblicos;
iv.
definio de um sistema de premiao por ingressar no sis

tem a de gerncia por operaes, conform e o avano na m o
dernizao das estruturas e conform e os nveis de qualidade
alcanados na produo dos servios pblicos.
Esse sistema de premiao pode ser constitudo por:

i.
estmulos morais, por ser visto pela opinio pblica com o

classificado nos nveis mais altos de qualidade;
ii.
concesso de m aior flexibilidade, autonom ia de procedim en

tos e prmios por eficincia;
iii.
risco de perda desses benefcios, com reclassificao para cate

gorias mais baixas do sistema, caso deteriore-se o cum prim en
to das norm as de qualidade e gerncia.
A gerncia por operaes oferece um a alternativa diferente para a

reform a da administrao pblica; ela coloca mais nfase nas prticas de
produo e d menos valor s grandes reform as gerais, s norm as ex
tensivas e ao impacto das mudanas de legislao.
O sistema de gerncia por operaes exige a avaliao perm anente
da situao na conjuntura e supe, portanto, que se com pare constan
tem ente a situao planejada com a situao real.
Essas exigncias m am demandas especficas para o sistema de su
p o rte s decises (SSD) e o sistema de petio e prestao de contas
517
(SPRC). O SSD deve garantir o fluxo de informao e o clculo neces

srio ao sistema de gerncia por operaes. O SPRC, p o r sua vez, cria a
motivao para o bom funcionam ento da gerncia por operaes e do
SSD, pois a form a de pedir e prestar contas cria um a necessidade de in
formao gerencial de m uito mais peso e formalidade que a informao
m eram ente estatstica.
Tais consideraes apontam para um a questo central nas estratgi
as de reform a organizacional. Com efeito, as reform as progressivas, sis
tem a p or sistema, onde a reform a de cada sistem a abrange todo o uni
verso do aparelho de Estado, ficam rfs de apoio at que, anos mais
tarde, em preenda-se a reform a dos outros sistemas. Nessa ocasio, po
rm , o sistem a reform ado j estar desvirtuado e burocratizado, num a
prtica isolada que gera procedim entos sem dem anda.
No nosso entender, mais eficaz progredir no sentido inverso:
concentrar-se em poucos organismos e operaes, e reform ar todos os
sistemas indispensveis para que o mbito ou organism o reform ado
transform e-se num centro de excelncia auto-sustentvel, capaz de su
p ortar os vaivns da m udana poltica.
Indicadores de controle
Um indicador de controle uma informao elaborada, com posta e
com plexa, portadora de um significado preciso sobre um tpico im por
tante para o acompanham ento de algum m dulo do plano. O indicador
pode ser qualitativo ou quantitativo. O conjunto de indicadores formam
um sistema de apoio e interpretao para a direo do plano e a gerncia
p or operaes. Esses indicadores fazem parte, ao m esm o tem po, do n
vel 2 do desenho do sistema de suporte s decises (SSD).
Tipos de indicadores
H indicadores bsicos ou prim rios, que identificam fatos (nvel 1
do SSD), e indicadores com postos e inteligentes, que indicam inter
pretaes sobre o desenvolvim ento de um processo. O acom panham en
to e controle do plano por operaes exigir diversos tipos de indicado
res, entre os quais podem -se m encionar os alinhados a seguir.
518
Indicadores situacionais gerais ou de macroproblemas
M BITO S DOS INDICADORES SITUACIO NAIS
POLTICO
ECONM ICO
SOCIAL
1)
SITUAO GERAL
2)
PROBLEM AS E
SU B P R O B LE M A S (V D P NS
CRTICO S)
3)
EXECUES DE OPERA ES
4)
INTENES E EXPECTATIVAS
DOS ATO RES SOCIAIS
5)
DESENVO LVIM ENTO DE

VARIANTES
i.
Econmicos.
Referem -se situao econmica geral. Por exem plo:
em prego, desem prego, inflao, receitas e despesas pblicas,
balano de pagam entos, financiamento interno e externo,
produo, consum o, etc. So indicadores bsicos para o
acompanham ento do plano global ou para situar as operaes
especficas em seu contexto.
ii.
Polticos.
So usados com o suporte na avaliao poltica da situa
o; indicam o grau de avano ou de deteriorao resultante
de certas operaes, bem como o grau de aceitao de outras:
de atitude;
de opinies;
de liderana;
sobre imagens de personalidade;
519
de aceitao ou rejeio de operaes de governo, atravs

de pesquisas;
de interesse da populao pelos projetos e operaes do
plano;
de demandas sociais resultante da avaliao da com unidade
de problem as especficos;
de valorao dos problem as para diversos atores;
de previso dos elem entos do vetor de peso das foras so
ciais.
Indicadores de cum prim ento e im pacto das operaes

i.
C um prim ento das operaes.

Revelam se a operao est sendo realizada conform e as
especificaes do seu desenho. A operao pode estar sendo
aplicada de form a correta ou de form a deficiente e inadequa
da. Por exemplo: o estabelecim ento de refeitrios escolares
para atender diariamente a 80 mil crianas do ensino prim rio;
o indicador deve precisar quantos refeitrios iniciaram sua
atividade, quantas crianas atendem , em quanto tem po foram
instalados, quantos refeitrios esto sendo instalados e quan
tos comearo a ser instalados em breve.
ii.
Impacto das operaes.

So usados para conhecer as conseqncias positivas ou
negativas de uma operao sobre os ns crticos e o VDP dos
problem as.
Por exem plo, no caso de um a modificao nos programas
do ensino prim rio, o indicador m ostrar se o nvel de conhe
cim ento do educando aum entou ou no com o resultado da
quela alterao.
Indicadores de atividade administrativa

Referem -se s unidades administrativas com responsabilidades na
execuo, avaliao e controle das operaes do plano. Eles indicaro o
cum prim ento dessas responsabilidades e revelaro se essas unidades tm
capacidade real para cum prir a funo que lhes foi atribuda, se tm res-
520
ponsabilidade financeira ou se necessitam de um a reform a administrativa

e oram entria para cum prir sua funo.
Trata-se, fundam entalm ente, de um acom panhamento das conver
saes que antecipam a m archa das operaes e do trabalho adminis
trativo.
Indicadores de balanos econmicos e da situao financeira
N este caso, so usados os conhecidos indicadores de controle de
gesto econmico-financeira, com o, por exem plo: caixa, receitas e des
pesas, nvel de endividam ento, liquidez, solvncia, rentabilidade, ven
das, cum prim ento de norm as financeiras, produtividade, patrim nio,
saneam ento financeiro, etc.
Indicadores de inteno e expectativas
So de carter qualitativo e visam, fundam entalm ente, prever a ati
tude futura dos principais atores do processo. Por exem plo: conhecer as
decises de investimento que os empresrios pensam em tom ar, em
funo de suas expectativas quanto reativao econmica e definio
das regras da poltica econmica. Em outro nvel, pode-se considerar a
previso do com portam ento dos consum idores frente a determ inados
aum entos de preos.
N o m om ento em que se desenha e se faz a avaliao prvia de uma
operao, devem ser desenhados os principais indicadores com os quais
se acompanhar a evoluo e o im pacto da operao e se prestar contas
ao nvel superior.
Indicadores e sinais
Em m uitos casos, e certam ente quando se trata de processos bem estruturados, os indicadores so composies complexas de grande si
gnificado que podem ser transform ados em sinais.
Para evitar que o dirigente ou o gerente fiquem submersos p o r uma
avalanche de informaes que no podem m anejar com agilidade,
m uito im portante o processo de reduo da variedade:
inform ao prim ria > indicadores > sinais.
521
Milhares de dados prim rios podem ser convertidos em dezenas de

isinais significativos. Esse processo de converso e reduo de variedade
p o d e ser autom atizado, no caso de problem as e operaes bem -estruturadas. (veja-se Stafford Beer, Decisin and Control, W iley).
Para os problem as sem i-estruturados, o exam e do conjunto de in
dicadores e dos sinais serve de suporte para a avaliao parcial ou total
de um a situao.
N o entanto, deve-se contar com algo que expresse a relao entre
o indicador real e a norm a estabelecida, um sinal que indicar o com por
tam ento adequado ou inadequado da situao, operao, ao e projeto
que se est avaliando ou controlando. Da a conveniencia de considerar
trs tipos de sinais:
i.
ii.
iii.
sinal de conformidade, que ser em itido quando o indicador

real se m antiver dentro da norm a estabelecida; um sinal tci
to que ordena a transferncia autom tica da informao ao
banco de dados;
sinal de ateno, emitido quando se constata um a tendncia
clara de afastamento da norm a; este sinal visa provocar urna
reao do dirigente;
sinal de alarme, que ser em itido quando o indicador real esti
ver fora da norm a.
Tal conjunto de sinais deve ser parte de um sistema interpretativo,

o qual parte do SSD. Em casos de emergncia, ele passa para a sala de
situaes.
Em seu nivel, cada dirigente deve avaliar os indicadores e sinais
mencionados para tom ar as decises que corrijam os desvios constata
dos.
Sinais e faixas automatizadas
O sistema de acompanham ento de problem as e operaes apresen
tado com plexo e deve ser implantado progressivam ente, em ordem
crescente de dificuldade e capacidade de assimilao e utilizao do sis
tem a pelos executantes. Por exem plo, a converso dos indicadores em
sinais um processo refinado, devendo ser praticado prim eiram ente de
form a mais rudim entar, seletiva e manual.
522
O sistema de sinais e faixas ser possvel se:

i.
existir um plano m odular por problem as e operaes em que

cada m dulo qualificado em funo de indicadores-norm a
precisos e significativos (IN ); esses indicadores de norm a so
parte indispensvel do desenho das operaes, para que estas
sejam avaliadas com o projetos antes de se decidir sobre elas;
ii.
existir um sistema de suporte para as decises que produza

informao sobre a situao real com um atraso mximo E,
definido expressam ente para cada aspecto de um problem a ou
operao; cada informao significativa um indicador real
(IR), que corresponde conceitualm ente a um indicadornorm a.
FAIXA DE IN D IC A D O R ES NUM S IS TE M A DE G E R N C IA
POR 0 P E R A 0 E S
ZONA DE A TEN O
tO
ti
12
13
ZONA DE SEGURANA
A comparao dos indicadores IN e IR perm ite transform ar milha

res de dados primrios em poucos sinais de ateno e alarme.
Se o indicador IN um a faixa taxonm ica ou de norm alidade, o sis
tem a de sinais operar com o indicado no esquema adiante. No exem plo,
P P tj ' -
Os Q uatro M om entos do P rocesso de P lanejam ento S itu a c io n a l
523
a faixa taxonm ica tem teto e piso, mas em m uito casos pode haver
apenas um teto ou apenas um piso.
S IS T E M A DE F A IX A V A R I V E L
No perodo to o indicador IR1 est dentro da faixa taxonm ica IN;

conseqentem ente, o sistema de sinais expressa um aviso tcito de
conform idade, que no registrado com o sinal no painel de controle do
sistema.
No perodo t l , o indicador IR2 desloca-se para o limite m nimo da
faixa de norm alidade, fazendo com que o sistema em ita um sinal de
ateno.
N o perodo t2 , o indicador real IR3 situa-se fora da faixa de n o r
malidade, o que levar o sistema a em itir um sinal de alarme.
Deve-se considerar tam bm que, em geral, a dinmica da mudana
situacional desloca a faixa de norm alidade para cima ou para baixo. A
emisso de sinais s m anter seu significado se a faixa taxonm ica esti
ver atualizada, isto , de acordo com a nova realidade. Isso cria uma
certa com plexidade tcnica para o sistema de sinais, pois o program a de
computao que os em ite deve ser inteligente, receber as informaes
524
sobre as mudanas ocorridas e alterar autom aticam ente a faixa ta

xonm ica. O software desenhado por Beer em 1971 para a Corporacin
de Fom ento, no Chile, corrigia autom aticam ente as faixas de norm ali
dade. Um refinam ento realm ente extraordinrio para a poca, ilus
trando o que pode ser feito com poucos recursos e m uita criatividade.
O sistema de sinais alim entar a capacidade de anlise do sistema de
gerncia p o r operaes e, portanto, o plano, perm itindo avaliar a situa
o atravs da resposta s perguntas:
i.
Os problem as e oportunidades previstos no plano alteraram se na situao presente?
ii.
preciso alterar as operaes do plano para m elhorar sua efi

cincia ou eficcia?
iii.
As operaes do plano esto sendo executadas a tem po e com

fidelidade?
iv.
Desenvolveram-se variantes que prejudicam ou favorecem o

im pacto das operaes sobre os problemas?
A avaliao do andam ento das operaes consiste num a anlise situacional, a fim de:
i.
verificar o grau de execuo das decises;
ii.
com provar os efeitos das decises sobre a situao em curso;
iii.
fazer um a previso dos resultados alcanveis e das tendncias

situacionais mais provveis.
Com o qualquer avaliao da situao, esse processo pode levar

reviso do plano.
Os sinais conform aro um sistema interpretativo da situao e das
suas tendncias.
Com efeito, os sinais de ateno e alarme sobre a situao geral
(inflao, em prego, nvel de reservas internacionais, crescim ento do PIB
global e por setores, indicadores de atividade econmica, aceitao
poltica do governo, grau de tenso poltica, relao de foras, etc.) de
vem guardar relao com um conjunto de sinais referentes a aspectos
situacionais especficos, execuo das operaes do plano e ao desen
volvim ento das variantes.
525
AVALIAO DA SITUAO MEDIANTE SINAIS
J a projeo de tendncias da situao presente deve estar relacio

nada com os sinais sobre intenes dos atores sociais.
Todos esses sinais devem ser interpretados e analisados.
No esquema apresentado, as letras a,b,c e d representam as rela
es entre indicadores. Essas relaes podem responder a explicaes
com o estas:
> Pertinncia das operaes (eficcia do desenho geral )
Potncia e eficcia das operaes
(eficcia direcional )
Ocorrncia e execuo das operaes
(eficcia da execuo )
b-> {- Sensibilidade dos indicadores s variantes

> Sensibilidade dos elementos do VDP aos ns crticos
- Preponderncia de b
Explicao situacional deficiente
>Articulao deficiente entre os Fluxogramas por Problemas e o
d - !
Fluxograma Situacional Geral

>Preponderncia de b
(macroproblema )
526
O Grfico mais adiante m ostra um a forma de diagramar essas rela

es num a rvore relacional por problemas.
ARVORE RELACIONAL DE UM PROBLEMA

( causas de E 1)
PROBLEMA X
VDP
El
E2
Ej
' in d ic a d o re s )
OPERAOESE
V A R IA N T E S
( in dic adores)
01
VI
111
112
121
V2
122
A 1
AOES
indicadores ]
02
111
112
A2
527
N a rvore relacional podem os procurar e in terpretar a causalidade

dos resultados obtidos, avaliar o efeito de atrasos na execuo das ope
raes, os efeitos no esperados das operaes e o peso das variantes
influentes que escapam ao controle do governante. A rvore relacional
manejada p or com putador, como parte do sistema de controle de p ro
blemas e operaes.
Em sntese:
g.
i.
cada operao ter um indicador para seu acom panham ento,

devendo te r ele um a estrutura clara e lgica e devendo ser
form ulado por quem desenhou a operao;
ii.
para cada indicador dever haver um desenho do fluxo, desde

sua produo prim ria at sua chegada ao SSD para ser proces
sado; isto , deve-se definir quem produzir a informao, so
bre que aspectos ela versar, quem a transm itir, para quem e
de que form a os indicadores sero estruturados, agregados e
generalizados at chegarem ao nvel onde sero usados como
suporte avaliao situacional, bem como filtrados para que
s alguns deles continuem sua ascenso;
iii.
cada indicador deve ser avaliado em relao sua representatividade, de form a que a prtica de planejamento na conjuntu
ra constitua-se em elem ento de retroalim entao para corrigir
seu desenho;
iv.
cada indicador dever ter um a forma explcita de interpreta

o, de acordo com os elem ento que os com pem , a fim de
evitar sinais ambguos ou confusos.
0 Sistema de Petio e Prestao de Contas
Um sistema de informao para a gesto governam ental s vivel

e eficaz quando demandado pelo sistema de petio e prestao de con
tas (SPRC); este ltim o, por sua vez, s tem sentido quando h gerncia
p o r objetivos sobre problem as, sendo estes o objeto de prestao de
contas. Se assim no for, a dem anda de informao ter um carter m e
ram ente estatstico.
528
P o ltica , P lanejam ento e Governo
O sistema de petio e prestao de contas transform a a dem anda

n eutra de informao num a dem anda de informao sobre resultados e
gesto. Assim, o sistema de informao deixa de ser um mbito da esta
tstica, sem objetivo definido, para converter-se num instrum ento de
gerencia por operaes, de prestao de contas e de sistema de suporte
para as decises.
A estrategia de m ontagem de um sistema de informao consiste
em desenh-lo com o urna exigencia do sistema form al de prestao de
contas. Os px'incpios fundamentais dessa concepo so os seguintes:
i.
todo p rodutor de informao usurio da informao que

produz; ele produz a informao que necessita para sua gesto
interna e para prestar contas ao nvel superior (esse princpio
cria a necessidade de produzir a informao);
ii.
a informao deve se referir aos problem as, operaes e vari

antes que influem sobre a eficcia das operaes (esse princ
pio confere ao sistema de informao uma utilidade prtica
transparente);
iii.
a informao produzida deve se expressar em indicadores sus

cetveis de interpretao precisa; estes indicadores devem ser
convertidos em sinais de ateno ou alarm e, a fim de cum prir
a lei de Ashby de reduo de variedade (esse princpio aliviar
o gerente de um a enorm e quantidade de informaes inteis);
iv.
o sistema de informao deve ser parte de um sistema de pres

tao de contas que obriga a usar a informao que se produz
com o que voltamos ao prim eiro princpio.
A efetividade do sistema de petio e prestao de contas depende

fundam entalm ente de:
i.
sua aplicao rigorosa e sistemtica a partir da direo superi

or; comea pela prestao de contas dos m inistros perante o
presidente ou o Congresso, e culmina com a prestao de
contas pelo nvel 1 de Beer ao nvel im ediatam ente superior;
ii.
sua formalidade legal, condio para participar do ritual ad

ministrativo latino-am ericano;
h.
529
iii.
sua associao com estm ulos de prestgio perante a opinio

pblica, razo pela qual ele deve ser pblico;
iv.
sua associao com outros processos administrativos relacio

nados a estmulos materiais.
Sistema de Oramento por Programas
No se pode negar o avano ocorrido na Amrica Latina quanto s

tcnicas oram entrias; tal avano, porm , em grande parte formal e
ainda representa pouco em relao s necessidades de mudana. A exis
tncia de um verdadeiro sistema de oram ento por program as condi
o necessria para o bom funcionam ento dos subsistemas de direo,
sendo ao m esm o tem po resultante destes.
Sem um sistema de gerncia por operaes no pode haver um
bom sistema de oram ento por program as, e sem um bom sistema de
oram ento p o r program as no podem funcionar bem todos os outros
subsistemas de direo.
O sistema de oram ento por programas um a form a de alocao
de recursos econmicos pblicos por objetivos. Ele expressa, em te r
mos m onetrios, o processo de produo de bens e servios dentro do
espao de capacidades de um a instituio. A instituio um a acumula
o social que se feno-estrutura com o organizao para satisfazer certas
necessidades externas a ela. Nesse sentido, til colocar o princpio
elem entar que justifica a existncia de qualquer organizao: ela deve
satisfazer necessidades fora do seu espao institucional. Tal critrio
necessrio, mas no suficiente, pois preciso tam bm que a instituio
atenda a ssas necessidades com eficincia e eficcia.
N aturalm ente o oram ento de um a instituio, segundo a tecnolo
gia em pregada, combina bens e servios adquiridos fora do espao insti
tucional (II) para produzir um a variedade de produtos interm edirios
(12). A produo interm ediria obtida dentro do espao institucional e
satisfaz necessidades internas da instituio. Ela s se justifica com o re
quisito tecnolgico para produzir os produtos finais (PT), que constitu
em o objetivo ltim o da instituio.
A eficcia e a necessidade de um a instituio so avaliadas em fun
o de seu produto final. O processo de produo deste produto requer
530
no s os produtos interm edirios obtidos dentro do espao institucio

nal com o tam bm outros produtos (13) vindos de fora da instituio,
que so diretam ente aplicados na obteno dos produtos finais.
0 PRESSUPOSTO
Os produtos interm edirios(I2) so um suporte interno e uma

condicionante dos produtos finais, isto , satisfazem a necessidades insti
tucionais internas, enquanto os produtos finais satisfazem necessidades
externas, geradas fora do espao institucional.
Os dois tipos de processos de produo necessitam de recursos
hum anos (H l e H2).
Assim, um program a oram entrio um a relao recursos
pro duto -> resultados mais limitada que aquela referente a um a opera
o do plano.
Um program a oram entrio uma relao do seguinte tipo:
(13, H 2) > PT > Pr (N , V D P )
recursos > produto > resultados
531
Conform e esses conceitos, um a atividade oram entria um a rela

o como a seguinte:
(11, H 1) > I2 > PT
J um a operao do plano pode ser expressa desta forma:

(11, H1) -> I2 l
> > P O - Pr (N, V D P )
RN P UI 3
onde RNP so os recursos no-oram entrios (de diferentes tipos),

PO o produto da operao, VDP o vetor de definio do problem a
que se pretende enfrentar e o ou os ns crticos da explicao situa
cional do problem a. O signo U indica a unio dos dois tipos de recursos,
pois eles no so passveis de soma.
Com as limitaes prprias de relaes oramentrias que no co r
respondem a custos reais, o SPP trabalha com os seguintes critrios de
avaliao:
i.
eficincia de produo, com o uma relao entre.

(11, H 1 ) > I2 e
(I3, H 2) PT;
ii.
eficincia institucional, expressa na relao.

(I2) PT, y
iii.
eficcia do programa, expressa na relao:

PT P r( , V D P ).
Esses critrios oram entrios devem ser corrigidos e com plem en

tados com a anlise de eficincia e eficcia da gerncia p or operaes.
532
A lgica de construo do oram ento por programas exige que se

conceba a instituio com o um a rede de produo (veja M atus, M akon e
Arrieche, Las Bases Tericas dei Presupuesto p o r Programas, AVPP,
1979 Venezuela). Essa rede perm ite distinguir entre insumos adquiridos
fora da instituio, produtos interm edirios e produtos finais. Fica fcil,
assim, analisar a correspondncia entre as operaes do plano e os p ro
gramas oram entrios, pois os programas referem -se sem pre a produtos
finais, e as atividades a produtos interm edirios.
No entanto, a prtica do SPP na Amrica Latina no usa estes p ro
cedim entos, e geralm ente chama d r program a aquilo que feito por
qualquer unidade organizacional.
A vinculao do plano ao oramento
A possibilidade concreta de vincular o plano ao oram ento depende
do tipo de plano e do tipo de oram ento. Na Amrica Latina tem sido
m uito difcil esta vinculao, porque o lipo de plano tradicional no se
presta a isso, e o tipo de oram ento, mesmo quando se adota a tcnica
por program as, no respeita o aspecto substantivo desta tcnica. C onse
qentem ente, no responde necessidade de vincular os m dulos ope
racionais do plano com os m dulos program ticos do oram ento.
Nessa experincia histrica h trs casos de tentativa de vinculao;
o ltim o deles constitui nossa proposta concreta, em term os de tcnica
substantiva de oram ento por programas e de planejamento situacional.
O prim eiro caso corresponde ao que tradicionalm ente aplicado
na Amrica Latina, e apresenta um m odo de vinculao que fracassou.
Com efeito, no possvel estabelecer uma relao precisa entre o texto
ambguo, no-m odular, do plano tradicional e a preciso do oram ento.
A preciso heterognea dos dois instrum entos s perm ite vincular
os projetos de investim ento, pois s eles esto form alm ente definidos
quer no plano, quer no oram ento. Recorde-se que o plano tradicional
adota um a taxonom ia inconsistente dos mbitos de definio dos com
promissos de ao, baseada em categorias que se interceptam e que no
esgotam o universo da produo do setor pblico. Por sua vez, o ora
m ento p or programas tradicional no distingue claram ente a produo
final da produo interm ediria.
533
O P ES DE VINCU LAO ENTRE PLANO E PR E SS U PO STO
TIPO DE PLANO
MODO DE V IN C U LA O
TIPO DE
O RAM EN TO
CASO 1
Plano Normativo por

setores com
inventrio de
projetos de
investimento
Oramento por
Programas
tradicional
S so vinculados os
investimentos
No h plano m odular
Os mdulos do PPP so
inconsistentes
CASO 2
Plano Normativo por

setores com
Inventrio de projetos
de investimento
Oramento por
Programas com
produtos term inais
bem diferenciados
Agrupados dos Programas

oramentrios por setores
Conciliao de os setores do
plano com os setores do
oramento.
CASO 3
Plano Situacional
Modular
Programas com
produtos terminais
bem diferenciados
Vinculao dos m dulos do

plano com os mdulos do
oramento.
O segundo caso constitudo pelas tentativas de vincular o plano

com o oram ento atravs da setorializao do oram ento. Com esse
processo avanou-se na reform a do sistema oram entrio, mas no na
do sistema de planejamento.
A Lei Orgnica do Regime Oram entrio (LO RP) da Venezuela
ten to u a vinculao plano oram ento utilizando setores com uns de
alocao de recursos.
A idia era agrupar por setores os program as oram entados, seto
res esses que correspondiam queles do plano. Mas a dificuldade desse
534
m todo resultava da falta de operacionalidade do conceito de setor. Tal

conceito pertence a um a taxonom a para delim itar um mbito da eco
nom ia que no tem um a correspondencia evidente com os m dulos de
gerencia da administrao pblica.
Assim com o o prim eiro, esse segundo caso vincula apenas os proje
tos de investim ento.
A lio de ambos os casos clara: s possvel vincular os mbitos
modulares do oram ento com os mdulos do plano que so precisos.
A soluo, ento, parece bvia: estruturar o plano anual em m dulos
precisos de gesto.
O terceiro caso a proposta de vinculao plano oram ento su
gerida pelo planejamento situacional.
Trata-se, no fundo, de hom ologar a estrutura m odular do ora
m ento e lev-la ao plano, dando-lhe maior preciso. No basta, porm ,
que o plano tenha um a estrutura modular; . necessrio tambm que tal
estrutura cum pra os requisitos de plenitude, recursividade, interseco
bem -definida, responsabilidade institucional precisa e coordenao das
interseces. Exigidos pelo planejamento situacional, eles so requisitos
m etodolgicos da estrutura do plano anual e do plano de mdio prazo.
O instrum ento concreto de vinculao plano oram ento ser a
m atriz Instituies Operaes do Plano Programas Oram entrios.
Essa matriz de articulao plano oram ento deve ser o instru
m ento bsico de trabalho na relao entre os rgos centrais de ora
m ento e de planejam ento, ou entre os rgos correspondentes em o u
tros nveis. Nela so dimensionados os objetivos de cada program a e
atribuem -se os recursos necessrios a cada um deles.
ela um a m atriz operacional e m uito concreta, na qual esto bem
definidas as instituies responsveis, a produo final que elas devem
realizar, os recursos atribudos, etc.
No espao de necessidades e possibilidades condicionado pela an
lise m acroeconm ica, o rgo central de planejamento deve construir a
M atriz II Instituies Operaes, aps selecionar essas ltimas con
form e os ns crticos da M atriz Ns Crticos Problemas. A matriz II
deve refletir os m dulos do plano (operaes, aes e subaes) a serem
executados por cada instituio atravs das respectivas dotaes ora
mentrias e outros recursos requeridos pelas operaes.
535
MATRIZ DE VINCULAO PLANO-ORAMENTO
MATRIZ I I PLANO MODULAR POR OPERAES

MATRIZ I ORAMENTO
POR PROGRAMAS _
02
01
. . .On
03
Pr 41
R31
R11
IN I
Rn 2
R32
R22
IN2
IN3
Rn j
R lj
R22
Z11 = /
R32
Rn 2
R Ij
-O
MATRIZ I I I OE ARTICULACES PLANO-ORAMENTO
A matriz II a m atriz bsica do plano anual operativo. A matriz I

o oram ento p o r program as e a m atriz III estabelece correspondncia
entre os programas oram entrios e as operaes do plano. Por isso, a
m atriz III a m atriz de vinculao do plano com o oram ento.
ESQUEMA DE CO M P A TIB ILIZA A O ENTRE PLANO E ORAMENTO
O RAM ENTO
P r2
PR 4
RECURSOS
RECURSOS DESTINADOS
DESTINADOS
PRODUO
TERMINAL
A PRODUO
INTERMEDIRIA
OPERAOES
, DE PRODUO
INTERMEDIRIA
RECURSOS NAO
DESTINADOS A
PROGRAMAS
ORAMENTRIOS
XXXXXXXXXXXXXXXXXX
xxxxxx z xxxxxxxxx
XXXXXXXXXXXXXXXXXX
RECURSOS DESTINA- RECURSOS REQUERIDOS
DOS A PRODUO
= PELAS OPERAES DO
TERMINAL SELECIO-
PLANO(Or)
NADA ( P r 3 )
Onr
OPERAOES QUE NAO REQUEREM

RECURSOS ECONMICOS
PLANO POR OPERAES
536
P oltica, Planejamento e Governo
Por exem plo, na m atriz apresentada a instituio 1 responsvel

pelas operaes 01 e 03, que exigem os recursos oram entrios R l l e
R31. As duas operaes form am o program a oram entrio Pr41, que
exige Z14 de recursos oram entrios, de tal form a que na m atriz III te
m os Z14 = R l l + R 3 1 .
No entanto, essa m atriz de vinculao mais com plexa do que apa
re n ta prim eira vista.
O esquema a seguir procura exemplificar os espaos de correspon
dencia e no-correspondncia entre o plano por operaes e oram ento
p o r program as.
Existem operaes que no requerem recursos econmicos; so,
fundam entalm ente, aes de regulao, modificaes legais e institucio
nais, etc. Apesar de im portantes, no exigem recursos econmicos si
gnificativos, de m odo a m erecer dotaes oram entrias especificas. No
esquema, estas dotaes so designadas por O nr.
Por outro lado, h recursos econmicos do oram ento que no
correspondem a operaes do plano. Uma parte dos recursos oram en
trios no atribuda a program as (Prl) e, conseqentem ente, a opera
es (transferncias, contribuio a fundos, subsdios, etc.). Alguns de
les so dotaes que no podem ser imputadas a programas determ ina
dos no m om ento do clculo oram entrio (provises para contratos
coletivos ou reajustes de salrios, etc.), sendo essa um a situao tem p o
rria. J outros no so destinados a programas concretos porque no
constituem processos de produo (servio da dvida pblica, etc.).
A rea de recursos atribudos produo final (Pr2 + Pr3) m ostra
que nem tudo que produo final no oram ento corresponde a opera
es do plano. Com efeito, listar as operaes do plano um ato de se
leo que no esgota todas as dotaes oramentrias; por isso, alguns
produtos finais do oram ento no correspondem s operaes do plano
(fundam entalm ente as operaes rotineiras de servios finais).
A zona Pr4 refere-se produo interm ediria que no direta
m ente im putvel a nenhum a produo final, de m odo que no objeto
de tratam ento do plano (atividades no-especficas na term inologia do
oram ento por program as, com o, por exem plo, as dotaes aos setores
de pessoal, com pras, etc.). Assim, a zona Pr4 um espao de no-coincidncia entre plano e oram ento, em term os de operaes.
537
N o entanto, h algumas dotaes produo interm ediria que p o

dem constituir operaes do plano. No esquema, essas dotaes corres
pondem ao espao Z. Por exem plo, as operaes de reform a organiza
cional e institucional esto no plano e, por vezes, requerem recursos
destinados produo interm ediria, razo pela qual aparecem na zona
Pr4; em outros casos, tais operaes no requerem recursos econm i
cos nem afetam a atribuio de recursos para a produo final. Por isso o
espao Z intersecciona Pr4 e P r3.
A compatibilizao global entre plano e oram ento exige que se
busque coerncia na zona de interseco do plano por operaes com o
oram ento p o r program as, atravs da igualdade entre os recursos atri
budos produo final selecionada e os recursos requeridos pelas
operaes do plano.
Da a com plexidade da vinculao plano oram ento, pois, apesar
da estrutura m odular precisa do plano e do oram ento, seus respectivos
m dulos no tm necessariamente um a correspondncia biunlvoca; s
h um espao de interseco entre os dois conjuntos de m dulos, que
o espao P r3 = O r do esquema.
Algbricam ente, as relaes indicadas so as seguintes:
Oram ento = Pr1 + Pr2 + Pr3 + Pr4
Plano por operaes = O r u O nr
(O r indica os recursos valorados em dinheiro e O n r os recursos

no valorados em dinheiro. Para simplificar, supe-se que todos os re
cursos econmicos requeridos pelas operaes O r so recursos ora
m entrios. Evidentem ente isto no real, mas evita complexidades
desnecessrias para o objetivo desta exposio.)
A interseco entre os recursos atribudos pelo oram ento e os re
cursos atribudos s operaes do plano :
Pr3 = Or
Constata-se o carter seletivo do plano, em contraste com o car

ter extensivo do oram ento. Com efeito, Pr2 a produo final coberta
extensivam ente pelo oram ento por program as, mas no includa nas
operaes selecionadas pelo plano. Todo plano estratgico um plano
seletivo.
538
Esse m todo de vinculao simplifica o problem a, pois um a coisa

procurar vincular o plano com o oram ento com base em formas de o r
amento e planejamento j estabelecidas, e outra bem distinta dese
nhar um sistema que, pela sua prpria estrutura, produza a vinculao
plano oram ento.
Dessa maneira, a vinculao plano oram ento desaparece como
problem a m etodolgico e converte-se em outro, de redesenho da con
cepo de plano anual e de adoo de procedim entos de coordenao
institucional entre o rgo central de planejamento e o rgo central de
oram ento.
Nessa proposta supe-se <]ue o plano anual, na sua parte m odular,
form ulado como uma m atriz operaes-instituies que cum pre com
os cinco requisitos j enunciados para a coerncia do desenho m odular
do p lano.
Essa m atriz operaes-instituies, trabalhada pelo rgo central
de oram ento, constitui um a soluo clara e simples para a vinculao
do plano com o oram ento.
No entanto, tal m todo exige c]iie se cum pra um requisito a re s
peito da estrutura m odular do plano e do oram ento. Deve existir uma
regra geral de desenho da taxonom a m odular para que a vinculao seja
possve
O senso comum nos diz que a correspondncia entre os m dulos
do plano e os m dulos do oram ento sem pre ser possvel se a taxo
noma recursiva dos m dulos chegar a um certo nvel de desagregao.
Qualquer problem a de articulao entre os m dulos do oram ento
e do plano poder ser resolvido caso se obedea seguinte regra bsica:
o subm dulo m nim o do plano corresponde a um ou mais subm dulos
m nim os do oramento.
Com o a desagregao dos mdulos em submdulos uma questo
de convenincia, as duas estruturas modulares podem ajustar-se s nece
ssidades de coordenao do plano com o oram ento.
Uma vez adotados, com rigor substantivo e formal, o sistema de
oram ento por programas e o plano situacional por m dulos, e desde
que a estrutura m odular cum pra com os cinco requisitos enunciados, o
problem a metodolgico da vinculao piano oram ento desaparece e
transform a-se num problem a poltico-prtico.
539
Uma boa articulao entre plano e oram ento lem com o ponto de
partida a existncia de um sistema de gerncia por operaes nas unida
des organizacionais relevantes do setor pblico. Quem dirige uma uni
dade deve organizar sua atividade em term os de produtos, e isso til
tanto para o oram ento quanto para o plano. () gerente preocupa-se,
ento, com o que deve produzir, com a qualidade do produto e com a
eficcia e os custos para produzi-lo. C onseqentem ente, a gerncia por
operaes gera um clculo dos recursos, dos produtos e dos indicadores
de eficincia necessrios em cada unidade gerencial. Este clculo alimen
ta os rgos de planejamento e oram ento encarregados de coordenar
os planos anuais institucionais e os oram entos por program as em cada
instituio, com a colaborao das equipes tcnicas de planejamento e
oram ento, a fim de cum prir as diretrizes e m todos exigidos pelo sis
tem a nacional de planejamento.
V IN C U L A O 0 0 PLANO DE ORAMENTO
PROJETO DE AO 1
\
PROJETO DE AO 2
PLAN O
012
011
Al 1
ORAMENTO
Sa
Al 2
022
021
Al 3
Sb
PRODUTOS TERMINAIS
PROGRAMA
SUB-PROGRAMA 1
ATIVIDADE A
ATIVIDADE B
PROJETO 1
NO
REQUER
MBITO DE VINCULAO DO PLANO

AN UAL COM 0 ORAMENTO
RECURSOS
ECONMICOS
PROJETO 2
O BRAI
OBRA 2
SUB-PROGRAMA 2
PRODUTOS
INTERMEDIRIOS
ATIVIDADES
COMUNS
ATIVIDADES
CENTRAIS
RECURSOS NO DESTI
NADOS A PRODUTOS
..
540
Esses planos e oram entos devem chegar at o nvel em que se to

m am as decises operacionais (m inistros e chefes de rgos autno
m os). A seguir, plano e oram ento passam aos respectivos rgos cen
trais. Enquanto isso, o rgo central de oram ento, em contato prvio
com o de planejam ento, estabelece a poltica oram entria, e os respon
sveis pelo planejamento global estabelecem, por sua vez, as diretrizes
macroeconm icas do plano anual operativo, conform ando um a matriz
operaes-instituies. Aqui se d o encontro, ou coordenao, entre as
direes de planejamento e oram ento para elaborar um plano anual
que, em sua parte operacional e m odular, seja consistente com a estru
tu ra m odular do oram ento. Esses oram entos e planos so subm etidos
ao presidente da Repblica ou conselho de m inistros. A vantagem de
agir dessa form a que o rgo mximo pedir contas por operaes aos
seus responsveis.
i.
Sistema de Emergncia cm Sala de Situaes
Acompanhar a realidade a tem po, para poder atuar a tem po. Este
um princpio simples, em bora seja com plexo coloc-lo em prtica. Isso
especialmente vlido em situaes de emergncia, quando a realidade
m uda repentinam ente e tendem os a perder o controle do tem po.
Nesse casos, o indicado um a sala de situaes.
No conceito de sala de situaes o menos im portante a sala; o
que im porta so os sistemas que para l convergem e que so manejados
em alta velocidade.
A idia de um a sala de situaes, sala de com ando ou sala de opera
es no nova. O que novo a funo que propom os que ela desem
penhe no planejamento estratgico. At agora, as salas de situaes tm
um a conotao m ilitar, oriunda do conceito de sala de guerra. Mas as
situaes de tenso e de perigo de descontrole do tem po no ocorrem
apenas no mbito militar; o caso de um conflito poltico grave, de uma
situao econmica idem , de um a catstrofe natural, de uma negociao
com prazo curto e fixo, de um problem a de segurana interna ou de
um a crise internacional. Em todas essas circunstncias m uito im por
tante a rapidez dos processos e a frieza de clculo para resolver os p ro
blemas com eficincia e eficcia.
541
Em geral, um a sala de situaes um local especialm ente prepa

rado para a discusso informada e sistemtica, que deve culm inar em
decises. As origens dessas salas de comando ou de situaes vm do
objetivo de dispor de sistemas de informao em tem po real, ou m uito
prxim os do real, capazes de alim entar perm anentem ente os m odelos
de anlise que auxiliam o processo de decises. E um sistema de suporte
s decises sob grande presso de tem po e sob alta tenso situacional.
Assim, a sala de situaes geralm ente um recinto fechado do qual
se eliminam quaisquer possibilidades de perturbao dos participantes, e
que dispe de uma srie de conexes com sistemas de informao previ
am ente estabelecidos e funcionando com velocidade de emergncia.
Esses sistemas de informao podem com preender os quatro nveis j
m encionados do SSD.
Os fluxos de informao podem estar constitudos por estatsticas
bsicas, indicadores especialmente desenhados para certos fins, m odelos
de anlise preparados para verificar hipteses que possam surgir na
discusso, mapas, fotografias, organogramas, disposies legais, etc. A
idia garantir que um conjunto relevante de informao e de instru
m entos de anlise esteja im ediatam ente disponvel na sala de situaes.
O fluxo de informao perm anente, com intervalos fixos de d u
rao, calculado segundo a natureza do problem a que origina o funcio
nam ento da sala. Esses fluxos de informao alimentam perm anente
m ente os equipam entos de com putao. As telas desses equipam entos
m ostram um Q uadro sintico dos indicadores relevantes do problem a e
qualquer outra form a de representao, fixa ou animada, que perm ita
visualizar o desenvolvimento dos acontecim entos. N aturalm ente, esses
sistemas requerem um software relativam ente com plexo, porm ao al
cance das capacidades de desenho e programao da maioria dos pases
latino-americanos.
Na sala de situaes, os participantes integram suas discusses e
deliberaes com o desenvolvim ento visual dos m odelos, que represen
tam o curso dos acontecim entos no mbito do problem a estudado.
M ontar uma sala de situaes um trabalho com plexo, mas com
grande reto rn o em term os de eficincia. Leva tem po adequar a inform a
o e os instrum entos de anlise s necessidades de discusso de uma
542
direo superior do plano. Devido proliferao de charlates ofere

cendo salas de situaes, preciso ser prudente e exigente nesse traba
lho.
Procurando ser realista e considerando os graus variados geral
m ente altos - de desorganizao nos pases latino-am ericanos, a sala de
situaes destina-se a problem as selecionados, de grande im portncia e
que possam gerar situaes graves de tenso. S em tais casos justificase o custo de acompanhar um processo em tem po real, ou com atraso
m xim o calculado de form a m uito exigente.
Com o as situaes de tenso so excees, surge o problem a de
capacidade ociosa cara. Da a idia de aproveitar o hbito da discusso e
deliberao em sala de situaes (com suas instalaes e sistemas) para
elevar a qualidade do processo norm al de tom ada de decises. Em ou
tras palavras, a sala de situaes poderia operar nos trs modos de dire
o j mencionados: os m odos 1 e II, que correspondem a situaes
norm ais, e o modo III situaes de emergncia. Assim, seria estendido
o uso da sala de situaes, e o manejo de fluxos de informao em
tem po real seria a exceo.
O sistema de sala de situaes serviria tam bm para elevar a capa
cidade de dilogo sistemtico entre as decises de curto prazo e a dire
o do plano de mdio prazo.
Apesar dessa discusso peridica na sala de situaes tam bm exigir
informao oportuna e instrum entos eficazes de anlise, eles no co r
respondem s exigncias de informao em tem po real.
T odo o sistema de direo ganharia em velocidade e qualidade.
Velocidade na pr.-avaliao significa bons m odelos, excelentes sis
tem as de computao e sistema de informao oportunos. O ideal
existir um a pr-avaliao contnua das alternativas propostas nos gabine
tes setoriais ou no conselho de m inistros. Isto ser possvel caso se esta
belea um a disciplina de governo em que a sala de situaes, em sua
form a norm al ou de em ergncia, seja o centro nevrlgico de tom ada de
decises e de controle das contas dos m inistros. Seria preciso, tam bm ,
desrotinizar esses organismos, que, por vezes, tendem a evitar a dis
cusso dos problemas centrais e decisivos para o cum prim ento do p ro
gram a de governo.
543
J a velocidade de clculo na avaliao a posteriori significa destreza

dos analistas e informao no m om ento oportuno, para rein terp retar os
indicadores a cada mudana de situao. Significa tam bm capacidade de
m anter em dia o arco direcional do plano; ele servir com o referencia
atualizada do futuro ao se avaliar a situao presente.
Para entender com o opera urna sala de situaes, imaginemos a sala
de controle do M etr. Ali, um pequeno grupo de pessoas acompanha o
fluxo dos trens num m onitor, ou num Q uadro de fluxos simulados.
Eles recebem informao em tem po real; no h praticam ente atraso
entre o m ovim ento dos trens e a respectiva imagem na sala de controle.
A informao visual usada para tom ar decises diante de qualquer
emergncia, pois a equipe de controle tem perm anentem ente a viso de
conjunto do m ovim ento de todos os trens. Alm disso provvel que,
para verificar algum problem a num trem particular, a sala possa fazer
um a aproximao detalhada, e ver o que se passa ali com certa preciso.
Em todo caso, um a sala de controle ou uma sala de operaes lida com
problem as operacionais, previsveis, repetitivos e, por vezes, semi-estruturados. Para atend-los existem manuais, norm as e procedim entos
de ao previam ente estabelecidos. Por isso, essa sala de controle uma
verso m uito simplificada de um a sala de situaes.
O bviam ente, os sistemas sociais criativos no podem ser acompa
nhados visualm ente, porque so mais com plexos e porque muitas coisas
imprevisveis e inimaginveis ocorrem sob sua superfcie visvel. So n e
cessrios sensores, como num a sala de cirurgia. Nela, o cirurgio decide
e atua, mas, ao m esm o tem po, acompanha em tem po real as reaes do
paciente atravs de indicadores de presso, etc. Nesse caso, tam pouco
possvel um manual de respostas para todos os problemas que se podem
apresentar, e nem todas as respostas sero de consenso.
No nosso caso, o conceito de informao mais variado e est su
jeito a interpretaes mais complexas. Mas o problem a da informao
oportuna o m esm o, ainda que, em m uitos casos, no haja tem po real
no sentido estrito .
Podemos aceitar um atraso calculado. O atraso m xim o em fun
o do tem po e do custo de reao exigidos pelas variveis do sistema
para corrigir com eficcia as tendncias indesejveis.
544
Em sntese, devemos realizar as seguintes atividades:

i.
desenvolver capacidade de conhecer a realidade concreta em

cada situao, bem com o as suas tendncias, m esm o que a si
tuao m ude com grande rapidez e que estejamos com os n er
vos flor da pele; esse um problem a de informao, capaci
dade de anlise, capacidade de antecipao das tendncias situacionais e frieza;
ii.
fazer um clculo oportuno de pr-avaliao das operaes a

efetuar na situao, m ediante tcnicas adequadas de simulao
(desenho e estratgias);
iii.
fazer um clculo de avaliao a posteriori, usando grande vari

edade de indicadores do grau de cum prim ento das operaes e
de seus efeitos sobre a situao (eficcia direcional do plano);
iv.
im pedir que a enorm e variedade de informao recolhida nos

confunda e anule nossa capacidade de anlise;
v.
aproveitar a centralizao da anlise e a informao de sntese

para examinar as propostas e seus resultados, a partir das dife
rentes perspectivas em conflito; o poltico versus o econm i
co, o curto prazo versus o perodo de governo, etc.
As funes essenciais da sala de situaes so as mesmas do plane

jam ento na conjuntura, mas concentradas em reas problemticas e com
tecnologias apropriadas para esfriar o ambiente de tom ada de decises,
processar informao e sistematizar as deliberaes a uma velocidade
coerente com o ritm o acelerado da mudana situacional.
Sob este ponto de vista, a sala de situaes um sistema de trata
m ento especial de problem as de alto valor que se convertem em ns de
alta tenso situacional.
Isso exige que haja um filtro negativo na entrada da sala de situa
es da direo superior, para im pedir a chegada de questes que p o
dem ser resolvidas nos nveis inferiores, bem com o um filtro positivo,
para im pedir que uma deciso relevante seja desviada para canais nocentrais ou fique estagnada em nveis inferiores.
545
Assim, a sala de situaes um passo obrigatrio para certos p ro

blemas e decises; esses problemas devem ser, portanto, de nm ero
reduzido, e m erecero o tratam ento multidim ensional e central carac
terstico da anlise em sala de situaes.
Do po n to de vista fsico, a sala de situaes um sistema de trs
salas que interagem :
i.
ii.
iii.
a sala D, ou sala de decises, reservada discusso em nvel

superior e ltim a deciso do nvel correspondente;
a sala C, ou sala de com ando, centro que controla o sistema,
alim entando e apoiando o funcionam ento da mquina de an
lise e decises; o centro de contato com o sistema norm al de
suporte para as decises;
a sala T, ou sala de trabalho, onde est a informao acum u
lada, a capacidade de processam ento e a capacidade de anlise.
Ela pode operar precedendo a sala D, preparando uma sesso
dela ou paralelo a ela, apoiando instantaneam ente o processo
de discusso e deciso. A sala T no term ina seu trabalho en
quanto houver tenso situacional.
A eficcia do funcionam ento do sistema de salas depender:

i.
da qualidade do sistema de suporte para as decises;
ii.
da capacidade das equipes tcnicas para m odelar a mudana si

tuacional ou analisar problemas especficos desta mudana;
iii.
da conexo da sala de situaes com as unidades do gabinete

de planejam ento e de todo o sistema de planejamento e dire
o;
iv.
da crescente capacidade de aprendizagem da equipe da sala T ,

m edida que se im planta o sistema e se trabalha com ele;
v.
do sentido prtico de seu desenho em relao ao estilo dom i

nante de governo.
Um problem a fundamental na sala de situaes, e no SSD em geral,

a oportunidade da informao. Existe uma m argem de tem po de atra
so mximo perm itido, que condiciona toda a eficcia do sistema.
546
Com o a situao se altera com rapidez, a sala de situaes necessita

de informao rpida. Sobre este ponto podem os transcrever o seguinte
tex to de Stafford Beer, um pioneiro no desenho de sala de situaes
(Stafford Beer, Platform fo r Change, John W iley and Sons, 1975,
p. 429):
Estamos familiarizados com a idia de que o m ovim ento econmico
desenvolve-se em ciclos. Conseqentemente, a informao atrasada
no apenas tardia; ela precisamente incorreta, pois representa
uma tendncia cclica j superada; isto, porm , no reconhecido.
N o nosso exem plo, a informao chega sala T com um tem po x

de atraso. A dimenso do atraso faz com que a tendncia recessiva veri
ficada no perodo tO > t l seja conhecida no perodo t2, quando os fatos
j m ostram uma tendncia expansiva. Com o a deciso para com bater a
recesso leva algum tem po, a medida anti-recessiva ser adotada no p e
rodo t2 > t3 , isto , em pleno auge da expanso. Como conseqncia,
o sinal de alarme em itido pelo sistema de informao em t2 (quando a
recesso chega ao limite do perigo) conduzir a uma poltica que re
forar, em vez de corrigir, as tendncias inadequadas. Assim, em
vez de resolver o problem a podem os ampli-lo, devido ao atraso da
informao.
ATRASO QUE INVALIDE A INFORMAO
(TOMADO DE S.BEER)
547
A informao atrasada s compatvel com o sistem a burocrtico

de planejamento norm ativo, que escreve um livro-plano onde o tem po
m edido em anos. Se quisermos um sistema adaptado exigncia do
conjunto no dia a dia, a servio da tom ada perm anente de decises em
curto prazo, a nica alternativa um plano de informao, uma mquina
de informao previam ente desenhada para operar em tem po eficaz.
j.
0 Dirigente Cercado e sua Agenda
Conduz-se conform e os tem as de um a agenda. O tem po da agenda

o uso do tem po do dirigente.
Este um princpio m uito elem entar, e freqentem ente violado
nas prticas de governo. O dirigente no pode escapar da agenda, p o r
que seu tem po m uito escasso. A agenda organiza o trabalho pessoal do
dirigente, e este conform a sua agenda em funo do que admite e com o
valora os problem as e oportunidades que sua insero situacional perm i
te reconhecer. Por conseguinte, m uito im portante o acesso do diri
gente realidade.
Tal acesso, porm , no pode ser direto. Ele interm ediado pelo
seu sistema de comunicao, um pequeno nm ero de pessoas que lhe
dizem com o a realidade. Assim, o dirigente valora os problem as e as
oportunidades com base, principalm ente, nos canais de o ,, n uni cao
que utiliza para conhecer a realidade; ele conhece sua situao por via
indireta.
Todo hom em tem sua volta um cerco que lhe im pede a viso de
certas realidades em favor de outras. Essa situao do hom em sem e
lhante ao facho de luz de um a lanterna: um espao de mltiplas poss
ibilidades e, ao m esm o tem po, uma cortina que im pede a viso e divide
o m undo. O dirigente vive um m undo mais am plo, mas tem sua volta
um cerco mais fechado e menos im penetrvel.
Isso ocorre por vrias razes.
Prim eiro, o dirigente tem necessidade do cerco; um a necessidade
psicolgica funcional, tendo em vista sua autovalorizao. O dirigente
necessita gratificao e proteo para exaltar seu ego; precisa de sinais
de conform idade, e procura se afastar dos sinais de inconformidade. Por
isso, quer se rodear de equipes que o gratifiquem e protejam do m undo
que no quer ver. O dirigente dem anda um cerco.
548
P oltica , Planejamento e Governo
Alm disso, h um a razo de oferta. Por ser dirigente, ele recebe

muitas ofertas de proteo e gratificao, inclusive aquelas j estru tu ra
das, relacionadas ao formalismo e segurana do cargo.
A terceira razo a inibio dos outros para ten tar ultrapassar a
cortina p ro teto ra que im pede o acesso ao dirigente.
Assim, o dirigente um hom em solitrio, conectado realidade
por um nm ero m nimo de canais de tipo m uito especial, pois seus ocu
pantes precisam obter m ritos perante o receptor da informao. Os
fatos e as situaes alteram -se, mas os canais de comunicao p erpe
tuam -se e se reforam . C onseqentem ente, toda a realidade chega ao
dirigente atravs de um filtro constante, que produz um a distoro m o
ntona. Essa cortina burocrtica e ideolgica assemelha-se a um a co r
tina de rudo, que distorce as entradas e sadas de informao entre o
dirigente e a realidade.
Essa cortina de rudo tem m uita im portncia, porque a anlise da
situao que a direo do governo recebe algo distinto da avaliao
situacional gerada pelo sistema. Por sua vez, as decises do governo so
deformadas ao ultrapassarem a cortina.
Isso significa que a cortina de rudo faz uma espcie de traduo da
avaliao situacional, e tam bm um a traduo das decises. Nesse sen
tido, o sistema de suporte para as decises e o sistema da sala de situa
es procuram colocar seus sinais de ateno e alarme do outro lado da
cortina de rudo, dentro do sistema de direo superior do governo.
Esses sistemas procuram ser canais cuja valorao impessoal.
As propostas de operaes que resultam da pr-avaliao de opes
devem ultrapassar um a cortina de rudo m uito densa e regressar, m edi
ante um a traduo distorcida, com o decises tomadas.
No perodo de deliberao (que term ina com a tom ada de decises)
adquirem valor mximo os escassos canais de comunicao que ultrapas
sam a cortina de rudo que isola a direo do governo de seu prprio
sistema de planejamento e da realidade social em geral.
E im portante reconhecer que existe um sistema de gerao de p ro
postas de ao e omisso, com preendendo, pelo m enos, os seguintes
agentes:
i.
o sistema formal de planejamento do governo;
ii.
549
os assessores e principais conselheiros do dirigente;
iii. os dirigentes das principais foras sociais e partidos polticos;

iv. as personalidades com acesso ao interior da cortina de rudo;
v.
os m inistros e funcionrios influentes, com propostas distintas

das do aparelho formal de planejamento.
Esses agentes ocupam os canais de comunicao com a direo su

perior do governo, e fazem com que o valor das propostas de deciso
no dependa apenas dos estudos e anlises que as fundam entam , mas
principalm ente do canal de comunicao usado pela proposta.
O valor de um a proposta (VP) igual ao produto de seu valor por
eficcia (VPE) pelo valor do canal de comunicao utilizado (VCC).
Assim, se o canal de comunicao valer zero, a proposta valer zero para
o dirigente, qualquer que seja seu valor cientfico, poltico, tcnico ou
organizacional.
VP = VPE x VCC
O valor do VCC a valorao do dirigente sobre as pontes de co

municao que cruzam o cerco que im pede seu acesso direto reali
dade.
O cerco do governante est relacionado sua agenda. Ela desem
penha um papel m uito im portante, porque produto da cortina de ru
do, ao m esm o tem po que a preserva e a refora.
As agendas dirias do dirigente so com o um a srie de radiografias
consecutivas, que revelam:
i.
a estrutura de repartio e uso de seu tem po entre aes que o

conduzem e aes com as quais ele conduz;
ii.
o espao situacional que delim ita os problem as que ele atende,

ou seja, seu cdigo de surdez e seu cdigo de escuta;
iii.
sua capacidade varivel de deciso, conform e os canais pelos

quais recebe as propostas de soluo.
Se a agenda persiste num m esm o tipo de tem as e problem as, ela

reforar a perspectiva situacional anterior do dirigente, estabilizar va-
550
Poltica, Pla nejamento e Governo
lorao dos canais de comunicao que ocupam sua agenda e favorecer

as propostas que utilizam os canais mais valorizados.
Por isso, os subsistemas formais de direo criam canais de com u
nicao privilegiados, e de peso proporcional capacidade de anlise do
sistema de planejamento. Assim limitada a improvisao pessoal, bem
com o o valor conjuntural inexplicvel de algumas propostas de deciso
mal preparadas.
Q uanto mais informal e assistemtico for o sistema de direo,
m aior ser o peso das decises pessoais e improvisadas. Q uanto m aior a
formalidade, a sistematicidade e o suporte tcnico do sistema de dire
o, m enor o valor dos canais pessoais e maior o dos canais institucio
nais. Mas ambos, afinal, so ocupados por pessoas.
k.
0 Plano s se Completa na Ao
O plano com o clculo prvio est sem pre incom pleto, at que che
gue o m om ento da ao. Assim, a mediao entre o conhecim ento e a
ao resolve-se, em ltim a instncia, no prprio m om ento da prtica.
Essa resoluo , predom inantem ente, um clculo prvio, j realizado
ao qual chamamos plano, mas tambm uma improvisao de m om en
to , direcionada e condicionada pelo plano.
M1
/
\
s M2
/
\ /
>
M4
< r-
M3
conhecim ento
ao
Dessa maneira, o plano no com pletam ente oposto improvisa

o. Ele s se ope improvisao pura, estruturada como um desvio
autnom o do plano. A improvisao to necessria quanto inevitvel.
necessria porque s ela estim ula e potencializa a criatividade e a ima
ginao a servio do plano no m om ento. Ningum pode calcular tudo,
551
com todos os detalhes e preciso. Limitar-se ao clculo previo, sem dar

espao ao clculo e ajuste do m om ento (que s se conhece em profun
didade quando o presente exige a ao) significaria im por uma camisade-fora e um a rigidez ao clculo prvio, cuja conseqncia seria a ine
ficcia.
Mas a improvisao tam bm inevitvel. Est na essncia do h o
m em intuir o custo crescente e o benefcio decrescente do clculo p r
vio dos detalhes, e rebelar-se contra a rigidez do plano total. A liber
dade do hom em exige um espao de ao sem clculo prvio. O plane
jam ento, j o dissemos, um instrum ento de liberdade e, com o tal,
exige tam bm a liberdade de no calcular tudo com antecedncia.
Planejar apenas traar um caminho, definir os marcos principais:
no implica, nem pode implicar, clculo prvio das particularidades
e da totalidade situacional. A conduo prtica de uma estratgia
exige necessariamente uma dose subordinada de improvisao, es
pontaneidade e clculo do m om ento. (...) A improvisao, a espon
taneidade e o clculo imediatista no so um desvio do plano: so
um com plem ento indispensvel e natural de sua execuo prtica.
(Carlos Matus, Planejamento de Situaes, Fundo de Cultura
Econmica, Mxico, 1980, p. 353.)
A improvisao direcionada a liberdade de ao dos atores sociais,

e constitui um meio de ajuste entre o clculo geral prvio e a ao preci
sa do m om ento. A ao resolve todos os detalhes e precises que o cl
culo prvio no pode abordar. A improvisao tam bm prom ove uma
retificao do clculo. O alfaiate m ede, corta e costura com base num
clculo prvio, mas ajusta tudo no m om ento da prova. O tcnico e os
operrios que constroem um edifcio ajustam e retificam os planos do
engenheiro no m om ento da construo. No com bate, o com andante
improvisa e retifica seus prprios planos e os do estado-m aior. Nenhum
deles, porm , faz da improvisao ou do clculo do m om ento um outro
plano, com outros objetivos, baseado em meios distintos dos calcula
dos. A improvisao direcionada parte im portante do planejam ento no
dia a dia: ela com pleta o plano no m om ento da ao e manifesta a autoretificao do planejador no m om ento da prtica.
552
O clculo incessante e perm anente, porque a situao m uda cons

tantem ente. A improvisao direcionada acompanha a dinmica do
plano do m om ento ttico-operacional, para term inar de resolver os
problemas da mediao entre o conhecim ento e a ao.
Quais os objetivos da mediao entre conhecim ento e ao?
T rata-se, essencialm ente, de:
i.
traduzir o conhecim ento do plano em propostas de ao para

hoje, a fim de evitar a improvisao pura do m om ento;
ii.
com pletar o clculo previo do plano, direcionando e condici

onando a improvisao do m om ento para que ela constitua
correo e criao em torno do plano (ajuste ex-ante);
iii. garantir a correo dos desvios entre resultados calculados e

resultados reais (ajuste ex-post), a fim de redirecionar perm a
nentem ente a ao para a situao-objetivo perseguida;
iv.
estruturar a agenda do dirigente.
O prim eiro objetivo alcanado atravs da seleo dos m dulos do

plano a serem usados na situao, criando assim um eixo direcional em
torno do qual se constri e se tece a improvisao.
O segundo objetivo perm ite articular o clculo sistemtico e previo
com a improvisao do m om ento, para que os atores sociais possam
conceber, a cada instante, os meios de ajuste entre o clculo prvio e a
realidade concreta naquele m om ento.
O terceiro objetivo reconhece a impossibilidade do clculo prvio
preciso; p o r isso estabelece a necessidade de revis-lo constantem ente,
de acordo com as circunstncias. Podemos nos equivocar na avaliao da
situao, as caractersticas e causas dos problemas podem alterar-se, os
resultados atribudos s operaes do plano podem ser inferiores ou su
periores aos verificados no m om ento presente, e podem os aprender
com as circunstncias, fazendo diminuir o espao de nossa cegueira situacional. O plano no consiste em acertar num s clculo, mas em
conduzir acertando com as correes. Isso s pode ser feito no prprio
m om ento da ao e da avaliao dos seus resultados.
O
quarto objetivo consistem em levar as prioridades do plano
agenda do dirigente, pois, do contrrio, a tom ada de decises se dara
553
num espao de contedo distinto do contedo das propostas do plano,

gerando a distrao ttica.
A execuo do plano no pode ser concebida com o um a mquina
sincronizada, governada por um interru p to r que a coloca em funciona
m ento conform e nossa vontade. Em todo sistema social criativo onde
interagem eu e o outro, num contexto de foras histricas que condici
onam o m ovim ento e as tendncias situacionais, o plano , em parte,
ao e m o vim en to , e em parte espera da oportunidade de ao.
O conhecim ento convertido em clculo estratgico e ttico no se
transform a autom atica e necessariamente em ao. necessrio lide
rana e conduo para que possamos influir na situao e para que o
m ovim ento de nossa ao m ude o curso do m ovim ento situacional, ou
de um arco de conjuntura que tentam os fazer coincidir com nossos pla
nos im ediatos. Nesse m ovim ento, porm , o plano no entra em execu
o na sua totalidade.
Alguns de nossos m ovim entos so opes que no dependem das
oportunidades oferecidas pela dinmica situacional; outros, pelo con
trrio, devem esperar pela oportunidade, para poderem ser operaes
em situao.
Sob este ponto de vista, convm distinguir entre operaes dom i
nadas p o r opes e operaes dominadas por variantes.
01 =
0o (O PES, variantes)
02 =
0v (opes, VARIANTES)
Na operao dominada pela opo, a necessidade, possibilidade e

eficcia da operao podem adequar-se a um a grande variedade de situa
es, em bora no a todas. Mas a enorm e variedade de situaes em que
a operao 01 possvel e eficaz faz com que ela possa ser executada
vontade, sem restries de tem po de espera.
J a operao dominada por variantes no pode ser executada
vontade ao longo do tem po, porque no seria necessria, eficaz ou pos
svel. A operao 02 s pode ser executada oportunam ente. Ela exige
um a situao oportuna, propcia ou favorvel, para ser possvel e eficaz.
O plano pode m eram ente considerar a espera de tal situao ou conside-
554
rar operaes para cri-la. Tudo depende da situao, se desejada ou

indesejada.
Por estas razes, o ritm o do plano sem pre uma combinao de
espera e ao. Em essncia, a ttica a arte de combinar a espera e a
ao no enfrentam ento do outro, por interm dio de um arco de con
juntura.
O P E R A E S : A O E E S P E R A
OPERAES
TIPO DE OPERAES
PROBLEMAS
ESTRUTURADOS
OPES
DOMINANTES
VARIANTES
DOMINANTES
Execues
vontade
Execuo
oportuna
SEMI-ESTRUTURADOS
NO-ESTRUTURADOS
Experimento
vontade
Experimento
oportuno
Ao relacionar a classificao anterior com a classificao dos p ro

blemas em estruturados, sem i-estruturados e no-estruturados, pode
mos com preender a variedade de ritm o e com plexidade na execuo do
plano. Haver operaes que poderem os executar vontade, operaes
que poderem os executar em certas oportunidades, experim entos que
poderem os realizar vontade e experim entos que s poderem os execu
tar em certas oportunidades. Nesta classificao, consideramos que uma
operao no-estruturada um experim ento.
PARTE IV____________
CONCLUSES E GLOSSRIO
DE CONCEITOS
1
Concluses Finais
/ k uem governa deve faz-lo dentro dos limites das capacidades de

1 1 seu capital intelectual. Esse capital , em parte, experincia e, em
H
parte, formao terica, filosfica e ideolgica.
Esses dois aspectos do capital intelectual no so independentes. A
riqueza da experincia que se acumula depende da formao terica do
dirigente. Se essa formao pobre, o hom em acumula m uita experi
ncia pobre. A experincia ser rica se sua formao terica for ampla.
Por conseguinte, se a formao intelectual congela-se, a experincia
desvaloriza-se. Os polticos e os tcnicos envelhecem quando passam a
viver de sua experincia.
A formao intelectual do dirigente depende apenas em parte do
ensino acadmico formal. A formao intelectual tam bm se adquire
acumulando capacidade para superar o anedtico e navegar no m undo
das abstraes. E um a capacidade para generalizar, superar a realidade
como situao concreta e criar com base em novas possibilidades, proje
tando para outros mbitos e outros tem pos o conhecim ento adquirido
na prtica, nos livros e nas discusses. O hom em que na prtica encon
tra apenas um espao repetitivo para aplicar suas experincias deixa de
ampliar sua fronteira intelectual, podendo chegar no mximo a ser um
bom adm inistrador de diretivas alheias. O verdadeiro dirigente, pelo
contrrio, encontra na aridez da sua prtica um estm ulo para in terro
gar-se sobre suas convices. Esse dirigente no envelhece.
558
Um dirigente um a feno-estrutura com o qualquer outra, ou seja,

um a acumulao de capacidade de produo. O que produz o diri
gente? Direo de organizaes, de partidos polticos, de em presas, de
pases, etc. Como produz? Utilizando seu capital acumulado e acum u
lando mais capital.
O capital do dirigente um a combinao de capital poltico e capi
tal intelectual; de poder e de capacidade para saber usar o poder de con
duo da mudana situacional. Seu capital define seu espao de capaci
dade de ao. Seu capital intelectual delimita o espao de suas intenes
e necessidades, bem com o a eficcia do uso de suas capacidades. O capi
tal poltico capacidade de crescer ante seus rivais, enquanto o capital
intelectual capacidade de orientar e direcionar o uso de suas capacida
des, de reconhecer necessidades no-aparentes e de desenvolver novas
capacidades.
O dirigente poder ver com maior ou m enor profundidade aquilo
que necessrio e o que deve ser feito pra consegui-lo. Isso depende de
seu capital intelectual, que im pe um teto para pensar e, conseqente
m ente, para utilizar suas capacidades polticas num a proporo e num a
direo adequadas. Assim, os dirigentes tm tetos intelectuais distintos.
N aturalm ente, todo lder est cego para suas limitaes, especialmente
quando se trata do seu capital intelectual. A auto-estim a uma caracte
rstica com um a todos os dirigentes. O dirigente considera que seu teto
o m aior possvel, e adequado s circunstncias.
A acumulao de capital poltico consome m uito tem po, m uito
absorvente e estafante, fazendo com que, freqentem ente, o capital
poltico acumule-se em detrim ento do capital intelectual. A destreza e
perseverana para acumular capital poltico so recursos m uito escassos,
e sua posse altam ente gratificante. O poder chama mais poder.
Assim, a dinmica de desenvolvimento do dirigente bem -sucedido
produz um a mudana de peso na relao entre capital poltico e capital
intelectual. Se este ltim o era inicialmente escasso, o desenvolvim ento
do dirigente gera um desequilbrio perigoso; prom ove dirigentes capa
zes de ganhar eleies e progredir nas estruturas de poder, mas pouco
capazes de conduzir e solucionar os problemas term inais do sistema so
cial. Mais ainda, a descapitalizao intelectual do dirigente no pode
tom ar conscincia dessa necessidade e reconhec-la com o um a dem anda
Concluses e G lossrio de Conceitos
559
da realidade. Os dirigentes m edocres tendem a estar rodeados de equi

pes m edocres.
A formao intelectual , assim, o capital mais apreciado de um di
rigente. No entanto, ser um capital inutilizvel caso no se desenvolva
com o capital poltico.
Um acadmico e poltico que m arcou de form a polm ica sua ao
na poltica exterior dos Estados Unidos na Amrica Latina, mas sem
dvida um hom em de boa formao no campo que estudam os, diz com
m uita razo:
Todo estadist , em parte, prisioneiro da necessidade, enfrenta uni
ambiente que ele no criou e est condicionado po r uma histria
pessoal que j no pode mais mudar. uma iluso achar que os di
rigentes ganham em profundidade medida que ganham em exp e
rincia. Como j disse, as convices que os lderes adquiriram an
tes de chegar aos altos cargos so o capital intelectual que eles con
sumiro enquanto estiverem exercendo essas funes. Os lderes
tm pouco tem po para refletir.
Eles esto envolvidos numa batalha interminvel, na qual o urgente
freqentem ente se im pe ao importante. A vida pblica de todo
poltico uma luta contnua para resgatar um elem ento de opo da
presso das circunstncias. (Henry Kissinger, Mis Memrias,
Editorial Adntida, 1979, p. 51.)
Com razo, tem os nos preocupado at agora com a formao do

capital de nossos pases, mas refletim os pouco sobre a debilidade do
capital intelectual de nossos governantes e dirigentes, assim com o das
organizaes polticas. No entanto, os program as e planos de governo
de nossos pases supem que esses dirigentes tm capacidade para nos
conduzir e encontrar os caminhos para superar o subdesenvolvim ento.
No duvidamos de que tenham vontade de nos governar e no apenas de
adm inistrar as realidades. Mas a vontade no basta. Tam pouco basta a
m era experincia na luta poltica.
E difcil exagerar a im portncia da necessidade de elevar nossas ca
pacidades de governo. Ela nossa principal limitao e nossa tarefa mais
im portante. E essa limitao que im pe um teto a todas as nossas pos
sibilidades. A principal resistncia cultural para m udar o estilo de go
verno est nas lideranas polticas tradicionais.
560
O desenvolvim ento de sistemas de gesto estratgica potentes

urna parte do problem a. A outra consiste em form ar Q uadros dirigentes
as ciencias e tcnicas de governo. Entre estas, o planejam ento da ao
hum ana a mais im portante. Para isso, devemos superar os preconcei
tos e as limitaes do planejam ento norm ativo.
T odo este livro pode ser sintetizado nessas quatro afirmaes:
Primeira: nossas capacidades de direo esto cada vez mais afasta
das das necessidades advindas da com plexidade de nossos sistemas soci
ais. Nossas democracias, jovens e dbeis, correm o risco de naufragar
num m ar de promessas fceis e no-cum pridas, e de problem as crescen
tes e desgastantes. Devem os levar srio a tarefa de nos prepararm os
para governar. Devemos exigir de nossos dirigentes polticos capacida
des bem superiores. Os polticos devem duvidar de sua experincia e
ns devemos duvidar de nossa cincia. S assim atingiremos um nvel
superior de cooperao e de eficcia. O planejamento pode ser nosso
instrum ento de convergncia e superao.
Segunda: as falhas do planejam ento tradicional no se devem sua
prtica deficiente, mas aos seus fundam entos tcnico-m etodolgicos
inadequados para tratar de sistemas com plexos, em que abundam p ro
blemas quase-estruturados. Devemos repensar o planejamento com o o
centro de um sistema de gesto estratgica que apia a conduo da
m udana situacional.
Terceira: o objetivo do planejam ento no o futuro, mas sim o
presente. O clculo sobre o futuro apenas um meio para dar racionali
dade ao clculo sobre as decises presentes. Ambos os clculos com ple
tam -se. O clculo sobre o presente dom inante no plano da ao con
creta que m uda as situaes. Poderem os, dessa form a, resgatar o senti
do prtico do planejamento.
Quarta: o planejamento econmico inseparvel do planejamento
poltico, na teoria e na prtica. Os raros casos de um a prtica correta do
planejam ento econmico, onde ele supera em parte, e de fato, suas
limitaes, devem-se ao fato dele ter sido realizado com sentido polti
co, sem ater-se s restries da teoria norm ativa. Essas boas prticas,
porm , so ocasionais, m uito parciais e com resultados insatisfatrios
quanto eficcia de governo. Um caminho para reform ular em teoria
e m odernizar na prtica os sistemas tradicionais de planejam ento con-
Concluses e G lossrio de C onceitos
561
siste em com ear p or formalizar e enriquecer as boas prticas de gover

no.
A crtica ao planejam ento econm ico vigente refere-se a um pres
suposto bsico que sustenta toda a teoria do planejam ento norm ativo.
Ele diz que o ator que planeia est sobre a realidade ou fora da realidade
planejada, e, conseqentem ente, no coexiste nessa realidade com ou
tros atores que tam bm planejam.
A partir deste pressuposto, o planejam ento norm ativo distingue
artificialmente o sujeito que planeja do objeto planejado, restringe-se a
um diagnstico nico com o explicao da realidade, reduz o processo
social a com portam entos representados nos m odelos analticos, limi
ta-se ao econmico, identifica o planejamento com o desenho do deve
ser, ignora a incerteza, m onopoliza o planejam ento para o Estado e p ro
duz m todos com final fechado, nos quais a poltica econmica autosuficiente para alcanar os objetivos predeterm inados do plano.
Se, pelo contrrio, adotamos um a hiptese mais realista, que situa
o ator que planeja dentro da realidade, e admitimos que ele coexiste ali
com outros atores que tam bm planejam, j no possvel distinguir
claram ente o sujeito do objeto do planejam ento, porque o sujeito est
no objeto e esse, p o r sua vez, contm outros atores que tam bm plane
jam. Aqui aparece o planejamento em situaes de contradio, luta e
conflito, onde o diagnstico j no pode ser nico e objetivo, mas uma
m era explicao situacional.
Ao reconhecerm os o conflito surge, de im ediato, um tipo de con
duta no-rotineira baseada no juzo estratgico, ou clculo interativo, ir
redutvel a com portam entos sociais. Com o conseqncia, j no pos
svel explicar a realidade conflitante usando apenas m odelos analticos. E
preciso agora m odelos de simulao hum ana, cuja origem rem ota o
ensaio, o treinam ento e o jogo de guerra (Kriegspiel). Mas a aplicao
da simulao hum ana nas cincias sociais recente e no am plam ente
reconhecida com o um m todo para conhecer a realidade. Tam pouco
um a tcnica com boa fundamentao terica.
Nesse contexto de conflitos impossvel identificar o planejamento
com o desenho norm ativo, porque, para executar seu plano, cada ator
deve vencer a resistncia dos outros atores e, portanto, o clculo do
562
planejador algo mais que o de um desenhista do futuro: deve ser o cl

culo de um estrategista.
Aparece, assim, o problem a estratgico-ttico da viabilidade. Na
teoria do plano imprescindvel considerar que os fatores polticos de
poder so variveis que influem e sofrem influncia de todos os outros
elem entos considerados. O plano do pode ser est, dessa forma, articu
lado com a norm ativa do deve ser. Mas o problem a estratgico-ttico da
viabilidade to sensvel s mudanas da situao que o plano, para ser
eficaz, deve se estender tam bm ao clculo imediato que precede e p re
side a ao na conjuntura. aqui que se resgata o presente, surgindo o
plano operacional da ao ou da vontade e oportunidade de fazer.
N aturalm ente, no planejam ento situacional desaparece a certeza e
o m onoplio do Estado no planejam ento; todos os atores sociais plane
jam em situaes de poder com partilhado.
Se o planejamento confunde-se com o clculo totalizante do p ro
cesso de governo na ao concreta, essa ao deve resolver, ento, qua
tro grandes questes:
i.
O prim eiro problem a consiste em conhecer a realidade a p ar

tir de vrias perspectivas siluacionais, para poder responder s
perguntas: como a realidade para mim? Com o a realidade
para o outro? Quais so minhas m otivaes, capacidades e n e
cessidades na realidade em que estou inserido? Quais so as
m otivaes, capacidades e necessidades do outro na realidade
em que ele est inserido? Em sntese: qual a minha situao?
ii.
O segundo problem a tem carter norm ativo e refere-se ao d e

senho da direcionalidade para responder s perguntas: para
aonde eu quero ir? O que devo fazer para isso? Qual a situao-objetivo que desejo?
iii.
O terceiro problem a de viabilidade, para enfrentar os desafi

os representados pelas restries da realidade e pelos obstcu
los colocados pelo outro, que se ope ao m eu plano.
iv.
O quarto problem a de operacionalidade, e refere-se p er

gunta: o que devo e posso fazer hoje, e todos os dias quando
forem hoje, para que eu avance em direo minha situaoobjetivo?
563
C om base nesses fundam entos tericos, possvel respaldar a cr

tica ao planejam ento tradicional. Rejeitamos, por conseguinte, a idia
de identificar o planejam ento com desenho norm ativo e de considerar o
poltico com o um m ero marco restritivo do econmico.
Pensamos que todo plano tem oponentes, o que nos obriga a falar
de um planejam ento poltico que com preende o econmico; conseqen
tem en te, rejeitam os a idia de que o planejamento um a tcnica e uma
tcnica neutra; rejeitam os tam bm o preconceito de considerar a teoria
econmica com o a cincia bsica do planejam ento. Pensamos que exis
tem m uitos recursos escassos que no so recursos econm icos, como o
poder, a informao e as capacidades organizacionais. Afirmamos que
existem m ltiplos critrios de eficcia, irredutveis uns a outros e cuja
hierarquia no clara nem estvel nas diferentes situaes. C onseqen
tem en te, a eficcia econmica concorre com outros critrios de eficcia
na tom ada de decises dos diversos atores sociais.
No existe uma associao biunvoca entre Estado e planejam ento.
Na realidade, o Estado apenas o locus a partir do qual se planeja, mas
no o nico.
O planejam ento tradicional im portante para servir aos objetivos
da m udana social, porque no tem teoria nem categorias para tratar o
problem a do surgim ento, m udana e efeitos das estruturas mais profun
das, ou seja, das geno-estruturas. Tam pouco pode lidar com problem as
tpicos de sistemas complexos.
Por ltim o, pode-se acusar o planejamento norm ativo de insinceri
dade, porque ele oculta a ambigidade inconsistente de sua resposta
pergunta: caso se faa tudo o que est anunciado no plano-livro, os ob
jetivos sero alcanados? Mais ainda, a causa principal do no-cum prim ento dos objetivos no est no no-cum prirnento dos planos, mas no
fato de que eles no conduzem aos objetivos que declaram.
Para fundam entar rigorosam ente essas afirmaes podem os con
frontar os conceitos, categorias e critrios do planejam ento situacional
com os do planejam ento norm ativo.
Em prim eiro lugar, podem os confrontar o clculo interativo ou o
juzo estratgico, no contexto conflituoso do planejam ento situacional,
com o clculo unilateral e dirigista do planejam ento norm ativo, pelo
qual um sujeito procura controlar um objetivo planejado.
564
Em segundo lugar, podem os opor o clculo que precede e preside

a ao na conjuntura, prprio do planejamento de situaes, ao clculo
de m dio e longo prazo do planejam ento norm ativo, cujo utilidade est
subm etida do prim eiro.
Em terceiro lugar, podem os confrontar o clculo situacional e a te
oria de situaes, que se referem totalidade social relevante para a
ao, com o clculo econmico-social que incide apenas num a parte
dessa totalidade.
Tal exame de contrastes nos conduz a problemas de maior trans
cendncia para a teoria em geral e a cincia econmica em particular.
Nesse sentido, identificamos algumas demandas.
Primeira: necessitamos de uma teoria da totalidade social, que
aborde as interaes entre a economia, a cincia poltica, a sociologia e
as outras cincias sociais, pois nenhum a delas preocupa-se com as im pli
caes de umas sobre as outras por exem plo, os efeitos polticos das
aes econmicas ou as conseqncias econmicas dos eventos polti
cos.
Segunda: necessitamos reconsiderar todas as teorias e m todos que
supem a primazia inevitvel do critrio de eficcia econmica; isso
implica questionar os fundam entos clssicos da cincia econmica, do
planejamento econmico e das tcnicas econmicas de avaliao de
projetos.
Terceira: necessitamos de um a teoria da produo social, e da m u
dana situacional, que perm ita analisar o problem a do conflito de crit
rios de eficcia num m undo onde existem m ltiplos recursos e mltiplas
dim enses do conceito de produo. Assim, a produo econmica de
bens e servios tem um dimenso poltica, cognitiva, ecolgica, etc.;
para se m aterializar, ela requer recursos de poder, recursos econm i
cos, conhecim entos, valores, espao, tem po, etc.
A concluso prtica que em erge deste livro aponta para a necessi
dade de abandonar as prticas normativas e economicistas de planeja
m ento, a fim de revalorizar a idia do planejamento com o instrum ento
de governo. A tarefa complexa. Ela exige que se redefina o planeja
m ento e que seu mbito estenda-se a todo o processo de governo.
Ao planejamento econmico norm ativo devemos opor o planeja
m ento situacional da ao governam ental. O planejamento norm ativo
Concluses e Glossrio de Conceitos
565
demasiado simples para servir ao processo de governo de um a realidade

complexa.
Uma vez colocadas as relaes entre plano e ao concreta no p re
sente, torna-se imprescindvel explorar o problem a da prtica do plane
jam ento situacional. O que propom os, no lugar do plano-livro? Com o
possvel o planejam ento na conjuntura? Com o um planejam ento mais
com plexo pode ser mais prtico?
Nossas propostas so as seguintes:
i.
substituir os diagnsticos setoriais por explicaes situacionais

po r problem as, e o diagnstico geral por um a explicao si
tuacional de sntese;
ii.
criar a instncia de anlise p o r problemas, alm dos nveis glo

bal, setorial e regional;
iii.
substituir o plano-livro por um a estrutura m odular do plano,

baseada na identificao das operaes que devem ser realiza
das para enfrentar os problem as; assim, a m atriz problem asoperaes o ncleo norm ativo do plano situacional;
iv.
transform ar o plano num instrum ento de organizao para a

ao, m ediante atribuio de responsabilidades precisas aos
organismos pblicos, em term os de problem as e operaes;
v.
com plem entar os instrum entos m acroeconm icos do plano

com instrum entos capazes de dar conta da anlise macropoltica, para que o planejamento poltico e o planejamento
econmico interajam no nvel global;
vi.
adotar um sistema de gerncia p o r operaes, nos organismos

pblicos, que fornea praticidade significativa ao sistema de
oram ento por program as e ao sistema de planejam ento m o
dular p or problem as e operaes;
vii. adotar tecnologias de planejamento compatveis com a veloci

dade de m udana das situaes reais, a fim de resgatar o val o
do planejamento com o um clculo de antecipao; nesse sen
tido, o planejamento situacional deve se preocupar, em espe
cial, com o sistema de suporte s decises (SSD) e com siste
mas de petio e prestao de contas (SPRC);
566
Poltica, Pla nejamento e G overno
viii. abordar racionalm ente o problem a da incerteza, usando a

tcnica de cenrios, a velocidade de resposta, a aprendizagem
e substituindo a predio pela previso;
ix.
m ontar um sistema de anlise e acompanham ento das situa

es, problem as e operaes capaz de apoiar a tom ada de deci
ses na conjuntura, ordenar os sistemas de petio e prestao
de contas e gerar as bases de um sistem a gil e veloz de infor
mao significativa e selecionada; no lugar do plano-livro, su
gerimos a criao de um sistema gil de manejo, avaliao e
reviso, ou um arquivo de problem as e operaes;
x.
m ontar um sistem a de emergncia para situaes tensas de

rpido desenvolvim ento, nas quais essencial o controle do
tem po. Esse o sistem a de sala de situaes, que pode consti
tuir-se num a form a tecnologicam ente mais avanada de funci
onam ento do conselho de m inistros para problem as especiais e
situaes de emergncia.
Para que as decises do dia a dia no constituam outro plano, di

recionado apenas pelas restries imediatistas, propom os um sistema de
pr-alimentao com o futuro que resgate os planos anuais, de m dio e
de longo prazo e crie a instncia de planejam ento na conjuntura.
Analogam ente, propom os um sistema de retroalimentao com o pas
sado recen te, para que o planejamento do dia a dia afine seu clculo
atravs da aprendizagem. Ambas as instncias de clculo s tero signifi
cado se apoiarem o m o m e n to ttico-operacional, ou seja, o clculo que
precede e preside a ao na conjuntura.
O governo e o planejamento no do tem po para escrever livros.
S um sistema afinado de informao e decises pode preceder e presi
dir os fatos na conjuntura. Nossa proposta constitui uma m udana radi
cal nas concepes sobre planejam ento e planejador, e, em certa m edi
da, far seu caminho quando uma nova gerao de planejadores, com
m aior formao poltica, chegar prtica nos gabinetes de planejam ento
do futuro.
As novas concepes sobre planejamento situacional ou estratgico
resolvem m uitos problem as velhos, mas geram outros novos. Por
exem plo, com que cincia social podem os abordar o problem a de plane-
Concluses e G lossrio de C onceitos
567
jar um a totalidade social expressa com o situao? possvel e tam bm

um bom caminho desenvolver um a teoria da produo social que defina
a produo econmica com o um aspecto parcial de um processo mais
amplo? Com o avanar na construo de um a teoria das situaes? Como
to rn ar mais rigorosa a anlise de viabilidade poltica? Qual o destino dos
m odelos polticos? Com o to rn ar a simulao hum ana e, em particular, a
tcnica de jogos um instrum ento mais rigoroso de experim entao so
cial? Com o articular o debate livre e sistemtico de um a equipe de estra
tegistas com tcnicas formais e parciais, tais com o a opinio de especia
listas, o choque de idias, o m todo Delfi, etc.?
N o entanto, ningum deve espantar-se com o fato de que o avano
do pensam ento crie tantos problem as quanto os que resolve. Se assim
no fosse, a cincia se esgotaria em seu objeto.
2
Glossrio de Conceitos
1.
Ao
a unidade imediata de desagregao das operaes na estrutura

m odular do plano.
2.
Ao de Comportamento
um a ao da qual pode-se fazer um a predio certa ou probabilstica, porque responde a um a funo de com portam ento de um
indivduo, um agregado social ou uma instituio.
3.
Ao Estratgica
a ao alimentada por um juzo estratgico, num contexto de

clculo interativo; o estrategista no faz planos com base em
com portam entos, ainda que seja possvel descobrir o cdigo ope
racional que fundam enta seu juzo estratgico.
4.
Ato de Fala
o m dulo bsico dos significados num discurso. Podem -se dis

tinguir dois tipos de ato de fala:
Os a tos ilocutrios so os atos de fala no sentido estrito da
palavra; referem -se s asseres, expresses, declaraes, di
retivas e com prom issos; combinando esses atos de fala expli
camos, qualificamos, advertim os, nos desculpamos, ordena
mos a outros fazerem algo, nos com prom etem os a fazer algo,
etc. Ns conversamos e escrevemos com binando atos de fala.
Os atos perlocutros so os efeitos que nossos atos locutri

os produzem em nossos interlocutores, tais como persuadir,
convencer, divertir, m olestar, entristecer, animar, dar segu
rana, provocar ao ou passividade, etc.
Ator Social
um a personalidade, uma organizao ou agrupam ento hum ano

que, de form a estvel ou transitria, tem capacidade de acumular
fora, desenvolver interesses e necessidades e atuar produzindo
fatos na situao.
Agenda do Dirigente
O rdena diariamente o uso do tem po do dirigente e expressa a

seleo dos problem as aos quais ele atende, assim como seu enca
deam ento no tem po.
Arco Direcional
E o caminho imaginrio que une a situao inicial situao-objetivo. E uma referncia bsica para m anter o curso dos aconteci
m entos na direo da situao-objetivo.
Arco de Conjuntura
E o caminho que se constri entre a situao inicial e uma situa

o imediata seguinte. Ele expressa um m ovim ento ttico.
Arco da Utopia
E o caminho imaginrio que marca a direcionalidade entre a situa

o inicial e a imagem-objetivo.
Arquivo de Problemas
E o conjunto de problem as selecionados por um ator para serem

enfrentados com um plano.
Arquivo de Operaes
E o conjunto de operaes que enfrentam os ns crticos dos

problem as.
Assero
Ato de fala que afirma como as coisas so, atravs de descries,

enunciados, etc. Seu critrio de verificao est nas alternativas
verdadeiro e falso.
571
13.
Auto-Referncia
Perspectiva explicativa de um ator que indica a situao a partir
da qual ele explica.
14.
Clculo Interativo
E um clculo estratgico ou ttico de previso, em que a eficcia
da ao de cada ator depende da ao que o outro tenha feito an
tes ou far depois. Nesse clculo, as eficcias so interdependen
tes e esto em funo das aes recprocas.
15.
Capacidade de Governo
E o conjunto de destrezas, experincias, habilidades, teorias e
m todos de direo de que um a equipe de governo dispe.
16.
Cdigo Operacional de um Aior

t
o enunciado prelim inar de suas aes mais provveis diante das
distintas situaes contingentes. O cdigo expressa-se da seguin
te forma: se ocorrer tal circunstncia, seus m ovim entos mais
provveis sero A l, A2 e A3. O cdigo sistematiza n. situaes
contingentes e um nm ero varivel x de aes possveis em cada
contingncia.
17.
Compromisso
Ato de fala pelo qual o declarante assume a obrigao de fazer
coisas, com o o caso dos program as, prom essas, votos e jura
m entos. O program a direcional de um ator um com prom isso.
Verifica-se pelo seu cum prim ento ou no-cum prim ento.
18.
Construo de Viabilidade
Processo de m udana situacional pelo qual um ator, m ediante um
encadeam ento de arcos de conjuntura, consegue um a relao fa
vorvel de interesses e foras para to rn ar possvel um a operao
que era invivel na situao inicial.
19.
Curso de Ao
a trajetria selecionada com o central para a articulao ttico
estratgica; o curso de ao pode m udar em funo das caracte
rsticas reais seguintes da m udana situacional.
20.
Declarao
Ato de fala que tem o efeito de m udar a realidade no m om ento
em que se declara a mudana, com o o caso da demisso de um
572
em pregado, da abertura de um a sesso de trabalho, da nomeao

de um m inistro ou da abertura das sesses do Congresso
Nacional.
21.
Definio de um Problema (vetor de)

a caracterizao do problem a no palco da feno-produo, m edi
ante a enumerao dos resultados ou eventos term inais necessri
os e suficientes para o distinguir de outro problem a.
22.
Desvio Estratgico
Sada do espao de rodeios tticos de um a trajetria, conduzindo
a um a direcionalidade distinta.
23.
Dissolver um Problema
Considerar o problem a A, em anlise, com o uma conseqncia
de um problem a B distinto e mais am plo, e enfrent-lo no espao
superior desse outro problem a.
24.
Eficcia Direcional
o efeito ou im pacto de um evento sobre a realidade, capaz de
conduzi-la num a direo escolhida e expressa pela situao-objetivo.
25.
Eficcia Poltica
Impacto do produto de um a operao para atingir os objetivos
polticos da situao-objetivo.
26.
Eficcia Econmica
Expressa-se pela relao recursos produto; uma operao ter
tanto maior eficincia quanto m enor forem os recursos consum i
dos por unidade de produto.
27.
Eficincia Poltica
Tam bm chamada, no texto, de eficcia processual de um a ope
rao, expressa-se pela relao entre poder aplicado por um ator
para produzir um evento e poder acumulado ou desacumulado
p o r esse ator em funo dos efeitos polticos do evento.
28.
Expresso
Ato de fala que revela sentim entos, atitudes e qualificaes, tais
com o agradecer, pedir desculpas e elogiar. Seu critrio de valida
o pode ser a sinceridade de quem em ite a expresso.
573
Evento Fortuito
aquele que est fora do espao de imaginao, ou fora de toda

probabilidade considerada pelos afetados; produzido por um
ator m argem do clculo de planejam ento, ou sem que exista um
ator social a quem se possa atribuir sua produo.
Explicao de um Problema
a postulao de um a rede sistmica-causal que, em sua sincro

nia ou diacronia, gera ou cria o problem a. verificvel pela coe
rncia entre o explicando e o vetor de definio do problem a en
quanto explicado. A explicao sem pre um a hiptese, sujeita
validao na prtica. A hiptese explicativa previam ente verifi
cada atravs da opinio de especialistas ou de modelos m ate
mticos.
Explicao Siluacional
E aquela que se faz consciente da situao a partir da qual se ex

plica e do papel que nessa explicao desempenham as explica
es dos outros, nas suas prprias perspectivas.
Espao de um Problema
E o mbito explicativo pertinente a um problem a, quer do ponto

de vista de sua definio e explicao, quer da capacidade de ao
do organismo ou ator que explica o problem a. Em term os prti
cos, expressa-se num a indicao das fronteiras do fluxograma situacional que abrange um a explicao suficiente do problem a.
Espao Direcional
E o espao que define o que ideologica ou culturalm ente ad

missvel para um ator, quer se trate de problem as, operaes ou
valores.
Espao de Intenes
o espao que define as aspiraes e motivaes de um ator. Ele

perm ite conhecer ou form ular hipteses sobre as intenes que
um ator tem ou deixa de ter.
Espao de Capacidade
E o espao que com preende o que um ator pode fazer ou produ

zir, independentem ente de suas intenes e necessidades.
57 4
36.
Espao de Necessidade
o espao que com preende as carncias que um ator precisa sa

tisfazer.
37.
Espao Situacional
E o mbito no qual se faz a explicao situacional. O texto distin

gue, em ordem hierrquica, o espao geral, o espao particular e
o espao singular. O espao situacional pode coincidir com o es
pao institucional.
38.
Espao Institucional
E aquele no qual se realiza o processo de produo de um a insti

tuio. Nesse espao ela coordena e combina fatores de p rodu
o. Fora dele, com pra insumos e vende sua produo final, ou
dem anda e oferece bens, servios e fatos no processo de inter
cmbio social. O espao institucional norm alm ente formalizado
p o r norm as jurdicas.
39.
Cenrio de Clculo
um a articulao de opes e variantes centrais, selecionadas

para evitar multiplicao das combinaes possveis de opes e
variantes consideradas em cada problem a.
40.
Cenrio da Situao
E o contexto externo no qual a situao se insere e com o qual in

terage. Os limites entre a situao e seu cenrio so relativos si
tuao e aos objetivos do ator.
41.
Estratgia
o uso encadeado dos arcos de conjuntura no percurso do arco

direcional que conduz situao-objetivo.
42.
Estratgia de Cooperao
um a estratgia que busca o consenso entre as partes m ediante a

negociao; cada parte cede algo e consegue um a situao m e
lhor.
43.
Estratgia de Cooplao
E um a estratgia em que o ator A, por algum meio que no o

conflito, consegue que o ator B adquira a sua proposta, sem modificla.
44.
575
Estratgia de Conflito
um a estratgia que se resolve atravs das relaes de foras.

45.
Fluxograma Situacional
a gratificao m etdica e sinptica do conjunto de relaes sistmico-causais mais significativas para a explicao de um p ro
blem a ou de um a situao.
46.
Fenoproduo
E o plano ou nvel de situao a que correspondem os fluxos de

eventos ou fluxo de produo social, como resultado da utilizao
da capacidade de produo social. Na explicao da situao, a fe
noproduo o plano da realidade em que os eventos ou fluxos
de produo social aparecem com o resultados, constatveis e
constatados, de determ inada capacidade de produo social.
47.
Feno-Estrutura
E o plano da situao em que as acumulaes sociais (humanas,

fsicas, valores fenomnicos, etc.) condicionam a quantidade e
qualidade dos fluxos de produo social. A feno-estrutura uma
instncia de represam ento ou acumulao de diferentes tipos de
capacidade.
48.
Geno-Estrutura
E o nvel de ltim a instncia da explicao situacional; nele con

form am -se, p or acumulao social, as regras bsicas do sistema,
que determ inam as caractersticas de toda a situao. Ele divide o
espao de possibilidades do sistem a entre o perm itido e o p ro i
bido.
49.
Governabilidade do Sistema
A governabilidade do sistema para um ator a relao de peso en

tre as variveis que controla e que no controla, em relao a seu
plano.
50.
Imagem-Objetivo
E a sitao geral escolhida com o um objetivo de referncia, siuado alm do horizonte de tem po do plano.
51.
Incerteza
E a impossibilidade de decidir ou calcular com certeza.
576
52.
Incerteza Maldefinida
um a incerteza em que o universo de possibilidades est maldefinido; nem todos os eventos possveis podem ser definidos,
sendo que para nenhum deles, ou s para alguns, podem ser atri
budas probabilidades. No extrem o, s um a possibilidade iden
tificvel a continuao do presente, mas a probabilidade dessa
continuidade desconhecida.
53.
Instruo ou Diretiva
Ato de fala que ordena a outras pessoas que faam coisas, com o
o caso das ordens, disposies e sentenas.
54.
Intercmbio de Problemas
E o processo pelo qual se geram novos problem as, com o conse

qncia do enfrentam ento dos problem as atuais. Esse intercm
bio pode ser favorvel ou desfavorvel, num determ inado hori
zonte de tem po.
55.
Interesse de um Ator p o r ...
o signo com o qual um ator aplica suas capacidades e dirige suas

intenes; expressa-se com o apoio, indiferena ou rejeio.
56.
Jogos (tcnica de)
Simulao hum ana sujeita a regras, baseada no desempenho de

jogadores que devem resolver um problem a anlogo a um p ro
blem a real, ou um problem a imaginrio. O jogo mais conhecido e
tradicional o Kregspiel, ou jogo de guerra.
57.
Jogos (teoria dos)
Ramo da m atem tica que se refere ao clculo interativo de p ro

cessos estruturados. A teoria foi elaborada por von Neum ann e
M orgenstern.
58.
Juzo d e ...
Razo que fundamenta uma avaliao situacional. O texto fala de ju

zo de necessidade, juzo de possibilidade, juzo de oportunidade, etc.
59.
Modo de Direo
Form a particular em que se combinam os subsistemas de direo

para governar, conform e se trate de processos estruturados ou
quase-estruturados, em tem po norm al ou em tem po acelerado.
C oncluses e Glossrio de Conceitos
60.
577
Momento
Instncia repetitiva pela qual passa um processo encadeado e con

tnuo que no tem princpio nem fim bem definidos.
61.
Momento Explicativo
Instncia em que o ator explica a realidade tal com o foi, e tende

a ser para ele.
62.
Momento Normativo
Instncia em que o ator desenha como deve ser a realidade no fu

tu ro , em contraste com a situao inicial.
63.
Momento Estratgico
Instncia em que o ator elabora uma estratgia que articula o deve

ser com o pode ser.
64.
Momento Ttico-Operacional
Instncia do fazer. Nela produz-se a mediao entre o conheci

m ento e a ao.
65.
Mdulo Explicativo
Unidade parcial em que se divide a realidade, com o totalidade

indivisvel, para explic-la por partes. No planejamento situacional os m dulos explicativos so problem as, subproblem as, miniproblem as, etc.
66.
Mdulo de Ao
Unidade parcial em que se divide o program a direcional do plano.

Os m dulos so projetos de ao, operaes, aes, subaes,
etc.
67.
Mdulo 0 -P
M dulo bsico que integra m dulos explicativos com m dulos de

ao; um m dulo O -P um subplano, que pode ser til para
atribuir responsabilidades institucionais.
68.
N Crtico no Fluxograma Situacional
E um subproblem a explicado, representado no fluxograma por

um n cuja mudana quantitativa ou qualitativa origina uma alte
rao significativa das caractersticas do vetor de definio do
problem a explicado. O VDP altam ente sensvel s mudanas
dos ns crticos.
578
69.
N do Fluxograma Situacional
o conjunto semntico que contm variveis quantitativas e vari

veis lingsticas que fazem parte da rede sistmica-causal, for
mando o explicando do fluxograma.
70.
Opo Bsica
E um a alternativa na qual o ator que planeja tem a capacidade de

decidir um caminho, entre vrios que so excludentes entre si.
71.
Opo Condicionada por uma Variante
E um a opo que pode ser tom ada caso ocorra uma variante do
plano. A deciso do planejador fica, assim, subordinada ocor
rncia de uma variante.
72.
Operao
o meio privilegiado de interveno do planejador na realidade,

tendo em vista alcanar um objetivo do plano. A operao a
unidade bsica do plano para atribuir recursos capazes de produzir
um produto que traga resultados no enfrentam ento dos proble
mas ou no aproveitam ento das oportunidades.
73.
Operao K
um a operao selecionada por sua eficincia poltica ou eficcia

processual, independentem ente de sua relao direta com o al
cance da situao-objetivo, ou seja, de sua eficcia direcional.
74.
Operao Estruturada
uma operao que enfrenta um problem a bem -estruturado;

conseqentem ente, um a relao recursos produto resul
tados, bem definida, com regras claras sobre eficincia e eficcia.
75.
Operao Semi-Estruturada
E um a operao em que s alguns dos aspectos podem ser defini

dos e bem estruturados num a relao recursos > produto > re
sultados.
76.
Operao No-Estruturada
E um a operao que enfrenta problem as no-estruturados; por

conseguinte, sua relao recursos produto resultados in
certa e ambgua.
77.
579
Operao em Situao
E um a operao recm -jogada, ou de jogo im inente.

78.
Oponente
A tor cujos objetivos so conflitantes com os m eus. Esse oponente

pode ser potencial ou atual.
79.
Centro de Presso do Vetor de Peso
Elem ento do vetor de peso que, num a confrontao de foras,

selecionado p or sua pertinncia e eficcia direta em relao na
tureza do confronto.
80.
Plano Modular
E o plano constitudo por um conjunto orgnico e coerente de

operaes, as quais enfrentam um arquivo de problem as. Os m
dulos explicativos e os m dulos de ao tm uma capacidade
(pr-desenhada) de expandir-se, restringir-se ou redefinir-se, em
funo das variantes e opes consideradas no plano. Os m dulos
esgotam o universo do plano.
81.
Plano Situacional
Distino feita na explicao situacional, que divide a realidade

em trs planos: o dos fluxos, o das acumulaes (feno-estruturas)
e o das regras bsicas (geno-estruturas).
82.
Pr-Alimentao
Processo de anlise que um ator realiza m ediante clculo pers

pectivo que apia racionalm ente suas decises no presente.
83.
Predio
Capacidade ou tentativa de antecipar o que ocorrer no futuro,

anunciando o que ocorrer amanh.
84.
Previso
Capacidade ou tentativa de prever um espao de possibilidades

futuras, sem contudo arriscar-se a anunciar o que ocorrer.
85.
Processo Criativo
Processo social que no se rege por leis, ou que no se rege por

leis conhecidas.
5 80
86.
Processo Contnuo
Processo social sem comeo nem fim definidos, cuja evoluo no

marca intervalos discretos claram ente reconhecveis.
87.
Processo Complexo
Processo social criativo, contnuo e conflitante que gera proble

mas quase-estruturados.
88.
Produo Social
E a produo de eventos polticos, econmicos, sociais, culturais,

de bens e servios, etc., realizada pelos hom ens e pelas foras so
ciais. No processo de produo entram vrios recursos escassos
(poder, recursos econmicos, conhecim entos, etc.); suas conse
qncias so multidim ensionais, dando origem a vrios critrios
de eficcia (poltica, econmica, cognitiva, etc.).
89.
Problema
a formalizao, para um ator, de um a discrepncia entre a rea

lidade constatada ou simulada e uma norm a de referncia que ele
aceita ou cria.
90.
Problema Bem-Estruturado
um problem a que podem os reconhecer e apresentar com preci

so; ele perm ite que se desenhem alternativas para sua soluo e
escolha-se a alternativa tim a, entre todas as possveis. E um caso
em que podem os especificar algoritmos ou regras que nos perm i
tam descobrir o problem a, desenhar as solues alternativas e
selecionar a m elhor soluo.
91.
Problema Quase-Estruturado
um problem a que no podem os definir nem explicar com p re

ciso, por isso no sabemos bem como enfrent-lo e m uito m e
nos conhecemos os critrios para escolher entre as opes que
somos capazes de conceber para enfrent-lo. A prim eira dificul
dade com tais problem as est em reconhec-los.
92.
Problema Normativo
E o problem a que surge para um ator ao com parar o com o

c/eve ser.
C oncluses e G lossrio de Conceitos
93.
581
Problema Estratgico
o problem a que surge para um ator ao com parar o deve ser

com o po d e ser.
94.
Problema Ttico-Operacional
E o problem a que surge para um ator ao com parar a ao que

realiza hoje com a ao que poderia realizar hoje para cum prir o
plano.
95.
Problema Histrico
E o problema que surge para um ator ao comparar o que foi com o

que poderia ter sido, luz das repercusses inteligveis no presente.
O problema histrico no existe como tal, ele faz-se presente na
situao por sua ao condicionante dos problemas atuais.
96.
Problema Atual
E o problem a que surge para um ator ao com parar a realidade

atual com um a norm a de referncia estabelecida e vlida para ele.
97.
Problema Potencial
E o problem a que surge provisoriam ente para um ator ao com pa

rar o resultado de um encontro desfavorvel de tendncias com
um a norm a de referncia.
98.
Problema Criativo
E um problem a que surge para um ator quando a norm a de refe

rncia eleva-se m uito acima da margem de consenso atual e com
para-se com os fatos existentes.
99.
Problema Terminal
E um problem a entre a populao e a realidade em que vive;

surge com o um a necessidade insatisfeita, e s vezes com o uma
dem anda da populao.
100.
Problema Intermedirio
E um problem a que surge dentro do espao das instituies do

sistema e no entre as instituies e a populao.
101.
Problema em Situao
E um problem a tom ado com o referncia central no debate entre

as foras sociais e no desenho das operaes para enfrent-lo.
582
102.
Programa Direcional
E o conjunto orgnico de projetos estratgicos, operaes, aes,

etc. que, aplicados sobre a situao inicial, vo alter-la na dire
o da situao-objetivo com um grau aceitvel de correspon
dncia e probabilidade. E a expresso coerente do desenho n o r
m ativo. O program a direcional expresso na forma:
(P1, P2 ... Pn) Si -> So
103.
Projeto Estratgico
E um conjunto intencional, orgnico e seletivo de operaes e

aes de regulao que, por seu im pacto totalizante, capaz de
im pulsionar eficiente e significativamente a mudana situacional
na direo da situao-objetivo pretendida pelo planejador. O
projeto estratgico incide geralm ente sobre problem as term inais,
atuais ou potenciais, de alto valor para a populao.
104.
Projeto de Governo
C ontedo proposicional do program a ou do plano de governo.

105.
Projeto de Investimento
E um a operao, ao ou subao cujo produto tem as caracters

ticas de um investim ento.
106.
Poltica Instrumental ou Ao de Regulao
E um ato de regulao sobre o sistema planejado, cuja caracters

tica essencial produzir efeitos significativos usando insumos
econmicos de valor insignificante. Com o ato de regulao, ele
implica uso do poder e praticam ente no consom e recursos
econmicos para quem decide tal poltica.
107.
Reforma
Mudana parcial das geno-estruturas de um sistem a, em que as

regras alteradas so articuladas e dominadas pelas regras no-alteradas.
108.
Relao de Foras
Comparao dos vetores de peso de duas ou mais foras no mbi

to de um a ou mais operaes. Num a prim eira instncia, a com
parao entre os elem entos centrais dos respectivos vetores de
peso.
109.
583
Retroalimentao
Processo de anlise realizado por um ator m ediante clculo re

trospectivo que apia suas decises no presente.
110.
Rodeio Ttico
Sucesso de arcos de conjuntura para construir a viabilidade do

arco direcional.
111.
Ritmo de Tempo Normal
Velocidade tpica da mudana situacional num sistema particular.

112.
Ritmo de Tempo Acelerado
Precipitao e acumulao de um a variedade sucessiva de even

tos, num a cadeia de situaes em tem po m uito concentrado e
com alta tenso situacional. Essa alta tenso manifesta-se no alto
valor dos problem as e operaes em situao.
113.
Sala de Situaes
um m odo de anlise e planejamento na conjuntura que recebe

informao selecionada para pr-avaliar e ps-avaliar a tom ada de
decises, bem como conciliar os diferentes critrios de eficcia
envolvidos em tais decises, em situaes de em ergncia ou em
ritm o de tem po acelerado.
114.
Sinal d e ....
E um aviso emitido pelo sistema de suporte s decises (SSD), ou

pelo sistema da sala de situaes, que surge pela comparao com
um indicador norm al. O sinal pode ser automatizado ou manual.
115.
Sistema de Sinal Aberto
Sistema criativo de regras amplas em que no possvel enum erar

exaustivamente suas possibilidades de evoluo futura e m uito
menos assegurar um resultado.
116.
Sistema de Direo
E a conjuno sistmica de diversos m todos de direo. No

tex to distinguem-se os subsistemas de planejam ento na conjuntu
ra, de suporte s decises, de gerncia p o r operaes, de petio
e prestao de contas, de oram ento por program as e de em er
gncia em sala de situaes.
584
117.
Poltica, Planejamento e G overno
Sistema de Planejamento na Conjuntura
Sistema de clculo que faz a mediao entre o conhecim ento ad

quirido nos distintos arcos direcionais do sistema de planeja
m ento e a ao concreta no dia a dia.
118.
Sistema de Suporte s Decises
Sistema de apoio tom ada de decises baseado em fluxos de in

formao e clculo especialm ente desenhados para cada tipo de
problem a e operao do plano.
119.
Sistema de Petio e Prestao de Contas
Sistema de avaliao peridica da eficincia e eficcia no

tratam ento dos problem as e no desenvolvim ento das operaes.
Pede-se e presta-se contas por m dulos ou subm dulos O -P . O
resultado da avaliao pblico.
120.
Sistema de Oramento por Programas
Sistemas de oram entos em que se atribuem recursos para alcan

ar objetivos bem definidos, controlando a eficincia e, quando
possvel, a eficcia.
121.
Sistema de Gerncia por Operaes
Sistema de administrao por objetivos adaptado s necessidades

de coordenao com o planejamento m odular.
122.
Sistema de Emergncia em Sala de Situaes
Sistema de anlise situacional e de tom ada de decises concentra

do em problemas e operaes de alto valor em situaes de ritm o
acelerado. Combina procedim entos automatizados com o juzo
situacional.
123.
Situao
E a realidade explicada por um ator que nela vive e explica em

funo de sua ao.
124.
Situao Inicial
E a situao a partir da qual se conform a o plano. A explicao da

situao inicial visa com preender as causas complexas dos p ro
blemas.
125.
585
Situao Inicial Operacional
a situao inicial no exato m om ento em que se atua sobre ela

atravs de um a operao concreta. Supe que j se tenha, antes,
definido com preciso a situao inicial geral,
126.
Situao-Objetivo
E a situao que se deseja alcanar com o plano; no m eta defi

nitiva, mas um propsito pretendido em determ inada situao
inicial. Por essa razo, altera-se medida que tal situao varia.
127.
Subao
E a unidade imediata de desagregao das aes.

128.
Ttica
E o uso dos recursos escassos na construo de um arco de con

juntura.
129.
Taxa Psicolgica de Desconto do Tempo
Porcentagem em que um ator valoriza ou desvaloriza os proble

mas futuros.
130.
Transformao Social
M udana geno-estrutural pela qual as regras alteradas passam a

articular e dom inar as velhas regras, que perm anecem com o res
duo dom inado e tem porrio do sistema.
131.
Trajetria
E um a seqncia de situaes ou projetos entre a situao inicial e

a situao-objetivo. E o encadeamento de arcos de conjuntura
que com ea com a situao-inicial e term ina com a situaoobjetivo.
132.
Valor de um Problema (Verificar com o original)
Im portncia que um problem a tem para um ator.

133.
Valor de um Problema (So iguais)
Im portncia da operao para m udar o VDP de um problem a;

depende do valor do problem a que enfrenta e do papel de opera
es no enfrentam ento.
134.
Variante
Alternativa de produo social ou de mudana situacional em que

o ator no tem capacidade de escolher um a trajetria ou um arco
586
direcional; s pode imagin-la e atribuir-lhe um a probabilidade de

ocorrncia.
135.
Vetor de Peso de uma Fora
Conjunto de elem entos que enum eram e valoram as capacidades

de ao de um ator.
136.
Viabilidade
Possibilidade de um a operao ser decidida, executada e mantida.

137.
Viabilidade Prtica
Possibilidade poltica de uma operao ser decidida, executada e

mantida.
138.
Viabilidade Econmica
Possibilidade econmica de um a operao ser executada e m anti

da com eficincia dentro dos limites de recursos disponveis.
139.
Viabilidade Institucional-organizacional
Possibilidade de um a operao ser coerente com a estrutura insti

tucional do sistema, ou desenvolver-se num a organizao dentro
dos limites de sua capacidade de produo.
140.
Viabilidade de Deciso
Relao de foras que perm ite decidir.

141.
Viabilidade de Operao
Relao de foras que perm ite alterar o funcionam ento do siste

ma no sentido pretendido com a operao.
142.
Viabilidade de Permanncia
Relao de foras que torna irreversvel a mudana alcanada com

a operao.
3
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Matus - Politica Planejamento e Governo (Tomo II)

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PREFCIO EDIO BRASILEIRA

O Planejamento como um Problema entre os Homens

Os Recursos de Clculo do Planejamento

Como no se Pode Planejar

Os Atores Sociais Planejam em Q ualquer Situao,

Teoria da Ao e Teoria do Planejamento

O Processo de Produo Social

A Incerteza Domina o Processo Social

O Clculo Social Interativo

Problem as Bem -Estruturados e Quase-Estruturados

Em que Casos Pertinente o Planejam ento Situacional?

Preciso e Medio de Situaes

Os Atores Sociais e a Mudana Situacional

Program a Direcional e Cenrios de Planejamento

A Estrutura M odular do Plano: problem as e operaes

O Vocabulrio Mnim o do Planejamento Situacional:

O Momento Norm ativo

O Mom ento Ttico-Operacional

conceito de m om ento indica instncia, ocasio, circunstancia ou

o m om ento explicativo (M l) foi, , tende a ser;

o m om ento norm ativo (M 2) deve ser;

o m om ento estratgico (M3) pode ser;

o m om ento ttico-operacional (M4) fazer.

Esses quatro m om entos encadeiam-se em seqncias que se alte

Poltica, P lanejam ento e Governo

Os Quatro M omentos do Processo de Planejamento Situacional

O encadeamento dos m om entos produz-se sim ultaneam ente

o conceito de m om ento prprio de um processo continuo e en

Poltica, Planejam ento e Governo

Na realidade, cada m om ento do processo de planejam ento est

O bservar a situao no m om ento explicativo uma atividade que

Os Quatro M omentos do Processo de Planejamento Situacional

suas descontinuidades e interaes que rom pem a linearidade direciona

no seguem um a seqncia linear estabelecida;

form am um a cadeia contnua, sem comeo nem fim definidos;

cada m om ento, quando dom inante, contm todos os outros

eles se repetem constantem ente, mas com distintos conte

num a data concreta do processo de planejam ento, os proble

para cada m om ento existem instrum entos m etodolgicos que

O m om ento um a forma mais com plexa e apropriada que a etapa

Poltica, Planejamento e Governo

A Situao Inicial e Seus Problemas Relevantes

O que explicamos? A realidade nossa volta, que pertinente para

Os Quatro M omentos do Processo de Planejamento Situacional

elaborar hipteses sobre o processo de gerao dos problemas identifi

0 Valor dos Problemas

Q ue problem as selecionamos para o nosso plano?

o valor dos problemas para ele, ou seja, para a cpula diretiva

a eficincia, e sobretudo a eficcia ou efetividade com que ele

a possibilidade e oportunidade de enfrent-los com xito, que

O espao direcional de um ator delim ita as fronteiras entre o que

Poltica, Planejam ento e Governo

O nvel mais alto de valorao (3) expresso pela declarao sim,

NO, POR NENHUM MOTIVO

SIM , POR CERTO

O nvel (-1) sim plesmente uma declarao negativa no (no