Direito Administrativo

1º Semestre

Bibliografia para a Cadeira:

Curso de Direito Administrativo, Prof. Dr. Freitas do Amaral, Almedina - V. I e II;

Código do Procedimento Administrativo, Almedina;

Estudos de Direito Público, Prof. Dr. Luís Cabral Moncada;

Código Civil;

Constituição da República Portuguesa;
__________«» __________

Livro:
Atribuições e Competências do Poder Local;

A Constituição da República Portuguesa é a Lei Fundamental do nosso país, pela qual o país se
rege e se desenvolve.

O Procedimento administrativo enquadra-se dentro do espírito da própria CRP, pois qualquer Lei
se rege por ela, não podendo ser contrária à mesma, podem sim complementá-la.

No nosso Estado de Direito Democrático assentam diversos vectores. como o facto de ser um
regime Semi-presidencialista.

Órgãos do Poder Local:

Câmara Municipal;
Assembleia Municipal;
Assembleia de Freguesia;

O Governador Civil é um representante do Governo em cada Distrito.

Com o 25 de Abril de 1974, os Presidentes de Câmara passaram a ser eleitos pelo povo,
contrariamente ao que sucedia antes, em que eram nomeados pelo Governo.

Plano Director Municipal:

Plano urbanístico que organiza cada concelho, desonerando o Governo, redistribuindo o poder. Estes
planos foram feitos de acordo com as cartografias dos anos 30. Actualmente, já não há erros relativos ao
cálculo, uma vez que estão a ser feitas cartografias digitalizadas que permite que este tipo de erros seja
corrigido.
__________«» __________

O Direito Administrativo nasce com a revolução francesa, século XVIII e surge como um Direito
de Execução/Concretização administrativa da Lei, Põe em Acta, Direito secundário ou Subordinado.
Cedo passou a ser um Direito de interesse público tendo-se autonomizado. No quadro da revolução
francesa o parlamento é o único órgão que exprime a vontade geral do Estado – A Lei. O Direito
Administrativo surgindo como uma execução da Lei, não acrescentando nada à mesma, não tem
legitimidade democrática.
Poder Executivo – Autorizado; Poder Autoritário – Através da Lei.

A Administração é um poder que provém da Lei, com autoridade decorrente da Lei

(privilégios especiais – Execução prévia) – poder de autoridade e de execução.
“Democracia na base, autoridade na Lei”.
A este modelo opõe-se o modelo inglês. Na Inglaterra era o Juiz que dava o poder à
administração – respeitos individuais – se o juiz não autorizar a administração a actuar ela não o faz.
“Democracia na base, democracia na Lei”.
No modelo francês a peça central é a conduta, ou seja, o acto/norma – Direito Público de
autoridade. No modelo inglês, trata-se das relações privadas entre os cidadãos onde estes são mais bem
defendidos.
No modelo autoritário:
- O particular está protegido de forma indirecta. O Juiz não pode dar ordens à Administração.
No modelo liberal (inglês):
- Não vai atacar o Acto mas sim pedir um direito seu. O Juiz tem capacidade para dar
ordens/instruções à Administração.

António Manuel de Albuquerque Pereira – 2400030 1

Direito – 2º ano – Universidade Lusófona – 2005-2006
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1º Semestre

Actualmente no nosso país, desde 2004, o modelo é parecido com o liberal (inglês), o Juiz pode
ordenar a administração. O particular já não vai ao tribunal para atacar/impugnar o Acto. Mas sim, pedir a
protecção de um direito que lhe foi amesquinhado (não foi respeitado).
O Juiz tem poderes para deixar fazer ou pagar. Em França existia uma separação radical entre o
poder judicial e o poder administrativo. O judicial não podia dar ordens ao administrativo. Os actuais
meios permitem condenar a Administração; (Artº 4.º do Código do Processo dos Tribunais
Administrativos).
Direito Administrativo é Direito Público (não é Direito Privado porque a administração e os
particulares não estão ao mesmo nível).
Grande parte da Administração, hoje, não é totalitária. É mais suave. A Administração Social
surge em 1919 com Veimar na Alemanha. Este tipo de Administração acresce brutalmente as
competências do Estado. Deixa de ser um poder executivo passa a ser da responsabilidade do Governo
(aumenta as tarefas administrativas do governo). O Acto Autoritário surge novamente, mas agora de
outra forma.

Ex: Um particular vai à CGD pede um empréstimo e o banco concede. Vai lá outro particular e
o banco diz não. Por quê? Neste caso o Banco está a violar os direitos de igualdade, o que é contrário ao
facto de se pretender um direito administrativo aberto e igual.

Hoje em dia o modelo que mais influência o Direito Administrativo português é o alemão. O
espanhol baseia-se no alemão e o português aproveita muito a “tradução” dos espanhóis. O Direito
Administrativo na matéria jurídica é Direito Público, mas aproxima-se com os outros Ramos, até mesmo
com o Direito Privado.

Ex: Os hospitais públicos utilizam o Direito Privado para satisfazer direitos privados.

O Direito Fiscal é o ramo do Direito Administrativo mais autoritário. Isto porque só assim pode
impor o pagamento dos impostos, embora se possa estudar em termos economicistas, mas isso não
interessa ao administrativista, mas sim ao economista. Do Direito Fiscal interessa-nos mais a parte
económica. Um Estado Social é essencialmente um Estado Administrativo, onde existem direitos
administrativos especiais. Que são eles:
- Direito Administrativo Urbano;
- Direito do Ambiente;
- Direito Económico;
Temos que distinguir o Direito Administrativo da Ciência da Administração. Esta última,
estuda a própria actividade administrativa, de forma económica: como se deve gerir a Administração
Pública para torná-la mais rentável? Sendo esta a metodologia, não nos interessa, pois é uma visão
economicista do Direito Administrativo, não é jurídica. O fundamental são as relações entre o Direito
Instrumental e o Direito Administrativo e entre o Direito Público e o Direito Privado.
O Direito Administrativo é todo ele Público? É, e não é!
É, na medida em que a Administração recorre do poder de autoridade, que vem da Lei para levar
a cabo as suas atribuições, a Administração não pode renunciar a às suas atribuições, tem que as executar.
Como é que ela as vai executar? Sem poderes especiais, como é que ela as executa? Não executa! Desta
forma demonstra-se que em grande medida o Direito Administrativo continua a ser Direito Público. A
Administração precisa de poderes para poder actuar.
Gaspar Weill, disse: “Dantes, no período liberal, havia uma homogeneidade entre o órgão
público que actuava para a prossecução dos fins públicos”.
Hoje… O órgão pode ser privado (Direito Privado), utilizando o Direito Público para o fim
público (Direito Comercial, Direito Civil, etc.)
Ou seja,
Antes: Direito Público
Órgão Público
Fim Público
Hoje: Direito Público
Órgão Privado
Fim Público
24-10-2005 – P3 – Prof.: Francisco Coutinho
Sumário: Competências do Governo; Estrutura do Governo

O G o v e r n o:

Competências do Primeiro-ministro: Gerir a politica do Governo.

Competências dos Ministros: Definir a politica relativa aos ministérios que tutelam.

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Do ponto de vista administrativo, o Governo é o Órgão principal da Administração Central do

Estado. O Artº 202º da CRP define as suas competências administrativas.
E as principais são:
 Garantir a execução das Leis;
 Assegurar o funcionamento da Administração Pública;
 Promover a satisfação das necessidades colectivas;

Para se desincumbir das tarefas administrativas, o Governo elabora normas jurídicas –

Regulamentos –, pratica actos jurídicos sobre casos concretos – actos administrativos –, celebra contratos
de vários tipos – contratos administrativos e exerce ainda poderes funcionais, como vigilância,
fiscalização, tutela, etc.….
O seu funcionamento:
É a CRP que o estabelece. Num primeiro momento, com o seu Programa de Governo, depois
aparece o Conselho de Ministros que define as linhas gerais da política governamental. Finalmente,
cabe aos Ministros executar a politica definida para os seus Ministérios.

Ministérios

Ministério da Defesa
Tem o Ministro da Defesa, O Chefe do Estado-maior das Forças Armadas. Tem responsabilidade
sobre a política das Forças Armadas. Tem vários Departamentos: O Exército, A Marinha e a Força
Aérea. O Presidente da República é o Comandante Supremo das Forças Armadas.

Ministério da Administração Interna (MAI)

Tem a tutela das várias polícias: PSP, GNR, SEF. No âmbito da Administração Pública é este
Ministério que a coordena.

Ministério das Finanças

Faz o planeamento de toda a conjuntura económica e financeira do país.

Ministério do Planeamento e Administração do Território

Não existe no Governo actual, já que pela Lei Orgânica estão congregados dentro do próprio Ministério
das Finanças.

Ministério da Justiça
Tem a tutela dos Tribunais, Juízes, Ministério Público e Policia Judiciária. Cada um destes ramos
tem também os seus órgãos máximos que os presidem, como por exemplo o Director Geral da PJ, O
Procurador-geral da República ou o Conselho Supremo de Magistratura.
Qualquer Acto cometido por um Órgão Administrativo do Estado ou dos Municípios é julgado pelo
Tribunal Administrativo. Hoje, há cada vez mais a ideia de que se deve colocar ao mesmo nível: O
Estado e os Particulares.

Ministério dos Negócios Estrangeiros

Tem a Politica de Representação do Estado a nível externo, com as respectivas Embaixadas.

Ministério da Agricultura
Há quem pense que tem pouca importância, mas ainda há muita agricultura em Portugal.

Ministério da Educação
Neste Governo temos este Ministério que tutela o ensino até ao 12º ano e existe o Ministério do Ensino
Superior e Investigação Cientifica, com tutela diferente.

Ministério da Saúde
Coordena Hospitais, Centros de Saúde, ou seja, tutela a politica da saúde.

Ministério das Obras Públicas

Coordena as grandes linhas de desenvolvimento do país, se bem que às Autarquias também é dada a
tutela, ainda que fiscalizadas pelo MAI (que fiscaliza os actos administrativos) e o Ministério das
Finanças (que fiscaliza os actos financeiros.

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Neste âmbito, ainda há o Tribunal de Contas que é tutelado pelo Ministério das Finanças e que faz o
controlo das contas das Autarquias e do Estado.

Cada Ministério tem a sua Lei de Bases que especifica os termos já definidos e estabelecidos na
CRP. Por sua vez, o Governo elabora Decretos-Leis de desenvolvimento que podem especificar mais
ainda, mas sempre de acordo com a Lei de Bases.
Um Governo pode alterar em qualquer altura do seu mandato este funcionamento, criando novos
ou alterando Ministérios.
Gabinetes Ministeriais
Gabinetes que estão englobados nos Ministérios. Compostos por pessoas da confiança, politica, do
Ministro.

Lei orgânica do Governo

De acordo com a referida Lei organiza-se o Governo. Os Ministérios, Secretarias de Estado e
correspondentes funções.
Cada Ministério tem a sua Lei de Bases.
Ex: O Ensino em Portugal é gratuito a), A Lei de Bases vem definir em que moldes. Não pode
alterar-se o que está por ela estabelecido.
a)
De acordo com a Lei Orgânica.

Notas:
- As Leis só produzem efeitos a partir da data da sua publicação em Diário da República (mencionando
quando entra em vigor).
- Os assuntos da esfera administrativa serão sempre julgados no tribunal administrativo.
Ex.: Posição ou acto de um órgão: Uma Câmara Municipal.
- Os tribunais administrativos também possuem várias instâncias.
- As autarquias locais são tuteladas pelos ministérios da Administração Interna e Finanças. O MAI
verifica os actos administrativos praticados pelas AL, enquanto que o MF verifica os actos de finanças
das AL, pelo menos uma vez por mandato, através do Tribunal de Contas, que também fiscaliza as contas
de gerência do Governo.
Caso Prático
O dirigente máximo de um serviço personalizado do Estado fez circular pelos diversos
departamentos desse organismo instruções no sentido de ser dada prioridade absoluta ao tratamento dos
assuntos expostos por interessados, cuja profissão, habilitações literárias ou estatuto social os colocasse
na posição de poderem afectar a imagem pública do serviço.
Por se ter recusado a acatar tais instruções, o chefe de um dos departamentos foi punido com
uma sanção disciplinar. Porém, o Ministro da tutela, a quem o funcionário deu conhecimento dos factos,
determina ao dirigente máximo do serviço a revogação das instruções e da sanção disciplinar aplicada.
Analisar todas as situações juridicamente relevantes;
Constituição da República Portuguesa
Artº 13º / nºs 1 e 2 do Artº 266º

Código do Procedimento Administrativo

n.ºs 1 e 2 do Artº 3.º / Artº 5.º / alínea c) do n.º 2 do Artº 42.º / n.º 2 do Artº 169º / Artº 124º

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Relação entre Direito Administrativo e os outros Ramos do Direito:

Direito Constitucional: O Direito Constitucional é o estatuto fundamental de um país, logo, é natural que
esta relação seja muito próxima. De acordo com a CRP, é ao Governo que compete a função
administrativa.
Em Portugal levou-se a Administração bem mais longe que em outros países, e, logo na CRP
temos um título inteiramente dedicado à administração (Titulo IX, a partir do Artº 266º).
A Administração será necessariamente descentralizada e desconcentrada (n.º 2 do Artº 267º da
CRP). A sua estrutura visa a aproximação dos serviços às populações (n.º 1 do Artº 267º da CRP).
O Artº 268º da CRP é fundamental para o Direito Administrativo. Desde que a Lei é elaborada e
até ao momento em que é aplicada ao caso concreto, há um período de tempo enorme que é preenchido
pelo Direito Administrativo em que o cidadão já é titular de Direitos.

António Manuel de Albuquerque Pereira – 2400030 4

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Esta relação é tão próxima que, o Direito Administrativo é, antes de mais, Direito Constitucional.
O Direito Administrativo esteve por concretizar durante muito tempo e exemplo disso é o Código do
Procedimento dos Tribunais Administrativos, que só surgiu em 2004.

Direito Internacional Público e Direito Comunitário: Uma parte considerável do Direito

Administrativo português tem origem nos Tratados Internacionais e no Direito Comunitário. O Direito
Internacional Público vale mais do que o Direito Interno, mas não tem primazia sobre a CRP.
Existem muitos Tratados e Convenções Internacionais e também muito Direito Comunitário que
incide sobre matéria administrativa e qualquer destes tem primazia sobre o Direito Interno, ainda que seja
uma hierarquia imperfeita, já que não revoga a norma interna, contudo o jurista, ao resolver o caso
concreto deve dar preferência à norma comunitária.
As Fontes utilizadas:
Direito Internacional;
 Tratados e as Convenções Internacionais
Direito Comunitário;
 Tratado da União Europeia,
 Regulamentos Comunitários – Directamente aplicadas
 Directivas Comunitárias (não são aplicadas directamente, têm que ser transpostas
por Lei ou Decreto-Lei).

Direito Privado: Parece, à primeira vista, que não existe qualquer relação, já que o Direito
Administrativo goza do privilégio de execução prévia, e, o Direito Privado visa a igualdade entre as
partes. Mas, desde sempre, a Administração, para levar a cabo as suas actividades necessita, por
exemplo para comprar combustíveis ou computadores, e fá-lo através do Direito Privado, e aqui não
utiliza o privilégio de execução prévia, como é lógico.
A Doutrina alemã tinha uma figura que mostrava a relação entre Direito Administrativo e Direito
Privado que era o Fiskos, onde a Administração utilizava o Direito Privado, para comprar os seus bens
(Código Civil e Código Comercial – que fazem parte do Direito Privado). Os alemães chamavam-lhe o
Direito Auxiliar. A Administração sempre utilizou o Direito Privado, e usa (Código Civil e o Código
Comercial) para esse efeito. O Direito Privado aparece como auxiliar do Direito Administrativo.
Também hoje há muitas normas de Direito Privado que necessitam do Direito Administrativo,
como o casamento, previsto no Código Civil e que necessita ser registado no Notário por se tratar de um
Acto Administrativo.
Na transição para o Estado Social foi necessário alterar o Direito Administrativo. Os Direitos
atribuídos pelo Estado Social teve que utilizar o Direito Privado, como instrumento para criar novas
normas.
Se a Administração constata que uma empresa está à beira da falência, o Estado pode atribuir-lhe
um subsídio, para evitar os prejuízos sociais que poderão daí advir, ou concede-lhe uma linha de crédito.
E como é que se processa esta situação? Através de um contrato de Direito Privado.
O Direito Privado é um instrumento normal que o Estado usa para efeitos de benefícios públicos
(prossecução de fim de ordem pública). Hoje, a Administração utiliza o Direito Privado de forma
constante, porque visa a prossecução de interesses públicos.
A prossecução de Interesse Público pressupõe sempre poderes especiais para a Administração, e
dos quais a Administração não abdica. É um Direito Privado, mas pouco. Não é um Direito Privado puro,
não se aplica se não vagamente o Código Civil, o que se aplica é o Regime Geral. Uma coisa são os actos
para aquisição dos bens que a Administração precisa, outra são os contratos que a Administração firma,
para prossecução de interesse público (aqui tem que existir mais cuidado, pois a Administração pode
manipular a contrato).
Ex.: Um empreiteiro celebra um contrato para construção de uma ponte.
Para esse efeito investiu (endividou-se).
Tem um contrato de empreitada com uma Câmara, mas, a Câmara não manda avançar a
obra, porque existe uma ave que nidifica ali e que não pode ser dali retirada senão no Inverno,
quando ela migra.
O empreiteiro está endividado, terá que esperar e só depois é que pode pedir uma
indemnização, à posteriori. As obras podem ser emperradas por causa de questões diversas,
como esta em termos ambientalistas.
A realidade é que mesmo que o contrato tivesse aparentemente igualdade, de facto não
tem, devido ao carácter dos poderes especiais, neste contexto, da Administração.
Direito Privado não é igual ao Direito Privado utilizado pelos particulares, embora pareça.

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A prossecução de interesses particulares requer poderes especiais atribuídos ao Estado.

Aparentemente, são contratos de Direito Privado, mas o regime geral não é assim tão igual. Podemos
dizer que é Direito Privado funcionalizado a interesses públicos.
Temos então que distinguir aquele Direito Privado com carácter funcional, do “outro” Direito
Privado que a Administração utiliza para visar interesses públicos e que é dotado de poderes unilaterais.
Os Tribunais Administrativos têm hoje autoridade sobre a Administração e as suas sentenças não
têm apenas efeitos declarativos mas também condenatórios.
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Tendo em conta o caso prático apresentado na aula do dia 24/10/05, para a sua resolução ter-se-
iam que aplicar os seguintes artigos:

 Artigo 13.º, Princípio da igualdade, CRP:

1. Todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei.
2. Ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou
isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem,
religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica, condição social
ou orientação sexual.

 Artigo 266.º, Princípios fundamentais, CRP (por se tratar de um dirigente máximo da AP):
1. A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos
e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
2. Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem
actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da
proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.

 Artigo 3º, Princípio da legalidade, CPA (repercute o estabelecido pelo 266º da CRP):
1 - Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro
dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os
mesmos poderes lhes foram conferidos.
2 - Os actos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterição das
regras estabelecidas neste Código, são válidos, desde que os seus resultados não pudessem ter
sido alcançados de outro modo, mas os lesados terão o direito de ser indemnizados nos
termos gerais da responsabilidade da Administração.

 Artigo 5º, Princípios da igualdade e da proporcionalidade, CPA (Fala da Igualdade tal com o 13º
CRP):
1 - Nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio
da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou
isentar de qualquer dever nenhum administrado em razão de ascendência, sexo, raça, língua,
território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica
ou condição social.
2 - As decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente
protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e
proporcionais aos objectivos a realizar.

 Artigo 42º, Competência para a resolução dos conflitos, CPA:

2 - Os conflitos de atribuições são resolvidos:
c) Pelo ministro, quando envolvam órgãos do mesmo ministério ou pessoas
colectivas dotadas de autonomia sujeitas ao seu poder de superintendência.

 Artigo 169º, Interposição, CPA (a quem se dirige o recurso):

2 - O recurso é dirigido ao mais elevado superior hierárquico do autor do acto, salvo se a
competência para a decisão se encontrar delegada ou subdelegada.

 Artigo 124º, Dever de fundamentação, CPA (muito importante por obrigar à fundamentação):
1 - Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os
actos administrativos que, total ou parcialmente:
a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses
legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

António Manuel de Albuquerque Pereira – 2400030 6

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b) Decidam reclamação ou recurso;

c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de
parecer, informação ou proposta oficial;
d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos
semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.
2 - Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de
homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores
hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.

__________«» __________

Caso Prático:
Suponha que ontem, a C.M. do Porto delegou no respectivo Presidente, a competência para
aprovar pedidos de licença de construção em deliberação aprovada por 5 votos a favor e 2 contra.
Hoje, o Presidente subdelegou essa competência num vereador, indicando aos serviços que
todos os pedidos lhe devem ser enviados dado que passou a exercer a competência em causa.
Analise as situações juridicamente relevantes:

CPA
Artigo 19º, Objecto das deliberações
Só podem ser objecto de deliberação os assuntos incluídos na ordem do dia da reunião, salvo se, tratando-
se de reunião ordinária, pelo menos dois terços dos membros reconhecerem a urgência de deliberação
imediata sobre outros assuntos.

Artigo 22º, Quórum

1 - Os órgãos colegiais só podem, regra geral, deliberar quando esteja presente a maioria do número legal
dos seus membros com direito a voto.
2 - Sempre que se não disponha de forma diferente, não se verificando na primeira convocação o quórum
previsto no número anterior, será convocada nova reunião, com o intervalo de, pelo menos, vinte e quatro
horas, prevendo-se nessa convocação que o órgão delibere desde que esteja presente um terço dos seus
membros com direito a voto, em número não inferior a três.

Artigo 25º, Maioria exigível nas deliberações

1 - As deliberações são tomadas por maioria absoluta de votos dos membros presentes à reunião, salvo
nos casos em que, por disposição legal, se exija maioria qualificada ou seja suficiente maioria relativa.
2 - Se for exigível maioria absoluta e esta se não formar, nem se verificar empate, proceder-se-á
imediatamente a nova votação e, se aquela situação se mantiver, adiar-se-á a deliberação para a reunião
seguinte, na qual será suficiente a maioria relativa.

Artigo 35º, Da delegação de poderes

1 - Os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinada matéria podem,
sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um acto de delegação de poderes, que
outro órgão ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matéria.
2 - Mediante um acto de delegação de poderes, os órgãos competentes para decidir em determinada
matéria podem sempre permitir que o seu imediato inferior hierárquico, adjunto ou substituto pratiquem
actos de administração ordinária nessa matéria.
3 - O disposto no número anterior vale igualmente para a delegação de poderes dos órgãos colegiais nos
respectivos presidentes, salvo havendo lei de habilitação específica que estabeleça uma particular
repartição de competências entre os diversos órgãos.

Artigo 36º, Da subdelegação de poderes

1 - Salvo disposição legal em contrário, o delegante pode autorizar o delegado a subdelegar.
2 - O subdelegado pode subdelegar as competências que lhe tenham sido subdelegadas, salvo disposição
legal em contrário ou reserva expressa do delegante ou subdelegante.

Artigo 37º, Requisitos do acto de delegação

1 - No acto de delegação ou subdelegação, deve o órgão delegante ou subdelegante especificar os poderes
que são delegados ou subdelegados ou quais os actos que o delegado ou subdelegado pode praticar.

António Manuel de Albuquerque Pereira – 2400030 7

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2 - Os actos de delegação e subdelegação de poderes estão sujeitos a publicação no Diário da República,

ou, tratando-se da administração local, no boletim da autarquia, e devem ser afixados nos lugares de estilo
quando tal boletim não exista.

Artigo 38º, Menção da qualidade de delegado ou subdelegado

O órgão delegado ou subdelegado deve mencionar essa qualidade no uso da delegação ou subdelegação.

Artigo 39º, Poderes do delegante ou subdelegante

1 - O órgão delegante ou subdelegante pode emitir directivas ou instruções vinculativas para o delegado
ou subdelegado sobre o modo como devem ser exercidos os poderes delegados ou subdelegados.
2 - O órgão delegante ou subdelegante tem o poder de avocar, bem como o poder de revogar os actos
praticados pelo delegado ou subdelegado ao abrigo da delegação ou subdelegação.

Artigo 29º, Irrenunciabilidade e inalienabilidade

1 - A competência é definida por lei ou por regulamento e é irrenunciável, sem prejuízo do disposto
quanto à delegação de poderes e à substituição.
2 - É nulo, todo o acto ou contrato, que tenha por objecto a renúncia à titularidade ou ao exercício da
competência conferida aos órgãos administrativos, sem prejuízo da delegação de poderes e figuras afins.

Artigo 30º, Fixação da competência

1 - A competência fixa-se no momento em que se inicia o procedimento, sendo irrelevantes as
modificações de facto que ocorram posteriormente.
2 - São igualmente irrelevantes as modificações de direito, excepto se for extinto o órgão a que o
procedimento estava afecto, se deixar de ser competente ou se lhe for atribuída a competência de que
inicialmente carecesse.
3 - Quando o órgão territorialmente competente passar a ser outro, deve o processo ser-lhe remetido
oficiosamente.

CRP
Artigo 235.º, Autarquias locais
1. A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais.
2. As autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a
prossecução de interesses próprios das populações respectivas.
Artigo 237.º, (Descentralização administrativa)
1. As atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão
reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa.
2. Compete à assembleia da autarquia local o exercício dos poderes atribuídos pela lei, incluindo aprovar
as opções do plano e o orçamento.
3. As polícias municipais cooperam na manutenção da tranquilidade pública e na protecção das
comunidades locais.
__________«» __________

Fontes de Direito Administrativo:

 A Constituição da República Portuguesa: Tendo inclusive um Titulo (IX) dedicado à Administração

(princípios, estrutura, direitos e garantias dos administrativos);

 Directivas Comunitárias;

 A Lei – Hoje, mais importante que nunca, já que todos os actos da administração estão consignados à
legalidade, a saber: Há diferentes tipos de Leis:
- Leis Orgânicas: Lei que se inspira na Constituição Espanhola e que requer maiorias
qualificadas (2/3) para aprovação. Hoje, chamam-lhes Lei de maioria qualificada e que requer
ainda uma maioria mais do qualificada. Abrangem quase todas as normas fundamentais da
política do nosso país (já que, objectivamente necessitam da aprovação do PS e PSD);
- Leis Paramétricas: Lei que nem sempre necessita de maioria qualificada, com excepção da
Lei-quadro das privatizações (Constitucionalmente prevista). Contudo, o que a distingue de uma
Lei Orgânica é o facto de servirem de parâmetros daquelas Leis;

 Princípios Gerais de Direito Administrativo: São normas constitucionais ou supra-constitucionais.

António Manuel de Albuquerque Pereira – 2400030 8

Direito – 2º ano – Universidade Lusófona – 2005-2006
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São, ou transportam-nos, os valores, logo, estão consagradas ao mais alto nível.

Os Ramos em que são mais importantes são no Direito Administrativo e no Processo Penal.
Recuando até Aristóteles e à sua Teoria do conhecimento, que distingue dois tipos de
raciocínio, lógico-dedutivo (das ciências exactas), e o raciocínio retórico ou tópico que não se preocupa
com causas e efeitos, não procura a certeza científica ou epistemológica, preocupa-se sim com valores e
decisões.
Na retórica, como se “mexe” com valores não há decisões certas, há sim decisões racionais,
aceitáveis, mas que não são únicas. O que importa é produzir provas concludentes, razoáveis, aceitáveis.
O caminho é, partindo de tópicos (princípios como a Boa-fé, a imparcialidade, etc.) usar a argumentação
e contra argumentação. Em suma, a partir dele deixou de se pensar no ser e passou-se a querer conhecer –
Teoria do Conhecimento. Os princípios gerais são o ponto de apoio para arranjarmos soluções razoáveis.

 Não há, em latim, tradução para a palavra “Tópica” (parte do particular para o geral). O
Direito parte do geral para o Particular, onde há um espaço para a argumentação.
Assim, Cícero utilizou a palavra Prudência como método de raciocínio do jurista.
 A Argumentação e a Contra-argumentação fazem-se através da Dialéctica (forma de se
resolver as coisas – argumentação e contra-argumentação – isto, de acordo com o que só existe na
nossa cabeça, numa perspectiva Aristotélica) com vista a uma solução razoável. Contudo, os princípios
gerais não são metafísicos, eternos. Estão sujeitos a uma grande evolução. O princípio da igualdade
entre os sexos, etnias, religiões, etc., há 30 anos não fazia muito sentido e hoje são valores,
absolutamente, imprescindíveis.

Para que servem os Princípios Gerais?

 Para melhorar a aplicação do Direito, a decisão que o jurista toma. O jurista olha para a
Lei e também para os princípios gerais;

Ex.: Um empresário pede opinião sobre um investimento de grandes dimensões. Tem licenças,
mas falta-lhe o alvará. Passado um ano e meio, o empresário queria começar a obra. Há um prazo legal
para a Câmara passar o alvará. A Câmara deixou passar o prazo. Como resolvemos?
A Câmara está a violar o Principio Geral da Confiança ou da Boa Fé, o particular estava de boa
fé, a Câmara que não cumpriu, não estava.

Protecção da Confiança ou da Boa Fé:

Quando um particular está de boa fé e caducando o prazo de resolução de um acto/caso leva a
que se mantenha a situação actual, mesmo que dentro do prazo estivesse irregular/ilegal.
Ex.: Um indivíduo está a receber uma pensão que foi mal calculada. O Estado só após dois anos
(fora do prazo) se apercebe e solicita ao indivíduo a devolução, ao Estado, do que recebeu em excesso.
Nota: O individuo tendo agido de boa fé, fornecendo todos os dados solicitados de forma
honesta e legal, e, como o Estado é que fez o calculo e definiu o valor a pagar, esgotado o prazo de
resolução (após tomada a decisão) o individuo tem o direito a manter o que recebeu, bem como o valor
que lhe foi calculado, como valor a receber sempre. Aqui existe o Princípio da Confiança ou da Boa Fé.
Ora, foi o que o indivíduo fez: confiou no Estado, tendo ele agido de boa fé.

 Integrar lacunas;

 Melhorar constantemente o Direito;

 O outro principio muito importante em Direito Administrativo é o Princípio da

Transparência que dá o Direito de acesso aos arquivos bem como a fundamentação de todos os actos
administrativos, a notificação a cidadãos dos actos/decisões tomadas pela Administração (Artº 268º da
CRP e Artºs 2 e 5 do CPA);

Segundo Hegel, ao aplicar uma norma ao caso concreto estamos a aplicar a norma e todo o
sistema jurídico que as constitui.
Totalidade Concreta – Aplica-se, não só a Lei mas, todo o peso jurídico que vem de trás.
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1. O Regulamento:
Regime Jurídico: Fonte principal do Direito Administrativo e não só, mas, também de outros
Ramos de Direito, ainda que se encontre nelas menos presente.
Aparece assim como norma geral e abstracta que visa executar a Lei, esta que não se presta a
aplicação imediata.
O Regulamento é o coração de toda a actividade administrativa.
São raros os casos em que a Lei é directamente aplicada. A Lei é o texto e como tal carece de
interpretação e o regulamento interpreta a Lei, de forma a torná-la aplicável a cada um de nós.

1.1 Estrutura Geral do Regulamento:

Os Regulamentos podem classificar-se de várias formas, só interessando aqui as que a ordem
jurídica dê relevância.
A CRP pela primeira vez, Artº 112º, encerra uma disciplina global do regulamento nos seus
aspectos principais: a sua relação com a Lei.
A proximidade com a Lei existe sempre, mais próxima ou mais longínqua já que não há
regulamento sem Lei.

Principio da Legalidade – Corolário do Principio Democrático. Não há, num Estado de direito, normas
autónomas feitas pela vontade popular. Os Regulamentos têm que manter sempre uma relação com a Lei,
seja ela mais ou menos próxima.

1.2 Tipos de Regulamentos:

Executivos – Os mais próximos da Lei. Não existem de facto, já que os Regulamentos
acrescentam sempre algo à Lei. A sua relação com a Lei assenta no Principio da Legalidade e por sua vez
no Principio Democrático. Ou seja, a relação com a Lei tem que existir, sob pena de se tornarem
regulamentos arbitrários;

Complementares – Não tão próximos da Lei;

Independentes – Os mais afastados da Lei;

Externos (quando os destinatários são cidadãos) – Sujeitos ao regime constitucional, à
fiscalização preventiva da constitucionalidade e publicados em Diário da República;

Internos (quando os destinatários são agentes administrativos internos) – Não são
publicados em Diário da República, não estão sujeitos a fiscalização preventiva da constitucionalidade,
nem têm que estar sujeitos à Lei, já que são emitidos por altos escalões da Administração para atingir
eficiência e disciplina, chegando muitas vezes ao cumulo de restringirem Direitos Fundamentais;

1.3 Exemplos de Regulamentos (que muitas vezes aparecem como internos):

 Regulamentos da Disciplina Militar – Onde se perdem os Direitos Fundamentais? Nos
regulamentos que previam detenções, sem causas definidas;
 Regulamentos das Cadeias – Aqui os Direitos Fundamentais perdem-se quando se vedam as
visitas, por exemplo, ou quando se utilizam as solitárias. Tudo a pretexto da disciplina;
 Regulamentos das Universidades;
 Regulamentos dos Hospitais Psiquiátricos – A ideia de perda de Direitos Fundamentais
estão neste tipo de regulamentos, em que um doente assim que entra os perde, ou os vê
serem restringidos;

Não há qualquer base legal para todos estes Direitos Fundamentais limitados aos cidadãos. A
constitucionalidade é duvidosa, dado que, para serem limitados carecem de explicitação constitucional.
Embora sem fundamento legal, a Administração não prescinde de o fazer, até porque
representam o Poder.
O Regulamento, ao limitar Direitos Fundamentais, necessita de uma base legal. Para tal, Artº 18º
da CRP, caso contrário, não existindo fundamento legal é inconstitucional.
O perigo dos Regulamentos internos está previsto na alínea h, do n.º 3, do Artº 27º, da CRP,
(Direito à liberdade e à segurança), onde pode ler-se: …“Exceptua-se deste princípio a privação da
liberdade, pelo tempo e nas condições que a lei determinar, nos casos seguintes:”…de… “Internamento
de portador de anomalia psíquica em estabelecimento terapêutico adequado, decretado ou confirmado
por autoridade judicial competente”.

1.4 Entidades Competentes:

- O Governo da República Portuguesa;
- Os Governos Regionais (Açores e Madeira);

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- Autarquias Locais;
- Entidades Públicas ou Privadas de Interesse Público (Ex.: Universidades);
A competência regulamentar de órgãos não descritos anteriormente carece de autorização
caso a caso.

1.5 Formas dos Regulamentos (Só existem formas específicas para os regulamentos do Governo);

- Portarias
Externos - Despachos Normativos
- Resolução do Conselho de Ministros
- Decretos-Regulamentares

Internos - Instruções
- Circulares

Dos Governos Regionais, têm a mesma forma dos emitidos pelo Governo da República e
chamam-se Decretos-Regulamentares Regionais. As Assembleias Regionais emitem Decretos-
Regulamentares, mas hoje caiu em desuso.

Autarquias Locais emitem:

- Posturas Municipais;
- Derramas Municipais;
- Planos Director Municipais;
Planos de Urbanização  Planos de Pormenor
 Concretizam o PDM para certas zonas. São propostos pela Câmara
Municipal e aprovados pelas Assembleias Municipais e ainda Ratificados pelo
Governo.

As Entidades Públicas Autónomas ou Privadas de Interesse Público emitem, o que apenas se

chama de Regulamentos, sem qualquer forma específica.
Ex.:  O Banco de Portugal faz Avisos;
 A Ordem dos Advogados faz Regulamentos;
 A Casa do Douro também faz Regulamentos, através dos quais “beneficiam” os
vinhos (possibilidade de misturar o vinho tinto normal com aguardente que a casa do Douro fabrica cuja
junção dá origem ao Vinho do Porto);

Os Decretos-Regulamentares têm que ser promulgados pelo Presidente da República, contudo

não estão sujeitos à fiscalização Preventiva da Constitucionalidade.
No tempo de Salazar imperou a mais pura libertinagem na elaboração dos regulamentos. A CRP
de 1976 tentou pôr termo a isto. Hoje, o Artº 112º pretende disciplinar as relações dos Regulamentos com
a Lei.

Artigo 112.º
(Actos normativos)
5. Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o
poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus
preceitos.
6. Os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado
pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes.
7. Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a
competência subjectiva e objectiva para a sua emissão;

O Artº 112º é fundamental na nossa Constituição.

Os n.ºs 5, 6 e 7 referem-se aos Regulamentos. Visam regular o seu funcionamento e a sua relação
com a Lei, bem como a Forma dos Regulamentos.
O n.º 5 refere que não pode haver Regulamento sem Lei.
O n.º 6 disciplina a forma dos Regulamentos.
Segundo o n.º 7, o Regulamento tem que indicar a Lei a que se reporta, ou a Lei que
simplesmente autorizou determinado órgão a emitir o Regulamento e sobre que matéria.

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Actualmente temos um Estado descentralizado, dividido pelo Governo e pelos Governos

Regionais. Ainda pelos Entes Autónomos, como as Autarquias Locais e as Entidades Públicos ou
Privadas de interesses públicos, que ao emitirem Regulamentos exprimem autonomia e tendo um âmbito
quantitativo (sector especifico e raio de acção) muito menor, são, qualitativamente muito mais
independentes do que os do Governo.
O Regulamento governamental tem uma limitação maior, pela sujeição à Lei, no entanto têm
um âmbito de aplicação maior porque abrange todo o país.
Do ponto de vista legal a Lei Autárquica exprime autonomia, o seu âmbito é que se limita ao
município. Só o PDM não obedece a este esquema, já que mexe com interesses municipais, mas
também nacionais, logo, estão subordinados e dependentes de determinados Decretos-Leis e
carecem ainda de Ratificação do Governo.
Os Decretos-Regulamentares são regulamentos governamentais, mas apresentam um grau de
independência relativamente à Lei, maior que os outros.

Poderão existir Regulamentos do Governo directamente dependentes da CRP, sem a

existência de Lei Ordinária?
Há duas doutrinas opostas: uma que defende o SIM e outra que defende o NÃO.

SIM
Apresentam Fundamentos Teóricos Gerais, onde o Governo é responsável perante o
Parlamento. É sujeito à CRP. O Governo tem legitimidade democrática. Não há perigo num regime
democrático fora da reserva de Lei, claro. Ou seja, defendendo que não há problema com os
Regulamentos independentes do Governo, já que têm responsabilidade perante a AR, está sujeito a
Fiscalização, deixá-los fazer Regulamentos independentes.
Apresentam, igualmente, um argumento literal, expressa na alínea g), do Artº 199º, da CRP,
que não faz qualquer referência à Lei.
NÃO

A figura do regulamento verdadeiramente independente (sem Lei ordinária) e apenas vinculado à

CRP, naturalmente que fora das matérias reservadas à Lei (das matérias de reserva de competência
parlamentar), apenas se justifica em regimes em que o Governo não tem competência legislativa normal,
ou seja, concorre com a da AR. É aí que a necessidade de prover rapidamente aos interesses públicos
justifica que o Governo, fora da reserva de Lei, para não deixar os assuntos por tratar possa fazer
Regulamentos independentes é o caso alemão a)).
Porém, num país como o nosso, em que o Governo tem competência legislativa normal, ou seja,
concorrente com a da AR, e pode legislar mediante Decreto-Lei, fora da reserva da AR, sem necessidade
de estar autorizado, se o Governo quiser dar resolução rápida a determinados problemas, pois que use a
forma do Decreto-Lei. Parece excessivo que, fora da reserva parlamentar, o Governo possa optar entre o
Decreto-Lei e o Regulamento Independente para evitar a permanente fiscalização preventiva da
constitucionalidade (defraudando a legislação).

Se assim é, como interpretar a alínea g) do Artº 199º da CRP?

Representa uma autorização geral para o Governo praticar actos materiais (publicidade contra o
álcool ou drogas, ou seja necessidades colectivas) e não jurídicos.

CRP, Artº 112.º, Actos normativos, n.º 5:

“Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o
poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus
preceitos.”
Nenhuma Lei pode dizer que … “a partir de hoje,”… Só a CRP o pode fazer – Principio da
Tipicidade das Leis.
 Veio pôr fim a uma prática comum no Governo de Salazar que se permitia que o Governo modificasse
suspendesse ou revogasse, através de Regulamentos, a Lei, se as circunstancias o impusessem. Se por
meio de um Regulamento se pudesse autorizar fazer uma coisa destas, era deitar por terra a reserva
legislativa. Por exemplo: A Lei dizia… “Fica o Governo autorizado a alterar se assim o entender e se
achar que se justifica”…. Isto era Desregularização. Permitia ao Governo ir contra o Principio da
Legalidade. Eram = “Regulamentos Autorizados ou Delegados”
 O problema do n.º 5 do Artº 112º é que impede de interpretar ou integrar com eficácia externa. Então o
que se faz? Por sua vez se analisarmos a alínea c) do Artº 199º, referente às competências administrativas
do Governo, encontramos um contra-senso já que esta alínea diz:

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CRP, Artigo 199.º, Competência administrativa;

Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:
c) Fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis;
a)
A Alemanha, depois de cair o muro, foi invadida por milhares de pessoas que vinham de vários lados da
Europa e que procuravam o estatuto de refugiado político, que lhes daria o direito a um subsídio. O
assunto é de competência parlamentar, não é de reserva parlamentar, mas era este o indicado. Mas, o
Parlamento não resolveu, (ora, são vagabundos e podem ser expulsos). Ora, assim, o Governo alemão (Há
15 anos atrás) dizia que ainda bem que dispõe de competência para fazer Leis independentes, porque,
embora não lhes tenha concedido a condição de asilados, foram-lhes fornecidas algumas benesses.

__________«» __________
Caso Prático:

Tendo-se verificado empate na votação, por uma Câmara Municipal, de uma proposta de
Delegação, no seu Presidente, da competência de conceder licenças de construção, aquele declara a
proposta aprovada.
Dias depois, o Presidente da Câmara defere o pedido de licença de construção da sua casa de
férias que apresentara semanas atrás.
Após um jornal ter relatado o caso com grande destaque, o Governador Civil do Distrito decide
proceder à dissolução da Câmara Municipal.
Analise todas as situações juridicamente relevantes, tendo em conta que não foi dada publicidade
ao acto de delegação de poderes.

Resolução:

1. Em relação à questão da Votação, O Presidente é o último a votar e o seu voto é um voto de

qualidade que vai desempatar. De acordo com o CPA, no n.º 1 do Artigo 24º, quanto às formas de
votação e, “salvo disposição legal em contrário, as deliberações são tomadas por votação nominal,
devendo votar primeiramente os vogais e, por fim, o presidente.” E, em caso de empate na votação, serve
o n.º 1 do Artigo 26º, que refere que “em caso de empate na votação, o presidente tem voto de
qualidade, salvo se a votação se tiver efectuado por escrutínio secreto”, o que não foi o caso.

2. No caso do deferimento feito pelo Presidente, onde está em causa interesse próprio, o Presidente
não pode intervir em processos onde o seu interesse, neste caso, esteja em causa. Deveria abandonar a
sala no momento da votação, solicitando que tal situação fosse lavrada em acta, não influenciando assim a
decisão. Para este aspecto releva-se o exposto no CPA, alínea a) do Artigo 44º, Casos de impedimento,
onde refere que “nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir em
procedimento administrativo ou em acto ou contrato de direito público ou privado da Administração
Pública quando nele tenha interesse, por si, como representante ou como gestor de negócios de outra
pessoa.” Assim, e com a concordância do exposto no mesmo código, n.º 1 do Artigo 45º, Arguição e
declaração do impedimento, “quando se verifique causa de impedimento em relação a qualquer titular
de órgão ou agente administrativo, deve o mesmo comunicar desde logo o facto ao respectivo superior
hierárquico ou ao presidente do órgão colegial dirigente, consoante os casos”. Ora aqui, não o tendo feito,
violou os referidos artigos da CPA.

3. A Destituição promovida pelo Governador Civil não pode ser feita pois, este, não tem competência
para tal, conforme se percebe na interpretação do Estatuto do Governador Civil, Decreto-Lei 252/92,
de 19 de Novembro com a redacção dos Decretos-Leis 316/95, de 28 de Novembro e 213/2001, 2 de
Agosto, na alínea a) do Artigo 4.º C, sobre as competências no exercício de poderes de tutela, onde
se lê que “compete ao governador civil, no distrito e no exercício de poderes de tutela do Governo dar
conhecimento às instâncias competentes das situações de incumprimento da lei, dos regulamentos e dos
actos administrativos por parte dos órgãos autárquicos”. Portanto, não lhe atribui tais competências.
E, de acordo com o n.º 3 do Artº 242 da CRP, a dissolução só poderá ser feita quando preenchidos
determinados requisitos, ilegais graves, conforme expressa o n.º 3, do Artigo 242.º, do CPA, relativo à
Tutela administrativa, que refere que “a dissolução de órgãos autárquicos só pode ter por causa acções
ou omissões ilegais graves.” O que não sucedeu.

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4. A Não publicação do acto de delegação de poderes, conforme o disposto no n.º 2, do Artº 37º, do
CPA, fica a carecer de requisitos do acto de delegação, pois os “actos de delegação e subdelegação de
poderes estão sujeitos a publicação no Diário da República, ou, tratando-se da administração local, no
boletim da autarquia, e devem ser afixados nos lugares de estilo quando tal boletim não exista.” Assim, e
mais uma vez, foi violado o CPA, no que a esta matéria se refere.
__________«» __________

A Organização Administrativa

A Administração, no exercício das suas funções actua através de órgãos que são titulados por
funcionários e/ou agentes. São estes que exercem a actividade administrativa.
Os titulares, na actividade administrativa, exercem competências (conjunto de ordens e regras
que concretizam a Lei)

Competências Visão micro  Concretizam as

Visão Macro Atribuições

A Administração carece de uma orgânica para concretizar as atribuições. Esta orgânica tem
evoluído muito. É hoje muito alargada e complexa. Quanto maiores forem as atribuições, maior terá que
ser a orgânica.

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