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RESUMO
Com a Reforma Administrativa e a assuno do carter gerencial por parte do Estado, a sua
atividade de fomento vem ganhando cada vez mais espao e, via de consequncia, mltiplos
conceitos por parte da doutrina. Diante disso que o presente artigo visa analisar as
caractersticas do fomento estatal, almejando-se contribuir para melhor sistematizao e
propulso do tema. Para tanto, proceder-se- decomposio dos conceitos atribudos pela
doutrina ao fomento, examinando-se cada caracterstica e a sua essencialidade para a promoo
do interesse pblico por meio dessa atividade da Administrao Pblica. Ao final, buscar-se-
pontuar brevemente os componentes do conceito de fomento e cumprir o desgnio de
organizao de algumas das ideias pendentes no grande espao de debates jurdicos sobre o
assunto.
PALAVRAS-CHAVE: Estado gerencial; Atividade de fomento; Interveno estatal na ordem
econmica.
ABSTRACT
With the Administrative Reform and the managerial nature growth by the State, its incentive
activities have been gaining more ground and, as a consequence, multiple concepts by the
doctrine. Consequently, this article aims to analyze the characteristics of governmental
incentives and to contribute to the improvement of this system, as well as the propulsion of the
current theme. To do so, a decomposition of the concepts assigned by the doctrine to the
incentives shall be made, examining each characteristic and its essentiality for the promotion
of the public interest through this Public Administration activity. In the end, it will seek to
briefly point out the components of the concept of incentives and fulfill the plan of organizing
some of the outstanding ideas in the large space of legal debates on the subject.
KEYWORDS: Managerial State; Incentive activities; State intervention in the economic order.
1 INTRODUO
1
Graduao em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (2012). Mestrado em Direito pela Universidade
Federal de Minas Gerais (em curso).
de resultados de forma eficiente. O Estado deixa de ser ausente ou provedor e passa a ser
parceiro, atuando em conjunto e, porque no dizer, em coordenao com o particular.
Nesse contexto, ganha ainda mais importncia a atividade de fomento, direcionada
iniciativa privada para promoo do interesse pblico. Interveno na propriedade por meio de
desapropriao ou instituio de servido, repasses de recursos, iseno da carga tributria,
concesso de crdito, facilitao para desenvolvimento de projetos, promoo da pesquisa em
certas reas, concesso de vantagens a entidades privadas: vrias podem ser as formas dessa
atividade, o que, em virtude da amplitude, pode gerar celeumas no campo prtico, colocando
em risco o prprio interesse pblico, uma vez que se trata do fim ltimo do fomento.
Nessa ordem de ideias, entendemos a necessidade de se caminhar por etapas, pelo que
o presente artigo ter por objeto o princpio de tudo: a anlise das caractersticas do fomento,
atividade administrativa to importante ao atual Estado Gerencial, mas cujas definies tem
ganhado contornos amplos pela doutrina.
Discorrendo sobre essa amplitude, Floriano de Azevedo Marques Neto (2010)
assevera:
A atividade estatal de fomento envolve a busca de uma infinidade de objetivos e prev
sua veiculao por outro sem nmero de instrumentos. O fomento pressupe um
campo inesgotvel de alternativas e solues, to variadas quanto mltiplos so os
seus mveis. Ademais, pelas suas prprias caractersticas, a ao estatal no fomento
de atividades econmicas explicita e ressalta aquele carter de apropriao no
uniforme pelos interesses privados das consequncias de uma medida de interesse
pblico.
Para Clia Cunha Mello (2003, p.26), em obra especfica sobre o tema, o fomento,
enquanto uma das espcies de atividade administrativa diferencia-se das demais pelas seguintes
caractersticas fundamentais:
[...] a) trata-se de exerccio de funo administrativa;
b) est voltada proteo e/ou promoo de seu objeto;
c) h ausncia de compulsoriedade;
d) visa satisfao indireta das necessidades pblicas.
A fim de dar maior organicidade ao presente trabalho, no sendo a inteno deste autor
simplesmente expor conceitos de doutrinadores administrativistas, operar-se- a decomposio
dos variadas definies de fomento, sendo as suas principais facetas estudadas por etapas e
divididas em setores.
Nesse sentido, Di Pietro (2011, p. 349) trata os convnios celebrados com entidades
privadas como modalidades de fomento, diferenciando-os da delegao de servios pblicos:
normalmente utilizado quando o Poder Pblico quer incentivar a iniciativa privada
de interesse pblico. Ao invs de o Estado desempenhar, ele mesmo, determinada
atividade, opta por incentivar ou auxiliar o particular que queira faz-lo, por meio de
auxlios financeiros ou subvenes, financiamentos, favores fiscais etc. A forma usual
de concretizar esse incentivo o convnio.
2
Em seguida, a autora noticia a diviso da doutrina quanto natureza da atividade estatal nos casos em que se
perseguem fins de fomento por meio do emprego de tcnicas de polcia ou vice-versa. Para maior aprofundamento
no assunto, conferir MELLO, 2003, pp. 38/48.
promovendo o interesse pblico [...] e dispostas a assumir responsabilidades em prol da
coletividade. (2001, p. 165, apud LIMA, 2010, p. 52).
Com efeito, a subsidiariedade do fomento apresentada pela prpria Constituio da
Repblica de 1988 (BRASIL, 1988), no mbito da ordem econmica. O art. 174, caput, da
CR/88 assim estabelece: Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o
Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo
este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. Da leitura desse
dispositivo, depreende-se que o incentivar atribuio do Estado, o que reiterado em outras
oportunidades do texto constitucional, como exemplos das atividades de fomento [...] nas
sees do texto constitucional dedicadas s microempresas e empresas de pequeno porte (artigo
179), ao turismo (artigo 180) e poltica agrcola (artigo 187) [...], conforme destacada Caiado
Lima (2010, p. 51).3
Nessa senda, Floriano de Azevedo Marques Neto (2010) desenvolve a ideia de ser o
fomento verdadeiro instrumento de interveno estatal na ordem econmica4 e, enquanto tal,
deve ter como principais parmetros os princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade,
[...] imprescindveis para que o fomento no colida com valores outros apresentados na [Magna]
Carta, como a valorizao do trabalho humano e a livre iniciativa.
Outrossim, deve-se destacar o duplo enfoque da noo de atuao estatal: positivo
(que consiste na interveno pblica em que estejam inseridas as aes de fomento) e negativo
(o qual reflete os limites da atuao estatal, delineados no ordenamento) (LIMA, Op. cit., p. 50-
51).
Maria Tereza Fonseca Dias justifica a aplicao desse princpio utilizao da tcnica
de fomento na medida em que, diante de uma situao de insuficincia, o Estado estimula as
atividades faltantes, no lugar de realiz-las de forma direta (2008, p. 265).
Essa , ento, outra caracterstica intrnseca atividade de fomento, que revela a
possibilidade de conciliar a liberdade individual com o bem comum.
3
Alm desses dispositivos, a autora tambm pontua outros do Texto Constitucional atinentes ao fomento, como
na esfera da ordem social, em que as atribuies fomentadoras do Estado tambm podem ser identificadas em
diversos dispositivos constitucionais, relativos : sade (artigo 199); educao (artigos 205 e 213); cultura (artigos
215 e 216); desporto (artigo 217); cincia e tecnologia (artigo 218); meio ambiente (artigo 225) (LIMA, op. cit.,
p. 51.).
4
No mesmo sentido, cf. em JUSTEN FILHO; JORDO, 2011.
s atividades de fomento tambm se atribuem as caractersticas da transitoriedade e
da heterogeneidade. So transitrias, porque no se pode deixar que as medidas de estmulo a
que o particular atue em prol da coletividade tornem-se um estmulo ao protecionismo
indefinido (MELLO, 2003, p. 38), violando, nessa hiptese, os princpios constitucionais da
impessoalidade e moralidade administrativa.5
No sentido de se evitar a indefinio e garantir a maior otimizao na alocao de
recursos pblicos e benefcios disponibilizados pelo Poder Pblico s entidades privadas
fomentadas, a doutrina tambm salienta a necessidade de existncia de planejamento prvio
implantao dos programas de fomento (Id., Ibid., p. 65).
As caractersticas heterogneas, por sua vez, pois a homogeneidade impediria que
fossem contempladas o mximo de medidas de fomento quanto o ordenamento jurdico
permitisse, frustrando-se, assim, as necessidades pblicas que deixariam de ser satisfeitas da
forma mais eficiente por meio da heterogeneidade das atividades de fomento. Sobre essa
caracterstica, Cunha Mello destaca ser tanta a diversidade das formas que podem revestir a
ao de fomento que praticamente impossvel catalog-las (2003, p. 38).
Ainda quanto diversidade, cumpre trazer o conceito de fomento elaborado por Slvio
Lus Ferreira da Rocha (2008, p. 26, grifo nosso), o qual, alm de englobar quase todas as
caractersticas vistas at ento, ressalta a convenincia e oportunidades polticas que sondam a
determinao das espcies de atividades a serem fomentadas, escapando do campo puramente
jurdico:
A atividade administrativa de fomento caracteriza-se por algumas notas. O fomento
uma atividade administrativa e como tal levada a cabo pela Administrao Pblica
com o propsito de alcanar determinadas finalidades, que lhe so prprias. Tais
finalidades so de interesse pblico e referem-se satisfao das necessidades
coletivas e obteno dos fins do Estado; a atividade administrativa de fomento,
contudo, no procura alcanar direta e imediatamente tais fins, mas procura que esses
fins sejam satisfeitos pela atividade dos particulares, mediante a proteo e a
promoo dessas atividades, com o emprego de diferentes meios, excluda qualquer
forma de interveno coativa; a determinao concreta das atividades particulares
que devem ser fomentadas uma questo poltica de convenincia e
oportunidade, que escapa ao campo estritamente jurdico; a atividade dos
particulares prestada por prpria deciso destes, que aparecem, assim, como
colaboradores da Administrao Pblica em razo de uma participao voluntria.
Por fim, anota-se a observao de Caiado Lima, que, ao discorrer sobre as indefinies
da doutrina quanto ao exerccio da atividade de fomento, ressalta, quanto heterogeneidade,
serem tais atividades multiformes, variando no contexto cultural de cada poca (2010, p. 51).
5
Para maior aprofundamento no estudo desses princpios, cf. em MEIRELLES, 1995, p. 80-87.
Nota-se, portanto, a estrita relao entre as caractersticas ora debatidas da atividade
de fomento com os princpios constitucionais que regem a Administrao Pblica (BRASIL,
1988, art. 37, caput), notadamente os da impessoalidade e da moralidade com relao
transitoriedade e o da eficincia com relao heterogeneidade.
3.6 Outras caractersticas abordadas pela doutrina: previso legal, clareza, concretude,
impessoalidade e observncia aos princpios da Administrao Pblica
A ttulo de sistematizao, Maria Tereza Dias (2008, p. 267) destaca outras
caractersticas sobre a atividade estatal de fomento, abrangidas por Srgio Lus Ferreira da
Rocha com base nas obras e Hctor Jorge Escola e Roberto Dromi:
[...] - se a finalidade do bem-estar geral no detectvel com clareza, a atividade de
fomento apresenta-se como ilegtima, injustificvel e discriminatria;
- o fomento teria a vantagem de no expandir a mquina estatal e, ao mesmo tempo,
revigorar a atuao dos particulares, incitando-os a desenvolver atividades em prol da
coletividade;
- a atividade de fomento deve estar legalmente prevista, no se admitindo como vlida
aquela no estipulada por lei;
- a atividade de fomento deve ser impessoal e respeitar o princpio da igualdade.
Assim, em sntese a atividade de fomento tambm deve ser prevista mediante lei, de
forma clara, legalmente e ser dotada de impessoalidade, a fim de no se afrontar o princpio da
isonomia.
Nessa ordem de ideias, Marques Neto (2010) complementa de forma mpar:
Como ocorre com qualquer das funes administrativas tradicionalmente arroladas
pela doutrina a exemplo da regulao econmica e do exerccio do poder de polcia,
o fomento estatal depende da declarao de uma finalidade de interesse pblico
afetando desigualmente os interesses privados. No existe interesse pblico que seja
imune, independente ou indiferente aos interesses privados, de forma que o benefcio
de uma parcela de interesses privados no confere legitimidade atividade de
fomento. Para tanto, faz-se necessrio demonstrar a existncia de interesse pblico
suficiente para justificar o fomento estatal e eleger objetivamente os beneficirios da
medida administrativa com base em fatores aferveis e com legtimo fator de
descrmem.
Em que pese a abordagem dada pelas autoras citadas e a incluso das subvenes
econmicas junto ao fomento econmico, Gustavo Magalhes (2011, p. 123) ressalta a
diferena entre ambos, na medida em que, na sua viso, o critrio doutrinrio para definir o
fomento econmico a existncia de vantagens patrimoniais, enquanto as subvenes so
classificadas em sociais e econmicas pelo art. 12, 3 da Lei n 4.320/64 a depender do
destinatrio dos recursos repassados. Assim, como noticia o autor, so sociais aquelas
subvenes que
[...] se destinem a instituies pblicas ou privadas de carter assistencial ou cultural,
sem finalidade lucrativa, e subvenes econmicas as que se destinem a empresas
pblicas ou privadas de carter industrial, comercial agrcola ou pastoril.
Seja qual for a classificao ou agrupamento que se faa, o importante sempre ter em
mente, ao faz-lo, a essncia da atividade de fomento, para que no se perca com a diviso, no
podendo se tomar a metodologia como um fim ltimo, mas como um meio para a melhoria na
compreenso e utilizao do instituto.
5 CONCLUSES
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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