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ANLISE DAS CARACTERSTICAS DO FOMENTO A PARTIR DA

DECOMPOSIO DE SEUS CONCEITOS

ANALYSIS OF THE CHARACTERISTICS OF INCENTIVES FROM THE BREAKDOWN


OF ITS CONCEPTS

Guilherme Vinseiro Martins1

RESUMO
Com a Reforma Administrativa e a assuno do carter gerencial por parte do Estado, a sua
atividade de fomento vem ganhando cada vez mais espao e, via de consequncia, mltiplos
conceitos por parte da doutrina. Diante disso que o presente artigo visa analisar as
caractersticas do fomento estatal, almejando-se contribuir para melhor sistematizao e
propulso do tema. Para tanto, proceder-se- decomposio dos conceitos atribudos pela
doutrina ao fomento, examinando-se cada caracterstica e a sua essencialidade para a promoo
do interesse pblico por meio dessa atividade da Administrao Pblica. Ao final, buscar-se-
pontuar brevemente os componentes do conceito de fomento e cumprir o desgnio de
organizao de algumas das ideias pendentes no grande espao de debates jurdicos sobre o
assunto.
PALAVRAS-CHAVE: Estado gerencial; Atividade de fomento; Interveno estatal na ordem
econmica.

ABSTRACT
With the Administrative Reform and the managerial nature growth by the State, its incentive
activities have been gaining more ground and, as a consequence, multiple concepts by the
doctrine. Consequently, this article aims to analyze the characteristics of governmental
incentives and to contribute to the improvement of this system, as well as the propulsion of the
current theme. To do so, a decomposition of the concepts assigned by the doctrine to the
incentives shall be made, examining each characteristic and its essentiality for the promotion
of the public interest through this Public Administration activity. In the end, it will seek to
briefly point out the components of the concept of incentives and fulfill the plan of organizing
some of the outstanding ideas in the large space of legal debates on the subject.
KEYWORDS: Managerial State; Incentive activities; State intervention in the economic order.

1 INTRODUO

Na toada da modernizao da Administrao Pblica, entra em cena o chamado Estado


Gerencial, cuja caracterstica dominante a funcionalizao da atividade administrativa em prol

1
Graduao em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (2012). Mestrado em Direito pela Universidade
Federal de Minas Gerais (em curso).
de resultados de forma eficiente. O Estado deixa de ser ausente ou provedor e passa a ser
parceiro, atuando em conjunto e, porque no dizer, em coordenao com o particular.
Nesse contexto, ganha ainda mais importncia a atividade de fomento, direcionada
iniciativa privada para promoo do interesse pblico. Interveno na propriedade por meio de
desapropriao ou instituio de servido, repasses de recursos, iseno da carga tributria,
concesso de crdito, facilitao para desenvolvimento de projetos, promoo da pesquisa em
certas reas, concesso de vantagens a entidades privadas: vrias podem ser as formas dessa
atividade, o que, em virtude da amplitude, pode gerar celeumas no campo prtico, colocando
em risco o prprio interesse pblico, uma vez que se trata do fim ltimo do fomento.
Nessa ordem de ideias, entendemos a necessidade de se caminhar por etapas, pelo que
o presente artigo ter por objeto o princpio de tudo: a anlise das caractersticas do fomento,
atividade administrativa to importante ao atual Estado Gerencial, mas cujas definies tem
ganhado contornos amplos pela doutrina.
Discorrendo sobre essa amplitude, Floriano de Azevedo Marques Neto (2010)
assevera:
A atividade estatal de fomento envolve a busca de uma infinidade de objetivos e prev
sua veiculao por outro sem nmero de instrumentos. O fomento pressupe um
campo inesgotvel de alternativas e solues, to variadas quanto mltiplos so os
seus mveis. Ademais, pelas suas prprias caractersticas, a ao estatal no fomento
de atividades econmicas explicita e ressalta aquele carter de apropriao no
uniforme pelos interesses privados das consequncias de uma medida de interesse
pblico.

Longe de esgotar o tema e encontrar a definio perfeita, buscar-se- sistematizar as


posies encontradas sobre as caractersticas essenciais ao conceito de fomento cabveis em
nosso ordenamento jurdico, com o fito de que o presente trabalho estimule ainda mais o estudo
acadmico do tema e, consequentemente, incentive o desenvolvimento da atividade em debate
e da promoo do interesse pblico.

2 BREVES NOTAS SOBRE A EVOLUO DA ATIVIDADE DE FOMENTO E A


SUA RELEVNCIA PARA O ATUAL ESTADO GERENCIAL

Consoante ensinamentos de Luciano Ferraz (2010, p. 75), a implantao da Reforma


Administrativa, materializada em nosso Direito por meio da Emenda Constitucional n 19, de
04 de junho de 1998 (BRASIL, 1988), levou o Estado a assumir nova modelagem estrutural e
relacional, porquanto [...] o eixo central dessa mudana reside na substituio do Estado
prestacional pelo Estado Regulador, tendncia verificada no capitalismo ocidental a partir de
1980.
Nesse sentido, a doutrina afirma ter o Estado passado por uma verdadeira metamorfose
em seus papis, pois aquele ente antes tido como o abstentesta garantidor dos direitos
individuais ou como o socialista repressor da iniciativa privada, passa a assumir uma postura
dirigente (MELLO, 2003, p. 36).
Em trabalho dedicado ao Direito Administrativo Ps-Moderno, Diogo de Figueiredo
Moreira Neto (2008, p. 77) destaca que o antigo conceito de poder de Estado evoluiu para
funo de Estado, consubstanciada na [...] funcionalizao da atividade administrativa para a
efetiva, eficiente e legtima realizao dos direitos das pessoas, j que no primado da pessoa,
do coletivo social e do pblico no-estatal que se pauta o eixo juspoltico hodierno.
De um comando nico, o Estado passa a se agregar em [...] plrimos centros de
comando [...], que guardam entre si relaes de coordenao; a funo estatal passa a ser
compartilhada com a sociedade, desde seu planejamento at o seu controle (Id., Ibid., p. 22).
A metodologia gerencial voltada ao alcance de resultados, de forma compartilhada
com a sociedade pode ser concretizada por meio de tcnicas variadas de fomento pblico.
assim que a atividade estatal fomentadora se relaciona de forma ntima com o novo paradigma
do Estado, que deixa de prover diretamente as necessidades coletivas e passa a atuar de forma
subsidiria por meio da participao da sociedade civil na esfera administrativa.
Como tendncias decorrentes da aplicao do princpio da subsidiariedade atuao
estatal, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 15-20) ressalta a ideia de que o interesse
pblico deixou de ser prerrogativa exclusiva do Estado e a multiplicao dos interesses a serem
protegidos, o que deu azo ampliao da atividade administrativa de fomento, em que o Estado
assume uma postura de estimulador e coordenador da iniciativa privada. Nesse contexto, h
quem afirme, inclusive, que a atividade de fomento constitui instrumento estatal de interveno
na economia (MARQUES NETO, 2010), o que ratifica ainda mais a importncia do instituto
em debate no mbito do Estado Gerencial.

3 DECOMPOSIO DOS CONCEITOS DE FOMENTO E ANLISE DE SUAS


CARACTERSTICAS ESSENCIAIS
Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2003, p. 514), grande estudioso sobre o assunto,
assim define o fomento:
[...] funo administrativa atravs da qual o Estado ou seus delegados estimulam ou
incentivam, direta, imediata e concretamente, a iniciativa dos administrados e de
outras entidades, pblicas e privadas, para que estas desempenhem ou estimulem, por
seu turno, as atividades que a lei haja considerado de interesse pblico para o
desenvolvimento integral e harmonioso da sociedade.

Para Clia Cunha Mello (2003, p.26), em obra especfica sobre o tema, o fomento,
enquanto uma das espcies de atividade administrativa diferencia-se das demais pelas seguintes
caractersticas fundamentais:
[...] a) trata-se de exerccio de funo administrativa;
b) est voltada proteo e/ou promoo de seu objeto;
c) h ausncia de compulsoriedade;
d) visa satisfao indireta das necessidades pblicas.

Em virtude de ser o conceito de fomento construdo no Brasil objeto de forte influncia


pelo pensamento de doutrinadores espanhis e sul-americanos, no se pode deixar de mencionar
a sistematizao feita por Luis Jordana de Pozas (1949, p. 46, apud MELLO, op. cit., p. 20),
para quem a atividade fomentadora pode ser definida como
[...] la accin de la Administracin encaminada a proteger o promover aquellas
actividades, establecimientos o riquezas debidos a los particulares y que satisfacem
necesidades pblicas o se estiman de utilidade geral, sin usar de la coaccin ni crear
servicios pblicos.

A fim de dar maior organicidade ao presente trabalho, no sendo a inteno deste autor
simplesmente expor conceitos de doutrinadores administrativistas, operar-se- a decomposio
dos variadas definies de fomento, sendo as suas principais facetas estudadas por etapas e
divididas em setores.

3.1 A faceta-base: atividade da Administrao Pblica


Como cedio, as atividades exercidas pelas pessoas jurdicas, agentes e rgos
incumbidos de atender concretamente s necessidades coletivas so abrangidas pela
Administrao Pblica em sentido objetivo, segundo as lies de Maria Sylvia Zanella Di Pietro
(2011, p. 55). Trata-se da funo administrativa, que abarca o fomento, o poder de polcia e
o servio pblico, componentes do trip clssico das formas de ao da Administrao.
Nas palavras de Garca de Enterra (1991, p. 97), trata-se o fomento de [...] um grande
setor da atividade administrativa [...] que se realiza sem que, ao menos formalmente, aparea o
menor indcio de poder. Como visto supra, a atuao recente do Estado como gestor viabiliza-
se tambm pelo fomento, exatamente nos termos do citado autor: ao menos formalmente, a
atividade designada ao particular, saindo de cena o Poder Pblico como ator principal para
atuar como coadjuvante.
Sobre o tema, Carolina Caiado Lima destaca o entendimento de Diogo de Figueiredo
Moreira Neto (2003, p. 156, apud 2010, p. 31), que divide a atividade da administrao em
quatro grandes grupos, dentre eles o fomento, de grande importncia ao Estado:
[...] (i) aes regidas pelo direito privado; (ii) fomento pblico; (iii) relaes
contratuais de regime publicista; e (iv) aes administrativas desenvolvidas por
acordo publicstico. Para o autor, a atividade de fomento pode ser considerada rica
alternativa de administrao pblica consensual a ser explorada pelo Estado.

Cuida-se de faceta bsica do instituto, da qual a maioria dos doutrinadores se valem


para compor os seus conceitos.

3.2 Incentivo iniciativa privada de interesse pblico


Enquanto atividade da Administrao Pblica, o fomento a atividade de incentivo
para que a iniciativa privada atue no sentido de garantir a utilidade pblica, o que pode se
desenvolver em diversos segmentos (LIMA, op. cit.). O Estado, assim, a fim de perseguir a
concretizao do princpio constitucional da eficincia, empreende esforos para convencer o
particular consecuo de medidas em que se concilie o interesse pblico com o individual.
Alinhado com esse entendimento, Slvio Lus Ferreira da Rocha (2008, p. 19) entende
por fomento [...] ao da Administrao com vista a proteger ou promover as atividades,
estabelecimentos ou riquezas particulares que satisfaam necessidades pblicas ou
consideradas de utilidade coletiva sem o uso da coao e sem prestao de servios pblicos.
A atividade fomentada, todavia, no exclusivamente privada, como destaca Cunha
Mello (2003, p. 58, grifo nosso):
O fomento pblico instituto que permite ao particular colaborar com a
Administrao Pblica no exerccio de suas atividades, cuja caracterstica principal
justamente a colaborao com o poder pblico. Figura como uma atividade paralela
ao Estado, como uma atividade que atua na vizinhana com o servio pblico. O
fomento no servio pblico e no atividade inteiramente privada. Ele est numa
zona intermediria.

Nesse sentido, Gustavo Alexandre Magalhes (2011, p. 212), ao analisar a natureza


contratual dos convnios administrativos, objeto de concretizao da atividade estatal de
fomento, destaca a possibilidade de a iniciativa privada objetivar o alcance do interesse pblico
ao firmar esse tipo de ajuste com a Administrao Pblica. Por se tratar de um acordo reflexivo,
os interesses das partes de fato se relacionam, almejando lograr um interesse comum.
Com efeito, o autor defende ser possvel at mesmo que o Poder Pblico firme
convnios com sociedades empresrias, isto , aquelas que possuem finalidade lucrativa. Isso
porque, segundo seu entendimento, o agir desinteressado necessrio aos convnios
administrativos est vinculado ao ato, e no natureza da pessoa que o pratica. Assim, uma
sociedade que ordinariamente almeja o lucro pode perfeitamente entabular convnio com o
Estado desde que, no ato praticado, no tenha inteno de obter proveito econmico e atue
desinteressadamente, em prol do interesse pblico, ou, nas palavras ao referido doutrinador,
[p]ode ser que pontualmente a busca dos interesses prprios de cada indivduo se assemelhe
ou mesmo coincida com interesses pblicos que devem ser perseguidos pelo Estado (Id., Ibid.,
p. 215-216).
Vale, igualmente, salientar a alerta feita por Magalhes (Ibid.) acerca das entidades
sem finalidade lucrativa, as quais nem sempre atuam de forma desinteressada. Vejamos:
Em suma: equivocado o argumento de que nos convnios as entidades sem
finalidade lucrativa e o Estado possuem objetivos e interesses comuns. Ainda que o
objeto acordado apresente interesse semelhante, cada pessoa jurdica age de acordo
com seu interesse prprio, embasado em ideologia prpria (religiosa ou no).

Da se falar que uma das caractersticas da atividade de fomento o incentivo


iniciativa privada consecuo de medidas em prol do bem comum, sem prejuzo dos debates
doutrinrios a respeito da natureza jurdica das entidades privadas a serem estimuladas
promoo do interesse pblico i.e., se empresrias ou no.

3.3 Ausncia de utilizao de instrumentos cogentes: forma indireta de satisfao das


necessidades pblicas
Outra caracterstica do fomento reconhecida pela doutrina consiste no estmulo
adoo de certos comportamentos pelo particular, sem que a ele esteja atrelada a utilizao de
instrumentos cogentes e imperativos (SUNFELD, 2003, p. 16).
Isso porque a Administrao apenas convence o sujeito a fazer ou deixar de fazer,
voluntariamente, determinada ao apta a satisfazer as necessidades pblicas, motivo pelo qual
se diz que a atividade de fomento configura uma atuao indireta: o Estado no realiza
diretamente a finalidade pretendida, sendo justamente isso o que diferencia a atividade de
fomento do servio pblico (MELLO, op. cit., p. 31).
Cunha Mello (Id.), contudo, destaca que a Administrao Pblica apenas no utiliza a
potestade sancionadora numa fase inicial, porquanto se limita a oferecer aos interessados os
incentivos e vantagens necessrios a persuadi-los. Posteriormente, depois de formada a relao
jurdica de fomento,
[...] compete administrao exigir que o agente fomentado cumpra todos os
requisitos ensejadores da concesso das vantagens que passou a perceber nessa
condio, oportunidade em que a Administrao Pblica dispe de medidas
autoexecutrias e deve recorrer aos instrumentos fiscalizadores, preventivos e
repressores, utilizando, inclusive, medidas coercitivas, em nome do interesse pblico
(Id., Ibid., p. 46).2

Mais adiante em sua obra, ao diferenciar a atividade de fomento do poder de polcia,


a autora, aps analisar duas correntes existentes sobre essa questo uma que defende residir
a diferena da atividade estatal no modus operandi, e outra, na sua finalidade conclui ser o
modus operandi o identificador entre o fomento e a polcia, ou seja, se o Estado utiliza meios
persuasivos ou coativos. Entendemos correto o critrio adotado, porquanto, como destaca a
doutrinadora, a finalidade do Estado sempre se relaciona com a satisfao dos interesses da
coletividade, seja na atividade de fomento, seja na de polcia (MELLO, 2003, p. 48).
Por outro lado, ao comparar a atividade de fomento com a prestao de servio, Cunha
Mello (Ibid., p. 55) assevera estar a distino repousada na questo da competncia estatal:
[...] quando o Estado competente para prestar um servio, trata-se de atuao direta
e, portanto, de servio pblico, ao passo que, quando compete ao Estado apenas
promover e/ou incentivar determinada atividade, trata-se de uma atuao estatal
indireta e, portanto, de fomento pblico.

Nesse sentido, Di Pietro (2011, p. 349) trata os convnios celebrados com entidades
privadas como modalidades de fomento, diferenciando-os da delegao de servios pblicos:
normalmente utilizado quando o Poder Pblico quer incentivar a iniciativa privada
de interesse pblico. Ao invs de o Estado desempenhar, ele mesmo, determinada
atividade, opta por incentivar ou auxiliar o particular que queira faz-lo, por meio de
auxlios financeiros ou subvenes, financiamentos, favores fiscais etc. A forma usual
de concretizar esse incentivo o convnio.

Em suma, a essncia da atividade fomentadora a pea chave para a diferenciao das


demais atividades estatais, sendo outra caracterstica sua o agir voluntrio e sem a utilizao de
instrumentos cogentes junto ao particular pelo Poder Pblico.

3.4 Relao com o princpio da subsidiariedade e com a interveno estatal na ordem


econmica
Como j visto supra, historicamente o fomento se desenvolve com mais propriedade
no Estado Gerencial, em que vige o princpio da subsidiariedade. Com base no entendimento
de Silvia Faber Torres, a doutrina afirma que se trata da atividade administrativa mais afeta a
esse princpio, pois garante valores intrnsecos a ele, dentre eles Justia e liberdade, [...] bem
como estmulo sociedade para que ela prpria realize interesses que lhes correspondam,

2
Em seguida, a autora noticia a diviso da doutrina quanto natureza da atividade estatal nos casos em que se
perseguem fins de fomento por meio do emprego de tcnicas de polcia ou vice-versa. Para maior aprofundamento
no assunto, conferir MELLO, 2003, pp. 38/48.
promovendo o interesse pblico [...] e dispostas a assumir responsabilidades em prol da
coletividade. (2001, p. 165, apud LIMA, 2010, p. 52).
Com efeito, a subsidiariedade do fomento apresentada pela prpria Constituio da
Repblica de 1988 (BRASIL, 1988), no mbito da ordem econmica. O art. 174, caput, da
CR/88 assim estabelece: Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o
Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo
este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. Da leitura desse
dispositivo, depreende-se que o incentivar atribuio do Estado, o que reiterado em outras
oportunidades do texto constitucional, como exemplos das atividades de fomento [...] nas
sees do texto constitucional dedicadas s microempresas e empresas de pequeno porte (artigo
179), ao turismo (artigo 180) e poltica agrcola (artigo 187) [...], conforme destacada Caiado
Lima (2010, p. 51).3
Nessa senda, Floriano de Azevedo Marques Neto (2010) desenvolve a ideia de ser o
fomento verdadeiro instrumento de interveno estatal na ordem econmica4 e, enquanto tal,
deve ter como principais parmetros os princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade,
[...] imprescindveis para que o fomento no colida com valores outros apresentados na [Magna]
Carta, como a valorizao do trabalho humano e a livre iniciativa.
Outrossim, deve-se destacar o duplo enfoque da noo de atuao estatal: positivo
(que consiste na interveno pblica em que estejam inseridas as aes de fomento) e negativo
(o qual reflete os limites da atuao estatal, delineados no ordenamento) (LIMA, Op. cit., p. 50-
51).
Maria Tereza Fonseca Dias justifica a aplicao desse princpio utilizao da tcnica
de fomento na medida em que, diante de uma situao de insuficincia, o Estado estimula as
atividades faltantes, no lugar de realiz-las de forma direta (2008, p. 265).
Essa , ento, outra caracterstica intrnseca atividade de fomento, que revela a
possibilidade de conciliar a liberdade individual com o bem comum.

3.5 O carter transitrio e heterogneo

3
Alm desses dispositivos, a autora tambm pontua outros do Texto Constitucional atinentes ao fomento, como
na esfera da ordem social, em que as atribuies fomentadoras do Estado tambm podem ser identificadas em
diversos dispositivos constitucionais, relativos : sade (artigo 199); educao (artigos 205 e 213); cultura (artigos
215 e 216); desporto (artigo 217); cincia e tecnologia (artigo 218); meio ambiente (artigo 225) (LIMA, op. cit.,
p. 51.).
4
No mesmo sentido, cf. em JUSTEN FILHO; JORDO, 2011.
s atividades de fomento tambm se atribuem as caractersticas da transitoriedade e
da heterogeneidade. So transitrias, porque no se pode deixar que as medidas de estmulo a
que o particular atue em prol da coletividade tornem-se um estmulo ao protecionismo
indefinido (MELLO, 2003, p. 38), violando, nessa hiptese, os princpios constitucionais da
impessoalidade e moralidade administrativa.5
No sentido de se evitar a indefinio e garantir a maior otimizao na alocao de
recursos pblicos e benefcios disponibilizados pelo Poder Pblico s entidades privadas
fomentadas, a doutrina tambm salienta a necessidade de existncia de planejamento prvio
implantao dos programas de fomento (Id., Ibid., p. 65).
As caractersticas heterogneas, por sua vez, pois a homogeneidade impediria que
fossem contempladas o mximo de medidas de fomento quanto o ordenamento jurdico
permitisse, frustrando-se, assim, as necessidades pblicas que deixariam de ser satisfeitas da
forma mais eficiente por meio da heterogeneidade das atividades de fomento. Sobre essa
caracterstica, Cunha Mello destaca ser tanta a diversidade das formas que podem revestir a
ao de fomento que praticamente impossvel catalog-las (2003, p. 38).
Ainda quanto diversidade, cumpre trazer o conceito de fomento elaborado por Slvio
Lus Ferreira da Rocha (2008, p. 26, grifo nosso), o qual, alm de englobar quase todas as
caractersticas vistas at ento, ressalta a convenincia e oportunidades polticas que sondam a
determinao das espcies de atividades a serem fomentadas, escapando do campo puramente
jurdico:
A atividade administrativa de fomento caracteriza-se por algumas notas. O fomento
uma atividade administrativa e como tal levada a cabo pela Administrao Pblica
com o propsito de alcanar determinadas finalidades, que lhe so prprias. Tais
finalidades so de interesse pblico e referem-se satisfao das necessidades
coletivas e obteno dos fins do Estado; a atividade administrativa de fomento,
contudo, no procura alcanar direta e imediatamente tais fins, mas procura que esses
fins sejam satisfeitos pela atividade dos particulares, mediante a proteo e a
promoo dessas atividades, com o emprego de diferentes meios, excluda qualquer
forma de interveno coativa; a determinao concreta das atividades particulares
que devem ser fomentadas uma questo poltica de convenincia e
oportunidade, que escapa ao campo estritamente jurdico; a atividade dos
particulares prestada por prpria deciso destes, que aparecem, assim, como
colaboradores da Administrao Pblica em razo de uma participao voluntria.

Por fim, anota-se a observao de Caiado Lima, que, ao discorrer sobre as indefinies
da doutrina quanto ao exerccio da atividade de fomento, ressalta, quanto heterogeneidade,
serem tais atividades multiformes, variando no contexto cultural de cada poca (2010, p. 51).

5
Para maior aprofundamento no estudo desses princpios, cf. em MEIRELLES, 1995, p. 80-87.
Nota-se, portanto, a estrita relao entre as caractersticas ora debatidas da atividade
de fomento com os princpios constitucionais que regem a Administrao Pblica (BRASIL,
1988, art. 37, caput), notadamente os da impessoalidade e da moralidade com relao
transitoriedade e o da eficincia com relao heterogeneidade.

3.6 Outras caractersticas abordadas pela doutrina: previso legal, clareza, concretude,
impessoalidade e observncia aos princpios da Administrao Pblica
A ttulo de sistematizao, Maria Tereza Dias (2008, p. 267) destaca outras
caractersticas sobre a atividade estatal de fomento, abrangidas por Srgio Lus Ferreira da
Rocha com base nas obras e Hctor Jorge Escola e Roberto Dromi:
[...] - se a finalidade do bem-estar geral no detectvel com clareza, a atividade de
fomento apresenta-se como ilegtima, injustificvel e discriminatria;
- o fomento teria a vantagem de no expandir a mquina estatal e, ao mesmo tempo,
revigorar a atuao dos particulares, incitando-os a desenvolver atividades em prol da
coletividade;
- a atividade de fomento deve estar legalmente prevista, no se admitindo como vlida
aquela no estipulada por lei;
- a atividade de fomento deve ser impessoal e respeitar o princpio da igualdade.

Assim, em sntese a atividade de fomento tambm deve ser prevista mediante lei, de
forma clara, legalmente e ser dotada de impessoalidade, a fim de no se afrontar o princpio da
isonomia.
Nessa ordem de ideias, Marques Neto (2010) complementa de forma mpar:
Como ocorre com qualquer das funes administrativas tradicionalmente arroladas
pela doutrina a exemplo da regulao econmica e do exerccio do poder de polcia,
o fomento estatal depende da declarao de uma finalidade de interesse pblico
afetando desigualmente os interesses privados. No existe interesse pblico que seja
imune, independente ou indiferente aos interesses privados, de forma que o benefcio
de uma parcela de interesses privados no confere legitimidade atividade de
fomento. Para tanto, faz-se necessrio demonstrar a existncia de interesse pblico
suficiente para justificar o fomento estatal e eleger objetivamente os beneficirios da
medida administrativa com base em fatores aferveis e com legtimo fator de
descrmem.

Ainda sobre a legalidade e a necessidade de motivao, Rita Tourinho (2010) salienta


ser inadmissvel a realizao da atividade de fomento sem suporte legal ou constitucional, nem,
tampouco, sem a devida motivao ou sem critrios na escolha dos beneficirios.
Adicionalmente, conforme se depreende das lies do conceito de Moreira Neto (2008,
p. 265), o estmulo ministrado pela Administrao Pblica deve ser concreto.
A concretude tambm tratada por Cunha Mello, ao distanciar a atividade de fomento
da funo legislativa do Estado a qual, por sua natureza, relativa edio de normas gerais,
abstratas e obrigatrias, todas essas caractersticas distintas daquelas j abordadas para a ao
fomentadora. Para a autora, o fomento, enquanto atividade administrativa, aproxima-se mais da
atividade jurisdicional, porque se realiza aplicando a lei ao caso concreto, com a diferena de
no depender de provocao e no ser definitiva como a aquela do mbito judicirio (2003, p.
37).
Por fim, mas no menos importante, a caracterstica levantada por Caiado Lima,
referente ao dever de observncia aos princpios regedores do agir da Administrao Pblica,
tendo em vista ser o fomento pblico funo administrativa, sendo assim necessria a
observncia em especial aos princpios da legalidade, igualdade, impessoalidade e
proporcionalidade, insculpidos no caput do art. 37 da CR/88 (2010, p. 64).

4 APONTAMENTOS SOBRE GNEROS E ESPCIES DE FOMENTO

Como mencionado supra, a alta heterogeneidade das aes de fomento conduz


impossibilidade prtica de se proceder catalogao de todas as espcies. No obstante a
diversidade, a doutrina tem empreendido esforos para ao menos agrup-las em gneros de
acordo com os mais variados critrios.
Nessa toada, Maria Tereza Fonseca Dias se vale da tipologia de Diogo de Figueiredo
Moreira Neto (2008, p. 267-268, grifo nosso), segundo o qual existem quatro gneros de
fomento pblico:
[...] a) planejamento estatal (desenvolvimento regional e atividade suplementar do
Estado);
b) fomento social voltado para o homem (educao, pesquisa e informao;
trabalho; cultura, lazer e desportos; turismo; ambiente; rural e reforma agrria);
c) fomento econmico voltado para as empresas (empresarial; cooperativo;
atividades econmicas primrias; cientfico e tecnolgico; financeiro e creditcio);
d) fomento institucional os entes intermdios (setor pblico no-estatal e
administrao associada).

Dentre as vantagens econmicas tidas como meios de fomento econmico, a autora


traz como exemplo os meios financeiros diretos de fomento: atividades bancrias, operaes
financeiras de qualquer gnero, subvenes, auxlios, contribuies, fundos polticos,
emprstimos, entre outros, alm dos meios indiretos, como exaes tributrias.
Na mesma linha, Di Pietro d mais nfase ao fomento econmico, a partir dos
exemplos: a) auxlios financeiros ou subvenes, decorrentes dos oramentos pblicos; b)
financiamento; c) favores fiscais que sirvam de estimulo s atividades econmicas benficas ao
desenvolvimento do pas; e d) desapropriaes que tragam vantagens a entidades privadas sem
fins lucrativos que realizem atividades teis coletividade (2011, p. 56).
Igualmente, Marques Neto (2010) afirma ser o fomento mais comum na promoo das
atividades econmicas, com objetivo de propiciar o desenvolvimento de um dado setor. O autor
observa, ademais, que mesmo quando no se trata de fomento de natureza puramente
econmica,
[...] os mecanismos utilizados para promov-lo podem ter natureza econmica, como
ocorre, por exemplo, com os instrumentos de fomento via benefcios fiscais para
empresas que promovem o cinema nacional ou benefcios creditcios para empresas
que queiram introduzir ou desenvolver tecnologias limpas (ambientalmente
sustentvel). Normalmente o destinatrio direto de uma ao de fomento a empresa
privada, eleita como veculo para se atingir um objetivo de interesse pblico.

Em que pese a abordagem dada pelas autoras citadas e a incluso das subvenes
econmicas junto ao fomento econmico, Gustavo Magalhes (2011, p. 123) ressalta a
diferena entre ambos, na medida em que, na sua viso, o critrio doutrinrio para definir o
fomento econmico a existncia de vantagens patrimoniais, enquanto as subvenes so
classificadas em sociais e econmicas pelo art. 12, 3 da Lei n 4.320/64 a depender do
destinatrio dos recursos repassados. Assim, como noticia o autor, so sociais aquelas
subvenes que
[...] se destinem a instituies pblicas ou privadas de carter assistencial ou cultural,
sem finalidade lucrativa, e subvenes econmicas as que se destinem a empresas
pblicas ou privadas de carter industrial, comercial agrcola ou pastoril.

Outra classificao adotada pela doutrina considera como critrio as vantagens


concedidas aos particulares, dividindo as atividades nos seguintes grupos:
[...] psicolgicas (estmulo via propaganda, por exemplo para que os sujeitos
faam aquilo que convm ao poder pblico); honorficas (outorga de recompensas e
distines honorficas); econmicas (meios reais, meios financeiros diretos e
indiretos); jurdicas (vantagens e privilgios de carter jurdico, que criam vantagens
econmicas). (DIAS, 2008, p. 268, grifos do autor).

Seja qual for a classificao ou agrupamento que se faa, o importante sempre ter em
mente, ao faz-lo, a essncia da atividade de fomento, para que no se perca com a diviso, no
podendo se tomar a metodologia como um fim ltimo, mas como um meio para a melhoria na
compreenso e utilizao do instituto.

5 CONCLUSES

Diante de todo o exposto, em se considerando o escopo sistematizador do presente


trabalho, cumpre-nos delinear as principais caractersticas do conceito de fomento, a partir das
quais se poder, em trabalhos futuros, estudar as variadas formas de interao do Estado com o
particular por meio dessas atividades. Em sntese, a atividade fomento:
considerada funo da Administrao Pblica, componente do trip que
abarca, com ele, o poder de polcia e o servio pblico;
Est voltada ao incentivo iniciativa privada (sem prejuzo das discusses
a respeito da natureza empresarial ou no da entidade), para que
promova atividades que satisfaam o interesse pblico ou coletivo;
, portanto, instrumento de interveno estatal na atividade econmica,
devendo ser orientado pelos princpios da proporcionalidade e
subsidiariedade;
Seu estmulo se d, em um momento inicial de persuaso, sem a utilizao
de instrumentos cogentes e imperativos, sendo a formao da relao
jurdica de fomento, do ponto de vista do administrado, facultativa;
A Administrao fomentadora no realiza diretamente a finalidade
pretendida, apenas indiretamente;
Seu elemento determinante e que a diferencia das demais atividades estatais
o modus operandi, e no a finalidade, j que o Estado sempre busca a
satisfao das necessidades pblicas;
Guarda relao ntima com o princpio da subsidiariedade, j que o Estado,
em vez de realizar as atividades faltantes diretamente, estimula-as;
Possui carter transitrio, para se evitar o protecionismo indefinido, e
heterogneo, a fim de melhor atender as necessidades pblicas;
Deve ser prevista mediante lei, de forma clara e concreta, e ser dotada de
impessoalidade, para garantia do princpio da isonomia;
Enquanto atividade administrativa, tambm est sujeita ao dever de
observncia aos princpios que regem a Administrao Pblica (art. 37,
caput, CR/88).
So essas as principais caractersticas verificadas a partir da decomposio dos
conceitos de fomento, devendo ser lembrado por este autor que a evoluo dos conceitos deve
acompanhar a evoluo da sociedade, donde restar a definio exata da atividade de estmulo
do Estado um verdadeiro work in progress, assunto sobre o qual o aplicador do Direito nunca
deve se acomodar, tampouco se deixar influenciar por correntes que subestimem o real
potencial do fomento ao ser comparado com as demais atividades estatais (VASCONCELOS,
2006).
Por fim, a partir da presente sistematizao das caractersticas da atividade de fomento,
no se pode deixar de almejar, seguindo o exemplo do insigne Floriano de Azevedo Marques
Neto (2010, p. 9), que os profissionais do Direito se dediquem cada vez mais ao estudo e
desenvolvimento desse tipo de interveno estatal na economia, alertando-se o Poder Pblico
para a sua viabilidade e importncia jurdica enquanto [...] mais uma possvel forma de
satisfao do interesse pblico.

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