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O Papel das
Polticas Pblicas no
Desenvolvimento Local e na
Transformao da Realidade
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Polticas Pblicas - O Papel das Polticas Pblicas 2002 - AATR-BA
1. Introduo
Vamos indicar alguns elementos do conceito, delimitar sua abrangncia em termos de esfera de
poder poltico (nvel federal, estadual, municipal) e de contedo temtico (poltica econmica, social
sade, educao, assistncia social etc.).
Procura-se tambm entender o processo que vai de sua formulao avaliao dos resultados e
como os movimentos populares podem dele participar, seja para tentar influir nas polticas j em vigor,
seja para apresentar alternativas que possam atender aos interesses da maioria da populao.
Para interferir diretamente nesse processo, sobretudo no nvel local, procura-se identificar as pos-
sibilidades e espaos existentes, as dificuldades e limites da atual prtica, as contradies do projeto de
municipalizao e descentralizao e as indicaes de caminhos para se construir propostas articuladas
de polticas de desenvolvimento integrado e sustentvel.
2.1- Elementos
Elaborar uma poltica pblica significa definir quem decide o qu, quando, com que conseqn-
cias e para quem. So definies relacionadas com a natureza do regime poltico em que se vive, com
o grau de organizao da sociedade civil e com a cultura poltica vigente. Nesse sentido, cabe distinguir
Polticas Pblicas de Polticas Governamentais. Nem sempre polticas governamentais so pbli-
cas, embora sejam estatais. Para serem pblicas, preciso considerar a quem se destinam os resulta-
dos ou benefcios, e se o seu processo de elaborao submetido ao debate pblico.
A presena cada vez mais ativa da sociedade civil nas questes de interesse geral, torna a
publicizao fundamental. As polticas pblicas tratam de recursos pblicos diretamente ou atravs de
renncia fiscal (isenes), ou de regular relaes que envolvem interesses pblicos. Elas se realizam
num campo extremamente contraditrio onde se entrecruzam interesses e vises de mundo conflitantes
e onde os limites entre pblico e privado so de difcil demarcao. Da a necessidade do debate pbli-
co, da transparncia, da sua elaborao em espaos pblicos e no nos gabinetes governamentais.
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2.2 - Objetivos
Visam ampliar e efetivar direitos de cidadania, tambm gestados nas lutas sociais e que passam
a ser reconhecidos institucionalmente.
Ainda outras so necessrias para regular conflitos entre os diversos atores sociais que, mesmo
hegemnicos, tm contradies de interesses que no se resolvem por si mesmas ou pelo mercado e
necessitam de mediao.
importante considerar alguns tipos de polticas, para que se possa definir o tipo de atuao
que se pode ter frente a sua formulao e implementao. Vrios critrios podem ser utilizados.
Quanto aos impactos que podem causar aos beneficirios, ou ao seu papel nas relaes sociais:
a) distributivas visam distribuir benefcios individuais; costumam ser instrumentalizadas pelo
clientelismo;
b) redistributivas visam redistribuir recursos entre os grupos sociais: buscando creta eqidade, reti-
ram recursos de um grupo para beneficiar outros, o que provoca conflitos;
c) regulatria visam definir regras e procedimentos que regulem comportamento dos atores para
atender interesses gerais da sociedade; no visariam benefcios imediatos para qualquer grupo.
Com a predominncia do neoliberalismo, o carter das polticas se modifica. Uma poltica pblica
requer a interveno do Estado em vrias reas de atuao dos indivduos e, para o neoliberalismo, o
equilbrio social resultante do livre funcionamento do mercado, com um mnimo de ao do Estado.
Deve existir o mnimo de regulamentao possvel, as polticas distributivas devem compensar
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desequilbrios mais graves e, portanto, passam a ter o carter cada vez mais seletivo e no universalizante;
as polticas redistributivas no so toleradas, por que atentam contra a liberdade do mercado e podem
incentivar o parasitismo social.
A viso liberal ope-se universalidade dos benefcios de uma poltica social. Para ela, as
desigualdades sociais so resultado de decises individuais, cabendo poltica social um papel residual
no ajuste de seus efeitos.
Na viso social-democrata, concebem-se os benefcios sociais como proteo aos mais fracos,
como compensao aos desajustes da supremacia do capital, o que, ao mesmo tempo, garante sua
reproduo e legitimao; as polticas pblicas tm o papel regulador das relaes econmico-sociais,
so constitudos fundos pblicos para serem utilizados em investimentos em reas estratgicas para o
desenvolvimento e em programas sociais. Essa concepo foi traduzida no sistema do chamado Estado
de Bem Estar Social, cujo aparato cresceu muito, levando a uma relativa distribuio de renda e ao
reconhecimento de uma srie de direitos sociais, mas tambm a um controle poltico burocrtico da
vida dos cidados, considerados como objetos, como meros consumidores de bens pblicos. A partir
dos anos 70, esse modelo entra em crise devido s mudanas no processo de acumulao, com novas
tecnologias, novos padres de relaes de trabalho, provocando o esgotamento das possibilidades de
atendimento s necessidades crescentes da populao, o burocratismo, a ineficincia do aparelho go-
vernamental.
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Mediaes Institucionais as polticas pblicas traduzem mediaes entre interesses e valores dos
diversos atores que se defrontam em espaos pblicos para negociar solues para o conjunto da
sociedade ou determinados grupos sociais.
Na sociedade civil tambm h uma diversidade de interesses e de vises que precisa ser debatida,
confrontada, negociada, buscando-se um consenso mnimo. Essa formulao hoje se torna complexa
devido fragmentao das organizaes, apesar de algumas iniciativas de articulao em alguns setores.
Alguns elementos de contedo e de processo na estruturao das polticas pblicas j esto claros, tais
como: sustentabilidade, democratizao, eficcia, transparncia, participao, qualidade de vida. Esses
elementos precisam ser traduzidos contudo em parmetros objetivos, para que possam nortear a elabo-
rao, implementao e avaliao das polticas propostas.
Para uma participao efetiva e eficaz da sociedade civil, alguns momentos podem ser
identificados e precisam ser devidamente acompanhados:
b) Identificao de experincias bem sucedidas nos vrios campos, sua sistematizao e anlise de
custos e resultados, tendo em vista possibilidades de ampliao de escalas e criao de novas
alternativas;
c) Debate pblico e mobilizao da sociedade civil em torno das alternativas mais entre os atores;
d) Deciso e definio em torno de alternativas; competncias das diversas esferas pblicas envol-
vidas, dos recursos e estratgias de implementao, cronogramas, parmetros de avaliao;
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Para a maioria dos analistas, s h mudanas no contedo e na metodologia das polticas pblicas
com mudanas nas elites polticas, na composio do poder poltico. certo que mudanas mais subs-
tantivas s podem ocorrer quando efetivamente se muda a composio do poder, mas pode-se obter
conquistas sociais atravs da mobilizao social, da ao coletiva, sobretudo quando esta passa a ter
um contedo de proposio, de debate pblico de alternativas e no de mera crtica. Para isso,
necessrio que as proposies sejam legitimadas por um amplo consenso e que tenham uma abrangncia
maior que os interesses corporativos ou setoriais.
Essa a realidade do atual processo social em que a sociedade civil, articulada em suas organiza-
es representativas em espaos pblicos, passa a exercer um papel poltico amplo de construir alterna-
tivas nos vrios campos de atuao do Estado e de oferec-las ao debate pblico, coparticipando,
inclusive, na sua implementao e gesto.
H, hoje, no pas, uma srie de experincias desenvolvidas por ONGs e organizaes de base que
podem servir de referncia para a elaborao de propostas e alternativas de polticas pblicas.
Vrios canais institucionais podem ser utilizados para esse debate, desde os Conselhos de Gesto,
at espaos autnomos j em funcionamento ou a serem criados em reas especficas. Deve-se tambm
usar alguns mecanismos, de natureza administrativa, judicial ou parlamentar, criados a partir da Cons-
tituio de 88, para exercer, junto ao Estado, um papel mais ativo e propositivo, inclusive de controle
e avaliao de aes negociadas.
Os prefeitos, na maioria dos municpios com base poltico-eleitoral nas elites proprietrias, no
assumem os riscos de uma poltica tributria mais realista. A poltica econmica neoliberal acentua os
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impactos sobre o emprego, a renda e as condies de vida nos municpios. Os municpios, at ento
alheios s questes econmicas, vem-se pressionados a realizar programas de gerao de renda e
emprego. Nem assim, eles decidiram-se a qualquer iniciativa na questo agrcola ou rural, apesar de a
maioria deles terem sua sustentao econmica nesse setor.
O municpio pode, ainda, regular matrias conforme peculiaridades locais, ou, em caso de omisso
de outra esfera, no sendo competncia exclusiva, preencher a lacuna.
Nas reas tradicionalmente objeto de polticas pblicas, como assistncia social, meio ambiente,
habitao, saneamento, produo agro-pecuria, abastecimento alimentar, educao, sade, o munic-
pio tem competncia comum com a Unio e o Estado, a ser exercida com a cooperao dessas esferas
de poder, pela transferncia de recursos, ou pela cooperao tcnica. At hoje no regulamentadas, as
fronteiras entre as esferas de poder permanecem indefinidas, resultando na superposio de atividades.
Importante lembrar que o captulo da Ordem Social da Constituio assegura, de forma clara, a parti-
cipao da comunidade e a gesto democrtica.
A administrao dos municpios fica ainda mais precria com o desmonte, nos ltimos anos, de
agncias tcnicas federais e estaduais que lhe prestavam assistncia. Na poltica neoliberal, a
descentralizao , principalmente, a transferncia da responsabilidade da execuo e custeio de polti-
cas para a famlia e a sociedade. Em paralelo, mantm-se a transferncia de subvenes sociais para
entidades indicadas, com critrios poltico-eleitorais, por parlamentares ou outras instncias do poder,
pulverizando recursos sem priorizar as necessidades da populao.
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6.3.1 Sade
O SUS vive hoje srios impasses. No tem uma coordenao que garanta equidade no
atendimento a municpios to heterogneos. Na prtica, prevalece a lgica privada: os setores privados
recebem recursos para atender setores sociais no carentes e, alm disso, o sistema de remunerao dos
servios base de fatura permite a corrupo e o descaso com custo e qualidade de servios. A poltica
de reduo dos gastos leva deteriorao cada vez maior do atendimento populao carente.
Apesar de sua fragilidade, a existncia de mais de 3 mil Conselhos Municipais de Sade indica
a possibilidade de uma ao mais ofensiva e conseqente diante da situao.
6.3.2 Educao
A indefinio de competncias entre os poderes tem levado os municpios a atuar nos vrios
nveis, embora a permanncia da centralizao de recursos contribua para a oferta de ensino inadequado
ou de baixa qualidade.
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e) efetiva implementao do Plano de Valorizao do Magistrio, cujos recursos devem ser controlados
por um Conselho especfico.
A esfera federal permanece alheia habitao e questo urbana. H algumas iniciativas localizadas.
A Constituio Federal cria alguns instrumentos para viabilizar a definio explcita da competncia
municipal:
a) obrigatoriedade do Plano Diretor para cidades com populao superior a 20 mil habitantes;
b) exigncia de adequada utilizao e aproveitamento do solo urbano;
c) concesso do uso de terrenos;
d) usocapio urbano
A Constituio reconhece como direito a Seguridade Social, que inclui a Assistncia Social, a
Sade e a Previdncia Social, com iguais diretrizes de universalidade, equidade e gesto democrtica.
A Previdncia uma poltica universal: estende-se a todos, indistintamente, desde que seus
contribuintes.
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A lei de poltica agrcola (8.171 de 17.01.91), do ponto de vista formal, define os princpios
fundamentais, objetivos e competncias institucionais, prev recursos, estabelece aes e instrumentos.
A lei enfatiza a questo econmica (produtividade, incremento produo, regularidade de
abastecimento), enquanto a Constituio tem por referncia a funo social da propriedade. Equiparar
estas duas dimenses, em nossa estrutura agrria, significa uma opo pelo produtivismo e pela
tecnificao, independente de seus impactos sociais e ambientais.
A lei descentraliza a execuo dos servios de apoio ao setor rural, mas centraliza a elaborao
da poltica de desenvolvimento rural, prevendo aes de abrangncia ampla, como planejamento, crdito,
mecanizao ou infra-estrutura. Apesar da existncia de um Conselho Nacional, as aes so da
responsabilidade do Ministrio, com diminuta interferncia do Conselho. Quanto aos recursos, prev-
se um Fundo Nacional de Desenvolvimento Rural, sem nenhuma determinao de repasse a municpios
ou controle do Conselho.
A agenda da questo agrcola e agrria, impe, alem da reivindicao pela posse da terra, as questes
de habitao, transporte e alimentao. Torna-se urgente, ento, diante das especificidades locais e
regionais, uma poltica agrcola de base municipal, que se desenharia a partir de alguns eixos:
Apesar dos avanos, fruto da luta do trabalhador rural, persistem obstculos burocrticos,
jurdicos, econmicos e polticos, inclusive constitucionais, efetivao da reforma agrria.
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punido com confisco de terra. A funo social da propriedade definida muito mais em termos
econmicos - produtividade e eficincia, do que em termos sociais e ambientais, tratados de maneira
genrica.
A questo do crdito fundirio para a agricultura familiar levou o Governo a lanar o BANCO DA
TERRA, que apresenta srios problemas, como:
A proposta de substituir as desapropriaes para reforma agrria pela compra;
O alto custo do financiamento;
A ausncia da participao da sociedade na elaborao e gesto.
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