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Créditos Orçamentários .......................................................................................................................................... 27
Créditos Adicionais .................................................................................................................................................. 27
Observações a respeito da imposição do orçamento ................................................................................................. 27
Orçamento: Conceito e Funções ................................................................................................................................. 28
Elaboração e Aprovação de Leis Orçamentárias ......................................................................................................... 28
Tipos de Orçamento .................................................................................................................................................... 28
Plano Plurianual (PPA) ............................................................................................................................................ 28
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) .................................................................................................................... 28
Lei Orçamentária Anual .......................................................................................................................................... 29
Execução Orçamentária e Contingenciamento: Interação Legislativo-‐Executivo ...................................................... 29
Aula VIII: Corrupção (09/05/2011) ...................................................................................................................... 30
4 Formas de Ingresso na Política................................................................................................................................. 30
O Príncipe, Maquiavel ................................................................................................................................................. 30
Foucault: A Verdade e as Formas Jurídicas ................................................................................................................. 30
Licitações e Corrupção ................................................................................................................................................ 31
Subvenção (Lei nº 4320/64) ........................................................................................................................................ 31
Aula IX: Fiscalização Financeira e Orçamentária (16/05/2011) ............................................................................. 32
Conceito (CF/88, Art. 170) .......................................................................................................................................... 32
Por que fiscalizar? ....................................................................................................................................................... 32
Objeto ......................................................................................................................................................................... 32
Aspectos objetivos ...................................................................................................................................................... 32
Modalidades ............................................................................................................................................................... 32
Formas de controle ..................................................................................................................................................... 33
Tipos de Controle ........................................................................................................................................................ 33
LRF (LC 101/2000) ....................................................................................................................................................... 33
Notas extras ................................................................................................................................................................ 34
Aula X: Precatórios (23/05/2011) ....................................................................................................................... 35
Conceito ...................................................................................................................................................................... 35
Disciplina Constitucional ............................................................................................................................................. 35
Ordem de Pagamento ................................................................................................................................................. 35
Obrigações de pequeno valor ..................................................................................................................................... 35
Cessão a terceiros & compensação ............................................................................................................................ 35
Aula XI: Crédito Público/ Dívida Pública (30/05/2011) ......................................................................................... 37
Conceito ...................................................................................................................................................................... 37
Natureza ...................................................................................................................................................................... 37
Papel do Senado.......................................................................................................................................................... 37
Divida Externa ............................................................................................................................................................. 37
Critério da Moeda ................................................................................................................................................... 37
Critério do Local de Assinatura da Contratação ..................................................................................................... 37
Domicílio do Credor ................................................................................................................................................. 37
FMI .......................................................................................................................................................................... 37
Brasil ........................................................................................................................................................................ 38
Cenário Internacional .............................................................................................................................................. 38
Extinção ....................................................................................................................................................................... 38
Limites ......................................................................................................................................................................... 39
Aula XII: Lei de Responsabilidade Fiscal ʹ Lei Complementar 101/2000 (06/06/2011) .......................................... 40
Notas introdutórias ..................................................................................................................................................... 40
Três pilares da LRF ...................................................................................................................................................... 40
Responsabilidade = agir responsável ...................................................................................................................... 40
Responsividade ........................................................................................................................................................ 40
Responsabilização e sanção .................................................................................................................................... 41
Seminário I: Ciência das Finanças, Direito Financeiro e Direito Tributário (03/03/2011) ....................................... 44
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 44
Ciência das Finanças ............................................................................................................................................... 44
Direito Financeiro .................................................................................................................................................... 44
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 44
WƷďůŝĐŽs^͘WƌŝǀĂĚŽїWƌĂĕĂs^͘:ĂƌĚŝŵ ................................................................................................................. 44
Direito Financeiro VS. Direito Tributário ................................................................................................................. 44
Valor VS. Validade ................................................................................................................................................... 44
Texto 3 ........................................................................................................................................................................ 45
Seminário II: Normas Gerais de Direito Financeiro e a Lei de Responsabilidade Fiscal ʹ Os limites da despesa com
pessoal (11/03/2011) ......................................................................................................................................... 46
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 46
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 47
CF/88: ...................................................................................................................................................................... 47
LC nº 101 de 4 de maio de 2000 (LRF) ..................................................................................................................... 47
Lei do Plano Plurianual ............................................................................................................................................ 47
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) .................................................................................................................... 47
Lei Orçamentária Anual (LOA): ............................................................................................................................... 47
Renúncia de Receitas: ............................................................................................................................................. 47
Texto 3 ........................................................................................................................................................................ 48
Seminário III: Receitas Não-‐Tributárias (18/03/2011) .......................................................................................... 49
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 49
Compensação Financeira Pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) .............................................................. 49
Aspectos Constitucionais e Legais da CFEM ............................................................................................................ 49
Natureza Jurídica da CFEM ..................................................................................................................................... 49
Aspectos Federativos da partição da CFEM ............................................................................................................ 50
Competência Concorrente e o Direito de Fiscalizar................................................................................................. 51
Exercício da Competência Concorrente e a Proporcionalidade .............................................................................. 51
Prazo Prescricional para a Cobrança da CFEM ....................................................................................................... 51
Conclusão ................................................................................................................................................................ 52
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 52
Seminário IV: Federalismo Fiscal e Partilha de Receitas Não-‐Tributárias (25/03/2011) ......................................... 54
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 54
Dos fatos ................................................................................................................................................................. 54
Acórdão recorrido ʹ Juiz Omar Tognolo .................................................................................................................. 54
MP ʹ Subprocurador-‐geral João Batista de Almeida .............................................................................................. 55
Voto ......................................................................................................................................................................... 55
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 55
Lei 12.276/10 ʹ a cessão onerosa ........................................................................................................................... 55
Lei 12.276/10 ʹ o impacto no RJ ............................................................................................................................. 55
Violação de CF/88, art. 20, §1º ʹ Compensação financeira .................................................................................... 56
Violação de CF/88, art. 177, §2º ʹ Regime de exploração ...................................................................................... 56
Violação ao princípio federativo ............................................................................................................................. 56
Texto 3 ........................................................................................................................................................................ 57
Competência ........................................................................................................................................................... 57
Patrimônio Público: Bens Públicos .......................................................................................................................... 57
Bens do Patrimônio da União: CF, art. 20 ............................................................................................................... 57
Águas Públicas, Energia Elétrica e Partilha em sua exploração.............................................................................. 57
Partilha da produção mineral ................................................................................................................................. 58
Seminário V: Renúncia de Receita e Guerra Fiscal (01/04/2011) .......................................................................... 59
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 59
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 61
STF -‐ RE572.762/SC ................................................................................................................................................. 62
Competência Tributária: ......................................................................................................................................... 62
Decisão do STF: RE 572.762/SC ............................................................................................................................... 62
Seminário VI: Despesas Sigilosas e o Direito a Verdade (08/04/2011) .................................................................. 64
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 64
Seminário VII: Orçamento Público e Precatórios Judiciários (15/04/2011) ........................................................... 66
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 66
Precatórios: noções introdutórias ........................................................................................................................... 66
Emenda Constitucional nº 62/2009 ........................................................................................................................ 66
Críticas à EC ............................................................................................................................................................. 66
Competências do Chefe do Tribunal........................................................................................................................ 67
Créditos Constituídos por Sentença Judicial ............................................................................................................ 67
Atualização Monetária ............................................................................................................................................ 67
Seqüestro de Verbas Públicas ................................................................................................................................. 67
Formas Indiretas de Extinção de Precatórios .......................................................................................................... 68
Outras Considerações a respeito dos Precatórios após a EC 62/2009 .................................................................... 68
Precatórios: emendas impregnadas de inconstitucionalidades .............................................................................. 69
Contas Especiais ...................................................................................................................................................... 70
O Pagamento dos Precatórios ................................................................................................................................. 71
Leilão ....................................................................................................................................................................... 71
Responsabilidade do Chefe do Poder Executivo ...................................................................................................... 71
Retenção de Repasses Constitucionais ................................................................................................................... 71
Duração do Regime Especial ................................................................................................................................... 72
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 72
Voto ʹ Marco Aurélio .............................................................................................................................................. 72
Voto ʹ Gilmar Mendes ............................................................................................................................................ 72
Voto ʹ Celso de Mello .............................................................................................................................................. 73
Ata ........................................................................................................................................................................... 73
Texto 3 ........................................................................................................................................................................ 73
Texto 4 ........................................................................................................................................................................ 74
Seminário VIII: Orçamento Participativo (29/04/2011) ........................................................................................ 75
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 75
Redemocratização na América Latina e Leste Europeu (1980): agenda comum e resultados diferentes .............. 75
Experiências participativas no Regime Militar ........................................................................................................ 75
Importância também de proceder com o ajuste fiscal: reforma tributária da CF88 em 1993 ............................... 75
O que é o OP? .......................................................................................................................................................... 75
Representação Política ............................................................................................................................................ 76
OP em PoA e BH ...................................................................................................................................................... 76
Como a literatura interpreta o OP? ......................................................................................................................... 76
WĂƌƚŝĐŝƉĂĕĆŽ͗sŽnjs^͘͞ŵƉŽĚĞƌĂŵĞŶƚŽ͟ ............................................................................................................... 77
OP como forma de inverter prioridades: ................................................................................................................. 77
Debates: .................................................................................................................................................................. 78
͞ŵƉŽĚĞƌĂŵĞŶƚŽ͟ĚŽƐƉŽďƌĞƐ ................................................................................................................................ 78
K͞ĞŵƉŽĚĞƌĂŵĞŶƚŽ͟ĚŽƐĚĞƐŽƌŐĂŶŝnjĂĚŽƐ .............................................................................................................. 78
Vontade política ...................................................................................................................................................... 78
Aumento das receitas locais ................................................................................................................................... 78
Aumento da representação política ........................................................................................................................ 78
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 78
Texto 3 ........................................................................................................................................................................ 79
Exemplo de Florianópolis ........................................................................................................................................ 79
Princípios Orçamentários ........................................................................................................................................ 79
Texto 4 ........................................................................................................................................................................ 80
Fundamentação constitucional: .............................................................................................................................. 80
Problemas ............................................................................................................................................................... 80
Texto 5 ........................................................................................................................................................................ 80
Texto 6 ........................................................................................................................................................................ 80
Seminário IX: Decisões Judiciais e Orçamento Público (06/05/2011) .................................................................... 82
Seminário X: Fiscalização Financeira e Orçamentária. Tribunal de Contas. (13/05/2011) ...................................... 83
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 83
Relatório .................................................................................................................................................................. 83
Voto ʹ Min. Carlos Velloso (relator) ........................................................................................................................ 83
Extrato da ata ......................................................................................................................................................... 84
Voto vista ʹ Min. Ilmar Galvão................................................................................................................................ 84
Confirmação de voto ............................................................................................................................................... 84
Voto ʹ Min. Nelson Jobim ....................................................................................................................................... 85
Retificação de voto ʹ Min. Maurício Corrêa ........................................................................................................... 85
Explicação ʹ Min. Carlos Velloso ............................................................................................................................. 85
Voto ʹ Min. Sepúlveda Pertence ............................................................................................................................. 85
Retificação de voto ʹ Min. Sydney Sanches ............................................................................................................ 85
Voto ʹ Min. Néri da Silveira .................................................................................................................................... 85
Voto ʹ Min. Moreira Alves ...................................................................................................................................... 85
Voto ʹ Min. Marco Aurélio (presidente).................................................................................................................. 86
Extrato de ata.......................................................................................................................................................... 86
Textos 2, 3 e 4 ............................................................................................................................................................. 86
Seminário XI: Responsabilidade Financeira ʹ Aspectos Sancionadores do Direito Financeiro (20/05/2011) ........... 87
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 87
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 87
Texto 3 ........................................................................................................................................................................ 87
Conceito de Responsabilidade Financeira ............................................................................................................... 87
Tipos: ....................................................................................................................................................................... 88
Pressupostos da Responsabilidade Financeira: ....................................................................................................... 88
Texto 4 ........................................................................................................................................................................ 89
Texto 5 ........................................................................................................................................................................ 89
Seminário XII: Endividamento Público e Equilíbrio Federativo (27/05/2011) ........................................................ 90
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 90
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 92
Seminário XIII: Direito Financeiro ʹ Justiça e Democracia .................................................................................... 93
Texto 1 ........................................................................................................................................................................ 93
Democratização do gasto público ........................................................................................................................... 93
Texto 2 ........................................................................................................................................................................ 98
Textos 3, 4 e 5 ............................................................................................................................................................. 98
Noções Introdutórias ....................................................................................................................................... 100
As necessidades públicas e a atividade financeira do Estado ................................................................................... 100
Necessidade pública .............................................................................................................................................. 100
Atividade financeira .............................................................................................................................................. 100
Ciência das Finanças e Direito Financeiro ................................................................................................................. 100
Ciência das Finanças ............................................................................................................................................. 100
Direito Financeiro .................................................................................................................................................. 101
Normas Gerais de Direito Financeiro ........................................................................................................................ 101
Capítulo 9: Receita Pública ............................................................................................................................... 102
Capítulo 10: Receitas Públicas Tributárias: ........................................................................................................ 104
Capítulo 11: Teoria dos Preços .......................................................................................................................... 108
Capítulo 12: Receitas Públicas não Tributárias .................................................................................................. 109
Capítulo 13: Receitas Provenientes de Minerais e Energia Elétrica ..................................................................... 112
Capítulo 15: Despesa Pública ............................................................................................................................ 116
Mecanismos de Controle da Despesa Pública .......................................................................................................... 116
Políticas Públicas ....................................................................................................................................................... 117
O direito de exigir o cumprimento do dever constitucional ..................................................................................... 117
Princípios do Direito Financeiro ................................................................................................................................ 117
Contingenciamento de Despesas .............................................................................................................................. 118
Subvenções ............................................................................................................................................................... 118
Desvio de Recursos, Corrupção e Improbidade. ....................................................................................................... 119
Precatórios ................................................................................................................................................................ 119
A Despesa Pública e a Lei de Responsabilidade Fiscal .............................................................................................. 121
Capítulo 18: Orçamento ................................................................................................................................... 122
Conceito clássico: .................................................................................................................................................. 122
Conceito atual: ...................................................................................................................................................... 122
Evolução do conceito de orçamento ..................................................................................................................... 122
Controvérsias sobre a natureza jurídica do orçamento ............................................................................................ 122
Concepção moderna de orçamento ......................................................................................................................... 123
Noção moderna de gasto público dentro do orçamento ......................................................................................... 123
Os princípios administrativos e o art. 37 da CF ......................................................................................................... 124
Sistema de controle externo do orçamento ............................................................................................................. 124
Princípios orçamentários .......................................................................................................................................... 124
As leis orçamentárias (art. 165, CF) .......................................................................................................................... 125
O plano plurianual (art. 165 CF, § 1º) ................................................................................................................... 125
A lei de diretrizes orçamentárias ʹ LDO (art. 165, § 2º; alterada pela LC 101/2000) .......................................... 126
O orçamento anual ʹ LOA (fiscal, de investimento e da seguridade social). (art. 165, § 5º, I) ............................. 126
A lei complementar financeira (art. 165, § 9º, I da CF) ......................................................................................... 127
A tramitação legislativa ............................................................................................................................................. 127
Iniciativa ................................................................................................................................................................ 127
Mensagem aditiva ..................................................................................................................................................... 127
Comissão mista ..................................................................................................................................................... 127
Emendas ................................................................................................................................................................ 128
A não devolução do projeto no prazo ou sua rejeição total ou parcial .................................................................... 128
Vedações orçamentárias ........................................................................................................................................... 128
Recursos dos três Poderes ........................................................................................................................................ 128
Despesa com pessoal ................................................................................................................................................ 129
O orçamento e o tributo nele não previsto ........................................................................................................... 129
O direito ao auxílio ou subvenção (matéria analisada no capítulo 20)/ Relatório ................................................... 129
Norma constitucional transitória .............................................................................................................................. 129
Desvinculação da receita da União. A liberdade outorgada, por lei, ao Chefe do Executivo ................................... 129
O orçamento participativo ........................................................................................................................................ 129
Problemas e divergências doutrinárias a respeito do orçamento ............................................................................ 129
Orçamento de competência e de caixa e os resíduos passivos ............................................................................. 129
Cobrança de tributos não previstos na lei orçamentária anual ............................................................................ 130
Alteração da lei orçamentária no curso do exercício (já abordado) ..................................................................... 130
Iniciativa popular .................................................................................................................................................. 130
Orçamento base zero ............................................................................................................................................ 130
Orçamento funcional. PPBS................................................................................................................................... 130
Capítulo 21: Fiscalização Financeira e Orçamentária.......................................................................................... 131
Tipos de Fiscalização ................................................................................................................................................. 131
Entidades da Administração ..................................................................................................................................... 131
Princípios ................................................................................................................................................................... 131
Participação dos Poderes Legislativo e Judiciário ..................................................................................................... 131
Tipos de controle ...................................................................................................................................................... 131
Controle interno .................................................................................................................................................... 131
Controle externo .................................................................................................................................................... 132
Capítulo 22: Responsabilidade fiscal (Lei de Responsabilidade Fiscal ʹ LC 101/2000) .......................................... 133
Generalidades ........................................................................................................................................................... 133
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe ........................................................................................................ 133
A LRF se apoia em 4 eixos ......................................................................................................................................... 133
Conceitos operacionais: ............................................................................................................................................ 134
Lei de Diretrizes Orçamentárias (Art. 4º) .............................................................................................................. 134
Lei Orçamentária Anual (Art. 5º) .......................................................................................................................... 135
Execução Orçamentária e Cumprimento das Metas (Art. 8º a 10) ....................................................................... 136
Previsão da Arrecadação (Art. 11 a 13) ................................................................................................................ 137
Renúncia de Receita (Art. 14) ................................................................................................................................ 137
Geração da Despesa (Art. 15 e 16) ........................................................................................................................ 138
Despesa Obrigatória de Caráter Continuado (Art. 17) .......................................................................................... 138
Despesas com Pessoal (Art. 18 a 20) ..................................................................................................................... 139
Controle da Despesa Total com Pessoal (Art. 21 a 23) ......................................................................................... 141
Despesas com a Seguridade Social (Art. 24) ......................................................................................................... 142
Transferências Voluntárias (Art. 25) ..................................................................................................................... 142
Destinação dos Recursos Públicos para o Setor Privado (Art. 26 a 28) ................................................................. 143
Dívida e Endividamento (Art. 29) .......................................................................................................................... 143
Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito (Art. 30) ........................................................................... 143
Recondução da Dívida aos Limites (Art. 31) .......................................................................................................... 144
Contratação das Operações de Crédito (Art. 32 e 33) .......................................................................................... 144
Vedações de Operações de Crédito (Art. 34 a 37) ................................................................................................. 145
Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (Art. 38) ......................................................... 145
Garantia (Art. 40) .................................................................................................................................................. 145
Restos a Pagar (Art. 42) ........................................................................................................................................ 146
Disponibilidades de Caixa (Art. 43) ....................................................................................................................... 146
Preservação do Patrimônio Público (Art. 44 a 46) ................................................................................................ 146
Transparência da Gestão Fiscal (Art. 48 e 49) ...................................................................................................... 146
Da Escrituração e Consolidação das Contas (Art. 50 e 51) ................................................................................... 147
Relatório Resumido da Execução Orçamentária (Art. 52 e 53) ............................................................................. 147
Relatório de Gestão Fiscal (Art. 54 e 55) ............................................................................................................... 148
Prestações de Contas (Art. 56 a 58) ...................................................................................................................... 149
Fiscalização da Gestão Fiscal (Art. 59) .................................................................................................................. 149
Disposições Finais e Transitórias (Art. 60 a 75) ..................................................................................................... 150
Capítulo 27: Empréstimos públicos ................................................................................................................... 152
Introdução ................................................................................................................................................................. 152
Natureza jurídica ....................................................................................................................................................... 152
Empréstimos compulsórios ....................................................................................................................................... 152
Figura contratual ....................................................................................................................................................... 153
Disciplina constitucional do crédito .......................................................................................................................... 153
Nulidade do contrato ................................................................................................................................................ 154
Repúdio ................................................................................................................................................................. 154
Contribuições patrióticas ...................................................................................................................................... 154
Classificação do crédito ......................................................................................................................................... 154
O crédito estadual, o municipal e o do Distrito Federal e a intervenção federal e estadual ................................... 155
Garantias ................................................................................................................................................................... 156
Controle, fiscalização e prestação de contas ............................................................................................................ 156
Extinção ..................................................................................................................................................................... 156
Execução ................................................................................................................................................................... 157
Capítulo 28: Dívida pública e operações de crédito ........................................................................................... 158
Dívida externa e interna. O FMI. ............................................................................................................................... 158
Breve histórico da dívida brasileira ........................................................................................................................... 159
Interlúdio (= intermédio) conceitual: dívida pública consolidada e dívida pública mobiliária e flutuante .............. 159
Princípios gerais de direito incidentes sobre os débitos externos ........................................................................... 160
Requisitos e limites da operação externa de natureza financeira ............................................................................ 160
Operações de crédito interno ................................................................................................................................... 162
Dos limites globais para o montante da dívida pública ............................................................................................ 163
Autorizações para operações externas ..................................................................................................................... 163
Diretrizes gerais para consolidação e reescalonamento das dívidas dos entes federativos e dos entes estatais ... 164
Limites para prestação de garantias da União para operações de crédito externo e interno. O problema nos
Estados e Municípios ................................................................................................................................................ 164
Limites globais e condições para o montante da dívida mobiliaria de Estados, Distrito Federal e Municípios ....... 165
Operações de crédito por antecipação de receita orçamentária .......................................................................... 165
Lei complementar ..................................................................................................................................................... 165
Eficácia dos títulos públicos como garantia de débitos. Títulos emitidos há longo tempo e sua validade.
Possibilidade de penhora de seu valor ..................................................................................................................... 165
Parte 1
Aulas
14
Aula I: Íon e o Orçamento Participativo (28/02/2011)
Íon
-‐ Obra de EURÍPEDES.
-‐ Mistura de deuses com os atores.
-‐ Apresentada por Hermes. Narração das dificuldades que Íon ia enfrentar
-‐ Apolo estupra Creúza (humana) e tem um filho (Íon).
-‐ O filho foi levado para o Oráculo de Delfos e lá foi criado, sem conhecer os pais.
-‐ Creúza dada em casamento ao rei de Atenas, mas não conseguem ter filhos.
-‐ Eles vão ao oráculo por não terem um filho. Lá, Creúza encontra ao seu filho (sem saber que o é) e conta-‐lhe a
história, omitindo a verdade.
-‐ O rei de Atenas é informado que Íon é seu filho e decide que ele irá sucedê-‐lo. Creúza (ainda na ignorância sobre
seu filho) rejeita a decisão do marido e envenena o seu vinho.
-‐ Ele conta a todos a verdade e, suspeitando que ela pudesse tentar qualquer coisa, dá o vinho aos pombos, que
morrem. Íon se revolta e ao buscar Creúza, ambos encontram Atenas, a qual revela a verdade aos dois.
O governante deve mentir, pode mentir ou dizer a verdade? Nem sempre a verdade pode ser dita.
16
Aula II: Necessidades Públicas (14/03/2011)
Alcebíades
-‐ Discussão de PLATÃO sobre a natureza humana.
-‐ Alcebíades era um general jovem e bonito por quem Sócrates se apaixonou.
x Era comum o relacionamento de velhos com jovens (até se tornarem púberes).
-‐ Alcebíades tornou-‐se general em Atenas ї Nesse diálogo, Sócrates faz uma indagação dura questionando o
preparo de Alcebíades para administrar Atenas.
-‐ Alcebíades reconhece a falta de preparo. Sócrates vai prepará-‐lo.
-‐ Não adianta querer administrar a cidade sem saber. Administradores têm de conhecer a si próprios para geren-‐
ciar o Estado.
Notas Introdutórias
-‐ ͞ũƵƐƚŝĕĂŶĆŽĠŽƵƚƌĂĐŽŝƐĂƐĞŶĆŽĂĐŽŶǀĞŶŝġŶĐŝĂĚŽŵĂŝƐĨŽƌƚĞ͟.
x Os mais fortes irão liberar recursos para os mais fracos?
-‐ Tributos:
x Função fiscal: captar dinheiro do povo para atender às necessidades públicas.
x Função extrafiscal: instrumento de redistribuição de receita.
-‐ O que são necessidades públicas? Atribuição que, por disposição legal ou constitucional, é delegada a determi-‐
nado órgão público.
x Ex: CF/88, Art. 21, X͗͞ŽŵƉĞƚĞăhŶŝĆŽ͗;͘͘͘Ϳyʹ manter o serviço posƚĂůĞŽĐŽƌƌĞŝŽĂĠƌĞŽŶĂĐŝŽŶĂů͘͟
x Escolha do Constituinte ʹ devido ao órgão formador de que emanam, tais escolhas têm para o Estado o
caráter de dever, não podendo ele se esquivar de seu cumprimento.
-‐ Entes federativos: Estados, DF e municípios?
x Município integra a federação? Depende.
Sim: União, estados e municípios.
Não: não têm representação frente à União; Estados são representados no Senado.
x Estados ї CF/88, Art. 25: Competências subsidiárias à União.
17
Aula III: Pacto Social e Tributação; Ciência das Finanças e Direito Financeiro (21/03/2011)
Questões iniciais
-‐ Direito de exigir direitos ou não?
-‐ Direito é uma benesse do Estado?
-‐ Atual ї Combate ao Estado (ex: Egito, Líbia, etc.).
-‐ Quais são os deveres do cidadão?
-‐ Hoje se fala muito em direitos ї CF/88, Art. 5º.
Tributação
-‐ Houve pacto social? Na ótica de conflito (tribo VS. tribo), houve a prevalência do mais forte, a imposição de re-‐
gras ї Tributação.
-‐ Tributo = obrigação de entregar dinheiro ao Estado.
x Dinheiro: fixação de alíquota.
x Alíquota: percentual que incide sobre a base de cálculo.
x Base de Cálculo ї Ex: para o IR, a base de cálculo é a renda.
-‐ ALEXANDRE MAGNO: propunha acordos com os povos antes de guerrear ʹ tributos (gado, combatentes, mulheres,
metais, etc.) em troca de não agressão.
3
ENRIQUEZ, Eugene. Da Horda ao Estado -‐ Psicanálise e vínculo social. 2ª ed. São Paulo: Zahar, 1990. O autor é Professor Titular
da Universidade de Paris IV (Sorbonne).
4
Versão disponível na DFD: JOHN RAWLS, Uma teoria da justiça, trad.: Jussara Simões (orig.: A theory of justice), 3ª ed., São Pau-‐
lo, Martins Fontes, 2008.
5
Ainda que o conteúdo esteja correto, vale complementar. JOHN RAWLS foi um filósofo do Direito americano; ainda que bastante
liberal, a ponto de sua filosofia receber de RICHARD ROCK a alcunha de "a própria expressão do American Way of Life", foi um
ativo militante na luta por medidas afirmativas para negros nos anos 60. O véu da ignorância é um mitologema jurídico criado
por ele para se assemelhar ao estado de natureza contratualista; é uma espécie de momento em que a sociedade está razoa-‐
velmente formada, mas ainda não desenvolveu o Direito. Nesse momento, os primeiros legisladores ʹ que na nossa tradição
chamamos "constituintes" ʹ podem escolher entre dois princípios, o da igual liberdade, segundo o qual todos os indivíduos
devem ter acesso, da maneira mais ampla e igual possível, às liberdades fundamentais; e o da diferença, segundo o qual certas
desigualdades na sociedade são moralmente aceitáveis se contribuírem, ao mesmo tempo, com o grupo desfavorecido e com o
bem-‐estar geral. Se seguidos corretamente, a justiça fica num patamar mediano entre a igualdade perfeita e a liberdade total.
18
x
No caso de conquista (ex: Pérsia, atual Irã), Alexandre Magno tomou para si todas as riquezas ї Despo-‐
jos de guerra (vistos como impostos).
-‐ Egito: faraó arrecadava 1/5 da produção anual para suprir períodos de escassez.
-‐ Régis compartilha da teoria da dominação ї Guerra e imposição de uma ordem jurídica ї Direito do mais forte
(Platão).
x Imposição ї ͞KŚŽŵĞŵĠŽůŽďŽĚŽŚŽŵĞŵ͘͟
-‐ Marx ї Infraestrutura econômica condiciona a superestrutura (ex: Direito) ї Remissão à Marx para afirmar que
a dominação tem fundamentação no interesse econômico.
-‐ Contratador ї Particular que recebia o direito do Estado de recolher tributos (muito comum no Brasil Colônia);
x Santo do Pau-‐Oco ї Instrumento de sonegação.
x Hoje, há a autodeclaração do tributo (ex: IR).
-‐ CÍCERO6 ї Distribuição de recursos deve dar mais importância para a construção de muralhas, aquedotos, docas
ї Segurança ї Necessidade pública.
6
Em Dos deveres (orig.: De officiis);
19
Aula IV: Receitas Originárias do Estado (04/04/2011)
Notas Introdutórias
-‐ As receitas dividem-‐se em:
x Originárias: do patrimônio público ʹ relações de Direito Privado, como uma empresa estatal.
x Derivadas: do bolso dos contribuintes ʹ ex: tributos e sanções.
x Transferidas: arrecadadas por um ente e repassadas a outro.
Recursos Originários
-‐ Não advém do constrangimento dos contribuintes, mas do patrimônio público. Decorre da propriedade dos bens
do Estado.
x Pode ocorrer privatização (transferência para particulares) ї Pode-‐se privatizar quase tudo, menos o
núcleo, as funções (atividades públicas).
x Pode ser feito pelo próprio Estado.
20
Petróleo
-‐ Quem descobre o petróleo pode explorá-‐lo.
-‐ Mudanças:
x Antes: sistema de concessão: quem descobria, explorava, investia e pertencia a ele. Depois, pagava ao
Estado conforme o estabelecido.
x Hoje: nova lei nº 12351/10. Sistema de partilha: o Estado dá o direito de concessão (explorar, extrair e
investir), pois pela CF88 todo o produto mineral do subsolo é propriedade do Estado; o máximo que se
faz é pagar uma porcentagem ao explorador e ao dono do terreno, a título de compensação. Com rela-‐
ção aos estados e municípios, tal compensação é dada através da CFEM (SEMINÁRIO 4).
x Observação: os contratos feitos aos moldes antigos permanecem assim. Trata-‐se de um ato jurídico per-‐
feito. Até poderia haver alterações, mas o Estado estaria sob pena de indenizar o explorador.
-‐ Entidades relacionadas com a extração petrolífera:
x Ministério de Minas e Energia ї Política do petróleo.
x ANP ї Fiscalização.
x Petrobrás ї Participa de todas as explorações de petróleo.
x Petrosal ї Controla contratos do pré-‐sal.
-‐ Fundo social soberano: fundo de natureza contábil e financeira, ligado à presidência da República, direcionado
às hipóteses previstas em lei (educação, saúde, adaptação às mudanças climáticas, entre outros). Tal fundo ad-‐
vém da exploração do Pré-‐Sal; trata-‐se de um bônus de assinatura (espécie de entrada que os exploradores dão,
parte dos royalties).
x Há outro fundo soberano para suportar abalos na economia.
Tributo
-‐ Princípio da legalidade ї Deve constar lei que determine quanto, como e quando foi criado, sua utilização, etc.
-‐ Só pode ser cobrado no exercício seguinte a sua alteração ou aumento.
22
Aula V: Teoria Geral do Gasto Público (11/04/2011)
Alguns Pensadores
-‐ ARISTÓTELES ї Política: cuida do Estado, do governo.
-‐ Mercantilismo ї Estado controlador.
-‐ Fisiocratas ї Liberalismo.
-‐ FOUCAULT ї Neoliberalismo (hoje)
x O Estado tem o rigor de um controle ї Abandono do laissez faire.
Políticas Públicas
-‐ Estado prestando atividades.
-‐ Receitas obtidas pelo Estado estão destinadas ao atendimento das finalidades traçadas na CF. Essas finalidades
demandam recursos, que devem ser racionalmente gastos pelo poder público. Régis cita e defende a focalização
das políticas públicas em contraposição à universalização.
-‐ ͞ĞƐĐŽŵƉĂƐƐŽĞŶƚƌĞĂƐŶĞĐĞƐƐŝĚĂĚĞƐƉƷďůŝĐĂƐĞĂĨŝŶŝƚƵĚĞĚĂƐƌĞĐĞŝƚĂƐŝŵƉƁĞĂƚŽŵĂĚĂĚĞĚĞĐŝƐĆŽƉŽůşƚŝĐĂ͘͟Ăş
surgem as políticas públicas, voltadas à efetivação de direitos pela população, visando ao gasto responsável.
-‐ Problemas das despesas públicas.
Despesas Públicas
-‐ A decisão do gasto é uma decisão política.
-‐ Princípio da legalidade:
x Apenas a lei pode prever um gasto (lei orçamentária ou créditos especiais/complementares) ou uma
possibilidade de gasto (orçamento).
-‐ Capacidade contributiva ї Princípio do Direito Tributário que pressupõe a capacidade de contribuir do contri-‐
buinte pela quantidade de bens que ele possui.
x Ex: quem mora nos Jardins pode pagar mais do que aquele que mora na periferia.
x Quem tem maior capacidade contributiva precisa menos da atividade do Estado (pode pagar escola, tem
carro blindado, pode pagar por serviço de segurança privado, tem plano de saúde, etc.).
x Quem tem menor capacidade contributiva precisa de mais da atividade do Estado. É a essa parcela da
população que destina-‐se a maior parte das políticas públicas.
-‐ CF/88, Art. 212 ї Despesa vinculada: massa de recursos destinada à educação, ou seja, o Estado é obrigado a
gastar a verba determinada para a educação, a qual foi considerada principal pelo constituinte originário7.
7
Observar que a vinculação de despesa é vedada na maioria dos casos. A vinculação de recursos para educação e para a presta-‐
ção de garantias de financiamento por antecipação da receita (art.167, IV) com relação à saúde (EC 29/2000) e pagamento de
23
-‐ CF/88, Art. 167, IV; 196; 198 ї A saúde também se tornou receita vinculada do Estado.
-‐ Classificação:
x Despesas correntes ї Permanentes.
x Despesas extraordinárias.
-‐ Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ї Impõe rigor ao gasto público.
x Requisitos para que haja o gasto.
x Nenhum ente da federação pode gastar mais de 60% com pessoal (funcionários públicos), sobram 40%
para investir.
-‐ Princípio da Eficiência do Gasto Público (CF/88, Art. 37): o Estado tem que ser eficiente nos gastos públicos.
débito para a com a União (EC 42/2003) são exceções. A vinculação excessiva prejudicaria a liberdade de gastos serem realiza-‐
dos de acordo com a necessidades do Estado, que variam com o decorrer do tempo.
24
Aula VI: O Orçamento e a Felicidade (25/04/2011)
-‐ O orçamento seria uma forma de encontrar a felicidade;
-‐ ZYGMUND BAUMANN ї Diz que a crise econômica dos EUA não leva à felicidade subjetiva dos indivíduos ї No
mundo de hoje, o consumo é o prazer.
x Coisificação das esferas da vida social.
x Volatilidade daquilo que se deseja ї As coisas se tornam ultrapassadas e obsoletas muito rapidamente.
-‐ Sempre há o confronto entre interesses pessoais e comuns.
x Consumo é irracional.
x Não se tem mais a felicidade por si só. Tem-‐se a busca pela felicidade e tal busca é permanente ї Isso é
um problema, principalmente na sociedade de consumo (sempre se quer mais).
-‐ Busca permanente de felicidade deve ser dada pelo Estado ї 'ĞƌĞŶĐŝĂŵĞŶƚŽĚĞ͞ĨĞůŝĐŝĚĂĚĞƐ͟Ğ͞ƚƌŝƐƚĞnjĂƐ͟ƉĞůŽ
orçamento.
x EUA ї Constituição diz respeito à busca da felicidade ї Norma posta.
x Brasil (últimos governos) ї Assistencialismo ї ͞ŽůƐa-‐ĞƐĐŽůĂ͕͟ ͞ŽůƐa-‐ĨĂŵşůŝĂ͘͟
x Alemanha ї ͞/ŵƉŽƐƚŽŶĞŐĂƚŝǀŽ͘͟
x Cuba ї Prevalência do aspecto social em detrimento da liberdade.
x Tunísia, Egito, Líbia, Síria ї Confronto de alegrias (buscar a liberdade) e tristezas (não ter liberdade).
-‐ Orçamento só surge com um regime de representação, não havendo sentido em citá-‐lo em contexto de regime
autoritário, no qual governante não dá satisfação aos seus subordinados.
x Surgiu com a Magna Carta, de 1215:
João-‐sem-‐Terra obrigado a não instituir impostos sem a autorização do Conselho Comum (em-‐
brião do Parlamento, a Casa dos Lordes) ї Surgimento do Princípio da Legalidade Tributária ї
Art. 17.
-‐ Budget Speech: prestação de contas no parlamento ї Surgimento da figura do orçamento na Inglaterra.
-‐ Orçamento é de cunho político:
x Investimento ї Ex: estradas ї Pode gerar acidentes e demandar mais atendimento médico, etc.
x Social ї Ex: hospitais, entre outros.
x BAUMANN ї Crescimento do PNB não leva necessariamente a felicidade da população.
-‐ O orçamento também tem os cunhos jurídico, econômico e técnico.
x Atende aos meios formais.
x Compatível com o dinheiro disponível.
-‐ Diferenças etárias ї Gerações diferentes compartilhando a mesma época geram confrontos ї Um governante
mais novo pode gerar insatisfações dos velhos.
x O orçamento traz para o mundo jurídico aquilo que prevalecer nos confrontos internos.
-‐ O orçamento é uma peça que abrange 3 leis:
x Plano Plurianual (duração de 4 anos) ї Lei de 20/30 artigos que abrange ideias, plano de governo. , para
vários exercícios financeiros. Estabelece as diretrizes e metas para as despesas de capital8 e para aos
programas de duração continuada.
x Lei de Diretrizes Orçamentárias ї Em aproximadamente 100 artigos, tal lei disciplina o exercício finan-‐
ceiro seguinte, com alterações na legislação tributária.
x Lei Orçamentária Anual ї Especificação daquilo que consta na lei de diretrizes orçamentárias.
Ex: se na lei de diretrizes orçamentárias determinou-‐se a criação de 100 creches, na LOA deter-‐
mina-‐se onde e como elas serão construídas.
8
Despesas de capital: a) Investimento (dotações para planejamento e execução de obras, aumento do capital de empresas sem
caráter comercial ou financeiro) ; b) Inversões financeiras: aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização, operações
bancárias, seguros, etc.; c) Transferências de capital: investimentos ou inversões para outras pessoas de direito público.
25
-‐ Fábula das Abelhas ї Desenvolvimento pode ser estimulado pela vaidade, pela guerra, entre outros valores
menos nobres ʹ isso não significa que eles devem ser incentivados pelo Poder Público.
26
Aula VII: Orçamento Público (CF/88, Arts. 165 e seguintes) (02/05/2011)
Créditos Orçamentários
-‐ Lei Orçamentária = previsão de arrecadação + planejamento dos gastos.
x É anual: o exercício financeiro começa com o ano no calendário.
x Forma mais comum de se obter autorização para o gasto público.
x Todo ente federativo precisa ter a sua lei orçamentária.
Créditos Adicionais
-‐ O que ocorre quando há a necessidade de um gasto antes do final do exercício e a elaboração de um novo orça-‐
mento?
x Ex: epidemia, catástrofe natural, etc.
x Para isso, há o mecanismo de Créditos Adicionais a partir do qual o governo tem a anuência de gastar al-‐
go que não está previsto no orçamento.
-‐ Três tipos:
x 1) Suplementares: já há a autorização para esse gasto, mas a verba disponibilizada é insuficiente.
x 2) Especiais: para um gasto novo, não previsto em lei orçamentária anterior ou sem dotação orçamentá-‐
ria específica.
Deve-‐se fazer o pedido a Câmara (liberação do Legislativo). Se não autorizado, o governo pode
esperar o próximo exercício financeiro, ou então não gastar. Não há alternativa.
Ex: Fórmula Indy
9 WƌĞǀŝƐĆŽĚĞŐĂƐƚŽƉĂƌĂƌĞĐĂƉĞĂƌĂ͞ƉŝƐƚĂ͟ĂŶƚĞƌŝŽƌŵĞŶƚĞĂƉƌŽǀĂ͕ŵĂƐŶĆŽŚĄĂƉƌĞǀŝƐĆŽ
de recuperação do asfalto após a prova.
x 3) Extraordinárias: créditos autorizados por Medida Provisória ї A CF/88 autoriza esse tipo de crédito
adicional nos casos de despesas imprevisíveis, necessárias e urgentes.
A idéia de crédito adicional extraordinário é apenas para algo urgente. Se puder esperar, basta
pedir ao legislativo a aprovação de crédito adicional especial.
Ex: epidemia de doença nova, Ministério da Saúde tem que produzir uma vacina nova.
Existem muitos casos abusivos; ex: em 2010 a aprovação de crédito adicional extraordinário des-‐
tinado ao PAC, enquanto tais gastos deveriam estar presentes no orçamento (previsão). Além do
mais, essa verba poderia ser pedida por crédito adicional especial. Outro caso de abuso é a a-‐
provação de crédito via MP para enviar o astronauta brasileiro para o espaço.
Existem gastos extraordinários que são constitucionais, como as enchentes em RS e SC.
Nos casos de gastos sem autorização, o TCU pune. Ele pode punir tanto instituições e entes,
quanto pessoas. Na prática, infelizmente, nota-‐se que tais punições são muito raras.
28
am, no máximo, ocorre uma crise de governabilidade. No Sistema Parlamentarista, o primeiro ministro
precisa do apoio do Legislativo (parlamento). Caso contrário, o Chefe do executivo cai.
29
Aula VIII: Corrupção (09/05/2011)
O Príncipe, Maquiavel
-‐ A obra O Príncipe, de MAQUIAVEL9, representa a ruptura do pensamento político daqueles que pensavam idealis-‐
ticamente (como PLATÃO10, em A República; THOMAS MORUS11, em Utopia; SANTO AGOSTINHO12; entre outros).
-‐ ͞KƉƌşŶĐŝƉĞƚĞŵƋƵĞƚĞƌĂƐĂďĞĚŽƌŝĂĚĞƵŵĂƌĂƉŽƐĂĞĂĨŽƌĕĂĚĞƵŵůĞĆŽ͟ƉĂƌĂƐĞŵŽƐƚƌĂƌƚĞŵŝĚŽĞ͕ĂŽŵĞƐŵŽ
tempo, ser hábil.
x Ele pode controlar por amor (generosidade) quando puder; quando não der, ele deve ser forte. Neste
caso, ele pode corromper sem ter pudores, porque ele não pode perder o trono para não sacrificar seu
povo ї ͞KƐĨŝŶƐũƵƐƚŝĨŝĐĂŵŽƐŵĞŝŽƐ͘͟
x KƉƌşŶĐŝƉĞĚĞǀĞƐĞƌŚĄďŝůƉĂƌĂŶĆŽƐĞƌ͞ůĞĆŽ͟ĚĞŵĂŝƐ e provocar a revolta de seu povo, nem ser amado
demais a ponto de ser negligenciado.
x Ex: Kéron (centauro) que deu todos os ensinamentos a Ulisses.
9
NICOLAU MAQUIAVEL (1469-‐1527): a renovação do homem não apenas em sua individualidade, mas também na sua vida em co-‐
munidade; por meio da investigação histórica, Maquiavel chega à forma original a que a comunidade deve retornar, que á a
república livre, como nos primeiros tempos da nação romana. Realismo político: as considerações sobre justiça ou moral não
importam -‐ é necessário se ater à ͞ǀĞƌĚĂĚĞĞĨĞƚŝǀĂĚĂƐĐŽŝƐĂƐ͗͟ƐĞƉĂƌĂĕĆŽĞŶƚƌĞ͞ƐĞƌ͟Ğ͞ĚĞǀĞƌƐĞƌ͘͟ΗKƐĨŝŶƐũƵƐƚŝĨŝĐĂŵŽƐŵĞi-‐
os": quando for preciso, o príncipe deve lançar mão da dissimulação e da violência para resistir e mudar o curso dos aconteci-‐
mentos. O príncipe ideal deve ser ao mesmo tempo amado e temido, o que é muito difícil de conseguir, devendo então fazer a
ĞƐĐŽůŚĂŵĂŝƐĨƵŶĐŝŽŶĂůƉĂƌĂŽŐŽǀĞƌŶŽĞĨŝĐĂnjĚŽƐƚĂĚŽ͘͞ƉŽůşƚŝĐĂƉĞůĂƉŽůşƚŝĐĂ͗͟ĂŝŶǀĞƐƚŝŐĂĕĆŽƉŽůşƚŝĐĂƚĞŶĚĞĂƐĞĂĨĂƐƚĂr do
pensamento especulativo, ético e religioso, assumindo como cânon metodológico o princípio da especificidade do seu próprio
objeto; estudo condicionado não por princípios válidos em outros âmbitos, mas que podem ser impostos à investigação política.
10
PLATÃO (c. 428-‐347 a. C.): usava um método dialético, que possibilitava que o conhecimento teórico se autofundamentasse e
ƉƌŽĐůĂŵĂƐƐĞ ƐƵĂ ǀĂůŝĚĂĚĞ ƵŶŝĐĂŵĞŶƚĞ ƉĞůĂ ĨŽƌĕĂ ĚĞ ƐƵĂƐ ĚĞŵŽŶƐƚƌĂĕƁĞƐ͘ ůĂ ƐĞ ĚŝǀŝĚŝƌŝĂ Ğŵ ĚƵĂƐ͗ ͞ĚŝĂůĠƚŝĐĂ ĂƐĐĞŶĚĞŶƚĞ͟ ;ĚŽ
ŵƵŶĚŽĚĂŝŶũƵƐƚŝĕĂĂŽĞŵͿĞ͞ĚŝĂůĠƚŝĐĂĚĞƐĐĞŶĚĞŶƚĞ͟;ĚĞ volta ao mundo da injustiça). Para ele, o mundo real, que é supra-‐
sensível ou inteligível, existe de forma anterior e mais efetiva do que o mundo sensível. Disso decorre uma porção bastante bela
de sua filosofia: conhecer seria reconhecer, lembrar-‐se das idéias que foram contempladas pela alma, mas esquecidas por causa
do apego do corpo às coisas sensíveis; a alma reconheceria as idéias porque participaria do mundo inteligível: como as idéias,
ela seria imaterial, incorpórea e impalpável.
11
THOMAS MORUS (1478-‐1535): Utopia: lugar onde não há propriedade privada nem injustiças ou perseguições, especialmente a
religiosa; crítica à situação vivida pela Inglaterra: o contraste entre a riqueza e a corrupção, de um lado, e a escassez e a pobreza,
de outro. Para Morus, bastaria seguir a sã razão e as mais elementares leis da natureza, que estão em perfeita harmonia com a
razão, para acabar com os males que afligem a sociedade.
12
SANTO AGOSTINHO (354-‐430): Fez parte da patrística, a filosofia dos padres, que representa o esforço de munir a fé de argumen-‐
tos racionais. Dentre outras sistematizações: o tempo não está no movimento, mas sim, na alma -‐ na memória (passado), na
intuição (presente) e na espera (futuro); o mal é a deficiência ou privação do Bem, que provém de Deus. Uma de suas principais
ĐŽŶƐƚƌƵĕƁĞƐĨŽŝĂ͞ŝĚĂĚĞĞůĞƐƚĞ͟;ĐŽŶũƵŶƚŽĚŽƐŚŽŵĞŶƐƋƵĞǀŝǀĞŵƉĂƌĂĞƵƐ͕ĐŽŶĚĞŶĂĚŽƐăĞƚĞƌŶĂƐĂůǀĂĕĆŽͿ͕ŽƉŽƐƚĂă͞ŝĚa-‐
ĚĞdĞƌƌĞŶĂ͟;ĂĚŽƐŚŽŵĞŶƐƋƵĞǀŝǀĞŵƐĞŐƵŶĚŽŽƐŚŽŵĞŶƐ͖ĐŝĚĂĚĆŽƐĚĞƐƚŝŶĂĚŽƐăĚĂŶĂĕĆŽĞƚĞƌŶĂͿ͘ZĠŐŝƐĂƉŽŶƚa que os pró-‐
prios homens teriam destruído a Cidade Celeste, mas não argumentou de forma mais profunda.
30
x Estatização do dano: o dano não é só entre os indivíduos, mas entre o indivíduo e o Estado. Daí nasce a
infração e a atividade do Estado de resolver conflitos.
Licitações e Corrupção
-‐ O Direito Financeiro lida com editais prévios.
-‐ Em um contexto de corrupção, muitas licitações são combinadas previamente.
-‐ Em contratos de subempreitada também há muita corrupção.
31
Aula IX: Fiscalização Financeira e Orçamentária (16/05/2011)
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e re-‐
núncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em no-‐
me desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
-‐ Fiscalização ї Todos os gestores de dinheiro público estão sujeitos à fiscalização.
x Controle Externo ї Congresso Nacional.
Função do deputado ї Representante da sociedade.
x Controle Interno ї Pelos próprios poderes.
Objeto
-‐ Finanças públicas: dinheiro público (gasto).
-‐ Orçamento: leis orçamentárias.
-‐ Subvenções: despesa pública.
-‐ Renúncia de receitas: receitas.
-‐ Empréstimos públicos.
-‐ Bens públicos.
Aspectos objetivos
-‐ Legalidade: verificação dos requisitos necessários para que a despesa pudesse ocorrer.
-‐ Economicidade: de acordo com a realidade dos padrões econômicos vigentes (contra superfaturamento e negli-‐
gência).
-‐ Legitimidade: real atendimento das necessidades públicas ʹ admite exame de mérito.
x Ex: asfaltamento de uma avenida que dá acesso a um loteamento de alto padrão ao invés do asfalta-‐
mento de um bairro periférico (o que de fato está previsto no orçamento) porque a obra realizada vai de
acordo com os interesses de lideranças locais não é legítimo.
Modalidades
-‐ Contábil: Documentação de gastos financeiros administrativos ї Mera contabilização de despesas.
-‐ Financeira: Finanças propriamente ditas. É a entrada e a saída de dinheiro de uma conta pública.
-‐ Orçamentária: Toda arrecadação está prevista no orçamento e a despesa está fixada no orçamento (autoriza-‐
ção) ї Adequação da despesa pública com a previsão orçamentária.
32
-‐ Operacional: Sistemática interna de fazer uma compra, obediência aos meios legais de liberação de verbas (a
constatação de necessidade , a licitação, o recebimento, o pagamento, etc.)
-‐ Patrimonial: Patrimônio do Estado, cuidar para que ele não pereça.
33
Controladoria
Geral da União
Poder Executivo
Ministério
Público
Tribunal de
Contas da União
Poder Legislativo
Controle Interno
-‐
-‐ Controladoria Geral da União ї Portal da Transparência.
-‐ O TCU fiscaliza financeiramente os poderes executivo, legislativo e judiciário, e também o Ministério Público.
Notas extras
-‐ Lei de Improbidade Administrativa13.
-‐ Crime contra as finanças públicas (CP).
-‐ Somente São Paulo e Rio de Janeiro (cidades) têm tribunais de contas próprios, a CF viola a criação de outros.
-‐ Responsabilização do agente público (prevista nos artigos 70 a 74 da CF) estipula regras de conduta que visam
coibir e sancionar.
x TC de forma administrativa.
x Poder judiciário aplicando as leis vigentes.
x MP defendendo a cidadania.
13
Lei 8.428/92. Pune três principais tipos de conduta: enriquecimento ilícito, dano ao Erário e atos que atentem contra os prin-‐
cípios da Administração Pública. Dentre as sanções cominadas estão a perda dos direitos políticos, a perda da função pública
desempenhada pelo agente, o ressarcimento do dano e a proibição de contratar com o poder público; mais do que as modalida-‐
des variadas, a severidade das penas chama bastante a atenção. Um de seus aspectos curiosos é que a ação de improbidade
tramita, simultaneamente, nas três esferas básicas do Direito: Civil, Penal e Administrativa; isso é como que consenso na doutri-‐
na, mas há discordância de alguns penalistas, que consideram o fato um bis in idem. Apesar de, em tese, ser considerada uma
verdadeira arma contra a corrupção, a própria doutrina ʹ auxiliada pela jurisprudência ʹ criou uma figura excepcional: a impro-‐
bidade administrativa de bagatela, que envolve pequenos valores e conseqüente diminuição da punição. De fato, dada a severi-‐
dade das penas, é justo que se busque maior proporcionalidade; infelizmente, tal figura já foi utilizada, em função da indetermi-‐
nação de seu conceito, como tática de defesa em vários casos de vultosas somas retiradas do Erário.
34
Aula X: Precatórios (23/05/2011)
Conceito
-‐ Tecnicamente, é um ofício/documento emitido na situação de existência de uma dívida do poder público quando
condenado em definitivo pelo juiz, dando o direito ao indivíduo de receber uma indenização ou outra situação.
-‐ O juiz manda o ofício para o presidente do Tribunal e esse determina o ao poder público a inserção do precatório
na folha de pagamento, mas não pode executar a dívida de imediato.
Disciplina Constitucional
-‐ Art. 100, CF.
-‐ Arts. 33, 78 e 97, ADCT.
-‐ EC 62 ї Mudanças no Art. 100, CF e 97, ADCT.
-‐ 5 ADIns pendentes.
36
Aula XI: Crédito Público/ Dívida Pública (30/05/2011)
Conceito
-‐ Montante de dinheiro tomado emprestado que gera uma obrigação de devolver/restituir ї Gera obrigação no
passivo concomitante a entrada de dinheiro (direito de recebimento).
-‐ Não se trata de uma receita pública: é mera entrada14, mas deve constar no orçamento (princ. da previsão legal).
x A devolução deve ser feita, não importa o prazo de devolução.
x Se o dinheiro não precisar ser devolvido, trata-‐se de uma doação.
-‐ Na economia, o termo dívida pública é mais comum, no Direito usa-‐se tanto crédito público (mais técnico) quan-‐
to dívida pública (ex: LRF).
-‐ Análise do custo de oportunidade ї Remuneração pelo empréstimo.
-‐ Dependendo da confiança que o credor deposita no governo postam-‐se as condições do empréstimo ї Remu-‐
neração pelo risco (elemento de confiança).
x DŽƌĂƚſƌŝĂ͗͞ƐĞŝƋƵĞĚĞǀŽ͕ƉĂŐŽƋƵĂŶƚŽƉƵĚĞƌ͟ї Influencia o elemento de confiança.
Ex: Brasil, Argentina (década de 2000).
Natureza
-‐ Empréstimo é uma contratação ї Acordo de vontades
Divida Externa
FMI
-‐ FMI é uma espécie de clube; para fazer parte, deve-‐se investir nele; em momentos de crise, o fundo oferece
ajuda de curto prazo aos membros.
14
Régis fala em "movimento de caixa", valores que entram já com o propósito de serem restituídos.
37
-‐ A concessão de empréstimos pelo FMI é dada mediante garantias/ contrapartidas:
x Redução do gasto público ї Gera impopularidade.
x Aumento da tributação ї Aumento de receitas.
-‐ Hoje, o Brasil é credor no FMI (suas dívidas são inferiores aos empréstimos).
-‐ Os EUA têm a maior quota de participação no fundo.
Brasil
-‐ Brasil (década de 1990) ї Controle de gastos públicos ї Redução de desperdícios ї LRF (LC 101/2000).
x A imposição do FMI fortaleceu o Brasil na própria instituição ї Contenção do endividamento brasileiro
(legado importante) ї 40% do PIB do Brasil (R$ 1,5 tri) ї Dívida essencialmente interna (típico de paí-‐
ses mais desenvolvidos) ї R$ 85 bi é a dívida externa.
Tecnicamente a dívida externa do Brasil se extinguiu ї Saldo positivo, mas em muitas situações
não é favorável quita-‐la.
x LRF ї Cópia de uma lei da Nova Zelândia (Fiscal Responsability Act).
Peculiaridades na NZ = vícios na LRF.
9 Parlamentarismo (negociação orçamentária entre Executivo e Legislativo).
9 Estado Unitário (concentração de poderes na União).
Cenário Internacional
-‐ Zona do Euro ї Média de endividamento 80% do PIB ї Sinais de turbulência.
x Caso dos PIGs ї Portugal, Irlanda e Grécia ї Situação de desespero, à beira da moratória.
Brasil emprestou dinheiro a Portugal.
FMI e países europeus estão socorrendo a Grécia.
9 Não se sabe o tamanho da dívida ї Não há controle central (ex: Secretaria do Tesouro
Nacional) ї Como o Brasil há 30 anos atrás.
Irlanda (Tigre Celta) ї Crescimento vertiginoso (para padrões europeus nas últimas décadas),
mas dado por empréstimos de países ricos ї Inglaterra e Alemanha principalmente.
9 Não foi desenvolvimento de longo prazo ї Infra-‐estrutura.
x Espanha e Itália também estão em crise, atenuadas diante dos PIGs porque tratam-‐se de economias
mais fortes.
-‐ Japão ї Endividamento de 188% do PIB (previsão de 230%).
x Poupança interna muito grande.
x Bancos nacionais confiam no governo.
Extinção
-‐ Pagamento
-‐ Compensação
-‐ Repúdio ї Não reconhecimento da dívida
x Ocorre geralmente após revoluções políticas.
x Ex: Governo revolucionário da URSS negou a dívida do Czar.
-‐ Bancarrota ї Não há como pagar.
x EUA ї Determinados municípios podem quebrar (esgotamento das finanças).
Extinção administrativa do dinheiro ї Tudo que resta do município extinto passa ao município
vizinho.
x Brasil ї Continua devendo, não há quebra.
Intervenção e renegociação.
União chega a dar dinheiro.
x Difere-‐se da Moratória ї Negociação, postergação do pagamento.
38
-‐ Pode haver invasão militar quando há a recusa de pagamento de divida pública?
x Doutrina Drago (Argentina, início do século XX) ї No Direito Público Internacional, não há a admissão de
ŝŶƚĞƌǀĞŶĕĆŽŵŝůŝƚĂƌͬĂƌŵĂĚĂƉĂƌĂŽ͞ĐĂůŽƚĞ͟15.
Limites
-‐ Segundo papel do Senado Federal ї Fixação de limites para a dívida públicaї Resoluções: 40, 43 e 48.
-‐ LRF ї Traz os critérios de limitação do endividamento público.
-‐ Controle inclusive na concessão de garantias.
-‐ Problema: entes desrespeitam os limites ї Interesses políticos ї Sanções: responsabilização dos governantes,
vedação a transferências voluntárias, etc.
15
Possibilidades de uso de força entre Estados estão basicamente restritas à legítima defesa (art. 51, Carta da ONU) e à autori-‐
zação do Conselho de Segurança da ONU em casos de ameaça à segurança e paz mundial (art. 42, ibidem) segundo o DIP.
39
Aula XII: Lei de Responsabilidade Fiscal Ȃ Lei Complementar 101/2000 (06/06/2011)
Notas introdutórias
-‐ Previsão constitucional de elaboração dessa lei complementar.
-‐ Lei moralizadora da gestão pública.
x Momento jurídico importante ї Nova concepção de Estado.
Estado bilateral ї Estado para servir a sociedade ї Cooperação para a garantia dos direitos
fundamentais das pessoas.
9 Essa relação bilateral é processualizada.
9 Nova concepção do Direito Administrativo ї Boa governança pública.
A sociedade passa a ter um papel proativo.
Diferente do Estado que se impõe diante da sociedade ї Imperativo.
x Planejamento, eficiência, transparência, limitação de gastos e endividamento.
-‐ A LRF foi uma imposição do FMI ї Código de boas condutas fiscais e manual de boa saúde fiscal para os países
que necessitavam de socorro do FMI.
x Brasil tinha uma dívida externa em processo de contenção: necessidade de recursos do FMI, que exigiu a
lei como condição.
x Inspirada na lei da Nova Zelândia (common law, Parlamentarismo e unitarismo) com algumas modifica-‐
ções ї Algumas incoerências.
Responsividade
-‐ Indica a responsabilidade (no sentido de obrigação) de agir seguindo os seguintes quesitos:
-‐ Transparência.
-‐ Dever de prestar contas.
x CF/88, Art. 70 ї Sujeição à fiscalização do agente público ao órgão competente quanto à fiscalização.
x LRF, Art. 48 ї Dever de prestar contas (concepção diferente à sujeição, inclui também o dever de pres-‐
tar contas diretamente à sociedade) ї Ex: Portal da transparência na Internet, SIAF, SISCONV, etc.
16
"O princípio da eficiência veio a lume como cânone constitucional da administração pública mediante a Emenda Constitucio-‐
nal 19/98, em resposta às mudanças encampadas no texto constitucional a partir da Emenda Constitucional 5/95, especialmen-‐
te, com referência à ordem econômica e político-‐administrativa, [...]. As transformações sucediam para uma chamada reforma
gerencial do estado, pretendendo extinguir a chamada administração burocrática e incentivar a descentralização, por intermé-‐
dio de parcerias com a iniciativa privada, valorizando a competência e a eficiência na prestação do serviço público. O cerne da
aplicação do princípio da eficiência reside no fato de o Estado deixar de ser o prestador de serviços e passar a figurar na reta-‐
guarda, com o fomento das privatizações, concessões, franquias e contratos de gestão e de parceria, e ao mesmo tempo não
permitir que os particulares, que assumirem funções públicas, o façam cometendo os mesmos vícios e prejuízos já conhecidos".
(BAHENA, Kele Cristiani Diogo. O princípio da moralidade administrativa e seu controle pela lei de improbidade. Curitiba: Juruá,
2004. p. 94). Os outros princípios da Administração Pública são, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.
40
Princípio da publicidade anteriormente era a publicação no Diário Oficial, hoje é dar conheci-‐
mento efetivo ao público.
-‐ Mecanismos de fiscalização e controle.
-‐ Paralelo com o conceito de accountability.
Responsabilização e sanção
-‐ LRF ї Conjunto volumoso de princípios e regras, principalmente regras de conduta, que obrigam o agente pú-‐
blico agir de determinada maneira.
x Isso é apenas uma sugestão de conduta? Não, o administrador público está obrigado a agir da maneira
que a LRF prescreve. Para que a LRF tivesse eficácia, era importante que ela impusesse sanções (Teoria
das Normas de KELSEN).
-‐ Tipos de sanção:
x Política:
Lei da Improbidade Administrativa ї Perda do cargo público e vedação à eleição a novo cargo
público por determinado período de tempo (impeachment).
x Administrativas:
Ex: Vedação de recebimento de transferências voluntárias quando o gasto com pessoal superar
60% do orçamento.
Ex 2: TCU ї Multa ї Vai para o Estado (dinheiro volta para a administração, trata-‐se de título
executivo extrajudicial, executado pela Procuradoria do Estado).
Ex 3: exoneração do cargo público, perda do cargo público.
x Cível:
Ex: Ação Civil Pública ї Obrigação de restituição de dano ao erário público.
Ex 2: Ação Civil Pública ї Multa (vai para um fundo de reparação de direitos difusos).
x Penal ї JAIL!17
Consta no CP.
-‐ LRF, Art. 73 ї Instrumentos legais de sanção do administrador público irresponsável.
-‐ Na prática, a LRF está em processo de consolidação ї Apenas 3 mandatos de prefeito sob a égide da LRF.
x Dificuldades de responsabilizar o agente público ї Série de recursos18.
17
"Nada impede a instauração de processos nas três instâncias, administrativa, civil e criminal. As penalidades cabíveis na esfera
administrativa são apenas as previstas nos Estatutos dos Servidores. [...] Não se pode enquadrar a improbidade administrativa
como ilícito puramente administrativo. [...] Reforça a idéia de natureza civil e política das medidas sancionatórias o fato de po-‐
derem ser aplicadas a particulares, sobre os quais a Administração Pública não poderia exercer poder disciplinar. [...] o ato de
improbidade, em si, não constitui crime, mas pode corresponder também a um crime definido em lei; as sanções indicadas no
artigo 37, §4º, da Constituição não têm a natureza de sanções penais, porque, se tivessem não se justificaria a ressalva contida
na parte final do dispositivo, quando admite a aplicação das medidas sancionatórias nele indicadas 'sem prejuízo da ação penal
cabível'; se o ato de improbidade corresponder também a um crime, a apuração da improbidade pela ação será concomitante
com o processo criminal" (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2006. pp. 773-‐775).
18
"Algumas medidas de natureza cautelar estão previstas na lei de improbidade: a indisponibilidade dos bens, cabível quando o
ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito (art. 7º), devendo recair sobre bens
que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito (pará-‐
grafo único); o seqüestro, quando houver fundados indícios de responsabilidade, devendo-‐se processar-‐se de acordo com o
disposto nos artigos 822 e 825 do CPC; investigação, exame e bloqueio dos bens, contas bancárias e aplicações financeiras man-‐
tidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais (art. 16, §2º); afastamento do agente público do
exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução proces-‐
sual (art. 20, parágrafo único)" (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2006. p. 790).
"A Lei nº 8.429/92 prevê, em seu art. 72, ação cautelar constritiva de indisponibilidade de bens necessários ao ressarcimento do
dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito e, em seu art. 16, ação cautelar de seqüestro de
bens do agente ou de terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público, havendo possibilida-‐
de de investigação, exame e bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas no exterior, nos termos dos
tratados internacionais e da legislação interna (§ 12). Evidentemente, encontram-‐se autorizadas a realização de investigação e o
41
Ex: TCU declara as contas públicas de determinado prefeito irregulares ї Ele não pode se reele-‐
ger ї Entrada com um pedido de ação declaratória de regularidade das contas desse prefeito
(inafastabilidade de jurisdição) ї Político entra com pedido de candidatura ї Pedido negado ї
Mandato de segurança (direito líquido e certo) ї Sem decisão transitada em julgado ї Candi-‐
datura aceita.
Ex 2: Político tira os seus bens do seu nome (simulação de separação, por exemplo) ї Em caso
de condenação de restituir dano ao erário, não existe dinheiro no nome do político para pagar
essa quantia.
bloqueio de bens, contas e aplicações existentes em nosso território. Também é possível demanda cautelar preparatória de
antecipação de provas necessárias à instrução do processo principal ou à admissibilidade da própria demanda cognitiva referen-‐
te à improbidade" (NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade administrativa: estudo sobre a demanda na ação de conhecimento
e cautelar. Niterói: Impetus, 2005).
42
Parte 2
Seminários
43
Seminário I: Ciência das Finanças, Direito Financeiro e Direito Tributário (03/03/2011)
Texto 1
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 3ª Ed. São Paulo: RT, 2010, cap. 6.
Ciência das Finanças
-‐ Latim: Finis = Fim ї Fim de uma operação que desenvolve pelo pagamento.
-‐ ALIOMAR BALEEIRO: Ciência das Finanças ї Disciplina que explica fenômenos ligados fenômenos ligados à obten-‐
ção e dispêndio de dinheiro para o funcionamento de serviços a cargo do Estado ou outras pessoas de Direito
Público.
-‐ Atividade pré-‐normativa (mundo da economia):
x Ciência informativa ї dados para o político tomar decisões.
x Propósito ї obtenção de recursos para custear a atividade estatal (atividade tributária).
-‐ GERALDO ATALIBA: Ciência das Finanças ї Instrumentação política para o legislador.
Direito Financeiro
-‐ Direito Financeiro ї Disciplina jurídica da atividade financeira do Estado;
-‐ Atividade Financeira ї Ação do Estado na obtenção de receitas em sua gestão e nos gastos.
-‐ Direito Financeiro trabalha sobre a norma ї Mundo do Direito.
-‐ GERALDO ATALIBA: Direito Financeiro é ͞ciência exegética que habilita mediante critérios puramente jurídicos ʹ os
juristas a compreenderem e bem aplicarem as normas jurídicas, substancialmente fŝŶĂŶĐĞŝƌĂƐ͕ƉŽƐƚĂƐĞŵǀŝŐŽƌ͘͟
-‐ JOSÉ SOUTO MAIOR BORGES: Ciência das Finanças ї Estudo dos princípios e das leis reguladoras do exercício da
atividade financeira do Estado, sistematizando os fatos financeiros.
-‐ Direito estuda uma faceta do fenômeno financeiro ї Estudo das necessidades públicas (como definidas em lei),
a forma de despesa (também prevista em lei) e o alcance das finalidades presentes no ordenamento.
-‐ Definição: estudo dos princípios e normas que regem a atividade financeira do Estado.
Texto 2
SCAFF, Fernando Facury. O Jardim e a Praça ou a Dignidade da Pessoa Humana e o Direito Tributário e Financeiro.
In Heleno Taveira Torres (Org.). Direito e Poder ʹ Nas Instituições do Público e do Privado Contemporâneos ʹ Estudos
em homenagem a Nelson Saldanha. Vol. I. São Paulo: Manole, 2005, pp. 543-‐557.
Público VS. Privado ĺ Praça VS. Jardim
-‐ Antítese ї Crescimento de um lado implica em mudança de outro.
-‐ Brasil ї Predomínio do personalismo.
-‐ Política: imagens pessoais predominam sobre os princípios e programas.
-‐ Não há senso de comunidade / espaço público (no sentido burguês).
Direito Financeiro VS. Direito Tributário
-‐ Direito Financeiro ї Área do direito que discute o uso de recursos públicos em prol do bem comum; Vinculado a
uma ideia de bem público, satisfação das necessidades públicas ї Visão social.
-‐ Direito Tributário ї Bolso do cidadão/limita a arrecadação; ideia individual de retirada de dinheiro do bolso
privado ї Visão Individual.
-‐ Analogia: Direito Tributário = Jardim; Direito Financeiro = Praça.
-‐ CASALTA NABAIS: Complementaridade entre os dois direitos ї ͞ƐƚĂĚŽĨŝƐĐĂůƉĂŐĂĂƐĐŽŶƚĂƐĚŽƐƚĂĚŽƐŽĐŝĂů͘͟
-‐ CF/88 ї Divisão do espaço público e do espaço privado por normatização.
-‐ Igualdade perante a lei; por trás dela as pessoas são desiguais ʹ tratar desigualmente os desiguais: paridade.
Valor VS. Validade
-‐ Valor ї Ético-‐moral.
44
x Ex: Dignidade da pessoa humana (CF/88, Art. 1º, III).
-‐ Validade ї Norma que obedece a certos rituais.
-‐ Funções da praça: transmissão da cultura e do pluralismo necessário para se viver em sociedade ї Coíbe isola-‐
mento do jardim.
Texto 3
HORVATH, Estevão. O Direito Tributário no Contexto da Atividade Financeira do Estado.
Tese para concurso de Titularidade ʹ USP. São Paulo, 2010, cap. 6, pp. 135-‐167.
(...)
45
Seminário II: Normas Gerais de Direito Financeiro e a Lei de Responsabilidade Fiscal Ȃ Os limi-
tes da despesa com pessoal (11/03/2011)
Texto 1
STF/ADI 2256-‐3 ʹ Petição Inicial
-‐ Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON).
-‐ CF/88, Art. 103, IX: Confederação sindical, entidade de classe pode pedir ADIn e ADCon.
-‐ Preceitos da Lei Complementar nº 101 de 04/05/2000 ї Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
-‐ STF ї Legitimidade para a instalação do controle concentrado de constitucionalidade.
-‐ LRF ї Normas de finanças públicas voltadas para responsabilidade da gestão fiscal (disciplina o Título VI ʹ Da
Tributação e do Orçamento, Capítulo II ʹ Das Finanças Públicas).
-‐ Despesa total com pessoal não pode exceder os percentuais da respectiva receita correta líquida ї União: 50%;
Estados e DF: 60%; Municípios: 60%.
-‐ GERALDO ATALIBA: interesses gerais e regionais distintos ї Repartição de competências.
-‐ JOSÉ AFONSO DA SILVA: Autonomia ї ͞ŐŽǀĞƌŶŽƉƌſƉƌŝŽĚĞŶƚƌŽĚŽĐşƌĐƵůŽĚĞĐŽŵƉĞƚġŶĐŝĂƐƚƌĂĕĂĚĂƐƉĞůĂ&͘͟
-‐ LUIS ROBERTO BARROSO:
x Auto-‐organização ї CF; Órgãos supremos de governo local.
x Auto-‐governo ї Agentes públicos ї Administrar; julgar; legislar.
x Auto-‐administração ї Aplicação da lei por órgão próprios; prestação de serviços públicos.
-‐ União, estados e DF legislam concorrentemente sobre dir. financeiro (CF/88, Art. 24, I) e orçamento (Art. 24, II).
x União estabelece normas gerais por meio de legislação complementar.
x Comandos do Art. 20 da LRF: Normas gerais ou atentam a autonomia assegurada aos entes políticos da
federação (estados, DF e municípios)?
-‐ STF/ ADIn 927 ʹ RS, Carlos Velloso:
x Norma geral (CF) ї Diretriz/princípio geral.
x Norma geral (federal) ї Moldura para o quadro a ser pintado pelo estado/município.
-‐ CARMEM LÚCIA ANTUNES ROCHA: complementaridade entre competências concorrentes entre estados e União;
-‐ ALICE GONZALEZ BORGES: normas gerais são mais abstratas e genéricas do que as normas locais;
-‐ GERALDO ATALIBA: norma geral ƌĞĨĞƌĞŶƚĞĂŽŽƌĕĂŵĞŶƚŽƉƷďůŝĐŽ͞ŶĆŽƉŽĚĞĚŝƐƉŽƌƐŽďƌĞƋƵĂůƋƵĞƌĂƐƉĞĐƚŽŵĂƚĞƌi-‐
Ăů͕ƋƵĂŶƚŝƚĂƚŝǀŽŽƵƋƵĂůŝƚĂƚŝǀŽ͖͟ƌĞƐƚƌŝƚĂĂĂƐƉĞĐƚŽƐĨŽƌŵĂŝƐ͖ŶĆŽƉŽĚĞƌĞŐƵůĂƌŽƌĕĂŵĞŶƚŽƐĂƵƚƀŶŽŵŽƐ͕ƐĞƌĞŐƵůĂƌ͕
não é vinculante;
-‐ CELSO BASTOS: compartilha da opinião de Ataliba;
-‐ 60% da receita líquida no Estado:
x 3% ї Legislativo (incluindo o Tribunal de Contas do Estado;
x 6% ї Judiciário;
x 49% ї Executivo;
x 2% ї MP.
-‐ 60% da receita líquido no Município:
x 6% ї Legislativo (incluindo Tribunal de Contas do Município, quando houver);
x 54% ї Executivo.
-‐ Crítica: LRF não é moldura, é quadro; Imposição de tratamento uniforme; Não possibilita concorrência das com-‐
petências; Dispõe sobre aspectos quantitativos.
x Defende-‐se que após a fixação do limite global de 60%, a repartição desse limite ficaria a cargo dos esta-‐
dos e municípios ї Limite às opções de reestruturação administrativa.
x Também defende a suspensão de eficácia (inconstitucionalidade) do Art. 20, II, a, b, c, d; III, a,b; §4º.
46
x Defende-‐se também a interpretação conforme a CF, explicitando que a eficácia se restringe a União do
Art. 20, § 1º, §5º.
Texto 2
HORVATH, Estevão. A Constituição e a Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Algumas
questões. In ROCHA, Valdir de Oliveira (Coord.). Aspectos relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. São Paulo:
Dialética, 2001, pp. 147-‐162.
CF/88:
-‐ Art. 163, I: Lei complementar disporá sobre finanças públicas;
-‐ Art. 165, § 9º, II: Lei complementar disporá sobre normatização da gestão financeira e patrimonial da adminis-‐
tração direta e indireta, bem como as condições para a instituição e funcionamento de fundos;
LC nº 101 de 4 de maio de 2000 (LRF)
-‐ Imposição aos administradores do dinheiro público comportamentos eficientes; ação planejada e transparente;
manter o equilíbrio das contas públicas;
x CF X Princípio federativo (autonomia);
x Normas gerais: definição complexa;
x CF ї Diretrizes, planejamento;
x Lei do Plano Plurianual ї Lei de Diretrizes Orçamentárias ї Leis Orçamentárias Anuais
Lei do Plano Plurianual
-‐ Diretrizes/objetivos/metas regionais da administração pública federal (semelhante para estados e municípios)
para despesas de capital e outras despesas dela decorrentes e também para aquelas relativas aos programas de
duração continuada;
x A LRF tinha um artigo que tratava disso, mas sofreu veto presidencial;
-‐ Despesas de Capital (Lei nº 4320/64) ї Relativa aos investimentos, às inversões financeiras, e às transferências
de capital tem que constar da Lei do Plano Plurianual ї Mudança de governo não pode atrapalhar uma obra,
por exemplo;
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
-‐ Metas e prioridades da administração pública federal (inclui despesas de capital para o exercício financeiro sub-‐
seqüente, orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispõe sobre alterações na Lei Tributária, estabelece
a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento).
-‐ LRF ї Alteração da Lei Orçamentária ї Critérios e forma de limitação de empenho (condução da dívida ao limi-‐
te pré-‐estabelecido quando ao final de um bimestre a receita não fazer cumprir a meta).
-‐ LRF ї LDO acompanhada de um anexo de metas fiscais (relativas a receitas, despesas, resultados nominal e
primário, montante da dívida pública para o ano de exercício e os dois anos seguintes). Também contém a avali-‐
ação das metas anuais , demonstrativo dessas metas, evolução do patrimônio líquido, avaliação da situação fi-‐
nanceira e atuarial, o demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e o demonstrativo da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
Lei Orçamentária Anual (LOA):
-‐ Observância do Anexo de Metas Fiscais que acompanha a LDO imposta pela LRF.
-‐ Consta todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e as receitas que as atenderão;
-‐ Acompanhada de demonstrativo regionalizado de efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções,
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia;
-‐ LRF exige medidas de compensação à renúncia de receitas e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter
continuado;
Renúncia de Receitas:
47
-‐ Anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota
ou modificação de base de cálculo que implique em redução discriminada de tributos ou contribuições e outros
benefícios que levem a tratamento diferenciado;
-‐ Lei deve estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-‐financeiro;
-‐ Não afetará as metas de resultados fiscais ou terá o acompanhamento de medidas de compensação (aumento
de receita por elevação de alíquota, ampliação da base de cálculo, majoração, criação de tributo ou contribui-‐
ção);
-‐ Concessão de benefícios fiscais ї Minoração das desigualdades regionais e sociais.
Texto 3
ADI 2238-‐5 MC/DF
48
Seminário III: Receitas Não-Tributárias (18/03/2011)
Texto 1
SCAFF, Fernando Facury. Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais: Natureza Jurídica, Compe-‐
tência Normativa e Prescrição. In Revista de Direito do Estado, nº 3. Rio de Janeiro: Forense, 2006, pp. 183-‐206.
50
ICMS (circulação de mercadorias) ї 25% para os municípios, 75% desse montante de acordo
com o montante adicionado e os demais 25% em conformidade com a lei estadual;
CIDE (Contribuição de Intervenção sobre Domínio Econômico, estabelecido pela EC 42/2002);
Sistema definido por leis complementares que visam promover o equilíbrio sócio-‐econômico en-‐
tre estados e municípios ї TCU faz cálculo de divisão entre os entes federativos levando em
conta a proporção de população e riqueza;
-‐ Lei nº 6710/05 (PA) ї Não tem amparo constitucional ao permitir a arrecadação direta da CFEM.
-‐ Opinião do Autor ї As leis nº 7990/89 e 8001/90 não determinam a capacidade arrecadadora por parte dos
estados, determina-‐se apenas o pagamento direto (não por fundos de participação). O estado do Pará não deve
receber o montante que lhe cabe por diretamente, mas por transferência;
x A CFEM é uma receita originária do Estado, mas não é uma receita originária do estado-‐membro. Para os
entes da federação, a CFEM é uma receita transferida decorrente da arrecadação do DNPM ї Justifica-‐
tiva: recursos minerais, inclusive os do subsolo são bens da união (CF/88, art. 20, IX);
-‐ RÉGIS FERNANDES DE OLIVEIRA e ESTEVÃO HORVATH ї Classificação das Receitas Transferidas: receitas provindas do
patrimônio particular, mas que não são arrecadadas pela unidade política que as utilizará ї Recebimento em
decorrência do exercício de competência de outra entidade política ї Modalidade prevista pela Lei nº 4320/64
(Normas Gerais de Direito Financeiro);
-‐ HELENO TAVEIRA TORRES ї CFEM é receita originária e abre espaço para a contabilidade pública;
-‐ Receita Originária (DNPM) ї Despesa Transferida ї Receita Transferida (Estados e Municípios)
Competência Concorrente e o Direito de Fiscalizar
-‐ CF/88, Art. 23, XI: Competência concorrente entre os entes federativos (registro, acompanhamento e fiscaliza-‐
ção das concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais nos respectivos territó-‐
rios);
x Norma nada diz sobre arrecadação ї Rege sobre relações ambientais, não financeiras;
-‐ Cabe aos entes federativos fiscalizar a arrecadação por meio de convênio com o DNPM;
x Convênio ї Não há direito autônomo, trata-‐se de colaboração federativa ї Não há base legal;
x Competência fiscalizatória do DNPM está prevista na Lei nº 8876/94
Exercício da Competência Concorrente e a Proporcionalidade
-‐ Lei nº 5207 de 12/12/2003 (SE): obrigação acessória de depósito na Secretaria de Fazenda do Estado de:
x Cópias autenticadas de contratos de concessão de exploração de recursos minerais em vigor e os dos úl-‐
timos 10 anos;
x Cópias autenticadas dos dados produtivos necessários a verificação da correção dos pagamentos das
participações governamentais, da CFEM e do pagamento da participação aos proprietários de terra dos
últimos 10 anos;
x Comprovante de pagamento das obrigações dos últimos 10 anos;
x Estabelece outras exigências documentais e penalidade severas no descumprimento da lei ї Despro-‐
porcionalidade ї Penas confiscatórias e abusivas;
Texto 2
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 3ª ed. Revista dos Tribunais, 2010, cap. 12.
53
Seminário IV: Federalismo Fiscal e Partilha de Receitas Não-Tributárias (25/03/2011)
Texto 1
RExt 228.800-‐5 / DF ʹ Min. Sepúlveda Pertence, 2001
-‐ Participação nos rendimentos ou compensação financeira não são tributos só por serem prestação pecuniária
compulsória.
-‐ A obrigação instituída pela lei 7990/89 não é igual à estabelecida na CF88, ainda que ambas tenham o nome de
CFEM.
x A da CF não aceita incidência sobre o faturamento. A da lei aceita, mas, apesar disso, é constitucional.
Dos fatos
-‐ Ação de empresa de mineração contra a União, o Estado (AM) e o município (Presidente Figueiredo) para não
pagar a CFEM.
-‐ Dispositivos legais:
x Lei 7990/89, art. 6º: A CFEM será de até 3% sobre o valor do faturamento líquido resultante da venda
do produto mineral, obtido após a última etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua
transformação industrial.
x Lei 8001/90, art. 2º, §1º: percentual da compensação, de acordo com as classes de substâncias mine-‐
rais, será de (...)
-‐ Argumento 1: tal obrigação não se enquadra no conceito de "compensação", mas sim no conceito de "imposto".
x Sub-‐argumento 1.1: Tratando-‐se de compensação, ela deveria ser proporcional ao prejuízo causado ao
ente federativo, não ao faturamento, elemento contábil muito mais complexo do que a simples extra-‐
ção.
x Sub-‐argumento 1.2: local do beneficiamento não coincide com o local de extração ʹ desvincula a co-‐
brança do desfalque patrimonial sofrido pela entidade.
-‐ Argumento 2: alíquotas diferentes ferem o princípio da igualdade.
x Empresas com maior faturamento e menor extração pagam mais; empresas com menor faturamento e
maior extração pagam menos.
-‐ Argumento 3: se não for compensação, mas imposto, não pode ser cobrado.
x Afrontando os arts. 154, I e 155, §3º da CF.
154, I: proíbe impostos cumulativos.
155, §3º: proíbe impostos para o setor de mineração além dos estipulados (no caso, só os de
importação [II], exportação [IE] e circulação de mercadorias e serviços [ICMS]).
x Dependência do argumento 1 ʹ se aquele for falso, este também será.
54
x Tais princípios são apenas para tributos, não para toda e qualquer receita obtida pelo Estado.
Voto
-‐ A CFEM ou a participação não são enquadradas como tributo só porque são prestações obrigatórias.
-‐ A obrigação da lei 7990/89, ainda que de mesmo nome, não corresponde ao modelo da CF.
-‐ Compensação financeira no sentido vulgar de mecanismo destinado a recompor uma perda.
x Não a da exploração em si, mas a dos problemas que gera ʹ ambientais, sociais e econômicos ʹ aumento
da população e demanda maior por serviços públicos.
-‐ Não há problema que a lei use o mesmo nome, "compensação financeira", para a CFEM e para a participação
nos resultados.
-‐ Não reconhece o recurso.
Texto 2
ADI 4992/RJ ʹ petição inicial ʹ 2010
55
-‐ Pela interpretação, foi criado um novo regime de exploração, diferente do atual e do de partilha (que estava
sendo estudado): o de cessão onerosa.
x No novo regime, a participação especial teria sido afastada, pois o art. 5º fala apenas de royalties, sem
mencioná-‐la.
x Prejuízo da ordem de dezenas de bilhões de reais.
-‐ Como o art. 5º realmente não fala expressamente da participação, a questão colocada é puramente interpretati-‐
va ʹ no caso de duas interpretações possíveis de uma lei, deve-‐se buscar a mais compatível com a Constituição.
56
Texto 3
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, cap. 13.
Competência
-‐ Competência da União:
x Energia elétrica CF, art. 21, XII, b
x Petróleo, gás natural e hidrocarbonetos -‐ CF, art. 177, I
x Energia hidráulica -‐ CF, art. 176, com a redação dada pela EC n, 6/95
-‐ Patrimônio da União:
x Plataforma de petróleo e zona econômica exclusiva -‐ CF, art. 20, V
x Energia hidráulica ʹ CF, art. 20, VIII
x Os recursos minerais, inclusive os do subsolo ʹ CF, art. 20, IX
-‐ Competência dos estados-‐membros: Registrar, acompanhar e fiscalizar recursos hídricos e minerais em seus
territórios (CF, art. 23, XI)
58
Seminário V: Renúncia de Receita e Guerra Fiscal (01/04/2011)
Texto 1
NÓBREGA, Marcos. Renúncia de Receita; Guerra Fiscal e Tax Expenditure: Uma abordagem do Artigo 14 da LRF.
59
x Política dos governos de concessão de ICMS ї Fizeram as vezes de uma política industrial ї Competi-‐
ção desordenada ї Aumento da concentração industrial
x Estados pequenos tiveram que conceder proporcionalmente mais incentivos ї Não receberam o retor-‐
no dos incentivos
-‐ Anos 80 ї ͞DƵŶŝĐŝƉĂůŝƐƚĂƐ͟ ĚĞĨĞŶĚŝĂŵ Ă ĚŝƐƚƌŝďƵŝĕĆŽ ĚĞ ƌĞĐƵƌƐŽƐ ї Alegação de que as comunidades locais
teriam maiores condições de gerir os seus recursos ї Proximidade com a população
-‐ MARCOS ANDRÉ MELO (SEADE) ї Socialismo municipal, descentralização e autogestão comunal (Europa, início do
século XX)
-‐ Transição democrática do Brasil (1985-‐1990) ї JOSÉ SARNEY (presidente) não defendeu os interesses fiscais da
União + Pressões regionais por recursos (chefes políticos regionais) ї Contraposto à lógica centralizadora do fe-‐
deralismo brasileiro
x % de receitas: Estados 24% em 1980 e 31% em 1992; Municípios 9,5% em 1980 e 16,9% em 1992
x Fenômeno da descentralização fiscal não melhorou a aplicação dos recursos públicos
-‐ ARUCIO ї Baixa capacidade gerencial dos municípios; insustentabilidade fiscal, baixa efetividade no uso de ins-‐
trumentos de cooperação horizontal
-‐ Governo FHC ї Esforço de resgate dos recursos repassados aos estados e municípios na CF/88 ї Ajuste fiscal
x 1994 ї Criação do Fundo Social de Emergência
x Lei Kandir (LC nº 87/1997)
x FUNDEF (EC nº 14)
x Programa de Estabilidade Fiscal (PEF)
-‐ LRF e Leis Orçamentárias são perversas ї Retirada de recursos dos entes subnacionais ї Encargos de demana-‐
das da sociedade continuam sob responsabilidade local
-‐ Federação ї Característica pendular (centralização/autonomia) ї Momento atual de maior quantidade de re-‐
cursos para os entes da federação é atípico
x Medidas do governo federal (poder constituinte derivado/medidas infraconstitucionais) ї Diminuíram
os recursos para os entes ї Aumento das receitas do governo federal (por contribuições sociais, em de-‐
trimento do aumento de impostos)
-‐ Fragilidade financeira dos estados (antes mascarada pela inflação) ї Potencialização da concessão de incentivos
(minorar a crise fiscal) ї Também é reflexo da abertura da economia brasileira (aumento de investimentos es-‐
trangeiros)
-‐ Renúncia de receitas ї Primeira vista: benefícios ї Região sem atividade econômica e arrecadação de ICMS
diminuta ї Empresa se instala no local com 15 ou 20 anos de isenção de ICMS ї Enquanto a empresa não paga
o imposto, incentiva o surgimento de empresas-‐satélites que pagarão ICMS ї Aumento do nível de emprego na
região (geração de renda) ї Aumento da arrecadação pela venda de bens e serviços
x Efeito perverso dos incentivos fiscais ї Guerra fiscal (todos os estados concedem mais ou menos os
mesmos benefícios) ї Ex: arrecadação de ICMS de 1997 foi igual em % do PIB que a de 1991 (6,87%) ї
Arrecadação seria maior sem os incentivos
x ŵƉƌĞƐĂƐĨĂnjĞŵ͞ůĞŝůƁĞƐ͟ƉĂƌĂĂŶŐĂƌŝĂƌĐĂĚĂǀĞnjŵĂŝƐŝŶĐĞŶƚŝǀŽƐї Guerra fiscal gera o aumento das de-‐
sigualdades regionais ї Concessão de benefícios semelhantes ї Escolha de locais com condições me-‐
lhores (boas estradas, mercado consumidor, fornecimento de matéria prima, custo da mão-‐de-‐obra,
vantagens locacionais específicas, sindicalismo atuante na região, saturação espacial, etc) ї Condições
presentes nos estados mais ricos (tem mais condições financeiras de conceder benefícios)
x BNDES ї Guerra fiscal não é um instrumento de desenvolvimento das regiões pobres ї Necessidade do
fim da guerra fiscal
x Instalação da Ford no RS ї Benefícios não compensavam
-‐ LRF (Art. 14) ї Restrições a concessão de benefícios fiscais (transparência e accountability) ї Estimativa do
impacto (não afetar os resultados fiscais їRegistro no Orçamento anual e na Lei de diretrizes orçamentárias ї
60
Medidas de compensação (elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de um no-‐
vo tributo ou contribuição
-‐ TORRES ї LRF trata a renúncia fiscal como se fosse uma nova receita (despesa tributária) ї Necessidade de me-‐
canismos de compensação
-‐ SURREY ї Gasto tributário (Tax expenditure) ї Produzem os mesmos resultados econômicos da despesa pública
(subvenções, subsídios, restituições de impostos, etc.)
-‐ Dinheiro nem chega a entrar no caixa, leis reduzem a quantidade de recursos tributários aos cofres públicos ї
Gasto tributário ї Abdicação (total ou parcial) do fisco de recolher o produto de tributos ї Incenti-‐
vo/favorecimento de determinados setores, atividades, regiões ou agentes da economia
-‐ Incentivos fiscais ou transferências diretas (subsídios)? SURREY ї Incentivos diretos ї obrigatoriamente regis-‐
trados no orçamento (diferente de incentivos fiscais, menor transparência); Incentivo fiscal ї Viés de planeja-‐
mento privado, política não-‐intervencionista, mais difícil de ser planejado e controlado
-‐ Critérios de identificação de um gasto tributário ї Tax expenditure ї Conceito formulados nos EUA e Alemanha
(anos 60) ї Aperfeiçoado por países da OCDE na década de 80 ї Código de boas práticas fiscais para transpa-‐
rência ї Divulgação do FMI de práticas exitosas em diversos países ї Práticas orçamentárias uniformes ї Faci-‐
litação da troca de informação e a comparação entre indicadores de vários países
-‐ Dificuldade de critério ї Incentivo fiscal = gasto tributário ou redução de receita? ї Como gasto tributário, há a
necessidade de registro orçamentário e consideração para estabelecimento de impactos fiscais da medida; Se
for redução fiscal, tais reduções seriam dispostas na estrutura básica do tributo
x FMI ї 10/183 países membros realizam estimativas de gastos tributários
x Dificuldade de comparação de gastos tributários ї Metodologias diferentes, abrangência diferente (ní-‐
vel federal, em geral).
-‐ Definição de gasto tributário: a) confere tratamento preferencial; b) resulta em uma redução de receita; c) não
está incluído no orçamento como despesa; d) não é objeto de uma tributação compensatória; e) representa uma
ĞdžĐĞĕĆŽăĞƐƚƌƵƚƵƌĂ͞ďĄƐŝĐĂĚŽŝŵƉŽƐƚŽ͘͟
-‐ HAING SIMON ї Conceito de renda tributável: Esse é um modelo baseado na definição de renda que correspon-‐
deria ao aumento da riqueza líquida da economia medida entre dois pontos do tempo (um ano, por exemplo)
mais o consumo durante esse período ї A renda anual de um indivíduo seria o valor que poderia consumir nes-‐
te ano para manter constante sua riqueza ї Despesas seriam todos os recursos despendidos que não fossem u-‐
tilizados para aumentar a riqueza ї Mais amplo (lista de gastos tributários mais abrangentes) ї CRAIG e ALLAN
ї Metade dos países da OCDE adotaram esse critério
x Modelo baseado em definições legaisї Bechmark (estrutura básica do tributo) seria aquele estabelecido
pela legislação (lista mais restrita)
x Comparação com despesas diretas ї Bechmark seria estabelecido mediante analogia com programas de
despesas diretas (lista mais restrita)
-‐ IR (CF/88, Art. 145, parágrafo 1º) ї Consideração à capacidade contributiva do indivíduo ї Despesas médicas e
com educação ї Deduções (fazem parte da estrutura do IR) ї Não são gastos tributários
-‐ IPI, Impostos regulatórios (importação) ї Isenções não são gastos tributários ї Instrumentos de política eco-‐
nômica do governo
-‐ ICMS ї Isenção é gasto tributário ї Não faz parte da estrutura do tributo
-‐ Formas metodológicas para calcular receitas perdidas: 1) ex ante (qual gasto direto teria o mesmo efeito fiscal
que a renúncia); 2) ex post (avaliação dos gastos tributários em um período passado); 3) gasto direto substitutivo
-‐ Lei nº 4320/64 (Art. 166, parágrafo 8º) ї Fontes para a abertura de créditos adicionais são: a) excesso de arre-‐
cadação; b) superavit financeiro; c) anulação de dotações; d) operações de crédito (menos ARO) e orçamento
superavitário;
Texto 2
61
SCAFF, Fernando Facury. SILVEIRA, Alexandre Coutinho. Competência Tributária, transferências obrigatórias e incen-‐
tivos fiscais. In CONTI, José Maurício. SCAFF, Fernando Facury. BRAGA, Carlos A. F. (Orgs.) Federalismo Fiscal ʹ ques-‐
tões contemporâneas. Florianópolis: Conceito Editorial, 2010, pp. 285-‐302.
-‐ Questão central: saber se um ente federado, com competência tributária sobre certo tributo cuja receita é par-‐
cialmente transferida, pode reduzir sua incidência fiscal; e, se puder, em que medida pode fazê-‐lo
STF -‐ RE572.762/SC
-‐ O STF entendeu que o ente federado não pode isentar a parcela de receita a ser transferida ʹ regra geral ou a-‐
penas em alguns casos?
Competência Tributária:
-‐ Faculdade de editar leis para criação, in abstrato, de tributos; tipicamente oriunda do texto constitucional
-‐ A Constituição não cria tributos, apenas dá ao ente federado o poder de fazê-‐lo (outorga da competência tribu-‐
tária ʹ para que os entes produzam finanças próprias); ele o faz por meio do exercício de competência
-‐ Privativa (o ente a quem se dirige é titular daquele poder de tributar, exclusivamente) e indelegável
-‐ Art. 157, CF: Receitas transferidas: transferências obrigatórias ou voluntárias
-‐ O entes beneficiários das transferências obrigatórias não podem instituir ou efetivamente cobrar os tributos que
não são de sua competência; cabe-‐lhes apenas o direito de receber parcela do produto da arrecadação tributá-‐
ria. REPARTIÇÃO DE RECEITAS E NÃO DE COMPETÊNCIAS
-‐ Brasil:
x Federalismo cooperativo
x CF88 tentou estabelecer um federalismo de equilíbrio entre os entes ʹ nem centrífugo, nem centrípeto.
x Nos últimos tempos, verifica-‐se maior centralização devido à má gestão fiscal, retirando parte da auto-‐
nomia de gestão/administrativa e financeira dos entes subnacionais.
x A União mostra certo desinteresse nas receitas que têm de ser repartidas, dando mais valor às que não
têm, mesmo que elas tenham fins determinados ʹ ex: seguridade social ʹ isso comprova a tendência de
centralização, porque diminui a autonomia financeira dos entes subnacionais ʹ aumento da necessidade
de receitas voluntárias.
Decisão do STF: RE 572.762/SC
-‐ Ação movida pelo município de Timbó (SC). O ente municipal impugnou dispositivo do PRODEC ʹ Programa de
Desenvolvimento da Empresa Catarinense, que outorgava incentivo fiscal através de postergação do recolhimen-‐
to do ICMS por 05 anos ʹ reconhecido ainda o repasse do produto da arrecadação a agentes financeiros, por fi-‐
nanciamento de 75% do valor imposto, com devolução em até cinco anos, e escrituração como receita tributária
de apenas 25% do imposto devido. O incentivo provocou adiamento do repasse constitucional (CF, art. 158, IV),
que beneficia diretamente os entes municipais.
-‐ O STF decidiu a favor da autonomia dos entes federados, declarando que o Estado não poderia conceder bene-‐
fícios fiscais referentes à parcela da receita que deveria ser transferida aos municípios. Afirmaram explicitamen-‐
te que mesmo isenções e benefícios fiscais podem ser concedidos apenas com a parcela da arrecadação que não
se destina à repartição.
-‐ Os autores destacam o conflito entre essa decisão e o conceito de competência ʹ não compreende a receita
transferida
-‐ Segundo os autores, adotando tal entendimento, seria possível aos entes titulares de receitas transferidas expe-‐
direm um documento de cobrança próprio para receberem diretamente sua parte na arrecadação ʹ não seria
necessário o trânsito financeiro do dinheiro.
-‐ FIM DAS RECEITAS TRANSFERIDAS ʹ os estados e municípios receberiam direto, passariam a ser originárias.
Deixaria de ter função o parágrafo único do art. 160, CF.
-‐ CF, art. 155, parágrafo 2o, XII, g ʹ ICMS pode ser diminuído e ser objeto de benefícios fiscais.
62
-‐ Segundo os autores, não é qualquer redução do montante arrecado que implicará em quebra de autonomia.
Não faz sentido a CF outorgar competências a determinado ente e lhe retirar o poder de decisão sobre a melhor
forma de exercê-‐la.
-‐ Questionam-‐se os casos em que se percebesse necessidade de diminuição da alíquota do imposto ʹ seria inváli-‐
da a arrecadação ou a União teria que suportar a diminuição sozinha? Ou ainda, só poderão ser alteradas as alí-‐
quotas para mais? Não seria o contribuinte prejudicado com o ciclo vicioso de aumento da carga tributária?
-‐ Conclusão: No Brasil, os entes menores dependem dos recursos transferidos pelos entes maiores, que mantêm
os primeiros sob uma espécie de dominação política. O Judiciário manifesta-‐se sempre a favor do lado mais fraco
da relação, em especial sob o argumento de que as pessoas vivem nas cidades e não na União. Os autores, con-‐
tudo, defendem que o entendimento do RE 572.762/SC, em vez de reforçar o pacto federativo, desarruma-‐o.
Portanto, de acordo com os autores, aplicar as regras mesmo em situações-‐limite reforça a democracia e permi-‐
te que a segurança jurídica se imponha.
63
Seminário VI: Despesas Sigilosas e o Direito a Verdade (08/04/2011)
Texto 1
MATOS, Antonio Newton S. As Despesas Sigilosas do Governo e o Orçamento.
In Brasília: Revista do TCU, 112, maio/ago ʹ 2008, pp. 19-‐30.
-‐ Introdução:
x Discussão: seriam as despesas sigilosas excessivas? Para que seriam usadas?
x Problema: aumento das despesas sigilosas.
-‐ Por que governos realizam despesas sigilosas?
x É comum a existência de despesas sigilosas ʹ interesse público ou segurança assim o exigem.
x Ex: operações militares no geral ʹ Alemanha usava tal sigilo para armar suas forças além do permitido
pelo Tratado de Versalhes.
x Brasil: programa nuclear ʹ implantado com recursos secretos geridos pelo Conselho de Segurança Na-‐
cional ʹ pressões dos EUA para que cessasse a transferência de tecnologia para o país.
x Regime militar: justificados pela segurança nacional ʹ despesas de segurança e de inteligência.
x EUA: necessidade de proteção do povo ʹ despesas de segurança e inteligência ʹ CIA: US$ 43bi.
-‐ As despesas sigilosas no Brasil a partir do regime militar implantado em 1964.
x Despesas eram separadas no orçamento das unidades e nos órgãos administradores.
x Unidades: em especial os órgãos de segurança.
x Congresso não votava dotações orçamentárias para esse tipo de despesa ʹ apenas nas não-‐sigilosas.
-‐ 1992: denúncias de gastos abusivos.
x TCU tomou a iniciativa ʹ União deveria criar item específico para as sigilosas.
x Princípio da publicidade + necessidade de autorização legislativa.
-‐ Lei de Diretrizes Orçamentárias de 1993: despesas sigilosas apenas se realizadas por órgãos com atividades sigi-‐
losas, relativas à segurança da sociedade e do Estado.
x Continuavam sigilosas, mas deveriam aparecer nas dotações.
-‐ 1994: TCU determinou a realização de diligências em unidades que tinham previsão de despesas sigilosas sem a
devida autorização legal.
A guarda do sigilo
-‐ Informações que envolvam a segurança da sociedade são protegidas pelo sigilo ʹ cidadão comum não pode ter
acesso a elas ʹ exposição de pessoas e instituições.
-‐ Ainda que as pessoas não tenham acesso, alguns órgãos de fiscalização, como o TCU, têm.
x Mesmo assim, devem preservar o sigilo.
-‐ Depois, repassa o resultado ao Congresso, que descobre a totalidade das despesas, mas é responsável por man-‐
ter o sigilo perante outros órgãos públicos.
x Problema: garantir que os parlamentares mantenham mesmo o sigilo.
x Problema não só do Brasil, mas de vários outros países.
x Pior quando há questões partidárias envolvidas.
A necessidade de autorização legislativa para a realização de despesas sigilosas
-‐ Algumas unidades perderam essa autorização legislativa. Ainda assim, faziam despesas sigilosas, colocando-‐as
ƐŽďƌĞĂƌƵďƌŝĐĂĚĞ͞ŽƵƚƌŽƐƐĞƌǀŝĕŽƐĚĞƚĞƌĐĞŝƌŽƐ͟ (tanto pessoa física quanto jurídica).
x Parlamentares aprovavam sem identificar com clareza as autorizações, dando margem a questionamen-‐
tos posteriores.
-‐ Autorização para classificação de despesas sigilosas é dada pelo Congresso ao aprovar o orçamento.
Condições para a destinação de recursos para despesas sigilosas e sua fiscalização
64
-‐ Despesas sigilosas são proibidas em princípio, mas podem ser autorizadas pelo Legislativo quando se tratarem
de atividades relativas à segurança da sociedade e do Estado.
-‐ A autorização entra em um item próprio na lei orçamentária.
-‐ Para que as despesas sejam sigilosas, o órgão que as faz também deve ter tal caráter.
Autorização do Congresso nacional para despesas sigilosas
-‐ Entre 2006 e 2008, apenas o Ministério da Defesa, as Forças Armadas, a Receita Federal e a Polícia Federal foram
contempladas com despesas sigilosas.
x ABIn e gabinete da Presidência não têm mais.
-‐ Valor total cresceu 4 vezes entre 1994 e 2000, mais 4 vezes entre 2000 e 2002.
Os cartões corporativos e as despesas sigilosas
-‐ Gestores públicos vêm realizando despesas sigilosas através deles, baseando-‐se em um Decreto.
x Problema 1: Decreto trata de outro assunto (unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional).
x Problema 2: apenas o Legislativo tem competência para tornar uma despesa sigilosa.
-‐ Resultado (= RÉGIS): cartões corporativos não se incluem no item de despesas sigilosas.
A prestação de contas
-‐ Elaborada da mesma forma como os demais recursos.
-‐ Distinção é na tramitação do TCU, no respeito ao sigilo e nos resultados.
x A fiscalização é a mesma, completa, apenas o resultado sendo sigiloso.
x Poucos servidores, geralmente em nível de assessoria ʹ envelopes lacrados.
-‐ Demonstrativos sintéticos e pouco revelam sobre a destinação final dos recursos.
A amplitude da auditoria
-‐ Conflitos entre os órgãos e o TCU são inevitáveis.
-‐ Nenhuma despesa à conta de recursos públicos pode ficar fora do crivo da auditoria.
-‐ Até onde pode ir a auditoria?
x Não pode emitir qualquer opinião sobre o mérito da despesa ʹ isso não só com a sigilosa, mas também
com as normais.
x Trabalho do auditor deve ser isento ʹ deve apenas relatar as ocorrências, comparar com a legislação e
propor providências cabíveis se conflitarem com a norma.
x A decisão cabe ao relator e aos demais membros do colegiado.
Conclusão
-‐ Gastos sigilosos fazem parte da realidade dos governos.
-‐ Há sentido em tal sigilo: segurança nacional.
-‐ Apesar de sigilosas, devem ter relação com os objetivos do Estado.
-‐ Só em caráter excepcional.
-‐ Apenas se aprovadas pelo Congresso.
65
Seminário VII: Orçamento Público e Precatórios Judiciários (15/04/2011)
Texto 1
OLIVEIRA, Régis F. de. Curso de Direito Financeiro. 3ª Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, pp. 574-‐631.
Críticas à EC
-‐ RÉGIS (parecer, RT 794/111-‐135) Æ EC inconstitucional porque trata de núcleo intangível da CF;
-‐ dƌġƐ͞ƚŝƉŽƐ͟ĚĞƉƌĞĐĂƚſƌŝŽƐ͗ϭͿƚĞdžƚŽŽƌŝŐŝŶĂů͖ϮͿϯϬͬϮϬϬϬ͖ϯͿϲϮͬϮϬϬϵ͖
-‐ Ministro Celso de Mello Æ Vícios materiais pelo poder constituinte derivado ao fazer emendas no núcleo intan-‐
gível da CF Æ Art. 60, § 4º;
-‐ Oposição do RÉGIS à EC Æ Resta pronunciamento do STF;
x Agressão à tripartição de poderes;
x EC retira competências constitucionais;
x Judiciário esvaziado de garantir a segurança jurídica;
x Coisa julgada flexibilizada Æ Título deixa de ter o valor nele consignado Æ Vale menos ou negociação
por valor menor obrigatória;
x Ofensa ao pacto federativo ї Onera de forma diferente o orçamento das entidades federativas;
x Agressão ao ato jurídico perfeito;
x Negação do Princípio de igualdade de todos os credores frente à União ї ADIn 584/PR (Relator Ministro
Celso de Mello);
-‐ KIYOSHI HARADA ї Ofensa ao princípio da moralidade administrativa ї ͞ƐƚĂĚŽ-‐devedor coage seu credor a ven-‐
der-‐lhe o seu crédito representado por precatório por meio ĚĞƵŵ͚ůĞŝůĆŽ͛ĞƉĞůŽĐƌŝƚĠƌŝŽĚŽŵĂŝŽƌĚĞƐĄŐŝŽ͖͟
-‐ ACDT da CF/88, Art. 33 ї Mecanismo por meio do qual o Estado emite títulos da dívida pública ї Até o mon-‐
tante exato de seu débito ї Pagamento de precatórios ї Precatórios não levados em consideração para a ca-‐
racterização da dívida do ente estatal;
x Malefício ї Aumento da dívida dos estados e municípios;
x Benefício ї Negociação individual com os credores ї Desconto importante e não agressão aos credores
(diferentemente da EC 62/2009);
-‐ Cláusula pétrea da CF Æ Imunidade contra alterações posteriores;
-‐ Ato jurídico formado de maneira irregular Æ Possibilidade de revisão;
66
Competências do Chefe do Tribunal
-‐ Antes da EC 62/2009 ї Chefe do tribunal recebia o ofício ї Autuação ї Numeração ї Comunicação à fazenda
pública ї Fazenda efetuava o pagamento;
-‐ Após EC 62/2009 ї Atribuição ao presidente do tribunal de conferir a alocação de recursos ї Correspondência
com o montante a ser pago ї Comprometimento corresponde a um percentual sobre a receita corrente líquida;
x Credores só receberão até o limite do comprometimento orçamentário e os credores não receberão no
exercício seguinte;
x Incidente processual ї Solução pelo juiz de primeiro grau; Presidente tem função administrativa e fisca-‐
lizatória (efeito de seqüestro, não alcança as partes);
Atualização Monetária
-‐ CF/88 ї Redação original do Art. 100 ї Atualização precisa no dia 1º de julho compromete eficiência do pro-‐
cesso ї >ĂƉƐŽƐƚĞŵƉŽƌĂŝƐƐĞŵĂƚƵĂůŝnjĂĕĆŽĞŶĞĐĞƐƐŝĚĂĚĞĚĞĞdžƉĞĚŝĕĆŽĚĞƵŵŶŽǀŽƉƌĞĐĂƚſƌŝŽ;͞ƉƌĞĐĂƚſƌŝŽĚĞ
ƉƌĞĐĂƚſƌŝŽ͟Ϳ͖
-‐ EC 30/2000 e EC 62/2009 ї Atualização no momento do pagamento ї Precatórios apresentados até 1º de ju-‐
lho ї Pagamento até o fim do exercício seguinte;
x CF/88, Art. 100, §12 ї Previsão do reajuste;
68
-‐ Limite de veiculação orçamentária ї Art. 100, §15 ї Consagração da maior agressão ao direito dos credores ї
LC estabelecerá tal limite;
-‐ Assunção de débitos pela União ї ͞&ŝŶĂŶĐŝĂŵĞŶƚŽ͟ĚŽƐƉƌĞĐĂƚſƌŝŽƐĚŽƐĞƐƚĂĚŽƐ͕&ĞŵƵŶŝĐşƉŝŽƐƉĞůĂhŶŝĆŽ͖
x Necessidade de lei inferior regulamentatória;
x Visa à redução de juros e a possibilidade de solução das dívidas dos entes federativos;
69
Os precatórios pendentes na promulgação da EC 30/2002;
Os que decorram de ação ajuizada até 31/12/1999;
9 Precatório alimentício não entrou na moratória pública;
-‐ Existe a possibilidade de fracionamento do pagamento de precatórios (diversos ofícios)? Sim ї Ministra Ellen
Gracie ї Ação Cautelar 194-‐3/RO, 20/02/2004 ї Expedição de apenas um precatório não é obrigatória ї Ex-‐
pedição de diversos precatórios em pequenos valores ї Execução imediata;
-‐ LRF e suas conseqüências administrativas, civis, criminais ї Descumprimento dos precatórios por parte dos
chefes do poder executivo enseja responsabilidade civil e penal;
x LC 101/2000 (LRF) ї Maiores problemas aos políticos;
Necessidades:
9 Adaptação da LDO;
9 Inclusão de verbas suficientes para o pagamento dos precatórios emitidos;
9 Previsão no Anexo de Metas (Art. 4º, §1º);
9 Previsão no Anexo de Riscos (Art. 4º, §3º);
9 Repercussão na LOA;
Chefe do executivo ї Crime de responsabilidade para atos que atentarem a lei orçamentária ї
CF/88, Art. 85, VI ї Admitido pela Câmara dos Deputados e processado e julgado no Senado;
Tribunal de Contas ї Averiguar irregularidade ou abusos ї CF/88, Art. 71, XI;
-‐ Intervenção Federal nos Estados e Intervenção Estadual nos Municípios їCF/ 88, Art. 34, V, a; 35, I ї Judiciá-‐
rio reconhece crédito ї Inadimplência ї Intervenção;
-‐ LRF ї şǀŝĚĂĨƵŶĚĂĚĂ͗͞ŵŽŶƚĂŶƚĞƚŽƚĂů͕ĂƉƵƌĂĚŽƐĞŵĚƵƉůŝĐŝĚĂĚĞ͕ĚĂƐŽďƌŝŐĂĕƁĞƐĨŝŶĂŶĐĞŝƌĂƐĚŽĞŶƚĞĚĂĨĞĚĞƌa-‐
ção, assumidas em virtude das leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito,
para amortização em prazo superior a 12 mesĞƐ͖͟
x Dívida decorrente de condenação judicial provém de lei ї Motiva pedido de intervenção quando ina-‐
dimplida;
-‐ STF ї Dolo ou culpa do governante ї Configuração de intervenção;
-‐ MARCO AURÉLIO e RÉGIS ї Basta o não pagamento para a configuração;
-‐ EC 37/2002 ї Modificou a redação da CF/88, Art. 100, §4º; Acrescentou ao ACDT os Art. 86 e 87;
-‐ ADCT, Art. 87 ї Precatório de pequeno valor pode ser retirado da ordem dando-‐lhes preferência no pagamento;
Definição transitória do que é pequeno valor; Permissão ao credor abrir mão de seus direitos para receber mais
rápido o seu crédito;
-‐ EC 30/2000: 10 parcelas ї EC 37/2002 (ADCT, Art. 86): 2 parcelas;
-‐ ACDT, Art. 97 ї Entes em mora para o pagamento de seus débitos ї Tratamento diferenciado para as distintas
regiões do país;
x Depósito mensal de 1/12 do montante calculado a partir da renda líquida do ente em conta especial;
x Obrigação no pagamento de precatórios no percentual de comprometimento de 2% para Sul e Sudeste e
1,5% para os demais estados ї Débito deve corresponder a até 35% da renda líquida do ente ї Recei-‐
tas tributárias, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de contribuições e serviços, transferências cor-‐
rentes e outras receitas correntes ї Mês de exercício + 11 meses anteriores;
x Para os municípios, a base é de 1,5% para os estados do sul e sudestes e 1% para os demais;
Contas Especiais
-‐ Administração do TJ local;
-‐ Montante depositado não retorna aos entes federativos;
-‐ Presidente do Tribunal:
x Zelo pela rigidez financeira da conta;
x Evitar aplicações financeiras;
70
x Emitir cheques para pagamento de precatórios;
x Determinar seqüestro de recursos;
x Determinar o pagamento de 1/12 por parte dos entes federativos;
x Exigir o pagamento de juros por força de depósito;
Leilão
-‐ Sistema eletrônico pela CVM ou BACENї CF/88, Art. 100, §9º, I;
x Depende de normatização (lei) e regulamentação dos órgãos;
-‐ Concorrerão a leilão os credores titulares de precatórios por seu valor integral ou parcial ї Inexistência de pen-‐
dências (administrativas ou judiciais) ї O executivo pode determinar a compensação com débitos líquidos e cer-‐
tos, inscritos ou não na dívida ativa;
x Títulos transacionados ї Pode ocorrer abatimento em relação ao título contra o devedor originário;
x Impedimentos para a habilitação ї II;
x Habilitação pelo ente federativo ї III;
x Habilitação automática se não houver impedimentos ї IV;
x Repetição o quanto necessário em face do valor disponível ї V;
x Competição por valor integral fica a critério do credor ї VI;
x Detalhamentos ї VII;
x Mecanismo de formação de preço ї Editais ї VIII;
x Quitação parcial é homologada pelo tribunal ї IX;
Texto 2
Acórdão ʹ IF 164.1-‐SP
-‐ Ementa: sem dolo; múltiplas obrigações de hierarquia igual; intervenção é extrema (proporcionalid.); indeferido.
-‐ Relatório:
x Não pagamento integral de precatório de natureza alimentícia.
x Procuradoria Geral da República aceitou o processo ʹ enviou ao STF.
x Partes intimadas para comprovação do pagamento ou não do débito ʹ prova de que não foi pago.
72
x Proporcionalidade também não ʹ inúmeros bens jurídicos de natureza constitucional seriam sacrificados
por um único interesse pontual envolvendo o orçamento.
-‐ Não podem ser desconsideradas as limitações econômicas dos Estados com relação ao pagamento de precató-‐
rios.
x Com os gastos de pagamento e custeio, sobram apenas 2% para o pagamento de precatórios (у 750mi).
x A proteção aos direitos fundamentais e a busca da redução de desigualdades sociais necessariamente
não se realizam sem a reflexão de seu impacto.
x Não se pode exigir o pagamento sem antes analisar se é possível fazê-‐lo, dentro dos limites financeiros.
-‐ Não se configura atuação dolosa e deliberada do Estado. Conduta demonstra tentativa de solver a dívida.
-‐ Estado está sujeito a um conjunto de obrigações variadas, mas todas de igual hierarquia ʹ não pode, para pagar
os precatórios, deixar de investir em áreas como saúde e educação. Necessidade de sopesar os princípios: (...).
-‐ Situação semelhante em 1954 (relator Min. Nelson Hungria) ʹ decisão unânime: para justificar a intervenção,
não basta a demora de pagamento por falta de numerário; é necessário o intencional ou arbitrário embaraço ou
impedimento a esta execução.
-‐ Não é imunizar os Estados do pagamento, apenas fazer uma leitura mais profunda do texto, levando em conta o
contexto fático e a autonomia do Ente federativo.
Ata
-‐ Improcedente a intervenção.
Texto 3
Acórdão ʹ IF 1207-‐4/SP
73
x Marco Aurélio: defere. Mesma fundamentação do outro acórdão (IF 2953-‐8 + mesmo texto adicional).
x Gilmar Mendes: indefere. Mesma fundamentação do outro acórdão (IF 2915-‐SP/2002).
-‐ Ata: Improcedente a intervenção.
Texto 4
SCAFF, Fernando Facury; ANDRADE, César A. S. A dívida pública com precatórios após 10 anos da LRF ou como a Re-‐
solução 40/2001 do Senado caloteou a República. In: SCAFF, F. F.; CONTI, J. M. Lei de Responsabilidade Fiscal. 10
anos de vigência ʹ questões atuais. Florianópolis: Conceito Editorial, 2010. pp. 57-‐76.
-‐ Delimitação do tema: Lei de Responsabilidade Fiscal conseguiu reduzir bastante a dívida pública com precatórios
nos 10 anos de vigência, mas as normas infralegais que a regulam deturparam seu principal objetivo: redução e
controle da dívida pública.
-‐ A LRF e os precatórios como dívida pública fundada
x LRF surgiu como resposta ao desequilíbrio fiscal e financeiro dos entes subnacionais.
x Objetivo de regular a dívida pública.
x Uma das causas desse descontrole era o não pagamento de precatórios judiciais.
74
Seminário VIII: Orçamento Participativo (29/04/2011)
Texto 1
SOUZA, Celina. Construção e consolidação de instituições democráticas: papel do orçamento participativo.
In São Paulo Perspectiva, São Paulo, v. 15, n. 4, dez. 2001.
Redemocratização na América Latina e Leste Europeu (1980): agenda comum e resultados diferentes
-‐ Agenda comum: a) construção de instituições democráticas; b) ampliação da participação da sociedade nas deci-‐
sões; c) transparência dos governos/gestores públicos;
-‐ Ocorreu em alguns casos a descentralização política e financeira (ex: Brasil);
-‐ Ampliação da participação da sociedade nas decisões (Brasil): Criação de conselhos ї Orçamento participativo;
-‐ Orçamento Participativo (OP) ї /ŶƐƚƌƵŵĞŶƚŽĚĞƉƌŽŵŽĕĆŽĚŽ͞ďŽŵŐŽǀĞƌŶŽ͟ŽƵĚĂďŽĂŐŽǀĞƌŶĂŶĕĂƵƌďĂŶĂ͖
-‐ Sociedade atual segundo Hirschman ї Exit é mais valorizada que voice ї Desencantamento com a política;
-‐ Tal descontentamento é contemporâneo ao desenvolvimento do OP ї Paradoxo?
-‐ OP ї Investimentos Públicos transformam-‐se: Favor ї Direito;
-‐ Menor desequilíbrio do poder decisório ї Resultado de OP em Porto Alegre e Belo Horizonte;
Importância também de proceder com o ajuste fiscal: reforma tributária da CF88 em 1993
-‐ Municípios de governos de esquerda ї Ajuste fiscal ї Aumento de recursos próprios ї Ex: Porto Alegre (PoA),
Belo Horizonte(BH), etc.;
-‐ Prefeitos eleitos (diferentemente dos nomeados) ї Aumentos de receitas próprias (ao invés de depender ape-‐
nas de receitas transferidas ʹ federalismo fiscal) ї Cumprir compromissos com os eleitores;
-‐ PoA e BH ї Cidades com bons indicadores econômicos e sociais (em comparação com os demais) ї Garantia de
mais recursos livres para a implementação de programas redistributivos (ex: OP);
-‐ Crescimento dos governos locais governados pela esquerda ї Difusão de programas participativos;
-‐ OP faz parte da agenda eleitoral do PT;
O que é o OP?
-‐ 4 blocos: a) gestão, educação, política e mudança social;
-‐ Gestão ї OP é: a) gestão urbana como os mais pobres; b) mecanismo de gestão conjunta dos recursos públicos
através de decisões compartilhadas sobre a alocação dos recursos orçamentários; c) modelo de gestão urbana
(menos política pública); d) processo de gestão fiscal social;
-‐ Educação ї OP é processo educativo que envolve todos os atores sociais importantes (prefeito, burocratas,
vereadores, movimentos sociais e o PT);
-‐ Política ї OP é: a) política pública na qual aqueles que tem pode cedem para quem está em desvantagem; b)
forma de radicalizar a democracia e resultado de uma vontade política capaz de construir uma cultura política
75
(consciência da cidadania e melhoria das condições de vida da população); c) globalização contra hegemonia; d)
combinação de democracia representativa e participação; e) instrumento de superação dos limites da democra-‐
cia representativa (via ampliação da mobilização da sociedade civil); f) forma do executivo sobrepor-‐se ao legis-‐
lativo; g) aumento da transparência, accountablity (prestação de contas) e credibilidade dos governos e seus
participantes; h) combate ao clientelismo, o autoritarismo e o patrimonialismo;
x Convergência na doutrina ї OP mudou a vida política de PoA e BH;
-‐ Social ї OP permite: a) distribuição mais justa de recursos escassos; b) reconstrução da vida pública; c) nova
relação entre o poder público local, as organizações populares e o resto da sociedade afim de atender os seg-‐
mentos mais pobres; d) o fortalecimento do associativismo urbano e da relação entre as associações comunitá-‐
rias e os moradores dos distritos;
Representação Política
-‐ Ameaça de substituição pelo OP do papel dos burocratas ї Aprovação final do orçamento é uma competência
dada pela CF/88 ao legislativo;
-‐ Burocracia ї Resistências ao OP ї Necessidade de aprendizagem (comunicação e diálogo com os cidadãos);
-‐ Tecnoburocracia ї ͞dĞĐŶŽĚĞŵŽĐƌĂĐŝĂ͖͟
x Conhecimento técnico é necessário para o OP;
x Cidadão comum não tem tal conhecimento;
x Governo local desempenha papel decisivo no OP;
-‐ Tensão entre OP e legislativo ї ͞ŽŶƐƚƌĂŶŐŝŵĞŶƚŽ͟ĂŶƚĞƉĂƌƚŝĐŝƉĂĕĆŽƉŽƉƵůĂƌŽƵ͞ƌĞŶƷŶĐŝĂ͟ĚŽƉŽĚĞƌĚĞĐŝƐſƌŝŽ
face ao executivo ї Predomínio da renúncia;
x Vereadores de PoA ї Críticas ao executivo (não ao OP);
x Duvidas quanto ao futuro do OP;
76
vidade da política pública, consenso sobre as ações governamentais e informações sobre as necessidades reais
do povo (fatores instrumentais segundo Abers);
-‐ Aqueles que elegeram o OP como política prioritária ї Objetivo da participação é a delegação de poder aos
grupos sociais que foram ignorados em políticas anteriores de desenvolvimento local;
ǣǤDzdz
-‐ Via de regra em organismos multilaterais ї Participação = Voz no poder decisório;
x Voz pode ser aumentada por reformas na esfera nacional que permitam a determinados segmentos da
sociedade (principalmente os pobres) fazer parte de organizações não-‐governamentais, sindicatos ou
outras instituições ї Entendimento e interferência nas decisões que afetam tal parcela da população;
x Voz ї Vem da organização;
x Ênfase em resultados de curto prazo e problemas específicos;
x Cautela em relação aos limites da participação popular no contexto da democracia representativa;
-‐ Visão do PT ї Participação é: a) conscientização das camadas mais carentes de suas iniqüidades e injustiças
(conscientização política); b) reforma dos sistemas político e social pela ação coletiva;
-‐ Visões antagônicas ї É possível adotar o OP em todas as cidades brasileiras? Existem dificuldades (empíricas e
teóricas): a) partilha de poder (mesmo que de caráter consultivo) entre representantes eleitos e participantes; b)
ĚĞƐĞŶĐĂŶƚĂŵĞŶƚŽĐŽŵĂƉŽůşƚŝĐĂ͖ĐͿƋƵĞƐƚĆŽĚŽ͞ĐĂƌŽŶĂ͟;free-‐riding); d) insuficiência de recursos para as deci-‐
sões populares; e) manipulação, corrupção, clientelismo; f) baixa escolaridade da população; g) falta de costume
da população na fiscalização dos governos; h) população pobre (canalização de esforços na sobrevivência); i) in-‐
teresses coletivos VS. interesses particulares imediatos; j) não permanência dos programas nas mudanças de go-‐
verno; k) concicliação de políticas participativas e instituições democráticas;
-‐ Existência de um grande número de conselhos comunitários ї Programas nacionais/ financiamentos interna-‐
cionais ї Ignoram premissas básicas da participação19 ї Reprodução do que as regras exigem;
x Suspeitas de corrupção;
-‐ WƌŽƉŽƐƚĂĂďƌĂŶŐĞŶƚĞĚŽWdĚĞ͞ĞŵƉŽĚĞƌĂŵĞŶƚŽ͟ĚŽƐŵĂŝƐƉŽďƌĞƐ ї Dar pode de decisão ї Mais obstáculos
para a efetividade;
-‐ OP de PoA ї Possível por 3 fatores: a) OP como estratégia política para que o PT tivesse governabilidade (marca
do governo local); b) OP como instrumento de destruição do populismo em PoA (PDT); c) governo aumentou as
expectativas de benefícios ao atender aos mais pobres ї Não explica o OP de BH;
-‐ NYLEN ї Delegados do OP de BH participavam anteriormente de: a) associações de bairro; b) grupos religiosos;
-‐ Enquanto em PoA, predominam setores com renda baixa (R$ 400 de renda mensal), em BH há diversidade de
setores da sociedade (sem dados);
-‐ MATTHAEUS ї Aplicação do OP em outras cidades só é viável se a situação for de esquerda;
-‐ SANTOS / ABERS ї OP funciona em PoA porque trata-‐se de uma cidade com ampla tradição democrática (socie-‐
dade civil organizada) ї Condições para o OP;
-‐ SETZLER ї PoA registra altos níveis de: a) associativismo; b) consciência política; c) confiança comunitária;
-‐ NAVARRO ї Precondições para o OP: a) vontade política de ceder poder às associações; b) repulsão ao cliente-‐
lismo; c) controle financeiro; d) recursos à investir ї Generalização do OP nas administrações locais;
-‐ BOSCHI ї Sucesso do OP em BH se deve a experiências prévias de descentralização;
19
Credibilidade, confiança, transparência, accountability͕͞ĞŵƉŽĚĞƌĂŵĞŶƚŽ͕͟ĞƚĐ͘
77
-‐ DESPOSATO ї Renda maior que um salário mínimo ї Prioridade à provisão de bens e serviços públicos;
Debates:
-‐ Ausência de moldura teórica ї Critérios e conclusões diferentes;
x Avaliação de acordo com a ideologia, interesses e agendas específicas dos avaliadores ou suas institui-‐
ções;
-‐ Brasil ї OP só é possível no Sul e Sudeste mais desenvolvidos?
-‐ Partidos de esquerda exercendo o clientelismo?
-‐ OP faz os pobres decidirem para eles culparem a si mesmos e não ao governo quando não conseguirem recursos
suficientes para suas demandas;
Dzdz
-‐ Camadas de baixa renda ї OP deu influência sobre o processo decisório de alocação de uma parcela de recursos
locais;
x Infra-‐estrutura em comunidades carentes;
-‐ Limitação dos recursos financeiros ї Realização de uma fração das necessidades;
x OP tem maior importância na participação e não nos ganhos materiais da população de baixa renda;
x Importância também no redirecionamento de recursos para setores que sempre foram excluídos;
-‐ Solução da rejeição dos vereadores ao OP ї BH: separação de uma parcela dos recursos para que os vereadores
façam a sua alocação;
Dzdz
-‐ NYLEN ї Número significativo dos participantes do OP eram anteriormente engajados em ações comunitárias ї
OP não motivou os desorganizados;
-‐ Interpretação do OP como um ativismo político não elitista;
Vontade política
-‐ OP como resultado de vontade política de partidos de esquerda ї Não necessariamente ї Outras políticas para
integrar os excluídos (ex: bolsa-‐escola de Brasília) e insucesso de outros OPs (Brasília, São Paulo, Santos, etc.);
-‐ OP permite ampliar a coalizão de governo ї Sucessivas vitórias eleitorais;
Texto 2
GENRO, Tarso; SOUZA, Ubiratan. Orçamento participativo. A experiência de Porto Alegre. São Paulo: Fundação Per-‐
seu Abramo, 1997.
(X)
78
Texto 3
CONTI, José Mauricio. Direito financeiro na Constituição de 1988. São Paulo: Juarez de Oliveira, 1998, pp. 76-‐89.
-‐ Objetivo do texto: mostrar as diversas leis ao longo da história legislativa brasileira que tratam do orçamento e
discorrer sobre as determinações da Constituição de 1988.
-‐ Dispositivos legais: Art. 165, CF88; EC1/69; Constituição de 1967; Constituição de 1946.
-‐ Plano Plurianual (PPA): lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo, cuja finalidade é estabelecer de forma regi-‐
onalizada as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras dela de-‐
correntes. No plano federal, deve ser encaminhado com até 4 meses antes do encerramento do exercício finan-‐
ceiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Prazo de vigência é indefinido, mas ad-‐
mite-‐se o tempo de 3 anos.
-‐ Exercício financeiro: corresponde ao ano civil (de 1° de janeiro a 31 de dezembro). Sessão legislativa, por sua vez,
encerra-‐se em 15 de dezembro.
-‐ Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo, cuja finalidade é prever me-‐
tas e prioridades da administração pública, orientar a elaboração de lei orçamentária anual e dispor sobre alte-‐
rações na legislação tributária. No plano federal, deve ser encaminhado até 8 meses e meio antes do encerra-‐
mento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Vigência anual.
-‐ Lei Orçamentária Anual (LOA): lei de iniciativa do chefe do poder executivo, cuja finalidade é discriminar a recei-‐
ta e a despesa, de forma a evidenciar a política administrativa-‐financeira e o programa de governo. Na esfera fe-‐
deral, compreende 3 orçamentos: fiscal, de investimento de empresas (nas quais a União detenha a maioria do
capital social com direito a voto) e de seguridade social. A lei deve conter: sumário geral da receita, quadro de-‐
monstrativo da receita e despesa e quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação. Na esfera
federal, deverá ser encaminhado até 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa. Vigência anual.
-‐ Orçamento participativo (Régis):
x Lei orçamentária anual elaborada de forma a permitir participação mais direta e efetiva da população.
x Art. 29, XII, CF (fundamento constitucional ƉĂƌĂĂŝŵƉůĂŶƚĂĕĆŽĚĞƐƐĞŵĞĐĂŶŝƐŵŽͿ͞ĐŽŽƉĞƌĂĕĆŽĚĂƐĂƐƐo-‐
ĐŝĂĕƁĞƐƌĞƉƌĞƐĞŶƚĂƚŝǀĂƐŶŽƉůĂŶĞũĂŵĞŶƚŽŵƵŶŝĐŝƉĂů͟
Princípios Orçamentários
-‐ Princípio da exclusividade orçamentária: lei não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação
das despesas. Finalidade: impedir que na lei orçamentária sejam incluídas matérias que a ela não se referem.
-‐ Princípio da unidade: todas as receitas e despesas deverão constar em um único documento. Atualmente, a
unidade realiza-‐se pela unidade de política orçamentária.
-‐ Princípio da universalidade: nenhum valor deverá ficar de fora do orçamento.
-‐ Princípio da anualidade: o orçamento deve ser renovado todo ano.
x Operações de crédito por antecipação de receita orçamentária são realizadas pelo Poder Público com a
finalidade de suprir insuficiências momentâneas de caixa, da oscilação na entrada de receitas públicas.
-‐ Lei complementar (art. 165, §9°): dispõe sobre o exercício financeiro, vigência, prazos, elaboração e organização
do plano plurianual, da LDO e da LOA. Estabelece também normas de gestão financeira e patrimonial.
79
Texto 4
OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, pp. 391-‐393.
Fundamentação constitucional:
-‐ Para o Régis, a iniciativa é um grande avanço, já que facilita a participação de uma população comodista, consci-‐
entizando-‐a que a democracia não se extingue após a escolha de seus representantes. Além disso, segundo o au-‐
tor, não há nenhum vício jurídico no orçamento participativo.
-‐ Com uma discussão aberta, as divisões orçamentárias se tornariam mais legítimas, já que haveria um documento
com as prioridades que forem estabelecidas através de reuniões entre órgãos oficiais e cidadãos, e essas priori-‐
dades seriam mandatoriamente seguidas pelo governo.
Problemas
-‐ A possibilidade de manipulação da opinião da sociedade: seria um problema maior de pequenas cidades, porém
também presente em grandes centros. Casos de corrupção ou cabos eleitorais tendenciosos atrapalhariam a
transparência na análise da vontade da sociedade.
-‐ Fiscalização efetiva dos gastos: depois de decididas as prioridades, deve-‐se continuar a fiscalização quanto aos
gastos detalhadamente, como em relação ao preço de mercadorias.
-‐ Obrigatoriedade de cumprimento: as deliberações desse processo não podem ser meras recomendações aos
governantes, senão elas facilmente deixariam de serem cumpridas e todo o propósito do instituto estaria em ris-‐
co. Logo, é necessário estabelecer mecanismo legal de obrigatoriedade das prioridades decididas pelo povo.
Texto 5
ADI n. 104.857.0/9-‐00, rel. Des. Olavo Silveira, j. 10.3.2004.
-‐ ADIn, Ubatuba, prefeito requerente, Câmara requerida. TJ favorável ao pedido.
-‐ Relatório:
x Lei de 2003 que dispõe sobre o OP na elaboração e fiscalização orçamentária do município.
x Vetado pelo prefeito, mas o veto foi rejeitado ʹ invadia competência privativa do Executivo.
x Liminar concedida ʹ Câmara sustenta a constitucionalidade.
-‐ Lei:
x Plano de investimentos e orçamento contariam com participação da população.
x Participação direta por meio de plenárias, discussões.
-‐ TJ:
x Apesar de a intenção ser boa, a lei fere dispositivos da Constituição do Estado.
x Tentativas de reestabelecer disposições das Constituições de 1824 e 1891. Em 1946 a Câmara passou de
órgão administrador a elaboradora de normas administrativas.
Não pode agir diretamente.
-‐ HELY LOPES MEIRELLES: execução das obras e serviços públicos está sujeita ao prefeito, sem interferência da Câma-‐
ra. Quando ela pretende intervir no gerenciamento (ou na forma como o prefeito o faz), está a usurpar funções
do prefeito.
-‐ Ação julgada procedente: lei inconstitucional ʹ sem orçamento participativo.
Texto 6
ADI n. 103.638.0/2-‐00, rel. Des. Viseu Júnior, j. 10.3.2004.
-‐ ADIn, Tietê, prefeito requerente, Câmara requerida. TJ favorável ao pedido.
-‐ Relatório:
80
x Lei de 2003 que propõe o orçamento participativo nas mesmas condições da anterior. Vetada pelo pre-‐
feito, mas o veto foi rejeitado.
x Argumento de que a matéria é privativa do Executivo, além de implicar aumento da despesa pública.
x Liminar concedida ʹ Câmara sustenta a constitucionalidade.
-‐ Lei:
x Participação da população na elaboração das peças orçamentárias através de planárias para definir a fi-‐
xação de despesas e discussão das prioridades de obras e serviços.
x ƌŝĂƵŵ͞ĐŽŶƐĞůŚŽŵƵŶŝĐŝƉĂůĚĞŽƌĕĂŵĞŶƚŽ͕͟ĐŽŵƌĞƉresentantes do Executivo e da população (estes e-‐
leitos nas plenárias).
-‐ TJ:
xHELY LOPES MEIRELLES: prefeito pode praticar os atos de administração ordinária, dentre elas o planeja-‐
mento e organização de serviços públicos.
x É do prefeito a iniciativa de projetos sobre orçamento participativo ʹ não pode ser vereador.
x Apesar dos bons propósitos do legislador, a lei fere a Constituição Estadual: divisão dos poderes e cria-‐
ção de despesas sem previsão no orçamento.
-‐ Ação julgada procedente: lei inconstitucional ʹ sem orçamento participativo.
81
Seminário IX: Decisões Judiciais e Orçamento Público (06/05/2011)
BARROSO, Luís Roberto. Da falta de efetividade à judicialização excessiva: direito à saúde, fornecimento gratuito de
medicamentos e parâmetros para a atuação judicial.
AgRG no RE 436.996-‐6/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 22.11.2005.
AC 261.220. Rel. Juiz. Convocado David Diniz, Primeira Turma, j. 19/06/2001, DJU 23/10/2001.
GRINOVER, Ada Pellegrini. Judiciário pode intervir no controle do Executivo.
NUNES, António José Avelãs; SCAFF, Fernando Facury. Os Tribunais e o Direito à Saúde. Porto Alegre, Ed. Livraria do
Advogado, 2011.
RAMOS, Elival da Silva. Controle Jurisdicional de Políticas Públicas: a efetivação dos direitos sociais à luz da Constitui-‐
ção brasileira de 1988. In Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, V. 102, pp. 327-‐356,
jan./dez. 2007.
(X)
82
Seminário X: Fiscalização Financeira e Orçamentária. Tribunal de Contas. (13/05/2011)
Texto 1
MS 23.875-‐5/DF. Rel. Min. Carlos Velloso, Redator p/ acórdão Min. Nelson Jobim, Tribunal Pleno, DJ 30/04/2004.
Relatório
-‐ Mandado de segurança com pedido de liminar.
-‐ BB Distribuidora de títulos e valores mobiliários SA x ato do TCU.
x Determinava instauração de tomada de contas de um funcionário.
x Entrou com pedido de reexame ʹ conhecido, mas indeferido.
-‐ Argumentos
x 1) incompatibilidade do instituto de Tomada de Contas Especial com o regime da CLT.
É S.A., regida pelo Direito Privado ʹ empregados não têm dever de prestar contas.
x 2) necessidade de dano ao erário para instaurá-‐la.
Não ocorre com sociedade de economia mista ʹ Estado é acionista.
Não há como saber se o dano foi ao erário privado ou ao público.
x 3) impossibilidade de aplicação da TCE na empresa.
Apenas controle finalístico, que não se insere nas irregularidades dos empregados.
Sociedade de economia mista precisa de autonomia, não se submetendo a tal fiscalização.
x 4) posicionamento favorável da 10ª secretaria de controle externo do TCU.
x 5) ausência de previsão legal da TCE.
Lei fala de realização de auditorias, não da instauração.
-‐ Pedido: que a empresa fique desobrigada de instaurar tal tomada de contas contra seus empregados.
-‐ Informações dadas pelo TCU:
x Descabimento de mandado de segurança contra a lei em tese.
x Inexistência de direito líquido e certo ʹ empresa não conseguiu apontar preceito normativo para o pre-‐
tendido.
-‐ Informações dadas pelo TCU ʹ mérito:
x 1) clara a amplitude da atuação do TCU em situações que onerem, ainda que indiretamente, o erário.
x 2) aplicação da Tomada de Contas Especial à BB-‐DTVM.
União é acionista controlador ʹ assume responsabilidades pelos atos de empregados.
x 3) sujeição das sociedades de economia mista à fiscalização estatal.
Não é puramente Direito Privado, mas um regime híbrido.
x 4) existência de previsão legal expressa para a TCE ʹ arts. 8º, 47 e 50 da Lei 8433/92.
-‐ Redistribuição do processo ao Ministro marco Aurélio (MS 23.627-‐DF) ʹ fundamentos e objeto idênticos.
x Liminar deferida.
84
85
-‐ Defere o MS, permanece a medida liminar, sem TCE.
Textos 2, 3 e 4
MS 25.181-‐6/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 16/06/2006, Ementário nº 2237-‐1.
BRITTO, Carlos Ayres. O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas. In Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ -‐
Centro de Atualização Jurídica, v. I, nº. 9, dezembro, 2001.
MILESKI, Helio Saul. O controle da gestão pública. São Paulo : Editora Revista dos Tribunais, 2003, cap. 8.
(X)
86
Seminário XI: Responsabilidade Financeira Ȃ Aspectos Sancionadores do Direito Financeiro
(20/05/2011)
Texto 1
MS 26.210/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 4.9.2008.
-‐ Uma bolsista do CNPQ entrou com uma Medida de Segurança com liminar contra decisão do Tribunal de Contas,
que a havia condenado a pagar mais de 160 mil reais. Tal condenação ocorreu devido à bolsista não ter retorna-‐
do ao Brasil após ter defendido sua tese, tendo passado desde então sete anos.
-‐ A necessidade de retorno ao Brasil estava no contrato assinado pela bolsista com o CNPQ. Ela alegou, no pedido,
que a cláusula de retorno seria uma cláusula abusiva de contrato de adesão. Alegou também que o prazo pres-‐
cricional de cinco anos havia passado, e com isso a pretensão do órgão público teria se extinguido.
-‐ KĞŶƚĞŶĚŝŵĞŶƚŽĚĂŵĂŝŽƌŝĂĚŽƐŵŝŶŝƐƚƌŽƐĨŽŝƋƵĞ͞ŶĆŽƐĞ ƉŽĚĞ ĂůĞŐĂƌĚĞƐĐŽŶŚĞĐŝŵĞŶƚŽĚĞŽďƌŝŐĂĕĆŽĞŵĂƚŽ
ŶŽƌŵĂƚŝǀŽĚŽſƌŐĆŽƉƌŽǀĞĚŽƌ͘͟ŽďƌŝŐĂĕĆŽĚĞ ƌĞƚŽƌŶŽƐĞƌŝĂĐŽŶƚƌĂƚƵĂů͕ e deve ser entendida de acordo com
própria finalidade do fomento ao estudo no exterior: a disseminação, no Brasil, do conhecimento obtido no ex-‐
terior.
-‐ Em relação ao prazo prescricional é que há maior controvérsia. O relator, min. Lewandowski, defende que o art.
37, parágrafo 5º da CF/88, contém uma exceção à prescrição que incide no caso:
x Considerando a ação do Tribunal como buscando ressarcimento ao Erário público, o relator considerou que
não há caso de prescrição, e logo deve à bolsista ressarcir os cofres públicos.
x O voto vencido, ministro Marco Aurélio (surpresa), defendeu que o Constituinte geralmente é taxativo
quando há imprescritibilidade, e na falta de clareza do dispositivo não se deve fazer uma interpretação de-‐
masiado restritiva.
Texto 2
MS 9.642/DF, Rel. Min. Luiz Fux, j. 23.2.2005
-‐ O município de Itagimirim/BA entrou com uma ação com pedido de liminar contra um Ministério que realizaria,
em pouco tempo, fiscalização quanto aos recursos federais destinados aos municípios. Cita como argumentos,
da CF:
-‐ O relator, min. Luiz Fux, foi contrário a estes argumentos. Segundo ele, o art. 70 da CF dá competência à CGU
com relação à gastos da União, e sendo a fiscalização apenas de recursos federais, não é caso de extirpação de
competência. Confirma essa tese também o art. 74. Além disso, ele cita o artigo 26 da Lei 10108/2001, que diz
que nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado ao controle do poder Executivo.
-‐ Em caso de truculência e tentativa de injustificada de intervir em competência do município caberia a ele a pro-‐
va. Entretanto, a existência de sorteio e o comunicado com antecedência ao prefeito, dentre outros fatores, con-‐
tribuem para diminuir o risco de uma ingerência da União em assuntos municipais, e como o município não con-‐
ƐĞŐƵŝƵƉƌŽǀĂƌƋƵĞŚŽƵǀĞƌĞĂůŵĞŶƚĞĂůŐƵŵĂĂĕĆŽ͞ĞdžĂŐĞƌĂĚĂ͕͟ĂD^ĨŽŝĚĞŶĞŐĂĚĂ͘
Texto 3
GOMES, Émerson César da Silva. Responsabilidade financeira: uma teoria sobre a responsabilidade no âmbito dos
Tribunais de Contas. Dissertação (Mestrado em Direito). Faculdade de Direito da USP. São Paulo.
87
tas, em razão da violação de normas pertinentes à gestão de bens, dinheiros e valores públicos ou dos recursos
ƉƌŝǀĂĚŽƐƐƵũĞŝƚŽƐăŐƵĂƌĚĂĞĂĚŵŝŶŝƐƚƌĂĕĆŽĞƐƚĂƚĂů͘͟
-‐ Responsabilidade Financeira (Sanções financeiras) não se confundem nem com medidas cautelares, nem com
reposições executadas pela administração, e também não com o julgamento das contas.
-‐ Medidas cautelares, reconhecidas possíveis no STF, são medidas do TCU que visam a garantir a eficácia das deci-‐
sões finais. Têm caráter temporário e visam apenas a evitar novos prejuízos ou inviabilidade de ressarcimento.
-‐ Reposições e indenizações executadas pela própria Administração são baseadas no Poder Hierárquico desta,
atinge em geral servidores que não se submetem ao TCU por não serem gestores de recursos públicos (ex. art.
46, lei 8112/90).
-‐ O julgamento de contas (art. 71, II, CF) há apreciação da gestão do responsável. Pode surgir a responsabilidade
financeira, mas há outras conseqüências (inelegibilidade, por exemplo).
Tipos:
-‐ Utilizando-‐se da terminologia portuguesa, o autor defende a divisão entre responsabilidade reintegratória, res-‐
ponsabilidade sancionatória por infrações essencialmente financeiras, e responsabilidade sancionatória por in-‐
frações não essencialmente financeiras.
-‐ A responsabilidade reintegratória parte tão somente da necessidade de se retornar aos cofres públicos a quantia
que foi ilicitamente retirada por agente. Visa reconstituir a situação prévia ao dano patrimonial.
-‐ A responsabilidade sancionatória, por sua vez, tem caráter punitivo, pois se houvesse apenas a reintegratória o
máximo que poderia sofrer o agente que cometesse ato ilícito seria restituir o que desviou. Em decorrência dis-‐
so, tem caráter também preventivo, evitando novos ilícitos. (ver art. 19 da lei 8443/92)
-‐ A responsabilidade sancionatória pode ser por atos essencialmente financeiros, e nesse caso viola-‐se norma
típica de direito financeiro (ex: contas julgadas irregulares, atos antieconômicos, descumprimento de ordem do
TCU). Pode ser também por atos não essencialmente financeiros, e nesse caso seria uma violação dos deveres de
colaboração (ex: obstrução ao livre exercício de inspeções e auditorias, sonegar informação ou documento, não
atendimento à diligência).
-‐ O autor então distingue a Responsabilidade Financeira (espécie da Responsabilidade Jurídica) das demais:
x Incide apenas sobre agentes contábeis ʹ pessoas físicas ou jurídicas responsáveis pela gestão de bens e
valores públicos (particular também pode ser responsabilizado se for responsável, ex: recebendo sub-‐
venções do poder público)
x Tem caráter patrimonial e o agente responde com o próprio patrimônio pelo dano causado ao Erário.
x Por ser decorrente da gestão de recursos públicos, ilícitos fora da administração desses recursos não es-‐
tão sujeitos à responsabilidade financeira.
x A modalidade reintegratória está limitada pelo efetivo dano causado ao Erário. Não é obrigação de inde-‐
nizar (que abarcaria lucros cessantes e danos morais), mas de repor.
x Deve ser processada e responsabilizada pelos Tribunais de Contas. Geram título executivo apto à execu-‐
ção judicial.
x Responsabilidade de natureza subjetiva, exigindo culpa ou dolo do responsável.
88
x Violação de norma ou princípio relativo à gestão de bens, valores e patrimônios públicos: essas normas
podem estar no direito financeiro ou no direito administrativo, e não é necessário que a conduta seja tí-‐
pica, basta haver a violação, inclusive em certas situações tratadas de forma implícita na lei.
x Dano ao erário: deve haver um efetivo dano patrimonial (a compensação de outra natureza, como mo-‐
ral, não está no escopo da responsabilidade financeira). Nesse sentido, esse conceito não envolve, por
exemplo, a má aplicação de recursos em atividades que o Estado que não importem uma contrapresta-‐
ção à este, como no caso de recursos destinados à educação não estarem melhorando a qualidade do
ensino. Geralmente se refere a uma saída irregular de recursos públicos, que pode inclusive ser presu-‐
mida em dois casos: omissão do dever de prestar contas (art. 8º da lei 8443/92), ou concessão de crédito
de entidades financeiras oficiais em descumprimento às normas internas (autor não cita dispositivo le-‐
gal). Além disso, o dano está limitado a quantias envolvidas na infração, sendo incluídas nesse conceito
as renúncias irregulares de receita, mas não os lucros cessantes.
x Nexo de causalidade: há três teorias com relação à atribuição de causa/efeito de um resultado a uma
conduta ʹ ϭͿdĞŽƌŝĂĚĂ͞conditio sine qua non͗͟ a mesma do direito penal, referente à exclusão mental
de um fato e a verificação de ocorrência do resultado. O problema é a possibilidade de regressão ao infi-‐
nito. 2) Teoria da causalidade adequada: o fato deve ter aptidão pra causar o resultado em abstrato,
com base na experiência e probabilidade ʹ o juiz se colocaria na situação do agente e nas percepções
deste frente às suas possíveis ações . 3) Teoria da causalidade imediata: considera-‐se o último antece-‐
dente, pelo simples aspecto cronológico, causa do dano. Autor defende que, no Brasil, seria adequado
adotar a teoria da causalidade adequada, mas admite que o TCU não definiu, em suas decisões, a teoria
da causalidade utilizada, embora é possível inferir que trata-‐se desta mesma teoria, da causalidade ade-‐
quada.
x Culpabilidade e ausência de excludentes de responsabilidades: não são tratadas no texto disponibilizado
(capítulos seguintes)
-‐ Na responsabilidade sancionatória de atos essencialmente financeiros ї Infrações sujeitas à multa simples, nos
termos do art. 58, incisos I, II, III, VII e §1º da lei 8443/92 em casos de impossibilidade de quantificação ou au-‐
sência de dano ao Erário pelo ato ilícito, ou nos termos do art. 57 desta mesma lei, quando há dano ao Erário.
Em casos de contas irregulares, devem ser aplicados levando em consideração os termos do art. 16 (alínea b ʹ
art. 58; demais ʹ art. 57)
x O art. 5º da lei 10.028/00 também tem preceitos semelhantes ao art. 58, II, e deve prevalecer se ambos
incidirem em mesma matéria (Lex specialis)
-‐ Na responsabilidade sancionatória por atos não essencialmente financeiros (deveres de colaboração) ї Os de-‐
veres de colaboração tem base nos princípios da publicidade, transparência e impessoalidade da Administração
Pública, (art. 70/ CF), e o gestor não pode deixar de cumpri-‐los com base no direito de silêncio do réu. Estão no
art. 58, IV, V e VI, da lei 8443/92.
Texto 4
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 3ª ed. São Paulo: RT, 2010, pp. 531-‐535.
-‐ Sanções civis, administrativas,políticas e penais: LRF, arts. 73 e 73-‐A.
Texto 5
KHAIR, Amir A. As transgressões à Lei de Responsabilidade Fiscal e correspondentes punições fiscais e penais. Brasília:
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão / BNDES, 2000.
(X)
89
Seminário XII: Endividamento Público e Equilíbrio Federativo (27/05/2011)
Texto 1
ASSONI FILHO, Sérgio. Crédito público e responsabilidade fiscal. Porto Alegre: Núria Fabris Ed., 2007, cap. 7.
LRF e o Endividamento Público
-‐ Brasil ї Método de limitação do endividamento público
-‐ CF/88, Art. 163, I: Delegou à edição de uma Lei Complementar (LRF) a disposição sobre as finanças públicas.
x Controle da dívida pública e crédito.
-‐ Brasil ї Acordo com o FMI em que o país se comprometeu a conter o crescimento do endividamento público
nos âmbitos interno e externo até um limite máximo ї 51% do PIB, só alcançado com um aumento da carga tri-‐
butária.
-‐ LRF ї Racionalizar as contas públicas e conterem a escalada da dívida pública de todas as unidades federativas.
x Análise crítica precipitada ї ͞ŶŐĞƐƐĂƌ͟ĂĂƚƵĂĕĆŽĚŽƐĂŐĞŶƚĞƐƉƷďůŝĐŽƐ no aspecto econômico, ou ain-‐
da, violar o aspecto federativo (impedindo o exercício da autonomia financeira dos entes).
São limites em níveis razoáveis, pois não aniquilam a capacidade de utilização do crédito público
como instrumento de política financeira.
LRF não fere a autonomia como um todo e a própria competência tributária não é ilimitada (CF).
x A regulamentação dessas relações pela LRF poderia evitar não só o aumento da dívida, mas também
uma suposta negociação por autonomia financeira dos entes federativos menores com relação à União,
combatendo assim o clientelismo existente na esfera do endividamento.
-‐ LRF, Art. 29 ї Conceituação exemplificada: preocupação do legislador complementar em evitar preventivamen-‐
te interpretações equivocadas, que eventualmente poderiam decorrer da terminologia empregada no texto le-‐
gal.
-‐ IVES GANDRA ї Riscos.
-‐ Conceitos empregados pela LRF:
x a) Dívida pública consolidada ou fundada ї Montante total das obrigações dos entes federativos.
x b) Dívida pública mobiliária.
x c) Operações de crédito.
x d) Concessão de garantia.
x e) Refinanciamentos da dívida mobiliária.
x f) Outras operações assemelhadas ї A fim de não ser a lei descumprida devido à dinamicidade dos mer-‐
cados, que a todo momento criam novas formas de financiamento.
x Há ainda equiparações.
-‐ Exigência: estimativa do impacto orçamentário-‐financeiro e verificação de sua compatibilidade com as leis orça-‐
mentárias.
-‐ RÉGIS ї A dívida consolidada é aquela feita para ultrapassar mais de 12 meses.
-‐ LRF, Art. 29, §4º ї Imposição de limites da dívida consolidada.
-‐ LRF, Art. 30, §4º ї ͞ĂƉƵƌĂĕĆŽĚŽŵŽŶƚĂŶƚĞĚĂĚşǀŝĚĂĐŽŶƐŽůŝĚĂĚĂƐĞƌĄĨĞŝƚĂƋƵĂĚƌŝŵĞƐƚƌĂůŵĞŶƚĞĂ fim de mo-‐
nitorar o atendimento dos limites por parte dos entes federativos.
-‐ Outra invocação ї Dispositivo que permite a revisão dos limites em caso de instabilidade econômica ou altera-‐
ções nas políticas monetária ou cambial, uma vez que, segundo a dicção da lei, nestes casos haveria alterações
os fundamentos das propostas dos limites fixados, permitindo ao presidente encaminhar uma revisão desses li-‐
mites.
-‐ EŽǀŝĚĂĚĞ͗ĞǀŝƚĂƌŽ͞ĐĂůŽƚĞŽĨŝĐŝĂů͟ĚŽƐƉƌĞĐĂƚſƌŝŽƐĚŝƐƉŽƐŝƚŝǀŽƐƉĂƌĂĐŽůŽĐĂƌŽƐĂŐĞŶƚĞƐƉƷďůŝĐŽƐŶŽƐ͞ƚƌŝůŚŽƐ͟ĚĂ
responsabilidade fiscal por meio de penalidades institucional.
x Obs: menos em educação, saúde e assistência social.
90
-‐ As transferências constitucionais não podem ser atingidas por lei complementar.
x IVES GANDRA MARTINS ї Não são voluntárias.
-‐ LRF, Art. 31, §3º ї Há dispositivo determinando a aplicação imediata das penalidades institucionais, sem perío-‐
do de enquadramento para os entes.
x A rigidez da lei é atenuada em situações extremas, suspensos na hipótese de calamidade pública.
Controle das Operações de Crédito
-‐ Ministério da Fazenda: a ele são encaminhados os pedidos os pedidos para a contratação das operações de cré-‐
dito (estados, DF, municípios).
x Apuração da relação custo-‐benefício, da existência de um interesse público, de autorização legal prévia e
expressa para a efetivação da contratação (LRF, Art. 32) com limites e condições fixadas pelo Senado,
ĐŽŵĂƚĞŶĚŝŵĞŶƚŽĚĂ͞ƌĞŐƌĂĚĞŽƵƌŽ͟;ĂƐŽƉĞƌĂĕƁĞƐĚĞĐƌĠĚŝƚŽŶĆŽƉŽĚĞƌĆŽƐĞƌƌĞĂůŝnjĂĚĂƐƉĂƌĂĐƵƐƚĞa-‐
rem despesas correntes, uma vez que não poderão ultrapassar o montante das despesas de capital, com
exceção (LRF, Arts. 35, 36, 54, 55) e observações de outras restrições da LRF.
x Quando se trata de operações de crédito da União, encaminha-‐se ao Senado.
-‐ Obs: O Brasil é um Estado federal heterogêneo (cada ente financeiro tem uma realidade distinta); é comum o
recebimento de tarefas desproporcionais aos recursos para a sua execução.
x ͞ƌŝƐĞĚĞƐŽďƌĞĐĂƌŐĂ͟: desequilíbrio de e os meios financeiros ї Desequilíbrio sistêmico das contas pú-‐
blicas, sem planejamento adequado.
-‐ A disposição que proíbe o ente federativo ser ao mesmo tempo o contratador da instituição financeira e o bene-‐
ficiário da operação evita o financiamento da dívida pública por tal instituição financeira contratada, pois essa
prática se mostrou importante fonte de riscos e de indisciplina fiscal, com a deterioração da qualidade de suas
carteiras de crédito, que ficam comprometidas demasiadamente em sua continuidade operacional.
-‐ RÉGIS ї LRF, Art. 35: violação do princípio federativo ao cercear a liberdade de contratação de operações de
crédito.
Operações de Crédito ARO
-‐ Operações de Crédito ARO ї Operações de crédito que tnham por finalidade suprir uma insuficiência momen-‐
tânea de caixa ou uma necessidade de liquidez a curto prazo para honrar compromissos financeiros imediatos ї
LRF, Art. 32, 38 busca coibir tais operações.
-‐ Condições para o estabelecimento de uma ARO (art. 32):
x Termo ad quo e ad quem dentro do mesmo exercício financeiro (10 de janeiro a 10 de dezembro).
x Indexação de uma taxa de juros básica financeira (TBF).
x Quitação de ARO anteriores.
x Operação não realizada no último ano do mandato do chefe do executivo.
-‐ Os entes federativos que satisfaçam todas as exigências e estejam interessados na contratação das operações de
crédito ARO deverão abrir crédito junto a instituição financeira que vencer um processo competitivo eletrônico
provido pelo BC.
x O BC monitorará o saldo do crédito.
x Tal crédito é aberto de acordo com a LRF e seus princípios.
x Cabe ao BC as penalizações.
Concessões de Garantias e Contra-‐garantias
-‐ LRF, Art. 40 ї Coibir o endividamento indireto ao restringir a concessão de garantias e contra-‐garantias por par-‐
te entes federativos nas operações de crédito internas e externas limitadas a:
x a) À concessão de contra-‐garantias de valor igual ou maior.
91
x b) O ente que estiver pleiteando a garantia deverá estar em dia com as suas obrigações anteriormente
assumidas para com o ente garantidor e para com as entidades controladas por esse último.
-‐ LRF, Art. 40, II ї Discussões sobre a sua constitucionalidade.
Texto 2
FARIA, Rodrigo Oliveira de. Reflexos do endividamentonas relações federativas brasileiras. In CONTI, José Mauricio;
SCAFF, Fernando F; BRAGA, Carlos A. F. (Orgs.) Federalismo fiscal ʹ questões contemporâneas. Florianópolis: Concei-‐
to Editorial, 2010, pp. 437-‐460.
-‐ A autonomia das entidades federativas encontra-‐se limitada pelas atribuições e encargos conferidos aos demais
entes da federação.
-‐ Princípio da autonomia federativa ї Unidade e autonomia:
x Existência de órgãos governamentais próprios.
x Detenção de competências exclusivas ї Auto-‐governo.
x Competências ї Administrativas, legislativas, tributárias.
Competência Tributária ї Visa assegurar a cada ente rendas próprias que lhes permitam o ple-‐
no exercício das funções que lhes foram atribuídas pela CF.
x Divisão dos tributos em espécie pelos entes.
x Repartição das receitas tributárias pelos entes.
-‐ Socialização da gestão fiscal irresponsável (por meio de ajuda federal) ї Fere isonomia.
x Princípio do comportamento federal amigável.
x Princípio da lealdade federal.
-‐ Autonomia dos entes federativos sofre restrição ї O ordenamento brasileiro contempla três ordens de restri-‐
ções jurídicas ao endividamento das unidades federativas:
x a) Normas materiais ditadas diretamente pela CF.
Exceção da saúde e educação.
x b) Normas gerais de Direito Financeiro (LRF e Resoluções do Senado).
x c) Controle indireto exercido pelo governo central (ex: BACEN).
x Obs: o próprio conceito de autonomia pressupõe limites.
-‐ Permanecem íntegras a capacidade de auto-‐governo e a atribuição de competências aos entes federativos.
x CF/88, Art. 167, III; Art. 34, V, a; Art. 35, I.
-‐ Sendo a intervenção medida de excepcional restrição da autonomia dos entes federativos, não se pode deixar de
verificar que o constituinte elevou o não pagamento da dívida em motivo drástico. Infere-‐se, daí, a importância
que o ordenamento confere ao pagamento da dívida fundada contraída pelos entes federativos.
-‐ LRF ї Norteia a legislação.
-‐ Endividamento ї Autonomia dos entes VS. Competência jurídico-‐institucional atribuída à União para a condu-‐
ção da política econômica.
92
Seminário XIII: Direito Financeiro Ȃ Justiça e Democracia
Texto 1
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, pp. 281-‐305.
94
x CF/88, Art. 212 ї WĞƌĐĞŶƚƵĂŝƐŵşŶŝŵŽƐĚĂ͞ƌĞĐĞŝƚĂƉƌŽǀĞŶŝĞŶƚĞĚĞŝŵƉŽƐƚŽƐ͕ĐŽŵƉƌĞendida a proveni-‐
ĞŶƚĞ ĚĞ ƚƌĂŶƐĨĞƌġŶĐŝĂƐ͕ ŶĂ ŵĂŶƵƚĞŶĕĆŽ Ğ ĚĞƐĞŶǀŽůǀŝŵĞŶƚŽ ĚŽ ĞŶƐŝŶŽ͟ ї União (18%); estados, DF e
municípios (25%).
Valor maior do constituinte foi o ensino ї Permite exceção ao princípio de não vinculação au-‐
tomática de impostos (previsto na CF/88, Art. 167, IV).
Verifica-‐se o cumprimento de tal norma constitucional via TCU e legislativo.
x EC 29/2000, Art. 198, §2º ї Recursos específicos às ações e serviços públicos destinados à saúde ї Se-‐
gunda exceção ao princípio de não vinculação.
-‐ ADCT destinaram recursos ao atendimento de alguns fundos:
x ADCT, Art. 60, §1º ї Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental.
x EC 1/94; 10/96; 17/97 ї ADCT, Art. 71 ї Fundo Social de Emergência (saneamento financeiro e estabili-‐
zação econômica da União) ї Fundo de Estabilização Fiscal ї Fundo Social de Emergência (ADCT, Art.
72).
x ADCT, Art. 79 ї Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (viabilizar a todos os brasileiros acesso a
níveis dignos de subsistência) ї ADCT, Art. 80 dita a forma.
-‐ Precatórios ї Pagamento decorrente de débitos transitados em julgado em ações movidas contra o poder pú-‐
blico.
x CF/88, Art. 100 ї Tratamento especial dos precatórios, obrigando ao pagamento.
x ADCT, Art. 33 ї Moratória.
x EC 30/2000 ї Nova prorrogação.
x EC 62/2009 ї Nova prorrogação ї Criação de um regime especial para pagamento dos precatórios.
x Previsão de recursos orçamentários para o pagamento de precatórios.
-‐ Pagamento das obrigações legais do ente ї LRF, Art. 9º, §2º ї Cessadas as deliberações de cunho constitucio-‐
nal, sobrelevam as de força legal.
x Pagamento dos gastos legalmente assumidos.
x Ex: servidores ativos e passivos.
-‐ WĂŐĂŵĞŶƚŽĚŽ͞ƐĞƌǀŝĕŽĚĂĚşǀŝĚĂ͟;LRF, Art. 9º, §2º).
-‐ Opção de ordem de pagamentos é constitucional? Sim, desde que respeite a CF.
-‐ É possível sacrificar um interesse da sociedade em detrimento de credores contratuais ou quirografários? É legí-‐
timo beneficiar credores da dívida fundada, negando valores constitucionais? Régis diz que não.
x Constituição valoriza: seguridade social (saúde, previdência e assistência social), educação, cultura, des-‐
porto, meio ambiente.
x São deveres do Estado: garantir segurança pública, garantir prestação jurisdicional, defensoria pública,
etc.
-‐ Opinião do RÉGIS: direitos individuais devem prevalecer em detrimento das prioridades do Estado.
x E na hipótese de recursos escassos? Discussão da importância do valor considerado diante da situação
de fato.
Mecanismos e instrumentos de controle
-‐ O Estado não pode deixar de cumprir as suas obrigações constitucionais sob pena de poder ser acionado em
juízo.
x KELSEN ї Toda norma é dotada de alguma eficácia.
-‐ Como fazer o Estado cumprir as suas obrigações?
x Legislativo participa da elaboração do orçamento.
x Discussão prévia à elaboração do orçamento (LRF, Art. 48, parágrafo único e Lei nº 10257/2001, Art. 2º,
II) ї Realização de audiências, debates e consultas como condição obrigatória para a aprovação de um
orçamento pela câmara ї Espaço a decisão democrática.
95
x Controle pelo Tribunal de Contas ї Controle formal e posterior aos gastos que se limita ao constrangi-‐
mento do agente público.
x Acesso à informação ї Divulgação (incluindo meios eletrônicos) ї Vigilância da sociedade organizada.
x Ministério Público ї Encarregado de investigar e apurar todos os desencontros normativos e verificar a
correção de comportamentos dos agentes públicos ї Instrumento para a democracia.
O Direito de exigir o cumprimento do dever constitucional
-‐ LUIZ ROBERTO BARROSO ї ͞ĂƵƐġŶĐŝĂĚĂƉrestação será sempre inconstitucional e sancionável; mas determinar
ƐĞĞůĂĠƉůĞŶĂŵĞŶƚĞƐĂƚŝƐĨĂƚſƌŝĂĠƚĂƌĞĨĂĄƌĚƵĂ͕ŵƵŝƚĂƐǀĞnjĞƐŝŵƉŽƐƐşǀĞůŽƵƚƌĂƐƚĂŶƚĂƐ͘͟
-‐ Ao poder judiciário cabe assegurar a plena execução dos Direitos Fundamentais presentes na CF ї Limite na
explicação ampla e convincente do poder público a certa da impossibilidade de realização material de tal direito
ї Impossibilidade financeira é a única desculpa aceita.
Princípios jurídicos tributários das receitas e princípios financeiros dos gastos
-‐ Plexo de princípios que orientam o sistema tributário ї Limitam a atividade do Estado no que tange ao abaste-‐
cimento dos cofres públicos.
-‐ Princípios do Direito Tributário ї Legalidade, tipicidade, isonomia, capacidade econômica, progressividade, não-‐
confisco, etc. ї Gasto público vem acompanhado dos mesmos princípios:
x Legalidade:
Todo gasto tem previsão constitucional, porque está imbricado com a receita, ou seja, arrecada-‐
se para gastar e fazer valer as necessidades públicas.
Garantia ao contribuinte de apenas ser tributado em decorrência da representação política
(CF/88, Art. 150, I).
Assegura também a justa distribuição de receitas.
x Tipicidade:
Requer que estejam contidos todos os pressupostos legais para que o gasto ocorra.
x Isonomia:
Alcance igual a todos.
Desigualdade na realidade empírica ї Recebimento desigual de recursos.
Justa distribuição dos recursos:
9 HORÁCIO GUILHERMO CORTI ї ĂƚŝǀŝĚĂĚĞĨŝŶĂŶĐĞŝƌĂĠ͞ĂĂƚŝǀŝĚĂĚĞĞŶĐĂŵŝŶŚĂĚĂăŽďƚĞn-‐
ção de ingressos e realização de gastos com o objetivo de fazer efetivos os procedimen-‐
ƚŽƐ;ĚĞŵŽĐƌĄƚŝĐŽƐͿĞŽƐĚŝƌĞŝƚŽƐ;ĨƵŶĚĂŵĞŶƚĂŝƐͿĐŽŶƐƚŝƚƵĐŝŽŶĂůŵĞŶƚĞĞƐƚĂďĞůĞĐŝĚŽƐ͘͟
9 Justa distribuição de recursos ї Fazer valer os princípios de garantia do indivíduo.
9 Democratização da sociedade ї Democratização dos gastos.
x Anualidade:
KƌŝĞŶƚĂ ĂĞůĂďŽƌĂĕĆŽ ŽƌĕĂŵĞŶƚĄƌŝĂ ĞƐƚĂďĞůĞĐĞŶĚŽ ƋƵĞ Ă ůĞŝ ĂŶƵĂů͞ŶĆŽ ĐŽŶƚĞƌĄ ĚŝƐƉŽƐŝƚŝǀŽ Ğs-‐
ƚƌĂŶŚŽăĨŝdžĂĕĆŽĚĂĚĞƐƉĞƐĂ͟;CF/88, Art. 165, §8º).
Necessidade de anterioridade da previsão do gasto.
x Capacidade econômica:
CF/88, Art. 145, §1º.
Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal, sendo graduados segundo a capacidade
econômica do contribuinte.
ROQUE CARAZZA ї KƉƌŝŶĐşƉŝŽĚĂĐĂƉĂĐŝĚĂĚĞĞĐŽŶƀŵŝĐĂ͞ŚŽƐƉĞĚĂ-‐se nas dobras do princípio da
igualdade e ajuda a realizar, no campo tributário ŽƐŝĚĞĂŝƐƌĞƉƵďůŝĐĂŶŽƐ͟ ї Proporcionalidade
entre renda e patrimônio e impostos e contribuição ao Estado.
x Eficiência:
96
Comportamento que repugna a negligência, a lentidão, a morosidade, o descaso e o desleixo.
Presteza na solução de problemas e a rapidez na busca de soluções.
Boa gestão da coisa pública ї Tomada de decisões que melhor atenda à comunidade.
x Proporcionalidade:
Na repartição de recursos.
Escolhas ї Sopesamento (do Executivo)
9 Opinião do RÉGIS ї Cabe interferência do judiciário quando houver manifesta despro-‐
porção entre as diversas alocações. Ele também entende que cabe apelo ao judiciário
em momento de tramitação legislativa de projeto de lei orçamentária.
9 Divergência: HORÁCIO GUILHERMO CORTI ї ͞As atividades tributária e a despesa são de di-‐
ferentes naturezas. Uma jurídica, a outra política. Portanto são diferentes ao momento
ĚŽĐŽŶƚƌŽůĞ͗ĂƚƌŝďƵƚĂĕĆŽĞƐƚĄƐƵũĞŝƚĂĂŽĐŽŶƚƌŽůĞũƵĚŝĐŝĂů͕ĂĚŝƐƚƌŝďƵŝĕĆŽĚĞƌĞĐĞŝƚĂƐŶĆŽ͘͟
x Entre outros.
Distribuição Racional de Recursos
-‐ Decisão do gasto é política, mas também racional.
x Política ї Critérios flutuantes.
x Sistema normativo ї Racional ї LOURIVAL VILLANOVA: Sistema lógico de proposições.
-‐ Constituinte elege valores: saúde (Art. 196), assistência social (Art. 203), educação (Art. 205), cultura (Art. 215),
desporto (Art. 217), ciência e tecnologia (Art. 218) e meio ambiente (Art. 225).
x Educação e saúde tem percentuais constitucionais para o seu atendimento.
-‐ Necessidade de elaboração de um estudo adequado das diversas necessidades que o Estado deve tutelar e efe-‐
tuar uma racional distribuição de atendimento.
-‐ A decisão autoritária (meramente volitiva) do chefe de Estado é insensata ї A solução democrática de delibera-‐
ção é essencial para o atual estágio de civilização.
-‐ Diretivas dadas pela CF e pela LRF em seu Art. 9º.
Crises
-‐ Crise ї Situação comum.
x Globalização da economia.
x Situações anômalas de gasto público ї Soluções anômalas.
x Guerras e catástrofes naturais também podem representar situações análogas.
-‐ Soluções:
x Primeira: remanejamento de itens orçamentários.
x Segunda: uso de benefícios fiscais para facilitar a importação ou investimentos que propiciem a solução
da crise.
x Necessidade de tomada de decisões imediatas.
A extrafiscalidade como solução ou problema?
-‐ GERALDO ATALIBA ї Extrafiscalidade consiste ͞no uso de instrumentos tributários para a obtenção de finalidades
não arrecadatórias, mas estimulantes, indutoras ou coibidoras de comportamentos, tendo em vista outros fins, a
ƌĞĂůŝnjĂĕĆŽĚĞŽƵƚƌŽƐǀĂůŽƌĞƐĐŽŶƐƚŝƚƵĐŝŽŶĂůŵĞŶƚĞĐŽŶƐĂŐƌĂĚŽƐ͘͟
x Concessão de isenções políticas, diminuição de alíquotas, possibilidade de dedução de despesas, etc.
-‐ Funciona como estímulo a produção e consumo.
O gasto com valores constitucionais: o meio ambiente.
-‐ Ecologia e meio ambiente ї Valores essenciais para as futuras gerações (Art. 225).
97
-‐ Uso de tributos, subsídios, depósitos em garantia ao início da atividade poluidora, disciplina das licenças e prê-‐
mios ou sanções na proteção da natureza.
-‐ RÉGIS ї Importância de conscientização dos governos na preservação da natureza.
O mau uso das receitas públicas
-‐ Recursos devem ser gastos em benefício dos objetivos fundamentais do Brasil.
-‐ Educação ї Predomínio de gastos no ensino superior.
-‐ Previdência social ї Benefícios concentrados em proveito de poucos (exclusão pela economia informal).
Texto 2
SARAMAGO, José. Da justiça à democracia. In Informandes n. 117, abril/2003.
-‐ Camponês anuncia a morte da justiça tocando o sino da Igreja (rito fúnebre) ao ter a sua terra esbulhada por um
Senhor de Terras.
-‐ Crítica a inexistência de uma justiça exercida pelos tribunais, sem dúvida, sempre que determinasse a lei, mas
também, e sobretudo, uma justiça em que se manifestasse, como um iniludível imperativo moral, o respeito pe-‐
lo direito a ser que a cada ser humano assiste Æ Direitos Omissivos.
-‐ Justiça como condição de felicidade.
-‐ Democracia: voto não influencia o poder econômico.
Textos 3, 4 e 5
ARISTÓTELES. Ética a Nicômano. 4ª ed. São Paulo: Martin Claret, 2008.
CHAUÍ, Marilena. O que é ideologia? São Paulo: Editora Brasiliense.
SÓFOCLES. Antígona. São Paulo: Martin Claret, 2008.
98
Parte 3
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. 3ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
Noções Introdutórias
Necessidade pública
Trata-‐se de tudo aquilo que incumbe ao Estado prover, em decorrência de uma decisão política, inserida em
norma jurídica. Cabe ao Estado prestar serviços públicos (Art. 21 ʹ União; art 30, V ʹ Municípios; e art 25, § 2º -‐ Es-‐
tados membros), regular a atividade econômica (Art. 174), prestar serviços públicos, mediante permissão ou conces-‐
são (Art. 175), explorar a atividade econômica (Art. 173), inclusive em regime de monopólio (Art. 177), exercer poder
de polícia (Arts. 192, 182 e outros) e documentar a vida política, econômica e pessoal da nação.
As necessidades públicas surgem com o agigantamento do Estado que é quem vai dizer no texto constitucional
quais as necessidades que vai encampar como públicas. Não devem ser confundidas com as necessidades do Estado
que constituem interesses de determinado governante em certo momento histórico. Já as necessidades públicas
refletem os reais interesses da sociedade. Há a necessidade-‐fim, ou seja, o bem jurídico-‐político, no caso, tutelado, e
a imperiosidade da existência das necessidades-‐meio, para que a primeira possa ser prestada. Quem define as ne-‐
cessidades públicas é a Constituição e as leis que a complementam. Não existem necessidades indefinidas, etéreas e
que ficam ao sabor dos literatos. No artigo 21 define-‐se a competência da União para o que deve curar. No artigo 30,
ficam estabelecidas as atribuições dos Municípios e no § 1º do art. 25, o que cabe aos Estados realizar.
Os interesses públicos e privados, embora possam às vezes ser coincidentes, não se confundem. De seu tur-‐
no, também não se confundem com os coletivos, pois estes pertencem a determinados setores bem definidos (ex.
interesses de um condomínio). As necessidades públicas são anônimas, embora possam alcançar apenas uma parce-‐
la da comunidade. Não pode haver, diga-‐se de passagem, qualquer atuação do Estado sem que ínsito seja o interes-‐
se público. Nesse ponto, ambos são absolutamente coincidentes. O Estado nunca deve agir segundo interesses pri-‐
vados como dispõe o artigo 37 da CF.
Atividade financeira
Trata-‐se da arrecadação de receitas, sua gestão e realização do gasto, a fim de atender às necessidades públi-‐
cas. A atividade financeira é, portanto, precedida pela definição das necessidades públicas. Conhecendo-‐as, passam
a existir três momentos distintos: a) obtenção de recursos; b) sua gestão (intermediado pelo orçamento: aplicação,
exploração dos bens do Estado, etc) e c) o gasto, com o qual se cumpre a previsão orçamentária e se satisfazem as
necessidades previstas.
Direito Financeiro
É o estudo de princípios e normas que regem a atividade financeira do Estado. Há uma decisão sobre em que
gastar e onde aplicar o dinheiro arrecadado. Enquanto a ciência das finanças fornece meios e dados para que o legis-‐
lador escolha sua decisão política, o direito financeiro trabalhará sobre o dado posto, isto é, sobre a norma editada,
seja ela de que nível for, buscando compreende-‐la e dar-‐lhe as conseqüências jurídicas pretendidas.
Esse problema da definição do que são normas gerais, advém do fato de constituirmos num Estado Federal no
qual se pressupõe a representatividade dos Estados perante a União e a divisão política das competências reserva-‐
das em nível constitucional, o que não ocorreria num Estado Unitário.
Existe uma diferença entre leis federais e nacionais. As leis nacionais, expedidas pelo Congresso Nacional, va-‐
lem para todo o território nacional, alcançando todas as pessoas que nele estejam e que são de cumprimento obri-‐
gatório pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios. As leis federais, editadas também pelo Congresso,
apenas alcançam as pessoas vinculadas à União, sem vínculo com os demais entes federados. Não se pode falar em
hierarquia entre leis, pois cada qual tem seu campo próprio de conteúdo e incidência. A lei nacional só pode dispor
sobre normas gerais. Dessa forma, normas gerais seriam aquelas que se dirigiriam igualmente à União, Estados e
Municípios, pois se assim não for, corre o risco de atingir a competência legislativa dos entes. O conteúdo dessas
normas poderá atingir as entradas e receitas originárias, o crédito público, a despesa, o orçamento, a fiscalização
orçamentária e financeira, a recepção de fundos e as formas de participação dos produtos arrecadados.
Os princípios (normas gerais) são aqueles que devem atingir a todas as unidades políticas e administrativas do
Estado Federal, evitando-‐se especificidades locais ou regionais. Assim, fica evidente que um governo não pode limi-‐
tar a ação do outro. Logo, apenas preceitos amplos e genéricos poderão obrigar às unidades federadas. O princípio
elimina a possibilidade de edição de outras normas gerais pelos Estados e, ao mesmo tempo, cerceia o conteúdo de
tais normas. As normas gerais são expedidas pelo Congresso Nacional e aplicáveis a Estados, Distrito Federal e Muni-‐
cípios, cuidando de direito financeiro. Dentre esses princípios há os princípios de subsistência dos Estados-‐membros,
que garantem a federação (Art. 1º, combinado com o inciso I do parágrafo 4º, do Art. 60 da CF.)
101
Capítulo 9: Receita Pública
9.1 Entrada e Receita
Æ O Estado tem a necessidade de dinheiro para:
a) manter seu aparato;
b) Atender às necessidades públicas.
Æ Historicamente os governos utilizaram-‐se dos seguintes meios para auferir dinheiro:
a) realizando extorsões sobre outros povos ou deles recebendo doações;
b) recolhendo renda produzida pelos bens e empresas do Estado;
c) exigindo coativamente tributos ou penalidades;
d) contraindo empréstimos;
e) fabricando dinheiro.
Æ Todo e qualquer dinheiro que ingressa nos cofres públicos denomina-‐se Entrada ou Ingresso.
Æ As entradas ou os ingressos podem ser classificados de acordo com seu caráter definitivo ou provisório.
-‐ Movimento de Caixa: entradas com caráter provisório, isto é, logo que ingressam nos cofres públicos geram con-‐
trapartida no passivo do Estado.
-‐ Receitas: entradas com caráter definitivo. São destinadas a permanecer em definitivo nos cofres públicos.
9.2 A receita Pública:
I. Conceito
Æ WůĄĐŝĚŽ Ğ ^ŝůǀĂ͗ ͞ƌĞĐĞŝƚĂ ƉƷďůŝĐĂ Ġ Ž ĐŽŵƉůĞdžŽ ĚĞ ǀĂůŽƌĞƐ ƌĞĐĞďŝĚŽƐ ƉĞůŽ ĞƌĄƌŝŽ ƉƷďůŝĐŽ͕ ƐĞũĂŵ ƉƌŽǀĞŶŝĞŶƚĞƐ ĚĞ
renĚĂƐƉĂƚƌŝŵŽŶŝĂŝƐ͕ƐĞũĂŵƌĞƐƵůƚĂŶƚĞĚĞƌĞŶĚĂƐƚƌŝďƵƚĂƌŝĂƐ͕ĚĞƐƚŝŶĂĚŽƐĂĨĂnjĞƌĨƌĞŶƚĞăĚĞƐƉĞƐĂƉƷďůŝĐĂ͘͟
Æ ZĠŐŝƐ͕ƐŝŶƚĞƚŝĐĂŵĞŶƚĞ͗͞ƌĞĐĞŝƚĂĠĂĞŶƚƌĂĚĂĚĞĨŝŶŝƚŝǀĂĚĞĚŝŶŚĞŝƌŽĞďĞŶƐŶŽƐĐŽĨƌĞƐƉƷďůŝĐŽƐ͘͟
9.3 Classificação das Receitas
I. Quanto à periodicidade:
a) Receitas Extraordinárias: ocorre o ingresso excepcional de dinheiro para atendimento de situação de absoluta
anormalidade no plano institucional.
Ex. algum imposto decorrente do envolvimento do Estado em uma guerra.
b) Receitas Ordinárias: são as receitas havidas com regularidade, isto é, aquelas recebidas no desenvolvimento nor-‐
mal da atividade estatal.
II. Quanto à origem da receita:
a) Receitas Originárias: decorrem da exploração, pelo Estado, de seus próprios bens ou quando pode exercer
atividade sob o que se denomina de direito público disponível.
b) Receitas Derivadas: provêm do constrangimento sobre o patrimônio do particular.
c) Receitas Transferidas: não são arrecadadas pela entidade política que vai utilizá-‐las. Isto é, são aquelas recei-‐
tas recebidas por um ente federativo em virtude do exercício da competência de outra entidade política que,
por disposição constitucional, as transfere.
Entradas ou Ingressos:
I. Movimento de Caixa: entrada com destino de saída;
II. Receitas: entradas definitivas
a) Originárias: não tributárias; patrimônio público mais relações de direito privado e de direito público disponível.
Ex: Alienações, compras, empréstimos, restituições, cauções, fianças, depósitos, indenizações, empréstimo compul-‐
sório, doações (9.6), legados (9.7), bem vacante (9.8), uso de bens públicos, preço (9.5), descoberta, prescrição aqui-‐
sitiva, advindas de empresas estatais, sucessão legitima e testamentária (9.6).
b) Derivadas: tributárias e outras; patrimônio privado mais relação de direito público.
Ex: Tributos ( impostos, trocas, contribuições de melhoria e empréstimo compulsório); penalidades; reparações de
guerra; rendimento, etc.
c) Transferidas:
i) Tributárias
ii) Não Tributárias (petróleo e outros recursos minerais, energia elétrica, etc)
iii) Voluntarias
9.4 Movimentos de Caixa ou de Fundo
Æ ůŝŽŵĂƌĂůůĞŝƌŽ͗ƐĆŽ͞ĂƐƐŽŵĂƐƋƵĞ ƐĞĞƐĐƌŝƚƵƌĂŵƐŽďƌĞƐĞƌǀĂĚĞ ƐĞƌĞŵƌĞƐƚŝƚƵşĚĂƐĂŽĚĞƉŽƐŝƚĂŶƚĞ ŽƵƉĂŐĂƐĂ
terceiro por qualquer razão de direito e as indenizações devidas por danos causados às coisas públicas e liquidados
ƐĞŐƵŶĚŽŽŝƌĞŝƚŽŝǀŝů͘͟
Æ ZĠŐŝƐ͗ ͞ŝŶŐƌĞƐƐŽƐ ƋƵĞ ƐĞ ĚĞƐƚŝŶĂŵ ă ĚĞǀŽůƵĕĆŽ ŽƵ ĐŽŶƐƚŝƚƵĞŵ ŵĞƌĂ ŵŽǀŝŵĞŶƚĂĕĆŽ ĚĞ ĐĂŝdžĂ ;͘͘͘Ϳ͘ ^ĆŽ ĞŶƚƌĂĚĂƐ
provisórias, isto é, ingressam nos cofres públicos por alguma razão jurídica, mas neles não permanecem, devendo o
ƐƚĂĚŽƌĞƐƚŝƚƵŝƌƐĞƵŵŽŶƚĂŶƚĞĂƋƵĞŵĚĞĚŝƌĞŝƚŽŽƵŚĄŵĞƌĂƚƌŽĐĂĚĞǀĂůŽƌĞƐ͘EĆŽƐĞƉŽĚĞĨĂůĂƌƋƵĞŚĂũĂůƵĐƌŽ͘͟
Ex. Empréstimo, Depósitos, Indenização, Cauções, Fianças.
9.9 Receitas Transferidas
Æ São arrecadadas pela pessoa jurídica competente para isso, mas a ela não pertencem, devendo ser transferidas a
outras pessoas jurídicas menores.
Æ Repartição das Receitas Tributárias (arts 157-‐162/CF)
Æ Repartição das Receitas não Tributárias:
-‐ Fundamento: art. 20 §1º/ CF (para recursos naturais)
art. 176 (para recursos minerais)
art. 177 (hidrocarbonetos)
Æ Receitas Transferidas Obrigatórias:
O titular da arrecadação é diferente do titular do tributo.
Æ Receitas Transferidas Voluntárias:
Receitas que as entidades menores vão buscar junto às maiores, a título de ajuda.
Em geral, nos casos de receitas transferidas obrigatórias, não se pode reter o produto arrecadado, nem deixar de
repassá-‐lo às unidades federadas, salvo para solver débitos com a União, nos termos do § 4º do art. 167/ CF.
9.10 A LC 101/00 (LRF) e a Receita Pública
Æ O Poder Público não pode se omitir na arrecadação sob pena, por exemplo, de não poder receber transferências
voluntárias. (art. 11/ LRF)
9.11 Renúncia de receita:
Fenômeno em que, por razões políticas, o governante abre mão de parte da sua arrecadação para estimular outras
políticas que, em geral, estimulam o desenvolvimento de determinada localidade.
Ex. (Município que renuncia o seu IPTU para instalação da União; ou Estados que abrem mão de parte do seu ICMS).
Problemas:
-‐ gera crescente rivalidade entre Municípios e Estados, resultando em conflitos inconvenientes (guerra fiscal)
-‐ grave prejuízo ao erário.
103
Capítulo 10: Receitas Públicas Tributárias:
i) receita tributária é um tipo de receita derivada, logo, aquela observa as características dessa.
ii) não confunda tributo com imposto, este é espécie; aquele é gênero.
iii) Priorize as noções introdutórias (10.1), o conceito de tributo (10.3) e características das espécies tributárias
(10.13 e seguintes)
10.1 Introdução:
Receitas Públicas não tributárias (receitas originárias): são entradas decorrentes de atividade do Estado submetida
ao direito privado (ex. receitas decorrentes de contratos) ou receitas ĚĞĐŽƌƌĞŶƚĞƐĚŽ͞ĚŝƌĞŝƚŽƉƷďůŝĐŽĚŝƐƉŽŶşǀĞů͕ŝƐƚŽ
é, advindo da exploração do patrimônio do Estado.
Receitas Públicas Tributárias, subtipo de receita derivada, oriunda dos Tributos.
10.2 Competência Tributária. Capacidade
Competência Tributária: aptidão para instituir tributos.
A Constituição determina a competência tributária de cada ente, para que estes possam atender às suas demandas.
Capacidade Tributária: aptidão para figurar no pólo ativo da relação tributária.
10.3 Tributo
I. Conceito
i) ver art. 3º do CNT
ŝŝͿ'ĞƌĂůĚŽƚĂůŝďĂ͗͞ƚƌŝďƵƚŽĠĂŽďƌŝŐĂĕĆŽũƵƌşĚŝĐĂƉĞĐƵŶŝĄƌŝĂ͕ĞdžůĞŐĞ͕ƋƵĞƐĞŶĆŽĐŽŶƐƚŝƚƵŝĞŵƐĂŶĕĆŽĚĞĂƚŽŝůşĐŝƚŽ͕
cujo sujeito ativo é uma pessoa pública (ou delegado por lei desta), e cujo sujeito passivo é alguém nessa situação
posto pela vontade da lei, obedecendo os desígnios constitucionais.
iii) Régis:
x É obrigação de entregar dinheiro aos cofres públicos;
x Decorre apenas de lei expressa;
x Não pode constituir em sanção de ato ilícito;
x Só pode exigir o tributo a pessoa jurídica de D. Público competente;
x O sujeito passivo é o obrigado ao pagamento do tributo.
10.6 Princípios Tributários
Em geral, se encontram nos incisos do art. 150/CF.
10.7 Princípios decorrentes do princípio federativo
Em geral, se encontram nos incisos do art. 151/CF.
10.8 Imunidade
É a qualidade da situação que não pode ser atingida pelo tributo, em razão de norma constitucional que, à vista de
alguma especificidade pessoal ou material dessa situação, deixou-‐a fora do campo sobre que é autorizada a institui-‐
ção do tributo.
Æ Os casos de imunidade, em geral, estão:
i) nas alíneas do inciso VI do art. 150/CF
ii) §2º e § 3º do art. 150
10.9 Aspectos da hipótese de incidência:
Æ Hipótese de Incidência: descrição legal de um fato que pode dar origem a obrigação tributária.
ÆFato gerador: é a verificação da ocorrência de um fato captado pela norma, do qual se origina a obrigação de efe-‐
tuar o pagamento do tributo.
Æ Base imponível ou base de cálculo: é o fator mensurável sobre o qual incidirá a regência do tributo.
Æ Alíquota: é o percentual incidente sobre a base de cálculo, ou, um valor prefixado para os chamados tributos fi-‐
xos.
10.10 Isenção. Incidência ou não incidência. Anistia. Remissão
Æ Isenção: é uma limitação legal do âmbito de validade da norma jurídica tributária que impede que o tributo nasça
ou faz com que surja de modo mitigado.
Enquanto a imunidade vem prevista na Constituição, a isenção decorre de lei.
Æ Não incidência: é a ausência de norma instituidora de tributo sobre fato possível de ser tributado. Aqui o legisla-‐
dor não exerce sua competência.
Æ Anistia: é a reclusão legal de infrações ( deixar de recolher o tributo, ou fazê-‐lo de forma errada) cometidos pelo
contribuinte.
Æ Remissão: é o perdão legal, decorre de lei, do débito tributário.
Enquanto a anistia alcança as penalidades impostas, a remissão faz desaparecer o tributo já nascido.
10.11 Fiscalidade. Extrafiscalidade e Parafiscalidade.
Æ Fiscalidade: é o comportamento do Poder Público cuja única finalidade é arrecadatória.
Æ Extrafiscalidade: tem por objetivo não só a arrecadação, mas também conformar comportamentos.
Æ Parafiscalidade: consiste em a lei atribuir a titularidade de tributos a pessoas diversas do estado, que as arreca-‐
dam em beneficio das próprias finalidades.
10.12 Lançamento. Decadência e Prescrição
Æ Lançamento: procedimento (série concatenada de atos) administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato
gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, iden-‐
tificar o sujeito passivo e, sendo o caso, propor a aplicação da penalidade cabível.
Æ por declaração: deixando a cargo do contribuinte;
Æ de ofício: deixando a cargo do Fisco;
Æ por homologação: o montante a pagar e demais dados são prestados pelo contribuinte e o Fisco homologa o
quanto lhe foi encaminhado.
Æ Decadência: prazo de 5 anos para a Fazenda Publica constituir o crédito tributário (art. 173 do CTN)
Æ Prescrição: constituído o credito tributário, a Fazenda Pública tem 5 anos para cobrá-‐lo (art. 174 do CTN).
10.13 Espécies Tributárias
Tributo :
105
a) imposto ʹ art. 145/CF
b) taxa ʹ art. 145/CF
c) contribuição de melhoria ʹ art. 145/CF
d) contribuições especiais ʹ art. 149/CF
-‐ destinadas às entidades de serviço social-‐ art. 240/CF
-‐ decorrente de intervenção no domínio econômico-‐ art. 177/CF
-‐ de previdência social ʹ art. 202/CF
e) empréstimo compulsório ʹ art. 148/CF
10.14 Imposto
-‐ Independe de uma atividade do Estado
-‐ competência da União: art. 153/CF
-‐ competência dos Estados: art. 155/CF
-‐ competência dos Municípios: art. 156/CF
-‐Base Fática: comportamento do contribuinte ou relação jurídica em que ele se encontra.
Æ Classificação: (não acho relevante)
A) diretos: alcançam situações permanentes (ex. Imposto de Renda)
Indiretos: incidem sobre situação instantânea e suportado por terceiro
B) reais: leva em conta a matéria tributária
Pessoais: consideram as condições reais do contribuinte
C) fixos: o montante é certo
Proporcionais: alíquota observa a base de cálculo
Progressivos: a alíquota é estabelecida em percentuais variáveis
A enumeração dos impostos é exaustiva.
10.15 Taxas
-‐ depende de atividade Estatal
Exercício de poder de policia (administrativa)-‐ art. 78/CTN
Prestação efetiva ou potencial do serviço público
ESPECÍFICO E DIVISIVEL
-‐ é possível ser medido
-‐ não estão exaustivamente previstas na constituição
-‐ a taxa não pode ter a mesma base de cálculo ou fator gerador idênticos aos que correspondam aos impostos (art.
77/CTN)
10.15.1 Taxa de Iluminação
Régis: Não pode ser cobrada, pois se trata de despesa geral e não de serviço divisível e especifico. É, portanto, in-‐
constitucional.
10.16 Taxa e Preço. Tarifa
Taxa de Serviço т Preço
Receita derivada receita originaria
Compulsória não compulsória
106
Deve ter prévia autorização orçamentária não se faz necessária a prévia
autorização
Decorre de serviço direto e prestado pelo serviço que o Estado concede a
Estado outra pessoa jurídica
Tarifa= preço ou taxa tabelada
10.17 Contribuição de Melhoria
-‐ conceito: art. 81/CTN
Fato gerador: obra pública + beneficiamento ou melhoria nos imóveis alcançados.
Limites de Cobrança: o valor do acréscimo e o custo da obra.
10.18 Empréstimo Compulsório
-‐ art. 148/CF
-‐ somente pode ser redigido mediante lei complementar.
Obs: Segundo Régis: a lei complementar se distingue da ordinária pela ESPECIFICIDADE DA MATÉRIA; pelo fato da
ŽŶƐƚŝƚƵŝĕĆŽĂƉƌĞǀĞƌyWZ^^DEd͕ŝƐƚŽĠ͕ƋƵĂŶĚŽŽƚĞdžƚŽĐŽŶƐƚŝƚƵĐŝŽŶĂůĨĂůĂƋƵĞ͞ůĞŝ͟ĚŝƐĐŝƉůŝŶĂƌĄŽĂƵŵĞŶƚŽ͕
refere-‐se à lei ordinária, há necessidade de um quorum maior para sua aprovação (maioria absoluta).
-‐ serve para: atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua imi-‐
nência; no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional.
10.19 Contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais ou eco-‐
nômicos.
Æ Contribuições sociais:
Podem ser instituídas para a:
i) seguridade social (art. 195/CF)
ii) garantia do serviço (FGTS)
iii) salário-‐ educação destinado ao ensino fundamental (§5º, art. 121/CF)
Æ Contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE)
Fato gerador: intervenção do Estado no domínio reservado pelos cidadãos para o exercício das atividades econômi-‐
cas.
Æ Contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicos
Contribuições que, em se tratando de categoria profissional, será descontada em folha, para custeio confederativo
da representação sindical respectiva.
107
Capítulo 11: Teoria dos Preços
11.1 Linhas iniciais sobre o preço
Preço: a entrada que advém de um relacionamento privado, embora possa estar do outro lado do vínculo jurídico o
Estado ou direito disponível pertencente ao Poder Público.
O que vai ensejar a cobrança advém de um relacionamento fundado em permissão ou concessão de serviço, calcado
no direito privado ou quando o Poder Público utiliza seus próprios bens para auferir renda
Não estão adstritos à rigidez dos princípios da legalidade e da anterioridade.
Contraprestação relacionada com prestação de caráter econômico, realizado pelo estado; prestação que proporcio-‐
na ao contratante uma utilidade que leva o usuário a demandar voluntariamente o bem ou o serviço e a prestar seu
consentimento para pagar um preço.
Obs: Taxa т Preço
Subordina-‐se aos limites subordina-‐se, em geral, às regras
Do D Tributário. de mercado.
(pg sujeita-‐se ao principio da anterioridade) Por exemplo, na cobrança pelo
Estacionamento na via pública,
Se aumentar o valor
exageradamente, o cidadão opta pelo esta-‐
cionamento particular.
11.3 Relação entre taxa e preço
-‐ Consenso sobre a dificuldade em encontrar critérios distintos.
Preço Taxa( é um tributo)
decorre do livre encontro das vontades Espécie tributária, proveria
(contrato): Autonômico da vontade da lei: Heterônoma
Predomina a Facultatividade Predomina a Compulsoriedade
De origem contratual, há possibilidade Predomina a vontade da lei; a
de "desfazimento do pactuado" e, antes obrigação de pagar só seria elidível
disso, só é possível cobrar após a pela revogação da norma legal.
acordância do usuário Irrelevante o querer do obrigado
Ex Contractu Ex lege
Rege-‐se, em geral, pelo D. Privado Rege-‐se pelo D. Público. Isso implica
estar sujeita aos princípios como o da
legalidade, anterioridade e anualidade.
Jus gestionis Jus imperii
Adequado para remunerar atividades Própria para remunerar serviços estatais
estatais delegáveis próprios ou indelegáveis
Livres do controle congressual Sujeitos ao controle do Legislativo
Capítulo 12: Receitas Públicas não Tributárias
12.1 O Patrimônio da União (art. 20/CF)
O Estado pode usar seu patrimônio para obter renda, inclusive, pode outorgar o uso de seus bens a particular, medi-‐
ante o pagamento de determinado valor.
Há diversas formas administrativas para se permitir o uso do bem público:
Æ Cessões de uso:
i) autorização: ato unilateral e precário pelo qual se investe alguém na prática de determinada atividade individual
em um bem público.
ii) permissão de uso: ato discricionário e precário pelo qual se autoriza alguém a utilizar um bem público. É ato nego-‐
cial e revogável.
iii) concessão de uso: é contrato pelo qual alguém se investe na posse exclusiva do bem dominial.
É admissível a alienação, permuta e doação do bem público.
-‐ Alienação:
Mediante ingresso de dinheiro: INGRESSO DE RECEITA ORIGINÁRIA
Somente bens dominiais, desafetados do uso comum ou especial
Ŀimóvel: autorização legal + avaliação prévia + licitação
Ŀmóvel: avaliação prévia + licitação
Obs: Nos dois pontos acima, as entradas são receitas originárias por terem origem no patrimônio público e, mais
especificamente, são classificados como preços.
12.1.1 Direito de Propriedade
A propriedade pública, ao contrário da privada, tem destinação específica, isto é, está vinculada a um objetivo espe-‐
ĐŝĂůŽƵƉƷďůŝĐŽ͘͞WƌŽƉƌŝĞĚĂĚĞĂĨĞƚĂĚĂ͘͟ŝŶĂůŝĞŶĄǀĞůĞŝŵƉƌĞƐĐƌŝƚşǀĞů͘
inalienabilidade: não pode ser vendido ou submetido a direitos reais em proveito de terceiros.
imprescritibilidade: pressupõe que o domínio não possa ser perdido pela prescrição aquisitiva ou pelo desu-‐
so.
ϭϮ͘ϮhƐŽĚŽďĞŵWƷďůŝĐŽ͘ĐŚĂŵĂĚĂ͞njŽŶĂĂnjƵů͟
Tema polêmico: 2 correntes doutrinárias principais:
ϭǐĐŽƌƌĞŶƚĞ͗͞njŽŶĂĂnjƵů͟ĠƚĂdžĂ͕ũƵƐƚŝĨŝĐĂĚĂƉĞůŽĞdžĞƌĐşĐŝŽĚŽƉŽĚĞƌĚĞƉŽůşĐŝĂŶĂĨŝƐĐĂůŝnjĂĕĆŽĚŽƐĞƐƚĂĐŝŽŶĂŵĞŶƚŽƐĞŵ
vias públicas.
2ª corrente: Régis se filia a essa corrente
Trata-‐se de receita originária por advir da exploração do bem público (vias públicas), não sendo possível ser taxa
(receita derivada)
Não é o caso de exercício do poder de polícia porque não está restringindo o direito de propriedade, nem a liberda-‐
de dos indivíduos.
͞njŽŶĂĂnjƵů͟ĠWZK͕ƉŽŝƐŽƐƚĂĚŽĠƚŝƚƵůĂƌĚŽĚŽŵşŶŝŽĚĂƐǀŝĂƐƉƷďůŝĐĂƐĞĞƐƚĄĞdžƉůŽƌĂŶĚŽƐĞƵƉƌſƉƌŝŽďĞŵ͕ĂŽ
possibilitar que os particulares, durante certo tempo, usem-‐no, mediante o pagamento de um preço.
Não se cobra pela fiscalização, mas sim pelo uso do bem público
O STF, em análogo, entendeu assim.
12.3 Receitas decorrentes de obra pública
Obra pública: é toda realização material a cargo da administração ou de seus delegados.
12.3.1 Pedágio
Natureza controvertida:
1ª corrente (STF): pedágio é TAXA, pois tem como fato gerador o serviço de conservação das estradas.
2ª corrente (Régis): pedágio é preço, pois o que se cobra, em verdade, é o uso da obra pública. Isto é, se trata de
disponibilidade patrimonial do Poder Público em relação aos particulares, sendo o fato gerador o uso do bem públi-‐
co.
12.4 O suposto contrato de transporte público
Régis: se trata de TAXA ( e, portanto, receita tributária)
-‐ Fato gerador: utilização do serviço público de transporte coletivo, não mera prestação de atividade comercial do
Poder Público (o que caracterizaria preço).
-‐ A vontade do obrigado é irrelevante para ensejar o nascimento da obrigação do Estado de prestar esse serviço pú-‐
blico.
ĿHá o dever do serviço, que é retribuído por taxa, e a sujeição a ele, denominando-‐ƐĞĚĞ͞ĂĚĞƐĆŽƌĞŐƵůĂŵĞŶƚĂƌ͟
12.5 Serviço de fornecimento de água e esgoto
Disputa doutrinária: é taxa ou preço?
Régis: é TAXA
Serviço de água e esgoto é de interesse sanitário e, por isso, deve ser compulsória. Não há facultatividade na utiliza-‐
ção do serviço. E mais, trata-‐se de atividade própria do poder público (municipal), não pode ser concessionada.
12.6 Anuidades escolares
Art.205/CF: Educação é dever do estado, logo, segundo Régis, é um serviço público.
É taxa ou preço público?
Régis: Taxa, argumentação análoga a dos transportes públicos.
12.7 Custos e envolvimentos judiciais e extrajudiciais
Não há divergência sobre a natureza jurídica.
É taxa, pois se trata e serviços públicos, que ensejam apropriação individualizada, apropositando aquela atuação
estatal, tida por fato gerador genérico das taxas.
12.8 Prescrição aquisitiva. Extensão. Invenção
Prescrição aquisitiva: pode ocorrer receita originária se o Estado ocupar um bem patrimonial por tempo suficiente
para adquiri-‐lo. Vale lembrar que os bens do Poder Público são imprescritíveis.
Perdimento: ingresso de receita nos cofres públicos, por exemplo, no caso de produtos de crime. Há perda de produ-‐
tos e bens em prol da Fazenda Pública.
12.9 Receitas Comerciais e industriais. Fazenda. Loteria
Æ Receitas industriais e comerciais:
O Estado pode intervir na produção econômica desde que observados os requisitos do art. 173/CF, quais sejam:
-‐segurança nacional, ou
-‐relevante interesse coletivo (ex. O Estado pode produzir armamentos)
Há também as empresas públicas e as sociedades de economia mista que, no processo produtivo, agem como qual-‐
quer outra pessoa jurídica de direito privado, por exemplo, bancos estatais, empresas siderúrgicas e etc.
Se trata de receita originária, mais especificamente, de PREÇO. Não tem como considerar que é taxa, pois tais enti-‐
dades não desenvolvem serviços públicos. Além do mais, tais atividades são regidas pelas leis do livre mercado.
110
O Estado explora seus bens e empresas comerciais ou industriais à semelhança de particulares, sem exercer seus
poderes de autoridade, nem imprime coercitivamente a exigência de pagamentos.
Æ Fazendas
O Estado também possui suas fazendas que produzem como outra qualquer (plantas, bovinos) a troco de um preço a
ser pago pelo comprador.
Æ Loterias
Fonte de renda retribuível por preços. Sua renda deve ser entendida como qualquer outra renda comercial do go-‐
verno. Não obstante o caráter aleatório do jogo, o risco não está presente para quem explora o jogo, afinal o lucro é
certo.
12.10 Transporte aéreo, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária
As contribuições devidas pelos que se utilizam das instalações de serviços do aeroporto são preços públicos. É típico
como exploração de bem público. Há utilização da infraestrutura aeroportuária, a qual é do Estado.
(Régis, STF, TRF)
No caso de serviço de transporte aéreo, marítimo, etc, por qualificarem, serviços públicos, o que se recolhe são ta-‐
xas.
12.10.1 Serviços e instalações nucleares
No tocante aos serviços, a contraprestação é taxa.
No tocante às instalações, se dadas em permissão ou concessão de uso, cuida-‐se de preço.
12.11 O serviço postal e a taxa (selo)
O serviço postal é um serviço público, independentemente de ser prestado por empresa pública. Dessa forma, a
contraprestação somente pode ser taxa.
12.12 e 12.13
Serviços de radiofusão sonora, sons e imagens, de telecomunicações e serviços de telefonia e telegrafia, além dos
serviços de energia elétrica, são serviços públicos. Sendo assim, a contraprestação ao serviço é taxa.
12.15 Conclusões:
Inexiste conceito universal sobre serviços públicos. Trata-‐se de decisão política.
A possibilidade constitucional para que o Estado dê, em concessão, algum serviço público sofre limitações da própria
Constituição e não altera as garantias dos indivíduos.
Os serviços públicos são um dever do estado, por isso, obrigatórios a eles, mas facultativos aos particulares.
Æ Cobrança de TAXA: nos casos de prestação de serviços públicos. Exceto no caso de concessão ou permissão quan-‐
do se cobra o preço.
Æ Cobrança de PREÇOS:
Pela exploração do patrimônio público;
Pelo uso de obras públicas;
Pela prestação de serviços industriais e comerciais do Estado.
111
Capítulo 13: Receitas Provenientes de Minerais e Energia Elétrica
13.1 Competência
A) Competência da União
džƉůŽƌĂĕĆŽĚŽƐƐĞƌǀŝĕŽƐĞŝŶƐƚĂůĂĕƁĞƐĚĞĞŶĞƌŐŝĂĞůĠƚƌŝĐĂ;Ăƌƚ͘Ϯϭ͕y//͕ďͿ͕ƚĞŶĚŽŽŵŽŶŽƉſůŝŽĚĂ͞ƉĞƐƋƵŝƐĂĞĂůĂǀƌĂ
das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos (art.177, I)
Integram o patrimônio da União:
-‐ Os recursos naturais da plataforma continental é da ZEE
-‐ Os potenciais de energia hidráulica (art. 20, VIII)
-‐ Os recursos minerais, inclusive os do subsolo (art. 20, IX e art. 176)
Ŀconstituem propriedade distinta da do solo.
Competência dos Estados-‐membros: art.23, XI/CF
13.2 Patrimônio Público. Bens Públicos
Æ Patrimônio Público: é o poder de dominação ou de regulamentação que o Estado exerce sobre os bens de seu
patrimônio (bens públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado (bens particulares de interesse público), ou so-‐
bre as coisas inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral da coletividade (res nullies).
Æ Bens da União: art20/CF
Mar territorial: faixa de 12 milhas marítimas de largura, a contar do litoral.
Zona Contígua: faixa de 12 a 24 milhas marítimas
Zona Econômica Exclusiva (ZEE) faixa de 12 a 200 milhas marítimas
Plataforma Continental: é o leito e o subsolo das águas submarinas que se estendem além do seu mar territorial, em
toda a extensão do prolongamento natural de seu território continental, até 200 milhas marítimas.
13.3 Águas Públicas. Energia Elétrica. Partilha em sua exploração
Æ Águas Públicas
-‐ internas: banham apenas o interior do território
-‐ externas: contornam o país
Æ /ŶƚĞƌĞƐƐĞŶĂƐƋƵĞĚĂƐĚ͛ĄŐƵĂ͗ƉŽƚĞŶĐŝĂŝƐĚĞĞŶĞƌŐŝĂĞůĠƚƌŝĐĂ
Pertencem à União, independentemente do proprietário do solo (art. 176/CF)
O proprietário do solo participa dos resultados da exploração
Exploração somente poderá ocorrer mediante autorização ou concessão da União (art. 176, §1).
Partilha dos Resultados (da venda de energia elétrica para a população): art. 20, §1º da CF
13.5 Partilha de produção mineral. Petróleo, gás natural e hidrocarbonetos fluidos. Contratos de concessão.
Æ Bens Minerais
São bens da União (art. 20, IX CF)
Matéria de legislação privativa da União (art. 22, XII)
As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais são propriedade distinta da do solo, para efeito de explora-‐
ção ou aproveitamento (art. 176/CF)
Para sua exploração é necessária autorização ou concessão da União
Ao proprietário é assegurada participação (art.176, §2º CF)
Æ Monopólio
Ocorre monopólio quando se cuida de atividade particular que o Poder Público, em face da importância desta, con-‐
centra-‐a em suas mãos. Monopólio é a exclusividade na exploração de determinada atividade econômica.
Æ Petróleo
112
Hidrocarboneto, substâncias minerais líquidas que estão no subsolo
Poder Público tem a titularidade da exploração, atendendo aos interesses nacionais (art. 177/CF)
ANP (Agência Nacional do Petróleo)
É controlada pelo poder público
É órgão regulador do setor petrolífero, isto é, edita as normas específicas adaptadas a uma realidade cambiante com
base nas diretivas legislativas do Estado
Responsável pela concessão da exploração do petróleo
Atenção: As compensações Financeiras
(Fonte: Texto de Flávio Rubemtern, indicado na Bibliografia específica)
As compensações financeiras são um tipo de receita originária e podem ter a natureza de indenização pela perda de
recursos naturais situados no território do ente, bem como de contraprestação pelas despesas que as empresas
exploradoras de recursos naturais causam ao Poder Público.
Æ A compensação financeira pela utilização de recursos hídricos (CFURH)
(Régis, pág. 236)
Valor: 6,75% sobre o valor da energia elétrica produzida, a ser paga por titular de concessão ou autorização, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios em cujos territórios se localizarem as instalações destinadas à produ-‐
ção de energia elétrica, ou que tenham áreas invadidas por água dos respectivos reservatórios, e aos órgãos da ad-‐
ministração da União (art. 28 da Lei 9984/00).
Partilha:
-‐ 6,75%
a) 0,75%: Ministério do meio Ambiente
b) 6%: Estados, Municípios e órgãos da administração direta da União
i) 45%: aos Estados
ii) 45%: aos Municípios
iii) 4,4% ao Ministério do Meio Ambiente
iv) 3,6% ao Ministério de Minas e Energia
v) 2% ao Ministério de Ciência e Tecnologia
OBS: O DF receberá a parte de Estados e Municípios.
Æ Compensação financeira pela exploração de recursos minerais (CFEm)
Valor: 3% sobre o valor do faturamento líquido resultante da venda do produto mineral, detido após a última etapa
do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformação industrial (art. 6º da Lei 7990/89).
Partilha:
-‐ 3%
i) 23% para Estados
ii) 65% para Municípios
iii) 2% para o Fundo nacional de Desenvolvimento Cientifico
iv) 10% para o Ministério de Minas e Energia
Ŀ2% para o IBAMA
Æ Royalties do Petróleo
Compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural.
Valor: a alíquota divide-‐se em 2 partes:
1. Fixa, até 5% da produção
2. Variável, pode somar ate 5% sobre a parcela fixa, dependendo da avaliação da ANP que considera vários fa-‐
tores como, por exemplo, a expectativa de produção.
Partilha:
113
1. Da alíquota fixa:
a) lavra em terra
i) 70% para os Estados
ii) 20% para os municípios produtores
iii) 10% para os municípios com instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás
b) lavra em plataforma continental
i) 30% para Estados confrontados com poços
ii) 30% para os Municípios confrontados com poços
iii) 20% para o Comando da Marinha
iv) 10% para o Fundo Especial (composto por Estados e Municípios)
v) 10% para os Municípios com instalações de embarque e desembarque)
2. Da alíquota variável
a) lavra em terra
i) 52,55 para Estados Produtores
ii) 15% para os Municípios produtores
iii) 25% para o Ministério de Minas e Energia
iv) 7,5% para os municípios afetados por operações nas instalações de embarque e desembarque
b) lavra em plataforma continental
i) 25% para o Ministério de Ciência e Tecnologia
ii) 22,5% para os Estados confrontantes com campo
iii) 22,5% para os Municípios confrontantes com campo
iv) 15% para o Comando da Marinha
v) 7,5% para o Fundo Especial
vi) 7,5% para municípios afetados por operações nas instalações de embarque e desembarque
KďƐ͗͞WĂƌƚŝĐŝƉĂĕĆŽƐƉĞĐŝĂů͟
-‐ É uma forma de arrecadação adicional que visa a campos com grandes volumes de produção ou elevada
rentabilidade.
-‐ Tal receita seria destinada a:
i) 40% ao Ministério de Minas e Energia
ii) 10% ao Ministério do Meio Ambiente
iii) 40% aos Estados
iv) 10% aos Municípios
13.7 Forma de Pagamento. Receita bruta ou líquida
O pagamento será efetuado mensalmente em conta direta a Estados, Distrito Federal e Municípios
Os recursos transferidos não podem ser destinados ao pagamento de pessoal ou pagamento de dívida
A União, ao fazer os repasses para esses entes não poderá efetuar qualquer desconto.
13.8 e 13.9 Natureza jurídica da partilha de receitas. Compensação
Controvérsia sobre a natureza jurídica dessa partilha
1ª Corrente: Trata-‐se de Tributo, pois há obrigação legal de pagamento
2ª Corrente: (Régis) Trata-‐se de receita pública, pois a causa de seu pagamento é a exploração de um bem público
Controvérsia sobre se tal partilha é indenização ou participação dos Estados e Municípios?
Régis: Embora tecnicamente os termos sejam distintos, houve imprecisão do contribuinte que utilizou ambos os
termos para se referir a decisão dos resultados da produção
Tecnicamente:
-‐ A compensação ou indenização: advém de dano possível ou real que o ente federativo sofre em virtude da explora-‐
ção de recursos naturais em seu território.
114
-‐ Participação: decorre de uma associação de benefícios. Isto é, embora os recursos naturais sejam bens da União, tal
riqueza se encontra em território de algum Estado e de algum Município. Dessa forma, tais entes federativos devem
ser beneficiados da exploração dessas riquezas.
13.10 Participação de órgãos da Administração direta da União
O legislador constituinte foi técnico pois é descabida a possibilidade de se destinar recursos diretamente a um órgão
da Administração Direta da União
Todos os recursos são dirigidos diretamente ao orçamento e não há possibilidade de destinar verbas a um órgão
com predestinação.
Régis conclui, então, que o comando normativo, na verdade impõe ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo que
destine obrigatoriamente recursos a tais órgãos na elaboração de orçamento.
13.12 O Pré-‐ sal
13.12.1 Introdução:
Pré-‐sal: região sob grande camada de sal, nos limites do mar territorial, que abriga gigantes reservas de petróleo.
Considerada estratégica para o Brasil
^ĞƌĄĞdžƉůŽƌĂĚĂƐŽďƌĞŽŵŽĚĞůŽĚĞ͞ƉĂƌƚŝůŚĂĚĞƉƌŽĚƵĕĆŽ͟
13.12.2 O marco regulatório
O marco regulatório atual retrata uma época em que o país era muito dependente da importação de petróleo do
exterior. Dessa forma, com a auto-‐suficiência e com a descoberta do pré-‐sal impõe-‐se a necessidade de um novo
marco regulatório.
13.12.3 O regime de concessão
É o regime atual
Concessionário se torna proprietário da jazida que descobrir. Em compensação, paga royalties e outras participações
governamentais.
13.12.4 O sistema de partilha
É o novo regime
Agora não é mais necessário que os concessionários invistam seus próprios recursos
A União reparte com o contratado o produto extraído da área. Mas somente este assume o risco da prospecção e
extração.
A ANP fará licitação para que as empresas se habilitem a explorar
A Petrobrás terá participação mínima de 30% em todos os blocos contratados
13.12.7 A Petro-‐ Sal
Sociedade de economia mista que terá por objeto a gestão de contratos de partilha de produção.
115
Capítulo 15: Despesa Pública
-‐ Conceito: conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos
serviços públicos e para atender às necessidades públicas.
-‐ Características
x Decisão Política: a decisão é gastar é fundamentalmente uma decisão política.
x Decisão Racional: por ser racional, é menos atributiva de equívocos.
x Autorização do Congresso Nacional: nenhuma despesa pode ser efetuada sem a prévia autorização do Poder
Legislativo, quando da aprovação da lei orçamentária (Artigos 165, 167 e 169/CF).
x Licitação Pública: o Estado deve realizar suas obras, serviços e compras mediante Licitação (Art. 37, XXI/CF).
x Documentação: todas as despesas devem estar devidamente documentadas.
x Empenho: toda despesa deve ser empenhada.
Lei 4.320/64 (Art. 58): empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o
Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.
x Modo de Operar: segundo a Lei 4.320/64 (Art. 63), pode operar-‐se a despesa através de...
Contratos (v.g., nos casos de licitação);
Nota de Empenho;
Comprovantes (de entrega do material ou da prestação de serviço).
x Vinculação: a regra é o princípio da não vinculação de impostos (Art. 167, IV/CF); todavia, existem algumas
exceções...
Vinculações Constitucionais
9 Ensino: o governo deve despender os percentuais previstos no Art. 212 para a manutenção e de-‐
senvolvimento da educação (Art. 167, IV/CF).
9 Saúde: recursos para as ações e serviços públicos de saúde (Art. 198, § 2º/CF).
9 Seguridade Social: iniciativas destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e
à assistência social (Art. 194/CF).
9 Precatórios: a CF estabelece necessidade do pagamento em decorrência de débitos transitados
em julgado em ações movidas contra o Poder Público (Art. 100/CF).
Vinculações Legais: decorrentes da Lei de Responsabilidade Fiscal, do Orçamento Participativo, dos Fun-‐
dos de Destinação etc. Como exemplos, temos...
9 Pagamento das obrigações legais: conforme Art. 9º, §2, da LC 101/2000 (LRF).
9 WĂŐĂŵĞŶƚŽĚŽ͞ƐĞƌǀŝĕŽĚĂĚşǀŝĚĂ͟: conforme o mesmo artigo acima.
A opção feita pelo legislador do pagamento da dívida pública, em detrimento da conse-‐
cução dos fins constitucionalmente estabelecidos, é inconstitucional.
-‐ Classificações
a) Quanto à Periodicidade
Ordinários: são sustentados com recursos que devem se renovar a cada orçamento.
Extraordinários: caráter esporádico ʹ atendem a questões momentâneas.
b) De acordo com a Lei 4.320/64
Correntes: gastos de custeio (pessoal civil, militar, material de consumo etc.) e transferências concorren-‐
tes (subvenções, juros da dívida pública, contribuições de previdência etc.).
De Capital: são os investimentos (obras, material permanente etc.), as inversões financeiras (v.g., aquisi-‐
ção de imóveis) e as transferências de capital (amortização da dívida pública, auxílios para equipamentos
e instalações etc.).
c) Quanto à Competência: podem ser federais, estaduais e municipais.
Mecanismos de Controle da Despesa Pública
1. Estado: cabe-‐lhe divulgar informações a respeito do andamento da execução dos gastos públicos.
2. Poder Legislativo
a) Participa da elaboração do orçamento e, pois, pode ser forte parceiro na implementação de políticas públi-‐
cas, ao menos em termos de previsão orçamentária.
b) É obrigatório que sejam realizadas audiências, debates e consultas, como condição obrigatória para aprova-‐
ção do orçamento pela Câmara (LRF, Art. 48; Estatuto da Cidade, Art. 2º).
3. Tribunal de Contas: exerce controle posterior ao gasto; é relevante instrumento fomo forma de constranger o
administrador público que não pode agir impunemente.
a) O Tribunal pode aplicar sanções, como meio coercitivo de obrigar ao cumprimento da norma.
4. Acesso à Informação: a transparência é assegurada através de ampla divulgação (Artigos 48 e 48-‐A/LRF).
5. Ministério Público: encarregado de verificar a correção do comportamento dos agentes públicos.
Políticas Públicas
1. Definição: ƚŽŵĂĚĂ ĚĞ ƉƌŽǀŝĚġŶĐŝĂƐ ƉĂƌĂ ƋƵĞ ĂƐ ĚĞƚĞƌŵŝŶĂĕƁĞƐ ĐŽŶƐƚŝƚƵĐŝŽŶĂŝƐ Ğ ůĞŐĂŝƐ ͞ƐĂŝĂŵ ĚŽ ƉĂƉĞů͟ Ğ ƐĞ
transformem em utilidades aos governados.
2. A decisão do gasto é uma deliberação política: isto é, fundada na conveniência e na oportunidade do interesse
público. Deve-‐se aferir as necessidades públicas que levam à decisão da despesa.
a) Finitude de Receita: a finitude de receita pressupõe escolha, isto é, opção política sobre como e onde gastar.
Como os recursos são ĨŝŶŝƚŽƐ͕͞a arte de administrar pressupõe a boa decisão na escolha͘͟
3. Discriminação Positiva: realização de políticas públicas que visam fazer mais pelos que têm menos.
a) Os investimentos devem ocorrer para igualar homens e mulheres, para inserir deficientes, para realizar polí-‐
ticas de inclusão de negros, árabes, homossexuais etc.
b) O Estado deve ser o vetor da promoção social em todos os setores.
O direito de exigir o cumprimento do dever constitucional
1. Direitos Previstos x Limitação Financeira: os direitos previstos na Constituição não admitem qualquer contesta-‐
ção. Devem ser inequivocamente assegurados pelo Poder Público, na forma nela estabelecida. Ao Poder Judiciá-‐
rio, pois, sabe assegurar a plena execução dos direitos fundamentais insculpidos na Constituição.
a) Única escusa: impossibilidade financeira, diante do caso concreto.
Princípios do Direito Financeiro
1. Princípio da Proporcionalidade: o administrador, ouvida a sociedade, não pode descurar de atentar à propor-‐
cionalidade que deve imperar na repartição de recursos. Deve haver o equilíbrio entre os inúmeros pontos a dis-‐
tribuir as receitas.
2. Princípio da Legalidade
a) Garantia ao contribuinte de apenas ser tributado em decorrência da representação política (Art. 150, I/CF);
b) Gasto público decorre exclusivamente da lei (Art. 165/CF).
3. Princípio da Anualidade: ŽƌŝĞŶƚĂĂĞůĂďŽƌĂĕĆŽŽƌĕĂŵĞŶƚĄƌŝĂĞƐƚĂďĞůĞĐĞŶĚŽƋƵĞĂůĞŝĂŶƵĂů͞ŶĆŽĐŽŶƚĞƌĄĚŝƐƉŽƐi-‐
ƚŝǀŽĞƐƚƌĂŶŚŽăƉƌĞǀŝƐĆŽĚĂƌĞĐĞŝƚĂĞăĨŝdžĂĕĆŽĚĂĚĞƐƉĞƐĂ͟;ƌƚ͘ϭϲϱ͕ΑϴǑͬ&Ϳ͘
4. Princípio da Isonomia: impede que contribuintes em situações iguais possam ter tratamento desigual (Art. 150,
II/CF).
5. Princípio da Capacidade Receptiva: sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados
segundo a capacidade econômica do contribuinte (Art. 145, § 1º/CF).
a) Está relacionado ao Princípio da Igualdade (igualdade material):
Quem tem maior riqueza deve, em termos proporcionais, pagar mais imposto do que quem tem
menor riqueza;
Os recursos devem ser distribuídos de acordo com a menor capacidade contributiva do indivíduo;
aqueles que têm menos devem ser aquinhoados pelo Estado com maior aplicação de recursos.
117
6. Princípio da Eficiência: relativo à boa gestão da coisa pública. A tomada de soluções deve ser sempre a melhor,
aquela que atende aos interesses da comunidade
Contingenciamento de Despesas
1. Contingenciar: controlar ou limitar despesas previstas no orçamento, devido à não realização de receita, para
evitar desequilíbrio durante o exercício financeiro.
a) Não pode ocorrer sobre toda e qualquer despesa: não é possível que se faça contingenciamento das deno-‐
minadas receitas obrigatórias (exceções ao princípio da não vinculação orçamentária). São elas...
Por previsão constitucional
9 Educação (Art. 212/CF);
9 Saúde (Art. 198, § 2º/CF).
Por previsão legal
9 Pagamento dos servidores públicos;
9 Pagamento do serviço da dívida (Art. 9º/LRF).
b) Somente pode recair sobre despesas discricionárias: ou seja, sobre aquelas que envolvem atos de opção do ad-‐
ministrador.
2. Requisito para ocorrer Contingenciamento (Art. 9º/LRF): apenas poderá ocorrer o contingenciamento se verificado,
ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado
primário ou nominal.
a) Resumindo: a única situação fática que legitima o contingenciamento é a arrecadação abaixo da previsão orça-‐
mentária.
Tal norma não vem sendo respeitada pelo governo federal, que busca efetuar a limitação diante do au-‐
mento de gastos obrigatórios por ele mesmo efetuados.
3. Empenho: ordem de pagamento a um serviço, obra ou fornecimento ao Poder Público.
a) Por gerar, o empenho, justa expectativa de recebimento do montante devido, não há que se falar em cance-‐
lamento de empenhos já efetuados.
Pelo mesmo motivo, não há como sustar o cumprimento de contratos.
b) Sua limitação, todavia, é aceitável.
Subvenções
1. Subvenção: auxílio financeiro, previsto no orçamento público, para ajudar entidades públicas ou particulares a
desenvolver atividades assistenciais, culturais ou empresariais.
2. Espécies de Subvenção
a) Sociais: destinadas a instituições de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa.
b) Econômicas: destinadas a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pasto-‐
ril.
3. Requisitos
a) Previsão legal ʹ não há possibilidade de subvenção sei lei.
b) Serviços de assistência social, médica e educacional.
c) A suplementação deve ser a opção mais econômica (Lei 4.320/64, Art. 16).
d) Proporcionalidade ʹ o valor da receita deve guardar sintonia com o serviço que for prestado ou oferecido à
comunidade.
e) Análise prévia das condições de funcionamento da instituição (Lei 4.320/64, Art. 17).
f) Não deve possuir fins lucrativos, salvo exceções na própria lei (Lei 4.320/64, Art. 19).
118
4. Vedação Constitucional: a única vedação diz respeito à impossibilidade de subvencionar cultos religiosos ou
igrejas (Art. 19, I/CF).
5. EĆŽ ĞdžŝƐƚĞ ͞ĚŝƌĞŝƚŽ ă ƐƵďǀĞŶĕĆŽ͟: estabelecida na lei orçamentária a destinação de recursos a determinada
entidade, pública ou privada, não nasce direito a seu recebimento (STF).
6. Não liberada a subvenção dotada, cabe responsabilidade do Estado: ĞŵďŽƌĂŶĆŽŚĂũĂ͞ĚŝƌĞŝƚŽăƐƵďǀĞŶĕĆŽ͕͟
pode-‐se pensar em indenização na hipótese de previsão real (geradora de expectativa) e de ausência de serieda-‐
de na intenção e comportamento do governante.
7. Não há prazo para aplicação das subvenções recebidas: o que vale é a destinação efetiva.
8. É admissível a alteração do fim dos recursos: desde que a finalidade preservada seja atingida.
Desvio de Recursos, Corrupção e Improbidade.
1. Corrupção: comportamento de autoridades públicas que se desviam das normas aceitas, a fim de servir
a interesses particulares.
a) Ao buscar formas de não arcar com a carga tributária, uma pessoa está agindo de maneira corrupta.
b) Lei 8.429/92: especifica quais os comportamentos que caracterizam atos de improbidade.
c) Art. 317/CP: pune a corrupção.
2. Formas de Prejuízo
a) Menor ingresso de receitas
Evasão fiscal;
Concessão de isenções indevidas.
b) Aumento das despesas: v.g., corrupção em licitações.
c) Desvio de recursos: atos, por parte do agente público, que prejudicam o patrimônio do Estado.
3. Propina: ato vedado ao agente público, que consiste no fato dele receber, direta ou indiretamente, em
razão de suas funções, alguma vantagem econômica indevida, para praticar, omitir ou retardar algum
ato de suas atribuições.
4. O desvio de recursos no Brasil
a) Segundo estudo feito pela ONG Transparência Internacional (TI), o Brasil aparece em 80º lugar dos
países menos corruptos do mundo.
b) Segundo pesquisas, a corrupção é responsável por prejuízos de cerca de 5% do PIB.
5. Corrupção como agressão aos Direitos Humanos: trata-‐se de consequência evidente da corrupção; na
medida em que os recursos públicos são desviados, o lesado não é o governo ʹ é o ser humano. O desvio
de recursos impede a plena execução material dos direitos consagrados nos diplomas legais.
6. A Corrupção como fator de desenvolvimento social: muitos chefes do Executivo sentem-‐se estimulados
a construir obras públicas como forma de arrecadar propinas. No entanto, a realização da obra pode be-‐
neficiar o transporte, os prédios públicos e as residências próximas a elas. Trata-‐se de caso paradoxal em
que vícios privados podem redundar em benefícios públicos.
7. Medidas de combate à Corrupção
a) Educação da População;
b) Democratização das Instituições;
c) Livre Imprensa.
Precatórios
1. Precatório: solicitação que o juiz da execução faz ao presidente do tribunal respectivo para que ele requisite
verba necessária ao pagamento de credor de pessoa jurídica de direito público, em face de decisão judicial tran-‐
sitada em julgado.
a) Trata-‐se de mecanismo de satisfação do crédito.
b) As empresas públicas exploradoras de atividade econômica estão excluídas do regime dos precatórios.
119
2. Espécies de Pagamento de Débito
a) Créditos Alimentares: são os valores imprescindíveis à subsistência do credor e de sua família (Art. 100, §
1º/CF).
Exemplos: salários, vencimentos, proventos, pensões, benefícios previdenciários, indenizações por
morte ou invalidez, honorários de advogado etc.
Possuem preferência sobre todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no Art. 100, §
2º/CF ʹ os créditos alimentícios ao idoso.
Deve ser pago integralmente e devidamente atualizado.
b) Créditos Não-‐Alimentares: por exclusão, são todos aqueles que não estão incluídos na categoria dos créditos
alimentícios.
c) Créditos de Pequeno Valor: os créditos de pequeno valor, tal como forem definidos em lei de cada unidade
federativa (Art. 100, § 4º/CF), não serão pagos em forma de precatório (Art. 100, § 3º/CF).
Basta a comunicação, pelo juízo da execução, do transito em julgado da sentença, à Secretaria com-‐
petente.
3. Ordem Dual de Pagamento: a partir da Emenda n. 30, instaurou-‐se a ordem dual de pagamentos; abrem-‐se duas
sequências ʹ a dos precatórios não alimentares e a dos alimentares.
4. Formas Indiretas de Extinção do Precatório: o pagamento do crédito é a forma principal e direta de extinção
dos precatórios; entretanto, a EC 62/2009 abriu a possibilidade de extinção por meios indiretos de pagamento.
a) Compensação: acerto de contas de caráter constitucional entre o devedor público e o seu credor (ao mesmo
tempo, credor e devedor uma da outra). Tal compensação é obrigatória (Art. 100, § 9º/CF).
b) Da compra de imóveis͗ƉŽƐƐŝďŝůŝĚĂĚĞĚĞŽĐƌĞĚŽƌĚĂƌŽǀĂůŽƌĚŽƉƌĞĐĂƚſƌŝŽ͞ƉĂƌĂĐŽŵƉƌĂƌŝŵóveis públicos
ĚŽƌĞƐƉĞĐƚŝǀŽĞŶƚĞĨĞĚĞƌĂĚŽ͟;ƌƚ͘ϭϬϬ͕Αϭϭͬ&Ϳ͘
c) Cessão do crédito: pode ocorrer cessão total ou parcial dos créditos constantes de precatórios (Art. 100, §
13/CF).
5. Limite de vinculação orçamentária: Art. 100, §15 (CF) ʹ lei complementar estabelecerá o limite da vinculação
orçamentária de montante destinado ao pagamento dos precatórios.
a) Prof. Régis: trata-‐se de fraude͖͞ŵĂŝŽƌĂŐƌĞƐƐĆŽĂŽƐĚŝƌĞŝƚŽƐĚŽƐĐƌĞĚŽƌĞƐ͘͟
6. Assunção de débitos pela União: existe a possibilidade de assunção de débitos de precatórios de Estados, Muni-‐
ĐşƉŝŽƐĞŝƐƚƌŝƚŽ&ĞĚĞƌĂůƉĞůĂhŶŝĆŽ͕͞ƌĞĨŝŶĂŶĐŝĂŶĚŽ-‐ŽƐĚŝƌĞƚĂŵĞŶƚĞ͟;ƌƚ͘ϭϬϬ͕Αϭϲͬ&Ϳ͘
a) Objetivos
Diminuir os juros;
Tornar possível acordos de solução das dívidas entre Entes Federativos.
b) Perigo: pode se tornar motivo para barganhas políticas indesejáveis.
7. Intervenção Federal nos Estados e Intervenção dos Estados nos Municípios
a) Dispositivos
Art. 34, V/CF: cabe intervenção federal na unidade federativa que suspender o pagamento da dívida
fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior.
Art. 35, I/CF: estabelece a intervenção dos Estados-‐membros nos Municípios pelo mesmo motivo.
b) STF: é necessária a presença de dolo ou culpa do governante para que se defina a intervenção.
͞ĂƵƐġŶĐŝĂĚĞǀŽůƵŶƚĂƌŝĞĚĂĚĞĞŵŶĆŽƉĂŐĂƌƉƌĞĐĂƚſƌŝŽƐ͕consubstanciada na insuficiência de recur-‐
sos (...) não legitima a medida drástica (...), mormente quando o ente público, apesar da exaustão do
erário, vem sendo zeloso (...) com suas obƌŝŐĂĕƁĞƐ͘͟
Prof. Régis e Min. Marco Aurélio: basta o elemento objetivo (não pagamento).
8. Responsabilidade do Chefe do Poder Executivo: caso deixe de efetuar a liberação dos recursos, de efetuar os
depósitos tempestivamente ou de efetuar a alocação orçamentária de recursos, na forma prevista no texto, o
Chefe do Poder Executivo estará sujeito às penas previstas na LC 101/2000 (LRF) e também na Lei de Improbida-‐
de Administrativa.
9. Emenda Constitucional n. 30: alterou a redação do Art. 100/CF e acrescentou o Art. 78 ao ADTC.
120
a) Art. 78/ADCT: acrescentado pela EC n. 30, foi editado com a finalidade de adiar o pagamento de dívidas i-‐
moderadamente acumuladas por todos os entes federativos.
Prof. Régis: o Art. 33/ADCT, análogo ao Art. 78, é constitucional, ao passo que o Art. 78, quase uma
reprise daquele, é formal e materialmente inconstitucional. Este é obra do poder constituinte deri-‐
vado; aquele, criação do poder constituinte originário.
STF: considerou o Art. 33 constitucional, mas não declarou inconstitucionalidade do Art. 78.
10. Opinião do Prof. Régis sobre as Emendas n. 30/2000 e n.62/2009: são emendas constitucionais inconstitucio-‐
nais.
a) Além de serem inconstitucionais por não estarem dentro da competência do poder constituinte derivado (al-‐
tera o cláusulas pétreas, como o, na opinião do professor, Art. 100), elas agridem:
O Princípio da Segurança Jurídica;
O Pacto Federativo (onera de forma diferente o orçamento das entidades federativas);
A Tripartição de Poderes;
O Ato Jurídico Perfeito;
A Coisa Julgada;
O Direito Adquirido;
O Princípio da Igualdade de todos os credores perante a Administração Pública;
O Princípio da Moralidade Administrativa (Kiyoshi Harada ʹ ͞Estado-‐devedor coage seu credor a
vender-‐ůŚĞŽƐĞƵĐƌĠĚŝƚŽƌĞƉƌĞƐĞŶƚĂĚŽƉŽƌƉƌĞĐĂƚſƌŝŽƉŽƌŵĞŝŽĚĞƵŵ͚ůĞŝůĆŽ͛ĞƉĞůŽĐƌŝƚĠƌŝŽĚŽŵĂŝŽƌ
deságio͟Ϳ͘
A Despesa Pública e a Lei de Responsabilidade Fiscal
1. Despesa obrigatória de caráter continuado: LC 101/2000 (Art. 17) ʹ será obrigatória de caráter continuado a
ĚĞƐƉĞƐĂ͞ĐŽƌƌĞŶƚĞĚĞƌŝǀĂĚĂĚĞůĞŝ͕ŵĞĚŝĚĂƉƌŽǀŝƐſƌŝĂŽƵĂƚŽĂĚŵŝŶŝƐƚƌĂƚŝǀŽŶŽƌŵĂƚŝǀŽƋƵĞĨŝdžĞŵƉĂƌĂŽĞŶƚĞĂ
ŽďƌŝŐĂĕĆŽůĞŐĂůĚĞƐƵĂĞdžĞĐƵĕĆŽƉŽƌƵŵƉĞƌşŽĚŽƐƵƉĞƌŝŽƌĂĚŽŝƐĞdžĞƌĐşĐŝŽƐ͘͟
2. Despesa com pessoal: todas as despesas com pessoal passaram a ser disciplinadas pela LC 101/2000; em seu
Art. 18, ela enumera todos os gastos que considera despesa total com pessoal.
a) LC 101/2000 (Art. 21): estabelece casos de nulidade de ato que provoque aumento de despesa com pessoal.
121
Capítulo 18: Orçamento
Conceito clássico:
-‐ Orçamento como documento financeiro ou contábil, peça de previsão das receitas e a autorização das despesas,
sem preocupação as necessidades reais da administração e da população, nem dos objetivos econômicos e soci-‐
ais a atingir com sua execução (neutralidade do ponto de vista político). Peça-‐ficção: o dirigente respeitaria a lei
caso lhe aprouvesse.
Conceito atual:
-‐ Orçamento-‐programa. Orçamento passa a definir, também, a orientação política do governo. Surgem as concep-‐
ções políticas de justiça social e solidariedade nacional.
-‐ Orçamento é um programa de governo, uma lei periódica contendo previsão de receitas e fixação de despesas,
programando a vida econômica e financeira do Estado; em suma, um instrumento de ação do Estado, de cum-‐
primento obrigatório e vinculativo do comportamento do agente público.
-‐ Possui vários aspectos:
o Político: revela os desígnios sociais e regionais na destinação das verbas. Dão esse caráter:
o A Elaboração: Trata-‐se de como fazer funcionar o respeito ao funcionamento dos três Poderes, visto que
todos são chamados a se manifestar e participam, ativamente, da elaboração orçamentária;
o O conteúdo: Tem-‐se, com o orçamento, ideia das finalidades que serão atingidas pela destinação de re-‐
cursos e sabe-‐se qual o caráter ideológico do governo;
-‐ A democratização dos mecanismos de controle;
-‐ Os encargos que deverão ser suportados pelo contribuinte: determina o plano de ação do governo.
o 1) Econômico: manifesta a atualidade econômica. Impõe a regra econômica de equilíbrio entre receitas
e despesas e a planificação econômica (o Estado deve planejar seu crescimento).
o 2) Técnico: cálculo da receita e das despesas.
o 3) Jurídico: pelo atendimento às normas constitucionais e legais.
Princípios orçamentários
-‐ Os princípios defluem do todo sistematizado do ordenamento jurídico, sendo que os denominados princípios
orçamentários são características específicas que tais leis têm e que as tornam distintas das demais e de outros
atos praticados pelo governo.
124
-‐ Princípio do equilíbrio (art. 4º, a, I LRF): para alguns não é princípio, antes um pressuposto do orçamento, uma
vez que o não equilíbrio entre gastos e receitas gerará aniquilamento do próprio Estado ou seu endividamento.
-‐ Princípio da universalidade: todas as receitas e despesas devem estar previstas na lei orçamentária (art. 165, §
5º CF). Exceção: tributos que podem ser cobrados de um ano a outro sem que estejam previstos na lei orçamen-‐
tária, podendo ser previstos posteriormente à aprovação e sanção da lei própria (súmula 66 do STF, uma vez que
o tributo se sujeita ao princípio da anterioridade, bastando que tenha sido instituído ou aumentado no exercício
anterior para que possa ser cobrado no seguinte).
-‐ Princípio da anualidade: o orçamento deve ser atualizado todos os anos (art. 165, III, CF), existindo uma necessi-‐
dade de periodicidade do orçamento para controle da população. Atualmente encontra-‐se ultrapassado, existin-‐
do ao lado do orçamento anual o plano plurianual (art. 167, I CF), além do que dentro do orçamento anual exis-‐
tem diversos orçamentos (fiscal, investimento, seguridade social).
-‐ Princípio da exclusividade (art. 165, § 8º CF): não pode o texto da lei orçamentária instituir tributo nem qualquer
outra determinação que fuja às finalidade específicas de previsão de receita e fixação de despesas. Exceções (as
únicas permitidas são as legais, isto é, do próprio dispositivo): operação para antecipação de receita (no início do
ano, normalmente, o governo não tem caixa suficiente para as despesas iniciais, logo tem de obter financiamen-‐
to perante bancos) e crédito suplementar. Ambas exceções independem de previsão orçamentária, diante de
suas excepcionalidades.
-‐ Princípio da unidade (art. 165, § 5º): a peça orçamentária deve ser única e uma só, contendo todos os gastos e
receitas. É princípio formal.
-‐ Princípio da não afetação (art. 167, IV, CF): veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa.
Exceções: quanto à questão do ensino, saúde, Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, realização de ativi-‐
dades da administração tributária, prestação de garantias às operações de crédito em antecipação de receitas,
para atender ao pagamento de débitos para com a União. Tal dispositivo constitucional fala em vinculação de re-‐
ceita de impostos, o que significa que será possível vincular taxas e contribuições de melhoria. Esse princípio sig-‐
nifica que não pode haver mutilação das verbas públicas, o Estado não pode ser colocado dentro de uma camisa
de força, deve possuir a disponibilidade para agir.
-‐ Outros princípios: especificação, programação, legalidade, sinceridade, clareza, etc.
125
-‐ O que acontece:
x Se o Presidente não envia o projeto do plano plurianual: 1º) Instauração de processo por crime de res-‐
ponsabilidade (art. 85, IV), o que não resolve o problema; 2º) Restrição de que não se poderia iniciar
qualquer atividade que envolvesse despesa de capital e outras dela e para as relativas aos programas de
duração continuada, salvo autorização legislativa.
x Se o projeto não é devolvido, rejeitado pelo Congresso: 1º) O presidente poderia promulgar seu próprio
projeto, assumindo o risco de administrar o país; 2º) ou solicitar autorização legislativa.
-‐ O plano pode ser mudado, quando alterações forem imprescindíveis (se alteradas forem as circunstâncias eco-‐
nômicas e sociais do Estado).
A lei de diretrizes orçamentárias Ȃ LDO (art. 165, § 2º; alterada pela LC 101/2000)
-‐ Lei anual que deve definir regras gerais que constarão do plano plurianual, orientar a elaboração da lei orçamen-‐
tária anual e dispor sobre as alterações na legislação tributária. Trata-‐se de lei anual.
-‐ Compreenderá:
x ͞DĞƚĂƐ ĞƉƌŝŽƌŝĚĂĚĞƐ͟ĚĂĚŵŝŶŝƐƚƌĂĕĆŽWƷďůŝĐĂ&ĞĚĞƌĂů͖
x dƌĂƚĂŵĞŶƚŽĚŽ͞ĞƋƵŝůşďƌŝŽĞŶƚƌĞƌĞĐĞŝƚĂƐĞĚĞƐƉĞƐĂƐ͕͟ĞƋƵŝůşďƌŝŽĚĞǀĞƐĞƌƌĞĂů͘K>ĞŐŝƐůĂƚŝǀŽĚĞǀĞĞƐŵŝu-‐
çar a proposta, estudá-‐la, alicerçando-‐se em dados concretos e factíveis;
x Disposição sobre limitação de empenho (operação financeira e contábil, visando reserva de verbas para
o pagamento de alguma despesa comprometida pela lei orçamentária, dentro da dotação específica),
nesse caso, o que se veda não é o pagamento que decorre do empenho, mas a assunção de novas obri-‐
gações, uma vez que assumida a obrigação, não como deixar de cumpri-‐la. não se pode, portanto, reali-‐
zar operações de crédito que ultrapassem o limite do possível. ʹ contingenciamento ("congelamento")
de dotações;
x Estabelecimento de parâmetros para o administrador, delimitando critérios para os custos assumidos e
ainda para aferição de resultados de programas financiados com recursos orçamentários (art. 4º, I, e, da
LRF);
x Disposição sobre "condições e exigências para transferência de recursos a entidades públicas e priva-‐
das." (art. 4º, I, e, da LC 101/2000). Podem ser critérios tanto finalísticos como meramente formais.
x Exigência do Anexo de Metas Fiscais, que deve acompanhar o projeto da LDO. Refere-‐se a três exercí-‐
cios: fixa receitas e despesas; resultados nominal e primário; e montante da dívida pública, para o exer-‐
cício a que se referirem e para os dois seguintes. Resultado primário: diferença entre receita e despesa,
excluídos juros e o principal da dívida, pagos e recebidos. Nominal: é a diferença de todas as receitas e
despesas.
x Exigência de um Anexo de Riscos Fiscais, que os preveja e determine os rumos a serem tomados caso se
concretizem.
x "os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para
seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente" (art.
4º, § 4º). Isso se aplica à União.
-‐ O que acontece:
x Se o Presidente não envia projeto de LDO: pode-‐se atualizar o previsto para o ano anterior, promulgan-‐
do-‐o o Congresso. Não ocorrendo isso, cada despesa deverá ter autorização legislativa.
x Se o projeto for rejeitado ou não for devolvido: o Presidente pode promulgar o texto ou pode-‐se impedir
o recesso parlamentar, para que o Congresso se manifeste. A rejeição pode provocar a necessidade de
solicitação especifica de verbas adicionais a todo instante.
-‐ A modificação da lei é muito difícil, ou mesmo impossível.
O orçamento anual Ȃ LOA (fiscal, de investimento e da seguridade social). (art. 165, § 5º, I)
126
-‐ Compreende o orçamento fiscal (receita e despesa). Conterá o orçamento de todas as entidades que detenham
ou recebam dinheiro público, também o orçamento de investimento das empresas de maioria de capital social
da União. Isso garante controle das empresas, ajuda na orientação dos recursos. Conterá ainda o orçamento da
seguridade social, isto é, sobre os campos de atuação do Estado na saúde, previdência e assistência social.
-‐ Os prazos para o encaminhamento de projetos não estão ainda definidos, na ausência de lei complementar. Por
isso, segue-‐se o prazo de até 30 de agosto, segundo o ADCT.
-‐ O projeto encaminhado ao Congresso deverá ter um anexo que demonstre a compatibilidade da programação
dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento (Anexo de Metas Fiscais). A lei orçamentá-‐
ria anual deve ser compatível com a LDO. No anexo deve-‐se prever a compensação entre arrecadação e renúncia
de receita.
-‐ Reserva de contingência: ajuda a garantir pagamentos imprevistos.
-‐ O § 2º do art. 5º da LC 101/2000 define que deve constar da lei orçamentária anual e das leis de crédito adicio-‐
nal o refinanciamento da dívida. Créditos adicionais: a) crédito suplementar, para reforço; b) o especial, para as
despesas sem dotação específica e c) o extraordinário, para atendimento de despesas urgentes e imprevisíveis.
-‐ A lei veda qualquer previsão de "crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada" (§ 4º); não pode
haver previsão de investimento com duração superior a um exercício financeiro; as despesas do Banco Central
devem integrar o projeto, assim como suas operações devem ser demonstradas trimestralmente, de acordo com
a LDO; o Banco Central deve ser fiscalizado, no exercício de sua atividade financeira.
-‐ Quanto à alteração da lei orçamentária anual, pode ela ser modificada pontualmente. Não pode, contudo, ser
substituída, já que, com sua fluência inicial, já produziu efeitos.
A tramitação legislativa
Iniciativa
-‐ O poder de iniciativa é do Presidente da República, que envia os projetos. O Judiciário encaminha também uma
proposta orçamentária relativa a seus interesses. A competência para iniciar tais projetos não chega à iniciativa
popular, nem a plebiscitos ou referendos, visto que a iniciativa é restrita ao Presidente e a matéria é extrema-‐
mente técnica. Não se pode, contudo, afastar a possibilidade de manifestação da população para aprovação.
-‐ Veda-‐se o uso de medidas provisórias no que tange ao processo orçamentário. A exceção são despesas urgentes
e imprevisíveis (crédito extraordinário).
-‐ O projeto, unificado, chega ao Legislativo para discussão. Se o Congresso não recebe proposta, seja qual for o
motivo, considera a Lei de Orçamento vigente no ano anterior (art. 32 da Lei 4320/64).
-‐ Importante ocorrer a atualização por índices oficiais.
Mensagem aditiva
-‐ Se o Presidente quiser alterar algo na proposta, pode enviar solicitação ao Congresso, desde que a parte refe-‐
rente à solicitação não tenha ainda sido votada.
Comissão mista
-‐ A apreciação do projeto é feita por comissão mista de senadores e deputados. Essa comissão examina e emite
parecer sobre os projetos e contas apresentadas. Também deve avaliar planos e programas nacionais, regio-‐
nais e setoriais previstos pela CF, fazendo o acompanhamento e fiscalização orçamentária.
127
-‐ Ao Plenário cabe apenas votar o que estiver no relatório ou substitutivo apresentado.
Emendas
-‐ A Comissão mista emite parecer sobre propostas de emenda. Contudo, a palavra final é do Plenário. Podem ser
propostas emendas mesmo por aqueles sem poder de iniciativa, para apreciação do Legislativo. O § 3ºdo art.
166 determina as exigências para aprovação de emendas: por exemplo, compatibilidade com o PPA e a LDO, in-‐
dicação de onde provirão os recursos para efetivação da proposta, não pode haver emenda que objetive aumen-‐
tar a despesa, são necessárias as previsões para as transferências que se efetuarão.
-‐ As emendas podem ser meramente formais: por exemplo, para correções e alterações nos dispositivos. Se após
a aprovação de alterações no projeto houver recursos sem destinação especifica, devem ter eles utilização, co-‐
mo créditos especiais ou suplementares, dependendo da autorização legislativa.
A não devolução do projeto no prazo ou sua rejeição total ou parcial
A lei orçamentária é temporária. Por isso, findo o seu prazo de duração, cessa sua eficácia. Para a prorrogação, im-‐
põe-‐se nova lei. Contudo, o STF equiparou a situação de falta de devolução à rejeição total. Para a nova CF, se ocorre
a rejeição, a Administração fica sem orçamento, pois não pode ser aprovado outro. A solução, para o prof. Regis, é
subsistir a lei anterior, efetuando-‐se depois adaptações necessárias, com as autorizações do Legislativo. Se a rejeição
for parcial, resolve-‐se como nas demais leis, mediante veto ou rejeição do veto, com posterior promulgação.
Vedações orçamentárias
-‐ Não podem ser iniciados programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual (art. 167, I da CF). Ou
seja, deve-‐se seguir o orçamento aprovado.
-‐ O agente público tem limite de gastos, não podendo ultrapassar os recursos disponíveis (inciso II), tampouco
pode haver empréstimos excedentes sem autorização do Legislativo (III).
-‐ Proibições à vinculação da receita do imposto (inciso IV): nenhum imposto pode esvaziar seu conteúdo com des-‐
tinação específica. A vinculação só pode ocorrer se tratando de taxas e contribuições de melhoria, empréstimos
fiscais e contribuições parafiscais com destinação específica.
-‐ Não se permite a abertura de crédito suplementar ou especial sem autorização legislativa e indicação dos recur-‐
sos (inciso V).
-‐ Não pode haver transposição, remanejamento ou transferência de recursos entre órgãos ou categorias de pro-‐
gramação, sem a autorização legislativa (inciso VI): o orçamento deve ser cumprido.
-‐ É proibida a concessão ou utilização de créditos ilimitados, para manter o equilíbrio do orçamento (inciso VII).
-‐ É proibida a utilização de recursos, por exemplo, para cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, sem auto-‐
rização legislativa específica (inciso VIII).
-‐ É vedada: a instituição de fundos sem a autorização legislativa (inciso IX), transferência voluntária de recursos e
a concessão de empréstimos para pagamento das despesas com pessoal ativo (inciso X), o uso de contribuições
sociais do empregador (salários, receita ou faturamento e lucro do trabalhador) para outra finalidade que não o
pagamento dos benefícios ao próprio trabalhador sujeito ao regime geral da providência, previsto no art. 201 da
CF (inciso XI).
-‐ No § 1º, dispõe-‐se que obra planejada que dure mais de um ano para sua execução, deve ser prevista no PPA ou
autorizada pelo Legislativo, sob pena de crime de responsabilidade. O § 2º determina que créditos especiais e
extraordinários somente poderão se estender para o exercício seguinte com prévia autorização, pelo menos
quatro meses antes do término do exercício corrente. Já o § 3º estabelece que podem ser feitas medidas provi-‐
sórias quando a abertura de crédito extraordinário servir para atender necessidades urgentes ou imprevisíveis.
Logicamente, devem passar em seguida pelo Legislativo para apreciação.
128
-‐ Segundo o art. 168 da CF, os recursos para os órgãos dos três Poderes deverão ser entregues até o dia 20 de
cada mês, em duodécimos (LC 101/2000). Se o Executivo não repassar as verbas, estará realizando exercício ir-‐
regular de poder, o que possibilita o ingresso do órgão em juízo para obter os recursos.
O direito ao auxílio ou subvenção (matéria analisada no capítulo 20)/ Relatório
Como forma de controle, bimestralmente o Executivo publicará relatório resumido de execução orçamentária (se-‐
gundo o art. 165, § 3º da CF).
Desvinculação da receita da União. A liberdade outorgada, por lei, ao Chefe do Executivo
Vinte por cento da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econô-‐
mico é desvinculado de órgão, fundo ou despesa, até o fim do ano de 2011. Nesse caso, o Poder Legislativo abriu
mão de decidir sobre gastos públicos, restringindo sua competência a 80% das receitas. Não há qualquer finalidade
especificada para esses recursos desvinculados. Isso não é bem visto pelo prof. Regis, tendo em vista o todo consti-‐
tucional. Devia haver uma menor margem de discricionariedade para o Chefe do Executivo.
O orçamento participativo
É uma iniciativa que a) busca a decisão descentralizada; b) cria conselhos populares, o que enseja opinião pública
independente; c) desloca a atenção do cidadão para os problemas locais; d) gera consciência de participação; e) evi-‐
dencia dois focos de democracia: voto e participação; f) cria condições para aprovação do orçamento e desperta a
participação; g) enseja processo aberto de discussão; h) precisa de auto-‐regulação interna.
A participação popular baseia-‐se no inciso XII do art. 29 da CF. Além disso, os dispositivos sobre a competência dos
Municípios para atender aos interesses locais. Deve haver critérios seguros para que a opinião pública não seja ma-‐
nipulada por conflitos políticos, propinas. Ainda, deve-‐se conseguir controlar os gastos públicos. A sociedade deve
fiscalizá-‐los.
Aquilo que for captado como real necessidade no orçamento participativo não pode ser desprezado pelo gover-‐
nante ʹ deve ser incluído no orçamento e cumprido (na opinião do Prof. Régis). Ao menos uma das necessidades
elencadas devem vincular.
129
-‐ Balanço de competência: compreende todos os ingressos e saídas comprometidas durante o ano, independe do
período de tempo. Balanço de caixa: refere-‐se ao período em que se realizam entradas e saídas, há limitação
temporal.
-‐ O ano tem aspecto temporal, prazo de doze meses; o exercício é a satisfação de todos os interesses positivos e
negativos do ano. No Brasil, confundem-‐se.
-‐ Resíduos passivos compreendem o que não foi pago durante o exercício. Por exemplo, o não pagamento de dí-‐
vidas de precatórios não pagas.
Alteração da lei orçamentária no curso do exercício (já abordado)
-‐ O PPA pode ser alterado a qualquer momento, mesmo porque dura quatro anos, e as circunstâncias mudam.
Também a LDO. Contudo, não a lei orçamentária anual, que somente pode ser modificada mediante créditos
adicionais. Logo, seu texto não pode ser alterado.
Iniciativa popular
-‐ Não parece possível a permissão de alterar a lei orçamentária por iniciativa popular, plebiscito ou referendo:
não está previsto na constituição. Pode haver consulta ao povo sobre alguma iniciativa, mas não a toda a pro-‐
posta.
130
Capítulo 21: Fiscalização Financeira e Orçamentária
-‐ Diz respeito ao controle dos gastos públicos e está previsto na Constituição Federal de 1988, nos Arts. 70 a 75.
Princípios
-‐ Legalidade: verificação da obediência aos requisitos necessários para que pudesse ter ocorrido a despesa, previ-‐
são legal para que ela pudesse realizar-‐se.
-‐ Legitimidade: real atendimento das necessidades públicas; contraste da norma com as finalidades encampadas
no sistema financeiro, para saber se bem jurídico almejado foi atingido.
-‐ Economicidade: obtenção da melhor proposta para efetuação da despesa pública, verificação da relação custo-‐
benefício despesa.
-‐ Aplicação das subvenções: subvenções são auxílios que o Poder Público concede a entidades públicas ou priva-‐
das sem finalidade lucrativa, para ajudá-‐las na consecução de finalidades tidas como relevantes ou de interesse
público pelo Estado. Deve haver fiscalização da destinação destas verbas.
-‐ Renúncia de receitas: receitas públicas, quando previstas em lei, são sempre obrigatórias. Em caso de renúncia,
por política fiscal, deve haver a fiscalização do Poder Público
Controle interno
-‐ O controle interno cabe aos três órgãos do Poder tanto individualmente, de acordo com suas características
próprias, e, ao mesmo tempo, de maneira integrada, a fim de que haja coordenação e uniformização dos com-‐
portamentos e providências.
-‐ Art. 75-‐78 da Lei 4320/64: O controle será prévio, concomitante (durante a realização da despesa) e subseqüen-‐
ƚĞ;ƐĂďĞƌĂƋƵĞƐĞĚĞƐƚŝŶŽƵĂĚĞƐƉĞƐĂĞƐĞƵĨƵŶĚĂŵĞŶƚŽůĞŐĂůͿ͘ĚĞŵĂŝƐ͕ƉŽĚĞƌĄŚĂǀĞƌĂƋƵĂůƋƵĞƌƚĞŵƉŽ͞ůĞǀĂn-‐
tamento, ƉƌĞƐƚĂĕĆŽŽƵƚŽŵĂĚĂĚĞĐŽŶƚĂƐĚĞƚŽĚŽƐŽƐƌĞƐƉŽŶƐĄǀĞŝƐƉŽƌďĞŶƐŽƵǀĂůŽƌĞƐƉƷďůŝĐŽƐ͘͟
-‐ Súmula 473 STF: controle poderá ser de legalidade, hipótese em que, se constatado o vício, ato será anulado
pelo agente hierarquicamente superior ou próprio agente do ato, ou de mérito, em que se apura e afere a lega-‐
lidade, conveniência ou oportunidade da despesa.
-‐ Constituição estabelece responsabilidade solidária daquele que praticou a irregularidade ou ilegalidade e daque-‐
le a quem incumbe a fiscalização. Evita-‐se assim prevaricação no serviço público.
-‐ ͞YƵĂůƋƵĞƌ ĐŝĚĂĚĆŽ͕ ƉĂƌƚŝĚŽ ƉŽůşƚŝĐŽ͕ ĂƐƐŽĐŝĂĕĆŽ ŽƵ ƐŝŶĚŝĐĂƚŽ Ġ ƉĂƌƚĞ ůĞŐşƚŝŵĂ ƉĂƌĂ͕ ŶĂ ĨŽƌŵĂ ĚĂ ůĞŝ͕ ĚĞŶƵŶĐŝĂƌ
ŝƌƌĞŐƵůĂƌŝĚĂĚĞƐŽƵŝůĞŐĂůŝĚĂĚĞƐƉĞƌĂŶƚĞdh͟ʹ legitimidade ativa para denúncia de ilegalidade, um apelo ao e-‐
xercício da cidadania.
-‐ Está obrigado à prestação de contas toda e qualquer pessoa que lide com recursos públicos, nova redação do
Art. 70 da CF impede exceções.
Controle externo
-‐ O controle externo é desenvolvido pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, e é ob-‐
jeto de análise em um capítulo próprio.
132
Capítulo 22: Responsabilidade fiscal (Lei de Responsabilidade Fiscal Ȃ LC 101/2000)
Generalidades
-‐ Instrumento regulador das contas públicas do país.
-‐ Surge num contexto de descontrole dos gastos públicos, com gestões assumindo já impossibilitadas de cumprir
programas de governo por conta do compromisso com desequilíbrios financeiros legados pelas gestões anterio-‐
res.
-‐ Exigência do FMI ʹ experiência do Fundo em gestão de finanças públicas quando do resgate financeiro de países
em crise ʹ promoção de transparência em gestão fiscal ʹ modelo: Fiscal Responsibility Act da Nova Zelândia.
-‐ Visa coibir práticas como: desequilíbrio orçamentário, gasto excessivo com pessoal, opções irresponsáveis de
crédito, descuido com o patrimônio público.
-‐ LRF disciplina os arts. 163 (Normas Gerais de Finanças Públicas) e 169 (Limites com gasto de pessoal)da CF.
-‐ Vigência: imediata (entra em vigor na data da publicação). STF decidiu que normas que cuidam de finanças pu-‐
blicas tem vigência imediata.
-‐ Limites de gasto para os três poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário, bem como o Ministério Público e os
Tribunais de Contas) e as três esferas de governo (União, Estados e Municípios). É lei NACIONAL e não FEDERAL
(válida para os três entes da federação e não apenas para a União).
As disposições da LRF obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
-‐ Planejamento ʹ aprimorado pela criação de novas informações, metas, limites e condições para a renúncia de
receitas e geração de despesas (inclusive com pessoal e seguridade), assunção de dívidas, operações de crédito e
concessão de garantias.
-‐ Transparência ʹ divulgação ampla, inclusive pela internet, de quatro relatórios de acompanhamento da gestão
fiscal, permitindo identificar receitas e despesas: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, Relatório Re-‐
sumido de Execução Orçamentária (RREO) e Relatório de Gestão Fiscal (RGF).
-‐ Controle ʹ aprimorado pela maior transparência e pela qualidade das informações, exigindo uma fiscalização
mais efetiva e contínua dos Tribunais de Contas (âmbito da União e dos Estados; apenas alguns municípios tem
TCU).
-‐ Responsabilização ʹ sanções sempre que houver o descumprimento de regras, com suspensão das transferên-‐
cias voluntárias, garantias, e permissão para contratação de operações de crédito. Responsáveis sofrem sanções
previstas na legislação sobre crimes de responsabilidade fiscal.
-‐ Objetivos͗͞&ŝdžĂƌĂƌĞƐƉŽŶƐĂďŝůŝĚĂĚĞĨŝƐĐĂůĐŽŵŽƵŵĚŽƐƉƌŝŶĐşƉŝŽƐĚĂŐĞƐƚĆŽƉƷďůŝĐĂ͘EĆŽƐĞĚĞƐƚŝŶĂĂƉĞŶĂƐă
fixação do agente responsável. É redefinir a cultura da atividade pública do país, não apenas dar contorno jurídi-‐
co ao comportamento político. É verdadeira evolução conceitual, de forma a que o agente público saiba que e-‐
xerce, não apenas um mandato ou um a função, mas que é integrante de uma ordem completa de preservação
ĚŽƐǀĂůŽƌĞƐƐŽĐŝĂŝƐ͘͟
Conceitos operacionais:
-‐ Ente da Federação -‐ a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município;
-‐ Empresa controlada -‐ sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou
indiretamente, a ente da Federação;
-‐ Empresa estatal dependente -‐ empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para
pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles
provenientes de aumento de participação acionária;
-‐ Receita corrente líquida -‐ somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais,
agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:
x Na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e
as contribuições para a previdência social do empregador incidente sobre prestação de serviço de
terceiros e a contribuição à previdência feita pelo trabalhador e também as contribuições para o PIS
(Programa de Integração Social);
x Nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;
x Na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de
previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira entre diferentes
sistemas de previdência.
x A respeito da receita corrente líquida, ela será apurada somando-‐se as receitas arrecadadas no mês em
referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.
134
x 3) Conterá o Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capa-‐
zes de afetar as contas, informando as providências, caso se concretizem. Exemplo disso é a possibilida-‐
de de aumento das despesas de pessoal por força de possível decisão desfavorável à prefeitura em pro-‐
cesso movido por parcela do funcionalismo reivindicando reajuste salarial não concedido, em suposto
desrespeito à lei salarial em vigor.
x 4) Determinará a forma de utilização e o montante, definido com base na receita corrente líquida, dos
pagamentos de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
x 5) Determinará as despesas que não serão objeto de limitação, respeitados os limites para essas despe-‐
sas definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal. Os Municípios que não tinham a Lei de Diretrizes Orça-‐
mentárias aprovada até 5 de maio de 2000 deverão elaborá-‐la segundo as novas regras da Lei de Res-‐
ponsabilidade Fiscal.
Até a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, para a maioria dos Muni-‐
cípios, era apenas um mero indicador de intenções genéricas do governo municipal. Agora, a LDO deverá ser um
verdadeiro instrumento de planejamento e norteador de elaboração da Lei Orçamentária Anual.
135
x 2) A realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários
ou adicionais;
-‐ O mesmo artigo 167 da Constituição estabelece também que:
x 1) Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem pré-‐
via inclusão no Plano Plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilida-‐
de;
x 2) Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autoriza-‐
dos, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses desse exercício, caso em
que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro sub-‐
seqüente;
x 3) A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e
urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública;
x 4) É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos próprios dos Estados e Municí-‐
pios e dos recursos relativos a transferências constitucionais, para prestação de garantia ou contragaran-‐
tia à União e para pagamentos de débitos para com esta; e
x 5) Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e
especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, ser-‐lhes-‐ão
entregues até o dia 20 de cada mês, na forma da Lei Complementar. A Constituição, em seu artigo 29-‐A,
cujos efeitos dar-‐se-‐ão a partir de 1º de janeiro de 2001, estabelece que o total da despesa do Poder Le-‐
gislativo municipal, incluídos os subsídios dos vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá
ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências
constitucionais efetivamente realizado no exercício anterior:
o A) 8% para Municípios com população de até 100 mil habitantes;
o B) 7% para Municípios com população entre 100.001 e 300 mil habitantes;
o C) 6% para Municípios com população entre 300.001 e 500 mil habitantes; e
o D) 5% para Municípios com população acima de 500 mil habitantes.
-‐ A Lei de Responsabilidade Fiscal não prevê nenhum limite para a margem de suplementação orçamentária, que,
se for elevada, pode distorcer a execução do orçamento aprovado, frustrando todo o processo de discussão para
o estabelecimento dos programas de governo. Cumpre observar que continuam válidas as normas da Lei
4.320/64, embora, se houver conflito com algum dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, prevaleça essa
por ser lei complementar e mais recente.
136
-‐ Os sistemas de contabilidade e administração financeira deverão identificar os beneficiários de pagamento de
sentenças judiciais, para a observância da ordem cronológica determinada pelo artigo 100 da Constituição Fede-‐
ral. No entanto, é sempre conveniente lembrar que a programação dessa despesa, ao ser incluída na Lei Orça-‐
mentária Anual, deverá constar apenas pelo título da despesa e pelo seu valor total, sem qualquer identificação
dos beneficiários, face ao princípio de que o orçamento não conterá nomes nem matéria estranha.
-‐ A Lei de Responsabilidade Fiscal cria a limitação de empenho, que passa a ser obrigatória, caso a realização da
receita não possa comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Ane-‐
xo de Metas Fiscais. Isso pode constituir um freio à execução orçamentária. Tal fato reforça ainda mais a neces-‐
sidade de que a elaboração do Anexo de Metas Fiscais se proceda de forma realista, calcada em dados bastante
seguros, e a melhores planejamento e gestão das receitas municipais. É importante, portanto, o estabelecimento
de critérios bastante adequados para a limitação de empenho e das despesas que não serão objeto de limitação
na estruturação da Lei de Diretrizes Orçamentárias, de modo a permitir uma melhor gestão fiscal que possa ga-‐
rantir as prioridades de governo.
-‐ Passam a ser obrigatórias a instituição e a efetiva arrecadação de todos os tributos da competência da prefeitu-‐
ra; a inobservância disso impedirá que ela receba transferências voluntárias. Os poucos Municípios que ainda
não cobram os tributos de sua competência deverão preparar projetos de leis tributárias para ser apreciados pe-‐
las Câmaras Municipais, ainda este ano, para vigorar a partir de 2001. É importante destacar que a maioria dos
Municípios já vem cobrando seus tributos. Pelos dados de 1997 da Secretaria do Tesouro Nacional, do total de
Municípios, 95% cobravam ISS, 94% taxas, 90% IPTU e apenas 18% Contribuição de Melhoria.
137
A renúncia de receita compreende a anistia, a remissão, o subsídio, o crédito presumido, a concessão de isenção
em caráter não geral, a alteração de alíquota ou a modificação de base de cálculo que implique redução de recei-‐
ta.
138
-‐ Essas despesas têm tratamento especial na lei, pois geram despesas além do normal da administração, criando
déficits orçamentários, a menos que haja compensações que anulem seu efeito financeiro. Com a Lei de Respon-‐
sabilidade Fiscal, essas despesas tornam-‐se mais difíceis de ser realizadas, pois os atos que as criarem ou as am-‐
pliarem (salvo para o serviço da dívida ou o reajustamento de remuneração de pessoal) deverão satisfazer a três
condições:
x 1) Apresentar a estimativa do impacto orcamentário-‐financeiro no exercício em que deva entrar em vi-‐
gor e nos dois exercícios subseqüentes, com as premissas e metodologia de cálculo utilizadas;
x 2) Demonstrar a origem dos recursos para seu custeio, devendo seus efeitos financeiros ser compensa-‐
dos pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa; e
x 3) Apresentar a comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados
fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais.
-‐ Considera-‐se aumento permanente de receita aquele proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base
de cálculo, majoração ou criação de tributo. Não são consideradas para esse efeito as melhorias na administra-‐
ção das receitas, como, por exemplo, a ampliação do número de contribuintes e o resultado do combate à sone-‐
gação.
-‐ A criação ou a ampliação dessas despesas não será executada antes da implementação dessas medidas, que
integrarão o instrumento que as criarem ou aumentarem. Sua criação deve incorporar a anulação de impacto
negativo no resultado primário ou nominal.
-‐ Os valores dos contratos de terceirização de mão-‐de-‐obra que se referem à substituição de servidores e empre-‐
gados públicos serão contabilizados como "outras despesas de pessoal".
-‐ Embora a intenção do legislador tenha sido a de evitar o crescimento das despesas de pessoal por meio da ter-‐
ceirização de mão-‐de-‐obra, aqui podem caber diferentes interpretações, a saber:
x O caput do artigo 18 define a "despesa total com pessoal" e o seu parágrafo 1º, o que são "outras des-‐
pesas de pessoal". Em nenhum momento manda englobar as outras despesas à despesa de pessoal. As-‐
sim, trata-‐se de outras despesas de pessoal e não faz parte da "despesa total com pessoal".
x O caput só faz referência a gastos com servidores e só se orçam e contabilizam como despesas com pes-‐
soal aquelas realizadas com servidores. Por outro lado, pode-‐se argüir que o parágrafo 1º, do art. 18, es-‐
tá integrado ao caput, a começar por constar do mesmo artigo/dispositivo. Além disso, o título da conta
previsto no parágrafo tem a palavra "outras". Ora, pela prática, só são orçados ou contabilizados como
outras, demais despesas, aqueles gastos que fazem parte de uma mesma categoria mas não se enqua-‐
dram dentre as contas detalhadas/discriminadas anteriormente. Assim, a terceirização deve ser contabi-‐
lizada como despesa total com pessoal.
x Os contratos firmados sempre colocam como objeto a prestação de serviços. Não é possível caracterizar
formalmente que esses contratos irão provocar a substituição de pessoal na administração pública, a
menos que se explicite no contrato tratar-‐se de contratação de mão-‐de-‐obra.
-‐ Será difícil caracterizar a terceirização como despesa total com pessoal, a não ser que interesse ao Município
escapar do limite que a lei impõe às despesas com serviços de terceiros, que não poderão, em termos de per-‐
centual da receita corrente líquida, ultrapassar a verificada em 1999 até 2003. Se o Município estiver sem pro-‐
blemas com o limite de despesa total com pessoal previsto na lei e apresentar problemas com o limite das des-‐
139
pesas com serviço de terceiros, o dispositivo da terceirização, previsto no parágrafo 1º, do artigo 18, pode servir
para burlar o limite de expansão previsto na lei para as despesas com esses serviços.
-‐ Admitindo-‐se, contudo, que seja considerada a terceirização como despesa total com pessoal, a questão é saber
como medir quanto dos serviços contratados a partir da entrada da lei em vigor refere-‐se à terceirização. Aqui,
há um enorme grau de subjetividade e um campo quase infinito para discussões entre o Executivo e o Legislativo
e entre governos e Tribunais de Conta. Ainda mais que não está prevista a regulamentação dessa matéria por lei
ordinária ou qualquer outro ato.
-‐ A despesa total com pessoal, em cada período de apuração, não poderá exceder 60% da receita corrente lí-‐
quida para os Municípios, dos quais 54% para o Executivo e 6% para o Legislativo.
-‐ A despesa total com pessoal será apurada somando-‐se a realizada no mês em referência com as dos 11 meses
imediatamente anteriores, adotando-‐se o regime de competência. Nos limites acima definidos não serão com-‐
putadas as despesas:
x De indenização por demissão de servidores ou empregados;
x Relativas a incentivos à demissão voluntária;
x Decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração; e
x Com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes:
o Da arrecadação de contribuições dos segurados;
o Da compensação financeira que considere a contagem recíproca do tempo de contribuição na
administração pública e na atividade privada; e
o Das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade.
x A despesa total com inativos deve ser diminuída da parcela que for coberta:
o 1) Pela contribuição dos segurados;
o 2) Pela compensação financeira paga pelo INSS; e/ou (aqui só vale para quem tem fundo)
o 3) Pelas demais receitas próprias de um fundo específico. Assim, só as despesas com inativos suportadas
pelo Tesouro Municipal devem ser incluídas como integrantes da despesa total com pessoal. Observe-‐se
também que, na conceituação da receita corrente líquida ʹ indexador do limite da despesa total com
pessoal ʹ, estão excluídas as contribuições dos segurados e a compensação financeira paga pelo INSS.
o Assim, há uma indução à criação de sistema previdenciário autofinanciável.
x Com relação à Câmara Municipal, existem limitações quanto às despesas com pessoal nos seguintes casos:
o Pelo artigo 29, inciso VII, da Constituição, o total da despesa com a remuneração dos vereadores não
poderá ultrapassar o montante de 5% da receita do Município;
o Pelo artigo 29-‐A, parágrafo 1º, a Câmara Municipal não gastará mais de 70% de sua receita com folha de
pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus vereadores
o Os efeitos do artigo 29-‐A dar-‐se-‐ão a partir de 1º de janeiro de 2001.
o As Câmaras Municipais já estão sujeitas, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, ao limite de 6%
da receita corrente líquida para sua despesa total com pessoal. Estarão, a partir do próximo
ano, sujeitas a mais três limitações:
x 1) A despesa total menos os gastos com inativos não poderá superar determinado per-‐
centual da receita tributária mais transferências constitucionais;
x 2) A remuneração dos vereadores não poderá superar 5% da receita municipal; e
x 3) A folha de pagamento não poderá superar 70% da receita.
o Considerando que, na maioria dos Municípios, a receita corrente líquida e a receita total são muito pró-‐
ximas da receita tributária mais transferências constitucionais, o limite de 6% da receita corrente líquida
para a despesa total com pessoal, estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, poderá ficar acima
dos limites previstos pelo artigo 29-‐A da Constituição, especialmente para os Municípios maiores e/ou
que tenham poucos inativos. Nesses casos, o que limita a despesa total com pessoal da Câmara Munici-‐
pal é o artigo 29-‐A da Constituição e não a Lei de Responsabilidade Fiscal. Em qualquer caso, deve ser
obedecido o limite menor entre o previsto pela Constituição e pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
140
Controle da Despesa Total com Pessoal (Art. 21 a 23)
O Poder ou órgão cuja despesa total com pessoal em 1999 estiver acima dos limites estabelecidos deverá enqua-‐
drar-‐se no respectivo limite em até dois e x e r c í c i o s , eliminando o excesso, gradualmente, à razão de, pelo
menos,50% ao ano. A inobservância, no prazo fixado, implicará que a prefeitura não poderá receber transferên-‐
cias voluntárias, obter garantia e contratar operações de crédito, ressalvadas a destinada ao refinanciamento da
dívida mobiliária e as que visem à redução da despesa total com pessoal.
x Se um Município tiver uma despesa total com pessoal de 70% da receita corrente líquida em 1999, apresentará
um excesso de 10% dessa receita em relação ao limite de 60%. Para enquadrar-‐se no limite, ele deverá, até o fi-‐
nal do primeiro exercício, restringir sua despesa total com pessoal a, no máximo, 65% da receita, tendo que, no
final do segundo exercício, atingir o limite.
x É nulo o ato que provoque aumento da despesa total com pessoal que:
o 1) Não tenha a estimativa do impacto financeiro no exercício e nos dois exercícios seguintes;
o 2) Não tenha declaração do ordenador da despesa de que será respeitado o Plano Plurianual, a Lei de Di-‐
retrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual;
o 3) Estabeleça a vinculação ou equiparação para a remuneração de pessoal;
o 4) Ocorra sem prévia dotação orçamentária e autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias;
o 5) Não observe o limite legal aplicado às despesas com pessoal inativo; e
o 6) Ocorra nos 180 dias anteriores ao final do mandato.
x A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos será realizada ao final de cada quadrimestre.
x Se a despesa total com pessoal exceder 95% do limite, ou seja, 51,3% da receita corrente líquida para o Executi-‐
vo e 5,7% da respectiva receita para o Legislativo, ficarão vedados:
o 1) Concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os
derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, assegurada a revisão geral anual,
sempre na mesma data e sem distinção de índices;
o 2) Criação de cargo, emprego ou função;
o 3) Alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
o 4) Provimento de cargo, admissão ou contratação, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria
ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; e
o 5) Contratação de hora extra, salvo no caso das situações previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
x Se a despesa total com pessoal ultrapassar os limites, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois qua-‐
drimestres seguintes, sendo pelo menos 1/3 no primeiro quadrimestre. O objetivo poderá ser alcançado tanto pe-‐
la extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos, sendo facultada a redução
temporária da jornada de trabalho, com a adequação dos vencimentos à nova carga horária.
x Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, a prefeitura não poderá receber
transferências voluntárias, garantias e contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinancia-‐
mento da dívida mobiliária e as que visem à redução da despesa total com pessoal. Essas restrições aplicam-‐se
imediatamente se essa despesa exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato.
x Essas sanções aplicam-‐se aos Municípios qualquer que seja o poder desajustado. Se o Executivo estiver ajustado
mas o Legislativo não, ainda assim o Município será punido. Não há uma sanção específica para o Executivo ou
para o Legislativo.
x Vale destacar que a Constituição estabelece, em seu artigo 169, as seguintes restrições para a despesa total com
pessoal:
o 1) A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e
funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a
qualquer título, pela administração direta ou indireta só poderão ser feitas:
A) Se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de
pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; e
141
B) Se houver autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, ressalvadas as empre-‐
sas públicas e as sociedades de economia mista;
o 2) Decorrido o prazo estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal para a adaptação aos parâmetros
previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Esta-‐
dos, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites;
o 3) Para o cumprimento dos limites estabelecidos durante o prazo fixado, a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:
A) A redução, em pelo menos 20%, das despesas com cargos em comissão e funções de confi-‐
ança; e
B) A exoneração dos servidores não-‐estáveis; e
C) Se essas medidas não forem suficientes, o servidor estável poderá perder o cargo, desde
que ato normativo motivado de cada um dos poderes especifique a atividade funcional, o ór-‐
gão ou a unidade administrativa objeto da redução de pessoal. O servidor que perder o cargo
fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço e o cargo
objeto da redução será considerado extinto, sendo vedada a criação de cargo, emprego ou
função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.
x São exigências, além das estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias:
o 1) A existência de dotação específica;
o 2) A vedação de transferências voluntárias para pagamento de despesas de pessoal;
o 3) A comprovação, por parte do beneficiário:
A) De que se acha em dia com o ente transferidor no tocante ao pagamento de tributos ou
empréstimos, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele rece-‐
bidos;
B) Do cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
C) Da observância dos limites das dívidas, operações de crédito, de inscrição em restos a pagar
e da despesa total com pessoal;
D) Da previsão orçamentária de contrapartida; e
E) É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
x Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes da Lei de Responsabili-‐
dade Fiscal, excetuam-‐se aquelas relativas a ações nas áreas de educação, saúde e assistência social, ficando
protegida a população do Município caso a prefeitura incorra nas sanções previstas na Lei de Responsabilidade
142
Fiscal, à exceção do não cumprimento do limite da despesa total com pessoal que viole o artigo 169, parágrafo
2º, da Constituição, já referido, quando os repasses relativos a ações na área social são suspensos.
Destinação dos Recursos Públicos para o Setor Privado (Art. 26 a 28)
x A destinação de recursos para cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser
autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Or-‐
çamentária Anual ou em seus créditos adicionais.
x Compreende a concessão de auxílios, subsídios, subvenções e a participação em constituição ou aumento de
capital.
Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito (Art. 30)
x No prazo de 90 dias após a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Presidente da República submeterá
ao Senado proposta de limites, em percentual da receita corrente líquida, para a dívida consolidada da União,
dos Estados e dos Municípios. A proposta conterá a metodologia de apuração dos resultados primário e nominal.
x Até a aprovação pelo Senado, continuam valendo as regras da Resolução 78/98, do próprio Senado, destacando-‐
se:
o 1) As operações de crédito realizadas em um exercício não poderão exceder o montante das despesas de
capital fixadas na Lei Orçamentária Anual, ressalvadas as autorizadas pelo Legislativo, por maioria abso-‐
luta;
o 2) As operações de crédito dos Municípios e de suas respectivas autarquias e fundações observarão si-‐
multaneamente os seguintes limites:
A) O montante das operações realizadas em um exercício não poderá ser superior a 18% da
receita líquida real anual;
B) O dispêndio anual com o serviço da dívida não poderá exceder a 13% da receita líquida real;
e
C) O saldo da dívida não poderá superar em duas vezes a receita líquida real, para os pleitos
analisados em 1998, decrescendo essa relação à base de 1/10 por ano, até atingir valor equi-‐
valente a uma receita líquida real para os pleitos analisados de 2008 em diante;
o 3) São excluídas dos limites do serviço da dívida as operações de crédito contratadas pelos Municípios
com organismos multilaterais de crédito ou com instituições oficiais federais de crédito ou de fomento, a
143
fim de financiar projetos de investimento para a melhoria da administração das receitas e das gestões
fiscal, financeira e patrimonial; e
o 4) O saldo das garantias concedidas não poderá exceder a 25% da receita líquida real e o saldo devedor
das AROs não poderá exceder a 8% dessa receita.
x Entende-‐se como receita líquida real aquela realizada nos 12 meses anteriores ao mês em que se estiver apu-‐
rando, sendo excluídas as receitas provenientes de operações de crédito, de anulação de restos a pagar, de alie-‐
nação de bens, de transferências vinculadas e transferências voluntárias ou doações recebidas com o fim especí-‐
fico de atender a despesas de capital. O superávit financeiro das autarquias e fundações, excluídas as de caráter
previdenciário, será considerado como receita.
x Sempre que alterados os fundamentos das propostas de limites, em razão de instabilidade econômica ou de
alterações nas políticas monetária ou cambial, o Presidente da República poderá encaminhar ao Senado solicita-‐
ção de revisão dos limites.
x Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram
a dívida consolidada para fins de aplicação dos limites. Essa mudança poderá trazer impacto sobre o endivida-‐
mento dos Municípios devedores dos precatórios.
x Observe-‐se, contudo, que essa obrigação só se aplica a partir do orçamento de 2000, não atingindo o estoque de
atrasados anterior.
x Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do montante da dívida consolidada será efetuada
ao final de cada quadrimestre.
144
x A instituição financeira que contratar operação de crédito com o Município exceto quando relativa às dívidas
mobiliária ou externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende à Lei de Responsabilidade Fiscal,
sendo considerada nula com a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos finan-‐
ceiros, caso isso não se verifique.
x O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de
crédito de cada ente da Federação.
x Os Municípios continuarão a obedecer às condições, aos limites e aos procedimentos estabelecidos pela Resolu-‐
ção 78/98, do Senado, até que uma outra resolução seja aprovada.
x Pelo artigo 18, da Resolução 78/98, é vedada a contratação de operações de crédito no segundo semestre do
último ano do mandato. Já era difícil e quase inacessível à grande maioria dos Municípios conseguir contratar
operações de crédito. Agora será mais difícil ainda, pois eles terão que respeitar os limites e condições estabele-‐
cidos adicionalmente na Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, para poder contar com mais recursos, os Municí-‐
pios terão de desenvolver suas receitas tributária , uma vez que as transferências voluntárias também poderão
ser reduzidas por causa das restrições da lei.
Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (Art. 38)
x A Antecipação da Receita Orçamentária (ARO) cumprirá as exigências das contratações de operações de crédito,
mais as seguintes:
o Somente poderá realizar essas operações a partir do dia 10 de janeiro, liquidando-‐ as até o dia 10 de de-‐
zembro do mesmo ano;
o Não serão autorizadas se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação; e
o Estarão proibidas enquanto existir operação não resgatada e, em qualquer condição, no último ano de
mandato.
x As AROs não serão computadas para efeito da regra que estabelece que as operações de crédito não podem
exceder o montante das despesas de capital. As AROs serão efetuadas mediante abertura de crédito junto à ins-‐
tituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central, que manterá
sistema de acompanhamento e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de inobservância dos limites, apli-‐
cará as sanções cabíveis à instituição credora.
x As restrições da Lei de Responsabilidade Fiscal impedem a contratação de ARO para o pagamento do 13º salário
no seu devido tempo, pois entre o dia 10 de dezembro e 9 de janeiro do ano seguinte estão proibidas.
145
x A garantia estará condicionada ao oferecimento de contra-‐garantia em valor igual ou superior ao da garantia a
ser concedida e à adimplência da prefeitura relativamente às suas obrigações com o garantidor e às entidades
por ele controladas, observado o seguinte:
o Não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio ente;
o A contra-‐garantia poderá consistir na vinculação de receitas tributárias próprias e provenientes de trans-‐
ferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-‐las e empregá-‐las na liquida-‐
ção da dívida vencida;
o No caso de operação de crédito com organismo financeiro internacional ou instituição federal de crédito
e fomento para o repasse de recursos externos, a União só prestará garantia à prefeitura que atenda às
exigências legais para o recebimento de transferências voluntárias;
o É nula a garantia concedida acima dos limites fixados pelo Senado; e
o É vedado às entidades da administração indireta conceder garantia, a não ser para o caso de empresa
controlada a subsidiária ou controlada sua, ou a prestação de contragarantia nas mesmas condições.
148
o Empenhadas e não liquidadas.
x O relatório do presidente da Câmara e demais membros da Mesa Diretora conterá apenas as informações relati-‐
vas à despesa total com pessoal (distinguindo aquelas com inativos e pensionistas), a indicação das medidas cor-‐
retivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites, e os demonstrativos, no último quadrimes-‐
tre, do montante das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro e da inscrição, em restos a pagar, das despe-‐
sas especificadas.
x O relatório deverá ser elaborado de forma padronizada, segundo modelo que poderá ser atualizado pelo Conse-‐
lho de Gestão Fiscal. O RGF deverá permitir o controle de observância dos limites e condições estabelecidos pela
Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo, juntamente com o Relatório Resumido da Execução Orçamentária, impor-‐
tante relatório para acompanhamento e controle da gestão fiscal.
149
o Que a despesa total com pessoal ultrapassou 90% do limite, ou seja, 48,6% da receita corrente líquida
para o Executivo e 5,4% dessa receita para o Legislativo;
o Que as dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e da concessão de garantia se encon-‐
tram acima de 90% dos respectivos limites;
o Que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei; e
o Fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades.
x Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal do Executi-‐
vo e da Câmara Municipal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal impõe maior responsabilidade ao Tribunal de Contas, que deverá acompa-‐
nhar mensalmente as metas, limites e condições estabelecidos, tanto para o controle do Executivo quanto para o
controle da Câmara Municipal, devendo se manifestar imediatamente e não apenas após concluído o exercício,
quando da transgressão das regras estabelecidas.
Regras gerais
x Limites inferiores àqueles previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal para as dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito e concessão de garantias poderão ser fixados por lei municipal.
x Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação se hou-‐
ver autorização na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual e em convênio ou ajuste. Assim,
deve ser revista e adequada a cessão de servidores, equipamentos, prédios e o pagamento de aluguéis para ór-‐
gãos estaduais e federais.
x Regras para os Municípios com população inferior a 50 mil habitantes
o Pelo censo demográfico de 1996, há 5.027 Municípios com menos de 50 mil habitantes, que correspon-‐
dem a 91,3% dos 5.507 Municípios brasileiros, sendo facultado a eles optar por:
Demonstrar o cumprimento dos limites com despesa total com pessoal e apuração da dívida ao
final do semestre, em vez de a cada quatro meses, como é para os demais Municípios;
Divulgar o Relatório de Gestão Fiscal e os demonstrativos de receita corrente líquida, receitas e
despesas previdenciárias, resultados nominal e primário, juros e restos a pagar em até 30 dias
após o encerramento do semestre, em vez de a cada quatro meses, como é para os demais Mu-‐
nicípios; e
Elaborar os anexos de metas fiscais e riscos fiscais e o demonstrativo da compatibilidade da pro-‐
gramação dos orçamentos com os objetivos e metas a partir de 2005, em vez de iniciar a partir
da publicação da lei, como é para os demais Municípios.
o Se ultrapassados os limites relativos à despesa total com pessoal ou à dívida consolidada, enquanto per-‐
durar essa situação, o Município com população inferior a 50 mil habitantes ficará sujeito aos mesmos
prazos de verificação e de retorno aos limites definidos para os demais Municípios.
Os Municípios pequenos ganham, assim, maiores prazos para se adaptar às novas regras da lei no que diz respeito
à confecção e apresentação dos relatórios e demonstrativos. Poderão se preparar melhor para as novas tarefas,
podendo contar com a experiência adquirida dos demais Municípios. Permanecem, contudo, com as mesmas limi-‐
tações fiscais da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelecidas para os demais Municípios.
150
A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e valores, a concessão de financi-‐
amentos e o repasse de recursos oriundos de operações externas.
Esses financiamentos vêm sendo concedidos pelo BNDES, através do Programa de Moderni-‐
zação da Administração Tributária e da Gestão de Setores Sociais Básicos (PMAT) e pelo Mi-‐
nistério da Fazenda em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a-‐
través do Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Municípios Brasileiros
(PNAFM). O PMAT destina-‐se à modernização da administração tributária, visando propor-‐
cionar aos Municípios atuar na obtenção de mais recursos e na melhoria da qualidade e re-‐
dução do custo na prestação de serviços nas áreas de administração geral, assistência à cri-‐
ança e jovens, saúde, educação e geração de oportunidades de trabalho e renda.
Prazos e condições para enquadramento da despesa total com pessoal e serviço de terceiros
x O Poder ou órgão cuja despesa total com pessoal em 1999 estiver acima dos limites estabelecidos deverá se
enquadrar no respectivo limite em até dois exercícios , eliminando o excesso, gradualmente, à razão de, pelo
menos, 50% ao ano. A inobservância, no prazo fixado, impedirá que a prefeitura receba transferências voluntá-‐
rias, obtenha garantia e contrate operações de crédito, ressalvadas a destinada ao refinanciamento da dívida
mobiliária e as que visem à redução da despesa total com pessoal.
Punições pessoais
x As infrações dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal serão punidas segundo o Código Penal; a Lei
1.079, de 10 de abril de 1950 (que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julga-‐
mento); o Decreto-‐Lei 201, de 27 de fevereiro de 1967 (que dispõe sobre a responsabilidade dos prefeitos e ve-‐
readores); a Lei 8.429, de 2 de junho de 1992 (que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos
casos de enriquecimento ilícito); e demais normas da legislação pertinente.
151
Capítulo 27: Empréstimos públicos
Introdução
-‐ Em relação aos empréstimos, há de se fazer uma distinção:
x A) Os adquiridos perante sujeito determinado: não oferece maior dificuldade, resolvendo-‐se pelos me-‐
canismos de direito comercial ou civil.
x B) Os adquiridos no mercado anônimo de capitais: surgem os problemas quando o Estado oferece títulos
ao público. Aí, o nascimento, a modificação e a extinção são mais complexos, dando origem a diversos
questionamentos jurídicos.
-‐ Genericamente, empréstimo público é o contrato administrativo pelo qual o Estado recebe determinado valor
que se obriga a pagar, na forma por ele estipulada.
Natureza jurídica
-‐ Há duas opiniões sobre o empréstimo:
x 1) obrigação unilateral autônoma de direito público (Sayagués Laso, Luiz Maria Drago e outros): ele
tem características especificas que não permitem analisá-‐lo como contrato, tipificando uma obrigação
autônoma unilateral com valor por si mesma, que pode ser utilizada de distintas maneiras e com fins di-‐
versos: para obter fundos, mediante sua alienação, para obter outros resultados de caráter econômico
etc.
Problema: o ato de autorização legislativa para contratação de empréstimo é um, e o ato de
concretização do empréstimo, outro. São dois atos jurídicos autônomos ʹ o primeiro ingressa no
mundo jurídico por lei, sendo um ato unilateral, e o segundo ato é o da contratação, sendo bila-‐
teral. O ponto central de tal teoria esbarra na afirmação de que, como ato de soberania, não
podia comportar a execução forçada ou coativa, tanto no campo interno, como no âmbito in-‐
ternacional.
x 2) contrato, seja de direito privado ou de direito público: discutem sobre se seria regido pelo direito pri-‐
vado (Gabriel Franco, Henri Laufenburger etc.) ou direito público (Régis) ʹ ambos devem manter íntegra
a denominada equação econômico-‐financeira do contrato. Seria de direito público porque ele difere do
comum pela finalidade ʹ sempre está presente o interesse público ʹ, pela exigência de forma especial ʹ
no caso a lei -‐, pela unilateralidade da rescisão e da alteração das denominadas clausulas regulamenta-‐
res.
-‐ Em outras palavras, trata-‐se de contrato de direito público porque:
x 1) Deve haver previsão orçamentária;
x 2) Exige disposição legal especifica do órgão legislativo solicitante.
x 3) Há obrigatoriedade de autorização e controle do Senado;
x 4) Necessária a finalidade pública;
x 5) É possível alteração unilateral de determinadas cláusulas, se assim foi previsto na lei;
x 6) Há sujeição a prestação de contas;
x 7) Há inviabilidade de execução específica; e
x 8) Pode ocorrer possibilidade de rescisão unilateral (resgate antecipado).
-‐ Trata-‐se, pois, de uma operação de crédito, conforme o art. 29, III da LRF.
Empréstimos compulsórios
-‐ Deve ser excluído deste tema, porque em nada se assemelha a empréstimo público:
x 1) Não é empréstimo por ser compulsório;
x 2) Não pode ser compulsório se é empréstimo.
-‐ Empréstimo público pressupõe manifestação livre da vontade, o que não ocorre no compulsório ʹ este é tributo,
podendo ter como fato gerador o fato previsto para o imposto.
-‐ Quanto à natureza:
x 1) Empréstimo público: contratual; e
x 2) Empréstimos compulsórios: tributária.
Figura contratual
-‐ sĂůŝĚĂĚĞ ĚŽ ŶĞŐſĐŝŽ ũƵƌşĚŝĐŽ͗ Ăƌƚ͘ ϭϬϰͬ ;͞A validade do negócio jurídico requer: I -‐ agente capaz; II -‐ objeto
lícito, possível, determinado ou determinável; III -‐ ĨŽƌŵĂƉƌĞƐĐƌŝƚĂŽƵŶĆŽĚĞĨĞƐĂĞŵůĞŝ͟Ϳ͘
-‐ No caso do contrato denominado empréstimo, pode ele ser de coisas fungíveis (mútuo, art. 586) ou não fungí-‐
veis (comodato, art. 579); ambos pressupõem tradição.
-‐ Requisito básico: princípio da autonomia da vontade, contemplando a liberdade contratual e a liberdade de
contratar.
-‐ Outros requisitos: a vontade deve ser livremente manifestada (do que resulta o pacta sunt servanda), princípio
da boa-‐fé.
-‐ Considerações sobre o crédito:
x 1) Sentido subjetivo: despertar relação de confiança, merecer crédito; caráter de crença ou confiança
(Fábio Konder Comparato). Dá-‐se credito ao governo ou a determinada pessoa do governo.
x 2) Sentido objetivo: determinada quantia em dinheiro que se toma emprestada de outrem; noção de di-‐
nheiro, como entrada nos cofres públicos (não receita, mas mera entrada, pois é movimento de caixa).
153
-‐ Art. 151, II/CF͗ŶĆŽƐĞƉŽĚĞƚƌŝďƵƚĂƌ͞ĂƌĞŶĚĂĚĂƐŽďƌŝŐĂĕƁĞƐĚĂĚşǀŝĚĂƉƷďůŝĐĂĚŽƐƐƚĂĚŽƐ͕ĚŽŝƐƚƌŝƚŽ&ĞĚĞƌĂůĞ
ĚŽƐDƵŶŝĐşƉŝŽƐ͘͘͘͘͟
-‐ Como nenhuma despesa pode ficar fora do orçamento (art. 165, §5º/CF) ʹ princípio da universalidade orçamen-‐
tária (José Afonso da Silva), se vê que nenhuma despesa poderá ocorrer se não tiver expressa previsão, devendo
sua fixação constar expressamente do orçamento (art. 165, §8º/CF).
Repúdio
-‐ Ocorre quando o país devedor nega-‐se a pagar a dívida (= repudia a dívida).
x Exemplo: União Soviética (pelas dívidas do czarismo).
x O Estado prejudicado pode recorrer a meios jurídicos internacionais, como Cortes Internacionais de Jus-‐
tiça ou arbitragem (nacional ou internacional). Não pode fazê-‐lo pela conquista militar. Em qualquer hi-‐
pótese, superado o repúdio, há a execução através dos tribunais regulares.
-‐ Pode haver:
x A moratória unilateral: o governo deixa de pagar o débito; ou
x Bancarrota: insuficiência dos meios de pagamentos.
x Em qualquer caso, impõe-‐se a renegociação.
x Obs: no Brasil, não haveria como fazer uma distinção entre débito do Estado e o débito do regime.
Contribuições patrióticas
-‐ É a arrecadação de fundos para atendimento de necessidades prementes do Estado, jogando-‐se com o senti-‐
mento nacional.
x džĞŵƉůŽ͗͞ĚġŽƵƌŽƉĂƌĂŽďĞŵĚŽƌĂƐŝů͕͟ŶĂĨĂƐĞĂŶƚĞƌŝŽƌĂŽƌĞŐŝŵĞŵŝůŝƚĂƌĚĞϭϵϲϰ͘
154
Exemplo: art. 165, §8º/CF ʹ ĚşǀŝĚĂĂĚƋƵŝƌŝĚĂ͞ƉŽƌĂŶƚĞĐŝƉĂĕĆŽĚĞƌĞĐĞŝƚĂ͘͟dĞŶĚŽŽĂĚŵŝŶŝƐƚƌa-‐
dor de explicitar qual o destino do empréstimo obtido por tal operação e a que receita se refere,
pode-‐se presumir que, tão logo ingressem nos cofres públicos os recursos originalmente propos-‐
tos na previsão orçamentária, deve haver pagamento. O pagamento deve ocorrer o mesmo e-‐
xercício financeiro da obtenção do empréstimo ʹ a LRF estabeleceu que somente poderá haver
a tomada de recursos a partir do dia 10 de janeiro (art. 38, I) e deverá ocorrer o pagamento até
o dia 10 de dezembro do mesmo exercício financeiro.
Limite: deve ser o necessário para o suprimento do caixa, para satisfação das despesas impres-‐
cindíveis à manutenção e prestigio do crédito público.
Pode destinar-‐se ao pagamento de servidores, de alugueres, de obrigações assumidas com prazo
etc.
O termo de pagamento é curto e destina-‐se a suprir eventual e momentânea insuficiência de
caixa.
x 2) fundada ou consolidada: tem prazo longo e destina-‐se a investimento.
É adquirida através de operações de emissão de títulos no mercado, com resgate a longo prazo.
Em relação à operação por antecipação de receita, pode-‐se afirmar que se cuida de um contrato
de direito comum, pois o Poder Público vai às instituições financeiras buscar dinheiro para satis-‐
fazer suas necessidades; já os demais empréstimos caracterizam contratos públicos.
O art. 98 da Lei 4.320/64 fixa que a dívida fundada compreende os compromissos de exigibilida-‐
de superior a doze meses. A dívida flutuante, tal como se deduz do art. 29, V, §3º da LRF, é a as-‐
sumida para pagamento antes de doze meses. No entanto, entra no conceito de dívida consoli-‐
dada para apuração do montante de responsabilidade do ente público.
Em relação à dívida fundada, emitem-‐se títulos de renda, que podem conter seu termo de extin-‐
ção, quando deve se resgatado; podem ser a prazo, quando é amortizado parcialmente; ou, por
fim, perpétuo, produzindo renda mensal ao titular.
O art. 29, I da LRF diz que é divida pública consolidada ou ĨƵŶĚĂĚĂ͗͞ŵŽŶƚĂŶƚĞƚŽƚĂů͕ĂƉƵƌĂĚŽ
sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis,
contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em
ƉƌĂnjŽ ƐƵƉĞƌŝŽƌ Ă ϭϮ ŵĞƐĞƐ͘͟ ŽŵŽ a operação ARO (antecipação por antecipação de receita)
somente pode ser realizada a partir do dia 10 de janeiro e paga até o dia 10 de dezembro, pode-‐
se dizer que se fixaram limites para a denominada dívida flutuante.
Garantias
-‐ ĂďĞĂŽ^ĞŶĂĚŽ&ĞĚĞƌĂů͞ĚŝƐƉŽƌƐŽďƌĞůŝŵŝƚĞƐĞĐŽŶĚŝĕƁĞƐƉĂƌĂĂĐŽŶĐĞƐƐĆŽĚĞŐĂƌĂŶƚŝĂĚĂhŶŝĆŽĞŵŽƉĞƌĂĕƁĞƐ
ĚĞĐƌĠĚŝƚŽĞdžƚĞƌŶŽĞŝŶƚĞƌŶŽ͟;art. 52, VIII/CF).
-‐ O credor pode exigir garantias. Para evitar que se comprometa o patrimônio do país, o Senado Federal dispôs
sobre o montante da garantia e sua forma em sua Resolução 43/2001.
-‐ Normalmente, basta a palavra do Governo para assegurar o cumprimento da dívida ou o porte de documento
mercantil (letra, bônus etc.) para satisfazer o credor. Pode, entretanto, ser exigida garantia pessoal ou real.
x 1) garantia pessoal: pode ser exigido o aval de um banco ou do próprio Governo Federal, no caso de em-‐
préstimo a Estado, Distrito Federal ou Município;
x 2) garantia real: pode ser uma hipoteca.
x Pode ser oferecida a garantia da não depreciação (desvalorização em função do desgaste ou envelheci-‐
mento), da correção monetária (que garante o equilíbrio econômico-‐financeiro do contrato), de câmbio
(contratação em moeda forte ou no que nela se possa expressar; tem sido comum em contratos interna-‐
cionais) ou da chamada cláusula ouro (apura-‐se o valor do grama de ouro, quando da liquidação do débi-‐
to, e ele é utilizado para cálculo).
-‐ Em suma, é possível fornecer qualquer tipo de garantia, em especial quando se cuida de empréstimo em di-‐
nheiro. Quando se cuida da captação de moeda através de venda de títulos da dívida pública, o normal é a ade-‐
são dos particulares ao papel, que contém a descrição dos condições para seu resgate.
-‐ A LRF dispôs sobre as garantias e contra-‐garantias que podem ou devem ser exigidas, inclusive sob a responsabi-‐
lidade do agente público (art. 40 da LC 101/2000).
Extinção
-‐ Nasce a possibilidade do empréstimo com a previsão legal autorizativa da emissão de títulos, vindo nela estabe-‐
lecidos todos os requisitos. A venda pode dar-‐se por bancos, bolsas ou mediante subscrição pública interna ou
externa.
-‐ Opera-‐se a extinção do débito por resgate (à vista ou por amortização), conversão, consolidação ou prescrição.
x 1) resgate: cabe à vista (normal nos empréstimos a curto prazo) ou por amortização paulatina (o paga-‐
mento vai ocorrendo de acordo com o estabelecido ʹ por exemplo, 6% de juros e 2% de amortização).
156
O Estado pode reservar-‐se o direito de efetuar o pagamento antes do prazo ou de alterar o mon-‐
tante dos juros.
Pode ocorrer o resgate mediante sorteio, ou seja, em determinada épocas há o sorteio dos títu-‐
los que deverão ser pagos e cabe às bolsas comprá-‐los.
x 2) conversão: dá-‐se ao credor uma opção de resgatar o título por juro menor ou mantê-‐lo.
Quando o credor não dá opção, rompe com o contrato, rescindindo-‐o unilateralmente, o que
enseja responsabilidade contratual do Estado. Tem de assegurar a opção ou deve seguir o que
havia sido combinado no pacto financeiro.
A doutrina italiana fala em conversão forçada, em que há a redução dos juros por ato unilateral,
livre, em que o credor pode ou não aceitar a redução e facultativa, em que o Estado propõe a-‐
ceitar a modificação ou o reembolso dos títulos.
x 3) consolidação do débito: transformação da dívida flutuante em dívida fundada.
O Regis apena admite a consolidação facultativa, ou seja, aquela que propicia escolha ao credor:
͞ũĂŵĂŝƐ ƉŽĚĞ Ž ƐƚĂĚŽŽďƌŝŐĂƌ ă ĂůƚĞƌĂĕĆŽ͕Ž que constituiria rompimento do contrato, dando
ĞŶƐĞũŽăŝŶĚĞŶŝnjĂĕĆŽ͘͟
Não se cuida, propriamente, de forma de extinção do débito, mas de novação objetiva, em que
se extingue a dívida antiga, dando lugar ao surgimento de nova dívida.
x 4) prescrição: gera a extinção do débito com a concomitante perda do direito de crédito.
Execução
-‐ Tornando-‐se o Estado inadimplente, pode o credor executar seu crédito perante os tribunais do país, observan-‐
do o lugar de pagamento ou foro de eleição.
-‐ Não se cuidando de crédito de pequeno valor, aplica-‐se o art. 100/CF (com as alterações da EC n. 30/2000,
37/2002 e 62/2009), que determina que os pagamentos, após executados, sejam realizados na ordem cronológi-‐
ca de apresentação dos precatórios, ressalvados os créditos de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60
anos ou mais ou portadores de doença definida em lei. (caso a decisão tenha sido proferida por tribunal estran-‐
geiro, é imprescindível sua homologação pelo STJ ʹ art. 105, I/CF, com inclusão dada pela EC n. 45/2004).
-‐ Não cabe a execução comum, uma vez que os bens públicos são inalienáveis e impenhoráveis, além de impres-‐
cindíveis. Assim sendo, não se pode falar em execução forçada (que começa com a penhora dos bens do deve-‐
dor).
-‐ Tramita o feito pela forma ordinária e, ao final, condenado o Estado, expede-‐se oficio requisitório para inclusão
do montante devido ao credor nas ordens dos precatórios.
157
Capítulo 28: Dívida pública e operações de crédito
Interlúdio (= intermédio) conceitual: dívida pública consolidada e dívida pública mobiliária e flutuan-‐
te
-‐ 1) dívida consolidada: montante total das obrigações financeiras assumidas em virtude da Constituição, leis,
contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a
12 meses.
-‐ 2) dívida mobiliária: decorrente de títulos emitidos pelos entes federados.
159
-‐ 3) dívida flutuante: assumida para pagamento no mesmo exercício.
-‐ Como o texto da LRF faz integrar no conceito de dívida consolidada as operações de crédito de prazo inferior a
doze meses, desde que incluídas no orçamento (art. 29, §3º), o conceito anterior de dívida flutuante se altera,
ainda que seja a de certo prazo, sendo considerada fundada para efeito exclusivo de consolidação da dívida to-‐
tal.
161
-‐ No caso de aval ou garantia da União, para qualquer operação de crédito interno ou externo, deverão conter no
art. 23 da Resolução em análise o disposto pela Resolução 3/2002.
-‐ Detectada qualquer irregularidade, devolve-‐se o procedimento. Apurada alguma ilegalidade, haverá punição aos
culpados.
-‐ Os pleitos serão encaminhados ao Ministério da Fazenda ao Senado, em até trinta dias úteis. No caso de opera-‐
ção externa, mediante mensagem do Presidente da República (parágrafo único do art. 23). Apurada eventual fa-‐
lha nos documentos, haverá pedido de complementação. Desatendidas as exigências, o pleito será indeferido.
-‐ Sujeitam-‐se a autorização específica do Senado as seguintes operações dispostas nos incisos I a IV do art.
28/Resolução 43/2001):
x 1) crédito externo;
x 2) as decorrentes de convênios para aquisição de bens e serviços no exterior;
x 3) emissão de títulos da dívida pública;
x 4) emissão de debêntures ou assunção de obrigações por entidades controladas pelos Estados, pelo Dis-‐
trito Federal e pelos Municípios que não exerçam atividade produtiva ou não possuam fonte própria de
receitas.
-‐ Se o pedido contiver todas as exigências regulamentares, é encaminhado à apreciação do Senado; caso contrá-‐
rio, após diligências, Serpa devolvido ao interessado.
-‐ As operações de antecipação de receita orçamentária serão autorizadas mediante processo competitivo eletrô-‐
nico, pelo Banco Central do Brasil, perante todo o sistema financeiro. Apresentadas as propostas, poderá haver
sua melhoria (art. 37 e parágrafos/Resolução 43/2001), cujo resultado será divulgado. Há restrições a juros.
-‐ Os pedidos de autorização para o lançamento, oferta pública ou colocação no mercado de títulos da divida públi-‐
ca, destinados a refinanciar títulos vincendos, devem ser encaminhados com antecedência de 60 dias (art. 38/
Resolução 43/2001). A venda dos títulos será realizada em leiloes eletrônicos pelo Banco Central ou por entidade
autorizada pela Comissão de Valor Mobiliários ʹ CVM (art. 39).
-‐ O Ministério da Fazenda é obrigado a informa, mensalmente, ao Senado a posição do endividamento de todos
os entes federados e respectivas entidades da administração indireta (art. 41, I) e as respectivas operações reali-‐
zadas.
-‐ O ato final do deferimento ou não por parte do Senado Federal vem ao mundo jurídico através de resolução.
-‐ O controle posterior da aplicação de recursos é competência do Tribunal de Contas da União e eventualmente,
do Estado e do Município, onde houver.
-‐ O contido no art. 50 da Resolução 43/2001 do Senado não se aplica Pás autarquias financeiras.
162
-‐ É muito importante que as normas legais ou constantes da Resolução não atinjam a intimidade ʹ autonomia
prevista na forma federativa ʹ de Estados, Distrito Federal e Municípios, uma vez que podem impor limites in-‐
constitucionais. A propósito do assunto, o STF já julgou que a norma nĆŽƉŽĚĞŝŵƉŽƌ͞ĚĞƚĞƌŵŝŶĂĚĂƐĚĞƐƚŝŶĂĕƁĞƐ
ĚĂƌĞĐĞŝƚĂůŽĐĂů͕ĐŽŵŽĐŽŶĚŝĕĆŽƉƌĞǀŝĂĂŽĞdžĂŵĞĚĂƐŽƉĞƌĂĕƁĞƐĚĞĐƌĠĚŝƚŽƐƵũĞŝƚĂƐăĂƉƌŽǀĂĕĆŽĚĂąŵĂƌĂůƚĂ͟
(ADIn 1.728MC/DF).
163
x Art. 5º: estabelece as vedações em relação ao recebimento antecipado de valores, assunção direta de
compromissos, concessão de subsídios ou incentivos (incisos I a IV).
x Art. 7º: dispõe sobre os limites e condições para a realização de operações de credito e nelas a União fi-‐
cará restringida ao montante global das operações que não poderá ser superior a 60% da receita corren-‐
te líquida (inciso I). O montante da dívida consolidada não poderá exceder o teto estabelecido pelo Se-‐
nado em resolução específica (inciso II).
x Art. 8º (incisos I a IV): os contratos não poderão conte cláusula: a) de natureza política; b) atentatória à
soberania nacional; c) contrária à Constituição e às leis brasileiras e d) que implique compensação auto-‐
mática de débitos e créditos.
x Art. 9º: não poderá a União prestar garantia acima de 60% da receita corrente líquida.
x Art. 10: requisitos que deverão ser atendidos para a outorga de qualquer garantia.
x Art. 11: estabelece a forma dos requerimentos e dos documentos necessários à sua instrução.
x Art. 12: dispõe sobre operações decorrentes de acordo internacional específico aprovado pelo Congres-‐
so Nacional.
x Art. 13͗ĐŽŶƚĞŵĚŝƐƉŽƐŝƚŝǀŽƋƵĞƐƚŝŽŶĄǀĞůƌĞĨĞƌĞŶƚĞăĂƵƚŽƌŝnjĂĕĆŽ͞ĚĞĨŽƌŵĂŐůŽďĂů͟ƐŽďƌĞŽƉĞƌĂĕƁĞƐĚĞ
ĐƌĠĚŝƚŽ ĚĞ ŝŶƚĞƌĞƐƐĞ ĚĂ hŶŝĆŽ ͞de caráter não-‐reembolsável, assim caracterizadas as doações interna-‐
cionais e outras da espécie͘͟KƉƌŽďůĞŵĂĠƋƵĞ͕ƉŽƌƐĞƌĞŵŐƌĂƚƵŝƚĂƐ͕ĂƐĚŽĂĕƁĞƐĚĞǀĞƌŝĂŵƐĞƌĐŽŶƚƌŽůa-‐
das pelo Senado, salvo as de caráter humanitário.
x Art. 14͗ƚŽĚĂƐĂƐŽƉĞƌĂĕƁĞƐĚĞĐƌĠĚŝƚŽĞdžƚĞƌŶŽ͞ŵediante emissão de títulos da República no mercado
financeiro internacional, que não estejam inseridos em programas aprovados em resolução específica do
Senado Federal deverão ser encaminhados ao Senado͟ŝŶĨŽƌŵĂĕĆŽƐŽďƌĞŽŵŽŶƚĂŶƚĞĚĂƐĞŵŝƐƐƁĞƐ͕Žb-‐
jetivos e destinação dos recursos.
Diretrizes gerais para consolidação e reescalonamento das dívidas dos entes federativos e dos entes
estatais
-‐ A Lei 8.388/1991 estabeleceu a forma de reescalonamento dos débitos dos entes estatais e paraestatais.
-‐ Cuidou o texto normativo mencionado de permitir à União a assunção de dividas internas decorrentes de opera-‐
ção de crédito. A União assumiria as dívidas (§1º do art. 1º da Lei 8.388/91) contraídas junto a entes federais,
bem como as representadas por títulos da dívida pública. Autorizou a lei o refinanciamento em até 80 vezes. A
lei disciplina a forma da apuração do montante da dívida, bem como estrutura o mecanismo de refinanciamento
e pagamento.
-‐ Houve uma consolidação de débito, autorização para que o Governo Federal assumisse os débitos dos entes
federativos e respectivas entidades da Administração Indireta. Apurou-‐se o montante do débito e o Executivo
Federal assumiu o montante da dívida.
Limites para prestação de garantias da União para operações de crédito externo e interno. O problema
nos Estados e Municípios
-‐ EstaďĞůĞĐĞŽĂƌƚ͘ϱϮ͕s///ͬ&ƋƵĞĐĂďĞĂŽ^ĞŶĂĚŽĚŝƐƉŽƌ͞ƐŽďƌĞůŝŵŝƚĞƐĞĐŽŶĚŝĕƁĞƐƉĂƌĂĂĐŽŶĐĞƐƐĆŽĚĞŐĂƌĂŶƚŝĂĚĂ
hŶŝĆŽĞŵŽƉĞƌĂĕƁĞƐĚĞĐƌĞĚŝƚŽĞdžƚĞƌŶŽĞŝŶƚĞƌŶŽ͘͟hŶŝĆŽŶĆŽƉŽĚĞƐĞƌǀŝƌĚĞĂǀĂůŝƐƚĂŽƵĚĞŐĂƌĂŶƚŝĚŽƌĂ͕ƉŽƌƋƵĂl-‐
quer forma, das dívidas de outros entes federativos.
-‐ A assunção de responsabilidade não pode ser ato exclusivamente político e submetido à discrição do Chefe do Exe-‐
cutivo. A Constituição impõe controle do Legislativo sobre atos de mera liberalidade do Presidente. Assim sendo, o
Senado expede Resolução impondo restrições e limites para que possa haver garantia por parte do Executivo.
-‐ Os demais entes federados estão livres, salvo exigência que possa existir em relação à obtenção de concordância
do Legislativo, para fornecer aval ou fiança. Nada obriga a sujeição à exigência de autorização do Senado.
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-‐ Nos casos de locação ou celebração de qualquer outro contrato, salvo operação de crédito, não há necessidade de
autorização, uma vez que não se cuida de assunção de dívida. Trata-‐se de relação bilateral e comutativa, gerando
obrigações recíprocas.
Limites globais e condições para o montante da dívida mobiliaria de Estados, Distrito Federal e Muni-‐
cípios
Ͳ Art. 52, IX/CF: estabelece a competência do Senado para impor limitações e condições para a dívida mobiliária
dos entes federados, excluída a União.
Ͳ A Resolução 40/2001 dispõe a respeito. Dívida mobiliária é a representada por títulos emitidos. A dívida total de
Estados e Distrito Federal não pode ultrapassar duas vezes a receita corrente líquida e a dos Municípios não po-‐
de exceder a um inteiro e dois décimos a receita corrente líquida (art. 3º). Entende-‐se por receita corrente líqui-‐
da ͞ŽƐŽŵĂƚſƌŝŽĚĂƐƌĞĐĞŝƚĂƐƚƌŝďƵƚĂƌŝĂƐ͕ĚĞĐŽŶƚƌŝďƵŝĕƁĞƐ͕ƉĂƚƌŝŵŽŶŝĂŝƐ͕ŝŶĚƵƐƚƌŝĂŝƐ͕ĂŐƌŽƉĞĐƵĄƌŝĂƐ͕ĚĞƐĞƌǀŝĕŽƐ͕
transferências correntes e outras receitas também correntes (art. 2º, caput), sendo que daí devem ser deduzidas
as parcelas tributárias e previdenciárias entregues aos Estados e Municípios. Saliente-‐se, ainda, que o inciso II do
art. 2º da Resolução 40/20ϬϭĂƐƐŝŵĚŝƐƉƁĞ͗͞ŶŽƐƐƚĂĚŽƐĞŶŽƐDƵŶŝĐşƉŝŽƐ͕ĂĐŽŶƚƌŝďƵŝĕĆŽĚŽƐƐĞƌǀŝĚŽƌĞƐƉĂƌĂŽ
custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira
ĐŝƚĂĚĂŶŽΑϵǑĚŽĂƌƚ͘ϮϬϭĚĂŽŶƐƚŝƚƵŝĕĆŽ&ĞĚĞƌĂů͘͟
Lei complementar
Ͳ ŝƐƉƁĞŽĂƌƚ͘ϭϲϯͬ&ƋƵĞĐĂďĞăůĞŝĐŽŵƉůĞŵĞŶƚĂƌĚŝƐƉŽƌƐŽďƌĞ͞ĚşǀŝĚĂƉƷďůŝĐĂĞdžƚĞƌŶĂĞŝŶƚĞƌŶĂ͕ŝŶĐůƵşĚĂĂĚĂƐ
autarquias, fundĂĕƁĞƐĞĚĞŵĂŝƐĞŶƚŝĚĂĚĞƐĐŽŶƚƌŽůĂĚĂƐƉĞůŽWŽĚĞƌWƷďůŝĐŽ͘͟ůĞŝĐŽŵƉůĞŵĞŶƚĂƌĂƋƵĞĂůƵĚĞŽ
texto constitucional é a LRF (LC 101/2000).
Ͳ Prevê o art. 30/LRF o envio, pelo Presidente da República, de proposta para a fixação dos limites globais do endi-‐
vidamento, tal como prevê o art. 52, VI/CF, surgindo, em decorrência, a Resolução 40/2001 do Senado Federal.
Ͳ Caso o montante da dívida seja ultrapassado, a lei estrutura mecanismos para sua recondução aos limites, indi-‐
cando caminhos para que isso opere.
Eficácia dos títulos públicos como garantia de débitos. Títulos emitidos há longo tempo e sua validade.
Possibilidade de penhora de seu valor
Ͳ Emitido o título, representa ele parcela da dívida pública. Pelo seu valor de face é o Estado responsável. No en-‐
tanto, como a garantia é o próprio Estado, depende de sua situação perante as outras nações, para estimativa de
165
ƐĞƵǀĂůŽƌƌĞĂů͘ĞƉĞŶĚĞĚŽ͞ƌŝƐĐŽƉĂşƐ͕͟ĚŽĞŶĚŝǀŝĚĂŵĞŶƚŽĞdžƚĞƌŶŽ͕ĚŽĐƵŵƉƌŝŵĞŶƚŽĂŶƚĞƌŝŽƌĚĞƐĞƵƐĐŽŵƉƌo-‐
missos internacionais para que se tenha o valor efetivo do título representativo da dívida.
Ͳ O título serve para oferecimento no procedimento de privatização (p. ex., pode destinar-‐se ao pagamento parci-‐
al do valor ofertado). O Presidente da República pode impor restrições e limites para a aceitação de tais títulos.
Os títulos podem e devem ser aceitos pelo Poder Público, especialmente por seu emitente. No entanto, em pro-‐
cesso de privatização, legítimo é impor limitações a sua aceitação.
Ͳ Os entes federados e suas respectivas entidades estatais ficam desobrigados de constituírem pecúlio para aten-‐
der às condenações civis a que forem condenadas.
Ͳ Os títulos da dívida pública representam dinheiro. Como Obrigação do Tesouro Nacional, são imprescritíveis,
servindo para toda e qualquer garantia. Eventual ausência de resgate não significa que perdem este seu valor.
Os que deixarem passar o prazo, perdem seu direito? O Regis acredita que não, pois pode-‐se deixar de exercer o
direito, por não postular o resgate. No entanto, nem por isso perco o direito que se acha consubstanciado em ti-‐
tulo emitido pelo governo e que tem obrigação de honrar. Quando de sua emissão há um compromisso de pa-‐
gamento do próprio Estado. Se no título não há prazo de vencimento, pode ser apresentado à repartição própria
para pagamento a qualquer tempo. Se há prazo, a obrigação ficou limitada no tempo e, pois, há, rigorosamente,
prazo decadencial ou prescricional, dependendo da hipótese.
Ͳ Não podem ser dados em penhora. A jurisprudência já se assentou no sentido de que títulos de que títulos emi-‐
tidos há longo tempo não servem para garantia da execução.
Ͳ De outro lado, os títulos podem ser expedidos para efeito de pagamento de desapropriação para fins de reforma
agrária. Neste caso, é possível expedir-‐se títulos da dívida agrária (art. 184, caput/CF), resgatáveis em até vinte
anos. É possível, de seu turno, ao Município efetuar pagamento de desapropriação sobre a propriedade urbana
subutilizada, não utilizada ou não edificada, podendo expedir títulos da dívida pública para pagamento em até
dez anos (art. 182, §4º, III/CF). Os TDAs, por não terem cotação em bolsa, igualmente não garantem débitos ju-‐
diciais.
Ͳ O STF entendeu que os títulos da dívida pública com cotação em bolsa não servem para suspender a exigibilida-‐
de do crédito tributário. A Súmula 112 deixa claro que apenas o deposito em dinheiro é que susta a exigibilidade
do crédito.
Ͳ Os títulos emitidos pelo Governo de um pais consagram uma obrigação de seu resgate. Pode acontecer que haja
o repudio do débito, com a alteração do Governo, por exemplo ʹ os Estados Unidos repudiaram os débitos havi-‐
dos com a Inglaterra em face das antigas colônias. O que importa é que pode ter havido chamamento para res-‐
gate e não terem os portadores atendido à convocação. Teriam caducado do direito de exigir o pagamento e
prescrito o direito de havê-‐lo.
Ͳ Em princípio, os títulos (obrigações, letras etc.) consubstanciam e representam dinheiro. Como tal, perderam seu
valor de face, diante do chamamento efetuado e da não apresentação dos títulos para resgate. Não tendo o cre-‐
dor atendido ao chamamento de apresentação dos títulos para resgate ou deixando escoar o prazo de exigência,
não há mais que se falar em receber a quantia representada, uma vez que não há direitos imprescritíveis, em
função do princípio da segurança jurídica.
Ͳ O problema se complica no caso de não ter havido chamamento ou de não constar prazo para resgate. Neste
caso e apenas nesta hipótese, é que a obrigação subsistiria no tempo, podendo ser exigida a qualquer momento.
Instado ao pagamento, o Tesouro Nacional deve efetuar imediato resgate do título.
Ͳ Ocorre a mesma circunstância quando se muda a moeda de um país. Havendo troca nas cédulas ou nas moedas,
fixa-‐se um prazo para que sejam trocadas perante o Banco oficial do país. Superado o prazo, a moeda ou a cédu-‐
la passa a ter apenas valor histórico e ao mais representativo de uma quantia em dinheiro e exigível a qualquer
tempo.
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