VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

2002

Medidas de desempenho organizacional em organizações públicas brasileiras

Lavínia de Lima Galvão

Introdução
Sistema de medição de desempenho organizacional (SMD) é um tema contemporâneo. Não
obstante, há muito tratado como instrumento eficaz para melhoria da gestão, está sendo revisto desde as
últimas duas décadas. O novo enfoque decorre da exposição das empresas a um ambiente hiper-
competitivo com maior exigência dos consumidores. Do lado do setor público, o déficit fiscal e a
cobrança da sociedade por accountability levaram governos de países desenvolvidos a adotarem novas
práticas de medição. Para o propósito deste estudo, considera-se SMD no contexto do planejamento
estratégico, subsidiando a avaliação do desempenho relativo à estratégia da organização, às operações e
às expectativas dos stakeholders.
Um adequado SMD requer medições nas diversas áreas estratégicas da organização. Assim, o
desbalanceamento no uso de medidas na verificação do desempenho global da organização, com a
preponderância de medidas de desempenho financeiro, reflete deficiências no processo de
gerenciamento (Atkinson et al., 1997; Clark, 1995; Dixon et al., 1993; Govindarajan e Shank, 1997;
Kaplan e Norton, 1992; Sink, 1985).
Para verificar a incidência desse problema em organizações públicas brasileiras realizou-se um
survey a partir das perspectivas da abordagem Balanced Scorecard (BSC). Procurou-se, ainda, verificar
a associação entre um sistema de medição balanceado e a natureza jurídica das organizações e o tempo
de adesão ao Programa da Qualidade no Serviço Público (PQSP). Assim, o objetivo deste artigo é
apresentar resumidamente os principais conceitos, enquadramento teórico, metodologia e resultados
mais significativos da pesquisa realizada pelos autores.
Muitos pesquisadores identificam lacunas conceituais, metodológicas e operacionais no
desenvolvimento e aplicação de SMD (Alecian e Foucher, 2001; Atkinson et al., 1997; Halachmi e
Bouckaert, 1996; Thor, 1993; Clark, 1995; Juran, 1993; Sink, 1985). Kaplan e Norton (1992)
perceberam essa lacuna e desenvolveram o Balanced Scorecard (BSC), um modelo para a medição de
desempenho cuja estrutura possibilita uma visão mais abrangente e equilibrada das áreas estratégicas
da organização, a saber: financeira, relativa aos clientes, processos internos e aprendizado e
crescimento. Prazos de entrega, inovação, relacionamento com clientes e muitos outros indicadores não
financeiros são então incluídos nesse sistema de mensuração organizacional.
No Brasil, o recente Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), de 1995,
lançou as bases para a reconstrução de uma administração pública voltada para o cidadão-cliente. A
finalidade é eliminar as disfunções do modelo burocrático brasileiro e melhorar o desempenho da ação
estatal na oferta de serviços de qualidade a custos adequados à sociedade. Na dimensão da gestão
pública, o principal instrumento de aplicação do PDRAE é o Programa da Qualidade no Serviço
Público (PQSP). Coordenado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), o PQSP
tem por objetivo a sensibilização das organizações públicas quanto à necessidade de melhoria da
qualidade da gestão e do desempenho organizacional. No entanto, o baixo uso de indicadores de
desempenho pela alta administração no processo de tomada de decisão e a ausência de práticas
sistemáticas de monitoramento de metas com base em indicadores constituem-se em pontos frágeis da
implementação do PQSP (Batista, 1999). Essa situação não é exclusiva da administração pública.
Pesquisa realizada por Macedo-Soares e Lucas (apud Ratton, 1998) em 100 empresas líderes no Brasil
relacionou o fracasso de novas estratégias a deficiências dos sistemas de medição. Com efeito, a
sistemática medição do desempenho das organizações públicas brasileiras é essencial para a
consolidação dos princípios da reforma administrativa.
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Sistema de medição balanceado

A resposta adequada de um sistema de medição de desempenho organizacional (SMD) depende,
dentre outros fatores, do balanceamento no uso de medidas. Entende-se por balanceamento de um SMD
a utilização de um conjunto de medidas que traduzem as dimensões ou os critérios de desempenho de
acordo com a visão sistêmica da organização. A literatura relaciona os seguintes aspectos de um
sistema de medição balanceado (Sink, 1985; Kaplan e Norton, 1992; Thor, 1993; Dixon et al., 1993;
Clark, 1995):
a) medidas na dimensão sistêmica (input, throughput, output e outcome);
b) medidas com foco nos clientes e
c) medidas financeiras e não-financeiras (critérios de desempenho)
Medidas na dimensão sistêmica
As medidas devem refletir equilíbrio através dos diversos componentes dos sistemas
organizacionais, notadamente no que se refere aos inputs, throughput, outputs e outcomes. A Figura 1
revela os “cinco pontos de verificação de qualidade” que, segundo Sink (1985), deveriam incidir as
medidas. Começando da direita para a esquerda, as medidas captariam as expectativas e necessidades
dos clientes e dos demais stakeholders que iniciam a cadeia de valor. Três outros pontos seriam para
medir os insumos, os processos e os resultados. E por fim seria medida a satisfação do cliente
consoante a expectativa inicialmente medida. Um mesmo conjunto de medidas não pode ser utilizado
para verificar e comparar desempenho e produtividade em todos os níveis da organização. As medidas
de produtividade tradicionais enfatizando os outputs divididos pelos inputs podem ser problemáticas.
Talvez não forneçam todas as informações necessárias sobre os relacionamentos nos diversos níveis,
verticais e horizontais, com clientes, fornecedores e acionistas (Sink e Smith, 1993; Clark, 1995).
É interessante esclarecer que as práticas de medição de desempenho variam entre as empresas
ocidentais e as japonesas. As empresas ocidentais freqüentemente dão prioridade para os indicadores de
resultado, enquanto as japonesas utilizam mais intensamente os indicadores de processo. Essa diferença
origina-se dos dois estilos distintos de gerenciamento. Os ocidentais são mais interessados nos
benefícios de curto-prazo, entretanto atribuem pouca importância quanto à forma de obtê-los. As
empresas japonesas, por outro lado, voltam suas atenções para a qualidade de vida no trabalho, para os
processos de inovação e para a qualidade dos produtos e serviços. Os indicadores de resultado são
principalmente destinados para controle, enquanto indicadores de processo são destinados a permitir o
autocontrole e a melhoria continua (Sink, 1985; Clark, 1995).
O equilíbrio entre a quantidade de medidas de processos (throughput) e de resultados (output e
outcome) contribui para o sucesso do sistema de medição. Assim, os usuários do sistema poderão
conhecer o desempenho atual e a eficácia de novas iniciativas para a melhoria do desempenho. Para os
processos geralmente são utilizadas medidas específicas das áreas funcionais. Já as medidas de
resultados são macro, de modo a proporcionar uma visão do desempenho global da organização. O
ideal, é que a tendência positiva do indicador de processo traduza-se em favorável indicador de
resultado (Grief apud Clark, 1995).
Medidas com foco nos clientes
Sistemas de medição balanceados enfatizam o desempenho na dimensão dos clientes. Revelam
como efetivamente as necessidades e as expectativas dos clientes são satisfeitas, concentrando-se em
medidas visíveis aos clientes. Inclui, também, medidas relativas aos resultados das estratégias de
retenção e rentabilidade dos clientes e obtenção de novos clientes (Dixon et al., 1993; Kaplan e Norton,
1997).
Medidas financeiras e não-financeiras
O equilíbrio entre medidas financeiras e não-financeiras precisa ser almejado pela
administração. Historicamente, muitas organizações concentram a atenção gerencial nas medidas
financeiras. Inversamente, outras organizações focalizam, sobretudo as medidas operacionais, sob a
crença de que se as operações são bem gerenciadas, a lucratividade irá automaticamente aumentar.

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Ambas visões são inapropriadas. Os critérios de desempenho organizacional são o ponto de partida
para o desenho e o funcionamento de um sistema de medição de desempenho (Kaplan e Norton, 1992;
Sink, 1985; Thor, 1993; Clark, 1995).
O que medir?
A primeira questão enfrentada pela organização é determinar o que medir. Com base nas áreas
de resultado especificadas por Peter Drucker e nos critérios de excelência de Peter e Waterman, Sink
(1985) selecionou sete critérios de desempenho organizacional a serem mensurados. Os critérios,
identificados na Figura 1, são aplicados a qualquer tipo de sistema organizacional independentemente
do tamanho e da natureza. Sink (1985) recomenda à alta administração e ao staff a concentração de
seus esforços nesses critérios:
1. Eficácia: Realização do propósito, objetivos, metas e atividades em quantidade, qualidade e prazo
adequado.
2. Eficiência: Razão entre os recursos estimados e os realmente consumidos na consecução dos
objetivos, metas e atividades.
3. Qualidade: Produtos e serviços realizados em conformidade com as especificações identificadas
como oportunidade de satisfação dos clientes.
4. Produtividade: Relação entre os outputs produzidos por um sistema organizacional num determinado
período de tempo e os inputs requeridos para produzir os mesmos outputs.
5. Qualidade de vida no trabalho: Pessoas são responsáveis pelo sucesso na realização de objetivos e
no uso eficaz dos recursos. À organização cabe proporcionar às pessoas oportunidades no trabalho e
desenvolver um sentido maior de satisfação, controle e propriedade. O objetivo é assegurar-se de que
os funcionários estejam satisfeitos, tranqüilos, seguros, etc.
6. Lucratividade: Relação entre o total de receitas e o total de custos e despesas.
7. Inovação (produtos e serviços): Processos criativos para gerar novos, melhores, mais funcionais
produtos, serviços, processos, estruturas, etc. em resposta as pressões internas e externas, as demandas
dos stakeholders e mudanças ambientais, etc.
Muitas organizações líderes desenvolveram sistemas de medição amplos depois de identificadas
as limitações das medidas financeiras como ferramentas para a tomada de decisão estratégica.
Informações financeiras e contábeis sozinhas não são suficientes para medir o desempenho da
organização. Embora os demonstrativos contábeis sejam medidas de fundamental importância para o
retorno dos ativos dos acionistas ou proprietários, eles não focam a qualidade do produto, os esforços
dos empregados, a liderança de mercado, a capacidade de resposta e a satisfação do cliente. Os
sistemas contábeis e de controle possuem ainda outros problemas: distorcem os custos dos produtos e
geram dados mais para cumprir exigências dos relatórios externos do que refletir a realidade do novo
ambiente de produção. Os tradicionais sistemas contábeis de custos são limitados na sua capacidade de
medir habilidades, treinamentos e o moral da força de trabalho (Clark, 1995; Kaplan e Norton, 1997;
Govindarajan e Shank, 1997).
Cabe ressaltar que as limitações no uso de SMD baseado em medidas financeiras foram
identificadas primeiramente pelos governos. Em especial, a Grã-Bretanha, a Nova Zelândia e os
Estados Unidos têm realizado altos investimentos no desenvolvimento dos sistemas para aumentar a
efetividade das decisões e a eficiência das operações. Os resultados ainda parecem modestos e
convergem para a conclusão de que os sistemas de medição de desempenho mensuram muitas coisas,
mas coisas erradas. Nesse caso, o planejamento estratégico cumpre um papel importante no processo de
aumentar a precisão das práticas de medição (Atkinson et al., 1997).
Em síntese, a melhoria na seleção, no desenvolvimento e no uso de medidas não-financeiras,
como qualidade, inovação, produtividade, qualidade de vida no trabalho e satisfação dos clientes, é
necessária. Essas medidas gerenciais baseadas em objetivos estratégicos e operacionais devem ser
desenvolvidas para substituir a atual ênfase nas medidas de desempenho financeiro de curto prazo. O
objetivo de um SMD é preencher o gap entre relatórios convencionais de desempenho financeiro e o

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impacto da produtividade e do desempenho das operações para os stakeholders. O Balanced Scorecard

é um modelo desenvolvido com essa finalidade (Kaplan e Norton, 1997).

Metodologia
O campo de investigação da pesquisa constitui-se das 209 organizações federais brasileiras,
pertencentes aos três Poderes, participantes do PQSP. O Programa baseia-se na abordagem do
gerenciamento da qualidade total e tem por objetivo contribuir para a melhoria da qualidade dos
serviços, apoiando as organizações públicas no processo de transformação gerencial.
A pesquisa, do tipo survey, utilizou a estratégia de coleta de dados quantitativa com a
construção e aplicação de questionário estruturado em 25 questões. As questões buscaram captar
informações sobre a organização naqueles aspectos que, segundo Kaplan e Norton (1997) e Clark
(1995), compõem um sistema de medição balanceado. Procurou-se um melhor design do questionário e
a elaboração de questões compreensíveis para a redução da não resposta. As questões foram ordenadas
das mais interessantes e relacionadas com o tema principal da pesquisa para aquelas mais propensas à
objeção, bem como foram agrupadas em função da escala de mensuração (tipo Likert, dicotômica etc)
e do assunto (Labaw, 1980; Salant e Dillman, 1994).
Os questionários foram endereçados a todas as organizações federais participantes do PQSP no
período de 14 de junho a 15 de agosto de 2001. A taxa de resposta foi de 38% (79 questionários),
chegando a 60% no grupo das empresas públicas e sociedades de economia mista. Tentou-se construir
uma amostra a posteriori com os dados coletados, mas o reduzido tamanho do universo inviabilizou
esse cálculo. Em todo caso, dado que o conjunto das organizações respondentes corresponde
praticamente à metade do universo visado, parece razoável reivindicar uma representatividade maior
para essa amostra do que as amostras não probabilísticas costumam ensejar.
Devido ao número e a diversidade da natureza jurídica dos respondentes houve o agrupamento
das organizações para efeito de análise dos dados. As organizações foram classificadas em três
categorias: administração direta; autarquias e fundações; e empresas públicas e sociedades de economia
mista.
O tratamento estatístico dos dados incluiu análises descritivas, o teste Exato de Fisher e análise
de variância (ANOVA), além do desenvolvimento de uma escala métrica com a presença das
características explicativas do conceito “balanceamento” no uso de medidas de desempenho
organizacional.
Entre os principais fatores limitantes, cita-se o baixo retorno dos questionários, devido ao modo
de coleta por e-mail e correio; a coleta de dados de apenas um funcionário por organização e a
impossibilidade de confirmação de determinadas informações por meio de entrevistas. Além disso, não
foi analisado qualquer aspecto do PQSP. O estudo restringiu-se a visão global dos diversos sistemas
que compõem as organizações, de maneira que não se analisou o desempenho de funções, setores e
unidades específicas da organização, nem de programas ou de sistema de desempenho e recompensas
de pessoas.
O Balanced Scorecard (BSC) foi escolhido como referencial teórico da pesquisa, devido tratar-
se de modelo para medição de desempenho global da organização e compor-se de elementos consoante
os princípios do PQSP. Apesar de existirem outros modelos importantes - Sete Critérios de Medição de
Sink (1985), Família de Medidas de Thor (1993) e o Sistema de Gerenciamento Visual de Clark (1995)
- o BSC aborda a questão do balanceamento das medidas com maior abrangência e detalhamento,
tornando-se mais adequado aos objetivos do estudo.

Resultados e discussão
O estudo analisou se as práticas de medição de desempenho das organizações possuíam as
características ideais apontadas pela literatura, em especial quanto ao uso balanceado de medidas nas
diversas dimensões do desempenho (Kaplan e Norton, 1992; Dixon et al., 1993; Sink, 1985; Clark,

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1995). Investigou-se, também, se o balanceamento no uso de medidas era influenciado pela natureza da
organização (administração direta; autarquias e fundações e empresas públicas e sociedades de
economia mista) e pelo tempo de adesão ao PQSP.
Construindo a escala de balanceamento
A principal questão que norteou o estudo foi: As organizações federais brasileiras, ao adotarem
o novo modelo de gestão baseado nos princípios da qualidade, evidenciam um balanceamento entre as
perspectivas de medição de desempenho organizacional? A resposta a esta questão demandou a prévia
construção de uma escala que permitisse atribuir um valor ao nível de balanceamento no uso de
medidas nas múltiplas perspectivas do desempenho organizacional. A escala precisaria fornecer uma
medida do balanceamento entre as dimensões do desempenho: financeiro-orçamentário, dos clientes,
dos processos internos e do crescimento e aprendizagem organizacional. A “escala de balanceamento”
gradua-se em sete classes: não balanceado, próximo a não balanceado, pouco balanceado,
medianamente balanceado, relativamente balanceado, próximo a balanceado e balanceado.
A construção da escala resultou de duas etapas: uma relativa à constituição de cada uma das
quatro perspectivas de medição e a outra referente ao balanceamento entre as quatro perspectivas. A
primeira etapa partiu de medidas e informações (doravante denominadas de “itens”) previamente
selecionadas, segundo a literatura e análise documental, que serviram de base para elaboração do
questionário. No Quadro 1 estão assinalados os itens utilizados na composição de cada perspectiva de
medição de desempenho, segundo a natureza jurídica das organizações respondentes. Por exemplo,
para as autarquias e fundações considerou-se a presença das seguintes medidas na perspectiva dos
processos internos: monitoramento de defeitos e desperdícios dos principais serviços ou produtos,
tempo de resposta, geração de novos serviços ou produtos e contabilidade de custo.
Cada item que compôs as perspectivas de desempenho teve o mesmo peso, mas nem todos os
itens compuseram a escala de cada tipo de organização. Isto é, na perspectiva financeira o índice
retorno sobre o investimento somente faz sentido para organizações com fins-lucrativos como as
empresas ou sociedades de economia mista, logo, não assinalado na coluna referente a administração
direta, autarquias e fundações. Devido às diferenças na natureza das organizações, nem todos os itens
foram considerados necessários para caracterizar determinada perspectiva.
O passo seguinte foi o levantamento da incidência de respostas para cada item e a totalização
por perspectiva, cujos resultados constam da Tabela 1. Verifica-se, que 9 (26%) organizações da
administração direta não utilizavam medidas financeiras e orçamentárias. As autarquias e fundações
também empregam poucas medidas financeiras, uma vez que somente duas organizações possuem
acima de quatro medidas financeiras. Quanto às estatais, 36% usam cinco das oito medidas financeiras
e 20 de 33 respondentes possuem mais de 60% das medidas. Nesta fase da construção da escala,
procurou-se conhecer quais perspectivas de medição estavam presentes em cada organização e em que
intensidade.
Em seguida, foram atribuídos pontos proporcionais à quantidade de itens presentes, consoante à
natureza jurídica da organização. A organização com a presença de todos os itens em cada perspectiva
recebeu pontuação máxima, equivalente a 100, enquanto que aquela que não dispunha de qualquer item
obteve a pontuação 0. Um órgão da administração direta que afirmou possuir duas medidas na
perspectiva dos processos internos, recebeu 67 pontos (dois terços do total de itens desta perspectiva).
Assim, tornou-se possível a comparação entre as organizações, considerando-se a incidência dos itens
constantes nas diversas perspectivas.
Na construção da escala, procurou-se atender aos critérios de mensuração, segundo Weiss
(1998): validade (extensão na qual o indicador captura o conceito de interesse); direção (um bom
extremo e um ruim extremo); sensibilidade para diferenças (a medida apresenta valor que permite
capitalizar diferença entre organizações de mesma e distinta natureza); imparcialidade no método de
coleta de dados (dados coletados sistemática e consistentemente para diferentes respondentes para que
todas as organizações sejam comparáveis).

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Na segunda etapa da construção da “escala de balanceamento”, desenvolveu-se uma medida que

propiciasse uma leitura exata da dimensão do balanceamento no uso de medidas de desempenho
organizacional. Considerou-se um sistema de medição balanceado quando eram utilizadas medidas de
desempenho nas quatro perspectivas: financeiro-orçamentária, do cliente, de processos interno e de
aprendizagem e crescimento.
A etapa anterior possibilitou o conhecimento das perspectivas utilizadas pelas organizações na
mensuração do desempenho, bem como a intensidade na utilização das respectivas medidas por meio
da pontuação proporcional ao número de itens utilizados em relação à situação ótima fixada por este
estudo. Porém, não bastava saber se a organização dispunha de medidas nas quatro perspectivas, era
preciso construir uma escala sensível às diferenças entre as organizações respondentes.
Nesse sentido, após a obtenção da pontuação em cada uma das perspectivas, variando de 0 a
100, identificou-se o valor mínimo observado e o máximo entre as quatro perspectivas. Utilizou-se uma
padronização por meio de uma escala composta por sete classes para a identificação do valor mínimo
(possuir nenhum item) e máximo (possuir todos os itens) nas quatro perspectivas, assim como valores
intermediários eqüidistantes em relação à quantidade de itens utilizados pela organização. Apresenta-
se, a seguir, a escala adotada para medir a variável dependente denominada “balanceamento”:
Classe 1: A organização apresenta pontuação em todas as quatro perspectivas iguais a 0, ou seja, a
organização não possui nenhum item em quaisquer perspectivas - sistema de medição não balanceado.
Classe 2: A organização apresenta pontuação mínima igual a 0 e o máximo maior do que 0, ou seja, a
organização não possui itens em pelo menos uma perspectiva - sistema de medição próximo a não
balanceado.
Classe 3: A organização apresenta pontuação mínima menor ou igual a 50, ou seja, a organização
apresenta menos da metade dos itens necessários em pelo menos uma perspectiva, e, além disso, possui
um elevado desvio-padrão em relação à pontuação obtida em cada uma das quatro perspectivas maior
ou igual a 25% - sistema de medição pouco balanceado.
Classe 4: A organização apresenta pontuação mínima menor ou igual a 50, ou seja, a organização
apresenta menos da metade dos itens necessários em pelo menos uma perspectiva, e, além disso, possui
um desvio-padrão em relação à pontuação obtida em cada uma das quatro perspectivas menor que 25%
- sistema de medição medianamente balanceado.
Classe 5: A organização apresenta pontuação mínima maior do que 50, ou seja, a organização tem em
todas as perspectivas pelo menos metade dos itens, e, além disso, a organização apresenta um desvio-
padrão em relação à pontuação obtida em cada uma das quatro perspectivas maior ou igual a 16%, ou
seja, o equilíbrio poderá ter um desvio (ou erro) maior que 16% para a pontuação obtida nas
perspectivas - sistema de medição relativamente balanceado.
Classe 6: A organização apresenta pontuação mínima maior do que 50, ou seja, a organização tem em
todas as perspectivas pelo menos metade dos indicadores necessários para o equilíbrio, e, além disso, a
organização apresenta um desvio-padrão em relação à pontuação obtida em cada uma das quatro
perspectivas menor que 16%, ou seja, o equilíbrio poderá ter um desvio (ou erro) menor que 16% para
a pontuação obtida nas perspectivas - sistema de medição próximo a balanceado.
Classe 7: A organização apresenta pontuação em todas as quatro perspectivas iguais a 100, ou seja, a
organização tem todos os itens em todas as perspectivas - sistema de medição balanceado.
O emprego exclusivo do critério do valor mínimo por perspectiva, adequado para as
extremidades da escala, dificultava a distinção das diferenças entre os valores intermediários. A
solução foi dividir os grupos intermediários de acordo com o desvio-padrão. Os grupos classificados
em pouco balanceado e medianamente balanceado apresentaram desvio-padrão variando de 0% a
aproximadamente 45%. Adotou-se, então, como critério para enquadramento naquela classe desvio-
padrão maior ou igual a 25% entre as perspectivas e para a classe medianamente balanceado desvio-
padrão menor que 25%. Esse critério visou deixar os grupos mais homogêneos, apesar das diferenças
significativas nos SMD das organizações. Assim, a reunião de ambos os critérios, pontuação mínima e

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desvio-padrão, objetivou a distinção entre as organizações quanto à presença de itens (medidas) nas
quatro perspectivas e à pontuação em cada perspectiva.
A Tabela 2 apresenta a distribuição das 79 organizações respondentes na “escala de
balanceamento”. Verifica-se que somente uma organização possui um sistema de medição de
desempenho não balanceado. Trata-se de uma unidade com 132 servidores, descentralizada e regional
pertencente à estrutura de um Ministério com prestação de serviços diretamente à população. A
unidade aderiu ao PQSP há menos de 11 meses e o respondente, há apenas quatro meses no Comitê de
Qualidade, assinalou a ausência da prática sistemática de medição de desempenho. Relacionou entre os
principais problemas: a falta de metodologia para montar um SMD, as dificuldades na elaboração de
estratégias e objetivos e a resistência de servidores em colaborar com a prática de medição.
Organizações pequenas necessitam desenvolver mecanismos simples de verificação do
planejamento, das prioridades e das medidas de forma integrada por meio de reuniões anuais (Tesouro,
2000). O planejamento estratégico é vital para o sistema de medição de desempenho e um dos seus
produtos naturais é uma lista de medidas e indicadores que refletirão o progresso na realização dos
planos. As dificuldades metodológicas no desenvolvimento e implementação de um SMD são
problemas freqüentes apontados pela literatura e novos modelos estão surgindo para cobrir estas
lacunas (Thor, 1993; Clark, 1995; Kaplan e Norton, 1997; Cardoso,1999; Tesouro, 2000; FPNQ, 2001).
No outro extremo da escala, classificado como balanceado, encontra-se o SMD de uma unidade
de negócio de uma sociedade de economia mista da área de serviços financeiros com atendimento ao
público. Os maiores problemas relatados sobre o SMD foram o excesso de informação, dificultando a
seleção para a alta administração e o fomento a uma certa competição interna desfavorável. O excesso
de medições sem vinculação ao planejamento estratégico da organização acaba disponibilizando
informações vazias de propósito, bem como favorece disputas entre departamentos que concorrem
muitas vezes pelos mesmos recursos escassos para implementação de seus projetos. Um SMD bem
desenhado propicia a eliminação de informações que não agregam valor à tomada de decisão, bem
como alinha toda a organização em torno da estratégia organizacional (Kaplan e Norton, 1997).
Os resultados da aplicação da “escala de balanceamento” parecem consistentes quando
comparados com os dados descritivos. Dentre as 14 (18,0%) organizações que informaram não
mensurar sistematicamente o desempenho, 12 foram classificadas como detentoras de sistemas de
medição de desempenho pouco balanceado a não balanceado, ou seja, aferiam apenas determinadas
dimensões do desempenho e usavam poucas medidas. Além disso, 24,0% das organizações com
sistema de medição próximo a não balanceado não utilizavam quaisquer medidas em pelo menos uma
perspectiva.
Muitas organizações não enxergam as medições de desempenho de forma sistêmica. Um
sistema de medição estratégico precisaria incluir um conjunto balanceado de medidas de resultados,
mas também demonstrar as limitações e a eficiência dos processos para o alcance dos objetivos. Os
dirigentes que se guiam apenas por algumas medidas diretamente relacionadas aos seus objetivos de
curto prazo como receitas, despesas e lucro não percebem que o monitoramento da satisfação dos
clientes, do clima organizacional e dos sistemas operacionais pode conduzir a decisões que repercutirão
no desempenho futuro da organização (Tesouro, 2000; Sink e Smith, 1993; Clark, 1995).
Poder-se-á perguntar se o critério adotado não é injusto com a organização funcionalmente
“mais complexa”, dado que se exigirá mais do seu desempenho para obter o mesmo “conceito” do que
a organização “menos complexa”. Assim como a mensuração na perspectiva financeira envolveu mais
itens no caso das empresas (complexidade funcional) do que no caso da administração direta, não seria
razoável pensar que a perspectiva financeira seja mais “urgente” para a empresa do que o é para a
administração direta, ou que a perspectiva do cliente seja mais “urgente” para este último tipo de
organização do que para aquele outro? A medida pode ser crítica para uma determinada organização e
não ser para outra, pois dependerá da natureza da atividade, da personalidade jurídica, do tamanho da
organização, etc. No caso da “escala de balanceamento” não cabe falar em hierarquia das perspectivas.

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Toda organização, independentemente de sua natureza, deve incorporar as quatro perspectivas ou

outras, sob o risco de estagnar-se ou piorar o seu desempenho. Nesse sentido, a necessidade das
empresas quanto à manutenção de uma boa “saúde financeira” não deve comprometer a qualidade do
atendimento aos clientes da mesma forma que, na administração direta, as medidas financeiras não
devem ser relegadas em detrimento de outras perspectivas. Esse raciocínio pautou a elaboração da
escala e justifica a necessidade da presença de todas as perspectivas, independentemente da natureza de
cada organização.
Em síntese, o quadro geral que se desenhou com a aplicação da escala foi uma distribuição com
acentuada tendência ao desbalanceamento entre as quatro perspectivas de medição de desempenho,
uma vez que 38 (48%) organizações tiveram seus sistemas de medição de desempenho organizacional
classificados entre pouco balanceado a não balanceado. Enquanto, 20 (25%) organizações foram
enquadradas nas classes balanceado a relativamente balanceado. As medidas, financeiras e não-
financeiras, em conjunto, precisam traduzir as áreas cruciais de desempenho da organização para a
tomada de decisão estratégica.
Em resposta à questão inicial de pesquisa, os resultados apresentados até aqui revelam pouco
balanceamento entre as perspectivas de medições de desempenho organizacional de quase a metade das
organizações participantes do estudo. O fato ganha relevo quando se trata de organizações que optaram
por uma gestão voltada para resultados com ênfase na dimensão do cliente, no processo de melhoria
contínua e na motivação dos servidores. Isso revela que áreas cruciais de desempenho ainda não estão
traduzidas em um conjunto de medidas que reportem sobre as realizações e os progressos da
organização como um todo.
Balanceamento em função da natureza jurídica da organização
Os resultados a seguir procuraram responder à questão: A natureza jurídica das organizações
federais participantes do PQSP influencia o balanceamento entre as perspectivas de medição de
desempenho organizacional? Partiu-se da suposição de que as organizações federais participantes do
PQSP constituídas sob a forma de empresa pública e de sociedade de economia mista, ou seja, com
maior exposição às forças de mercado, tendem a apresentar maior balanceamento entre as perspectivas
de medição de desempenho do que as organizações da administração direta, as autarquias e as
fundações públicas.
O cruzamento das freqüências obtidas quando da aplicação da “escala de balanceamento”
(variável dependente) com os três grupos de organizações respondentes, por natureza jurídica, (variável
independente) resulta na Tabela 3. Verifica-se, que o SMD é mais completo e balanceado no grupo das
empresas públicas e sociedades de economia, ou seja, naquele que atua diretamente no mercado e
possui maior autonomia administrativa e financeira. As organizações da administração direta tendem a
um sistema de medição de desempenho incompleto. Enquanto 35,3% dos SMD dessas organizações
foram enquadrados em próximo a não balanceado, apenas 15,2% das estatais estão inseridas nesta
classe. Por outro lado, 33,4% das estatais classificam-se nas classes relativamente balanceado e
próximo ao balanceado, contra 17,6% dos órgãos da administração direta. No caso das autarquias e
fundações, a quase metade (41,7%) se concentra na classe medianamente balanceado e 16,7% em
próximo a não balanceado. O resultado descritivo aponta que os SMD tendem a serem influenciados
pela natureza jurídica das organizações, contudo esta associação não se confirmou quando da aplicação
do teste estatístico Exato de Fisher, cujo p-valor foi de 0,7108.
Balanceamento em função do tempo de adesão ao PQSP
A segunda questão a ser respondida - O período de adesão das organizações federais ao PQSP
influencia o balanceamento das medidas nas perspectivas de desempenho organizacional? - partiu do
pressuposto de que o tempo de adesão ao PQSP influenciava o formato do sistema de medição. Isto é,
quanto mais tempo a organização participasse do PQSP mais internalizados estariam os princípios da
gestão pela qualidade e, conseqüentemente, seriam empregadas medidas em diversas dimensões do
desempenho. Por exemplo, usariam medidas para captar a satisfação do cliente, a melhoria contínua

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dos processos, a capacidade de atrair e manter bons funcionários, o equilíbrio dos orçamentos e a
redução dos custos operacionais. Resumindo, as organizações há mais tempo no PQSP, provavelmente,
utilizariam mais equilibradamente as medidas financeiras e não-financeiras do que as recém-ingressas.
As primeiras ações do PQSP desenvolveram-se a partir de 1991 no âmbito do Programa
Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP), no entanto, os resultados relativos à administração
pública foram insignificantes se comparados com o setor privado. Em 1995, com a implementação do
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, as ações relativas à administração pública passaram
para a alçada do extinto Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado e, em 1996, foi
aprovado o Termo de Referência do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública.
Até então, o número de organizações participantes ainda era bastante restrito, mas com o lançamento,
em 1998, do Prêmio Qualidade do Governo Federal esse número cresceu significativamente. O número
de adesões saltou de 88 organizações (Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário das esferas federal,
estadual e municipal), em 1998, para 645, em 2000 (Brasil, 2000a; Brasil, 2000b).
Os dados indicam que cerca de 60% das organizações respondentes aderiram ao PQSP a menos
de dois anos e meio e 30% a menos de um ano e meio, o que pode indicar insuficiente maturidade na
assimilação dos princípios da qualidade preconizados pelo PQSP. O processo de mudança
organizacional requer muitas vezes um tempo significativo para a absorção de novos valores e o
respectivo reflexo no comportamento e atitudes cotidianas das pessoas. A literatura enfatiza o fator
tempo, geralmente de cinco a oito anos, para a obtenção de resultados significativos a partir da
implementação da TQM (Cohen, 1993; Koehler e Pankowski, 1996, Carr e Littman, 1992). A adoção
da TQM fracassa, segundo Clark (1995), porque, além de esperarem resultados muito rápidos, as
organizações não utilizam medidas apropriadas na verificação do progresso do desempenho.
A Figura 2 relaciona o tempo de participação das organizações no PQSP com a “escala de
balanceamento”. Os dados revelam tendência ao balanceamento dos SMD na medida em que aumenta
o tempo de participação no PQSP.
O resultado da análise da variância, ANOVA, confirmou que o tempo médio de participação
junto ao PQSP de cada classe da “escala do balanceamento” é estatisticamente diferente em relação a
todas as classes (F 5,735 > 2,21 e significância 0,000). Pode-se afirmar, então, que quanto mais tempo
a organização participa do Programa mais balanceado é o SMD, ou seja, mais medidas financeiras e
não-financeiras são utilizadas nas diversas áreas do desempenho. Isso significa dizer que um melhor
desenho do sistema de medição de desempenho organizacional sofre influência relativa do tempo de
adesão ao PQSP.

Conclusões e recomendações
Dentre as características dos SMD apontadas pela literatura, investigou-se a questão do uso
balanceado de medidas nas diversas dimensões do desempenho e as principais conclusões foram:
a) deficiência no uso de um conjunto de medidas financeiras e não-financeiras é apontada na literatura
como um importante motivo do fracasso no esforço de medir os resultados organizacionais e de
subsidiar a tomada de decisão estratégica;
b) a maioria das organizações realizava medições sistemáticas do desempenho organizacional;
c) a quase metade, no entanto, não dispunha de um sistema de medição balanceado nas dimensões
financeira, dos clientes, dos processos internos e da aprendizagem e crescimento organizacional e
d) os dados sugerem que, em média, quanto mais tempo de adesão ao PQSP mais balanceado tende a
ser o sistema de medição de desempenho.
Com efeito, em se tratando de organizações públicas brasileiras submetidas a um recente e
inconcluso processo de reforma administrativa, os resultados obtidos na pesquisa, aqui sintetizados, são
animadores. O fato de as respondentes participarem voluntariamente do PQSP, provavelmente
contribuiu para uma configuração mais completa dos sistemas de medição de desempenho. No entanto,
a ausência de um conjunto balanceado de medidas nas dimensões críticas para um melhor desempenho

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nas organizações respondentes aponta uma fraqueza em relação à vivência dos princípios da qualidade
norteadores do PQSP.
Os efeitos práticos da referida pesquisa resultaram nas seguintes sugestões:
a) necessidade de realização de pesquisas empíricas, inclusive qualitativas, sobre o design e o
gerenciamento dos SMD. Poderiam ser comparadas as práticas de medição de organizações
participantes com as não-participantes do PQSP, aprofundando os indícios obtidos no estudo quanto à
influência do PQSP no aperfeiçoamento dos sistemas de medição;
b) complementação dos critérios de avaliação da gestão pública estabelecidos pelo PQSP no que se
refere a uma melhor conceituação dos elementos constitutivos e das características normativas
desejáveis de um SMD consoante os objetivos do PQSP;
c) pesquisa, desenvolvimento e disponibilização de modelos para medição de desempenho baseado na
literatura internacional às organizações participantes do PQSP. Esse material viria suprir as deficiências
metodológicas assinaladas pelos respondentes, em especial quanto ao uso de medidas não-financeiras e
subsidiar o planejamento, desenvolvimento e implementação de um sistema de medição global,
adequado às contingências específicas de cada grupo e
d) montagem de um banco de dados com as principais medidas e indicadores utilizados com sucesso
pelas diversas organizações do PQSP, acompanhado de metodologia, o qual serviria como parâmetro
comparativo e benchmark.
A conscientização da alta administração sobre a importância da medição do desempenho e do
potencial para a melhoria da gestão é fundamental, visto que um sistema de medição de desempenho
reflete o modo de gerenciamento da organização. Os resultados da pesquisa sugeriram, a partir do
conhecimento das medidas utilizadas pelas organizações, que determinados princípios do PQSP talvez
não estivessem totalmente internalizados, porquanto ainda não haviam sido traduzidos em um conjunto
de medidas que reportassem os progressos da organização. No caso de uma gestão por resultados,
como é a proposta do PQSP, as medidas utilizadas precisariam traduzir as prioridades da organização
em termos da satisfação de seus clientes, da qualidade dos serviços e produtos oferecidos, da redução
dos desperdícios, da motivação de seus servidores e funcionários e do impacto de suas ações sobre os
beneficiários que justificam a sua existência.

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Síntese Biográfica

Lavínia de Lima Galvão

Mestre em Administração, área de concentração Governo e Administração Pública – Universidade de
Brasília - UnB, Brasil.
Pós-graduada em Contabilidade Pública e Auditoria Governamental - Fundação Getúlio Vargas/ FGV
– DF, Brasil.
Pesquisadora visitante da Universidade do Novo México, Estados Unidos da América.
Cargo atual: Subsecretária de Auditoria do Governo do Distrito Federal, Brasil.

Cargos anteriores:
• Diretora do Departamento de Planejamento do Governo do Distrito Federal;
• Auditora do Departamento de Auditoria do Governo do Distrito Federal;
• Assessora da Secretaria de Fazenda e Planejamento do Distrito Federal.

Endereço: SHIGS 713, Bloco Y, casa 03. CEP: 70.380-725. Brasília - Distrito Federal , Brasil.
Telefones: 55 61 2454495 ou 55 61 3434040
E-mail: galvaobsb@terra.com.br; lgalvao@fazenda.df.gov.br

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Quadros, Tabelas e Figuras

5 pontos de controle de qualidade

Trabalho
Clientes Capital Sistema Bens
Fornecedores organizacional Clientes
Energia
Vendedores Serviços
Etc. Material Processo adiciona
valor
Informações

Inovação Qualidade de
vida no trabalho
Eficiência Eficácia

Produtividade

Lucratividade

Figura 1 Cinco pontos de controle e sete critérios de desempenho

Fonte Clark (1995)

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Quadro 1 Itens de medição segundo as perspectivas de desempenho e a natureza jurídica

Natureza jurídica da organização
Administração Autarquia Empresa pública
Itens
Direta Fundação Socied. E. Mista
Despesas de pessoal x x x
Limite orçamentário x x x
Redução de custos x x x
Financeira

Melhoria da produtividade x x x
Crescimento da receita x x
Retorno sobre investimento x
Retorno sobre o PL x
Utilização de ativos x
Pesquisa de satisfação dos clientes x x x
Freqüência da pesquisa ≤ anual ≤ anual ≤ anual
Qualidade do serviço/produto x x x
Do cliente

Tempo de entrega ou resposta x x x

Acesso às informações ou serviços x x x
Pessoal qualificado no relacionamento x x x
Instalações físicas para atendimento x x x
Preço de serviço/produto x
Imagem e reputação da organização x
Monitoramento de desperdícios/defeitos x x x
processos
internos

Tempo de ciclo ou de resposta x x x

Dos

Contabilidade de custo serviço/produto x x x

Geração de novos produtos/serviços x x
Carga horária de treinamento/servidor x x x
Incentivo à apresentação de sugestões x x x
Crescimento e
aprendizagem

Monitoramento nº de sugestões implementadas x x x

Pesquisa sobre o clima organizacional x x x
Retenção de pessoas-chave x x x
Produtividade/servidor x x x
Encontros entre alta administração e servidores x x x

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Tabela 1 Quantidade de itens utilizados segundo a perspectiva de desempenho e a natureza jurídica

Natureza jurídica Quantidade de itens assinalados

por número de organizações respondentes (%) Total
e
(%)
Perspectiva 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Administração direta
9 9 7 8 1 34
Perspectiva financeira
(26) (26) (21) (24) (3) (100)
2 1 2 2 3 3 2 19 34
Perspectiva do cliente
(6) (3) (6) (6) (9) (9) (6) (55) (100)
Perspectiva dos processos 6 7 14 7 34
internos (18) (21) (40) (21) (100)
Perspectiva da
3 1 3 3 9 9 5 1 34
aprendizagem e
(9) (3) (9) (9) (26) (26) (15) (3) (100)
crescimento
Autarquia e Fundação
1 3 3 3 1 1 12
Perspectiva financeira
(8) (25) (25) (25) (8) (8) (100)
1 1 1 0 4 1 2 2 12
Perspectiva do cliente
(8) (8) (8) (0) (32) (8) (16) (16) (100)
Perspectiva dos processos 1 4 3 4 0 12
internos (8) (33) (25) (33) (0) (100)
Perspectiva da
1 2 2 2 1 2 2 0 12
aprendizagem e
(8) (16) (16) (16) (8) (16) (16) (0) (100)
crescimento
Empresa pública e Sociedade de Economia Mista
1 3 2 3 4 12 2 2 4 33
Perspectiva financeira
(3) (9) (6) (9) (12) (36) (6) (6) (12) (100)
2 1 0 0 1 0 2 5 7 15 33
Perspectiva do cliente
(6) (3) (0) (0) (3) (0) (6) (15) (21) (45) (100)
Perspectiva dos processos 1 7 6 9 10 33
internos (3) (21) (18) (27) (30) (100)
Perspectiva da
2 1 0 5 4 8 6 7 33
aprendizagem e
(6) (3) (0) (15) (12) (24) (18) (21) (100)
crescimento

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Tabela 2 Distribuição das organizações de acordo com a “escala de balanceamento”

Sistema de medição de desempenho organizacional Freqüência %

Não balanceado 1 1,3
Próximo a não balanceado 19 24,0
Pouco balanceado 18 22,8
Medianamente balanceado 21 26,6
Relativamente balanceado 9 11,4
Próximo a balanceado 10 12,6
Balanceado 1 1,3
Total 79 100,0

Tabela 3 Balanceamento dos SMD segundo a natureza jurídica das organizações

Autarquias e Empresas Públicas e
Classificação “Escala de Administração
Fundações (%) Sociedade E. Mista (%) Total (%)
Balanceamento” Direta (%)
Não balanceado 1 0 0 1
(2,9) (0,0) (0,0) (1,3)
Próximo a não balanceado 12 2 5 19
(35,3) (16,7) (15,2) (24,1)
Pouco balanceado 7 3 8 18
(20,6) (25,0) (24,2) (22,8)
Medianamente balanceado 8 5 8 21
(23,5) (41,7) (24,2) (26,6)
Relativamente balanceado 3 1 5 9
(8,8) (8,3) (15,2) (11,4)
Próximo ao balanceado 3 1 6 10
(8,8) (8,3) (18,2) (12,7)
Balanceado 0 0 1 1
(0,0) (0,0) (3,0) (1,3)
Total 34 12 33 79
(100,0) (100,0) (100,0) (100,0)

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100

80
Média de meses de adesão ao PQSP

60

40

20

0
Não balanceado Pouco balanceado Relativ. balanceado Balanceado
Px. a não balanceado Medianamente balanc. Px. a balanceado

Sistema de medição de desempenho

Figura 2 Resultado da ANOVA - tempo de adesão ao PQSP segundo a “escala de balanceamento”

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