Direito Administrativo

DIREITO ADMINISTRATIVO
SUMÁRIO
Regime Jurídico Administrativo.....................................................2
Organização Administrativa.........................................................16
Atos Administrativos......................................................................29
Poderes Administrativos................................................................41
Agentes Públicos.............................................................................46
Improbidade Administrativa.........................................................82
Licitações.........................................................................................94
Contratos Administrativos..........................................................107
Processo Administrativo..............................................................115
Responsabilidade Civil do Estado...............................................118
Serviços Públicos..........................................................................121
Intervenção do Estado na Propriedade......................................126
Intervenção do Estado na Propriedade......................................131
Bens Públicos................................................................................138
Bens Públicos................................................................................140
Revisão Geral................................................................................143
Material elaborado com base nas aulas e slides do prof. João Costa Neto. Transcrito e atualizado por Ariane Flora Monteiro de Barros
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Regime Jurídico Administrativo
Regime Jurídico Administrativo
Interessante começar o estudo da matéria, chamando atenção para duas pedras de toque
do Direito Administrativo, que são a supremacia do interesse público e a indisponibilidade do
interesse público, compondo estas um arcabouço do regime jurídico administrativo, sendo que este
é, justamente, o conjunto de regras e princípios que regem a atuação da administração pública.
A administração pública não pode agir como age um particular, pois está submetida a
certas limitações, que decorrem da indisponibilidade do interesse público, mas está também
contemplada com uma série de benefícios que decorrem da supremacia do interesse público, ou seja,
tratando-se de interesse público (algo que atinge toda a coletividade), há certas prerrogativas de que
detém a administração pública, que visam a permitir que exerça da melhor forma suas atribuições,
para atingir a finalidade pública.
Por outro lado, tratando-se de uma atividade pública e não de uma atividade particular, é
que a administração pública está submetida a uma série de restrições, por exemplo o concurso público,
não podendo a administração pública contratar quem bem entender, deve selecionar os candidatos
tanto para que possa selecionar, de fato, os melhores, como para evitar favoritismos. É nesse sentido
que o regime jurídico administrativo cria uma série de regras e sistemas que serão estudados ao longo
de todo curso.
O regime jurídico administrativo é aquilo que une toda a matéria a ser estudada e que
decorre da supremacia do interesse público e da indisponibilidade do interesse público.
Por um lado, a supremacia implica prerrogativas, formas de o estado atuar que são
compatíveis com os bens jurídicos por ele tutelados, por outro lado, há limites, de modo que o poder
estatal possa ser controlado e que não haja um desvio daquilo que é de todos, a fim de impedir
favoritismos, contratações com interesses escusos e assim por diante.
Celso Antônio Bandeira de Mello x Humberto Ávila
No que se refere a um debate moderno que pode ser trazido para uma prova discursiva,
uma discussão que vem ocorrendo a aproximadamente dez anos, tomando forma muito polêmica há
aproximadamente cinco anos entre Celso Antônio Bandeira de Mello e Humberto Ávila sobre a
existência ou não da supremacia do interesse público.
É curioso, porque embora esse conceito seja tão difundido doutrinariamente, não há
previsão expressa na Constituição. Autores como a professora Maria Sylvia Zanella di Pietro,
afirmam que a supremacia estaria implícita e decorreria de institutos como a desapropriação, ou a
requisição.
Ocorre, que Humberto Ávila travou uma disputa com Celso Antônio Bandeira de Mello,
ao afirmar que princípios, pela teoria de Robert Alexy, devem ser sempre sopesáveis, não podendo
haver propriamente uma supremacia, ou, afirmando-se haver realmente uma supremacia, esta não é
princípio, porque este enquanto tal, repita-se, deve ser sopesável para que em algumas circunstâncias
prevaleçam e em outras não.
Uma das grandes contribuições de Robert Alexy para a teoria dos direitos fundamentais,
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extensível ao nosso debate é que, duas normas, podem incidir sobre o mesmo caso concreto e sem
que uma anule a outra, uma prevalecerá na circunstância específica.
Por exemplo: P1 prevalece na circunstância C sobre P2 (P1CP2). Apesar da linguagem
matemática, o que se quer dizer, ainda em exemplo, é que, na circunstância C, sendo esta um caso de
injúria na imprensa, o princípio privacidade, que é um direito fundamental e que para Alexy é
princípio e é sopesável (P1), prevalecerá, eventualmente, sobre o princípio liberdade de expressão
(P2).
Ou seja, princípios não se anulam, mas o intérprete deve encontrar concordância prática
entre eles, para que no caso concreto um prevaleça sobre o outro. Mas nada impede, que na
concordância C2, em outro cenário fático, o princípio P2 venha prevalecer sobre P1, por exemplo na
divulgação de informações sobre uma figura pública.
Assim, Humberto Ávila, tomando a teoria de Alexy como pano de fundo, entende que a
supremacia não pode existir, porque do contrário, o lado público, princípio que representa o interesse
público, sempre teria prioridade sobre qualquer outro, ou não seria supremacia. Portanto, criticou
Celso Antônio Bandeira de Mello, afirmando que não haveria supremacia.
É importante numa prova discursiva fazer referência ao debate, explicando que Celso de
Mello sustenta nunca ter dito que essa supremacia seria absoluta, querendo dizer, na verdade, que o
interesse público é muito relevante por ser interesse coletivo, conferindo à administração pública
certas prerrogativas. Ávila disse então, que sendo assim, isso não é propriamente uma supremacia.
Vale problematizar, portanto, tendo em vista que a supremacia não está acima de direitos
e garantias fundamentais, sobretudo aqueles que são oponíveis por parte do indivíduo contra o estado,
ou contra a sociedade.
A supremacia é aceita amplamente pela doutrina e, em uma prova objetiva, convém
marcar a alternativa que a entenda como algo existente, ainda que não expressa na Constituição
brasileira.
Lembrar: É a supremacia que dá fundamento às prerrogativas da administração. Enquanto
a indisponibilidade do interesse públicos dá fundamento às limitações a que se submete a
administração, não podendo fazer coisas que um particular poderia fazer.
Auditoria de Conformidade X Auditoria Operacional
Ainda no tema indisponibilidade do interesse público, é importante chamar atenção para

a diferença entre a Auditoria de Conformidade e a Auditoria Operacional.
Observa-se a existência de vários princípios na Constituição, sendo estes normas a serem
cumpridas, sob pena de se fazer letra morta da Constituição. Existem várias formas de controle para
que a indisponibilidade do interesse público esteja assegurada.
Tal controle pode ser feito de forma interna, por exemplo uma corregedoria, ministério
da transparência na esfera federal, secretarias da transparência nas esferas estaduais, de modo a
permitir que o próprio executivo coíba eventuais ilegalidades e arbitrariedades, pois a administração
deve respeitar a lei.
Os Tribunais de conta efetuam o controle externo. Havendo, ainda, o controle do
particular, chamado de controle privado, que é o controle por meio do qual o particular leva ao
conhecimento de autoridade, que algo errado foi feito.
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Ressalte-se que da mesma forma que a legalidade vincula e é uma norma, também a
eficiência vincula e deve ser respeitada. É por isso que existe esse conceito. Auditoria de
Conformidade é justamente esse controle exercido pelo Tribunal de Contas, normalmente, por meio
de seus auditores, para que afiram se determinada conduta viola ou não regras previstas na
Constituição e na Lei.
Essa auditoria que verifica se a legalidade foi observada, é a chamada Auditoria de
Conformidade, mas o Tribunal de Contas também exerce um controle sobre a eficiência do gasto
público para saber, por exemplo se não foi repassado muito dinheiro para determinada área em
desrespeito às necessidades da população, no que concerne à saúde e à educação, se o gasto público,
embora não tenha sido legal foi desarrazoado, insuficiente, etc. Sendo esta auditoria operacional,
visando verificar se o princípio da eficiência foi respeitado.
Essas informações podem ser cobradas em fase objetiva, mas sobretudo demonstram um
linguajar apropriado em uma segunda fase, seja na sentença ou prova discursiva.
Princípios
Os princípios previstos no caput do artigo 37, da Constituição Federal são legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência (expressão mnemônica LIMPE).
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte”:
Além desses, há outros que estão implícitos na Constituição, e que decorrem, por exemplo,
do estado democrático de direito.
A proporcionalidade é entendida como algo que pode ser derivado do artigo 1º, caput,
da CF, que diz respeito ao estado democrático.
“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e
Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos”:
Há uma divergência doutrinária quanto à origem da proporcionalidade. Parte considerável

da doutrina entende que surgiria do estado democrático, pois este exige que as limitações ao direito
sejam proporcionais, tenham fundamento e sejam estritamente necessárias para consecução da
atividade estatal, sendo a proporcionalidade decorrente do próprio estado.
Há quem diga, no caso dos direitos fundamentais, que a proporcionalidade decorre da
própria natureza dos direitos.
Esse debate é travado também na Alemanha e essas duas opiniões convivem tanto lá,
quanto convivem aqui. A doutrina repete, justamente, esses mesmos argumentos.
Ainda que não tenhamos expressamente o princípio da proporcionalidade na Constituição,
ele já foi positivado e encontra-se previsto na Lei do Processo Administrativo Federal (nº 9.784/1999),
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que prevê todos os princípios abaixo elencados, sendo este também bastante importante. Alguns
derivam da própria Constituição.
Outro recurso mnemônico para gravá-los: SERA FACIL PRO MOMO.
LIMPE SERA FACIL PRO MOMO
Legalidade Segurança Jurídica
Impessoalidade Eficiência
Moralidade Razoabilidade
Publicidade Ampla Defesa
Eficiência Contraditório
Interesse Público
Legalidade
PROporcionalidade
MOtivação
MOralidade
O que determina, basicamente, o princípio da legalidade?

A lição básica que deve ser levada, principalmente para a prova de primeira fase, é que o
princípio da legalidade exige que toda conduta tenha base em lei.
É curioso que historicamente o princípio da legalidade foi defendido por muitos autores,
entre eles o jusfilósofo Hans Kelsen.
Contextualizando: Hans Kelsen é austríaco. A Áustria é um país monarca e, no que tange
à monarquia, havia uma ideia de que o soberano teria poderes implícitos nunca enumerados e que
decorreriam do costume, o nome disso é prerrogativa real, ou seja, a rainha, o rei e o primeiro ministro
não estão obrigados a praticar apenas atos com base na lei, podendo, eventualmente praticar atos que
não estão previstos em lugar algum, porque este poder seria historicamente atribuído a estas figuras.
Um dos grandes giros promovidos pelo estado de direito, foi justamente exigir, que todo
poder estatal tenha fundamento na vontade coletiva, em uma lei promulgada pelo parlamento e,
eventualmente em algum ato que tenha base em lei, que por sua vez tem base na Constituição. Kelsen
era um defensor desta ideia de que tudo deve ter base na Constituição, a qual tem base na norma
hipotética fundamental.
Essa é uma lição básica aplicada ao direito administrativo, e justamente por isso é que se
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insiste tanto na ideia de legalidade, ou seja, não existem poderes implícitos, costumes não permitem
que a administração faça X ou Y, todo ato administrativo deve ter base jurídica na administração.
Evidente que hoje hajam críticas a esta posição, o que tem sido cobrado em provas, por
exemplo, do Ministério Público. O português Paulo Otero defende que o princípio da legalidade é
importantíssimo, mas hoje não há, simplesmente, um dever de observância à legalidade, mas sim um
dever de observância da juridicidade, ou seja, além do respeito à lei, é preciso que se respeitem as
escolhas valorativas e axiológicas feitas pela Constituição.
Então, em uma prova de primeira fase a resposta é: A administração, diferentemente do
particular, só pode fazer o que a lei lhe permite. O particular pode fazer, em regra, tudo que a lei não
lhe veda expressamente, já a administração, o estado e o agente público, só pode agir se seu
comportamento tiver base legal.
Para uma prova discursiva, é importante citar a visão de Paulo Otero, de que essa
obediência à legalidade não deve se restringir apenas à lei, mas a todo ordenamento jurídico, inclusive
a Constituição e aos valores previstos na Constituição e consagrados por ela, daí essa ideia de que a
legalidade, hoje, é princípio da juridicidade.
Quanto ao princípio da impessoalidade, tem-se que a administração pública deve adotar
uma postura objetiva, sem favoritismo perante os cidadãos, perante os próprios agentes públicos, ou
seja, a administração tem o dever de tratar todos de forma equânime, isonômica, sem que pessoalize
a relação que estabelece com o administrado e mesmo entre os seus agentes. A ideia é que todas as
pessoas deram poderes ao estado e, portanto, esse poder não pode ser desviado, de forma a favorecer
interesses particulares.
Há também a moralidade, que determina que não se vede apenas tudo que é ilegal, mas
também aquilo que de alguma forma desrespeita a ética, a honestidade e a boa-fé. A administração
não está obrigada apenas a seguir a lei, mas também se proíbe a adoção de condutas que sejam imorais,
é o caso, por exemplo, de um favorecimento não claramente proibido na lei, mas que seria imoral e
violaria também a impessoalidade.
Observe que os princípios andam juntos.
Exemplifica-se também a situação em que a administração se comporta todo tempo de
forma a gerar alguma expectativa ao administrado, vindo a alterar ao fim seu posicionamento, tem-
se, neste caso, uma conduta imoral, que fere a boa-fé objetiva, que não se valida apenas no Direito
Civil, mas que é oponível ao estado.
Além disso, há o princípio da publicidade, que determina que os atos administrativos
devem ser públicos para que o cidadão possa controlar a máquina pública. Este é um poder de todos
e decorre de parcela de nossa liberdade que cedemos à Administração.
Porém, a publicidade muitas vezes não é suficiente, de forma que hoje já se fale no
princípio da transparência, sendo necessário, que a publicação seja feita em uma linguagem fácil, que
permita ao cidadão o efetivo controle da administração pública. Sendo, portanto, a publicidade
transparente, uma vertente mais robusta do princípio da publicidade.
Por fim, tem-se a eficiência, que exige justamente que as ações públicas não desperdicem
recursos e consigam implementar suas finalidades de forma econômica, ótima, valendo a pena o custo
benefício, não podendo a administração gastar mal.
O controle já existe, não é uma mera norma programática, há auditorias operacionais do
TCU, que visam, justamente, verificar o controle da eficiência de acordo com parâmetros objetivos
para que o gestor tenha uma discricionariedade grande no que se refere a estabelecer prioridades e
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gastos mais importantes naquele momento, fazendo parte, inclusive, do princípio democrático, mas,
em alguns casos específicos é possível verificar um total descompasso no que se refere a eficiência.
Ressalte-se que eficiência não é apenas rentabilidade, custo benefício, mas também
celeridade e rapidez, está intrinsecamente ligada a uma razoável duração do processo administrativo
e há controle sobre esta matéria.
Proporcional x razoável
Existe um artigo famoso de Virgílio Afonso da Silva, professor da USP, de acordo com o
qual o proporcional difere do razoável.
O razoável seria a ideia de que uma medida deve respeitar o bom senso, sendo adequada,
racional, sem que haja especificação clara quanto a isso, seria aferível apenas no caso concreto, ligada
a essa ideia de bom senso, boa medida.
Já a proporcionalidade, como aponta Virgílio da Silva, é algo muito mais específico, que
vem da Alemanha e, enquanto a razoabilidade decorreria do devido legal substantivo e teria uma
matriz mais norte americana, a proporcionalidade traz a ideia de que deve haver adequação,
necessidade e proporcionalidade em sentido estrito ou sopesamento.
Para saber se uma medida é adequada é preciso em primeiro lugar saber se a medida
restritiva que se quer implementar de alguma forma contribui para o objetivo a ser alcançado. É
sempre uma relação entre o fim que se quer atingir e o meio que se utiliza. Ex: Imaginemos que a
polícia queira limitar uma manifestação, a ideia aqui é preservar vidas, preservar a integridade física.
Diferentes meios, de alguma forma são adequados a esta finalidade. Para que seja adequado, basta
que em alguma medida aquele meio contribua para o objetivo. É possível simplesmente cancelar a
passeata, isto de alguma forma contribui para a finalidade. Dificilmente uma medida não será
adequada, mesmo as medidas mais drásticas, porque de alguma forma atingem o objetivo.
Na segunda fase, é preciso verificar se existe um outro meio, igualmente efetivo, que irá
atingir o objetivo com a mesma eficácia, mas menos gravoso para o direito fundamental, para o
interesse ali discutido. Basta pensar, por exemplo, na possibilidade de policiar o local, colocar muros
entre as torcidas, ou blocos de manifestantes, etc.
É comum imaginar que proibir a passeata não passa no crivo da necessidade, mas
normalmente essas medidas extremas e drásticas, passam sim, pois dificilmente se encontrará medida
igualmente eficaz para atingir o objetivo.
Basta pensar que, colocar o muro é eficaz, mas não tão eficaz quanto proibir a
manifestação.
Então a proibição passa no teste da necessidade, mas não passará no teste da
proporcionalidade em sentido estrito, ou do sopesamento, que é onde normalmente não passam as
violações a direitos fundamentais, pois o juiz constitucional deverá colocar na balança os dois
interesses em jogo.
Deve-se perguntar: Ante a eficácia da medida drástica, é uma forma adequada de colocar
em equilíbrio o bem jurídico liberdade de expressão/manifestação/reunião e o bem jurídico segurança
pública e, por exemplo, os direitos das pessoas que moram na região.
É nessa terceira fase que a proibição de uma passeata não passaria, sem falar que nesse
caso específico há regra expressa na Constituição.
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Essa introdução é necessária para explicar que a proporcionalidade é um princípio muito
importante do Direito Administrativo, mas não se pode confundir proporcionalidade e razoabilidade.
Há quem entenda que são sinônimos, mas é possível que o examinador conheça este artigo,
citado em vários livros de direito administrativo e de direito constitucional.
Atenção: Proporcionalidade já foi objeto de prova.
Autotutela
Como já vimos, a supremacia do interesse público dá prerrogativas e a indisponibilidade

estabelece limites à atuação estatal. Um dos corolários da supremacia é justamente a autotutela, que
é a possibilidade de a administração pública anular seus próprios atos, ou seja, ao invés de precisar
recorrer ao judiciário a própria administração já anula o ato por eventual ilegalidade ou
inconstitucionalidade, inclusive, se for o caso, atingindo os direitos de particulares, desde que
respeitada a ampla defesa e o contraditório.
Súmula 346, STF: A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos.
Súmula 473, STF: A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial.
Trata-se de poder-dever, além de poder, tem a obrigação de fazê-lo.
Art. 53, Lei 9.784/99: A Administração DEVE ANULAR seus próprios atos, quando eivados de vícios
de legalidade e PODE REVOGÁ-LOS por motivos de conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos.
Quando se trata de um ato discricionário, a administração pode ou não o praticar, cabe

essa escolha ao agente político ou ao agente público. Se for o caso de ato discricionário, poderá ser
futuramente anulado, ao critério de um juízo de oportunidade e conveniência por parte do poder
executivo, por parte do administrador.
Havendo revogação, esta deve respeitar os direitos adquiridos, sendo válido a partir da
revogação para a frente, mas sendo caso de anulação os efeitos são ex tunc, retroagem, ou seja, desde
que o direito nasceu já havia um vício e, portanto, todos os direitos dali decorrentes nunca surgiram
de fato, padece de uma ilegalidade.
Ainda assim, deverão ser respeitados alguns direitos, como por exemplo a teoria da
aparência. Imagine que determinado servidor tenha fraudado concurso público para ingressar no
serviço público e, enquanto servidor pratica uma série de atos, em princípio ao ser o servidor colocado
para fora do serviço público, os atos que praticou seriam anulados, porém, à luz da teoria da aparência
e em atenção ao princípio da confiança esses atos, excepcionalmente, serão respeitados.
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Ampla defesa e contraditório
Há também a obrigatoriedade, por força da Constituição, de se conceder ampla defesa e

contraditório a todo cidadão em todo processo administrativo. Isto é absolutamente crucial. A regra é
que o contraditório seja prévio, eventualmente em casos de urgência é possível que o contraditório
seja diferido.
O contraditório deve ser protegido em seus dois aspectos, seja no sentido formal, seja no
sentido material. No sentido formal, o contraditório significa a possibilidade de a pessoa ser ouvida.
No sentido material, a manifestação do indivíduo deve ser capaz de modificar o convencimento de
que irá decidir, ou seja, a decisão, não deve estar tomada, sendo a oitiva meramente pró-forma. É
absolutamente necessário que o contraditório seja substancial. Além de ser ouvido, em regra,
previamente, o administrado deve ter a possibilidade de influir no juízo de quem decidirá.
Uma concretização muito cobrada e importante em primeira fase.
Súmula Vinculante 5: A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar
não ofende a Constituição.
Essa súmula do STF contraria a súmula 343, do STJ, que nunca foi revogada. Antes da
edição da súmula vinculante, havia uma antinomia entre a súmula do Supremo não vinculante, e uma
súmula do STJ, e durante muito tempo o STJ insistiu em não adotar a posição do supremo até que se
editou a súmula vinculante 5.
Portanto, em um processo administrativo, não necessariamente disciplinar, qualquer
processo administrativo, a pessoa que tem seus interesses em jogo, administrado ou cidadão não
necessariamente deve ser defendido por advogado, a pessoa pode advogar em causa própria,
manifestando-se nos autos do processo administrativo.
Súmula Vinculante 3: Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o

contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de
concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.
Atenção: Despenca em concurso.

Imagine que uma pessoa que trabalha há muito anos no serviço público requeira sua
aposentadoria, este ato está submetido a um controle pelo TCU, e mais importante é que o Supremo
entende que o ato que concede a aposentadoria é um ato complexo (será melhor estudado em aula
futura), mas a ideia é de que é um ato que exige duas manifestações independentes de vontade, ou
seja, enquanto o TCU não se manifesta, a aposentadoria não começa, o ato administrativo não se
aperfeiçoa. O ato do TCU é essencial, não meramente homologatório.
O que o Supremo sumulou, é que o ato do TCU dispensa o contraditório, entendendo que
como o ato é complexo a aposentadoria nunca foi de fato concedida, pois o ato só se completa com a
decisão do TCU. A súmula parece estranha, justamente porque seria uma exceção ao contraditório e
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ampla defesa no processo administrativo, porém, isso ocorre porque o ato é complexo, ou seja, quando
o cidadão requereu já deveria saber que a obtenção da aposentadoria só ocorreria com o ato do TCU.
Importante lembrar também da Súmula Vinculante 21:
Súmula Vinculante 21: É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro

ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.
Atenção: Súmula muito cobrada.

Existem várias leis, sobretudo em matéria tributária, que condicionam a interposição de
recurso administrativo, porque grande parte desses recursos administrativos na esfera tributária são
causas de suspensão do crédito tributário. O fisco queria condicionar o exercício do direito do recurso
a um depósito integral do valor da dívida, entendendo o Supremo que isso é inconstitucional, embora
ainda existam leis, não podem ser aplicadas e normalmente não são. Ainda que eventual lei ainda não
tenha sido declarada inconstitucional pelo supremo, não prevalecem ante a vedação da súmula
vinculante.
Observação importante diz respeito ao prazo para a administração anular seus próprios
atos. É sabido que no artigo 54, da Lei do Processo Administrativo, há um prazo decadencial para
que a Administração possa anular seus atos, mas em virtude da segurança jurídica, essa possibilidade
não é infinita. A administração tem em regra 5 anos, salvo má-fé do beneficiado, para anular seus
próprios atos, na esfera previdenciária, de acordo com a lei 8.213/91, o prazo decadencial é de 10
anos. Então atenção, existem leis que estipulam prazos diferentes da regra geral de 5 anos.
Obs.: Havendo má-fé de que se beneficiou não existe prazo, pode-se anular a qualquer
tempo.
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada má-fé.
O que fazer quando não há lei específica que preveja prazo decadencial para anulação?
Isso significaria que a administração teria a eternidade para anular atos?
O STJ proferiu uma decisão emblemática sobre o tema, entendendo que deve ser aplicado
o prazo decadencial de 5 anos da Lei Federal por analogia.
Interessante que no DF, existe uma Lei (2. 834/01), que ao invés de especificar qual o
prazo, disse que o prazo será o da Lei Federal .
O art. 54 aplica-se aos processos administrativos dos estados?
DF — Lei Distrital manda aplicar: Lei Distrital n. 2.834/01

MANDADO DE SEGURANÇA. MILITAR ANISTIADO.
INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE REVISÃO. DECADÊNCIA.
ARTIGO 54 DA LEI NO 9.784/99. ORDEM CONCEDIDA.
1. "O direito da Administração de anular os atos administrativos
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de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,
contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé." e
"Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade
administrativa que importe impugnação à validade do ato." (artigo 54, caput,
e parágrafo 20 da Lei
no 9.784/99). 2. Com vistas nos princípios da razoabilidade e
da proporcionalidade, este Superior Tribunal de Justiça tem admitido a
aplicação, por analogia integrativa, da Lei Federal n. 9.784/1999, que
disciplina a decadência quinquenal para revisão de atos administrativos no
âmbito da administração pública federal, aos Estados e Municípios, quando
ausente norma específica, não obstante a autonomia legislativa destes para
regular a materia em seus territórios. 3. Instaurado o processo de revisão de
alistado político após decorridos mais de sete anos da sua concessão e quase
vinte e seis anos de recebimento da prestação mensal, permanente e
continuada, resta consumado o prazo decadencial de que cuida o artigo 54 da
Lei no 9.784/99. Precedentes. 4. Impossibilidade de condenação de valores
retroativos, na via mandamental. 3. Mandado de segurança parcialmente
concedido. (MS 18.338/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES,
PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14/06/2017, DJe 21/06/2017)
Em alguns casos envolvendo cartórios e serviços notariais e registrais, tecnicamente

falando, o Supremo Tribunal Federal entendeu que o prazo não se aplicaria, já que previsto em lei,
uma vez que nesses casos teria havido uma afronta drástica, frontal, literal à Constituição.
Esse é um precedente importante, já que para o STF, quando a inconstitucionalidade for
teratológica não se deverá aplicar o prazo.
O prazo decadencial do art. 54 da Lei n o 9.784/99 não se aplica

quando o ato a ser anulado afronta diretamente a Constituição Federal
3. A delegação registral ou notarial, para legitimar-se
constitucionalmente, pressupõe a indispensável aprovação em concurso
público de provas e títulos, por tratar-se de regra constitucional que decorre
do texto fundado no impositivo art. 236, 30, da Constituição da República, o
qual, indubitavelmente, constitui-se norma de eficácia plena, independente,
portanto, da edição de qualquer lei para sua aplicação. Precedentes: RE
229.884 AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJ 05.08.2005; ADI
417, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 05.5.1998; ADI 126, Rel.
Min. Octavio Gallotti, Tribunal Pleno, DJ 05.6.1992. 4. In casu, a situação de
flagrante inconstitucionalidade não pode ser amparada em razão do decurso
do tempo ou da existência de leis locais que, supostamente, agasalham a
pretensão de perpetuação do ilícito. 5. A inconstitucionalidade prima facie
evidente impede que se consolide o ato administrativo acoimado desse
gravoso vício em função da decadência. Precedentes: MS 28.371 AgR/DF,
Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe 27.02.2013; MS 28.273 AgR,
Relator Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 21.02.2013; MS
28.279, Relatora Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 29.04.2011. 6.
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Consectariamente, a edição de leis de ocasião para a preservação de situações
notoriamente inconstitucionais, ainda que subsistam por longo período de
tempo, não ostentam o caráter de base da confiança a legitimar a incidência
do princípio da proteção da confiança e, muito menos, terão o condão de
restringir o poder da Administração de rever seus atos. (MS 26860, Relator(a):
Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 02/04/2014, ACÓRDÃO
ELETRÔNICO DJe-184 DIVULG 22-09-2014 PUBLIC 23-09-2014)
As pretensões desses tabeliães, notários e registradores tinha base até em lei estadual, já
se haviam passado mais de cinco anos, havia leis que consolidavam aquela situação, não obstante o
STF entendeu que tudo poderia ser anulado, porque nesse caso não se aplicaria, mesmo não havendo
prova de má-fé.
Continuidade do serviço público
Outro princípio implícito, pelo qual a prestação do serviço público deve se continua, sob
pena de grave prejuízo à coletividade.
O servidor pode fazer greve?

A greve não é sempre permitida, os militares, por exemplo, não podem fazer greve,
inclusive o corpo de bombeiros e as polícias militares (art. 142, da CF). Os demais podem, com base
em lei específica, lei ordinária, que nunca foi editada, e existe, portanto, uma decisão do Supremo,
que estabelece a aplicação, por analogia, da lei que rege a greve dos celetistas à esfera pública.
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são
instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina,
sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia
dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
(...)
§ 3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares, aplicando-se-lhes, além das que
vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposições:
(...)
IV - ao militar são proibidas a sindicalização e a greve.”
Deve ser descontada a remuneração em caso de greve?

Em recurso dotado de repercussão geral e repetitivo, o Supremo estabeleceu que não é
devida a remuneração, a não ser que haja conduta ilícita por parte do poder público. Ex: A
administração não paga o serviço prestado pelo funcionário público, nesse caso há conduta ilícita e
os vencimentos do período de greve não devem ser descontados.
É preciso suspender o serviço público por inadimplemento? Ex: Receber um serviço de
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fornecimento de água e não pagar, é possível cortar?
Sim. Durante muito tempo houve divergência, mas pacificou-se o entendimento de que
havendo inadimplemento é possível o corte do fornecimento.
STJ: O que não se admite é o corte de fornecimento de serviços de uma escola, hospital
ou presídio, pois há, nesses casos, essencialidade do serviço público, que sobretudo é prestado á
coletividade, de forma que as empresas de energia, que normalmente são concessionárias, devem
apenas cobrar aquele valor, eventualmente até por precatório se se tratar de uma autarquia.
A administração não pagou o prestador de serviço público, o cessionário, é possível que

este interrompa os serviços?
Não é possível invocar a exceção do contrato não cumprido se o inadimplemento não
superar 90 dias (veremos isso mais adiante na aula sobre concessão de serviços públicos). É
importante lembrar que a supremacia do interesse público confere prerrogativas ao estado, e uma
delas é: Se o estado não paga o concessionário, este não pode de imediato interromper o serviço,
devendo aguardar minimamente 90 dias.
Motivo x motivação
Será estudado com mais profundidade em aula posterior, mas é importante saber que o
motivo é a causa que dá origem a determinado ato administrativo. A motivação é a manifestação
deste motivo. Alguém pode praticar um ato sem motivá-lo, é o caso da dispensa do funcionário em
cargo comissionado, por exemplo, que em regra é um agente público exonerável ad nutum.
Há uma exceção: Na Lei de Processo Administrativo, todo ato que restrinja direitos deve
ser motivado, traz a lei uma série de especificações, e, embora a regra seja de que atos discricionários
não necessitam de motivação, se restringirem direitos de um indivíduo deverão ser motivados. Ex.:
Negativa de determinada autorização. Isso na esfera federal, nos outros entes, seria possível aplicar a
analogia caso não haja previsão, mas não há determinação expressa do STF nesse sentido.
Motivação per relationen ou aliunde
É uma técnica de fundamentação, na qual a pessoa que decidirá ao invés de fornecer

argumentos próprios, adota algum parecer como razões de decidir. É possível que uma autoridade
deva decidir sobre um recurso e ao invés de declinar novas razões, no sentido de desprover o recurso,
simplesmente adota as razões de decidir da autoridade anterior, entendendo que é suficiente e,
portanto, haveria motivação por relação, com base em motivação de outra pessoa.
Esse tipo de fundamentação é admitido.
Pode-se fazer uma relação com o processo penal, pois não é incomum que o juiz faça
referência ao parecer do Ministério Público. Embora a doutrina seja contrária a isso, o STJ tem
entendido, pelo menos no que se refere a medidas cautelares é possível e, eventualmente, o juiz pode
adotar outras razões se fizer uma contextualização.
Lembrar que a motivação é um princípio da Lei do Processo Administrativo Federal.
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LAI – Lei de Acesso à Informação (L. nº 12.527/11)
Concretização da publicidade e mais especificamente da transparência. Permite que o

indivíduo tenha acesso a qualquer documento ou informação em poder da administração pública,
salvo excepcionais exceções, que são interpretadas de forma bastante restritiva, que digam respeito à
privacidade, segurança pública, ou algo assim.
A implementação tem sido um sucesso no Brasil e os órgãos de controle interno e controle
externo tem dado contribuições importantes para que a Lei seja efetivada.
Caso a informação não seja fornecida sempre caberá recurso a uma entidade de controle
e em geral estes recursos são providos, havendo instrumentos bastante adequados para forçar o seu
cumprimento.
Abuso de poder
Esse tema diz respeito á finalidade, que é um dos princípios que regem o processo
administrativo federal e, portanto, deve ser observada, é uma norma.
A ideia é de que todo ato público deve servir à finalidade para a qual foi criado. Existe
uma finalidade geral, que é comum a todos os atos, e a finalidade específica de cada ato, que deverá
ser aferida com base no ato.
Ex.: A remoção do servidor, não tendo caráter punitivo (essa não é sua finalidade), visa
permitir que ele mude de lugar (essa é sua finalidade) de acordo com certos critérios.
O que ocorre se houver desvio de finalidade?

O abuso de poder é um gênero, que significa usar de forma inadequada o poder público,
do qual se desdobram duas espécies, o desvio de poder e o desvio de finalidade.
O desvio de poder ocorre, quando determinado indivíduo tem competência para praticar
um ato, mas exacerba daquela competência, ou seja, vai para além do que é competente.
Já o desvio de finalidade ocorre quando um determinado ato serve para uma finalidade
e é desvirtuado para servir outra finalidade para a qual não foi criado. Ex: Remoção utilizada com a
finalidade punitiva, no caso de um servidor que praticou algum ato ímprobo, que poderia ser punida
por meio de um procedimento administrativo disciplinar ou sindicância, mas o chefe, ao invés, decide
remover a pessoa no interesse público, determinando que vá para outra localidade. Essa remoção é
nula, a própria administração deve proceder à anulação e se não o fizer esse ato comporta impugnação
judicial.
Organização administrativa
A administração pública é bastante complexa e, tendo em vista que deve perseguir uma
série de finalidades e concretizar uma série de objetivos, tem uma estrutura bastante ramificada,
dotada de capilaridade, dividindo-se em direta e indireta.
A ideia é de que os entes federados compõem a administração pública direta, são eles:
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União, os Estados, o DF e os Municípios. Todos são dotados de personalidade jurídica e podem ser
processados. Ex.: Se for necessário processar o Ministério da Educação, estará a União no polo
passivo e não o Ministério da Educação, porque este não é um dos entes federados.
Esses entes englobam uma série de órgãos, e esses órgãos integram esses entes e, portanto,
integram a administração direta.
A criação desses órgãos são formas de facilitar a prestação do serviço público e a
realização de vários objetivos que são missão do estado.
Quando o estado cria órgãos dentro de sua própria estrutura, há um processo de
desconcentração, que serve para dar maior eficiência, facilitar a prestação de um serviço público e
ocorre sem que seja criado uma pessoa jurídica.
Por outro lado, é possível haver a descentralização, quando, por exemplo, a União cria
uma autarquia, que tem personalidade jurídica própria, não sendo órgão da União.
A diferença entre desconcentração e descentralização, é que na primeira há uma criação
de órgãos, dentro de uma mesma estrutura administrativa, enquanto na segunda há criação de entidade.
As entidades que estão fora dos entes federados, e que tem personalidade jurídica própria
compõem a administração pública indireta, ou seja, as autarquias, empresas estatais (sociedades de
economia mista, empresas públicas) e fundações públicas.
Questão objeto de vários julgados e frequentemente cobrada em concursos: Câmara de
vereadores, assembleia legislativa são entes ou órgãos? E o Ministério Público?
Todos são órgãos, fazem parte da administração pública indireta.
Certos órgãos possuem prerrogativas institucionais, é o caso do Ministério Público e da
assembleia, quando entram em conflito com o próprio ente ao qual pertencem continuam sendo órgão
e, enquanto tal, não gozam de personalidade jurídica, mas gozam de capacidade/personalidade
judiciária ou de capacidade processual, ou seja, pode ir a juízo defender uma prerrogativa. Ex.:
Ministério Público em juízo porque não lhe foram repassados seus recursos orçamentários.
O STJ já proferiu diversos julgados sobre o tema, e os casos clássicos de órgãos que não
tem personalidade jurídica, mas tem capacidade processual são os Ministérios Públicos, Tribunais de
Contas e Assembleias Legislativas, bem como Câmaras Municipais.
Outorga x delegação
Quando uma pessoa jurídica é criada, está-se diante de uma descentralização, que pode
ocorrer por outorga ou por delegação, em regra quando o ente político descentraliza, repassa a
titularidade de algo. Existe diferença entre transferir a mera execução de uma atividade e transferir a
titularidade.
Se criado uma autarquia o ente pode deixar de prestar aquele serviço e permitir que a
autarquia seja a titular responsável por prestar o serviço, atuando esta em nome próprio e não em
nome do ente político, mas quando o estado delega ao particular, necessariamente detém a titularidade
do serviço público, delegando apenas a execução.
OUTORGA: transferência da própria titularidade do serviço da pessoa política para a
pessoa administrativa, que o desenvolve em seu próprio nome e não no de quem transferiu. É sempre
feita por lei e somente por outra lei pode ser mudada ou retirada. Não pode ser concedida a um
particular.
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DELEGAÇÃO: o Estado transfere unicamente a execução do serviço, para que o ente
delegado preste ao público em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do Estado,
contudo.
As Fundações Públicas podem ser de dois tipos: Públicas de natureza pública, ou públicas
de natureza privada.
As Empresas Estatais podem ser empresas públicas ou sociedades de economia mista.
Uma autarquia é uma descentralização e, conforme artigo 37, é criada por lei, dispensado qualquer
outro ato.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último
caso, definir as áreas de sua atuação.
No caso das Empresas Estatais a lei apenas autoriza a criação dessas empresas, mas não
a cria efetivamente. A criação se dá pelo registro na junta comercial ou no registro civil de pessoas
jurídicas.
Organização Administrativa
(recomenda-se a primeira leitura do material acompanhado da aula – o último bloco traz

informações referentes a enxertos de tópicos que foram explicados nos blocos 1 e 2. Para fins de
organização tais enxertos foram colocados dentro dos tópicos a fim de facilitar a revisão).
Autarquias, Fundações e Empresas Públicas
Hipótese de descentralização com personalidade jurídica e goza de todas as prerrogativas

inerentes à Fazenda Pública. Exemplo: A autarquia contrata servidores públicos, está submetida ao
regime jurídico único.
A EC 19/98, instituiu a possibilidade de contratação de servidores de autarquias no regime
celetista, ou seja, possibilitou a contratação de empregados públicos no lugar de servidores públicos
estatutários. Entretanto, foi suspensa com eficácia ex nunc, em 2005, pelo STF em ADI, restituindo-
se o regime jurídico único de forma definitiva.
Nesse interstício houve a contratação de vários empregados públicos e, como a medida
do STF não teve eficácia retroativa, essas pessoas são protegidas e podem permanecer no serviço
público.
Então, a primeira característica da autarquia é o regime de pessoal, todos os funcionários
são servidores públicos.
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Além disso, a autarquia tem um benefício muito importante que é a impenhorabilidade
de seus bens.
A responsabilidade civil é objetiva, ou seja, independe de culpa, basta o ato, o dano e o
nexo causal para que a autarquia deva indenizar eventual prejuízo.
O pagamento de dívidas ocorre por meio de precatórios, ou seja, há dotações
orçamentárias que são feitas ao longo do ano para que sejam pagas no ano seguinte, tudo de acordo
com o artigo 100, da CF.
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e
Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de
apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou
de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
Pode-se citar também os benefícios processuais, por exemplo, o prazo em dobro.

Ainda, estão submetidas a prescrição quinquenal, ou seja, eventuais prestações de
direitos contra a autarquia, prescrevem no prazo de 05 anos.
Por óbvio devem licitar ao contratarem bens e serviços e fazer concurso público para
contratação de pessoal.
Gozam ainda de imunidade tributária, recíproca, também chamada de ontológica,
prevista no artigo 150, da CF.
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
(...)
VI - instituir impostos sobre:
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros.
Observe-se que existem diferentes tipos de fundação e a fundação pública é semelhante à

fundação privada, no sentido de que há um patrimônio afetado, e essa fundação pública que visa ao
interesse público, pode ser pública de natureza privada, ou pública de natureza pública, sendo, neste
último caso, a chamada fundação autárquica, ou seja, tudo que foi dito a respeito da autarquia, vale
para esta forma de fundação.
Exemplo: Universidade Federal, que tem forma de fundação. A UnB tem como nome
jurídico Fundação Universidade de Brasília, sendo, portanto, uma fundação pública de natureza
pública, equiparando-se a uma autarquia.
Já as fundações públicas de natureza privada são entidades de natureza privada, há,
inclusive, na doutrina quem entenda que elas não devem existir porque a CF não teria feito essa
distinção (Celso Antonio Bandeira de Mello é um dos defensores), porém, o STF tem entendido que
existem e nesse caso tem um regime jurídico privado, seus servidores são empregados público e
entidades privadas que não gozam dos mesmos benefícios das autarquias.
Um ponto interessante, que diz respeito ao regime jurídico administrativos é que as
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entidades privadas, que compõem a administração pública indireta não tem os benefícios típicos da
Fazenda Pública, portanto, não são beneficiadas pela supremacia do interesse público e das
prerrogativas daí decorrentes. Exemplo: A empresa estatal é uma entidade privada, e por força do
artigo 173, da CF, não pode ser beneficiada por eventuais vantagens que não sejam concedidas aos
particulares. Imagine se a Caixa Econômica fosse beneficiada por imunidade tributária, a
concorrência com os bancos privados seria desleal e injusta.
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional
ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de
suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de
prestação de serviços, dispondo sobre:
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da
administração pública;
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação
de acionistas minoritários;
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais
não extensivos às do setor privado.
§ 3º A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade.
§ 4º - lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação
da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros.
§ 5º A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurídica, estabelecerá
a responsabilidade desta, sujeitando-a às punições compatíveis com sua natureza, nos atos
praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular”.
A ideia é que essas entidades privadas não podem gozar dos benefícios típicos da Fazenda,
mas estão submetidas a limitações típicas da indisponibilidade do interesse públicos, precisando, por
exemplo fazer concurso público, ainda que seu pessoal seja empregado público.
As empresas estatais podem ser empresas públicas ou sociedades de economia mista.
Há diferenças cruciais entre as duas.
A empresa pública tem capital 100% público, não sendo necessário que pertença à mesma
entidade, pode ser divido entre União e Estado, por exemplo. O importante é que todo o capital seja
a público. Na sociedade de economia mista o capital é em parte privado, sendo que a maioria do
capital votante deve ser público.
A empresa pública pode ser criada sob qualquer forma societária. Já a sociedade de
economia mista deve necessariamente adotar a Sociedade Anônima.
Se a empresa pública for federal a competência para julgar demandas que digam respeito
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a ela será da justiça federal, se for sociedade de economia mista, ainda que federal, a competência
será da justiça comum estadual.
Lembrar: Enquanto a autarquia é criada por lei, sem que nenhum outro ato deva ser
praticado, a empresa pública e a sociedade de economia mista tem apenas a sua autorização criada
por lei. A lei não as cria por si só, a criação se dá no cartório de registro civil ou na junta comercial.
Porém, existem certas empresas públicas que já tiveram um status diferenciado e
reconhecido pelo STF, sendo o caso mais emblemático, o dos Correios, havendo, ainda, o da
INFRAERO e de algumas empresas públicas estaduais.
Essas empresas, segundo o STF, são muito diversas da Caixa Econômica ou do Banco do
Brasil, uma vez que prestam serviço público e não são exploradoras de atividade econômica, portanto,
é imprescindível verificar se a empresa pública é exploradora de atividade econômica, ou se é uma
entidade que presta serviços públicos como os Correios e a INFRAERO.
Na hipótese dessas entidades, tem-se uma empresa pública que por ser prestadora de
serviço púbico, recebe a incidência de boa parte do regime administrativo. Por exemplo, os Correios
são beneficiados pela imunidade recíproca do artigo 150, da CF, pela prescrição quinquenal prevista
no decreto que rege a matéria. Além disso estão submetidos à responsabilidade objetiva, devem fazer
concurso e licitar, pelo menos no que se refere às atividades meio.
O STF também já esclareceu que as empresas públicas, prestadoras de serviços públicos
podem pagar suas dívidas por meio de precatório e não por meio de uma execução cível comum.
Essas diferenças caem em concurso com muita frequência e devem ser memorizadas.
Atenção para outra peculiaridade típica das autarquias: Não estão elas subordinadas ao
ente público que a institui. Exemplo: O INSS foi criado pela União, mas não está subordinada a este,
nem a eventual Ministério. O CADE é uma autarquia especial não subordinado a qualquer órgão,
ocorre apenas uma espécie de controle, no caso, pelo Ministério da Justiça.
Existem o controle finalístico, de tutela administrativa, vinculação, supervisão ministerial.
Há a possibilidade de caber um recurso sobre uma decisão da autarquia para um Ministro.
Em regra, os dirigentes de uma autarquia são exercentes de cargo em comissão, exonerável ad nutum
pelo Presidente da República, havendo, ainda, a possibilidade de que uma decisão da autarquia seja
impugnável perante um órgão da administração pública indireta. Se isso ocorrer, está-se diante do
recurso hierárquico impróprio, que, em verdade não é um recurso hierárquico, justamente porque não
há hierarquia entre a autarquia e o Ministério a qual se vincula, mas, desde que haja previsão em lei
haverá tal recurso.
Fila própria de precatórios: As autarquias têm fila própria de precatórios, então, por
exemplo, uma dívida do INSS não faz com que a pessoa aguarde na fila da União, mas da própria
autarquia, até porque as dotações orçamentárias são específicas.
Bens: Os bens das autarquias, empresas estatais (empresas públicas ou sociedades de
economia mista) prestadoras de serviços públicos são impenhoráveis, não podem ser objeto de
hipoteca ou anticrese. Além disse são imprescritíveis, ou seja, como no caso da usucapião que é uma
prescrição aquisitiva, sendo o decurso do tempo que faz nascer direitos.
São relativamente inalienáveis, podem ser alienados de forma condicionada, desde que
haja lei e assim por diante. É importante saber que existem essas vedações.
Universidades: As universidades são consideradas autarquias de regime especial (melhor
abordado adiante), tem em comum com as agências reguladoras, maior autonomia. A principal
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característica das universidades é o fato de o reitor não poder ser exonerado ad nutum, dependendo
do preenchimento de requisitos. Há cultura de que o reitor seja nomeado a partir de lista tríplice, mas
não há obrigatoriedade.
Agência Reguladoras
Está a se falar do regime jurídico de certas autarquias, que se destacam das autarquias em
geral. As agências reguladoras são autarquias especiais que gozam de um regime jurídico diferenciado
e, embora sejam autarquias guardam uma série de peculiaridade.
A ideia das agências reguladoras, nasceu dos EUA e lá havia uma ideia de dar
independência a certos órgãos de caráter decisório. No Brasil houve tentativa de fortalecimento dessas
autarquias especiais, permitindo que tomassem decisões e instituíssem atos normativos e regulassem
setores econômicos. Ex.: ANATAEL, ANEEL, ANVISA, que são agências reguladoras responsáveis
por regulamentar determinado setor econômico.
A ideia é instituir um órgão que, em primeiro lugar, é colegiado, permitindo que este órgão
tome decisões mais técnicas e não submetidas à política transitória daquele momento, estando
insulado de pressões, tomando as decisões mais acertadas.
Para isso a lei criou uma série de medidas de salvaguarda para fortalecer essas instituições
para blindá-las de eventual pressão política indevida.
Cada agência reguladora tem um regime jurídico próprio, sendo que em regra, adota-se o
regime jurídico da colegialidade, de forma a serem presididas por vários diretores, que têm mandatos
não coincidentes, para evitar que o governo da ocasião nomeie todos os diretores daquela entidade.
Os dirigentes ainda possuem mandato fixo e são escolhidos pelo Presidente da República
com aprovação do Senado Federal. Assim, o Presidente da República pode nomear, mas não pode
destituí-los, salvo em hipóteses excepcionais previstas em lei, como por exemplo a prática de crime.
O dirigente não pode ser exonerado ad nutum.
Além disso, uma vez que o dirigente saia da autarquia, por um período, que varia de
agência para agência, não poderá exercer função naquele setor, recebendo seus vencimentos de forma
integral durante este tempo.
Busca-se, assim, evitar conflito de interesses, advocacia administrativa, uso de
informações obtidas ou conhecimento obtido para atuar de plano naquele setor.
É muito comum associar o processo de surgimento das agências á chamada
deslegalização, que é um processo por meio do qual o parlamento delega competência para que certas
decisões sejam tomadas por um órgão técnico e não por meio de lei, é o caso da ANATEL, que toma
decisões importantes sobre a forma de prestação de serviços de telecomunicações.
Esse poder decisório é chamado de discricionariedade técnica, como se essas agências
reguladoras tivesse um poder normativo fundado no seu conhecimento de causa e sua capacidade
institucional.
Há entendimento de que a discricionariedade técnica é, na verdade, um juízo regrado e
como baseado em juízo técnico não pode ser discricionário, aberto e indefinido, que daria margem a
diferentes decisões.
Agências executivas
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São autarquias normais, não se confundem com as agências reguladoras. Podem
participar de um processo de qualificação para obter certos benefícios. Ex: Sudene e Inmetro,
autarquias simples, que por meio de um decreto presidencial recebem o título de agências executivas,
fazendo jus a uma maior autonomia orçamentária e ao mesmo tempo poderão, por exemplo, fazer
licitações com dispensa, em um patamar pecuniário maior.
Em primeiro lugar as agências executivas celebram contrato de gestão com o Ministério
ao qual estão vinculadas, devendo apresentar um plano estratégico de restruturação e uma vez
aprovado, havendo consentimento do Ministério, haverá um decreto presidencial, que a qualificará
como agência executiva.
Não é uma nova espécie de autarquia, ou novo gênero. Trata-se de qualificação que lhe
garante alguns benefícios. Ex.: O patamar de dispensa de licitação será dobrado.
Do ponto de vista cronológico, o processo de qualificação, previsto no artigo 51, da Lei
n. 9.649/98 e basicamente há primeiro uma decisão do Ministério Supervisor, que deve dizer que é
favorável à qualificação da autarquia como agência executiva.
Depois há a assinatura de um Protocolo de Intenções, após, assinatura de um Contrato de
Gestão e, por fim, a expedição de um Decreto pelo Presidente da República que efetivamente torna a
autarquia uma agência executiva.
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que
tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
§ 1o A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da República.
§ 2o O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para as Agências
Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade de recursos
orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos Contratos de
Gestão”.
Empresas estatais
Além de lembrar das três importantes diferenças já estudadas entre as sociedades de

economia mista e a empresa pública (capital, competência e tipo societário), deve se ter atenção à lei
13.303/16, que iremos estudar, e trata do estatuto das empresas estatais.
A lei é nova e bastante importante do ponto de vista licitatório, uma vez que traz uma
série de regras especiais, que será melhor estudada na parte de licitações, mas deve-se, desde já, ter
atenção para o fato de que modificou o estatuto jurídico das estatais, de forma a pormenorizar muito
todo o regramento dessas entidades.
Não se submetem à falência. A própria lei de falência as exclui.
Conselhos profissionais
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Espécie de autarquia muito peculiar. Os conselhos profissionais também chamados de
autarquia de controle ou autarquias corporativas são entidades que inicialmente eram públicas, e que
servem para fiscalizar uma determinada arte ou ofício, é o caso, por exemplo do Conselho Federal de
Medicina.
Diferentes corporações tem um conselho profissional responsável pelo exercício do poder
de polícia. Essa entidade tem a responsabilidade de fiscalizar o exercício dessas profissões.
Inicialmente entendidas como entidades privadas, foram objeto de ADI, por meio da qual
o STF entendeu que devem ser autarquias, porque o poder de polícia não poderia ser
transferido/delegado a um agente particular.
Existem várias questões não muito bem solucionadas no que diz respeito a essas entidades:
Natureza jurídica das anuidades: O valor cobrado a título de anuidade dos inscritos
nesses conselhos, segundo o STF, é de contribuição especial (de interesse das categorias profissionais),
portanto tributo, devendo estar previsto em lei, assim como sua base de cálculo e alíquota. Durante
muito tempo essas cobranças ocorriam com base em mera resolução, hoje não mais. Trata-se de
obrigação ex lege.
Submetem-se a fiscalização do TCU? Sim, há vários precedentes do STF nesse sentido,
portanto os profissionais podem e devem ser fiscalizados pelo TCU.
Devem fazer concurso público? Sim, pois são autarquias. Seus servidores estão
submetidos ao regime estatutário. Porém, há uma série de discussões, porque o STF não delineou
sobre o que fazer com relação ao regime dos servidores. Inicialmente vários eram contratados como
celetistas e há inúmeras ações judiciais com requerimento desses servidores para que lhes seja
reconhecido o regime estatutário. Essas questões, bem como no que tange à aposentadoria possuem
jurisprudência ainda não pacificada
A demissão do servidor exige PAD? Sim. O STF entende que os princípios extensíveis
à administração pública, também se aplicam às empresas públicas, que tem as limitações típicas de
uma entidade estatal, mas, em regra, não podem ter os benefícios, com exceção, por exemplo, dos
Correios. Por outro lado, o STF entende que em virtude da aplicação desses princípios as entidades
como os Correios, qualquer tipo de despedimento de empregado público deve observar alguma
motivação.
Como a empresa pública é uma entidade de direito privado esse indivíduo é um
empregado público, mas em virtude do princípio da motivação, que deve permear a limitação a
direitos em toda a administração pública, esse empregado público só pode ser despedido se houver
motivação para tanto.
No caso dos conselhos profissionais a rigidez é maior, o requisito que se exige não é uma
mera motivação, mas sim a instauração de um processo administrativo disciplinar com a pena de
demissão.
Podem ajuizar ADI, ADC ou ADPF? O STF entende que não podem, pois não são
sindicatos nem entidades de classe, mas sim autarquias que exercem poder de polícia.
Podem ajuizar ação civil pública? Sim, porque as autarquias têm legitimidade para
ajuizar ACP e os conselhos profissionais são uma autarquia. (Importante: cai em prova).
Submetem-se ao regime de precatórios? Em regra, as autarquias estão submetidas as
regime jurídico público, podendo pagar suas dívidas por meio de precatórios. Em virtude de uma
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decisão do STF, embora sejam autarquias, não pagam suas dívidas por meio de precatórios, mas por
execução comum, como se particular fosse, uma vez que o conselho profissional tem receita própria
e não tem orçamento. Assim, não estando submetido à lei orçamentária, não haveria sentido pagar
suas dívidas por meio de precatórios. A implementação dos precatórios causaria uma série de
dificuldades.
Estão isentos de custas processuais? Não. Quando um determinado conselho
profissional busca cobrar as anuidades, faz isso por meio de execução fiscal, pois é entidade que atua
em nome do estado e a anuidade é um tributo. A ação que permite a execução desse tributo é uma
execução fiscal, mas diferentemente dos outros entes os conselhos profissionais não gozam de isenção
de custas.
Boa parte dessas questões tem sido enfrentadas pela jurisprudência por falta de base
normativa específica.
E a OAB? De acordo com o STF, tem natureza jurídica sui generis em virtude do papel
que tem para defesa do estado democrático, não sendo considerada uma entidade pública, mas
autarquia sui generis, portanto todo regime jurídico que é aplicado aos conselhos profissionais não é
aplicado à OAB. Por exemplo, cobra seus devedores como particular e não por execução fiscal. Além
disso não goza das prerrogativas de que gozam os conselhos profissionais. Permanece como uma
entidade privada, sob o argumento de que à OAB deve ser concedida maior autonomia, independência
e distanciamento da entidade ao poder público. Também não se submete à fiscalização dos Tribunais
de Contas.
Consórcios públicos
São a junção de mais de um ente da federação, por meio de uma associação que pode ser
pública ou privada, e a ideia é justamente permitir que uma prestação de serviços ou gestão de
determinada atividade seja feita em conjunto. Ex.: Autoridade pública olímpica, que envolveu o
consórcio entre a União o Estado do Rio de Janeiro e o Município do Rio de Janeiro.
O próprio consórcio tem personalidade jurídica própria, por isso que é uma hipótese de
descentralização e sua personalidade jurídica não se confunde com a personalidade jurídica de cada
ente que o compõe.
Existem dois tipos de consórcio público, o de direito público e o de direito privado.
Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:

I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de
ratificação do protocolo de intenções;
II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.
§ 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração
indireta de todos os entes da Federação consorciados.
§ 2o No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público
observará as normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de
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contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis
do Trabalho – CLT.
Há um protocolo de intenções que é aprovado pelos diferentes parlamentos daqueles entes.

Se a União participa e quer que o Município participe do consórcio, a lei veda que o
Estado esteja ausente, ou seja, para que a União possa celebrar consórcio com um determinado
Município, o Estado onde se situa o Município deve compor o consórcio, necessariamente.
O § 1o é importante, porque nesse ponto o consórcio terá um regime jurídico assemelhado
a de uma autarquia, inclusive gozando dos benefícios que são extensíveis à autarquia, como prazo em
dobro, responsabilidade civil objetiva e todos os outros vistos.
Por outro lado, no caso do § 2o, é como ocorre nas empresas estatais ou na fundação
pública de natureza privada, em que não há propriamente a supremacia, mas várias limitações.
É importante frisas que existem certos benefícios estendidos aos consórcios. Por exemplo,
é sabido que existem faixas determinadas às modalidades licitatórias a depender do valor do montante
da licitação. (será visto mais adiante). Existe uma modalidade mais simples, chamada de convite, uma
menos simples, que é a tomada de preço e, por fim, a mais complexa chamada concorrência.
Essas modalidades variam e devem ser adotadas de acordo com o valor da contratação
em jogo. Visando a facilitar essa contratação, esses percentuais serão aplicados em dobro se houver
até três entes consorciados e se houver mais de três esses valores serão o triplo. Tais valores foram
atualizados por decreto recentemente, então hoje, o estágio é o seguinte:
Para obras e serviços de engenharia na modalidade convite até R$ 330 mil; tomada de
preços até R$ 3,3 milhões e concorrência acima de R$ 3,3 milhões.
Esses valores são dobrados, tratando-se de consórcio, ou seja, o valor de 3,3 milhões será
dobrado na hipótese de um consórcio de até três entes.
Se um consórcio tiver mais de três entes, o valor será triplicado.
Compras e serviços na modalidade convite até R$ 176 mil; tomada de preços até R$ 1,43
milhão e concorrência acima de R$ 1,43 milhão.
Dispensa: dobra o valor.
Dispensa: inciso XXVI do art. 24, contratação direta para contrato de programa com ente
da Federação ou com ente de sua Administração Indireta.
Art. 24. É dispensável a licitação

(...)
XXVI – na celebração de contrato de programa com ente da Federação ou com entidade de sua administração
indireta, para a prestação de serviços públicos de forma associada nos termos do autorizado em contrato de
consórcio público ou em convênio de cooperaçãoo.
Serviços sociais autônomos
Chamado sistema S, não são entidades estatais, não integram o estado, são entidades
paraestatais e, compõem o chamado terceiro setor (estado é o primeiro setor, mercado é o segundo
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setor). O terceiro setor está no limbo, em princípio privado, mas que se volta para a consecução de
atividades privadas e auxilia o estado na consecução do interesse público e na realização de atividades
que beneficiam a coletividade. Ex.: SESI e SENAI.
Essas entidades são custeadas por tributos, por contribuições especiais, mas são provadas.
Existe uma longa discussão quanto à submissão dessas entidades ao regime jurídico
administrativo, que hoje estão pacificadas. Submetem-se ao controle do Tribunal de Contas, mas não
devem licitar nem realizar concursos públicos. Porém, devem contratar com observação dos
princípios da administração, viabilizando contratação por meio de processo seletivo minimamente
impessoal e que respeite os ditames da moralidade, legalidade, publicidade e eficiência.
Existem outras entidades paraestatais que contribuem para a persecução de finalidades
públicas. Ajudam o estado a desincumbir-se das suas obrigações perante a coletividade.
Entidades paraestatais
As principais entidades nesse sentido são ao organizações sociais, as organizações da

sociedade civil de interesse público, e as recentes entidades de apoio. Além dessas, há, por fim, a
organização da sociedade civil.
OSs x OSCIPs
A diferença entre as OSs e as OSCIPs são bastante cobradas em concurso.

As OSs (Organizações Sociais), têm previsão na Lei n. 9.637/98, sendo privada, como
toda entidade do terceiro setor, mas que recebe uma qualificação como OSs por parte do poder público.
Ou é o Poder Executivo Federal que atribui essa qualificação, mas em geral, cada Ministério tem
atribuído essa classificação da sua área.
O ato é discricionário. Não há um direito subjetivo entidade privada que quer se tornar
OS em receber esse título, tudo dependerá de um juízo de oportunidade e conveniência por parte do
poder público.
Além disso, para que se torne efetivamente uma OS, essa entidade deve celebrar um
contrato de gestão com o Ministério respectivo. As áreas estão disciplinadas na lei, não sendo muitas.
Art. 1o O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito
privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao
desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde,
atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
Há, ainda, possibilidade de receber por cessão bens e servidores públicos. Ex.: O antigo
CESPE que hoje é SEBRASPE é uma OS, entidade privada que recebe bens e servidores cedidos da
Unb.
A OSCIP, que tem previsão na Lei n. 9.790/99, é uma entidade um pouco mais frequente
porque tem áreas de atuação mais amplas.
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Art. 3o A qualificação instituída por esta Lei, observado em qualquer caso, o princípio da
universalização dos serviços, no respectivo âmbito de atuação das Organizações, somente será
conferida às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham
pelo menos uma das seguintes finalidades:
I - promoção da assistência social;
II - promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
III - promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação das
organizações de que trata esta Lei;
IV - promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação das
organizações de que trata esta Lei;
V - promoção da segurança alimentar e nutricional;
VI - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento
sustentável;
VII - promoção do voluntariado;
VIII - promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
IX - experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas alternativos de
produção, comércio, emprego e crédito;
X - promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita
de interesse suplementar;
XI - promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros
valores universais;
XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de
informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas
neste artigo.
XIII - estudos e pesquisas para o desenvolvimento, a disponibilização e a implementação de
tecnologias voltadas à mobilidade de pessoas, por qualquer meio de transporte.
Parágrafo único. Para os fins deste artigo, a dedicação às atividades nele previstas configura-se
mediante a execução direta de projetos, programas, planos de ações correlatas, por meio da doação
de recursos físicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestação de serviços intermediários de
apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgãos do setor público que atuem em áreas afins.
A qualificação de uma entidade privada que quer ser OSCIP é dada pelo Ministério da
Justiça.
Além disso, o ato é vinculado, não estando submetido a um juízo de conveniência e
oportunidade por parte da administração, o que facilita muito a obtenção do título.
A OSCIP é formalizada por meio de um termo de parceria com o Poder Executivo Federal.
Não pode a OSCIP receber bens e servidores por meio de cessão, grande desvantagem
em relação à OS.
Na prática as OSCIPs têm servido para muitas finalidades. É comum que sirvam para
administrar hospitais, a OSCIP pode contratar empregados sem a realização de concurso público, por
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exemplo e isso lhe confere maior flexibilidade à gestão.
Entidades de apoio
Muito cobradas em concurso.

As entidades de apoio não têm previsão legal a não ser quando sejam entidades de apoio
de universidades públicas, nesse caso a lei é a n. 8958/94. Basicamente, as entidades de apoio são
associações e fundações privadas fundadas por servidores públicos que desejam de alguma forma
fundar ou facilitar na consecução da finalidade pública da instituição a qual pertencem. A FINATEC,
por exemplo foi uma entidade de apoio que durante muito empo auxiliou em pesquisas a UnB.
As universidades em geral têm entidades de apoio, que são associações, entidade privadas,
portanto não estão submetidas as amarras típicas da indisponibilidade do interesse público, não
recebem propriamente verbas públicas, são mantidas por recursos próprios captados da iniciativa
privada e ajudam a investir nas Universidades. Há, inclusive uma previsão, no artigo 24, da Lei
8.666/93, que permite a contratação direta independente de licitação dessas entidades de apoio.
Organizações da sociedade civil
Por fim, como entidade do terceiro setor, tem-se as organizações de sociedade civil,
criadas pela Lei 13.019/14.
São entidades sem forma jurídica muito clara. Basicamente o que a lei prevê é que podem
a partir de uma chamada pública feita pelo governo, ou apresentar projetos ou colocar-se á disposição
para efetivar um projeto já apresentado pelo poder público.
Há uma série de requisitos, por exemplo a publicação de edital no site do órgão
interessado, como uma espécie de chamada para que sejam celebradas essas parcerias.
Os instrumentos utilizados são dois:
Termo de colaboração, nesse caso quando for a administração pública que fizer a oferta,
essas associações e fundações, em virtude de terem uma formalidade que é voltada para o interesse
público, irão ajudar o estado a realizar essa atividade.
Termo de fomento, essas próprias entidades podem fazer proposta ao poder público, por
meio do qual essas associações podem pedir para receberem a aplicação da lei, e nesse caso teremos
a chamada organização da sociedade civil, que não é propriamente uma figura, são todas associações
ou fundações privadas, mas que recebem algum tipo de qualificação especial. Como buscam alcanças
finalidades públicas, buscam estar mais próximas do poder público de alguma forma.
Deve haver uma comissão para avaliar de forma objetiva as diferentes fundações ou
associações que querem cumprir aquela proposta. Deve ser composta por no mínimo 2/3 de servidores
efetivos e o julgamento deve ser objetivo e vincular-se ao edital. A ideia é evitar discriminação e
favorecimento, concretizando a impessoalidade.
A entidade deve ser sem fins lucrativos, possuir três anos de existência, experiência no
objeto e capacidade técnica e operacional.
Subsidiárias
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Por fim, necessário chamar atenção quanto à classificação dos órgãos públicos. Tema que
cai muito.
Ressalta-se a cobrança do seguinte julgado, que é muito cobrado em concurso.
Criação de Subsidiárias:Autorização Legislativa

Pela falta de plausibilidade jurídica da argüição de inconstitucionalidade por
ofensa aos incisos XIX e XX do art. 37, da CF, o Tribunal indeferiu medida
cautelar requerida em ação direta pelo PT, PDT, PC do B e PSB contra os
artigos 64 e 65 da Lei 9.478/97, que dispõe sobre a política energética
nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho
Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e dá outras
providências (Art. 64: "Para o estrito cumprimento de atividades de seu
objeto social que integrem a indústria do petróleo, fica a PETROBRÁS
autorizada a constituir subsidiárias, as quais poderão associar-se,
majoritária ou minoritariamente, a outras empresas". Art. 65: "A
PETROBRÁS deverá constituir uma subsidiária com atribuições específicas
de operar e construir seus dutos, terminais marítimos e embarcações para
transporte de petróleo, seus derivados e gás natural, ficando facultado a essa
subsidiária associar-se, majoritária ou minoritariamente, a outras
empresas."). Afirmando o caráter genérico da autorização legislativa para a
criação de subsidiárias de empresa pública, sociedade de economia mista,
autarquia ou fundação pública a que se refere o inciso XX, do art. 37, da CF,
o Tribunal entendeu que a Lei atacada atende a esse permissivo constitucional
por nela haver a previsão para essa finalidade (art. 64), afastando-se, portanto,
a alegação de que seria necessária a autorização específica do Congresso
Nacional para se instituir cada uma das subsidiárias de uma mesma
entidade. ADInMC 1.649-UF, rel. Maurício Corrêa, 29.10.97.
A Constituição exige que a criação de subsidiárias, que são uma modalidade de sociedade
prevista na lei das S.A., se dê por lei específica. Mas o STF ao enfrentar o problema relativo à criação
das subsidiárias entendeu que uma única lei e um único dispositivo, ainda que um tanto genérico,
sejam fundamento jurídico para criação de diversas subsidiárias da Petrobrás.
Então, embora a Constituição exija lei específica, essa lei específica não é tão específica
assim, não necessitando uma lei para cada subsidiária.
Classificação dos órgãos quanto à posição que ocupam na estrutura do Estado
Essa classificação exige uma certa memorização e é muito cobrada em prova,

principalmente SEBRASPE.
Órgãos independentes: São aqueles que não sofrem qualquer relação de subordinação;
são independentes. Ex.: Presidência da república, mesa do Congresso Nacional, STF enquanto cúpula
do Poder Judiciário.
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Basicamente são independentes os órgãos que estão no ápice de cada um dos Poderes.
Salvo esses, nenhum outro é independente.
Órgãos autônomos: São órgãos que estão subordinados aos que são independentes, mas
gozam de grande autonomia. São os Ministério e Secretarias, bem como a AGU, Ministério Público,
Defensoria Pública e as Procuradorias dos Estados e Municípios.
Órgãos superiores: Estão hierarquicamente abaixo dos autônomos e dos independentes,
mas ainda tem podes de decisão. Ex.: Gabinetes, Coordenadorias, Departamentos, Divisões, etc.
Órgãos subalternos: são meros órgãos de execução, sem poder de decisão. São os que
se destinam à execução dos trabalhos de rotina, cumprem ordens superiores. Ex.: portarias, seções de
expediente, etc.
Atos Administrativos
Lei das Empresas Estatais (Lei 13.303/16)
Esta nova lei mudou bastante a ordem jurídica, alterando o arcabouço jurídico aplicável
às empresas estatais. Este tema será devidamente tratado e estudado quando adentrarmos no tema de
licitações, por ora, serão feitas algumas considerações.
A ideia da lei das estatais foi justamente evitar o aparelhamento e a ocorrência de
corrupção nas empresas estatais, aumentando a transparência e permitindo que elas sejam
administradas de forma impessoal, com base numa racionalidade própria do mercado, sem que elas
sejam utilizadas para fins políticos.
Nesse aspecto, a lei das estatais cria regras para nomeação de dirigentes, como, por
exemplo, definindo os critérios que pessoas sem experiência na área ou que não possuam certos
requisitos técnicos, não podem preencher certos cargos do conselho de administração das empresas
estatais.
Portanto, a Lei 13.303/16, em seus artigos iniciais, estabelece que é uma lei nacional
válida a todos os entes federativos, aplicando-se a todos os estados, Distrito Federal, Municípios e à
União, como também à todas as espécies de empresas estatais, como sociedades de economia mista
e empresas públicas, sejam elas exploradoras de atividades econômicas ou prestadoras de serviços
públicos. A lei abrange os Correios, a INFRAERO, assim como a Caixa Econômica Federal e o Banco
do Brasil, por exemplo.
Art. 3o Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela
União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.
Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em propriedade da União, do
Estado, do Distrito Federal ou do Município, será admitida, no capital da empresa pública, a
participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da
administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
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Art. 4o Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito
a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a
entidade da administração indireta.
§ 1o A pessoa jurídica que controla a sociedade de economia mista tem os deveres e as
responsabilidades do acionista controlador, estabelecidos na Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de
1976, e deverá exercer o poder de controle no interesse da companhia, respeitado o interesse público
que justificou sua criação.
§ 2o Além das normas previstas nesta Lei, a sociedade de economia mista com registro na Comissão
de Valores Mobiliários sujeita-se às disposições da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976.
Além disso, a lei das estatais estabelece algumas regras especiais no que se refere às
licitações, facilitando a realização destas. Sabe-se que existe o RDC (Regime Diferenciado de
Contratações), que permite, por exemplo, contratações mais ágeis e simplificadas, processos menos
morosos, etc.
O estatuto jurídico das empresas estatais reproduz, em parte, o instututo do RDC,
instituindo os mecanismos que deram certo no RDC, de modo a facilitar a licitação.
Por exemplo, a dispensa de licitação, que na lei 8.666/90 corresponde a 10% ou 20% do
valor da carta convite, quando se tratar de uma empresa estatal, o valor é de R$ 100.000,00 quando
se tratar de obras e serviços e R$ 50.000,00 quando se tratar de compras e serviços.
Ou seja, nessas hipóteses, em se tratando de uma obra de até R$ 100.000,00 ou de bens e
serviços de até R$ 50.000,00, será dispensável a licitação, não sendo necessário à sua realização,
podendo haver contratação direta.
Ademais, a lei permite que os conselhos de administração dessas empresas estatais
deliberem por aumetar esse patamar de acordo com a realidade de cada empresa estatal.
Tal mudança legislativa é de grande importância e relevância, tendo concedido,
justamente por conta das mudanças que promove no ordenamento jurídico, o prazo de 24 meses para
que fossem implementadas.
Atos Administrativos
Importante que se faça a diferenciação entre atos da administração e atos administrativos.

Os atos da administração são todos aqueles atos jurídicos praticados pela administração, estando ou
não sujeitos ao regime jurídico público, ou seja, toda vez que a administração atua, pode valer-se de
suas prerrogativas, da supremacia do interesse público ou, eventualmente, pode praticar atos que são
assemelhados àqueles que são praticados pelo particular.
Os atos da administração são todos, e dentro desses atos da administração, há aqueles que
são atos administrativos, que são submetidos a um regime jurídico específico e diferenciado,
permeado por essas prerrogativas da administração pública, à luz da supremacia do interesse público,
e há atos que a administração pratica como particular.
Por exemplo, a locação é um ato praticado sob as regras de direito privado. Quando a
administração loca um imóvel ela está dispensada de fazer licitação (pode fazer, se quiser) e, quando
celebra esse contrato de locação, a administração se coloca num nível horizontal com o particular,
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como se houvesse ali um contrato em que as partes são iguais, sem que a administração disponha de
garantias e prerrogativas típicas de quem exerce o poder em nome da coletividade.
Quando houver esse conjunto de prerrogativas e a administração atuar de forma a,
efetivamente, exercer um poder coletivo em nome dessa coletividade, estaremos diante de um ato
administrativo e não de um ato da administração.
Nos atos de administração o que se tem é a própria administração praticando um ato
unilateral, tomando decisão que, com certa frequência, gera obrigações para os indivíduos, como, por
exemplo, a emissão de uma licença ou uma autorização para funcionamento de um táxi. Nos atos de
administração a administração possui o poder de fazer surgir, unilateralmente, uma obrigação para os
cidadãos e administrados.
Esta, basicamente, é a diferença entre atos da administração, que é um gênero, do qual se
deriva algumas espécies.
As principais espécies são os atos privados da administração e os atos administrativos.
A administração pode atuar como um particular, não estando imbuída dessas prerrogativas
e também pode atuar enquanto administração pública, praticando, neste caso, um ato administrativo,
e, se caracterizando como este, estará sujeito a todo o regime jurídico administrativo, trazendo
consigo prerrogativas, poderes e atributos próprios.
Ainda, da mesma forma como entende Pontes de Miranda “que atos administrativos são
aqueles que possuem um conteúdo humano e o fato administrativo em sentido estrito é aquele que
não tem esse conteúdo propriamente humano, não tem propriamente vontade”, entende Celso Antonio
Bandeira de Mello. Sendo este o entendimento majoritário da doutrina, a ideia de que o fato da
administração não envolve propriamente uma vontade, sendo uma mera exteriorização, uma execução,
concretização, de uma decisão anterior.
Os exemplos dados pela doutrina são: construção de uma estrada, pavimentação,
construção ou demolição de um colégio, ou até mesmo um fato da natureza que repercuta sobre a
administração, como a destruição de um prédio por uma enchente, por exemplo.
O fato administrativo não é um ato jurídico, ele apena acontece e, eventualmente, ou são
fatos da natureza (que repercutem sobre a administração pública) ou são meras
execuções/concretizações/materializações de um ato administrativo anterior.
Há também a classificação de atos políticos ou de governo, que possuem uma natureza
específica por serem justamente atos permeáveis por essa atuação política do Estado. Um exemplo
seria o caso de uma sanção de lei, não caracterizando, para Celso Antônio Bandeira de Mello, um ato
administrativo, mas sim um ato político, um exercício de vontade, de representação do Presidente da
República.
Há também os atos jurídicos regidos pelo direito privado, que não são atos administrativos.
Os atos jurídicos regidos pelo direito privado praticado pela administração são atos da administração,
mas não são atos administrativos justamente por não estarem sujeitos ao regime público.
Fases de constituição de um ato administrativo
São três: perfeição, validade e eficácia. Se parecem muito com a Escada Ponteana, famosa
teoria de Pontes de Miranda que, de acordo com a qual todos os fatos jurídicos podem ser divididos
em diferentes planos de análise (na Escada Ponteana: existência, validade e eficácia).
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a) Perfeição
O que se chama em direito administrativo de “perfeição”, é a existência, o
aperfeiçoamento, a materialização do ato, independentemente de ser ele válido ou não.
Portanto, quando se diz que um ato é perfeito no âmbito do direito administrativo, quer-
se dizer apenas que ele está completo, não faltando nenhum outro requisito para que ele esteja
aboslutamente pronto e acabado.
Eventualmente pode ser inválido; pode ser um ato perfeito, mas inválido, ou ineficaz. A
validade e a eficácia são outra fase, sendo elas autônomas.
Essa nomenclatura “perfeição” veio da doutrina francesa, que adota essa classificação.
O ato jurídico perfeito, portanto, é o ato jurídico que está terminado, que pode ser inválido
ou ineficaz, pois se tratam de classificações independentes.
b) Validade
Deve ser aferida de acordo com a lei. O ato, embora esteja completo (perfeito), pode
desrespeitar uma norma imperativa, contrariar a lei, violar uma norma jurídica, não ter base legal,
violar a finalidade pública, ter um motivo falso, pode ser obejto de desvio ou excesso de poder, etc.
Em todas essas hipóteses o ato será inválido.
c) Eficácia
Diz respeito à materialização do ato na ordem jurídica, na realidade fática. O ato será
eficaz quando, de fato, produzir efeitos.
Atributos do ato administrativo
São aquelas características que são próprias dos atos administrativos enquanto
supremacia do interesse público.
Os atributos são: presunção de legitimidade, presunção de veracidade, coercitibilidade ou
exigibilidade, a auto executoriedade e, para alguns, a tipicidade.
O ato administrativo pode ou não ter esses atributos, não sendo todos os atos que possuem
esses atributos.
a) Presunção de legitimidade
A presunção de legitimidade implica uma presunção, ou seja, em regra entende-se que o
ato administrativo está conforme o direito: está conforme a Constituição e as leis.
Ou seja, toda vez que a administração pratica um ato, ele é presumido como conforme ao
direito, presumindo-se que este ato detém legitimidade, cabendo, eventualmente, ao administrado, se
desejar, afastar essa presunção, provando que o ato da administração é ilegítimo.
Exemplo: lavrada uma multa, cabe ao particular provar que aquela multa não foi lavrada
naquele dia, ou o policial não possuía visibilidade, ou não possuía aparelhos adequados, etc.
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A ideia é que, a administração, enquanto administração, pratica um ato regido pelo regime
jurídico público, esse ato tenha a presunção de estar conforme, cabendo eventualmente, a quem quiser
afastá-lo, provar a sua ilegitimidade.
Essa presunção é juris tantum, ou seja, admite prova em contrário
b) Presunção de veracidade
Os agentes públicos possuem fé pública, por isso, toda vez que um ato administrativo é
praticado, presume-se que ele é verdadeiro, cabendo ao particular provar que essa presunção é falsa
no caso concreto.
Essa presunção é juris tantum, ou seja, admite prova em contrário.
c) Imperatividade
Tem origem no direito francês. É o atributo administrativo que permite que a
administração, com base nesse ato, crie, de maneira unilateral, obrigações para o administrado.
Ou seja, quando uma pessoa é notificada para pagar uma multa, por exemplo, surge uma
obrigação no mundo jurídico que foi constituída por só uma das partes.
Enquanto no direito privado, tradicionalmente, a obrigação, ou decorre de lei ou decorre
da vontade das partes e as duas partes precisam contribuir, anuir e aceitar, para que a obrigação
contratual surja, no caso no direito administrativo, o estado tem o poder de, unilateralmente,
independentemente da concordância do particular, criar-lhe uma obrigação. Ou seja, o cidadão é
obrigado a respeitar e cumprir essa obrigação mesmo que dela discorde, independentemente da sua
vontade.
Se discordar, em virtude do princípio da inafastibilidade da jurisdição, impugnar pela via
judicial. Mas, enquanto não houver o afastamento da presunção de legitimidade, de veracidade e da
imperatividade, aquela obrigação vale e, portanto, essa obrigação efetivamente obriga e vincula o
particular, ainda que este discorde.
d) Coercitibilidade ou coercibilidade ou exigibilidade

Significa que, por meios indiretos, a administração pode tentar forçar o cumprimento
daquele ato.
Por exemplo, quando a administração notifica o particular a retirar materiais de
construção da porta da sua casa, ela poderá ir lá e, à força retirar os materiais ou notificar e aplicar
uma multa, que é um meio indireto que visa a coibir aquela prática obrigando o particular a cumprir
o que a administração determinou.
Quando a administração vai por meios próprios e pratica o ato, estaremos diante do
atributo da autoexecutoriedade. Outro exemplo de autoexecutoriedade é o caso de demolição feita
sem recorrer ao judiciário, ou seja, a administração decide que vai demolir um determinado imóvel e,
por força própria pratica a demolição.
Por outro lado, se a administração pratica o ato, tentando por meios indiretos, sobretudo
multa, forçar o administrado a cumprir a obrigação por ela imposta, estamos diante da exigibilidade.
A autoexecutoriedade é uma exceção, já que nem todos os atos possuem tal atributo. Para
que um ato possa ter autoexecutoriedade é necessária a previsão legal ou que se trate de um caso de
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urgência. Se não se tratar de urgência e se não houver previsão em lei, o ato não detém o atributo
autoexecutoriedade.
A exigibilidade é distinta, porque nesse caso a administração tenta induzir o particular a
cumprir o ato que entende correto, por exemplo pela aplicação de multas. Nesse caso não é exigida a
situação de urgência ou previsão expressa em lei, podendo ser tomado como algo implícito à luz do
ordenamento jurídico e da própria capacidade que a administração tem de exercer poder de polícia e
assim por diante.
Aplicar multas é tipicamente uma atribuição da administração pública bem como zelar
pela garantia e o respeito à certas práticas e normas juridicas
e) Tipicidade
Segundo esse atributo, o ato administrativo deve sempre corresponder a uma forma
previamente prevista em lei.
A tipicidade decorre como um corolário do princípio da legalidade, ou seja, se a
administração só pode fazer o que está previsto em lei, os atos administrativos devem ter uma forma
já prevista em lei.
Elementos dos atos administrativos

Os elementos do ato administrativo estão previstos no art. 2º da Lei de Ação Popular, Lei
4.717/65 e são eles: competência, finalidade, motivo, objeto e a forma. (Muito cobrados em prova)
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos
casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente
que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades
indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento
ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta
o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele
previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
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a) Competência
É a possibilidade de aquele agente, com base na lei, praticar ou não o ato. Ou seja, se há
uma autorização para que aquele agente pratique aquele ato administrativo, ele será o agente
competente para a efetiva prática do ato.
b) Finalidade
Pode ser uma finalidade específica do ato, como por exemplo a remoção, que tem por
finalidade organizar a carreira por critério de merecimento ou antiguidade; também por interesse da
própria administração ou a pedido do interessado. Essa é a finalidade específica do ato.
Todos os atos têm uma finalidade última, derradeira, que é atingir a finalidade pública,
contribuir para o bem público e o zelo do interesse coletivo como um todo.
Portanto, a finalidade pode ser genérica, que é normal a todos os atos administrativos ou
uma finalidade específica, que é própria daquele ato.
A finalidade também é um elemento do ato administrativo.
c) Objeto
O ato administrativo pode, ainda, tem um objeto, que consiste justamente naquilo que se
deseja fazer, é aquilo que irá ser feito, materializado.
É o conteúdo, a própria essência. Por exemplo, se a remoção é o ato administrativo, o
objeto do ato administrativo remoção é mudar uma pessoa de um lugar para o outro, ou de um órgão
para o outro.
d) Motivo
É a causa que dá origem àquele objeto. Ou seja, se houve uma remoção, é porque houve
algum tipo de motivo, como por exemplo um pedido ou uma mera vontade do servidor.
CUIDADO: Não deve se confundir com motivação. Todo ato tem uma causa, mas quando
se expressa o motivo, nesse caso há a motivação. Ou seja, a motivação é o motivo que foi expressado.
Vários atos dispensam q motivação, sendo o exemplo clássico a exoneração de alguém
que ocupa cargo em comissão. Essa pessoa pode ser exonerada independente de motivação. Há o
motivo, mas não é necessário que haja motivação. No entanto, se o fizer e o motivo for falso, aplica-
se a teoria dos motivos determinantes (de origem francesa), ou seja, ainda que um ato dispense
motivação, se esta for dada, vincula a administração, e, sendo falsa, o ato será inválido.
Da mesma forma, se alguma pessoa viola algum tipo de dever funcional, praticando
alguma infração administrativa, o que se deve fazer é puni-la, instaurando-se processo administrativo
disciplinar para que aquela pessoa efetivamente seja punida.
Não se pode, por exemplo, aproveitar que há uma remoção em curso e enviar essa pessoa
para outro lugar por causa desse motivo e, se ocorrer, será desvio de finalidade.
(Ponto muito cobrado em prova)
Formação dos atos administrativos
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Quanto à formação dos atos administrativos, estes podem ser: simples, compostos ou
complexos.
a) Simples
É aquele que se aperfeiçoa com apenas uma manifestação de vontade.
Por exemplo, é o orgão que ele próprio concede ou não uma licença. Ou seja, se é só esse
órgão que concede a licença, o ato é simples, porque a manifestação é de apenas um órgão, ainda que
haja, eventualmente, um procedimento administrativo, é um órgão só que decide se concede ou não
aquela licença.
b) Compostos
São os atos que são praticados por um órgão e depois devem passar por um tipo de
homologação. A primeira manifestação é uma manifestação importante, decisiva, mas a segunda,
embora necessária, é uma espécie de juízo de homlogação, não consistindo em uma decisão de mérito
tão importante quanto a primeira, mas sim, em uma forma de se verificar se estão presentes aqueles
requisitos formais ou não.
Um exemplo comum é o concurso público, em que a banca examinadora estabelece quais
os candidatos que foram aprovados no concurso e há um órgão, distinto do primeiro, que homologa
ou não o concurso. A homologação não é um ato que verificará novamente se os candidatos mereciam
ou não ser aprovados, não fazendo qualquer juízo de valor no que diz respeito ao mérito, sendo um
juízo de valor reduzido, relacionados a requistos formais e eventuais irregularidades formais, sendo
uma mera homologação.
Caso não haja qualquer irregularidade formal, a homologação é medida que se impõe,
sendo uma obrigação, sem que o segundo órgão possa rever a decisão do primeiro órgão.
c) Complexos
São aqueles em que existem dois juízos independentes, ambos de mérito, de igual
importância e com a mesma profundidade cognitiva. São atos em que os dois órgãos se manifestam
de forma independente, sem que a segunda seja uma mera chancela, aferição de regularidade ou não.
Haverá duas manifestações de vontade e quando a primeira é praticada, o ato ainda não
tem os seus efeitos principais, porque só estará aperfeiçoado quando houver a segunda manifestação
de vontade. As duas manifestações são essenciais para que o ato seja perfeito, para que esteja
completo.
O único efeito dessa manifestação de vontade é um efeito preliminar, antecipatório,
prodrômico, que é fazer com que o segundo órgão se manifeste. Essa é a ideia de efeitos prodrômicos,
que são justamente os efeitos preliminares de um ato administrativo. Quando o primeiro órgão, em
um ato administrativo complexo emite o seu juízo, não haverá ainda os efeitos próprios do ato, mas
já existem efeitos antecipatórios que são a possibilidade, agora, do segundo órgão se manifestar. Os
efeitos produzidos pelo primeiro ato são efeitos prodrômicos.
Existe uma certa divergência em relação à classificação de certos atos, como, por exemplo
a nomeação do Procurador Geral da República, em que a divergência consiste em saber se é complexo
ou composto. Ou seja, o Presidente nomeia, mas a sabatina e a aprovação do Senado é uma mera
homologação, uma chancela do ato administrativo ou o Senado atua como órgão que deve realmente
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aferir e fazer um juízo de conteúdo profundo sobre a nomeação.
Maria Sylvia Zanella di Pietro entende que a nomeação seria um ato composto, em que o
Senado apenas homologa a decisão do Presidente da República. José Santos Carvalho Filho, por
exemplo, entende que o ato é complexo.
Embora haja divergência doutrinária, há uma leve tendência da doutrina em entender que
se trata de um ato administrativo complexo e não composto, já que o Senado teria toda uma
possibilidade de aferir o ato em profundidade, investigando todo o passado daquele nomeado, fazendo
um juízo politico, jurídico e econômico sobre aquela nomeação.
Outro exemplos de ato composto são: intervenção federal (para alguns), pois ela deve ser
homologada e posteriormente ser aprovada pelo Congresso Nacional e, da mesma forma, o estado de
sítio, que passa por prévia aprovação.
Todo tipo de homologação, quando exigida, compõe um ato administrativo composto.
Outras Classificações
Os atos administrativos possuem outras classificações:

O ato pode ser geral, quando é voltado a indivíduos incertos e indeterminados, havendo
pluralidade indefinida.
O ato pode ser individual, quando o ato administrativo interfere na órbita jurídica de
alguém especificamente, como é o caso de uma licença.
Por outro lado, um regulamento é um ato normal, que é efetivamente aprovado, diferente
do decreto, que é a forma do regulamento. Exemplo: o Regulamento da Previdência é um decreto, ou
seja, é um regulamento, uma forma de se esmiuçar o que está na lei, sendo materializado por meio de
um decreto.
O ato pode ser constitutivo quando cria, modifica ou extingue relações dali em diante, ou
declaratório, quando reconhece uma relação jurídica, situação jurídica pré-existente, não havendo
nada de diferente aqui, no que se refere à teoria geral do direito.
O ato pode ser enunciativo, que é o caso de certidões, a administração não emite
propriamente um juízo, uma manifestação de vontade, mas apenas atesta ou certifica uma situação de
fato.
Quanto ao conteúdo do ato administrativo
O ato pode ser: autorização (ato discricionário, unilateral e precário, não gerando um
direito propriamente adquirido), permissão (ato discricionário e precário) e a licença (ato vinculado
e definitivo). São espécies quanto ao conteúdo de atos.
A licença é um ato definitivo e vinculada, ou seja, se o particular preencher os requisitos
definidos em lei, faz jus à licença.
A autorização, por outro lado, é um ato precário, e que depende de um juízo de
oportunidade e conveniência, podendo ser revogado a qualquer tempo. Existe, entretanto, uma
exceção, que está na súmula 23 do STF, que trata sobre a licença para construir. Entende-se que a
licença para construir é uma exceção porque comporta revogação, apesar de que se o ato é vinculado
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não comportar revogação por não possuir mérito administrativo.
No entanto, pelo teor da súmula, extrai-se que não há um direito absoluto para construir,
de forma que a eventual desapropriação pode gerar revogação da licença para construir.
Súmula 23 - Verificados os pressupostos legais para o licenciamento da obra, não o impede a

declaração de utilidade pública para desapropriação do imóvel, mas o valor da obra não se incluirá
na indenização, quando a desapropriação for efetivada.
Deve-se atentar à diferença entre ato vinculado e ato discricionário.

Quando o ato é vinculado o administrado tem direito à pratica deste, desde que preencha
os requisitos previstos em lei, ou seja, a administração não tem a faculdade de praticar ou não o ato.
Preenchidos os requisitos pelo cidadão é uma obrigação da administração pública praticar aquele ato.
Daí, se o ato é vinculado, todos os seus elementos são vinculados. E, se o particular
preencher os requisitos, ele faz jus à prática do ato não podendo a administração recusar.
No ato discricionário, por outro lado, os elementos finalidade, forma e competência são
vinculados, mas o motivo e o objeto são discricionários.
Mesmo que o ato seja discrionário, ele está sujeito a um controle de legalidade. No que
se refere à finalidade, forma e competência, serão SEMPRE elementos vinculados, mesmo na
hipótese de um ato administrativo discrionário. Os elementos que caracterizam a discrionariedade do
ato discricionário são o motivo e o objeto. Esses dois elementos compõe o chamado mérito
administrativo, ou seja, eles serão definidos a partir de um juízo de conveniência e oportunidade do
administrador que detém legitimidade democrática e competência institucional (ou seja,
conhecimento específico para praticar aquele ato).
O mérito administrativo só existe no ato discricionário não abrange todos os elementos,
somente dois. No que se refere aos elementos vinculados, pode sofrer controle de legalidade.
Vinculado Discricionário
Objeto vinculado Objeto discricionário
Motivo vinculado Motivo discricionário
Forma vinculada Forma vinculada
Competência vinculada Competência vinculada
Finalidade vinculada Finalidade vinculada
O que se discute é se no mérito administrativo é possível que haja controle de legalidade,

se o judiciário pode se imiscuir no mérito administrativo. Esse tema pode ser respondido de duas
formas: na prova obejtiva, a resposta é NÃO, o mérito administrativo é insindicável, não podendo o
judiciário ingressar no mérito administrativo.
Entretando, numa prova discursiva, momento em que é importante demonstrar
conhecimento, há vários autores que já defendem que a possibilidade de controle em algumas
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hipóteses de teratologia, absurdos jurídicos, mesmo no mérito administrativo, tendo em vista que,
para muitos autores, não haveria propriamente um mérito administrativo totalmente blindado no
controle de legalidade.
Mas a resposta padrão para a primeira fase é justamente que motivo e objeto na hipótese
de ato administrativo discricionário, são elementos que compõe o mérito administrativo e não estão
sujeitos à controle, não podendo o judiciário se imiscuir no mérito nesses casos específcos.
Extinção dos atos administrativos
Na hipótese de um agente público incompetente praticar um ato administrativo e o

praticar de forma equivocada, sem ser a forma prevista na lei. Forma e competência foram violadas.
É possível, de alguma forma, aproveitar esse ato administrativo? Sim. Existem vícios que podem ser
convalidados, ou seja, é aproveitado o ato administrativo que era anulável.
No caso da competência e da forma, se o vício for de forma, ou se a autoridade que
praticou não foi a competente, o ato é anulável. No entato, é possível convalidar o ato administrativo.
A anulação do ato produz efeitos ex-tunc, retroagem. A administração possui o dever de
anular os seus atos quando forem contrários à constituição ou à lei. Este poder compõe a autotutela
adminstrativa.
Quando a administração anula, todos os atos devem ser desfeitos, uma vez que desses
atos nulos não decorrem direitos.
Tratando-se, entretanto, de um vício de forma ou de competência, o ato pode ser
convalidado e a convalidação opera em efeitos ex-tunc. A convalidação salva todos os atos já
praticados, a ideia é preservar o que já foi praticado.
No caso de incompetência para a prática do ato basta chamar aquele indivíduo que era o
responsável, que deveria ter praticado o ato, que é realmente competente para chancelar, convalidar,
tudo o que havia sido feito.
No caso da forma, troca-se para a forma correta.
A convalidação precisa ser ex-tunc e produzir efeitos retroativos porque, do contrário,
seria mais fácil praticar um ato novo. A vantagem da convalidação é justamente permitir que um ato
já praticado e que era anulável, seja aproveitado, seja salvo.
Os atos administrativos podem ser revogados quando forem atos discricionários, ou seja,
o mérito administrativo está sujeito a um juízo de conveniência e oportunidade, é o objeto e o motivo
do ato administrativo discricionário.
Se a administração pratica um determinado ato discrionário com base nesse juízo de
conveniência, ela pode, a qualquer momento, decidir que revogará o ato, também com base no seu
juízo de oportunidade e conveniência. Nessa hipótese, revogado o ato, os efeitos serão ex-nunc, ou
seja, a revogação só terá efeitos dali em diante.
No entanto, se no lugar de revogação ocorrer anulação, os efeitos serão retroativos, uma
vez que dos atos nulos não surgem direitos.
Como visto, lei do processo administrativo federal estabelece um prazo de 5 anos que,
embora seja uma lei federal, se estende por analogia integrativa a toda a esfera estadual que não tenha
prazo específico, o prazo decadencial para que a administração anule seus próprios atos é de 5 anos,
salvo má-fé, podendo a lei prever prazo específico, como vimos na lei previdenciária, de acordo com
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a lei 8.213/91, a qual prevê que o prazo para que a administração anule os seus próprios atos é de 10
anos.
O judiciário não pode revogar um ato do poder público, do poder executivo. Tanto a
própria administração, no exercício da autotutela, quanto o judiciário, podem anular um ato, por violar
a lei ou a constituição. Só o próprio detentor do juízo de conveniência e oportunidade, aquele que
exerce e decide com base no mérito administrativo é que pode revogar o ato administrativo.
O poder judiciário, exercendo a sua função atípica de, por exemplo, fazer concurso
público, contratar servidores e etc., praticando atos típicos de administração e sendo um ato
discricionário, poderá, mesmo que exercerá o juízo de oportunidade e conveniência, revogar seus
próprios atos nesse caso.
A competência, de acordo com a lei 9.784/99 (lei do processo administrativo federal), é

irrenunciável, mas poderá e deverá, em regra, ser exercida pelo órgão a quem foi atribuída essa
competência. É possível que haja delegação ou avocação.
Na delegação um órgão transmite ao outro uma determinada atribuição que seja sua. Não
é necessário que haja hierarquia entre esses dois órgãos.
Na avocação uma autoridade superior chama para si uma atribuição que seria de uma
autoridade que lhe é hierarquicamente inferior.
A delegação não exige maiores requisitos a não ser a própria conveniência administrativa
e pode ser feita sempre que não houver lei vedando a sua realização. A lei veda em três casos a
delegação: para praticar atos normativos, para decidir sobre recurso e para delegar competências
exclusivas do órgão delegante. (NO RE EX – recurso mnemônico para gravar).
A avocação, por outro lado, possui requisitos mais duros: exige caráter excepcional,
motivos relevantes devidamente justificados, devendo ser sempre temporária. A ideia é evitar que
haja uma ingerência excessiva do órgão hierarquicamente superior sobre o órgão inferior.
Se uma autoridade delegada pratica o ato, para fins de competência de Mandado de
Segurança, ela é que será considerada a autoridade coatora, conforme dispõe a súmula 510 do STF.
Súmula 510 - Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe
o mandado de segurança ou a medida judicial.
Por exemplo: Ministro de Estado pratica um ato por delegação baseada no art. 84,
parágrafo único, da Constituição, exercendo competência que seria do Presidente da República. Nesse
caso o MS deverá ser impetrado perante o STJ, uma vez que é o Ministro em que atuou como
autridade coatora desse caso, pois foi quem praticou o ato, ainda que o tenha feito por competência
delegada.
Outro exemplo é sobre o Diretor da Coordenação de Secretariado Parlamentar, que atuava
por delegação da mesa diretora da Câmara. Nesse caso, foi impetrado mandado de segurança perante
o STF e, por aplicação da súmula, entendeu-se que não seria o STF competente para julgar, já que a
autoridade delegada não implica competência do STF. O Diretor de Secretariado, enquanto autoridade
coatora, deve ter o MS julgado pela justiça federal da primeira instância e não pelo STF.
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Além das hipóteses de delegação e avocação para extinção dos atos administrativos,
existem as hipóteses de: cassação, caducidade, contraposição/derubada.
A cassação ocorre quando um ato vinculado é praticado, mas o particular descumpre os
requisitos de concessão do ato. Exemplo: restaurante que recebe a licença para funcionar mas que,
por falta de condição higiênica e desrespeitando as normas de conservação do local, tem a sua licença
cassada.
A cassação ocorre quando o particular descumpre os requisitos para a concessão do ato e,
portanto, este será extinto.
A cassação produzirá efeitos a partir do momento em que forem descumpridas aquelas
condicionantes para a licença.
Já a contraposição ou derrubada ocorre quando não há propriamente uma anulação,
pois não houve nada de ilícito e nem cassação pois o particular não praticou atos ilícitos ou
incompatíveis com a aquele ato e não se trata propriamente de uma revogação. Acontece um novo
ato, que se contrapõe aquele primeiro e que o derruba. Exemplo: exoneração de um exercente de um
cargo comissionado e esse ato, por ser contraposto e incompatível com o primeiro, tira a eficácia do
primeiro ato, que foi o de nomeação.
A caducidade ocorre quando um determinado ato é praticado com base em uma lei (já
que todo ato administrativo pressupõe forma prevista em lei), mas essa lei é revogada, ou seja, a base
normativa que fundamentou aquele ato deixa de existir. Quando cai o suporte normativo que dava
suporte aquele ato, o ato cai por arrastamento. O ato é extinto porque a lei que lhe dava base foi
revogada.
Lembrando que não há direito adquirido à regime jurídico ou seja, não há uma expectativa
ou uma certeza de que as leis nunca serão mudadas. Alterando-se a lei, dali pra frente todos os efeitos
da revogação serão suportados pelo particular, não tendo direito adquirido, por exemplo, à
permanência ou não revogação da lei. E uma vez revogada a lei que dá base ao ato, também cairá o
ato.
Poderes Administrativos. Agentes públicos.
24. Poderes Administrativos

São um conjunto de medidas e instrumentos e eventuais prerrogativas de que se vale a
administração pública para a consecução de sua finalidade. Há uma certa divergência quanto a quais
são, afinal, os poderes administrativos.
Se os atos vinculados são aqueles em que o cidadão faz jus se presentes os requisitos
previstos em lei, o poder é vinculado.
a) Poder vinculado
O poder vinculado é justamente a atribuição da administração pública de verificar se o
particular preencheu ou não o requisitos para a prática daquele ato e, estando estes preenchidos, a
administração possui o poder-dever de praticá-lo.
b) Poder discricionário
O poder discricionário é justamente o poder que se relaciona aos atos discricionários, ou
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seja, a administração tem o poder de efetuar o juízo de conveniência e oportunidade, que está inserido
no mérito administrativo e que está presente tipicamente nos atos discricionários, e esse poder permite
que o administrador, efetuando esse juízo, decida se irá ou não praticar o ato administrativo
discrionário.
c) Poder hierárquico
O poder hierárquico permite (garante) à administração a possibilidade de reorganizar, se
controlar, de exercer realmente íncito à estrutura da administração pública. Ou seja, se a administração
pública desconcentra-se ou descentraliza-se, estamos diante do exercício do poder hierárquico.
O poder hierárquico é o que permite que a administração crie novos órgãos
(desconcentração) ou permite que crie novas entidades, como por exemplo uma autarquia ou
fundação pública (descentralização).
A capacidade de ordenação, capacidade de controle (externo pelo Poder Legislativo e
Tribunal de Contas, interno, realizado pelo próprio executivo e particular, que é a possibilidade de
qualquer cidadão levar a conhecimento das autoridades eventual irregularidade), autotutela (poder
que a administração possui de anular seus próprios atos quando eivados de ilegalidade) e capacidade
de delegar ou avocar atribuiçõe decorrem do poder hierárquico. Há quem entende que competência
só deve ser utilizada para legislar, ou seja, haveria somente competência legislativa. E as
competências materiais, que são as competências de fazer, seriam chamadas de atribuição.
Não há hierarquia entre as entidades da administração pública direta e as entidades da
administração pública indireta. Ou seja, o controle exercido sobre uma autarquia é um controle
finalístico, sendo uma mera supervisão ministerial, mas jamais uma hierarquia. Há uma tutela
administrativa, mas jamais uma hierarquia.
d) Poder normativo
Há também o poder normativo, que se encontra previsto no art. 84, da CF, e é a faculdade
de que dispõe a administração pública de emitir atos gerais e abstratos, regulando casos presentes e
futuros, mas não propriamente de forma individualizada, ou seja, como o poder executivo não pode
editar leis, fazendo apenas parte do processo legislativo (iniciativa ou sanção), o meio principal é o
decreto.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

I - nomear e exonerar os Ministros de Estado;
II - exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal;
III - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição;
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para
sua fiel execução;
V - vetar projetos de lei, total ou parcialmente;
VI – dispor, mediante decreto, sobre
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de
despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
VII - manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos;
VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso
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Nacional;
IX - decretar o estado de defesa e o estado de sítio;
X - decretar e executar a intervenção federal;
XI - remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por ocasião da abertura da sessão
legislativa, expondo a situação do País e solicitando as providências que julgar necessárias;
XII - conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, dos órgãos instituídos em lei;
XIII - exercer o comando supremo das Forças Armadas, nomear os Comandantes da Marinha, do
Exército e da Aeronáutica, promover seus oficiais-generais e nomeá-los para os cargos que lhes são
privativos;
XIV - nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o
presidente e os diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei;
XV - nomear, observado o disposto no art. 73, os Ministros do Tribunal de Contas da União;
XVI - nomear os magistrados, nos casos previstos nesta Constituição, e o Advogado-Geral da União;
XVII - nomear membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII;
XVIII - convocar e presidir o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional;
XIX - declarar guerra, no caso de agressão estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou
referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sessões legislativas, e, nas mesmas condições,
decretar, total ou parcialmente, a mobilização nacional;
XX - celebrar a paz, autorizado ou com o referendo do Congresso Nacional;
XXI - conferir condecorações e distinções honoríficas;
XXII - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo
território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias
e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;
XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da
sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior;
XXV - prover e extinguir os cargos públicos federais, na forma da lei;
XXVI - editar medidas provisórias com força de lei, nos termos do art. 62;
XXVII - exercer outras atribuições previstas nesta Constituição.
Parágrafo único. O Presidente da República poderá delegar as atribuições mencionadas nos incisos
VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao
Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas respectivas delegações.
Existem duas espécies de decreto que são consideradas as mais importantes: pode ser um
decreto regulamentar (art. 84, IV, CF) ou um decreto autônomo (art. 84, VI, CF). O que o art. 84
estabelece é a possibilidade de o chefe do poder executivo esmiuçar, pormenorizar leis por meio do
regulamento, que é veiculado por um decreto.
Por exemplo, recentemente a lei a imigração foi regulamentada, alterando
consideravelmente a forma como o ordenamento jurídico trata o imigrante e o emigrante, revogando
o Estatuto do Estrangeiro. O Presidente da República emitiu um decreto que regulamentou a lei de
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imigração e esse decreto é a materialização do poder regulamentar do chefe do executivo.
Outro exemplo é o decreto que regulamenta a previdência, ou ao que regulamenta as
infrações administrativas ambientais, dentre outros decretos, que são a forma do regulamento.
O decreto regulamentar não pode exorbitar daquilo que prevê a lei, por exemplo, o decreto
que regulamenta a lei de imigração tem sido criticado, especialmente pela DPU, por supostamente
extrapolar do que prevê a própria lei.
No que toca ao art. 84, VI, CF, diz respeito ao decreto autônomo, que vem a ser uma
inovação do ordenamento jurídico brasileiro (EC 32/01), permitindo que o Presidente da República
inove na ordem jurídica desde que sob certas condições. O decreto autônomo não é como o decreto
regulamentar que apenas concretiza e esmiuça o que já está na lei, permitindo que essa lei seja
cumprida. O decreto autônomo realmente inova, e, nesse aspecto, é um ato normativo primário, ou
seja, tira a sua validade diretamente da constituição.
A competência para o decreto autônomo é privativa do Presidente da República, pois é
delegável. Se fosse exclusiva não seria delegável.
e) Poder disciplinar
O poder disciplinar é a possibilidade que a administração tem de punir certos agentes que
guardam com a administração uma relação especial de sujeição. Ou seja, o poder disciplinar não dá
à administração a possibilidade de impor uma multa a um particular, mas dá a administração o poder
de aplicar multa a uma concessionária de serviços públicos, ou que instaure um processo
administrativo disciplinar contra um servidor, por exemplo. O poder disciplinar pressupõe uma
relação especial entre os envolvidos, de forma que se houver essa relação especial de sujeição, a
punição decorre do poder disciplinar. A administração pode exercer um poder de discplina sobre
aqueles que lhe são mais próximos, como seus agentes públicos.
O que temos com o poder disciplinar é a possibilidade de a administração exercer um
controle punitivo sobre aqueles que tem para com a administração um vínculo especial. Deve-se
respeitar sempre a ampla defesa e o contraditório, por se tratarem de garantias constitucionais.
f) Poder de polícia
O poder de polícia está definido no art. 78 do CTN.
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão
de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo
órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de
atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
O poder de polícia pode ser entendido em sentido amplo ou em sentido estrito. Em sentido
amplo é qualquer atividade desempenhada pelo estado, que, de alguma forma, restringe direitos
individuais, podendo ser exercido inclusive pelo poder executivo e legislativo. É um conceito mais
estrito, é a ideia de exercício mais direto pelo poder executivo, por meio de atos administrativos, e
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por meio da tentativa de conciliar interesses antagônicos. Ou seja, é preciso saber até onde vai o
direito de um e começa o direito do outro. O estado intermedia essas relações e estabelece regras e
limites, como por exemplo limites sonoros, limites quanto à higiene que deve ser observado em
determinado restaurante/estabelecimento comercial, etc.
Temos aqui a possibilidade de o estado regrar esses direitos individuais, exigindo que o
particular suporte, abstenha-se de determinada conduta, ou que tome certas precauções, como instalar
extintores de incêndio.
O objeto do poder de polícia é regrar o direito, sem que se possa abolir o direito, ou seja,
o que se tem é a prerrogativa de que dispõe o estado de delimitar direitos, mas não de suprimir direitos
fundamentais, observando sempre a máxima da proporcionalidade.
O poder de polícia é, em regra, discrionário. Embora haja grande divergência doutrinária,
para fins de prova de primeira fase é possível marcar como correto que o poder de polícia se
caracteriza pela discricionariedade.
Importante ressaltar que a administração não tem a possibilidade de ficar inerte, de não
tomar providências, tendo ela o poder-dever, havendo a possibilidade de a administração efetuar um
direito de conveniência quanto à melhor forma de concretizar um determinado objetivo.
O poder de polícia é imperativo, ou seja, envolve a possibilidade de a administração criar
obrigações unilateralmente.
O poder de polícia é coercitivo, permitindo que a administração se valha de meios
indiretos de cumprimento, fixando multas, por exemplo.
Só será autoexecutável quando houver previsão em lei ou em se tratando de casos de
urgência.
E como todos os atos administrativos, aqueles que decorram do poder de polícia gozam
da presunção de veracidade e legitimidade, havendo uma inversão do ônus da prova se o particular
quiser afastar essa presunção.
Um debate enfrentado na doutrina e no STF refere-se à possibilidade de delegação do
poder de polícia: Entende-se que sim, mas não a particulares. Na ADI 1717/DF, discutiu-se o regime
jurídico dos conselhos profissionais, o STF entendeu que o particular não pode exercer o poder de
polícia propriamente. Cuidado: bastante cobrado em prova!
O particular pode sim, de forma eventual, receber delegação dos atos materiais do poder
de polícia, mas não pode receber delegação do próprio poder de polícia. Exemplo: empresa privada
pode ser responsável por manutenção de radares de velocidade em rodovia, mas não pode
efetivamente lavrar a multa e notificar o infrator. Quem pode é o poder público ou uma autarquia.
Ou seja, a delegação é possível, mas apenas a entidades públicas. Não se pode delegar o
exercício do poder de polícia a um ente particular ou a uma entidade de natureza privada.
Os atos materiais podem ser delegados, mas o poder de polícia, em si, não.
Por isso o STF decidiu que os conselhos profissionais devem ser entendidos como
autarquias (vide aula II), havendo, inclusive, uma certa inconsistência, pois o STF entende que não
se beneficiam do pagamento por precatórios (por não estarem incluídos no orçamento), mas possuem
outras prerrogativas típicas da administração pública e são autarquias, devendo os seus servidores
estarem sujeitos ao regramento estatutário, embora hajam várias indefinições quanto a isso.
As sanções devem estar previstas em lei. O poder de polícia não envolve apenas a polícia
em si, sendo uma entidade que concentra licenças, é uma entidade que exerce poder de polícia.
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Por exemplo, o INMETRO exerce poder de poícia. No Distrito Federal, ainda, a AGEFIS,
que pode ate demolir certas construções irregulares, exerce poder de polícia.
25. Agentes Públicos

A nomenclatura “agentes públicos” é a mais abrangente possível, assemelhando-se,
inclusive, à prevista no art. 327, caput, CP. Embora o Código Penal use a expressão “funcionário
público”, encontra-se em desuso no direito administrativo, mas os conceitos de agente público e
funcionário público são semelhantes no sentido de que ambos são bastante abrangentes e, nesse ponto,
são também semelhantes ao conceito de agente público previsto no art. 1º da lei de improbidade
administrativa.
Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente
ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.
§ 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade
paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a
execução de atividade típica da Administração Pública.
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a
administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou
de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de
cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Ou seja, agente público é uma expressão que designa qualquer pessoa, particular ou não,
que de forma transitória, ainda que sem remuneração, atue em nome do estado. Não é necessário que
essa pessoa tenha um vínculo específico com a administração, podendo ser particular, mas desde que
aja em nome do estado. Exemplo: jurado ou mesário.
Imagine, então, que dentro da divisão agentes públicos, nós tenhamos três grandes grupos:
agentes políticos, particulares em colaboração e agentes estatais/agentes administrativos.
A doutrina, no entanto, diverge bastante no que diz respeito a essa classificação. Hely
Lopes Meirelles , que traz uma classificação bastante tradicional, entende que seriam agentes políticos,
agentes delegados, agentes credenciados e agentes administrativos.
Nós iremos colocar os agentes credenciados, agentes honoríficos e agentes delegados
dentro da classificação de particulares em colaboração.
Mas saiba que há quem entenda que os agentes públicos são os agentes políticos, agentes
credenciados, agentes honoríficos, agentes delegados e agentes administrativos.
a) Agentes políticos
São aqueles que exercem função política. Há um dissenso doutrinário sobre quais agentes
exercem função política. Existe um conceito mais restritivo e um conceito mais amplo. Há um
consenso no que se refere aos exercentes de mandato eletivo.
Com certeza são agentes políticos, por exemplo, os parlamentares, prefeito, Presidente da
República, governadores. Também são considerados agentes políticos os secretários e ministros de
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estado. Estes seriam o núcleo duro do conceito de agentes políticos. Mas há autores como Diógenes
Gasparini, por exemplo, que entendem que também membros do Ministério Público e da Magistratura
são agentes políticos. Seriam indivíduos bastante diferenciados do servidor público comum, uma vez
que compõe estruturas bastante autônomas e exercem ao fim ao cargo funções políticas.
Nesse sentido, há quem coloque dentro da classificação de agentes políticos não só os
exercentes de mandato eletivo (eventualmente secretários e ministros) como também MP e
magistratura. Caso seja cobrado em provas objetivas, a alternativas está correta, pois esse
entendimento já goza de certa aceitação da boa parte da doutrina.
Há um conceito ainda mais amplo que, segundo o qual, os integrantes das carreiras dos
tribunais de contas e defensores públicos também seriam agentes políticos. Isso não poderia ser
cobrado numa prova objetiva por não ser um tema pacífico, mas, para fins de se demonstrar
conhecimento em fases subjetivas e/ou oral, é importate essas diferentes correntes doutrinárias,
citando inclusive o autor Diógenes Gasparini.
b) Particulares em colaboração
São de três tipos: agentes credenciados, honoríficos e delegados. O que une essas três
classificações é o fato de que todas são particulares e remanescem particulares, mas atuam em uma
função estatal.
Os exemplos clássicos de agentes honoríficos são os de jurado e mesário. Ou seja, se,
eventualmente, um mesário, numa determinada eleição agride uma pessoa que vai votar, ou falta com
o seu dever e prejudica alguém, haverá uma hipótese de responsabilidade civil do estado. Se trata de
um particular em colaboração com o estado, mais especificamente é um agente honorífico, que é um
particular que está ali em razão do estado.
Os agentes credenciados são particulares que atuam no SUS, por exemplo. São os casos
de médicos particulares que são credenciados ao SUS. Esse médico pode ser uma pessoa jurídica que
presta serviços ao SUS ou empregado do hospital. É sempre um hospital partcular que, por acaso, é
conveniado ao SUS. Esse médico pode ser considerado agente público por se tratar de ser um agente
credenciado.
Ou seja, ainda que ele seja um particular que nunca fez concurso público e que, portanto
não está vinculado de forma mais estreita ao estado, age naquele momento enquanto médico da rede
conveniada do SUS e qualquer erro médico por ele praticado gera responsabilidade civil do estado.
Os agentes delegados, sendo os mais conhecidos os titulares de serventias registrais e
notariais, mas conhecidos como “donos de cartórios”, são agentes que não exercem cargo público,
que continuam sendo particulares, mas que atuam como delegação do estado. É titular de uma
serventia que presta serviços públicos.
Nesse sentido, ele atua por conta própria, é responsável por ônus e bônus de sua atividade,
paga tributos como pessoa natural, mas atua exercendo uma função que é pública, portanto é possível
cogitar a responsabilização do estado.
Importante ressaltar que os titulares só respondem por dolo ou culpa. Há uma disposição
sobre isso ser ou não constitucional, uma vez que o delegatário do serviço público e responderia
objetivamente por atuar em nome do estado. Ainda não há qualquer declaração de
inconstitucionalidade sobre o referido dispositivo legal, sendo, portanto, vigente.
Caso haja condenação ao titular do cartório e este não tiver como pagar, haverá direito de
regresso contra o estado, afinal de contas se trata de uma atividade delegada.
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Os agentes delegados não são propriamente servidores públicos, não exercem cargo
público, sendo o concurso apenas uma exigência para fins de impessoalidade, para que essa delegação
seja dada para quem mais merece, o que significa que essas pessoas não estão sujeitas à aposentadoria
compulsória, tendo o STF pacificado a questão (ADI 2602).
c) Agentes estatais
Os agentes estatais é um gênero do qual se derivam três espécies: servidores públicos,
empregados públicos, e contratados temporariamente.
O servidor público é aquele que está submetido a um regime estatutário, previsto na esfera
federal pela Lei 8.112/90. Só pode ingressar, necessariamente, por concurso público de provas e
títulos, sendo vedado o concurso de apenas títulos. Após três anos, se aprovado em estágio probatório,
gozará de estabilidade.
Cada ente terá a lei que rege os seus servidores públicos e gozam de uma série de
especificidades.
O servidor público está vinculado ao Regime Próprio da Previdência Social (RPPS), para
fins de aposentadoria. Ou seja, tem uma previdência própria que não se confunde com o regime geral.
Para os servidores que ingressaram após fevereiro de 2013, a apoesentadoria será um
regime próprio de previdência, mas o teto da aposentadoria agora será o valor máximo pago pelo
INSS.
Atenção: se essa pessoa já fazia parte do serviço público estatutário antes de 2013, não
havendo descontinuidade, sendo servidor público por todo período (sem que tenha ficado ao menos
um dia sem ser servidor público), ainda que mude de cargo, nõ será alcançada pela alteração de 2013,
tendo direito às regras antigas.
O empregado público é aquele que está submetido ao regime da CLT. Só pode ingressar,
necessariamente, por concurso público de provas e títulos, sendo vedado apenas de títulos. O
empregado público não goza de estabilidade e pode ser despedido. No entanto, o STF entende que
para a dispensa de um empregado público que fez concurso público é necessário motivação do ato.
O empregado público trabalha nas empresas públicas e nas sociedades de economia mista, submetido
ao regime da CLT e não estatutário.
Os empregados públicos possuem, entretanto, algumas limitações, ou seja, o ingresso
deve ser por concurso público. A dispensa de um empregado público pressupõe algum tipo de
motivação, ou seja, todo ato administrativo tem um motivo equando se explicita essa causa haverá
motivação. O STF estabelece que deve haver a motivação, já que esse indivíduo ingressou por
concurso público e, ainda que não goze de estabilidade, o ato de mandá-lo embora está submetido aos
princípios que regem a administração pública, como moralidade, legalidade e motivação, como forma
de se controlar eventuais arbitrariedades e irrazoablidades.
Os empregados públicos aposentam-se de acordo com o Regime Geral da Previdência
Social (RGPS), que é aquele no qual se vinculam os empregados particulares em geral.
Os agentes públicos contratados temporariamente são aqueles indivíduos que, em casos
excepcionais, de necessidade da administração, são contratados por um processo seletivo simplificado
ao qual se deve dar ampla divulgação, mas que não se confunde com concurso público, devendo
estar prevista em lei (na esfera federal é a lei 8.745/93, que possibilita a contratação temporária de
agentes públicos em casos emergenciais e de extrema necessidade de forma transitória, até que se
possa realizar o concurso público.
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Atenção: Esses agentes estão vinculados ao RGPS e eventual ação que seja proposta
contra a administração pública por eventual descumprimento de um contrato, ou de algum direito dos
temporariamente contratados, será da competência da justiça comum.
Ou seja, enquanto o empregado público terá sua causa julgada pela justiça trabalhista,
pois está submetido à CLT, o temporariamente contratado e o servidor público, terão suas causas
julgadas na justiça comum. Se for agente público federal, justiça comum federal; se se tratar de agente
público estadual, pela justiça comum estadual, normalmente na vara de Fazenda Pública.
Há de se fazer uma diferenciação entre os cargos de comissão e as funções de confiança.
É possível que alguém que não fez concurso público seja nomeada para um cargo em comissão. Essa
pessoa só pode exercer função de direção, chefia ou assessoramento, havendo uma necessidade de
haver uma relação de proximidade maior dessa pessoa e o administrador, não servindo uma pessoa
concursada.
Nesse aspecto, essa pessoa é noemada para servir a um cargo em comissão, que é de livre
nomeação e exoneração, podendo ser exonerado independentemente de motivação e esse indivíduo,
por não ter feito concurso público, é uma exceção à essa exigência e há uma série de limites que
devem ser observados.
Ao lado das funções dos cargos comissionados há as funções de confiança. Enquanto a
função de confiança é exercida por um indivíduo que é servidor público, que é concursado e ocupa
cargo efetivo da administração, esse servidor poderá exercer a função comissionada.
Quando se trata de cargo comissionado, qualquer pessoa poderá ocupar. A aposentadoria
compulsória não se aplica a ocupante de cargo em comissão.
As funções de confiança, por outro lado, devem ser ocupadas por servidores públicos
concursados.
Mas essas funções de confiança podem ser transformadas em cargos em comissão, são os
famosos “DAS”, “FC”, etc., ou seja, uma função de confiaça pode ser dado por alguém que já é do
órgão público, já é servidor, bem como, pode ser transformada em um cargo de comissão, e, ao invés
de se dar essa função a alguém que já seja servidora do órgão, seja dada a um particular.
Nessa hipótese, há limitações no plano federal, que, em virtude da moralidade, da
transparência, etc, fixou-se um limite por decreto do poder executivo federal.
Por muito tempo esse limite foi de 50%. Isso está no Decreto 5.497/2005, que foi alterado
pelo Decreto 9.021/2017, alterando suas disposições. Agora estabelece que 50% dos DAS nível 1, 2,
3 e 4 devem ser ocupados por servidores efetivos do órgão. E 60% dos DAS nível 5 e 6, que são os
mais altos, devem ser preenchidos por concursados.
Exitem julgados clássicos do STF pela inconstitucionalidade de vários decretos
autônomos quanto leis que instituíam como cargos em comissão, por exemplo, cargos de professor.
Os estados de Tocantins e Minas Gerais tiveram problemas ao desvirtuar o mandamento
constitucional nesse aspecto, nomeando professores, porque envolve atividade fim e não direção,
chefia ou assessoramento.
Os cargos em comissão devem estar restritos às hipóteses em que uma pessoa exercerá
um cargo de confiança, ou seja, estará numa relação diferenciada que não poderia ser, em tese,
exercida por um servidor público e que justificaria ser exercida por um particular, à luz do
entendimento do STF.
Ainda quanto ao concurso público, há uma série de súmulas e entendimentos
jurisprudenciais que caem com muita frequência em provas.
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No art. 5º da lei 8.112/90, há os requisitos básicos para investidura do cargo público.
Art. 5º São requisitos básicos para investidura em cargo público:

I - a nacionalidade brasileira;
II - o gozo dos direitos políticos;
III - a quitação com as obrigações militares e eleitorais;
IV - o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo;
V - a idade mínima de dezoito anos;
VI - aptidão física e mental.
§ 1o As atribuições do cargo podem justificar a exigência de outros requisitos estabelecidos em lei.
§ 2o Às pessoas portadoras de deficiência é assegurado o direito de se inscrever em concurso
público para provimento de cargo cujas atribuições sejam compatíveis com a deficiência de que são
portadoras; para tais pessoas serão reservadas até 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas no
concurso.
§ 3o As universidades e instituições de pesquisa científica e tecnológica federais poderão prover
seus cargos com professores, técnicos e cientistas estrangeiros, de acordo com as normas e os
procedimentos desta Lei.
No que diz respeito à idade, existe uma hipótese, que é a do cadete que ingressa no curso
para se tornar aspirante a oficial e nesse caso é possível que o indivíduo ingresse com 16 ou 17 anos,
conforme dispõe a lei 12.705/2012.
Pode um edital ou regulamento especificar idade mínima para concurso sem que
haja previsão legal?
Isso ocorria nos casos dos militares. Há uma lei (Lei 6.680/80, Estatuto dos Militares),
que estabelecia que a idade mínima para ingresso nas Forças Armadas seria fixada por regulamento.
Durante muitos anos esse regulamento foi adotado permitindo que jovens de 16 e 17 ingressassem
em cursos para se tornarem oficiais das Forças Armadas.
O STF entendeu que esse dispositivo não teria sido recepcionado pela Constituição de
1988, já que a CF exige que os requisitos estejam previstos em lei, não podendo, de acordo com o
STF, a lei delegar essa definição para um regulamento.
Em outras palavras, o STF entendeu que aquela norma não havia sido recepcionada, mas
modulou os efeitos dessa não recepção, de modo que, até o final de 2011, todos os que ingressaram
nos quadros militares respeitando apenas o regulamento, fossem juridicamente preservadas, mas que
dali em diante a idade mínima não poderia ser fixada por mero regulamento.
Em 2012 foi promulgada a lei 12.705/12, que é a lei que fixa idades mínimas, que variam
entre 16, 17 anos, estabelecendo quais os cursos e as idades mínimas, que oferecem bolsas, e acabam
se tornando remuneração.
É uma peculiaridade e tem sido cobrado em provas: somente a lei pode fixar a idade
mínima, sendo o caso dos militares um caso bastante peculiar.
São privativos de brasileiro nato os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República
(art, 12, §3º, CF), o Presidente da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, Ministros do STF, cargo
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da carreira diplomática, qualquer que seja, oficial das Forças Armadas e Ministro de Estado da Defesa.
Excepcionados esses cargos, os brasileiros naturalizados podem fazer outros tipos de
concursos públicos, como juiz, promotor, etc.
A constituição estabelece que o estrangeiro poderá ter acesso aos cargos públicos na
forma da lei. Nunca houve uma lei que disciplinasse uma regra para os estrangeiros em geral, ou seja,
hoje só existe uma hipótese em que estrangeiro pode tornar-se servidor público: o que possui visto de
permanência no Brasil pode trabalhar somente sendo professor, pesquisador em universidade pública
ou instituição de pesquisa pública.
Isso está previsto no art. 5º, §3º da lei 8.112/90, já destacado acima.
No que se refere aos temporariamente contratados, além das hipóteses previstas na lei
8.745, há uma outra lei que permite a contratação temporários de agentes comunitários, lei 11.350/06
(que sofreu alterações pelas leis 13.595/2018 e 13.708/2018) trazida pela Emenda Constitucional
51/2006, no art. 198, §§ 4º, 5º e 6º, CF.
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e
constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
(...)
§ 4º Os gestores locais do sistema único de saúde poderão admitir agentes comunitários de saúde e
agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de acordo com a natureza e
complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para sua atuação.
§ 5º Lei federal disporá sobre o regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as diretrizes
para os Planos de Carreira e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e
agente de combate às endemias, competindo à União, nos termos da lei, prestar assistência
financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para o cumprimento do
referido piso salarial.
§ 6º Além das hipóteses previstas no § 1º do art. 41 e no § 4º do art. 169 da Constituição Federal, o
servidor que exerça funções equivalentes às de agente comunitário de saúde ou de agente de combate
às endemias poderá perder o cargo em caso de descumprimento dos requisitos específicos, fixados
em lei, para o seu exercício.
Essas leis que permitem a contratação desses agentes temporários têm uma certa margem
de discrionariedade, sendo comum que se estabeleça um interstício para que a pessoa seja
temporariamente contratada mais uma vez, ou seja, uma vez contratado o agente e terminado esse
contrato temporário, deverá aguardar pelo menos 24 meses para poder ser novamente contratado.
Esse interstício foi considerado constitucional pelo STF. Há também esse intersticio no
que se refere à contratação de professores substitutos de universidades federais.
É importante destacar que o servidor público possui direito à greve, sendo um direito
previsto constitucionalmente. A lei respectiva nunca foi editada e o STF consolidou, nos Mandados
de Injunção 670, 708 e 712, entendimento no sentido de ser aplicável a Lei de Greve (lei 7.783/89)
aos servidores públicos.
Existem julgados recentes do STF que estbelecem limites a esse direito de greve, que
estabelecem algumas carreiras de estado não podem fazer greve, como é o caso da polícia, em geral,
auditores tributários e fiscais das carreiras tributárias, juízes, promotores e assim por diante.
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A greve não é um direito extensível a todos os servidores, bastando lembrar que os
militares integrantes das Forças Armadas e os policiais militares estao impedidos de fazer greve,
conforme interpretação que prevalece, de forma peremptória pela própria constituição.
E assim também estão os policiais civis, por força de interpretação sistemática do STF.
Por outro lado, as outras carreiras que não estão vedadas de fazer greve, devem se
submeter, no que couber, à regra do empregado celetista. Em outras palavras, é necessário que haja
comunicação prévia de que haverá greve e, além disso, é importante que o percentual mínimo
suficiente para manutenção dos serviços básicos seja mantido.
Ainda no que se refere a concursos públicos, a súmula 266 do STJ, estabelece um marco
temporal para que se exija o grau de escolaridade para o cargo.
Súmula 266: O diploma ou habilitação legal para o exercício do cargo deve ser exigido na posse e
não na inscrição para o concurso público.
Ou seja, se uma determinada pessoa faz concurso para professor da secretaria de

Educação de um estado, não se pode exigir o diploma da formação em Pedagogia antes da posse,
somente na posse, ou, do contrário, haveria um cerceamento indevido ao cargo público, desde que
tenha a nota do concurso, uma vez que exigir o diploma antes impedria que boas pessoas tenham
acesso ao cargo público, sendo que a exigência do diploma só será efetivamente importante quando
tomar posse e exercer a função.
Qualquer exigência anterior a isso seria desmensurada, limitando o acesso ao cargo
público sem o mínimo de razoabilidade, já que o diploma é para o exercício do cargo.
Para concurso de magistratura e ministério público, o STF entendeu que se pode exigir
antes da posse, desde que seja na data da inscrição definitiva, que ocorre logo após as provas escritas.
Ou seja, a súmula 266 não se aplica a esses concursos.
Além disso, é importante lembrar que a lei fixa um percentual mínimo para as pessoas
com deficiência nos concursos públicos, sobretudo federais. Há variações entre os estados, mas na
esfera federal, a lei fixa o limite máximo de até 20% de cotas reservadas para pessoas com deficiência.
Decreto 3.298/99, que fixa o percentual de 5%, ou seja, a lei autorizadora permitu que o
patamar fosse de até 20%, mas o decreto estabeleceu que a cota será de 5%.
As súmulas 377 e 552 do STJ, estabelecem, respectivamente, que visão monocular é
deficência, e a pessoa com visão monocular é considerada pessoa com deficiência para fins de
concurso público, diferente da pessoa com surdez unilateral.
Súmula 377. O portador de visão monocular tem direito de concorrer, em concurso público, às vagas
reservadas aos deficientes.
Súmula 552. O portador de surdez unilateral não se qualifica como pessoa com deficiência para o
fim de disputar as vagas reservadas em concursos públicos.
Em relação ao teste psicotécnico, após discussão sobre sua constitucionalidade ou não, o
52
STF fixou que é possível e também constitucional, desde que preenchidos certos requisitos, que são:
deve estar previsto em lei, deve ser pautado em critérios objetivos e científicos, deve ser compatível
com as atribuições habituais do cargo e devem ser garantido ao candidato recurso administrativo em
face daquele resultado.
A base legal para o teste psicotécnico dos concursos da magistratura é o art. 78 da
LOMAN, mas ele próprio remete a uma lei que não existe. O que se entende é que o CNJ, ao editar
resolução, preenche essa lacuna, embora a LOMAN se refira à lei, o CNJ, pelo art. 103-B, pode editar
resoluções que são verdadeiros atos normativos primários, ou seja, no seu âmbito de aplicação,
realmente estabelecem direitos e deveres, admintindo-se, inclusive, ADI contra essas resoluções.
Art. 78 - O ingresso na Magistratura de carreira dar-se-á mediante nomeação, após concurso público
de provas e títulos, organizado e realizado com a participação do Conselho Secional da Ordem dos
Advogados do Brasil.
§ 1º - A lei pode exigir dos candidatos, para a inscrição no concurso, título de habilitação em curso
oficial de preparação para a Magistratura.
§ 2º - Os candidatos serão submetidos a investigação relativa aos aspectos moral e social, e a exame
de sanidade física e mental, conforme dispuser a lei.
§ 3º - Serão indicados para nomeação, pela ordem de classificação, candidatos em número
correspondente às vagas, mais dois, para cada vaga, sempre que possível.
Embora se discuta a constitucionalidade do teste psicotécnico em concursos da

magistratura, estes têm sido aplicados. No entanto, o poder regulamentar do CNJ decorre da própria
constituição.
Ou seja, teste psicotécnico deve ter previsão legal, mas no caso da magistratura a
LOMAN (recepcionada como lei complementar pela CF/88), não prevê propriamente, apenas
autorizando que seja feito.
Não se pode, por ato administrativo, restringir, em razão da idade, inscrição em concurso
público. Altura mínima, idade mínima, tudo isso deve estar disposto em lei, não sendo possível que
ato administrativo fixe esses limites.
Sobre a cláusula de barreira, ainda que muitos tenham sido aprovados, somente irão para
a fase seguinte um número determinado. O STF declarou a cláusula de barreira constitucional,
entendendo que seja possível que ela seja estebelecida, uma vez que não violaria a isonomia, de modo
que a aprovação, por si só, não gera ao candidato direito de prosseguir, devendo ele estar dentro do
número estabelecido no edital do concurso.
No que diz respeito às cotas para afrodescendentes, estão previstas na lei 12.990/2014, e
diferente das pessoas com deficiência, a lei já estabelece o patamar de 20%.
O STF entende que em concursos com um único cargo em disputa ou com dois cargos
em disputa não ha necessidade da cota ser arrendodada, não havendo a possibilidade de haver cota.
Todo concurso do poder executivo federal deve respeitar o limite de cotas para
afrodescendentes e, já há resolução na esfera das casas legislativas, ou seja, também para concursos
da câmara e do senado, essa regra é aplicável e no caso da magistratura há uma resolução do CNJ e
no caso do ministério público há resolução do CNMP.
Os estados têm decidido se adotam ou não as cotas, havendo discussão nas Assembleias
legislativas de cada federação.
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Agentes públicos (continuação).
25. Agentes Públicos (continuação)

I. Concursos Públicos
Duas questões importantes sobre concursos públicos: o STF entende que os aprovados
dentro do número de vagas previstas no edital têm direito subjetivo à nomeação. O próprio STF, no
entanto, fixa exceções quando houver motivos imprevisíveis e supervenientes que façam com que a
administração não consiga nomear. Na prática os tribunais têm sido bastante duros com a
administração e não têm aceitado com frequência esse argumento, sendo bastante rígidos ao verificar
eventuais motivos supervenientes.
Ou seja, se a aprovação dentro do número de vagas do edital gera direito subjetivo à
nomeação. Entretanto, e o STJ já consolidou esse entendimento, eventuais vagas que surjam após o
concurso não geram direito subjetivo à nomeação, não importando se surgiram ou foram criadas vagas,
ou se aposentaram servidores ao longo do concurso, após a homologação ou ainda em sua vigência.
Lembrando que concurso público possui vigência de até dois anos, sendo essa vigência
prorrogável por igual período uma única vez.
Importante lembrar que eventual desistência de quem estava dentro do número de vagas
gera direito subjetivo à nomeação àquele que estava fora da lista dos aprovados dentro do número de
vagas.
O STJ decidiu que até se pode fazer concurso público com apenas cadastro reserva, mas,
o próprio STJ também já entendeu que, para respeitar a boa-fé objetiva que o estado deve chamar ao
menos um candidato, pois não poderia o estado fazer concurso para cadastro de reserva e não chamar
ninguém, pois, além de um desperdício de recursos públicos, haveria uma quebra de confiança.
Ou seja, podem ser feitos concursos com apenas cadastros de reserva, mas há
entendimento do STJ de que a administração deva nomear e empossar ao menos uma pessoa.
Além disso, em se tratando de concurso público, quando se tratar de concurso que exige
teste de aptidão física, eventual doença temporária ou transitória, ainda que comprovada por meio de
atestado médico, não dá ao candidato o direito de refazer o exame em outro dia.
Em um caso julgado pelo STF, um indivíduo ingressou na Polícia Federal, estando lá há
mais de dez anos, porque no dia do teste físico, teve uma tendinite ficando impossibilitado de fazer a
prova. Esse candidato obteve uma liminar para realizar o teste em outro dia, sendo aprovado. O STF,
embora não reconheça a teoria do fato consumado quando o ingresso no serviço público é ilegal, e a
pessoa se encontra sub judice, nesse caso, o STF entendeu que deveria haver um certo respeito à
segurança jurídica e, embora não tenha encampado propriamente a teoria do fato consumado, o STF
entendeu que nesse caso não haveria nenhum prejuízo, estando aquele fato já consumado há muitos
anos, não retirando esse indivíduo do serviço público, não declarando nula a sua nomeação.
No entanto o STF fixou o entendimento de que esse tipo de situação não deve acontecer,
e que esse tipo de liminar (que assegura ao indivíduo realizar a prova de aptidão física em outro dia)
não deve ser mais concedida.
Em suma, eventual mazela transitória, acidente ou problema de saúde que sofra o
indivíduo, não lhe concede o direito de refazer o teste de aptidão física em outra data, salvo nos casos
expressamente previstos no próprio edital.
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Um caso ainda não decidido pelo STF diz respeito à gravidez. A repercussão geral já foi
reconhecida pelo Min. Fux, mas o mérito ainda não foi julgado. O STF tem precedente de que a
gravidez não dá à gestante o direito de remarcação do exame físico.
Outro assunto que é muito cobrado quando se trata de concursos públicos, diz respeito à
estabilidade e vitaliciamento.
Embora a lei 8.112/91 estabeleça que o prazo para estabilidade e vitaliciamento seja de 2
anos, a constituição foi alterada e o prazo é de 3 anos. Portanto, o estágio probatório (que diz respeito
à avaliação do desempenho a que se submete o servidor, para que se verifique ou não se ele deve
tornar-se estável) deve ser feito dentro desses 3 anos. Sendo aprovado no estágio probatório na
avaliação de desempenho e passado os 3 anos, o servidor público adquire estabilidade, não podendo
ser, em regra, demitido do serviço público salvo em hipóteses especifica.
A lei 8.112/91 é aplicada a servidores que se submetem ao regime estatutário. Mas certas
carreiras gozam de um conjunto de prerrogativas diferenciado (por exemplo magistrados e
promotores) que não são propriamente estáveis, mas sim vitalícios, desde que aprovados no estágio
de vitaliciamento no prazo de 2 anos. Ou seja, durante 2 anos, o órgão terá condições de verificar se
aquele indivíduo deve ser vitaliciado como juiz e, uma vez passado o prazo de 2 anos, tornar-se-á
vitalício aquele magistrado.
Existem cargos que se tornam vitalícios automaticamente, como é o caso de Ministros e
desembargadores que ingressam no tribunal pelo quinto constitucional, ou, no caso do STJ, pelo terço
constitucional.
O quinto é composto por promotores e advogados, alternadamente. Esses indivíduos já
ingressam no segundo grau e não serão submetidos ao estágio de vitaliciamento, diferentemente de
um juiz ou de um promotor que será avaliado ao longo de 2 anos.
No quinto constitucional o ingresso se dará através de lista sêxtupla, depois tríplice e é
nomeado pelo governador ou presidente da república (no caso do DF) e torna-se desembargador, esse
indivíduo torna-se vitalício na posse.
O mesmo ocorre com ministro do STJ. Um terço do STJ é formado alternadamente por
membros do MP e da advocacia e quando o indivíduo toma posse, já se torna vitalício.
Não existe magistrado de segundo grau que não seja vitalício. Ou foi vitalício porque
adquiriu a vitaliciedade quando era juiz, ou porque ingressou no tribunal pelo quinto ou pelo terço.
II. Provimento de cargos no direito brasileiro

Essas formas estão previstas na lei 8.112/91, na esfera federal, e cada estado dispõe do
estatuto jurídico de seus servidores, onde estarão previstas as formas de provimento.
A única forma originária é a nomeação. A nomeação ocorre tanto para que uma pessoa
possa ocupar um cargo efetivo, uma vez aprovado em concurso público, mas também ocorre para que
uma determinada pessoa possa exercer cargo em comissão.
Após a nomeação, o indivíduo tem 30 dias, na esfera federal, podendo variar esse prazo,
de acordo com o estado, para tomar posse, e, uma vez empossado, é investido do cargo e tem que se
apresentar a partir daí ao serviço público para dizer que está apto a exercer a função.
Além dessa hipótese, há hipóteses derivadas de provimento, em que o indivíduo já está
no serviço público, mas, de alguma forma, muda de cargo ou reingressa no serviço público.
Essas hipóteses são: a promoção, readaptação, reversão, reintegração, recondução e
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aproveitamento, previsto dos artigos 24 a 30 da lei 8.112/91.
Art. 24. Readaptação é a investidura do servidor em cargo de atribuições e responsabilidades
compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental verificada em
inspeção médica.
§ 1o Se julgado incapaz para o serviço público, o readaptando será aposentado.
§ 2o A readaptação será efetivada em cargo de atribuições afins, respeitada a habilitação exigida,
nível de escolaridade e equivalência de vencimentos e, na hipótese de inexistência de cargo vago, o
servidor exercerá suas atribuições como excedente, até a ocorrência de vaga.
Art. 25. Reversão é o retorno à atividade de servidor aposentado:

I - por invalidez, quando junta médica oficial declarar insubsistentes os motivos da aposentadoria;
ou
II - no interesse da administração, desde que:
a) tenha solicitado a reversão
b) a aposentadoria tenha sido voluntária;
c) estável quando na atividade
d) a aposentadoria tenha ocorrido nos cinco anos anteriores à solicitação
e) haja cargo vago
§ 1o A reversão far-se-á no mesmo cargo ou no cargo resultante de sua transformação.
§ 2o O tempo em que o servidor estiver em exercício será considerado para concessão da
aposentadoria.
§ 3o No caso do inciso I, encontrando-se provido o cargo, o servidor exercerá suas atribuições como
excedente, até a ocorrência de vaga.
§ 4o O servidor que retornar à atividade por interesse da administração perceberá, em substituição
aos proventos da aposentadoria, a remuneração do cargo que voltar a exercer, inclusive com as
vantagens de natureza pessoal que percebia anteriormente à aposentadoria.
§ 5o O servidor de que trata o inciso II somente terá os proventos calculados com base nas regras
atuais se permanecer pelo menos cinco anos no cargo.
§ 6o O Poder Executivo regulamentará o disposto neste artigo.
Art. 27. Não poderá reverter o aposentado que já tiver completado 70 (setenta) anos de idade.
Art. 28. A reintegração é a reinvestidura do servidor estável no cargo anteriormente ocupado, ou no

cargo resultante de sua transformação, quando invalidada a sua demissão por decisão administrativa
ou judicial, com ressarcimento de todas as vantagens.
§ 1o Na hipótese de o cargo ter sido extinto, o servidor ficará em disponibilidade, observado o
disposto nos arts. 30 e 31.
§ 2o Encontrando-se provido o cargo, o seu eventual ocupante será reconduzido ao cargo de origem,
sem direito à indenização ou aproveitado em outro cargo, ou, ainda, posto em disponibilidade.
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Art. 29. Recondução é o retorno do servidor estável ao cargo anteriormente ocupado e decorrerá
de:
I - inabilitação em estágio probatório relativo a outro cargo;
II - reintegração do anterior ocupante.
Parágrafo único. Encontrando-se provido o cargo de origem, o servidor será aproveitado em outro,
observado o disposto no art. 30.
Art. 30. O retorno à atividade de servidor em disponibilidade far-se-á mediante aproveitamento

obrigatório em cargo de atribuições e vencimentos compatíveis com o anteriormente ocupado.
A promoção ocorre quando um indivíduo muda de categoria dentro do mesmo cargo,

muda de padrão no mesmo cargo. Por exemplo: um Procurador Federal que era de primeira categoria
e passa para a categoria especial, etc.
A readaptação ocorre quando o indivíduo sofre algum tipo de acidente ou doença, física
ou mental, e passa a não ter aptidões físicas para desempenhar o cargo que desempenhava. Por
exemplo: indivíduo que era motorista de uma repartição pública e, após um acidente, tem um braço
amputado, não podendo mais exercer a função. Esse indivíduo deve ser adaptado a poder exercer uma
função que seja condigna com o cargo ocupado, e compatível com suas atuais limitações. A limitação
física ou mental deve ser verificada por inspeção médica.
A readaptação é uma forma de provimento derivado, ou seja, o indivíduo ocupava um
cargo e será readaptado para outro que ele possa desempenhar. Não se trata de uma entrada no serviço
público, o que só pode acontecer por nomeação mediante prévia aprovação em concurso público ou
por escolha se for cargo de comissão, mas sim de algo feito dentro da própria administração, sendo
um provimento derivado.
A reversão ocorre quando o aposentado por invalidez, comprovadamente recobra a sua
plena aptidão, seja física ou mental, e pode voltar ao serviço público, não subsistindo mais os motivos
que levaram à sua aposentadoria por invalidez. Nessa hipótese haverá a reversão, prevista no art. 25
da lei 8.112/91.
No art. 28 da lei 8.112/91 está prevista a reintegração, que é mais comum na prática e
ocorre quando uma determinada pessoa é demitida no serviço público em decorrência de um processo
administrativo disciplinar e, após se verifica que era tudo inválido, não tendo aquela pessoa praticado
aquela falta disciplinar, devendo ser absolvida. Se isso for reconhecido judicialmente, essa pessoa
que havia sido demitida do serviço público deverá ser reintegrada. A reintegração ocorre quando há
a invalidação do ato de demissão.
A recondução ocorre quando uma pessoa já é estável no serviço público, toma posse em
outro cargo e, ou desiste desse segundo cargo ou não é aprovado no estágio probatório ou de
vitaliciamento desse segundo cargo. Por exemplo, uma pessoa que é analista de um tribunal, que já
cumpriu estágio probatório e é estável. Essa pessoa faz um novo concurso e é aprovada para AGU e,
ou não é aprovada no estágio probatório ou decide que a AGU não é a carreira ideal, decidindo
retornar à carreira anterior. Nesses dois casos haverá uma recondução, ou seja, essa pessoa, como já
era estável no cargo anterior pode retornar ou pode escolher ser reconduzida, uma vez que pode não
se adaptar à nova carreira.
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O aproveitamento ocorre quando o indivíduo está em disponibilidade, que acontece
quando há uma capacidade ociosa dentro da administração, um cargo que não tem mais razão de ser
e aquela pessoa passa a não exercer uma função, mas é remunerada. Essa pessoa, então, é aproveitada
em outro cargo, que deve ser compatível com aquele por ela anteriormente ocupado. É também uma
forma de provimento derivado, ou seja, a pessoa ocupava um cargo de um órgão que foi extinto por
lei, por exemplo, e agora essa pessoa não tem mais função a desempenhar. Ela é colocada em
disponibilidade e depois de um tempo ela é aproveitada em outro cargo que seja compatível tanto em
escolaridade e atribuições.
III. Vacância
Além das hipóteses de provimento, há a vacância, que é justamente o oposto. A vacância
ocorre justamente quando uma pessoa deixa de ocupar um cargo público, enquanto o provimento é
quando ela passa a ocupar o cargo público, seja alterando de cargos dentro da administração
(provimento derivado), seja tendo a possibilidade de ingressar em um cargo sem que antes ocupasse
algum outro cargo na administração (provimento originário, como nomeação).
A vacância ocorre por exoneração, demissão, promoção, readaptação, aposentadoria ou
posse em outro cargo inacumulável. Isso está previsto no art. 33 da lei 8112/91.
Art. 33. A vacância do cargo público decorrerá de:

I - exoneração;
II - demissão;
III - promoção;
IV – revogado
V – revogado;
VI - readaptação;
VII - aposentadoria;
VIII - posse em outro cargo inacumulável;
IX - falecimento.
Quando a pessoa se aposenta, o cargo fica vago, pois deixa de ocupar o cargo.
De igual maneira, quando é promovida, se era, por exemplo, procuradora federal de
primeira categoria e passa para a segunda categoria, haverá a troca de cargo, permanece na mesma
carreira, mas ascendeu de nível, vagando o cargo anterior.
Por outro lado, a demissão é uma hipótese de vacância. Importante lembrar que, enquanto
no direito trabalhista a demissão é um ato por meio do qual o empregado pede para sair, sendo
despedimento o ato pelo qual ele é mandado embora. No direito administrativo é diferente, ou seja, a
demissão é quando algum tipo de irregularidade por ter cometido, por exemplo, algum ato de
corrupção ou de improbidade, há um procedimento administrativo disciplinar, ele é demitido do
serviço público.
Por outro lado, quando o próprio servidor pede para sair, é uma hipótese de exoneração.
Importante lembrar, também, que o indivíduo que está em estágio probatório pode ser “mandado
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embora” sem que configure uma demissão, mas sim uma exoneração, por não ser esse indivíduo
estável. Portanto, caso não seja aprovado na avaliação de desempenho pode ser exonerado do serviço
público.
A exoneração pode ser tanto um ato de vontade do titular do cargo que deseja sair e pede
a sua exoneração como, eventualmente, forma de vacância do cargo quando o indivíduo não goza de
estabilidade ou vitaliciedade.
A demissão tem um caráter punitivo e a exoneração, não necessariamente. A exoneração
de pessoa que não foi aprovada no estágio probatório não se trata de uma punição, mas sim de se
constatar de que ela pessoa não preenche os requisitos para se tornar estável no serviço público a fim
de que ingresse de forma definitiva.
Por fim, a posse em outro cargo inacumulável é quando uma determinada pessoa toma
posse em um cargo que, sem pedir exoneração do cargo anterior, sendo os dois cargos inacumuláveis,
o primeiro cargo tornar-se-á vacante, como se pedisse, automaticamente, para sair.
A constituição estabelece, no art. 37, XVI, que é vedada a acumulação de cargos públicos
exceto quando houver compatibilidade de horário observado o disposto no inciso XI, que diz respeito
ao teto remuneratório, ou seja, o teto deve ser aplicado mesmo quando se cumulam cargos. Nesse
aspecto, há uma decisão recente do STF no seguinte sentido: imagine que uma determinada pessoa
que recebe o teto, como um Ministro do STF, seja também professor de uma universidade federal. Se
entendeu, durante muito tempo, que o teto já seria a remuneração dele como ministro, ou seja, já
ganha o máximo que um servidor público pode ganhar no Brasil. Em outras palavras, ser professor
de uma universidade pública seria uma hipótese em que teria que trabalhar de graça. O STF, no
entanto, em julgado recente, adotou uma posição oposta no sentido de que, se a constituição permite
a cumulação desses dois cargos, o teto deve ser aferido individualmente em relação a cada um dos
cargos. Supondo que o teto seja de 36 mil, e que já receba isso como ministro do STF, não pode
ganhar mais de 36 mil em nenhum dos dois cargos, cada um, mas a soma dos dois pode ser mais de
36 mil. O teto deve ser aferido em relação a cada cargo individual, porque a cumulação nesse caso é
permitida pela constituição.
(...)
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver
compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:
a) de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas
O artigo 37, XVI, CF, permite que o indivíduo cumule dois cargos de professor, sendo
muito comum que hajam professores na rede estadual e municipal, por exemplo.
Permite também que o indivíduo cumule cargo de professor com outro técnico ou
científico. O científico é aquele que se exige conclusão em nível superior, que seria a hipótese de um
juiz, promotor, procurador federal, etc., e o técnico pode ser considerado, segundo o STJ, que exige
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algum tipo de formação técnica, como por exemplo técnico em edificação, técnico em contabilidade.
Os cursos técnicos são considerados cargos técnicos, ou seja, se a pessoa ocupa um cargo público de
técnico em edificação, pode também ser professor de engenharia civil de uma universidade pública
ou em um instituto federal de tecnologia, por exemplo.
Nesse caso os cargos são cumuláveis. O cargo de nível médio, segundo um precedente
bastante citado no STJ não permitiria a cumulação. Embora até haja casos de pessoas que sejam
técnicas de um tribunal e que sejam professores em universidades públicas, segundo o entendimento
do STJ, se trata de prática irregular e os tribunais de contas realmente “criam caso” com esse tipo de
cumulação.
Nada impede, no entanto, é que esse técnico de tribunal seja professor em uma
universidade privada, o que se impede é a cumulação de cargos públicos para limitar o gasto da
máquina pública e, de certa forma, uma oligarquia funcional, em que um número pequeno de pessoas
ocupe vários cargos.
Há também a possibilidade de cumulação de dois cargos ou empregos privativos de
profissionais da saúde com profissões regulamentadas. Isso é bastante comum, por exemplo médico
da rede estadual ou municipal ou em dois hospitais públicos.
A vedação à cumulação é a remunerada. Se não houver remuneração, segundo
precedentes do STF, a cumulação não remunerada é permitida. Exemplo do caso de um delegado que
exercia determinado cargo sem remuneração e esse cargo era uma das hipóteses de vedação. Ele pediu
licença do primeiro cargo para assumir o segundo cargo, de delegado, e o STF entendeu que essa
cumulação seria permitida, pois o que se veda é que o indivíduo seja remunerado por vários cargos.
Se a cumulação não é remunerada é permitida.
Se o indivíduo toma posse sem pedir exoneração do anterior e sendo os cargos
inacumuláveis, automaticamente haverá vacância do primeiro, conforme estabelece a lei 8.112/91.
Mas a própria lei 8.112/91 tem um próprio regramento específico no que diz respeito a
como lidar com esse tipo de problema.
Art. 133. Detectada a qualquer tempo a acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas,
a autoridade a que se refere o art. 143 notificará o servidor, por intermédio de sua chefia imediata,
para apresentar opção no prazo improrrogável de dez dias, contados da data da ciência e, na hipótese
de omissão, adotará procedimento sumário para a sua apuração e regularização imediata, cujo
processo administrativo disciplinar se desenvolverá nas seguintes fases:
I - instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão, a ser composta por dois
servidores estáveis, e simultaneamente indicar a autoria e a materialidade da transgressão objeto da
apuração;
II - instrução sumária, que compreende indiciação, defesa e relatório;
III - julgamento.
§ 1o A indicação da autoria de que trata o inciso I dar-se-á pelo nome e matrícula do servidor, e a
materialidade pela descrição dos cargos, empregos ou funções públicas em situação de acumulação
ilegal, dos órgãos ou entidades de vinculação, das datas de ingresso, do horário de trabalho e do
correspondente regime jurídico.
§ 2o A comissão lavrará, até três dias após a publicação do ato que a constituiu, termo de indiciação
em que serão transcritas as informações de que trata o parágrafo anterior, bem como promoverá a
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citação pessoal do servidor indiciado, ou por intermédio de sua chefia imediata, para, no prazo de
cinco dias, apresentar defesa escrita, assegurando-se-lhe vista do processo na repartição, observado
o disposto nos arts. 163 e 164.
§ 3o Apresentada a defesa, a comissão elaborará relatório conclusivo quanto à inocência ou à
responsabilidade do servidor, em que resumirá as peças principais dos autos, opinará sobre a licitude
da acumulação em exame, indicará o respectivo dispositivo legal e remeterá o processo à autoridade
instauradora, para julgamento.
§ 4o No prazo de cinco dias, contados do recebimento do processo, a autoridade julgadora proferirá
a sua decisão, aplicando-se, quando for o caso, o disposto no § 3o do art. 167.
§ 5o A opção pelo servidor até o último dia de prazo para defesa configurará sua boa-fé, hipótese
em que se converterá automaticamente em pedido de exoneração do outro cargo.
§ 6o Caracterizada a acumulação ilegal e provada a má-fé, aplicar-se-á a pena de demissão,
destituição ou cassação de aposentadoria ou disponibilidade em relação aos cargos, empregos ou
funções públicas em regime de acumulação ilegal, hipótese em que os órgãos ou entidades de
vinculação serão comunicados.
§ 7o O prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar submetido ao rito sumário
não excederá trinta dias, contados da data de publicação do ato que constituir a comissão, admitida
a sua prorrogação por até quinze dias, quando as circunstâncias o exigirem.
§ 8o O procedimento sumário rege-se pelas disposições deste artigo, observando-se, no que lhe for
aplicável, subsidiariamente, as disposições dos Títulos IV e V desta Lei.
De acordo com a inteligência do art. 133, o indivíduo tem uma espécie de boa-fé
presumida, ou seja, se no prazo para apresentação de resposta, ele fizer opção pelo cargo que desejar,
não terá, inclusive, que devolver o que recebeu de forma equivocada, de forma até inconstitucional,
porque se presume a sua boa-fé, conforme dispõe no seu §5º.
IV. Criação de cargos

Pelo disposto no art. 169, CF, eventual aumento da remuneração dos servidores ou
autorização para provimento de cargos, deve estar previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias, ou
seja, não basta a previsão no orçamento, na Lei Orçamentária Anual. A LDO, que disciplina a edição
da LOA, deve conter autorização para eventual aumento remuneratório.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos
e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal,
a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal
e aos acréscimos dela decorrentes;
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas
públicas e as sociedades de economia mista. § 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei
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complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão
imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites.
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na
lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão
as seguintes providências:
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de
confiança;
II - exoneração dos servidores não estáveis.
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o
cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá
perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade
funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.
§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização
correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço.
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada
a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro
anos.
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no §
4º.
Por isso, por exemplo, que houve a recente discussão, numa sessão administrativa do STF,
em que foi autorizado o envio pelo executivo de uma proposta que aumenta a remuneração dos
magistrados do Brasil como um todo. Essa decisão gerou bastante polêmica na mídia. No entanto,
essa decisão tinha que partir do STF, pois este tribunal tem iniciativa reservada para propor ou não
aumento. Mas é apenas iniciativa reservada, ou seja, o executivo não pode fazê-lo sem que o STF
tome a iniciativa. Uma vez que o STF aprove o aumento e manda para o executivo, o executivo
consolida essas propostas e envia uma proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias, que será ou não
pelo Congresso. O que o STF decidiu não vincula o legislativo.
A LDO sempre precisa conter autorização para aumento remuneratório ou para
provimento de cargos.
O STF entende que é inconstitucional uma lei que conceda aumento a servidor público
do executivo federal sem iniciativa do Presidente da República. Só o Presidente da República tem
iniciativa para propor projeto de lei com aumento remuneratório a executivo federal. Essa regra é
aplicada por simetria aos servidores dos estados, ou seja, é o Governador que possui iniciativa
privativa para aumentar a remuneração dos professores da rede pública estadual, por exemplo.
Por outro lado, quando se tratar de criação de cargos no legislativo, cada Mesa é que tem
iniciativa. Por exemplo, no Senado, é a Mesa do Senado que possui iniciativa para propor a criação
de cargos e da mesma forma acontece com a Câmara, devendo a aprovação vir por meio de uma
resolução interna de cada casa.
Quando se tratar de criação de cargos ou aumento no judiciário, os próprios tribunais que
gozam da iniciativa. Tratando da esfera federal, o STF é quem goza da iniciativa, mandando uma
proposta de LDO, e depois de LOA, para o executivo. Mas essas propostas têm que ser aprovadas por
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meio de lei pelo Congresso Nacional.
O Procurador Geral da República, na esfera federal, é quem pode criar cargos e propor
aumento remuneratório no Ministério Público, nas esferas do MPU como um todo (MPT, MPM,
MPDFT, MPF), e na esfera estadual seria o Procurador Geral de Justiça. Possui a iniciativa, mas a
aprovação é por meio de lei, aprovada pelo Congresso Nacional.
V. Perda do cargo do servidor estável

Um servidor estável pode perder o cargo público quando estiverem presentes qualquer
das hipóteses do art. 41 e 169, §3º, ambos da CF. O art. 169, §3º, CF trata justamente sobre o
enxugamento de despesas da máquina pública.
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de
provimento efetivo em virtude de concurso público.
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar,
assegurada ampla defesa.
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
(...)
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na
lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão
as seguintes providências:
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de
confiança;
II - exoneração dos servidores não estáveis.
Segundo o art. 41, é possível que o servidor perca o cargo em virtude de sentença judicial
transitada em julgado, por ter sido condenado por um crime com pena igual ou superior a um ano,
com abuso do poder do cargo, como o crime de facilitação de descaminho, corrupção ou concussão,
por exemplo. Também pode ser demitido mediante um processo administrativo, em que lhe seja
assegurada a ampla defesa, ou seja, nesse caso não necessita de um processo judicial. E pode ser
exonerado mediante avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada
ampla defesa, que foi uma disposição incluída pela EC 19/98, numa tentativa de desburocratizar a
máquina pública, permitindo que servidores sejam exonerados quando não preenchessem certos
requisitos de produtividade, não atuando como bons servidores. Essa lei complementar, no entanto,
nunca foi aprovada, não possuindo o dispositivo uma aplicação prática.
No art. 169, CF, há a possibilidade de exoneração do servidor para conter gastos com
pessoal. Existem limites de gastos com pessoal, fixados pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC
101/2000) e, ultrapassado esse limite de gasto (de por exemplo, 50% da receita corrente líquida para
63
a União e 60% para estados, DF e municípios), deve nos próximos quadrimestres, reduzir esse gasto.
Existem várias formas de reduzir esse gasto, como exonerar pelo menos 20% dos cargos
em comissão, depois exonera aqueles que não são estáveis no serviço público, mas, se ainda houver
um excesso de gasto com pessoal, é possível exonerar os servidores estáveis, utilizando critérios
impessoais (para evitar perseguição).
Há uma lei específica que dispõe sobre a exoneração para enxugamento de gastos quando
se tratar de uma carreira de estados, a lei 9.801/99, que dispõe de requisitos mais específicos para que
o servidor seja exonerado.
O art. 2º, caput, da lei 9.801/99 dispõe que a exoneração será por ato normativo dos
Chefes de cada um dos poderes da União, estados e municípios, devendo adotar um critério geral e
impessoal.
No artigo 3º estabelece que a exoneração dos servidores estáveis que desenvolva atividade
exclusiva de Estado assim definida em lei, observará as seguintes condições: somente será admitida
quando a exoneração de servidores dos demais cargos do órgão ou da unidade administrativa objeto
da redução de pessoal tenha alcançado, pelo menos, trinta por cento do total desses cargos, e cada ato
reduzirá em no máximo trinta por cento o número de servidores que desenvolvam atividades
exclusivas de Estado.
São servidores como advogados públicos, etc. Essa é uma lei que limita, ou seja, existem
servidores que exercem atividades exclusiva de estado e aqueles não exercem. Os que exercem
atividade exclusiva do estado, para serem exonerados com o fundamento de enxugamento de gastos,
necessitam de um procedimento mais dificultado.
Importante lembrar que certas licenças não podem ser obtidas por servidores que estejam
no estágio probatório. A lei 8.112/91 possui uma série de possibilidade de licenças e afastamento e
algumas delas não podem ser obtidas durante o estágio probatório, como, por exemplo, licença para
mandato classista, licença para tratar de assuntos particulares sem remuneração, licença para
capacitação.
O estágio será suspenso nos seguintes casos: afastamento para participar de curso de
formação, licença por motivo de doença de pessoa da família, licença por motivo de afastamento do
cônjuge ou companheiro, licença para atividade política e afastamento para servir em organismo
internacional.
Nesses casos o estágio é suspenso por não ser possível a avaliação de desempenho.
Embora a jurisprudência oscile um pouco, o que prevalece é que o mero decurso do prazo
de 3 anos não garante a aprovação e a estabilidade.
Há julgados no sentido de que quando a administração, por inércia, deixa de fazer a
avaliação, haveria a aprovação automática no prazo de 3 anos, com a consequente aquisição de
estabilidade.
E há julgados no sentido de que se essa demora não for totalmente imputável à
administração, o mero decurso do prazo não gera a obtenção da estabilidade.
VI. Aposentadoria
Os servidores em geral tinham dois benefícios: da integralidade e da paridade.

O da integralidade consiste na garantia de que o servidor vá receber como provento de
64
aposentadoria o equivalente à sua última remuneração como servidor. Os novos servidores e que não
estão a regra de transição não possuem essa garantia, devendo ser calculado o benefício de acordo
com o que vale para o regime geral da previdência.
A paridade também é uma garantia que não existe mais. A paridade consistia na
possibilidade de que, sempre que o servidor ativo tivesse um aumento, o inativo (aposentado e
pensionista) também receberia. A paridade decorre sob o argumento de que o inativo possui o poder
de barganha menor. Hoje o que existe é uma garantia, insculpida no art. 40, §8º, CF, de revisão anual
das aposentadorias e das pensões.
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter
contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e
inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o
disposto neste artigo.
(...)
§ 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o
valor real, conforme critérios estabelecidos em lei.
Há uma garantia constitucional de que haverá uma revisão apta a garantir o poder de
compra em relação a esses benefícios. No entanto vários servidores são contemplados ainda com a
paridade e integralidade porque pagam o chamado “pedágio” e estão numa regra de transição,
trabalhando um pouco mais do que devem trabalhar, mas continuam com aquelas garantias anteriores.
Existem regras básicas para que uma pessoa possa se aposentar: a voluntária, que pode
ser integral ou proporcional, a por invalidez e a compulsória.
A compulsória é aquela que, atualmente é inescapável, ou seja, o indivíduo que esteja no
serviço público e que tenha 75 anos, automaticamente está impedido de continuar. É aposentado no
serviço público por uma presunção absoluta de falta de higidez. Esse indivíduo somente se aposenta
com proventos proporcionais, ou seja, se não tiver completado o tempo para aposentadoria integral,
por exemplo com tempo de contribuição de 35 anos se for homem, não terá direito a aposentadoria
integral. Se tiver contribuído somente com 20 dos 35 anos, será contemplado com 20/35 avos do
salário de contribuição da base de cálculo do que receberia.
Ainda que tivesse chegado perto dos 35 anos, por exemplo, 33 anos, receberia 33/35 avos,
e não integral.
A aposentadoria por invalidez, por outro lado, ocorre quando o indivíduo é acometido por
uma doença ou sofre um acidente muito grave que o impede de prosseguir na função pública. Essa
aposentadoria é proporcional e só será com proventos integrais na hipótese de doenças previstas em
lei. O STF possui um entendimento de que não se pode ampliar o rol de doenças previstas em lei, ou
seja, se não e tratar dessas doenças a aposentadoria por invalidez será com proventos proporcionais.
As hipóteses de aposentadoria voluntária são:
a) Por tempo de contribuição com proventos integrais
No caso do homem, é necessário que tenha preenchido os seguintes requisitos: 35 anos
de contribuição, 10 anos de serviço público, 60 anos de idade e 5 anos no mesmo cargo. Para mulher,
são necessários 30 anos de contribuição, 10 anos no serviço público, 55 anos de idade e 5 anos no
65
mesmo cargo.
Preenchidos esses requisitos, a pessoa se aposentará com 100% de seus proventos.
b) Por idade
Se atingida a idade, obterá a aposentadoria com proventos proporcionais. É preciso que o
homem tenha 65 anos, com 10 anos no serviço público e 5 anos naquele cargo. Se for mulher, 60 anos
de idade, 10 anos no serviço público e 5 anos naquele cargo.
Pergunta-se: É possível acumular proventos?

Ninguém que seja servidor público pode ser contribuinte facultativo do RGPS. Supondo
que haja uma servidora que seja Advogada da União, que decide contribuir facultativamente com o
RGPS, para ter duas aposentadorias, não poderá receber as duas aposentadorias se a contribuição para
o RGPS foi feita de forma facultativa.
No entanto, caso essa mesma servidora da AGU seja professora numa entidade particular,
será uma contribuinte empregada e aí terá que contribuir para os dois regimes (como servidora
contribui para o RPPS e como empregada contribui RGPS) e os requisitos de aposentadoria são
diferentes, havendo a possibilidade de cumulação.
Se forem dois cargos públicos, como servidora da AGU e professora de universidade
pública, terá as duas aposentadorias, pois os dois cargos são cumuláveis. Ou seja, se os cargos são
cumuláveis, é possível que hajam duas aposentadorias, inclusive os tetos serão considerados sobre os
valores individuais dos proventos.
Uma servidora da AGU já aposentada que resolve fazer concurso para dar aula numa
universidade federal, também pode cumular os proventos da atividade com o da aposentadoria,
justamente por serem os cargos cumuláveis na ativa.
Ou seja, sempre que os cargos forem cumuláveis na ativa, é possível cumulá-los na
inatividade, ou parte na ativa e parte na inativa.
Além dessas hipóteses de cargos cumuláveis na ativa, se o indivíduo é também
aposentado no regime próprio (RPPS) pode receber o subsídio de mandato eletivo. Ou seja, o
indivíduo aposentado pode receber tanto como parlamentar (p. ex.) quanto a sua aposentadoria.
Na ativa, no entanto, não é permitido, salvo no caso de vereador. O indivíduo, via de regra,
não pode cumular cargo público. Só o cargo de vereador é que permite, se houver compatibilidade de
horários e se o parlamentar assim quiser, a cumulação.
O salário de um servidor público é o seu vencimento básico. A nomenclatura salário pode
ser utilizado no direito administrativo, mas é mais comum chamar de vencimento básico.
O servidor público, assim como qualquer outro trabalhador, tem direito de receber o valor
de um salário mínimo, num trabalho de 44 horas semanais. Mas o que deve ser de no mínimo o salário
mínimo? O vencimento ou a remuneração?
O vencimento básico é aquela parcela base de sua remuneração, sendo a remuneração o
todo, que engloba o vencimento e eventuais gratificações.
O STF editou a súmula vinculante 16 que diz que deve ser considerada a remuneração e
não o vencimento básico.
66
Súmula Vinculante 16
Os artigos 7º, IV, e 39, § 3º (redação da EC 19/98), da Constituição, referem-se ao total da
remuneração percebida pelo servidor público.
Em outras palavras, a remuneração do servidor que não pode ser inferior ao salário
mínimo, mas o seu vencimento básico pode. Devem existir gratificações que, somadas ao vencimento
básico, totalizando valor igual ou superior ao salário mínimo.
A irredutibilidade dos vencimentos diz respeito do todo ou a parcelas singularmente
consideradas? A irredutibilidade diz respeito ao total da remuneração, não de uma parcela. Não há
direito adquirido a regime jurídico e essas parcelas podem ser eventualmente extintas, desde que o
total da remuneração, que engloba tudo o que a pessoa recebe, seja mantido.
No exemplo de que o vencimento básico seja de R$ 500,00 e as gratificações que recebia,
de R$ 1000,00 fossem extintas por lei, haveria uma dupla inconstitucionalidade por receber menos
que o salário mínimo e haver uma redução salarial.
No entanto, se houver a extinção das gratificações e o vencimento for fixado em
R$ 1.500,00 é possível e legítimo, pois a irredutibilidade se refere ao total da remuneração.
Já o subsídio consiste numa forma remuneratória que é simplificada justamente para
evitar a concessão de gratificações que ocultem aumentos remuneratórios. Ou seja, certos servidores
públicos recebem por subsídios, sendo uma espécie de pagamento de parcela única sem qualquer tipo
de gratificação. Em outras palavras, essa pessoa deve receber de forma transparente, fiscalizada pela
sociedade em geral sem que seja necessário fiscalizar uma série de gratificações que, no fundo, são
uma forma de remuneração oculta.
O subsídio é a forma adotada por agentes políticos como um todo, carreiras policiais e
membros do MP e magistratura.
Entretanto, a jurisprudência tem admitido que mesmo essas carreiras que recebem por
meio de subsídios recebam certas parcelas remuneratórias que não estão incluídas nos subsídios.
Segundo entendimento do STF e STJ, é que se for ocasional, se for uma parcela
indenizatória, isso pode vir discriminado para além do subsídio, mas não se pode deturpar essa
remuneração por subsídio, transformando o vencimento básico em algo irrisório e o fundo
remunerando a pessoa com base em apenas gratificações.
Exemplo: uma pessoa com vencimento básico de R$ 1.000,00 e gratificação X que dê
R$ 5.000,00 e gratificação Y que dê R$ 3.000,00. Isso gera uma deturpação remuneratória grande,
razão pela qual parte dos servidores recebem por subsídios.
Mas mesmo a essas pessoas que recebem por subsídios é permitida uma outra gratificação
ou parcela remuneratória extra, desde que não haja deturpação do regime do subsídio.
Agentes públicos (continuação).
25. Agentes Públicos (continuação)
VI. Aposentadoria (continuação)
67
Os agentes públicos, uma vez aposentados, tem o dever de pagar a contribuição de
inativos.
Esse dever decorre de emendas à constituição que reformularam determinadas regras
relativas à previdência, instituindo a chamada contribuição do inativo. Ou seja, mesmo que o
indivíduo já esteja aposentado, ele terá o dever de pagar contribuição previdenciária.
As contribuições especiais enquanto espécies tributárias são marcadas, sobretudo as da
seguridade social, pela solidariedade. Em outras palavras, você não paga o seu benefício para que na
frente receba o valor de volta, não sendo a previdência uma espécie de capitalização. Quem contribui
com a previdência atualmente paga os benefícios dos aposentados de hoje, e quando essas pessoas se
aposentarem, os que trabalharão à época que irão contribuir com o pagamento de suas aposentadorias.
A vantagem do sistema de solidariedade é que muitos vão contribuir e não vão receber de
volta, ao passo que muitos irão receber sem sequer ter contribuído ou com pouco tempo de
contribuição.
Mas existe uma imunidade tributária, que de forma que o sujeito seja servidor público e
se aposentou-se hoje, só pagará a contribuição previdenciária, mesmo estando aposentado, se a
aposentadoria for superior ao teto do regime geral previdência. A contribuição do inativo só incide
sobre os proventos dos servidores, ou seja, se o empregado particular sob o regime celetista se
aposenta, como o regime dele está limitado o teto, via de regra não pagará contribuição de inativo,
pois a constituição expressamente garante ao segurado do regime geral uma imunidade. Já o servidor
público, se a sua aposentadoria for superior ao teto, terá de pagar.
Lembrando que se esse indivíduo esteja acometido por doença grave, esse patamar da
contribuição inativa será o dobro do teto do regime geral da previdência. Ou seja, se esse determinado
indivíduo tem uma doença prevista em lei, só pagará a contribuição de inativo se a aposentadoria dele
for superior ao dobro do teto (cerca de 10 mil reais). Nesse caso, a imunidade tributária é ampliada
em benefício ao indivíduo.
No que se refere à cumulação de cargos (vide material transcrito da aula cinco), dois de
magistério, um técnico ou científico e um de magistério ou dois de profissões de saúde, são as mesmas
hipóteses na inatividade, ou seja, o sujeito pode ser professor ativo e já ter um cargo técnico ou
científico na aposentadoria.
Pode-se ter os dois na inatividade, porque trabalhou nos dois licitamente, obtendo a
aposentadoria nos dois, desde que seja uma das hipóteses previstas constitucionalmente.
Se os cargos não forem cumuláveis na atividade, também não o serão na inatividade.
Além disso, é importante chamar a atenção para o “abono de permanência”, que é um

benefício que se concede a um servidor que preencheu os requisitos para aposentar-se, podendo sair
se aposentar, mas ele continua a trabalhar.
Para a administração pública é interessante que esse indivíduo continue a trabalhar, pois,
do contrário, a administração deverá que pagar a aposentadoria dele e, para aqueles que ainda
possuem o direito da integralidade, receberá todos os benefícios de alguém ativo, e, além disso a
administração não terá que contratar um outro concursado que vai ganhar o mesmo que aquele que
se aposentou, tendo que pagar, também agora, os proventos dessa pessoa que acabou de deixar o
serviço público.
Daí a ideia do abono permanência, que é permitir que essa pessoa, do ponto de vista
68
financeiro, embora esteja apta a se aposentar, continue a trabalhar, dando a essa pessoa um benefício,
não necessitando de uma nova contratação pela administração pública. O abono permanência é
justamente o valor da contribuição previdenciária, recebendo 11% a mais no salário, dando uma
sensação de que não contribuiu com a previdência.
O estado dá um crédito – o abono permanência – no valor da contribuição previdenciária
para aqueles servidores que, embora estejam aptos a se aposentar, continuem a trabalhar.
A acumulação de cargos públicos estende-se a toda a administração pública, direta ou

indireta. Essas hipóteses de cumulação, que são excepcionais, estendem-se a toda administração, de
modo que alguém não pode ser empregado público e servidor público, salvo nas hipóteses de
cumulação lícita.
Já o teto remuneratório não necessariamente. O STF entende que se a constituição
permitiu a cumulação, o teto incide sobre cada cargo isoladamente. Ou seja, se o indivíduo é Ministro
do STF e já ganha o teto e se torna professor de uma universidade pública, não vai receber só como
Ministro do STF e trabalhar de graça na universidade pública. É possível que ganhe, no final, valor
superior ao teto.
O STF entende que se a própria constituição permite a cumulação, não pode fazer com
que essa pessoa trabalhe de graça, estando implícito que os valores devem ser computados
isoladamente para fins de teto remuneratório.
No caso do teto remuneratório, não é aplicado indistintamente a toda administração
pública. As empresas estatais, empresas públicas e sociedade de economia mista, enquanto pessoas
jurídicas de direito privado, podem submeter-se ou não ao teto, dependendo de a União contribuir ou
não para a despesa de pessoal dessas entidades.
Exemplo: no caso da Petrobrás, a União não custeia o teto remuneratório, portanto o teto
não se aplica. A Petrobrás é uma empresa privada, que paga seu pessoal com recursos próprios,
arrecadados com ela a partir de sua atividade, pode, eventualmente, até para contratar pessoas
melhores e fazer frente aos seus competidores que podem pagar salários altos, pode pagar mais do
que o teto.
Por outro lado, se uma empresa estatal, ou sociedade de economia mista ou fundação
pública de natureza privada, na hipótese de receber verba da União, estado ou município para custeio,
haverá a aplicação do teto remuneratório.
Em relação a estabilização extraordinária, prevista no ADCT, estabelece que, para as

pessoas que ingressaram antes de cinco da promulgação da constituição, fossem estabilizadas no
serviço público. Essa regra foi criada para tentar evitar à época os “trens da alegria”, já que a
constituição anterior não previa a necessidade de concurso público para ingresso nas carreiras
públicas. A regra que se criada foi que de que todos, para serem beneficiados pela estabilidade
extraordinária, deve ter entrado a pelo menos cinco anos da data da promulgação da constituição. ou
seja, quem entrou no período de cinco antes da promulgação da constituição não teve direito a
estabilidade. Essas pessoas acabaram entrando, não necessariamente saíram do serviço público, sendo
tratadas com empregados públicos, podem ser despedidas sem justa causa, desde que com motivação,
mas não são estáveis.
Os celetistas que ingressaram até o prazo de cinco anos antes da promulgação da
constituição ganharam a estabilidade e são estáveis no serviço público.
69
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos
estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público
de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego,
na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de
livre nomeação e exoneração;
III - o prazo de validade do concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual
período;
IV - durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele aprovado em concurso
público de provas ou de provas e títulos será convocado com prioridade sobre novos concursados
para assumir cargo ou emprego, na carreira;
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e
os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e
percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e
assessoramento;
VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical;
VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica;
VIII - a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as pessoas portadoras de
deficiência e definirá os critérios de sua admissão;
IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade
temporária de excepcional interesse público;
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão
ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada
revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da
administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais
agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos
cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não
poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal,
aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal,
o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais
e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsidio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça,
limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos
membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;
XII - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser
superiores aos pagos pelo Poder Executivo;
XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de
70
remuneração de pessoal do serviço público
XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem
acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores;
XV - o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis,
ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, §
2º, I;
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver
compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor; b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões
regulamentadas;
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações,
empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas,
direta ou indiretamente, pelo poder público;
XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de
competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último
caso, definir as áreas de sua atuação;
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades
mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada;
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações
serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a
todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas,
terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada,
inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou
convênio.
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter
caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos
ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
§ 2º A não observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição da
autoridade responsável, nos termos da lei.
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e
indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção
de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos
serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo,
observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;
71
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou
função na administração pública.
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda
da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor
ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos
responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
§ 7º A lei disporá sobre os requisitos e as restrições ao ocupante de cargo ou emprego da
administração direta e indireta que possibilite o acesso a informações privilegiadas.
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração
direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e
o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade,
cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos
dirigentes;
III - a remuneração do pessoal."
§ 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e
suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos
Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral.
§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos
arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos
acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em
lei de livre nomeação e exoneração
§ 11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput
deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei.
§ 12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos Estados e ao
Distrito Federal fixar, em seu âmbito, mediante emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica,
como limite único, o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça,
limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal, não se aplicando o disposto neste parágrafo aos subsídios dos Deputados
Estaduais e Distritais e dos Vereadores.
Art. 38. Ao servidor público da administração direta, autárquica e fundacional, no exercício de

mandato eletivo, aplicam-se as seguintes disposições:
I - tratando-se de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, ficará afastado de seu cargo,
emprego ou função;
II - investido no mandato de Prefeito, será afastado do cargo, emprego ou função, sendo-lhe facultado
optar pela sua remuneração;
72
III - investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horários, perceberá as vantagens
de seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo, e, não havendo
compatibilidade, será aplicada a norma do inciso anterior;
IV - em qualquer caso que exija o afastamento para o exercício de mandato eletivo, seu tempo de
serviço será contado para todos os efeitos legais, exceto para promoção por merecimento;
V - para efeito de benefício previdenciário, no caso de afastamento, os valores serão determinados
como se no exercício estivesse.
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de
administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos
Poderes.
§ 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório
observará:
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada
carreira;
II - os requisitos para a investidura;
III - as peculiaridades dos cargos.
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o
aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos
requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos
entre os entes federados.
§ 3º Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII,
XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados
de admissão quando a natureza do cargo o exigir.
§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários
Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única,
vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou
outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.
§ 5º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderá estabelecer a relação
entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos, obedecido, em qualquer caso, o
disposto no art. 37, XI.
§ 6º Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário publicarão anualmente os valores do subsídio e
da remuneração dos cargos e empregos públicos.
§ 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação de
recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia
e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade,
treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público,
inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade.
§ 8º A remuneração dos servidores públicos organizados em carreira poderá ser fixada nos termos
do § 4º
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
73
Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter
contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e
inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o
disposto neste artigo.
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados,
calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17:
I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se
decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável,
na forma da lei;
II - compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, aos 70 (setenta) anos
de idade, ou aos 75 (setenta e cinco) anos de idade, na forma de lei complementar;
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço
público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes
condições:
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de
idade e trinta de contribuição, se mulher;
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos
proporcionais ao tempo de contribuição.
§ 2º - Os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua concessão, não poderão
exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou
que serviu de referência para a concessão da pensão.
§ 3º Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua concessão, serão
consideradas as remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes
de previdência de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei.
§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria
aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis
complementares, os casos de servidores:
I portadores de deficiência; II que exerçam atividades de risco;
III cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a
integridade física.
§ 5º - Os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em cinco anos, em relação
ao disposto no § 1º, III, "a", para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo
exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.
§ 6º - Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis na forma desta
Constituição, é vedada a percepção de mais de uma aposentadoria à conta do regime de previdência
previsto neste artigo.
§ 7º Lei disporá sobre a concessão do benefício de pensão por morte, que será igual:
I - ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite máximo estabelecido para
os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por
cento da parcela excedente a este limite, caso aposentado à data do óbito; ou
II - ao valor da totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento,
até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que
trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso em atividade
74
na data do óbito.
§ 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o
valor real, conforme critérios estabelecidos em lei.
§ 9º - O tempo de contribuição federal, estadual ou municipal será contado para efeito de
aposentadoria e o tempo de serviço correspondente para efeito de disponibilidade.
§ 10 - A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício. §
11 - Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive
quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de outras atividades
sujeitas a contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição
de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição,
cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo.
§ 12 - Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos servidores públicos titulares de
cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de
previdência social.
§ 13 - Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração bem como de outro cargo temporário ou de emprego público, aplica-se o
regime geral de previdência social.
§ 14 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de
previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão
fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este
artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que
trata o art. 201.
§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa
do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber,
por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que
oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de
contribuição definida.
§ 16 - Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado
ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do
correspondente regime de previdência complementar.
§ 17. Todos os valores de remuneração considerados para o cálculo do benefício previsto no § 3°
serão devidamente atualizados, na forma da lei.
§ 18. Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões concedidas pelo regime
de que trata este artigo que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral
de previdência social de que trata o art. 201, com percentual igual ao estabelecido para os servidores
titulares de cargos efetivos.
§ 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigências para aposentadoria
voluntária estabelecidas no § 1º, III, a, e que opte por permanecer em atividade fará jus a um abono
de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências
para aposentadoria compulsória contidas no § 1º, II.
§ 20. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores
titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente
estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X.
§ 21. A contribuição prevista no § 18 deste artigo incidirá apenas sobre as parcelas de proventos de
75
aposentadoria e de pensão que superem o dobro do limite máximo estabelecido para os benefícios
do regime geral de previdência social de que trata o art. 201 desta Constituição, quando o
beneficiário, na forma da lei, for portador de doença incapacitante.
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de
provimento efetivo em virtude de concurso público.
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:
I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar,
assegurada ampla defesa.
§ 2º Invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável, será ele reintegrado, e o
eventual ocupante da vaga, se estável, reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização,
aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo
de serviço.
§ 3º Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade,
com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado aproveitamento em outro
cargo.
§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial de
desempenho por comissão instituída para essa finalidade.
Alguns comentários acerca do art. 37, CF:

o A lei de que trata o I do art. 37 nunca foi editada, salvo a lei 8.112/91 e a lei dos
docentes federais, que permitem apenas, nesses casos (docentes, integrantes de instituições de
pesquisa e tecnologia) o ingresso do estrangeiro. Salvo nessas hipóteses, o estrangeiro não pode
concorrer a cargo público.
o Caso o prazo de validade do concurso seja de um ano, ele só poderá ser validado até
uma única vez por mais um ano, não sendo necessariamente por dois anos, mas sim até dois.
o Não se pode preterir a ordem de uma convocação de um candidato sobre o outro, mas
isso não garantiria o direito de ser nomeado. Nomear ou não estaria na esfera de discricionariedade
da administração. Mas a jurisprudência, em virtude da boa-fé administrativa e dos princípios que
regem a administração, entendeu que se o indivíduo for aprovado dentro do número de vagas do edital,
tem direito subjetivo à nomeação, salvo hipóteses excepcionais, de acordo com o STF, de total
desordem das contas públicas verificada de forma objetiva, em que não seria possível, e mesmo assim
os tribunais de contas não costumam aplicar essa exceção do STF. Seria um fato superveniente, uma
espécie de força maior que impediria a nomeação dentro do número de vagas.
o Concurso unicamente para cadastro de reservas é possível desde que seja nomeado peo
76
menos uma pessoa, em atenção ao princípio da boa-fé segundo entendimento do STJ. Por exemplo,
caso surjam vinte vagas no edital, os vinte primeiros colocados possuem direito subjetivo para
nomeação. Se alguém desistir, o vigésimo primeiro terá direito subjetivo à nomeação, pois ele passa
a ser o vigésimo. A desistência ainda implica direito subjetivo à nomeação. No entanto, se falecerem
servidores ou se aposentarem no meio do concurso, essas vagas não geram direito subjetivo à
nomeação.
o Em relação ao direito de greve, há quem entenda que essa seria uma norma de eficácia
limitada, não podendo ser exercido o direito de greve sem previsão em lei. Para muitos, não seria uma
norma de eficácia contida, mas sim limitada, não podendo exercer o direito de greve ilimitadamente,
vindo a lei a limitar. Ou seja, só pode exercer a greve nos termos e nos limites da lei, mas como essa
lei nunca foi editada o STF estabeleceu que se aplica por analogia, no que couber, a lei de greve dos
empregados celetistas no geral. As carreiras de estado em geral não podem fazer greve, e mesmo
aqueles que podem, devem preservar os percentuais mínimos quando se tratar de um serviço essencial,
e por isso, e de acordo com o STF, a polícia não pode fazer greve.
o No que diz respeito a contratação de temporários, a lei que regula a sua contratação
deve fixar prazos de um ou dois anos, dentre outras necessidades excepcionais. A contratação
temporária não pode ser utilizada para que, corriqueiramente, substitua e impeça a realização de
concursos públicos, não se tratando de uma mera contratação temporária com procedimento seletivo
simplificado.
o A lei que altera ou fixa a remuneração ou subsídios dos servidores públicos é de

iniciativa privativa do chefe do poder executivo, assegurada a revisão geral anual, que é justamente a
possibilidade que obriga o poder público a revisar as remunerações e subsídios, evitando que a
inflação corroa o poder de compra do servidor público.
o Em relação ao teto de remuneração, há quem entenda que toda fundação, até as de

natureza privada estaria submetida ao teto, mas em geral, se a doutrina diz que se for uma fundação
de natureza privada, ela está equiparada às empresas estatais, aplicando a sua regra.
o Em geral, para cargos diferentes há uma certa diferença remuneratória, mas o que se
entende que estaria vedado é que um mesmo cargo no executivo tivesse uma remuneração inferior do
que a do legislativo, por exemplo.
o No que diz respeito ao disposto no inciso XIII do art. 37, CF, a intenção é evitar que o
aumento de um gere efeito cascata sobre os outros. É o mesmo motivo que faz com que a constituição
vede a indexação pelo salário mínimo. A ideia é de um servidor não pode ter a sua remuneração
equiparada a do outro de forma automática, a não ser que seja do mesmo cargo, mesma carreira, etc.
Mas se forem de carreiras diferentes, não é permitido.
o Em relação ao inciso XIV do art. 37, CF, a intenção é de acabar com os antigos quintos,
que eram incorporados à remuneração do servidor a cada determinado período de anos e o indivíduo
77
tinha uma incorporação que acaba refletindo sobre todas as outras parcelas. O que a constituição tenta
aqui é enxugar o gasto com pessoal.
o Em relação ao inciso XX, art. 37, CF, diz respeito à criação de empresas subsidiárias.
O STF entendeu que a autorização das subsidiárias pode ser genérica. Ainda que a constituição diga
que depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação das subsidiárias, o STF entendeu que
uma lei, em um artigo, pode autorizar a criação de dez subsidiárias, por exemplo. Mas não se exige,
para cada subsidiária diferente, para cada empresa subsidiária que se cria, uma nova lei.
26. Lei 13.019/14
Essa lei foi criada para moralizar o que a União repassa de verbas públicas para
associações, entidades privadas como um todo. São muitas as entidades privadas que recebem e que
já recebiam antes de 2014 verbas públicas e havia uma preocupação em relação à transparência e
controle sobre essas transferências.
A lei foi editada e formalizou, já que não havia antes uma nomenclatura clara do que seria
esse tipo de repasse.
Essa lei rege as organizações da sociedade civil.
Art. 2o Para os fins desta Lei, considera-se:

I - organização da sociedade civil:
a) entidade privada sem fins lucrativos que não distribua entre os seus sócios ou associados,
conselheiros, diretores, empregados, doadores ou terceiros eventuais resultados, sobras, excedentes
operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, isenções de qualquer natureza, participações ou
parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplique
integralmente na consecução do respectivo objeto social, de forma imediata ou por meio da
constituição de fundo patrimonial ou fundo de reserva;
b) as sociedades cooperativas previstas na Lei no 9.867, de 10 de novembro de 1999; as integradas
por pessoas em situação de risco ou vulnerabilidade pessoal ou social; as alcançadas por programas
e ações de combate à pobreza e de geração de trabalho e renda; as voltadas para fomento, educação
e capacitação de trabalhadores rurais ou capacitação de agentes de assistência técnica e extensão
rural; e as capacitadas para execução de atividades ou de projetos de interesse público e de cunho
social.
c) as organizações religiosas que se dediquem a atividades ou a projetos de interesse público e de
cunho social distintas das destinadas a fins exclusivamente religiosos
II - administração pública: União, Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas autarquias,
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público, e suas
subsidiárias, alcançadas pelo disposto no § 9o do art. 37 da Constituição Federal;
III - parceria: conjunto de direitos, responsabilidades e obrigações decorrentes de relação jurídica
estabelecida formalmente entre a administração pública e organizações da sociedade civil, em
regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco,
78
mediante a execução de atividade ou de projeto expressos em termos de colaboração, em termos de
fomento ou em acordos de cooperação;
III-A - atividade: conjunto de operações que se realizam de modo contínuo ou permanente, das quais
resulta um produto ou serviço necessário à satisfação de interesses compartilhados pela
administração pública e pela organização da sociedade civil;
III-B - projeto: conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto destinado
à satisfação de interesses compartilhados pela administração pública e pela organização da
sociedade civil;
IV - dirigente: pessoa que detenha poderes de administração, gestão ou controle da organização da
sociedade civil, habilitada a assinar termo de colaboração, termo de fomento ou acordo de
cooperação com a administração pública para a consecução de finalidades de interesse público e
recíproco, ainda que delegue essa competência a terceiros;
V - administrador público: agente público revestido de competência para assinar termo de
colaboração, termo de fomento ou acordo de cooperação com organização da sociedade civil para
a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, ainda que delegue essa competência a
terceiros;
VI - gestor: agente público responsável pela gestão de parceria celebrada por meio de termo de
colaboração ou termo de fomento, designado por ato publicado em meio oficial de comunicação,
com poderes de controle e fiscalização;
VII - termo de colaboração: instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias
estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil para a consecução de
finalidades de interesse público e recíproco propostas pela administração pública que envolvam a
transferência de recursos financeiros;
VIII - termo de fomento: instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias estabelecidas
pela administração pública com organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades
de interesse público e recíproco propostas pelas organizações da sociedade civil, que envolvam a
transferência de recursos financeiros;
VIII-A - acordo de cooperação: instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias
estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil para a consecução de
finalidades de interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos
financeiros;
IX - conselho de política pública: órgão criado pelo poder público para atuar como instância
consultiva, na respectiva área de atuação, na formulação, implementação, acompanhamento,
monitoramento e avaliação de políticas públicas;
X - comissão de seleção: órgão colegiado destinado a processar e julgar chamamentos públicos,
constituído por ato publicado em meio oficial de comunicação, assegurada a participação de pelo
menos um servidor ocupante de cargo efetivo ou emprego permanente do quadro de pessoal da
administração pública;
XI - comissão de monitoramento e avaliação: órgão colegiado destinado a monitorar e avaliar as
parcerias celebradas com organizações da sociedade civil mediante termo de colaboração ou termo
de fomento, constituído por ato publicado em meio oficial de comunicação, assegurada a
participação de pelo menos um servidor ocupante de cargo efetivo ou emprego permanente do quadro
de pessoal da administração pública;
XII - chamamento público: procedimento destinado a selecionar organização da sociedade civil
79
para firmar parceria por meio de termo de colaboração ou de fomento, no qual se garanta a
observância dos princípios da isonomia, da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da
igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório,
do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos;
XIII - bens remanescentes: os de natureza permanente adquiridos com recursos financeiros
envolvidos na parceria, necessários à consecução do objeto, mas que a ele não se incorporam;
XIV - prestação de contas: procedimento em que se analisa e se avalia a execução da parceria, pelo
qual seja possível verificar o cumprimento do objeto da parceria e o alcance das metas e dos
resultados previstos, compreendendo duas fases:
a) apresentação das contas, de responsabilidade da organização da sociedade civil;
b) análise e manifestação conclusiva das contas, de responsabilidade da administração pública, sem
prejuízo da atuação dos órgãos de controle.
A organização da sociedade civil pode ter lucro, pode pagar aos seus conselheiros e
diretores, mas não pode fazer é tomar esse lucro, que é o que sobra do que foi gasto, e distribuir
dividendos e resultados, pois a ideia é reinvestir e reaplicar tudo o que sobrar.
Ela deve ser uma entidade sem fins lucrativos, ainda que possa ter lucro.
Segundo a alínea “c” do art. 2º, I, da Lei 13.019/14, as igrejas também podem receber
verba pública, fazendo caridade, por exemplo.
I. Parceria
Parceria é todo tipo de ajuste, de vínculo, que a administração pública celebra com essas
organizações da sociedade civil. Parceria é um gênero e dentro dele temos o Termo de Colaboração,
Termo de Fomento e Acordo de Cooperação.
O Acordo de Cooperação é uma parceria em que não houve a transmissão de recursos da
administração. Por exemplo, a administração tem uma proposta de melhorar uma praça, acolher
pessoas, etc., se não envolver o repasse de verba pública, pode ser feito por meio de um Acordo de
Cooperação.
Entretanto, se houver repasse de verba, estaremos diante ou de um Termo de Colaboração
ou de um Termo de Fomento.
A diferença é que no Termo de Fomento, a proposta surge da própria organização, sendo
ela que propõe para a administração pública algum tipo de medida que entende interessante para
qualquer tipo de área social, mas precisa de recursos.
Já no Termo de Colaboração, é a administração que já tem algo a fazer, não quer fazer
por conta própria e busca uma organização da sociedade civil para auxiliar nessa tarefa.
II. Chamamento Público

Quando o governo já tem a ideia e quer celebrar o Termo de Colaboração (que não é
propriamente um contrato administrativo, é uma parceria), e precisa escolher a entidade privada para
executar, deve de acordo com essa lei, fazer, em regra, um Chamamento Público. Existem algumas
regras de dispensa e inexigibilidade, muito semelhantes à da licitação.
No entanto não se trata de licitação, mas sim de Chamamento Público, que é um
80
procedimento destinado a selecionar organização da sociedade civil para firmar parceria por meio de
termo de colaboração ou de fomento, no qual se garanta a observância dos princípios da isonomia, da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade
administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são
correlatos.
Ou seja, para evitar que sejam beneficiados o amigo do administrador ou aquelas pessoas
que tenham ligações com meio político, como há muito dinheiro público envolvido, obrigou-se a
administração a fazer um chamamento público.
Quem decide nessa espécie de processo seletivo que é o chamamento público qual a
entidade privada que vai executar é a Comissão de Seleção.
Caso seja a hipótese de Termo de Fomento e não de Termo de Colaboração, em que a
entidade privada leva até a administração a ideia a ser executada, a administração não é obrigada a
firmar a parceria, pois, embora a ideia seja boa, talvez não seja a melhor pessoa para executar aquela
ideia.
Precisa estabelecer um Conselho de Política Pública, que vai verificar, como instância
consultiva, na respectiva área de atuação, na formulação, implementação, acompanhamento,
monitoramento e avaliação de políticas públicas.
Após analisado pelo Conselho de Política Pública será realizado um Chamamento Público
para que outras organizações da sociedade civil possam provar que são melhores para executar a
tarefa.
Entretanto, existem hipóteses em que o chamamento público é dispensável ou inexigível
e, nesses casos, pode haver uma parceria direta.
Art. 30. A administração pública poderá dispensar a realização do chamamento público:

I - no caso de urgência decorrente de paralisação ou iminência de paralisação de atividades de
relevante interesse público, pelo prazo de até cento e oitenta dias;
II - nos casos de guerra, calamidade pública, grave perturbação da ordem pública ou ameaça à paz
social;
III - quando se tratar da realização de programa de proteção a pessoas ameaçadas ou em situação
que possa comprometer a sua segurança;
IV - (VETADO).
V - (VETADO);
VI - no caso de atividades voltadas ou vinculadas a serviços de educação, saúde e assistência social,
desde que executadas por organizações da sociedade civil previamente credenciadas pelo órgão
gestor da respectiva política.
Existem licitações dispensadas, que não poderiam sequer haver licitação e licitações
dispensáveis, em que ela é possível, mas a lei permite que ela não seja feita.
O art. 30 da lei 13.019/14 trata de uma hipótese de chamamento público dispensável,
quando a lei pode, mas não quer fazer.
A ideia do legislador na hipótese do inciso VI do art. 30 da lei 13.019/14 é que existem
muitas instituições que já desempenham um papel crucial e estabelecer um chamamento público
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talvez não seja o melhor para ela nesse momento. Essas instituições já desempenham um papel e
talvez nesse chamamento não fossem aprovadas e dificilmente seriam substituíveis ao mesmo tempo.
As hipóteses de inexigibilidade estão previstas, de forma exemplificativa, no art. 31 da
lei 13.019/14. São hipóteses em que é impossível fazer o chamamento público.
Art. 31. Será considerado inexigível o chamamento público na hipótese de inviabilidade de

competição entre as organizações da sociedade civil, em razão da natureza singular do objeto da
parceria ou se as metas somente puderem ser atingidas por uma entidade específica, especialmente
quando:
I - o objeto da parceria constituir incumbência prevista em acordo, ato ou compromisso
internacional, no qual sejam indicadas as instituições que utilizarão os recursos;
II - a parceria decorrer de transferência para organização da sociedade civil que esteja autorizada
em lei na qual seja identificada expressamente a entidade beneficiária, inclusive quando se tratar da
subvenção prevista no inciso I do § 3o do art. 12 da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, observado
o disposto no art. 26 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000.
Um exemplo do inciso I: a ONU libera dinheiro e exige que seja determinada instituição
e se não for, não se terá o dinheiro da ONU. Não há a possibilidade de ser feito chamamento público.
No inciso II, já tem uma parceria que identifica a instituição que será beneficiada, não
tendo como realizar chamamento público nesses casos.
A lei 13.019/14 alterou sensivelmente a lei de improbidade administrativa, o que será

tema da próxima aula.
Improbidade Administrativa
27. Improbidade Administrativa

Improbidade administrativa, enquanto matéria em direito administrativo, é onde se estuda
os atos ímprobos, que são hipóteses de falta de retidão, de ilicitude praticadas normalmente por
agentes públicos ou por agentes públicos em concurso com particulares e nessas hipóteses há uma
sanção.
As sanções referentes à improbidade não são administrativas, não se trata de sanção
administrativa, não sendo também punida no âmbito administrativo.
A improbidade administrativa é uma hipótese de sanção cível e que sempre se dá por meio
de uma ação judicial. Haverá uma ação judicial, a ser proposta pela própria entidade que teve seu
patrimônio lesado ou que foi de alguma forma prejudicada, aquela entidade em que se deu o ato
ímprobo, ou pelo Ministério Público.
Essa ação poderá ou não gerar uma condenação, com aplicações de sanções como a
suspensão dos direitos políticos, multa, perda do cargo, dentre outras.
O direito brasileiro é regido pela independência das esferas, ou seja, a improbidade
administrativa é uma sanção cível. Mas o mesmo fato pode repercutir em diferentes esferas, como na
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esfera penal e na esfera administrativa (um PAD, por exemplo). A esfera da improbidade
administrativa, no fundo, é uma esfera cível.
Os atos de improbidade são de três tipos: enriquecimento ilícito, dano ao erário e atentado
a princípios, de forma que também será subsidiária a classificação entre eles. Se configurado o ato
mais grave e o menos grave, vale só como o mais grave. Por exemplo, uma pessoa subtrai dinheiro
da administração pública e depois compra um carro. Houve tanto um dano ao erário quanto um
enriquecimento ilícito. Mas esse ato é considerado só como ato de enriquecimento ilícito e não como
ato de enriquecimento ilícito e dano ao erário, porque aquele é mais grave que este.
Se não houver nem enriquecimento ilícito e nem dano ao erário, haverá só uma violação
a princípio (qualquer princípio), e, havendo violação, serão aplicadas as respectivas sanções, sendo,
então, só nessa hipótese, de não gerar enriquecimento ilícito e nem dano ao erário, poderá ser
classificado como ato ímprobo atentatório à administração pública.
Todo crime configura, ao menos em tese, um at ímprobo. Por ser muito amplo, qualquer
violação a princípio é ato ímprobo, desde que dolosa. Quase todos os crimes contra a administração
pública são dolosos, salvo peculato culposo e um ou outro em legislação extravagante. Além de ser
um crime, certamente será um ato ímprobo, pois, ainda que não gere enriquecimento ilícito e nem
dano ao erário, certamente de alguma forma, ira atentar contra algum princípio.
Ou seja, todo crime contra a administração é ato ímprobo, mas não necessariamente um
ato ímprobo será um crime.
A regra é a indenpendência das esferas e se um indivíduo pratica um mesmo ato que
configure crime e improbidade administrativa, como a subtração de computador da repartição em que
trabalha valendo-se dessa condição, por exemplo. Supondo que esse indivíduo seja absolvido na
esfera criminal, não o exime, em regra, de responder na esfera cível, ocorrendo também um PAD.
Nada impede, por exemplo, que sendo absolvido por falta de provas na esfera criminal, que seja
punido por improbidade administrativa. Também não impede que seja posto para fora do serviço
público no PAD. As esferas são independentes, conforme previsão no art. 935, CC/02.
Art. 935. A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre
a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no
juízo criminal.
O que realmente é vedado é que se descumpra o efeito panprocessual do processo penal.

Em algumas hipóteses o processo penal irradia efeitos para os demais campos do direito e, nesses
casos, vincula o direito civil e administrativo, por exemplo.
Por exemplo, se no processo penal se absolve por negativa de autoria ou inexistência de
materialidade, será caracterizado o efeito panprocessual do processo penal, não podendo a autoria e
a materialidade serem desconsideradas em relação às outras esferas jurídicas.
Ou seja, o efeito panprocessual do processo penal é uma exceção mas vincula as demais
esferas.
Na prática é comum que as absolvições ocorram por atipicidade formal ou material. Se
for por atipicidade formal, o magistrado dirá que o fato não constitui crime. Não significa dizer que
o fato em si não ocorreu. Se for por atipicidade material, ainda que haja a subsunção do fato à norma
e que haja em tese o crime, a lesão ao bem jurídico não foi suficiente, aplicando-se o princípio da
insignificância.
83
Essas hipóteses são de absolvições que dizem respeito à atipicidade, não gerando o efeito
panprocessual. A não ser que o juiz diga que o fato é atípico porque não existiu, não haverá efeito
panprocessual.
É o juizo cível que é o juiz natural para averiguar se houve improbidade administrativa
ou não, que deve saber a capitulação legal daquele fato.
A competência legislativa para legislar sobre improbidade é privativa da União, ou seja,

os demais entes federativos não podem legislar sobre improbidade, a não ser na hipótese remota de
haver uma lei complementar que delegue essa competência legislativa para pontos específicos. No
entanto essa lei complementar não foi publicada, sendo, portanto, de competência privativa da União,
sendo vedada aos demais entes.
A improbidade tem uma certa proximidade com uma outra competência legislativa, que
é aquela para legislar sobre procedimentos no geral, inclusive administrativos. Legislar sobre
processo a competência é privativa da União, e legislar sobre procedimento a competência é
concorrente, cabedo à União editar as normas gerais e aos demais entes, complementar as normas
gerais.
Algumas vezes pode ser que uma norma que pareça ser de improbidade na verdade trata
de procedimento administrativo e, sendo esse o caso, o estado pode legislar de forma concorrente
com a União, cabendo a esta editar apenas as normas gerais. Não havendo a edição de normais gerais
a competência será plena dos demais entes, e sobrevindo norma da União, com eficácia paralizante,
suspenderá os efeitos daquela norma geral editada anteriormente pelo estado.
A constituição faz menção ao termo “improbidade administrativa” no art. 15, quando
estabelece que os direitos políticos serão suspensos por condenação por improbidade administrativa
com trânsito em julgado.
Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de:
(...)
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.
No art. 85, CF, em que se estabelece que a prática de ato de improbidade pelo Presidente
configura crime de responsabilidade.
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a
Constituição Federal e, especialmente, contra:
(...)
V - a probidade na administração;
No art. 14, §2º, CF, que trata da improbidade em período eleitoral.
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com
valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
(...)
84
§ 2º Não podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e, durante o período do serviço militar
obrigatório, os conscritos.
E no art. 37, §4º, CF, que é a base constitucional da improbidade.
(...)
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda
da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
O STJ já pacificou que o particular só pode ser punido à título de ato ímprobo se atuar em
concurso com um agente público. O induzimento também gera a punição por improbidade.
Para que o particular responda por improbidade administrativa, deve haver algum agente
público envolvido. O conceito de agente público é bastante amplo, podendo envolver inclusive
alguém que sequer tenha remuneração ou que está de forma transitória na administração. O que
importa é que essa pessa, para que seja considerada agente público, tenha algum vínculo com a
administração pública para ser agente público.
Por exemplo, o agente público de uma autarquia que libera dinheiro para um banco
privado, para um projeto social, e o gerente, em conluio com esse agente público, desviam dinheiro.
Observa-se, portanto, que as pessoas juridicas também podem ser sujeito ativo de improbidade.
Quando a União não concorre para o capital montante daquele entidade com mais de 50%,
qualquer eventual ação de improbidade limita-se ao patrimônio público ali em jogo, de acordo com
o disposto no art. 1º, parágrafo único da Lei de Improbidade Administrativa.
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a
administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou
de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de
cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados
contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício,
de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes
casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
Ou seja, se a União tem mais de 50%, a improbidade administrativa sempre é possível.

Mas se o recurso corresponder a menos de 50% do capital daquela empresa, eventual ação limitar-se-
á ao que há de público nela.
85
O ato ímprobo de dano ao erário só ocorre dano ao erário, pode haver uma violação a
princípio, mas não há enriquecimento ilícito. É o caso de alguém que destrói o computador da
administração pública, por exemplo.
Existem atos ímprobos em diversas leis especiais, como por exemplo a lei que permite a
prefeitos que concedam isenções de ISS e, se forem concedidos fora dos parâmetros previstos na lei
complementar do ISS, haverá um ato ímprobo.
Outro exemplo são os atos previstos na Lei das Eleições. Alguns atos claramentos ilícitos
que são praticados por agentes públicos durante as eleições, além de todas as respectivas punições da
própria lei, é possível também que essa pessoa também responda por improbidade.
Não são dispositivos previstos na LIA, mas que dispões que serão equiparados, para todos
os fins a atos de improbidade.
No entanto, não serão objeto de estudo na presente aula.
No caso de enriquecimento ilícito, as sanções são: perda da função, indisponibilidade e
perda de bens e ressarcimento ao erário, além de penas que são gradativas, como multa, suspensão
dos direitos políticos e impossibilidade de contratar com a administração.
Enriquecimento Dano ao Erário Princípios

ilícito Administrativos
Perda Função Pública IDEM IDEM
Indisponibilidade + Indisponibilidade +
perda de bens perda de bens
Ressarcimento do Ressarcimento do Ressarcimento do
dano (se houver) dano dano (se houver)
Multa Até 3 vezes o valor do Até 2 vezes o valor do Até 100 vezes o valor
enriquecimento dano da remuneração
Suspensão dos 8 a 10 anos 5 a 8 anos 3 a 5 anos
Direitos Políticos
Impossibilidade de 10 anos 5 anos 3 anos
Contratar
Quando se tratar de enriquecimento ilícito, perda da função pública ou ato atentatório à

princípio administrativo, semre é possível declarar a perda da função pública.
O juiz, no entanto, não está obrigado a aplicar todas essas sanções, devendo, à luz da
proporcionalidade, dosar e verificar quais são os suficientes para sancionar o ato já praticado.
O STJ já se manifestou no sentido de que, no caso de dano ao erário, o ressarcimento em
si não é suficiente, devendo ter outro tipo de sanção, como multa, por exemplo.
As sanções são possíveis, a serem fixadas ou não a depender do caso concreto.
A sanção de indisponibilidade e perda dos bens, na hipótese de ato ímprobo de
enriquecimento ilítcito, são os bens ilicitamente enriquecidos. Na hipótese de dano ao erário, são os
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bens que sofreram o dano, ainda que não se tenha enriquecido com eles.
A sanção de de ressarcimento do dano, na hipótese de ato ímprobo de enriquecimento
ilítcito, será sempre se houver o dano, havendo a possibilidade de não haver dano. Na hipótese de
dano ao erário, haverá sempre o ressarcimento do dano. Também em relação à violação de princípio
administrativo, se houver dano, deverá ressarci-lo, não sendo aqui propriamente um dano ao erário.
A multa, que possui natureza civil, na hipótese de enriquecimento ilícito, será de até 3
vezes o valor do enriquecimento ilícito. Será de até 2 vezes o valor do dano na hipótese de dano ao
erário e de até 100 vezes o valor da remuneração na hipótese de ato atentatório a princípio
administrativo.
A suspensão de direitos políticos, na hipótese de enriquecimento ilícito, será de 8 a 10
anos. Será de até 5 a 8 anos na hipótese de dano ao erário e de 3 a 5 anos na hipótese de ato atentatório
a princípio administrativo.
A impossibilidade de contratar, será de 10 anos na hipótese de ato ímprobo de
enriquecimento ilícito. Será de até 5 anos na hipótese de dano ao erário e de 3 anos na hipótese de ato
atentatório a princípio administrativo.
Na hipótese prevista no art. 10-A da LIA (conceder, aplicar ou manter benefício financeiro
ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de
31 de julho de 2003) a pena poderá ser de perda da função pública, suspensão dos direitos políticos
de 5 (cinco) a 8 (oito) anos e multa civil de até 3 (três) vezes o valor do benefício financeiro ou
tributário concedido.
Existe um julgado do STJ (REsp 1.191.613) segundo o qual o promotor respondeu uma
ação de improbidade e perdeu o cargo. Ainda que membros do MP tenham direito à vitaliciedade e a
necessidade de uma ação judicial para aplicar a pena de demissão, no entanto, não induz a conclisão
de que estes não podem perder o cargo em razão de sentença proferida na ação civil pública por ato
de improbidade administrativa.
Além de a Constituição Federal assegurar que todos os agentes públicos estão sujeitos à
perda do cargo em razão de atos ímprobos, na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992)
não há exceções às sanções previstas.
No caso, a ação foi movida contra dois promotores substitutos que, durante recesso
forense, forjaram o plantão em que deveriam ter trabalhado juntos. O juiz de primeiro grau admitiu o
processamento da ação por improbidade, mas decisão interlocutória ressalvou a impossibilidade de
aplicação da pena de perda da função pública.1
Essa é uma segunda hipótese de perda do cargo para quem é vitalício.
O STF pacificou o entendimento de que o Presidente da República não responde com
base na LIA, por ter um regime de punição polítco-administrativo diverso, que é o regime do
impeachment (vide aulas 12 e 13 de constitucional), por crimes de responsabilidade. Esse regime
exclui ao Presidente da República, e só a ele, a aplicação da LIA.
Por outro lado, todos os demais agentes respondem por improbidade administrativa, sem
que se deva falar em prerrogativa de foro por não ser matéria criminal e sim cível, não havendo
prerrogativa de foro nessa hipótese.
Na ação de improbidade, assim como na ação popular, há o chamado liticonsórcio móvel,
1
Visto no https://www.conjur.com.br/2015-abr-07/membro-mp-nao-imune-perda-cargo-improbidade
87
ou seja, o ente da administração opta por qual pólo ingressar, se no ativo ou passivo. Por exemplo, o
MP ingressa com ação civil pública e o ente da administração está figurando como pólo passivo. A
entidade pública pode ficar do lado do MP, caso entenda que seja melhor para o interesse público, ou
pode ficar no pólo ativo contra essa pessoa.
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer
outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades
mencionadas no artigo anterior.
Um jurado pode ser agente público para fins de improbidade administrativa, por exemplo.
Enriquecimento ilícito é todo tipo de vantagem patrimonial que será auferida por
determinada pessoa, ampliando o seu patrimônio. Estão previstas no art. 9º da LIA.
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir

qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função,
emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem
econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem
tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão
decorrente das atribuições do agente público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação
de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço
superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação
de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de
qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art.
1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por
essas entidades;
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração
ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer
outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração
falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade,
peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das
entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública,
bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do
agente público;
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa
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física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão
decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de
qualquer natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de
ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial
das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.
Esses atos só podem ser punidos a titulo de dolo. Apesar de não estar expresso na LIA,
trata-se de uma construção jurisprudencial que possui uma certa base textual.
De acordo com o STJ, nos atos específicos dos atos de improbidade por dano ao erário, o
art. 10, caput, traz expressamente que podem ser atos de ação ou omissão na sua forma dolosa ou
culposa. Nos demais casos, hipóteses dos artigos 9 e 11, só por dolo.
Os atos que causam prejuízo ao erário estão previstos no art. 10 da LIA.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou
omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou
dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de
pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a
observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos
ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares
aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de
qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas,
por preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de
mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar
garantia insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou
regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de parcerias
com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente;
89
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à
conservação do patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer
forma para a sua aplicação irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou
material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos
por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei;
de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as
formalidades previstas na lei
XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio particular de
pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração
pública a entidades privadas mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades
legais ou regulamentares aplicáveis à espécie
XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas
ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada mediante celebração
de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à
espécie;
XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a observância das
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie
XIX - agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas de
parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;
XX - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem
a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação
irregular
XXI - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas sem
a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação
irregular.
Também temos os do art. 10-A, que constitui ato de improbidade administrativa qualquer
ação ou omissão para conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que
dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003.
As hipóteses de violação de princípios da administração pública estão previstos no art. 11

da LIA.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da
administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,
90
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de
competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer
em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação
oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.
VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias
firmadas pela administração pública com entidades privadas.
IX - deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislaçãoX - transferir
recurso a entidade privada, em razão da prestação de serviços na área de saúde sem a prévia
celebração de contrato, convênio ou instrumento congênere, nos termos do parágrafo único do art.
24 da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990.
Todos os róis são de caráter exemplificativo, sendo possível que uma conduta configure
ato de improbidade e não esteja presente em nenhuma das hipóteses previstas na LIA.
O art. 13 trata da declaração de bens, bastante usal na prática. Essa hipótese pode impedir
a posse do indivíduo que não entrega sua declaração de bens (Declaração de Imposto de Renda) e do
indivíduo que seja agente público que não entrega a sua declaração de bens, periodicamente, quando
requerida, pode ser demitido do serviço público.
Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam condicionados à apresentação de declaração
dos bens e valores que compõem o seu patrimônio privado, a fim de ser arquivada no serviço de
pessoal competente.
§ 1° A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos, ações, e qualquer
outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizado no País ou no exterior, e, quando for o caso,
abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas
que vivam sob a dependência econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de
uso doméstico.
§ 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o agente público deixar o
exercício do mandato, cargo, emprego ou função.
§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem prejuízo de outras sanções
cabíveis, o agente público que se recusar a prestar declaração dos bens, dentro do prazo
determinado, ou que a prestar falsa.
§ 4º O declarante, a seu critério, poderá entregar cópia da declaração anual de bens apresentada à
Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislação do Imposto sobre a Renda e proventos
de qualquer natureza, com as necessárias atualizações, para suprir a exigência contida no caput e
91
no § 2° deste artigo.
Para a ação de improbidade administrativa, pode haver ou não previamente um inquérito

civil do MP.
Diferente do que acontece no procedimento comum, há uma notificação prévia para que
o agente público faça uma espécie de defesa preliminar, semelhante aquela que existe no processo
penal (por exemplo na lei de drogas). Ou seja, antes mesmo do juiz decidir se aceita ou não a petição
inicial, tem que notificar preliminarmente o agente público para que este possa fazer uma espécie de
defesa preliminar.
Feita a notificação, à luz da defesa preliminar e da petição inicial, analisa se dá u não
início ao processo, recebendo a petição inicial e determinando a citação da outra parte.
Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja
instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade.
§ 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a qualificação do
representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha
conhecimento.
§ 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação, em despacho fundamentado, se esta não
contiver as formalidades estabelecidas no § 1º deste artigo. A rejeição não impede a representação
ao Ministério Público, nos termos do art. 22 desta lei.
§ 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata apuração dos
fatos que, em se tratando de servidores federais, será processada na forma prevista nos arts. 148 a
182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com
os respectivos regulamentos disciplinares.
Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho
de Contas da existência de procedimento administrativo para apurar a prática de ato de
improbidade.
Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de Contas poderá, a requerimento,
designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.
Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério

Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do seqüestro
dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio
público.
§ 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código
de Processo Civil.
§ 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas
bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos
tratados internacionais.
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela
pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
92
§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput.
§ 2º A Fazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações necessárias à complementação do
ressarcimento do patrimônio público.
§ 3o No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, aplica-se, no que couber,
o disposto no § 3o do art. 6o da Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965.
§ 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará obrigatoriamente, como
fiscal da lei, sob pena de nulidade.
§ 5o A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente
intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto
§ 6o A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da
existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação
de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições inscritas
nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil.
§ 7o Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a notificação do
requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser instruída com documentos e
justificações, dentro do prazo de quinze dias.
§ 8o Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a
ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da
inadequação da via eleita.
§ 9o Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação
§ 10. Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de instrumento.
§ 11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de improbidade, o juiz
extinguirá o processo sem julgamento do mérito
§ 12. Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos processos regidos por esta Lei o
disposto no art. 221, caput e § 1o, do Código de Processo Penal.
§ 13. Para os efeitos deste artigo, também se considera pessoa jurídica interessada o ente tributante
que figurar no polo ativo da obrigação tributária de que tratam o § 4º do art. 3º e o art. 8º-A da Lei
Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003.
Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos
bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em
favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.
Licitações
28. Licitações
As licitações são os procedimentos administrativos para que se escolha com quem a
administração pública irá contratar. Essa escolha não pode ser feita de forma aleatória, como se
particular fosse. A ideia é de se escolher a proposta mais vantajosa para a administração ao mesmo
tempo em que se assegura a isonomia, que a administração pública deve guardar perante todos os
cidadãos de toda a sociedade.
93
A principal lei que rege a matéria é a Lei 8.666/93, sendo este um verdadeiro estatuto das
licitações e contratos administrativos.
A licitação serve para três finalidades: escolher a proposta mais vantajosa, garantia da
isonomia no procedimento e, posteriormente a uma mudança legislativa, acresceu-se ao art. 3º da lei
8.666/93, a finalidade de garantir e promover o desenvolvimento nacional, eventualmente
possibilitando, como critério de desempate, a escolha de empresa brasileira em detrimento de
estrangeiras, para fins de que aquele gasto público seja revertido para o próprio país com a
permanência do capital no território brasileiro.
Quem pode licitar? Quem são as pessoas que, em virtude da indisponibilidade do
interesse público, não podem contratar com qualquer pessoa?
São todas aquelas pessoas jurídicas que compõe a administração direta e indireta. Por
exemplo, os entes federados e seus órgãos, como também autarquias e empresas estatais (empresas
públicas e sociedades de economia mista), sejam exploradoras de atividade econômica ou prestadora
de serviço público tem um regime próprio, previsto na Lei 13.303/16, que instituiu o estatuto das
Entidades do terceiro setor, por exemplo, não tem o dever de licitar. Justamente por serem do terceiro
setor, são pessoas jurídicas de direito privado e não se incluem na obrigatoriedade de licitação, como
é a o caso do Sistema S. Apesar de não estarem sujeitas à lei 8.666/93, mas devem respeitar o mínimo
que se espera de uma entidade que deva exercer essa atividade com múnus público.
Princípios.
Existem certos princípios que regem as licitações, tais como:
I. Vinculação ao instrumento convocatório – a licitação tem como primeira
manifestação externa justamente a publicação de um edital. Abre-se um processo administrativos para
se averiguar o quantitativo, a necessidade da contratação, o objeto, verificar se há condições de efetuar
aquela contratação e publica-se o edital, dando início à uma fase externa, que irá chamar eventuais
interessados. O edital é um instrumento convocatório que chama os interessados para participar
daquele procedimento e é absolutamente essencial que tenha obrigatoriedade e vinculatividade.
II. Julgamento objetivo – em virtude da necessidade de se preservar a isonomia bem
como se assegurar a vantagem para administração pública é que o julgamento deve ser objetivo, ou
seja, o critério que permita aferir a proposta mais vantajosa deve poder ser extraído de uma forma
que não dependa de valores, subjetividades pessoais das pessoas envolvidas, sendo a ideia de
justamente permitir que numa comparação entre a proposta que é dada pelo particular e o edital, se
possa chegar de forma objetiva ao resultado de qual é a melhor proposta, sem que, no final das contas,
a escolha dessa melhor proposta seja algo que dependa das emoções ou preferências dos envolvidos
naquele procedimento licitatório.
III. Formalidade – a licitação é um procedimento formal, respeitando determinada
forma prevista em lei, sendo o seu regramento detalhado aquele previsto, sobretudo, na Lei 8.666/93.
IV. Sigilo – as propostas devem ser sigilosas. Há um edital que convoca os interessados
que irão apresentar uma proposta de fornecimento de um bem, por exemplo. É importante que essas
manifestações sejam mantidas em sigilo até a efetiva abertura conjunta e pública, para que as
empresas não possam combinar entre si e nem mudar a proposta, ajustando-a por saber o preço da
outra.
A competência para legislar sobre licitação é um tanto peculiar. Não se trata de uma
competência legislativa concorrente, mas sim de uma competência privativa da União para legislar
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sobre normas gerais em matéria licitatória, ou seja, os estados e DF não podem legislar sobre normas
gerais caso haja o silêncio da União, somente podendo fazê-lo se houver lei complementar delegando
essa competência para os estados e DF.
Existem outras leis que regulam o processo licitatório, como a Lei do Pregão (10.520/02),
que também é uma norma geral e como tal vale pra todos os entes da federação, não se tratando
propriamente de uma lei federal, mas sim de uma lei nacional, valendo para as esferas estaduais,
municipais e distritais.
A regra é que a administração pública deva licitar, mas existem casos em que a lei,
conforme prevê a constituição, exime a administração pública dessa obrigação, não sendo absoluta.
Prevista determinada hipótese em lei, poderá a licitação ser dispensada. As duas principais
hipóteses que tornam não obrigatória a licitação são justamente a inexigibilidade e a dispensa.
A inexigibilidade ocorre quando não há a necessidade de licitar, ou seja, o objeto é tão
simples que não é possível estabelecer um critério objetivo para julgar qual é exatamente a melhor
proposta. A própria lei estabelece três hipóteses de inexigibilidade, mas este rol é exemplificativo.
Toda vez que for impossível estabelecer uma competição entre diferentes propostas estaremos diante
de uma hipótese de inexigibilidade de licitação e, portanto, o administrador não está obrigado a licitar.
Exemplo: serviços artísticos, serviços técnicos extremamente especializados (parecer de um grande
jurista). A prestação de serviços advocatícios, quando feita de forma massificada, admite licitação,
como, por exemplo, um município que precise contratar serviços advocatícios (entendimento do STJ).
A outra hipótese de não obrigatoriedade para licitar é a dispensa. A dispensa ocorre
quando é possível licitar, mas o legislador entendeu por dispensar a obrigatoriedade naquele caso. A
dispensa é uma faculdade, o administrador não está impedido de fazê-lo.
Toda inexigibilidade ou dispensa de licitação é precedido de um processo administrativo.
Deve haver um processo prévio de forma a verificar se há, concretamente, a não obrigatoriedade de
licitar. É necessário que haja uma justificativa para que não seja deturpado pelo gestor.
As hipóteses de dispensa de licitação estão previstas no art. 24 da Lei 8.666/93 e há
hipóteses de licitação dispensada, que se contrapõe à licitação dispensável.
Art. 24. É dispensável a licitação:

I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea
"a", do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço
ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente;
II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a",
do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se
refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada
de uma só vez;
III - nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem;
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de
atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas,
obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens
necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e
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serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e
ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos
respectivos contratos;
V - quando não acudirem interessados à licitação anterior e esta, justificadamente, não puder ser
repetida sem prejuízo para a Administração, mantidas, neste caso, todas as condições
preestabelecidas;
VI - quando a União tiver que intervir no domínio econômico para regular preços ou normalizar o
abastecimento;
VII - quando as propostas apresentadas consignarem preços manifestamente superiores aos
praticados no mercado nacional, ou forem incompatíveis com os fixados pelos órgãos oficiais
competentes, casos em que, observado o parágrafo único do art. 48 desta Lei e, persistindo a
situação, será admitida a adjudicação direta dos bens ou serviços, por valor não superior ao
constante do registro de preços, ou dos serviços;
VIII - para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de bens produzidos ou serviços
prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha sido criado para
esse fim específico em data anterior à vigência desta Lei, desde que o preço contratado seja
compatível com o praticado no mercado;
IX - quando houver possibilidade de comprometimento da segurança nacional, nos casos
estabelecidos em decreto do Presidente da República, ouvido o Conselho de Defesa Nacional;
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da
administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que
o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia;
XI - na contratação de remanescente de obra, serviço ou fornecimento, em conseqüência de rescisão
contratual, desde que atendida a ordem de classificação da licitação anterior e aceitas as mesmas
condições oferecidas pelo licitante vencedor, inclusive quanto ao preço, devidamente corrigido;
XII - nas compras de hortifrutigranjeiros, pão e outros gêneros perecíveis, no tempo necessário para
a realização dos processos licitatórios correspondentes, realizadas diretamente com base no preço
do dia;
XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da
pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à recuperação
social do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não
tenha fins lucrativos;
XIV - para a aquisição de bens ou serviços nos termos de acordo internacional específico aprovado
pelo Congresso Nacional, quando as condições ofertadas forem manifestamente vantajosas para o
Poder Público;
XV - para a aquisição ou restauração de obras de arte e objetos históricos, de autenticidade
certificada, desde que compatíveis ou inerentes às finalidades do órgão ou entidade.
XVI - para a impressão dos diários oficiais, de formulários padronizados de uso da administração, e
de edições técnicas oficiais, bem como para prestação de serviços de informática a pessoa jurídica
de direito público interno, por órgãos ou entidades que integrem a Administração Pública, criados
para esse fim específico
XVII - para a aquisição de componentes ou peças de origem nacional ou estrangeira, necessários à
manutenção de equipamentos durante o período de garantia técnica, junto ao fornecedor original
desses equipamentos, quando tal condição de exclusividade for indispensável para a vigência da
96
garantia;
XVIII - nas compras ou contratações de serviços para o abastecimento de navios, embarcações,
unidades aéreas ou tropas e seus meios de deslocamento quando em estada eventual de curta duração
em portos, aeroportos ou localidades diferentes de suas sedes, por motivo de movimentação
operacional ou de adestramento, quando a exiguidade dos prazos legais puder comprometer a
normalidade e os propósitos das operações e desde que seu valor não exceda ao limite previsto na
alínea "a" do inciso II do art. 23 desta Lei:
XIX - para as compras de material de uso pelas Forças Armadas, com exceção de materiais de uso
pessoal e administrativo, quando houver necessidade de manter a padronização requerida pela
estrutura de apoio logístico dos meios navais, aéreos e terrestres, mediante parecer de comissão
instituída por decreto;
XX - na contratação de associação de portadores de deficiência física, sem fins lucrativos e de
comprovada idoneidade, por órgãos ou entidades da Admininistração Pública, para a prestação de
serviços ou fornecimento de mão-de-obra, desde que o preço contratado seja compatível com o
praticado no mercado.
XXI - para a aquisição ou contratação de produto para pesquisa e desenvolvimento, limitada, no
caso de obras e serviços de engenharia, a 20% (vinte por cento) do valor de que trata a alínea “b” do
inciso I do caput do art. 23;
XXII - na contratação de fornecimento ou suprimento de energia elétrica e gás natural com
concessionário, permissionário ou autorizado, segundo as normas da legislação específica;
XXIII - na contratação realizada por empresa pública ou sociedade de economia mista com suas
subsidiárias e controladas, para a aquisição ou alienação de bens, prestação ou obtenção de
serviços, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado.
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organizações sociais,
qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato
de gestão.
XXV - na contratação realizada por Instituição Científica e Tecnológica - ICT ou por agência de
fomento para a transferência de tecnologia e para o licenciamento de direito de uso ou de exploração
de criação protegida.
XXVI – na celebração de contrato de programa com ente da Federação ou com entidade de sua
administração indireta, para a prestação de serviços públicos de forma associada nos termos do
autorizado em contrato de consórcio público ou em convênio de cooperação.
XXVII - na contratação da coleta, processamento e comercialização de resíduos sólidos urbanos
recicláveis ou reutilizáveis, em áreas com sistema de coleta seletiva de lixo, efetuados por
associações ou cooperativas formadas exclusivamente por pessoas físicas de baixa renda
reconhecidas pelo poder público como catadores de materiais recicláveis, com o uso de
equipamentos compatíveis com as normas técnicas, ambientais e de saúde pública.
XXVIII – para o fornecimento de bens e serviços, produzidos ou prestados no País, que envolvam,
cumulativamente, alta complexidade tecnológica e defesa nacional, mediante parecer de comissão
especialmente designada pela autoridade máxima do órgão.
XXIX – na aquisição de bens e contratação de serviços para atender aos contingentes militares das
Forças Singulares brasileiras empregadas em operações de paz no exterior, necessariamente
justificadas quanto ao preço e à escolha do fornecedor ou executante e ratificadas pelo Comandante
da Força.
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XXX - na contratação de instituição ou organização, pública ou privada, com ou sem fins lucrativos,
para a prestação de serviços de assistência técnica e extensão rural no âmbito do Programa Nacional
de Assistência Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária, instituído
por lei federal.
XXXI - nas contratações visando ao cumprimento do disposto nos arts. 3º, 4º, 5º e 20 da Lei no10.973,
de 2 de dezembro de 2004, observados os princípios gerais de contratação dela constantes.
XXXII - na contratação em que houver transferência de tecnologia de produtos estratégicos para o
Sistema Único de Saúde - SUS, no âmbito da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, conforme
elencados em ato da direção nacional do SUS, inclusive por ocasião da aquisição destes produtos
durante as etapas de absorção tecnológica.
XXXIII - na contratação de entidades privadas sem fins lucrativos, para a implementação de
cisternas ou outras tecnologias sociais de acesso à água para consumo humano e produção de
alimentos, para beneficiar as famílias rurais de baixa renda atingidas pela seca ou falta regular de
água.
XXXIV - para a aquisição por pessoa jurídica de direito público interno de insumos estratégicos para
a saúde produzidos ou distribuídos por fundação que, regimental ou estatutariamente, tenha por
finalidade apoiar órgão da administração pública direta, sua autarquia ou fundação em projetos de
ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à
inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução desses projetos, ou
em parcerias que envolvam transferência de tecnologia de produtos estratégicos para o Sistema
Único de Saúde – SUS, nos termos do inciso XXXII deste artigo, e que tenha sido criada para esse
fim específico em data anterior à vigência desta Lei, desde que o preço contratado seja compatível
com o praticado no mercado.
XXXV - para a construção, a ampliação, a reforma e o aprimoramento de estabelecimentos
penais, desde que configurada situação de grave e iminente risco à segurança pública.
§ 1o Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão 20% (vinte por cento)
para compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, sociedade de economia mista,
empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências
Executivas.
§ 2o O limite temporal de criação do órgão ou entidade que integre a administração pública
estabelecido no inciso VIII do caput deste artigo não se aplica aos órgãos ou entidades que produzem
produtos estratégicos para o SUS, no âmbito da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, conforme
elencados em ato da direção nacional do SUS.
§ 3o A hipótese de dispensa prevista no inciso XXI do caput, quando aplicada a obras e serviços de
engenharia, seguirá procedimentos especiais instituídos em regulamentação específica.
§ 4o Não se aplica a vedação prevista no inciso I do caput do art. 9o à hipótese prevista no inciso
XXI do caput.
Na licitação dispensável, a administração pode ou não licitar, facultando ao administrador

não licitar.
São casos de urgência, em que licitar seria contraproducente ou o valor é muito pequeno,
como, por exemplo, nos casos de obra ou serviços de engenharia, se o valor de até R$ 33.000,00,
haverá uma dispensa de licitação.
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Por outro lado, para a compra de bens e serviços, o patamar de dispensa é de R$ 17.600,00.
Esses valores, de obra ou serviço de engenharia e de compra de bens ou serviços, serão
dobrados se a compra ou obra sobre o serviço contratado o for por consórcio público, sociedade de
economia mista, empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como
Agências Executivas (art. 24, §1º).
No que se refere a estatais e empresas públicas, o patamar está defasado em virtude do
que prevê a lei das estatais, que estabelece um patamar superior e que pode ser atualizado por ato
próprio da empresa pública.
Já na licitação dispensada, está proibindo de licitar. Exemplo: a forma de dispor de bens

móveis quase inservíveis. Art. 17, Lei 8.666/93.
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse

público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e
entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá
de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes
casos:
a) dação em pagamento;
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de
qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i;
c) permuta, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art. 24 desta Lei;
d) investidura;
e) venda a outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de
governo;
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão
de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de
programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos
ou entidades da administração pública;
g) procedimentos de legitimação de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7 de dezembro de
1976, mediante iniciativa e deliberação dos órgãos da Administração Pública em cuja competência
legal inclua-se tal atribuição;
h) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão
de uso de bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta
metros quadrados) e inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social
desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;
i) alienação e concessão de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras públicas rurais da
União e do Incra, onde incidam ocupações até o limite de que trata o § 1o do art. 6o da Lei no 11.952,
de 25 de junho de 2009, para fins de regularização fundiária, atendidos os requisitos legais;
e
II - quando móveis, dependerá de avaliação prévia e de licitação, dispensada esta nos seguintes
casos:
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a) doação, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de sua
oportunidade e conveniência sócio-econômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação;
b) permuta, permitida exclusivamente entre órgãos ou entidades da Administração Pública;
c) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;
d) venda de títulos, na forma da legislação pertinente;
e) venda de bens produzidos ou comercializados por órgãos ou entidades da Administração Pública,
em virtude de suas finalidades;
f) venda de materiais e equipamentos para outros órgãos ou entidades da Administração Pública,
sem utilização previsível por quem deles dispõe.
§ 1o Os imóveis doados com base na alínea "b" do inciso I deste artigo, cessadas as razões que
justificaram a sua doação, reverterão ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada a sua
alienação pelo beneficiário.
§ 2o A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de
imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se:
I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do
imóvel;
II - a pessoa natural que, nos termos de lei, regulamento ou ato normativo do órgão competente,
haja implementado os requisitos mínimos de cultura, ocupação mansa e pacífica e exploração direta
sobre área rural, observado o limite de que trata o § 1o do art. 6o da Lei no 11.952, de 25 de junho de
2009;
§ 2º-A. As hipóteses do inciso II do § 2o ficam dispensadas de autorização legislativa, porém
submetem-se aos seguintes condicionamentos:
I - aplicação exclusivamente às áreas em que a detenção por particular seja comprovadamente
anterior a 1o de dezembro de 2004;
II - submissão aos demais requisitos e impedimentos do regime legal e administrativo da destinação
e da regularização fundiária de terras públicas;
III - vedação de concessões para hipóteses de exploração não-contempladas na lei agrária, nas leis
de destinação de terras públicas, ou nas normas legais ou administrativas de zoneamento ecológico-
econômico; e
IV - previsão de rescisão automática da concessão, dispensada notificação, em caso de declaração
de utilidade, ou necessidade pública ou interesse social.
§ 2o-B. A hipótese do inciso II do § 2o deste artigo:
I - só se aplica a imóvel situado em zona rural, não sujeito a vedação, impedimento ou inconveniente
a sua exploração mediante atividades agropecuárias;
II – fica limitada a áreas de até quinze módulos fiscais, desde que não exceda mil e quinhentos
hectares, vedada a dispensa de licitação para áreas superiores a esse limite;
III - pode ser cumulada com o quantitativo de área decorrente da figura prevista na alínea g do inciso
I do caput deste artigo, até o limite previsto no inciso II deste parágrafo.
IV – (VETADO)
§ 3o Entende-se por investidura, para os fins desta lei:
I - a alienação aos proprietários de imóveis lindeiros de área remanescente ou resultante de obra
100
pública, área esta que se tornar inaproveitável isoladamente, por preço nunca inferior ao da
avaliação e desde que esse não ultrapasse a 50% (cinqüenta por cento) do valor constante da alínea
"a" do inciso II do art. 23 desta lei;
II - a alienação, aos legítimos possuidores diretos ou, na falta destes, ao Poder Público, de imóveis
para fins residenciais construídos em núcleos urbanos anexos a usinas hidrelétricas, desde que
considerados dispensáveis na fase de operação dessas unidades e não integrem a categoria de bens
reversíveis ao final da concessão.
§ 4o A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os
encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo
dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado;
§ 5o Na hipótese do parágrafo anterior, caso o donatário necessite oferecer o imóvel em garantia de
financiamento, a cláusula de reversão e demais obrigações serão garantidas por hipoteca em
segundo grau em favor do doador.
§ 6o Para a venda de bens móveis avaliados, isolada ou globalmente, em quantia não superior ao
limite previsto no art. 23, inciso II, alínea "b" desta Lei, a Administração poderá permitir o leilão.
§ 7o (VETADO).
Modalidades licitatórias
Há diferença entre modalidades licitatórias e tipos licitatórios.
As modalidades são aquele caminho, o procedimento, de como se dará a licitação, quão
complexa é, quais os passos que devem ser seguidos. As três principais modalidades licitatórias
previstas na lei 8.666/93 são: concorrência, tomada de preços e convite. São outras modalidades
também: o concurso, o pregão, leilão, etc.
A diferença entre a tomada de preços, a concorrência e o convite é fixada com base no
valor do objeto a ser contratado.
Os tipos licitatórios são os critérios de julgamento, como por exemplo, o menor preço ou
melhor técnica. O tipo licitatório é o critério de julgamento, é como se chega ao vencedor.
➢ Concorrência
É a modalidade mais complexa. É usada naquelas contratações que envolvem muito
dinheiro. A ideia é que seja complexa justamente para evitar fraudes.
Atualmente, por força do Decreto 9.412/2018, os valores são os seguintes:
Art. 1º Os valores estabelecidos nos incisos I e II do caput do art. 23 da Lei nº 8.666, de 21 de

junho de 1993, ficam atualizados nos seguintes termos:
I - para obras e serviços de engenharia:
a) na modalidade convite - até R$ 330.000,00 (trezentos e trinta mil reais);
b) na modalidade tomada de preços - até R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais); e
c) na modalidade concorrência - acima de R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais); e
II - para compras e serviços não incluídos no inciso I:
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a) na modalidade convite - até R$ 176.000,00 (cento e setenta e seis mil reais);
b) na modalidade tomada de preços - até R$ 1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e trinta mil
reais); e
c) na modalidade concorrência - acima de R$ 1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e trinta mil
reais).
A concorrência é obrigatória a partir de R$ 3.300.000,00, mas é possível que se licite por

modalidade concorrência, um objeto que tenha por valor R$ 1.000.000,00. Ou seja, em tese, poderia
se adotar a tomada de preços, mas o administrador que quiser poderá adotar a modalidade licitatória
mais complexa. O que se veda é que se adote o convite.
Em alguma, as hipóteses raras (que caem em provas), independentemente do valor, a
modalidade será concorrência: contrato de concessão de serviço público (independente se o valor é
superior ou não a R$ 3.300.000,00), concessão de direito real de uso, contratos de obras celebrados
por meio de empreitada integral e licitações internacionais, salvo na hipótese em que o consulado ou
a embaixada brasileira no exterior já tenha um rol de fornecedores, admitindo-se a tomada de preços.
Também se admite se o bem ou serviço a ser contratado não tiver fornecedor no Brasil, que o órgão
faça licitação internacional na modalidade convite ou tomada de preços, desde que respeitados os
limites de valor.
Em regra, uma licitação de obras ocorre da seguinte forma: existe um projeto básico
(projeto arquitetônico) com um projeto orçamentário que diz até quanto a administração poderá gastar.
Esse valor, em regra, é público, mas o valor orçamentário máximo que a administração está disposta
a gastar com aquela obra é mantida em sigilo, havendo inclusive uma ADI, ajuizada pelo PGR,
tramitando no STF, para que se declare inconstitucional esse sigilo.
Depois do projeto básico, há o projeto executivo e depois a obra propriamente. O projeto
executivo contém um cronograma, sendo o roteiro a ser seguido por quem irá executar aquela obra.
A lei 8.666/93 prevê que quem faz o projeto básico não pode, sob nenhuma hipótese, ganhar a
licitação para construir para que se evite fraude. A regra é que pode ser contratado somente para
fiscalizar a obra. Se teria uma licitação somente para fazer o projeto básico e outra licitação para fazer
o projeto executivo.
A lei 8.666/93, entretanto, prevê a possibilidade de que a pessoa que se sagrar vencedora
na licitação já fazer também o projeto executivo. Quem ganha a licitação vê o projeto básico, já sabe
o que vai fazer e, além disso, o edital pode conter uma cláusula que estabelece que essa empresa
também fará o projeto executivo. O que não pode é quem vai fazer a obra fazer também o projeto
básico.
No RDC (Regime Diferenciado de Contratações Públicas) admite-se, nessa modalidade
específica, que haja uma contratação integrada de forma que a mesma empresa faça o projeto básico,
o projeto executivo e a obra. A administração faz um anteprojeto muito simples e quem vai presentear
o projeto arquitetônico, os materiais, etc., é a própria empresa que quer construir. Isso é contratação
integrada, a empresa vencedora faz tudo, do projeto básico até a obra.
Na lei das estatais não se admite exatamente o que é admitido no RDC. Não é possível
que a empresa faça o projeto básico, executivo e obra, mas admite-se a contratação semi-integrada,
que é próximo do RDC. Em outras palavras, no estatuto das estatais, o projeto básico deve ser feito
por uma outra empresa. Entretanto, poderá a empresa contratada, além de fazer o projeto executivo,
fazer alterações no projeto básico.
102
➢ Tomada de preços
Só podem participar da tomada de preços aqueles licitantes que forem cadastrados no
órgão ou aqueles que se cadastrarem em até três dias antes da data marcada para a abertura dos
envelopes contendo as propostas.
Há uma fase interna, um procedimento administrativo, para explicar que é necessária uma
licitação, publica-se o edital, são oferecidas as propostas e há, então, no regime da 8.666/93, uma fase
de habilitação, em que se verificará se os contratantes têm uma habilitação econômica ou técnico,
porte para executar essa obra.
➢ Convite
A modalidade mais simples e de menor valor. Só participam candidatos, cadastrados ou
não. É necessário que hajam, no mínimo, três candidatos, salva comprovada restrição de mercado
quando então é possível realizar o convite com apenas dois convidados.
Art. 22. São modalidades de licitação:

(...)
§ 7o Quando, por limitações do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, for impossível
a obtenção do número mínimo de licitantes exigidos no § 3o deste artigo, essas circunstâncias
deverão ser devidamente justificadas no processo, sob pena de repetição do convite.
Se uma determinada empresa não tiver sido convidada, ainda assim poderá participar da
licitação, desde que comprove que está regularmente cadastrada naquele órgão e que apresentou
manifestação de ter interesse em participar da competição em até 24 horas da data marcada para a
abertura dos envelopes.
Na lei 13.303, diferente da 8.666, não se exige regularidade fiscal. Lembrando que há
uma proibição constitucional de o poder público contratar com empresas que estejam em dívida com
a seguridade social e a lei 8.666/93 é mais rígida, a exigir também que a empresa não possua dívida
tributária, não estar com sua regularidade fiscal comprovada.
Uma vez passada essa fase de habilitação, em que se verificará se a empresa possui o
know-how para fazer a obra, se possui porte econômico para fazer, que não usa mão de obra de
trabalho e que possui total regularidade fiscal, é que serão julgadas as propostas. Primeiro se verifica
a habilitação de todas as empresas e depois que abrem as propostas destas que foram habilitadas.
Esse é o procedimento da lei 8.666/93.
Por ser a habilitação um procedimento complexo e demorado, acaba sendo mais vantajoso
verificar primeiro as propostas e só então depois abrir os documentos de habilitação daquelas
empresas que foram classificadas. Na lei 8.666/93 não se admite isso, mas no pregão e na lei de
concessões de serviços públicos, bem como no RDC e nas licitações das estatais, permite-se essa
inversão.
O instrumento da modalidade convite é simplificado, não é um edital, mas sim uma carta-
convite. A carta-convite não é publicada no Diário Oficial, diferentemente dos editais. A carta-convite
é enviada aos convidados e fixada no átrio da repartição para dar publicidade em local público. É uma
103
publicidade mais mitigada por se tratar de ser a modalidade de licitação mais simples revista na lei
8.666/93.
➢ Concurso
Não se confunde com o concurso público para seleção de servidores públicos.
O concurso é uma modalidade licitatória de escola de um melhor trabalho técnico, como
um grande trabalho ou um grande artigo: a melhor monografia, melhor tese de doutorado, melhor
projeto para melhorar a seca no Nordeste, etc.
O vencedor recebe uma premiação e, enquanto as licitações em geral tem uma comissão,
que pode ser específica pra aquela licitação ou permanente (concorrência, tomada de preços e convite),
sendo interessante que essa comissão seja formada por três servidores, sendo dois estáveis, na
modalidade de concurso, a comissão que vai determinar qual o trabalho técnico, científico ou artístico
melhor, não precisa ser composta por servidores.
➢ Leilão
Serve para a alienação de alguns bens públicos. Alguns imóveis de alto valor e em bom
estado de conservação são licitados por meio da concorrência.
O leilão pode ser feito para alienar bens imóveis que tenham sido adquiridos por decisão
judicial ou dação em pagamento.
Exemplo: perda de imóvel por decisão judicial que foi incorporado no patrimônio público,
como uma casa que foi penhorada numa execução fiscal.
Exemplo: feita determinada apreensão de bens no aeroporto de Guarulhos por ter havido
uma importação irregular ou tentativa de descaminho sendo a pena administrativa justamente o
perdimento dos bens, há uma decisão judicial determinando a perda daqueles bens e declarando que
são públicos. Nesse caso esses bens podem ser alienados por meio da modalidade do leilão.
Da mesma forma a dação em pagamento.
Exemplo: dívida tributária que é paga com um imóvel (para dação em pagamento deve
haver previsão legal). Esse bem pode ser alienado por leilão.
Embora seja bem imóvel não tem que ser alienado na modalidade concorrência, pois, em
se tratando de bens imóveis adquiridos por dação em pagamento, poderá ser alienado em leilão.
Também se admite o leilão para os bens móveis inservíveis, apreendidos e penhorados.
Exemplo: feita determinada apreensão de bens no aeroporto de Guarulhos por ter havido
uma importação irregular ou tentativa de descaminho sendo a pena administrativa justamente o
perdimento dos bens, há uma decisão judicial determinando a perda daqueles bens e declarando que
são públicos. Nesse caso esses bens podem ser alienados por meio da modalidade do leilão.
➢ Pregão
Essa modalidade não está prevista na lei 8.666/93, mas sim numa lei específica (Lei
10.520/02).
O pregão só pode ser utilizado para a aquisição de bens ou serviços comuns, não podendo,
em regra, não podendo por meio do pregão se contratar obra. No entanto o TCU vem admitindo a
possibilidade de se contratar pequenas reformas, serviços de engenharia simples, por meio de pregão.
104
Por bens e serviços comuns entende-se aqueles que são padronizados, que eu posso
definir por meio de uma especificação muito simples, como por exemplo computadores, canetas,
papel higiênico, etc., pois são bens que podem ser adquiridos por lote e podem ser especificados de
uma forma genérica.
O tipo licitatório do pregão é um só: melhor preço, não havendo limite para a sua
realização.
Enquanto as demais modalidades licitatórias variam de acordo com os valores do objeto,
o pregão pode ser usado para algo de valor baixo ou alto.
Procedimento da licitação
Toda licitação possui a fase interna, pré-procedimental em que a administração se
organiza para licitar. É necessária uma exposição de motivos, define qual a dotação orçamentária,
deve especificar qual será a composição da comissão licitante, fazendo a minuta do edital. A partir
daí começa a fase externa.
A fase externa começa com a publicação do edital, depois habilitação, classificação,
homologação (em que se verifica se tudo foi feito de maneira correta, se formalmente a licitação está
em ordem, se houve algum tipo de ilegalidade ou irregularidade) e, ao final, adjudica-se o objeto. A
adjudicação é a fase final da licitação, onde é divulgado o vencedor da licitação e, caso a
administração desejar contratar, deverá contratar a vencedora.
A adjudicação não dá o direito líquido e certo à contratação, mas decidindo para contratar
aquele objeto, está vinculado ao vencedor da licitação.
A publicação do edital é feita em Diário Oficial e em jornal de grande circulação, podendo
qualquer cidadão impugná-lo até o quinto dia útil da data marcada para a abertura dos envelopes.
Oferecida a impugnação, cabe à administração decidir sobre esta no prazo de 3 dias úteis
(art. 41, §1º, Lei 8.666/93).
Art. 41. A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha
estritamente vinculada.
§ 1o Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar edital de licitação por irregularidade na
aplicação desta Lei, devendo protocolar o pedido até 5 (cinco) dias úteis antes da data fixada para
a abertura dos envelopes de habilitação, devendo a Administração julgar e responder à impugnação
em até 3 (três) dias úteis, sem prejuízo da faculdade prevista no § 1o do art. 113.
O licitante também poderá apresentar impugnação até o segundo dia útil anterior à data
de abertura dos envelopes.
Lembrando também que a administração pode anular seus próprios atos.
Súmula 473: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial.
105
Na habilitação são oferecidas as propostas de acordo com o edital e vai se verificar se
todos preencheram os requisitos. As habilitações são: jurídica, técnica, econômico-financeira, fiscal
e trabalhista.
As microempresas e empresas de pequeno porte precisam comprovar a regularidade fiscal,
mas de uma forma diferida no tempo: podem competir e habilitar-se sem nada e somente se ganharem
que terão que comprovar a regularidade fiscal. Nos estatutos das estatais a regularidade fiscal é
dispensada.
O prazo para recurso da habilitação é de cinco dias úteis e esse recurso possui efeito
suspensivo. São dois recursos: i. contra a habilitação – administração entendeu que não possui porte
econômico para aquela obra, recorre no prazo de cinco dias úteis com efeito suspensivo, de forma
que a administração não pode abrir as propostas até decidir o recurso; ii. Contra o julgamento das
propostas – prazo de cinco dias úteis e efeito suspensivo automático.
Se todos licitantes forem inabilitados a administração poderá conceder prazo de oito dias
para que se adeque ao edital.
Licitação deserta – é publicado o edital e ninguém aparece. Nessa hipótese tem-se a
possibilidade de dispensa de licitação do art. 24 da 8.666/93.
Licitação frustrada – aparecem interessados, mas todos são inabilitados, há o dever de
reabrir o prazo para que as pessoas regularizem a habilitação e, se todos permanecerem inabilitados,
haverá o chamado habilitação frustrada.
O julgamento é objetivo, devendo analisar quem melhor preenche o tipo licitatório, o
critério de julgamento, que será fixado no edital.
O prazo de interposição de recursos é de cinco dias úteis com efeito suspensivo.
Se houver irregularidade não será homologada. A administração poderá sanar os vícios se
forem convalidáveis. O prazo de interposição de recurso é de cinco dias úteis.
No pregão não há recurso entre as fases, sendo um recurso de tudo, ao final.
A adjudicação será sempre ao final vinculando uma eventual contratação ao vencedor,
mas não gerando à administração uma obrigação de contratação.
Na tomada de preços não há fase de habilitação porque todos já estão cadastrados
previamente. A habilitação foi feita no cadastro.
No convite o procedimento é similar ao da concorrência, mas não há publicação de edital.
O prazo dos recursos no convite também são diferenciados, sendo de dois dias úteis. E se forem todos
desclassificados, o prazo é de três dias úteis para que se adequem ao edital.
Há uma inversão de fases no pregão, primeiro julgando as propostas e só habilitando o
vencedor. Temos no pregão edital, classificação, julgamento, habilitação, adjudicação e por fim
homologação.
No pregão, depois que é fixada a melhor proposta, no mínimo três licitantes irão para uma
outra fase de disputa oral entre eles. Se a diferença de preço for de até 10%, todos os que estiverem
nessa margem pequena, irão para a fase oral. Se a diferença for mais de 10% vão no mínimo três para
a fase oral.
O RDC e a lei das estatais, apesar de terem modalidades próprias, permitem combinar
facetas do pregão, sendo possível haver ou não lances orais. E é possível que hajam não lances orais,
mas novos lances escritos.
O pregão não tem comissão licitatória, havendo somente o pregoeiro que é responsável
106
por tudo, que irá adjudicar a licitação e encaminhar para autoridade superior homologar. Por isso que
a adjudicação ocorre antes da própria administração.
O prazo para recurso é imediato e ocorre após a declaração do vencedor. Se o licitante
recorrer, a lei concede o prazo de três dias para a apresentação das razões do recurso.
O pregão eletrônico será disciplinado por cada ente federativo, sendo o de âmbito
nacional o Decreto 5.450/05 e o procedimento é o mesmo do pregão presencial, dizendo como se dará
cada fase na forma eletrônica.
CONTRATOS ADMINIISTRATIVOS – PROCESSO ADMINISTRATIVO –

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
O ensinamento básico que está em todo manual quanto à matéria de contratos administrativos
é a diferenciação que há entre contratos da administração, que são todos aqueles em que o Estado
figura como parte e os contratos administrativos, que são aqueles em que o Estado figura como parte,
e portanto é uma espécie do gênero contratos da administração, mas que além disso, tem regime
jurídico próprio – público.
Ex.: A própria Administração celebra contratos, como se fosse um particular, ostentando um
status jurídico, basicamente igual ao do particular. Ainda, o contrato de locação. A administração não
goza de poderes especiais/cláusulas exorbitantes, então está no mesmo patamar do particular com o
qual ela contrata. Portanto, tem-se um caso de contrato da administração, que não é contrato
administrativo, embora existam várias discussões a respeito desse exemplo.
Os contratos administrativos, em geral, apresentam algumas características. Por exemplo,
todos eles são bilaterais, consensuais (aperfeiçoam-se pela vontade – não são contratos reais),
comutativos (as obrigações são pré-definidas – não são contratos aleatórios), formais (em regra
escritos), personalíssimos (já que as partes envolvidas na contratação são essenciais para o próprio
contrato – não podem ser alteradas sem consentimento, de forma unilateral), e adesão (a
administração tem poder de império).
*Ponto importante, não abordado na aula de licitações (matéria de licitações e contratos): Não
se admitem contratos verbais, ou seja, a administração não pode contratar apenas verbalmente, sem
que haja contrato por escrito. E todo contrato verbal celebrado com a Administração é nulo de pleno
direito.
Exceção (art. 60, p.u., Lei 8.666/93):
Art. 60. Os contratos e seus aditamentos serão lavrados nas repartições interessadas, as quais
manterão arquivo cronológico dos seus autógrafos e registro sistemático do seu extrato, salvo os
relativos a direitos reais sobre imóveis, que se formalizam por instrumento lavrado em cartório de
notas, de tudo juntando-se cópia no processo que lhe deu origem.
Parágrafo único. É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de
pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco
por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alínea "a" desta Lei, feitas em regime de
107
adiantamento.
Antigamente, o valor era aproximadamente de R$ 4.000,00. Com a atualização do valor do
convite (mencionado na aula anterior), o valor saltou para algo como aproximadamente R$ 8.800,00.
Ou seja, são contratos de tão pouco valor no mundo que é a Administração Pública, que podem ser
celebrados verbalmente apenas, desde que envolvam pronta entrega e pronto pagamento.
Lembrando que esta exceção não comporta fracionamento do objeto como subterfúgio para
que o administrador se furte ao cumprimento da norma. Ex.: Na tomada de preços é muito comum
que haja fracionamento de um objeto, só para que sejam feitas várias licitações, cada uma na
modalidade tomada de preços, para que não haja uma grande licitação na modalidade de concorrência.
Isso é ilegal e o Tribunal de Contas é muito duro em relação a isso.
Todo contrato depende de licitação, salvo licitação inexigível, dispensável ou dispensada. O

instrumento do contrato é obrigatório (por escrito), quando o valor for o da tomada de preços ou da
concorrência, e no caso da carta convite o instrumento contratual é facultativo, porque tudo já estaria
na própria carta convite, mas ele é semiescriturado. O termo contratual em si, onde as partes assinam,
só é obrigado a partir do valor da tomada de preço.
O contrato administrativo tem uma forma vinculada, é publicado um extrato/resumo no Diário
Oficial, a publicação não pode ultrapassar o prazo de 20 dias corridos ou o 5º dia do mês subsequente
à assinatura do contrato. Essa publicação é uma condição de eficácia do contrato. Enquanto não
houver a publicação o contrato é válido, mas não é eficaz.
Os contratos administrativos possuem uma série de cláusulas obrigatórias. A ausência de uma
dessas cláusulas, faz com que haja nulidade no contrato. Uma delas é a previsão de garantia – a
Administração deve exigir garantia, em virtude da indisponibilidade do interesse público, é o que
preveem os artigos 55 e 56, da Lei 8.666/93.
Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

I - o objeto e seus elementos característicos;
II - o regime de execução ou a forma de fornecimento;
III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento
de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do
efetivo pagamento;
IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e de
recebimento definitivo, conforme o caso;
V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática
e da categoria econômica;
VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas;
VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das multas;
VIII - os casos de rescisão;
IX - o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa prevista no
art. 77 desta Lei;
X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso;
XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e à
108
proposta do licitante vencedor;
XII - a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos;
XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em
compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e
qualificação exigidas na licitação.
§ 1º (Vetado).
§ 2o Nos contratos celebrados pela Administração Pública com pessoas físicas ou jurídicas,
inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, deverá constar necessariamente cláusula que declare
competente o foro da sede da Administração para dirimir qualquer questão contratual, salvo o
disposto no § 6odo art. 32 desta Lei.
§ 3o No ato da liquidação da despesa, os serviços de contabilidade comunicarão, aos órgãos
incumbidos da arrecadação e fiscalização de tributos da União, Estado ou Município, as
características e os valores pagos, segundo o disposto no art. 63 da Lei no 4.320, de 17 de março de
1964.
Art. 56. A critério da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento
convocatório, poderá ser exigida prestação de garantia nas contratações de obras, serviços e
compras.
§ 1º São modalidades de garantia:
§ 1o Caberá ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia:
I - caução em dinheiro, em títulos de dívida pública ou fidejussória;
I - caução em dinheiro ou títulos da dívida pública;
I - caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública, devendo estes ter sido emitidos sob a forma
escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidação e de custódia autorizado pelo
Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econômicos, conforme definido pelo
Ministério da Fazenda;
II - (VETADO).
II - seguro-garantia;
III - fiança bancária.
III - fiança bancária.
§ 2º As garantias a que se referem os incisos I e III do parágrafo anterior, quando exigidas, não
excederão a 5% (cinco por cento) do valor do contrato.
§ 2o A garantia a que se refere o caput deste artigo não excederá a cinco por cento do valor do
contrato e terá seu valor atualizado nas mesmas condições daquele, ressalvado o previsto no
parágrafo 3o deste artigo.
§ 3º(VETADO)
§ 3o Para obras, serviços e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade técnica e
riscos financeiros consideráveis, demonstrados através de parecer tecnicamente aprovado pela
autoridade competente, o limite de garantia previsto no parágrafo anterior poderá ser elevado para
até dez por cento do valor do contrato.
§ 4o A garantia prestada pelo contratado será liberada ou restituída após a execução do contrato e,
109
quando em dinheiro, atualizada monetariamente.
§ 5o Nos casos de contratos que importem na entrega de bens pela Administração, dos quais o
contratado ficará depositário, ao valor da garantia deverá ser acrescido o valor desses bens.
Observe que a Administração impõe a garantia e o valor é fixado basicamente em Lei, em

regra em 5%, podendo chegar a 10%, caso se trate de uma contratação de grande vulto. É possível,
de forma absolutamente excepcional que se exija garantia do licitante de até 1% do valor do objeto
do contrato. Na contratação deve haver alguma disposição sobre a garantia ou, eventualmente sua
inexistência.
A regra é que haja garantia, para que eventuais multas aplicadas sejam daí retiradas. Na prática
existem contratos sem garantia, mas nos termos da Lei, todo contrato a exige. A garantia, na prática,
também é chamada de caução. Se nenhuma multa for aplicada durante a vigência do contrato, esta
garantia é devolvida ao final.
O prazo de todo contrato administrativo é determinado. A duração do contrato administrativo
é compatível com o crédito e, em regra, é anual, uma vez que os contratos têm a duração dos créditos
orçamentários, que lhes são subjacentes.
Existem exceções. Por exemplo, uma determinada contratação que tenha previsão plurianual
– outra Lei orçamentária importantíssima em Direito Financeiro, cuja vigência é de 4 anos. O primeiro
mandato do Presidente eleito é o plano plurianual de seu antecessor, mas os três últimos, e o primeiro
ano subsequente é a Lei do plano plurianual que ele aprovar – Quando o objeto do contrato estiver
previsto no plano plurianual o prazo máximo será de 4 anos.
Se o contrato for de prestação contínua é possível, caso haja economia de escala, ou seja, o
contrato é barateado pelo fato de ser mais duradouro, o prazo máximo será de 60 meses.
Observação importante: este prazo de 60 meses admite uma prorrogação excepcional de mais
12 meses, mediante fundamentação e autorização da autoridade superior.
No caso de aluguel de equipamentos e programas de informática – muito comum – o prazo
máximo é de 48 meses.
Contratos de concessão ou permissão de serviços públicos tem por vezes um envolvimento
econômico enorme, são complexos, tendo um prazo diferenciado.
Outra grande característica dos contratos administrativos é a existência de cláusulas
exorbitantes, previstas no artigo 58, são poderes especiais que a Administração possui, pois a uma
assimetria entre esta e o contratado, já que atua em nome do interesse público – supremacia do
interesse público.
Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à
Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público,
respeitados os direitos do contratado;
II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta Lei;
III - fiscalizar-lhes a execução;
IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;
V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços
110
vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração administrativa
de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo.
§ 1o As cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos contratos administrativos não poderão
ser alteradas sem prévia concordância do contratado.
§ 2o Na hipótese do inciso I deste artigo, as cláusulas econômico-financeiras do contrato deverão
ser revistas para que se mantenha o equilíbrio contratual.
Se a alteração for feita bilateralmente, não se trata de cláusula exorbitante, mas a

administração pública pode impor a alteração do contrato. Nesse caso a alteração pode ser para menos
ou para mais de até 25%, podendo chegar a 50% a mais caso se trate de reforma (de imóvel, por
exemplo).
Nesse caso, é um ato unilateral, que a Administração decidiu, que ao invés de fazer 100 km,
fará 120 km de rodovia, e o contratado é obrigado a fazer os 120 km, sob pena de responder por multa,
ser sancionada, e etc. Haverá, por óbvio, aumento proporcional do preço a ser pago – a equação
econômico-financeira deve ser mantida.
A alteração unilateral pode ocorrer nas especificações do projeto, sendo esta uma alteração
qualitativa, porque muda, por exemplo, determinado material. Essas, em regra, são ilimitadas. Mas
isso é bastante discutido na doutrina, e o que o posicionamento que o TCU adota, e que é majoritária,
inclusive em TRFs, é que as alterações qualitativas, quando repercutirem economicamente são
qualitativas e quantitativas. Do contrário, poder-se-ia alterar o projeto e pagar 50% a mais, por
exemplo, o que, quando aberta a licitação não estava previsto, afastando eventuais licitantes que
poderiam ter participado.
A alteração bilateral pode ocorrer de várias formas, alteração no regime da execução – mudar
o cronograma, substituir a garantia – o percentual da garantia é fixado pela administração, mas a Lei
permite várias modalidades, dentre as quais o particular poderá escolher. A alteração de pagamento
também pode ocorrer bilateralmente. A busca do equilíbrio econômico-financeiro também ocorre,
fazendo-se reajuste ao contrato, quando o caso.
A Administração só paga ao contratado depois de receber o serviço, obra ou mercadoria. O
pagamento não pode ser antecipado.
O contratado sempre pode pedir a revisão do contrato para manter o equilíbrio econômico-
financeiro. O pedido é feito administrativamente e, quando a Administração nega, nasce o interesse
de agir, para pleitear o reajuste judicialmente. A revisão só é admitida quando houver fato novo,
diferente do reajuste, em que mesmo fatos anteriores podem justifica-lo. Obs.: O aumento de piso
salarial é entendido como reajuste, porque seria um fato esperado.
Teoria da Imprevisão
Assim como aplicável pelo artigo 478, do Código Civil é também aplicável no Direito
Administrativo. O contratado pode se encontrar em uma situação em que se vê absolutamente
surpreendido por novas circunstâncias, por vezes imprevisíveis. Assim, quando há um fato
superveniente e imprevisível, que onere excessivamente o contrato, haverá um Direito a revisão
contratual por parte do contratado.
111
Art. 478. Nos contratos de execução continuada ou diferida, se a prestação de uma das partes se
tornar excessivamente onerosa, com extrema vantagem para a outra, em virtude de acontecimentos
extraordinários e imprevisíveis, poderá o devedor pedir a resolução do contrato. Os efeitos da
sentença que a decretar retroagirão à data da citação.
Esse fato novo pode ocorrer, por exemplo, por fato do príncipe ou por fato da Administração.
São categorias conhecidas e muito importantes para a prova.
O fato do príncipe é um tipo de ação adotada pela Administração Pública de forma abstrata
e geral. Um exemplo típico é o aumento de uma alíquota tributária. É uma alteração externa ao
contrato, ainda que praticado pela própria Administração.
O fato da Administração é uma atuação específica, interna ao contrato. Ocorre, por exemplo,
quando a Administração pratica algum fato que interfere no contrato. Ex.: previsão de uma
desapropriação que não ocorre, fazendo com que o contratado fique impossibilitado de proceder à
obra naquele local.
Em ambos os casos é possível a aplicação de revisão para garantia do equilíbrio econômico-
financeiro, assim como em caso fortuito ou força maior.
A alteração referente à correção monetária já deve estar programada no contrato, não é
propriamente uma revisão, mas um reajuste, fenômeno previsível, conhecido e, portanto, não tem
nada de superveniente. Igualmente assim, o reajustamento de preços, embora, em regra, pela inflação,
os preços aumentam com o passar do tempo e, portanto, isso não seria um fato superveniente. Porém,
caso haja aumento abrupto de preço, ensejará em revisão.
A recomposição de preços, também em razão do aumento de custos, não prevista no contrato,
é também utilizada se for abrupta, admite revisão.
Se houve um pedido para a revisão contratual e a Administração Pública se recusa a efetuá-la,
é possível pleiteá-la judicialmente, assim como é possível pleitear a resolução do contrato
judicialmente. O particular não tem a prerrogativa de encerrar um contrato sem recorrer ao judiciário,
sob pena de aplicação de sanções. É também o que ocorre com os prestadores de serviço público, em
razão do princípio da continuidade do serviço público.
Em outras palavras, caso haja algum tipo de inadimplemento, ou descumprimento de dever
por parte da Administração Pública, deve o contratado recorrer ao Poder Judiciário. A recíproca não
é verdadeira, pois se o contratado viola deveres e descumpre obrigações. A administração Pública
detém a prerrogativa de rescindir unilateralmente o contrato, cabendo ao contratado recorrer ao Poder
Judiciário se entender que a rescisão foi ilegal ou arbitrária.
Formas de extinção
A forma ideal seria o cumprimento de todas as obrigações. Se for um contrato de prazo, por
exemplo para fornecimento de serviço de vigilância, o advento do termo encerra o contrato.
A rescisão é o distrato, as duas partes podem chegar a conclusão de que não querem mais o
contrato.
Lembrando que o termo rescisão aqui é utilizado de forma diferente da usual em Direito Civil
– Em Direito Administrativo tudo é chamado de rescisão. Alguns doutrinadores preferem a
nomenclatura resolução, como em Direito Civil para quando há um inadimplemento, rescisão em
Direito Civil seria apenas para quando há um estado de perigo ou lesão e a resilição seria bilateral ou
112
unilateral.
É possível que haja rescisão administrativa, em que a Administração rescinde unilateralmente
o contrato. Se a rescisão for administrativa, ela só pode ocorrer por dois motivos: Interesse público e
descumprimento das obrigações pelo particular.
No caso da rescisão por interesse público a Administração deve ressarcir/indenizar o particular
pelos gastos já realizados.
A rescisão também pode ser judicial. Nesse caso o contratado, por exemplo, pode entender
que a Administração descumpriu cláusulas contratuais e recorrer ao Poder Judiciário para rescindir o
contrato.
A extinção de pleno direito se dá, por exemplo, quando a contratada vai à falência, que é
hipótese também de extinção de contrato de concessão de serviços públicos, ou quando o contrato é
anulado.
O contrato deve ser fiscalizado, designando-se, porventura um agente público, que deverá
ficar responsável pela fiscalização do contrato, aplicando penalidades, se o caso, sendo a multa a
penalidade mais usual.
As possíveis penalidades a serem aplicadas estão previstas no artigo 87.
Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia
defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções:
I - advertência;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;
III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a
Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;
IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto
perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante
a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado
ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada
com base no inciso anterior.
§ 1o Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, além da perda desta, responderá
o contratado pela sua diferença, que será descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela
Administração ou cobrada judicialmente.
§ 2o As sanções previstas nos incisos I, III e IV deste artigo poderão ser aplicadas juntamente com
a do inciso II, facultada a defesa prévia do interessado, no respectivo processo, no prazo de 5
(cinco) dias úteis.
§ 3o A sanção estabelecida no inciso IV deste artigo é de competência exclusiva do Ministro de
Estado, do Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do interessado no
respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilitação ser
requerida após 2 (dois) anos de sua aplicação.
A advertência é um anacronismo, curiosamente, isso não é tão mencionado pela doutrina, mas
autores que aprofundam mais o tema especificam que a advertência era uma sanção pré-Constituição
de 88 e era utilizada quando a aplicação de sanção não dependia de ampla defesa e contraditório.
113
Assim, fazia sentido aplicar advertência, porém, assegurado o contraditório e a ampla defesa,
não faz mais sentido, após todo o procedimento, no final apenas advertir. Assim, na prática não se vê
aplicação de advertência.
Todas as sanções dependem de ampla defesa e contraditório, e a multa é a principal delas. Se
for algo pequeno, deverá haver uma gradação da multa e, normalmente é descontada da própria
garantia constitucional, dada pelo contratado.
No caso da suspensão do direito de contratar, o particular estará impedido de contratar com o
próprio ente que lhe aplicou a sanção. Ex.: Se houve contrato com o estado de São Paulo, e este
aplicou a suspensão do direito de contratar, pode-se contratar normalmente com a União.
Há precedente do STJ, de acordo com o qual a suspensão poderia ser para todos os entes, mas
o que prevalece na prática é o de que a suspensão é só com aquele ente (usar este posicionamento na
prova).
Lembre-se de que há uma certa margem de apreciação, por parte da administração, não
havendo um rol de faltas correspondentes a penalidades.
No caso da declaração de inidoneidade há discussão se se estende a toda Administração ou
restringe-se apenas ao ente que a aplicou, prevalecendo que vale para todo o ente público, havendo
um cadastro nacional, que permite a inclusão do particular, sendo esta penalidade absolutamente
eficaz.
Passado o prazo de declaração de inidoneidade, o particular deve pedir a reabilitação,
persistindo a declaração até o perdão da autoridade máxima daquele órgão.
Se a Administração rescinde o contrato por inadimplência da empresa, enquanto em
andamento o procedimento administrativo, poderá a Administração assumir a continuidade da
prestação de serviço, e se for necessário, pode ocupar provisoriamente os bens da contratada.
(Procedimento de intervenção). Somente os bens indispensáveis a continuidade do serviço podem ser
ocupados.
Lembre-se de que não haverá indenização por parte da ocupação se não houver dano, até
porque o processo foi instaurado em virtude de um descumprimento das cláusulas, e etc. Chegando-
se à conclusão de que não se justifica a extinção do contrato, não haverá do mesmo modo direito a
indenização, salvo se comprovado dano, porque a ocupação temporária é uma prerrogativa da
Administração, decorrente da supremacia do interesse público.
Lembre-se, ainda, que os contratos administrativos podem ser anulados, operando-se efeitos
ex tunc.
Regime Diferenciado de Contratações

É um regime flexível, rápido, cheio de facilidades que as modalidades licitatórias da Lei
8.666/93 não possui.
Por exemplo, no RDC é possível que se indique marca, em virtude da padronização, o mesmo
ocorre com a Lei das estatais, que é bastante parecida com o RDC – uma caracteriza que as diferencia,
é que, enquanto no RDC se admite a contratação integrada, na Lei das estatais, somente se admite a
contratação semintegrada.
A indicação de marca torna impossível a licitação, havendo, portanto, inexigibilidade. Na Lei
de Licitações, somente se admite a escolha de marca se o fornecedor for exclusivo, ou seja, no mundo
inteiro apenas uma pessoa produz o produto. Já na RDC e na lei das estatais, pode-se escolher a marca,
114
ainda que outros produzam o mesmo produto, se ficar provado que isso é importante para a
padronização do objeto ou quando se provar que aquela marca/modelo é o único capaz de atender às
necessidades da entidade.
Os critérios de seleção das propostas exigidas em parte são diferentes. Ao invés de menor
preço e melhor técnica, os critérios são menor preço ou maior desconto. Existe no RDC a
possibilidade de se nomear um gestor para cuidar da repartição pública. Contrata-se uma pessoa só
para administrar um prédio, por exemplo, esse indivíduo ganhará de acordo com o projeto que ofereça
o maior desconto à Administração. Trata-se de um serviço de economia à Administração.
Além disso há a técnica e preço, a melhor técnica, o conteúdo artístico, e assim por diante.
Há também o maior retorno econômico, quem no final fará com que a Administração obtenha
maior retorno econômico, por exemplo, explorando um estádio.
Dentro de certos parâmetros o RDC permite o parcelamento do objeto. Isso é objeto de uma
ADI ajuizada pelo PGR.
Além disso há a possibilidade de contratação simultânea, que é a escolha de operadoras de
telefonia móvel.
Possível, ainda, uma pré-qualificação – espécie de cadastro de todas as empresas habilitadas.
Permite-se, também, remuneração variável conforme especificações no contrato. Ex.: Quanto
antes entregar uma obra maior o valor pago.
A contratação integrada também é permitida, que é a possibilidade de projeto básico,
executivo e obras de serem feitos por uma empresa só.
A penalidade da suspensão de se contratar com o Poder Púbico por 5 anos, é um pouco
diferente da que está na Lei 8.666/93.
Esclarecimento sobre a diferença de contratação integrada e empreitada integral:

A empreitada integral, que é também chamada de turn key ou turnkey, dá-se quando a
Administração Pública contrata uma obra que será entregue pronta para funcionar.
Processo Administrativo
Todo processo administrativo, por garantia constitucional pressupõe a garantia da ampla
defesa e do contraditório.
Além disso, a Lei 9.784/99 previu uma série de princípios próprios, além dos previstos no
caput, do artigo 37, da Constituição Federal.
A Lei 9.784/99 é matriz de diversas outras leis, sendo, inclusive, aplicada no Distrito Federal
a Lei Federal, porque há uma Lei distrital que diz “no Distrito Federal aplica-se a Lei Federal”.
A defesa técnica, consoante Súmula Vinculante do STF não é obrigatória.
Súmula Vinculante 5: A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar
não ofende a Constituição.
O processo administrativo é norteado pela busca da verdade real. A Administração quer saber,
de fato, o que ocorreu. Há certa oficialidade na persecução, sendo isso bastante discutível em processo
115
penal, mas mesmo na Alemanha em que há bastante garantias, tratando-se, claro, de um estado
democrático de Direito bastante conhecido, há uma ideia de que o juiz tem o mínimo de impulso
oficial, ou seja, o sistema acusatório não é 100%. No Brasil também funciona assim, de certa forma,
basta lembrar do artigo 385, do Código de Processo Penal, que muitos reputam inconstitucional, assim
como há possibilidade de o juiz decretar uma prisão preventiva durante o processo penal, e assim por
diante.
Art. 385. Nos crimes de ação pública, o juiz poderá proferir sentença condenatória, ainda que o
Ministério Público tenha opinado pela absolvição, bem como reconhecer agravantes, embora
nenhuma tenha sido alegada.
Buscar a verdade real significa que há um interesse público no descobrimento da verdade, por
exemplo, no processo penal, até os fatos incontrovertidos devem ser provados, não basta a mera
confissão para que se condene alguém, porque há um interesse público de não ver um inocente preso.
Os interesses não são transigíveis, são indisponíveis.
Os acordos de não persecução penal e transação penal são exceções.
Essas regras valem claramente para processo administrativo.
É interesse da Administração descobrir quem praticou o ilícito, pois é esta pessoa que deve
ser afastada do trato com a coisa pública.
Em síntese, há um impulso oficial, o processo administrativo não depende de provocação da
parte, a própria Administração deve impulsioná-lo, o processo administrativo é, em regra informal,
devendo cumprir todas as formalidades previstas em lei, mas não tem um rito processual tão rígido
como o Processo Civil, há certa discricionariedade. O processo administrativo deve, ainda, respeitar
a celeridade, como uma garantia.
A denúncia anônima é suficiente para instauração de processo. A lei 8.112/90 fala claramente
que não se admite a instauração de processo administrativo disciplinar com base em denúncia
anônima, mas o STJ tem Súmula, segundo a qual é sim possível, já que a Administração pode verificar
se a denúncia tem um mínimo de plausibilidade para seguir adiante.
Art. 144. As denúncias sobre irregularidades serão objeto de apuração, desde que contenham a
identificação e o endereço do denunciante e sejam formuladas por escrito, confirmada a
autenticidade.
Súmula 611: Desde que devidamente motivada e com amparo em investigação ou sindicância, é
permitida a instauração de processo administrativo disciplinar com base em denúncia anônima, em
face do poder-dever de autotutela imposto à administração.
Não esquecer que a Lei nº 8.784/99 é subsidiária, ou seja, apenas se aplica na hipótese de
ausência de Lei específica.
Há várias normas de processo administrativo, por exemplo na Lei da Anatel, do CADE, e etc.
É vedada a cobrança de taxas para despesas no processo administrativo, havendo inclusive
116
Súmula Vinculante, segundo a qual não se pode condicionar a interposição de recurso ao prévio
recolhimento de taxas.
Súmula Vinculante 21: É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro

ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.
O prazo de recurso, na ausência de Lei específica é de 10 dias.

O prazo geral, para outros atos, é de 5 dias.
Lembrar sempre da independência das esferas – bastante falada na aula de improbidade.

A absolvição por falta de provas não impede uma pessoa absolvida no campo criminal por
falta de provas de ser demitida a bem do serviço público.
Os recursos podem ser interpostos em até três instâncias, sendo que a primeira profere a
decisão, é interposto recurso, que pode ter pedido de reconsideração endereçada a esta autoridade. Se
essa autoridade não reconsiderar esta decisão encaminha o recurso ao superior hierárquico.
Lembrar que recurso hierárquico é aquele interposto perante a autoridade que exerce
subordinação sobre a autoridade anterior, estando na mesma estrutura, e o recurso hierárquico
impróprio depende de expressa previsão legal – Sai de uma esfera da administração para outra, a qual
não está subordinada. De hierárquico só tem o nome, e por isso “impróprio”. Ex.: Recurso contra o
ato do presidente do INSS para o Ministério da Previdência Social.
O mais importante: Em Direito Administrativo não há vedação à reformatio in pejus, em

outras palavras, ao recorrer de uma decisão da Administração, a situação pode ser piorada. Isto porque
a Administração tem o poder da autotutela. Podendo, inclusive, anular suas próprias decisões de ofício.
Em concurso público, por exemplo, ao recorrer da nota, é possível que a Administração
diminua a nota, ao invés de aumentar. Embora não costume ser feito por bancas, pode acontecer.
Na prática, havendo essa chance de piora deve ser franqueado o contraditório.
Quando já houve o aperfeiçoamento da decisão, esvaindo-se todo o prazo para recurso, é
possível pedir uma revisão da decisão administrativa, e neste caso não se admite piora. É uma espécie
de ação rescisória administrativa, pois já houve coisa julgada administrativa, mas havendo fato novo,
pode ser intentada a revisão, que não tem prazo.
Responsabilidade Civil do Estado

Tema importantíssimo!
Como é sabido, no direito comparado a responsabilidade civil do estado passou por três
grandes fases:
Fase da irresponsabilidade – the king can do no wrong. A Coroa, no Direito Constitucional
Britânico é bastante blindada, embora existam ações de responsabilidade civil contra a Coroa, a rainha,
em si, continua imune a eventuais processos, assim como parte da família real, e a própria Coroa em
alguns pontos. Portanto, até hoje em alguns países, há esta proteção. É uma imunidade, como
conferimos ao Presidente, Deputados, embora isso tenha diminuído, permanece, por exemplo a
117
imunidade material dos Deputados, ainda que com certas flexibilizações.
Existe a seguinte discussão: Se um Deputado faz um discurso inflamado, ofendendo alguém,
já que ele não pode ser responsabilizado, a União poderia em seu lugar? – Há recursos pendentes de
julgamento no Supremo, que tratam desta matéria.
Segunda fase – Passou-se a aplicar o regime jurídico privado ao Estado, sendo
responsabilizado como um particular. Havendo culpa, deve ser punido. Na Alemanha é assim até hoje.
No famoso caso Blanco, de uma jovem atropelada por uma vagoneta, no final do século XIX,
na França, o Conselho do Estado Francês estabeleceu novo entendimento sobre a responsabilidade
civil do estado, entendendo que diferentemente do particular, que para responder deve ter a sua culpa
comprovada, no caso do estado, bastaria a prova de uma culpa anônima/ culpa do serviço, em outras
palavras, não é preciso provar que o agente estatal, propriamente considerado, agiu de forma culposa,
inobservando deveres objetivos de cuidado, bastaria provar que o serviço não foi bem prestado, não
funcionou bem. Até hoje existe a responsabilidade por omissão no Brasil.
Saímos da fase de total irresponsabilidade, para responsabilidade conforme o direito privado,
para teoria da culpa administrativa ou culpa anônima, para chegarmos a fase atual:
Terceira fase – Teoria do risco administrativo – Isto é um misto de Brasil e estrangeiro, porque
até hoje na França prevalece a culpa anônima e na Alemanha muito parecida com a do particular. O
Brasil é um país diferenciado, onde o estado responde objetivamente. Basta que se prove a conduta,
no caso de ação, a responsabilidade é objetiva, entendendo-se que, uma vez que a atuação
administrativa traz embutida em si um risco inerente, deve o estado responder objetivamente por
eventuais danos decorrentes. Portanto, basta que se prove a sua conduta comissiva, dano e o nexo
causal entre a conduta estatal e o dano causado.
Lembrando que na responsabilidade por omissão a regra
Existem julgados do Supremo, admitindo-se, em casos específicos, que a responsabilidade por
omissão é objetiva, e também no STJ, em Direito Ambiental, a responsabilidade por omissão do
estado é objetiva, solidária e de execução diferida subsidiária.
Ex.: No caso do suicídio do preso ou assassinato, o estado responde objetivamente por
violação do seu dever específico. Há discussão no Supremo para saber se em alguns casos o estado
poderia não ser responsabilizado, quando, por exemplo, a morte do preso é repentina, não havendo
nenhum sinal de que poderia cometer suicídio. Eventualmente, a Administração Pública invoca esta
exceção, mas não pode alegar culpa exclusiva da vítima, ou caso fortuito e força maior.
Adota-se a Teoria do Risco Criado, caso o Estado tenha criado um risco anormal e específico,
como no caso de a Administração ter superlotado uma cela. Nesse tipo de omissão não é necessária a
comprovação de culpa.
Assim, a responsabilidade é objetiva, quando se tratar de ação, e subjetiva, quando se tratar
de omissão, devendo, neste caso, ser comprovada a culpa anônima.
A poda de árvores é um caso comum, quando cai uma árvore causando dano a um carro, por
exemplo, entende-se, neste caso, que houve uma omissão específica por pare do Estado a não podar
a árvore, havendo dever de indenizar.
A grande característica da Teoria do Risco Administrativo, é que, além de hipótese de
responsabilidade objetiva, admite excludente de responsabilidade. Se ficar provado que houve culpa
exclusiva da vítima, caso fortuito ou força maior e culpa exclusiva de terceiro, afasta-se a
responsabilidade, pois interrompe-se/exclui-se o nexo causal por meio de uma dessas excludentes.
Neste ponto difere da Teoria do Risco Integral, pela qual não se admitem excludentes. O nexo
118
causal é aglutinante/diferenciado, é a realização do risco antevisto no resultado. Trata-se de um nexo
causal mais flexível. É usado principalmente em caso de danos por atividades nucleares e danos
ambientais. Se o Estado desenvolve uma atividade que causa dano ao meio ambiente, pouco importa
se houve caso fortuito ou força maior, o estado responde objetivamente pelo risco integral. Esta é uma
exceção, a regra é a Teoria do Risco Administrativo.
A Teoria do Risco Administrativo foi consagrada a partir da Constituição de 1946, lembrando
que a Teoria da Responsabilidade nunca foi adotada no Brasil, porque desde a Constituição de 1824
já se adotava a Teoria da Culpa Administrativa, exigindo-se para responsabilidade do estado a prova
da sua culpa.
A Constituição Federal, em tese, adotou a Teoria do Risco Administrativo para a atuação
estatal e a culpa administrativa para a omissão.
É importante lembrar que quando se trata de um ato ilícito o Estado responde objetivamente,
em nome do Princípio da Legalidade. Já na hipótese de responsabilidade por ato lícito, o fundamento
da responsabilização do Estado é a isonomia. Em outras palavras, pode ser que o Estado tenha
realizado atividade de forma lícita, mas gerou danos anormais para uma parte específica da população,
em nome da coletividade. Estas pessoas que sofreram o dano têm direito à indenização.
É bastante discutível que tipo de exemplo pode ser dado sem ingressar em divergência
doutrinária, mas os exemplos que a doutrina costuma dar são: construção de presídio em bairro já
habitado, construção de aeroporto.
No caso de Congonhas, na cidade de São Paulo, houve discussão sobre indenização, mas ficou
entendido que as pessoas que passaram a habitar em volta do aeroporto chegaram quando este já
estava construído. Tem-se, portanto, que se o aeroporto tivesse sido construído depois, as pessoas
deveriam ser indenizadas.
Lembrar de posicionamento antigo do STF, mas ainda muito cobrado em prova: Quanto à fuga
de preso o posicionamento é no sentido de que o Estado não responde.
Um caso conhecido foi o pedido de indenização que pessoas ajuizaram contra a Administração
ante à fuga de vários presos. O STF afastou a responsabilidade em todos os casos, sempre em virtude
do nexo causal.
Em casos de crime praticados após a fuga, o STF tem afastado a responsabilidade em virtude
da quebra do nexo causal, ainda, houve julgamento de caso em que ocorreu a prática de um crime
logo após a fuga, mas em concurso de agentes, da mesma forma o STF afastou a responsabilidade
fundamentando que independentemente da fuga dele, os outros, igualmente, praticaram o crime, não
sendo o fugitivo determinante para a prática do ilícito, tampouco a negligência do Estado foi conditio
sine qua non para que o crime ocorresse.
As pessoas jurídicas de direito público que respondem objetivamente por seus atos, ou seja,
uma autarquia, os entes federados, uma fundação pública de natureza pública, e etc.
As pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público também respondem
objetivamente. Por exemplo uma concessionária de ônibus de transporte, essa empresa atua em nome
do Estado, é uma delegatária de serviço público, eventuais danos por ela causados serão de
responsabilidade objetiva.
Durante muito tempo se discutiu se a empresa privada prestadora de serviço público também
responderia objetivamente perante não usuários do sistema. O STF pacificou que a responsabilidade
é objetiva não importando se um indivíduo lesado é usuário do serviço.
119
Outro ponto importante é que a responsabilidade do agente público causador do dano é
subjetiva. Para responsabilizá-lo é necessário que se prove culpa.
Por exemplo, servidor público dirigindo carro da Administração Pública, vem uma pessoa na
contramão e bate no carro. Neste caso, não houve nexo causal, inexiste conduta do Estado que tenha
gerado dano. Foi a conduta do particular que gerou o dano.
O Estado responde objetivamente, desde que haja nexo causal, e, eventualmente responde pela
culpa de seus servidores. No exemplo o servidor não teve culpa, e o dano causado não pode ser
imputado ao Estado.
De outro giro, se fosse o servidor na contramão e batesse no carro do particular, o Estado,
independentemente de sua culpa (fiscalização do servidor), responderá. Mas para que o agente
responda, será necessário provar sua culpa.
O Estado tem direito de regresso contra o agente causador do dano.
Outro exemplo é de médico que causa dano ao paciente durante cirurgia em hospital público.
O paciente pode ajuizar uma ação contra o Estado e este, por sua vez, pode ajuizar uma ação de
regresso contra o médico, devendo provar que o médico agiu com culpa.
Discute-se a possibilidade de a vítima ajuizar uma ação contra o Estado e o agente. O STJ e o
STF divergem. O STF tem um precedente antigo negando esta possibilidade, ante a garantia que tem
o servidor de não ser processado, devendo a demanda tramitar apenas contra o Estado, que só depois,
se o caso, ingressará com ação em face do servidor. O STJ possui julgado admitindo esta possibilidade.
Outra discussão diz respeito a denunciação da lide O Estado poderia denunciar o servidor
público à lide? Em geral a denunciação da lide não tem sido admitida, uma vez que se entende que
haveria tumulto processual por causa da mistura de discussões no processo, uma responsabilidade é
objetiva, outra subjetiva, e o Estado pode depois ajuizar ação regressiva depois, não havendo prejuízo.
Ainda, quanto à responsabilidade do Estado há peculiaridades no que se refere a

responsabilidade por atos legislativos e por atos judiciais.
O Estado, em regra, não responde por atos legislativos. Entende-se que a atividade legislativa
é eminentemente uma decisão coletiva que não pode gerar responsabilidade civil do Estado.
Porém, em duas hipóteses se admite a responsabilização por ato legislativo:
- Quando a Lei é materialmente um ato administrativo, de caso concreto, embora formalmente
Lei. É a famosa Lei de efeitos concretos, é uma lei específica para o caso da pessoa X.
- Responsabilização por leis inconstitucionais. Neste caso há discussão na doutrina.
No caso de atividade jurisdicional, entende-se que não haverá responsabilidade.

Por exemplo, uma tutela provisória concedida e depois revogada. Entende-se que há recurso
para reforma da decisão e que, portanto, o ato do juiz, em si, não comporta indenização pelo Estado,
já que o particular possui meios necessários e suficientes para a alteração do provimento judicial.
A exceção ocorre no caso de o indivíduo ficar preso para além do tempo.
Lembrando que o magistrado só poderá responder pessoalmente se houver dolo de sua parte.
120
SERVIÇOS PÚBLICOS – INTERVENÇÃO DO ESTADO NA
PROPRIEDADE (parte I)
Existem três grandes conceitos do que seriam serviços públicos.

Ao longo da história houve grandes embates acerca de qual seria o melhor conceito, e ainda
há. No entanto, para fins de concurso público, o que deve ser levado para prova é o seguinte:
Os conceitos subjetivo, material e formal.
De acordo com o conceito subjetivo seria serviço público, todo tipo de atividade
desempenhada pelo estado. O critério definidor seria o sujeito que o presta. Segundo a doutrina
majoritária este não é o conceito adotado no Brasil.
O conceito objetivo envolve, efetivamente, o tipo de atividade que está em jogo. Por exemplo:
Todo tipo de atividade voltada para necessidades públicas, configuraria serviço público.
Por fim, o conceito formal, estabelece que é serviço público aquele previsto em lei.
Há quem entenda que no fundo há um misto dos três conceitos, atualmente, no Brasil, mas a
posição tradicional é de que o ordenamento jurídico brasileiro adotou o critério formal. Outros
estabelecem um conceito um pouco maior, no qual serviço público seria a atividade voltada às
necessidades públicas, desempenhada pelo estado, então material e subjetivo, e assim prevista em lei.
Este conceito é mais completo e conjuga os três conceitos, embora pela doutrina tradicional já seja
considerado o critério determinante.
Vejam que as atividades administrativas de natureza pública prestadas direta, ou indiretamente
pelo estado podem ser serviço público, Em outras palavras, inclusive como visto na aula passada, na
parte de responsabilidade civil extracontratual do estado, o estado pode escolher pessoas jurídicas de
direito privado delegatários de serviços públicos para prestar serviço público, como por exemplo o
transporte interestadual ou municipal. Portanto, o estado pode prestar direta ou indiretamente.
Da mesma forma, quando descentraliza a atividade administrativa e institui uma autarquia
prestadora de serviços públicos, o estado também age de forma indireta, já que a autarquia é dotada
de personalidade jurídica própria. Se o estado autoriza por meio de lei a criação e ao realizar os atos
constitutivos cria uma empresa pública ou uma sociedade de economia mista que preste serviço
público (ex.: Correios), haverá uma atividade prestada por um particular, pessoa jurídica de direito
privada, que por meio de delegação presta serviços públicos.
Importante lembrar, que quando se trata de uma entidade pública, por meio de
descentralização há a outorga de serviço público (Ex.: DNIT e INSS). A delegação é para entidades
de direito privado, sejam elas estatais ou particulares.
Não esquecer: Imagine que uma empresa de ônibus preste serviço municipal e sejam causados
danos. (Vimos que a responsabilidade da pessoa jurídica de direito privado é objetiva, não importando
se a pessoa usuária ou não do serviço). O estado pode responder pelo que o delegatário faz?
Sim. Responde subsidiariamente por qualquer tipo de dano causado.
Princípios que regem esta atividade
O principal princípio é o da continuidade do serviço público, todo arcabouço que rege a

121
matéria visa preservar a continuidade, inclusive com a possibilidade de intervenção por parte do poder
público sobre uma concessão de serviços públicos, por exemplo.
Além disso, a igualdade, a modicidade, que deve reger as concessões, a mutabilidade do
regime jurídico, e assim por diante.
há quem entenda que o direito de greve mitigaria a continuidade do serviço público, como
sabemos (decidido pelo STF), o servidor tem direito à greve, mas os dias serão descontados pelo
estado, salvo se comprovada a arbitrariedade por parte do estado, assim declarada.
O Supremo ainda decidiu que os descontos devem ocorrer, não sendo algo discricionário.
O serviço público pode ser próprio ou impróprio.

Próprio é o criado pelo estado e assumido por ele, que os presta direta ou indiretamente. Não
esqueça de que quando o estado transfere para uma autarquia, normalmente também transfere a
titularidade do serviço público, que em regra é dos entes políticos, mas pode ser transferida à uma
entidade de direito público.
Impróprio consiste em atividades privadas prestadas por particulares, mas que atendem o
interesse coletivo, é o caso dos serviços prestados por ONGs. Não são propriamente serviços públicos,
e justamente por isso são impropriamente assim chamados.
Concessão. (Cai muito em prova)
É um contrato administrativo por meio do qual o Estado transfere a prestação de um serviço

público. Só há transferência da execução, a titularidade continua pública.
A lei que rege as concessões e permissões de serviço público é a nº 8.987/95, e também já há
previsão no artigo 175, da CF.
Toda concessão ou permissão só pode ocorrer por meio de licitação, que é obrigatória.
Havendo até uma posição, cobrada recentemente na prova da magistratura de São Paulo, segundo a
qual não se admitem hipóteses de dispensa de licitação e nem de inexigibilidade, uma vez que a
Constituição fala em “todas as concessões”, reproduzido pela Lei específica.
Há concessões de serviço público que podem, por exemplo, consistir no serviço de transporte
público municipal ou interestadual. E pode ser concedido tanto a pessoa jurídica, quanto á consórcio
de empresa. Uma das características da concessão é a exclusão da pessoa física.
A formalização ocorre através de um contrato ou licitação, e a modalidade licitatória, neste
caso, deve ser obrigatoriamente a concorrência.
Aqui há duas diferenças marcantes em relação à permissão de serviços públicos. A permissão
pode ser concedida tanto à uma pessoa natural, quanto à uma pessoa jurídica e a licitação é necessária,
não importando a modalidade. A concessão não, independente do valor, apenas pode ser realizada
licitação na modalidade concorrência.
Além dos tipos melhor preço, melhor técnica, e melhor técnica e preço há o tipo melhor tarifa
para o usuário. Na concessão, assim como na permissão, é prestado um serviço público, que será
custeado pelos seus usuários. É firmado um contrato administrativo, mas o estado não pagará nada
ao concessionário – concede o serviço para que este extraia do serviço sua remuneração (Ex.: Tarifas
de ônibus). A cobrança desta tarifa deve ser regida pelo princípio da modicidade.
122
É possível a busca por receitas paralelas para baratear as tarifas. É o caso da colocação de
publicidade no ônibus.
O prazo deve ser determinado, é possível a prorrogação, e será fixado pela lei que cuida de
cada serviço, não havendo um prazo geral (há grande crítica quanto a isso).
Importante (envolve também contratos administrativos e não foi mencionado na aula da
matéria): É possível a subcontratação por parte do particular? Sim. Desde que seja parcial, haja
previsão no edital e no contrato, e autorização do por público, esses são os requisitos para
subcontratação, em geral.
No entanto, na subconcessão há um requisito a mais: Exige-se licitação na modalidade
concorrência. (muito cobrado em concurso).
A lei das concessões permite a arbitragem para dirimir eventuais conflitos envolvendo a
concessão ou permissão. A arbitragem, envolvendo o poder público tem previsão específica na lei das
concessões e permissões e, se houver algum tipo de irregularidade do particular no cumprimento de
suas obrigações, poderá ser instituído um processo administrativo de intervenção, por decreto
interventor, havendo previsão de prazo de 30 dias para instaurar o processo e 180 dias para concluir
o processo. Ao final dos 180 dias, caso não tenha sido concluído, o concessionário volta a prestar o
serviço público.
Durante o processo administrativo, o Estado tem a prerrogativa de nomear um interventor, e
utilizar os bens e serviços, toda a estrutura da concessionária.
Se ficar, de fato, caracterizada a irregularidade não haverá nenhum tipo de indenização devida.
A extinção da concessão pode ser judicial – O contratado jamais pode parar de prestar o
serviço público, ainda que haja algo grave ocasionado pela Administração.
Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

(...)
XV - o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administração decorrentes
de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de
calamidade pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o
direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja normalizada a
situação.
Se decorrido 90 dias, a Administração permanecer inadimplente, poderá o particular buscar

as vias judiciais para rescisão do contrato administrativo comum, podendo ser ressarcido de eventuais
prejuízos.
No caso da concessão, nunca poderá terminar, salvo decisão judicial transitada em julgado.
A extinção também poderá ocorrer consensualmente, ou unilateral por ato do poder público,
assim como ocorre nos contratos em geral.
Quando a extinção se dá por razões de inadimplemento, no caso das concessões, dá-se o nome
de caducidade, que é a extinção de uma concessão ou permissão de serviço público porque o
concessionário descumpriu suas obrigações (diferente do ato administrativo, onde a caducidade é a
extinção do ato porque houve revogação da lei que lhe dava sustentação).
Se a concessão for extinta por interesse público, a retomada do serviço público é chamada de
123
encampação¸ e nesse caso gera indenização e depende de lei.
Pode ainda, a extinção, ocorrer por anulação, no caso de se verificar alguma irregularidade,
ilegalidade que macule o processo licitatório, ou algo desta natureza.
Essas são as concessões comuns. Previstas na Lei 8.987/95.
Existem as concessões especiais, chamadas PPPs – Parcerias Público Privada, que foram
criadas pela Lei 11.079/04.
A ideia é que o poder público possa conceder o serviço publico e ajudar no custeio, seja de
forma exclusiva (concessões administrativas) ou em parceria com o usuário (concessões
patrocinadas).
Ex.: Pedágio de uma rodovia que não passem tantos carros, apenas a tarifa do usuário não
seria suficiente para manutenção da rodovia. Nenhuma concessionária teria interesse, assim, por uma
questão de estratégia o estado pode custear junto com os usuários a manutenção do sistema, isso seria
a patrocinada. No caso da concessão administrativa, o estado remuneraria a concessionária.
As principais características das PPPs são:
Financiamento privado. Há financiamento público. E há conjugação do público e do privado.
(Na concessão comum a remuneração se dá por parte dos usuários).
Há compartilhamento de riscos, que é muito diferente de todas as outras concessões. Na
própria Lei das PPPs há disposição de que a álea administrativa/ordinária, deve ser objeto de um
compartilhamento de riscos.
A álea administrativa é, por exemplo, a mudança, por parte do estado, de determinadas
condições, sem que aquilo cause propriamente algo imprevisível, ou extraordinário.
Álea ordinária são mudanças esperadas, como por exemplo, a inflação.
A álea extraordinária sempre vai deflagrar a teoria da imprevisão.
A Lei das PPPs estabelece que até para a álea ordinária deve haver uma matriz de
compartilhamento de riscos, que vai compor o edital da concessão da PPP, e também o próprio
contrato, em outras palavras, riscos que normalmente são suportados pelo concessionário, na PPP não
o são, só serão se estiver no contrato, mas deve haver, de fato, especificação de quem suporta quais
riscos. Inclusive dispondo, que alguns riscos ordinários serão suportados, em parte, pelo estado.
Há a chamada pluralidade compensatória, de forma que o Estado tem várias maneiras de pagar
o financiamento privado envolvido na PPP.
Seja ordem bancária, transferência de crédito não tributário, outorga de direitos, e etc.
Se o Estado não paga o particular pode ir a juízo e receberá por precatórios, mas a própria Lei
prevê algumas garantias que são bastante líquidas, e o estado dificilmente teria como descumprir,
tudo depende do que estabelecer o contrato.
O contrato não pode ser por prazo inferior a 5 anos, nem superior a 35 anos. Não pode ter
valor inferior a 20 milhões de reais.
Além disso, a concessionária escolhida deve constituir uma sociedade de propósito específico
para aquela concessão.
Se a PPP tem como vínculo jurídico um contrato, uma concessão especial, a licitação deve ser
na modalidade concorrência e depende de autorização legislativa.
Para que se faça uma PPP o projeto deve estar no plano plurianual, pois é um investimento
bastante complexo.
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A Lei prevê consulta pública e estudo de impacto ambiental, quando se tratar de obra por PPP.
Permissão de Serviço Público
A permissão de um contrato administrativo é diferente da permissão de uso de bem público,

que é um ato discricionário, precário, não é contrato.
É uma delegação, e também, basicamente, a transferência de um serviço público a ser
concedido e a diferença em relação a concessão são filigranas, hoje em dia, não havendo diferença
técnica relevante, são elas:
A permissão pode ser feita em favor de pessoa física e de pessoa jurídica.
A Lei também prevê que a permissão é um contrato por adesão, todo contrato administrativo
é por adesão, mas pode ser entendido como diferença, porque no caso da concessão a Lei não fala
que ela seria um contrato por adesão.
A permissão depende de prazo certo e foi a Lei 8.987, segundo o STF, que deu à permissão de
serviço público o status de contrato administrativo.
Depende de licitação, mas não necessariamente na modalidade de concorrência, ao contrário
da concessão.
Já foi um ato unilateral e precário, sem prazo determinado, sem indenização, mas não é mais
assim.
Para Celso Antonio Bandeira de Mello é importante ressaltar que ainda continua sendo um ato
unilateral e precário, mas essa posição é minoritária.
Não pressupõe autorização legislativa. Aplica-se, no que couber, o que vale para a concessão.
Enfatize-se, que na concessão é possível inverter a ordem das fases de habilitação e

julgamento, da mesma forma que ocorre no pregão, no RDC, e também na lei das estatais.
A prática é que primeiro se defina qual é a proposta vencedora, e então verificada a habilitação
desse vencedor. Por fim, no caso das PPPs a garantia tem um percentual específico de até 1%.
Para licitar, em casos excepcionais, a Lei 8.666, permite, ainda na licitação, que se imponha
o oferecimento de garantia. Por outro lado, no contrato, a regra é que haja garantia, até para permitir
a execução de eventuais sanções, como a multa, podendo ser de até 5%, em regra ou em contratos de
grande complexidade de até 10%.
Intervenção do Estado na Propriedade
Como é sabido o Estado tem, verdadeiramente, uma prerrogativa de harmonizar os diferentes

direitos em conflito, tanto no que se refere no direito de diferentes particulares, quanto no conflito
entre direito de particulares e coletivos como um todo.
O direito à propriedade pode sofrer intervenção, que pode ser tanto supressiva, como no caso
da desapropriação, como pode ser restritiva, como no caso da servidão e do tombamento.
Essas intervenções são excepcionais e tem previsão, em regra, na Constituição Federal.
O direito de propriedade, com suas cinco faculdades, gozar, dispor, usar, usufruir e reaver,
125
será de alguma forma suprimido ou restrito.
Os fundamentos são a supremacia do interesse público ou, talvez, a prática de ilegalidade,
como no caso do artigo 243, da Constituição Federal.
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas
culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão
expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer
indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que
couber, o disposto no art. 5º.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico
ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e
reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei.
A limitação administrativa é a primeira hipótese de intervenção do estado na propriedade, é

uma atuação geral e abstrata por parte do estado, que condiciona, restringe o direito de propriedade
do particular. É o que ocorre, por exemplo, com a limitação de andares de uma determinada localidade.
A principal característica, neste caso, é não haver direito à indenização. Uma vez que é poder do
Estado harmonizar os diferentes interesses em conflito, e por vezes há um interesse coletivo, estético,
cultural, até de circulação do ar naquele local, que justifica a limitação administrativa.
Existem diversos outros exemplos de limitação administrativa: áreas de preservação
permanente, áreas verdes urbanas, e etc.
A finalidade é o bem-estar social como um todo.
É uma forma de exercício de poder de polícia.
É uma forma de satisfazer o interesse público.
Atinge o caráter absoluto da propriedade, já que restringe a liberdade do proprietário, sendo
seus efeitos, em regra ex tunc.
A segunda forma de limitação restritiva é a servidão administrativa, que ocorre quando o
patrimônio do particular sofre certo ônus, ficando à disposição do serviço público. Ex.: A passagem
de postes, ficando o poste fixado em uma propriedade particular (aparente), ou tubulação de esgoto
(não aparente).
A propriedade particular sofre uma restrição a bem daquele interesse coletivo. Em regra, é
individual e concreta e registrada na matrícula do imóvel, sendo, portanto, uma obrigação
ambulatorial, propter rem, direito real sobre coisa alheia, persegue qualquer titular.
Quem compra o imóvel já compra sabendo que há aquela servidão administrativa.
Também é possível que seja uma faixa de passagem.
Diferente da servidão prevista no Código Civil, não há aqui um prédio dominante e um prédio
serviente, o que há é um serviço público dominante e uma propriedade particular serviente. O domínio
público aqui é que é dominante.
Não há indenização, em regra. Haverá apenas em caso de dano.
Se houver o esvaziamento do direito à propriedade, neste caso, haverá desapropriação indireta,
supressão da propriedade. Imagine, por exemplo fio de alta tensão que ocupa ou destrói toda a
propriedade de uma pessoa, esvaziando a possibilidade de exploração econômica daquele bem.
126
É o esbulho possessório por parte do estado, que ao invés de desapropriar consoante os termos
legais, simplesmente esvazia o conteúdo e as faculdades jurídicas inerentes á propriedade. É uma
hipótese de indenização pela perda de toda a propriedade.
Art. 5º (...)
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade
particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;
Nesse caso o Estado pode requisitar o patrimônio do particular pelo tempo que for necessário,
até que cesse o perigo. Tanto tem período de paz, quanto em período de guerra.
É possível o pedido de reintegração pelas vias judiciais, se o poder público não devolver.
Pode ser de bem móvel ou imóvel, atingindo o caráter exclusivo da propriedade.
Se for o caso de bem fungível, ainda que o dono deixe de ser dono haverá requisição e não
desapropriação. Ex.: Fábrica de frangos requisitada para alimentar uma população, sendo o frango
consumido, haverá extinção da propriedade. Entende-se que não há desapropriação porque o bem é
fungível. O estado pode pegar outro da mesma espécie e entregar e para o particular será a mesma
coisa.
Tratando-se de bem infungível, ter-se-á hipótese de desapropriação, e se foi pego para ser
entregue a outra pessoa ou para que ali funcione uma repartição, normalmente é uma desapropriação,
mas se ela é temporária, ou se se trata de perigo iminente, como no caso de uma escola para
determinada finalidade. Pode-se entender que houve requisição, e se houver prejuízo haverá
indenização.
A diferença, portanto, é que se o bem for fungível é requisição, se o bem for infungível, e for
ocupado de forma permanente é desapropriação. Mas ainda que seja infungível, se foi uso temporário,
haverá uma requisição.
Além dessas modalidades há também ocupação temporária, que ocorre quando há uma obra
pública, e por vezes a administração precisa ocupar uma faixa do lado, deixar materiais, por exemplo,
como na construção de uma rodovia. A ideia é evitar uma desapropriação desnecessária.
A indenização, em regra, não é cabível. No caso de haver dano haverá indenização.
Está prevista na Lei 8.666 e decorre de contrato administrativo.
Importante, ainda, falar sobre o tombamento, que está previsto no Decreto-Lei 25, de 1937. É
uma forma de limitar a propriedade com o intuito de preservar algum tipo de patrimônio histórico,
cultural, artístico ou paisagístico. Pode ter como objeto bens móveis, imóveis, e bens públicos.
O Município pode tomar um bem da União, assim como a União pode tombar um bem
municipal. A autarquia responsável é o IPHAN – Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico
Nacional.
Diferente da desapropriação em que o Município jamais poderá desapropriar um bem da
União. A União pode desapropriar um bem da União, dos Estados e dos Municípios, desde que haja
lei nesse sentido.
O tombamento atinge bens. Práticas culturais, danças, alimentos, comidas típicas, são objetos
de registro e não de tombamento.
Há uma divergência doutrinária, Maria Sylvia Zanella di Pietro entende de forma diversa, mas
127
essa é uma posição minoritária.
A competência para tombar é comum dos três entes, porque todos tem o dever de proteger o
patrimônio histórico-cultural.
O bem público tombado é absolutamente inalienável. Não é alienável nem de forma
condicionada.
O tombamento gera uma série de obrigações, por exemplo o dever de conservação por parte
do dono. Se o dono não tiver condições de manter, preservar aquele bem, deverá comunicar a entidade
que tombou o bem para que tome as devidas providências. Um exemplo de bem tombado é o
Copacabana Palace, toda sua fachada é imutável, sendo possível ser restaurada. É possível fazer
pequenas reformas internas, caso não haja tombamento da parte interna. Os imóveis vizinhos não
podem dificultar a visibilidade do bem tombado, ou que alterem o cenário estético e paisagístico.
O proprietário precisa de alteração para fazer qualquer tipo de reforma, sob pena de incorrer
em crime.
Havia um direito de preferência da aquisição do imóvel tombado, mas o CPC revogou o direito
de preferência por parte do ente público.
O tombamento pode ser total ou parcial.
Como toda a limitação, se o tombamento esvaziar as faculdades jurídicas inerentes ao direito
de propriedade, haverá, em verdade, desapropriação indireta. O particular tem o prazo prescricional
de 10 anos para ajuizar ação de indenização, porque é o prazo da usucapião extraordinária com posse
de trabalho, segundo o STJ.
O particular tem obrigações de não danificar, se for móvel, de não o retirar do país, exceto por
curto espaço de tempo.
O vizinho do patrimônio tombado não pode colocar cartazes que prejudiquem a visibilidade
e tem obrigação de tolerar a fiscalização.
O tombamento pode ser provisório, inicialmente, sendo quase um procedimento cautelar para
evitar mudanças.
Pode ser um tombamento voluntário, quando o proprietário pede ou aceita o tombamento, ou
compulsório, quando a Administração toma o patrimônio independentemente da anuência e isto é
possível, sem que a Administração tenha que recorrer ao Poder Judiciário, ou tem alguma ilegalidade
ou algo assim.
Não depende do registro na matrícula do imóvel, basta registro no chamado “livro do tombo”,
e a partir e então é válido e eficaz. Se o estado não registrar o tombamento na matrícula do imóvel,
neste caso é questionável se haverá oponibilidade erga omnes a terceiros, havendo discussão
doutrinária a respeito.
O tombamento, por si só, não gera direito à indenização, mas poderá haver indenização se
houver algum dano.
A principal hipótese de intervenção na propriedade é a desapropriação, que é a única forma

supressiva.
É uma forma originária de aquisição de propriedade.
A desapropriação tem como requisito constitucional a prévia e justa indenização. Salvo nos
casos em que se trate de uma exceção constitucional (desapropriação-sanção).
128
Na prática, caso não haja acordo, o Estado ajuíza uma ação, havendo fase interna, processo
administrativo, ao final do qual o poder executivo edita um decreto declarando a utilidade ou
necessidade pública. A partir daí a advocacia do ente público ajuíza uma ação, com uma série de
documentos juntados, sendo um deles a comprovação do depósito do valor que a administração reputa
como correto. Pode ser que haja discussão acerca do valor.
A ação de desapropriação, na classificação do processualista civil Carlos Watanabe, é uma
ação de cognição limitada, porém exauriente.
Numa tutela provisória, por exemplo, o juiz tem uma cognição sumária do tema, não é
profunda (exauriente). A cognição pode se dar no plano horizontal ou no plano vertical. No plano
vertical pode ser sumária, quando é superficial ou exauriente, quando se vai a fundo no tema. Ainda,
no plano horizontal, a cognição pode ser plena, na qual todas as matérias podem ser discutidas na
ação, o que é a regra em uma ação de procedimento comum, ou pode ser de cognição limitada, em
que só determinadas matérias podem ser discutidas.
No caso da desapropriação a cognição é exauriente, porque o exame da matéria vai até o final
e emite um pronunciamento definitivo. A cognição é limitada, porque nesta ação só é possível a
discussão quanto à justeza do valor da indenização e eventuais vícios formais intrínsecos ao processo.
Não é questionável eventual vício do decreto, isso não implica uma violação ao princípio da
inafastabilidade da jurisdição, uma vez que qualquer outra discussão que não caiba naquele momento,
pode ser veiculada por meio de uma ação autônoma, em outras palavras, a cognição é limitada naquela
ação, mas nada impede a parte de ajuizar outra demanda.
O importante é que na ação de desapropriação para que não haja tumulto processual, seja mais
célere, para que partes e juiz não se percam em outras discussões laterais, discute-se apenas o valor
da indenização e eventuais vícios formais do processo.
A ação de desapropriação começa com a petição inicial. Quando houver declaração de
urgência o ente público requer de antemão a imissão na posse (ingresso no imóvel com retirada do
proprietário), e, eventualmente, haverá discussão acerca do valor.
De antemão a parte já pode levantar 80% do valor depositado, independentemente de
concordar ou não com o total depositado.
O primeiro depósito é em dinheiro, e a parte pode sacar 80%, inicialmente, porém, se ao final
a Fazenda Pública for condenada a pagar alguma diferença, esta quantia será paga por meio de
precatório, e os 20% restantes, do primeiro valor depositado, poderão ser sacados ao final da ação.
O STF não entende como violação constitucional este pagamento por precatório.
A desapropriação ordinária por necessidade pública é a mais comum e está prevista no
Decreto-Lei 3.365/1941 – importante para a prova.
No caso da desapropriação ordinária por interesse social, não há propriamente uma diferença
muito clara entre ambos. A doutrina repete, embora com falhas nessa explicação, é que a utilidade e
a necessidade pública seriam apenas desapropriações por conveniência, seria importante desapropriar,
no caso da necessidade a utilidade é mais do que importante, tem um que de urgência. Na prática não
há tanta diferença, a declaração de urgência pode vir tanto na utilidade quanto na necessidade pública.
Originariamente a diferença era essa, e doutrinariamente ainda se fala isso.
Já a desapropriação por interesse social, prevista no Decreto-Lei 4.132/62, menos conhecido,
pouco utilizado atualmente, com hipóteses menos comuns, na prática ocorre nos casos em que a
propriedade a ser desapropriada, de alguma forma descumpriu sua função social. Não é sanção, mas
uma forma de distribuição de recursos, uma maneira de dar finalidade mais consentânea ao bem-estar
129
da coletividade. Ex.: Assentamento para moradia.
Os róis, tanto do primeiro, quanto do segundo decreto são taxativos. Importante lembrar que
essas duas modalidades têm previsão no artigo 5º, inciso XXIV, da CF.
Art. 5º. (...)

XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública,
ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos
previstos nesta Constituição;
Não esquecer que embora só a União possa desapropriar por interesse social para fins de
reforma agrária, a desapropriação por interesse social, em si, aquela prevista na Lei 4.132 ode ser
efetivada por qualquer ente.
Salvo os bens listados nos decretos, qualquer outro pode ser desapropriado.
Além desta desapropriação mais comum, há modalidades de desapropriação-sanção, como
por exemplo a desapropriação-sanção urbana e a desapropriação para fins de reforma agrária. São
hipóteses de clara violação à função social da propriedade, e são casos em que o próprio constituinte
excepcionou a regra da prévia e justa indenização em dinheiro.
A desapropriação para fins de reforma agrária está prevista em duas Leis, Lei Complementar
76/93 e art. 191, da CF, e o processo específico de desapropriação está previsto na Lei 8.629/93.
Quando este tema é cobrado, por exemplo em uma segunda fase, importante conjugar estas
duas Leis.
Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco
anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares,
tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a
propriedade.
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
Se houver irregularidade no Decreto expropriante do Presidente da República é possível

impetrar mandado de segurança junto ao STF para questioná-lo.
Esta modalidade tem por objeto apenas imóveis rurais.
A indenização, justamente por tratar-se de uma hipótese de desapropriação-sanção, não é
prévia, nem em dinheiro, mas feita por meio de títulos da dívida agrária que serão pagos em até 20
anos. Também previsto no artigo 192, da CF e seguintes.
Indeniza-se a terra nua por meio de títulos da dívida agrária, mas as benfeitorias serão
indenizadas em dinheiro. (Costuma cair mesmo em concursos da esfera estadual)
Importante lembrar que as propriedades rurais de médio e pequeno porte não podem ser
desapropriadas por meio da desapropriação para fins de reforma agrária.
Durante a fase interna, há uma fase declaratória, o poder público (chefe do executivo) edita
um decreto, no qual reconhece o interesse na propriedade, ficando habilitado a ajuizar a ação de
130
desapropriação.
Importante lembrar que o poder legislativo pode editar uma lei de efeitos concretos, que é
formalmente lei, mas materialmente ato administrativo, declarando a utilidade ou necessidade pública.
Concessionárias e permissionárias também podem desapropriar, mas somente a partir da fase
executiva, não podem declarar.
Em muitos casos, durante o processo, o proprietário tenta dividir a grande propriedade,
transformando-a em pequenas e médias a fim de evitar a desapropriação. Assim o STF decidiu como
constitucional o dispositivo legal, segundo o qual, uma vez que houve notificação por parte do
INCRA, de que irá visitar o bem, há a fixação do estado do bem, sendo qualquer alteração no estado
do bem considerada ineficaz.
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE (parte II) – BENS

PÚBLICOS (parte I)
É importante frisar, que há um prazo a partir do decreto para que a ação seja ajuizada, sob
pena de haver a caducidade do decreto. Na desapropriação ordinária por utilidade, por necessidade
pública está previsto no artigo 10, do célebre decreto da desapropriação nº3.365/41, que é o diploma
normativo “mãe”, nessa matéria, está previsto que a caducidade se opera em 5 anos.
Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro
de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará.
Neste caso, somente decorrido um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração.
Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise a indenização por
restrições decorrentes de atos do Poder Público.
Ase a ação não for ajuizada dentro do prazo não poderá mais ser. O decreto perde sua
ineficácia – a caducidade é uma hipótese de ineficácia, e o estado terá de esperar pelo menos um ano
para editar outro decreto sobre o mesmo imóvel. É uma espécie de quarentena. A Lei dá uma certa
segurança ao proprietário, nesse aspecto.
Acontece muito quando o estado efetua todo o procedimento, mas não tem dinheiro para
efetuar o depósito. O estado por vezes tem muitas propriedades a desapropriar e há, por exemplo uma
escolha política de deixar aquilo de lado, de não efetivar a desapropriação naquele momento, tendo
em vista outras prioridades.
Isso vale para desapropriação em geral, mas especificamente para desapropriação para fins de
reforma agrária, há um prazo de caducidade diferenciado. O prazo de caducidade do decreto é de 2
anos.
Aqui há uma discussão, se findo o prazo de dois anos poderia ser reeditado um decreto sobre
o mesmo bem. Há quem entenda que após os dois anos não se pode mais, porque a lei nesse ponto
teria silenciado, e seria impossível ao poder público editar um novo decreto sobre o mesmo imóvel.
Porém, a posição majoritária é a de que se aplica subsidiariamente o decreto 3.365/41, sendo
necessário o estado esperar um ano para poder reeditar um segundo decreto sobre o mesmo imóvel,
131
que teria novamente o prazo de dois anos.
(Essa matéria cai com certa frequência – o prazo deve ser memorizado)
Ressalte-se, que além dessa hipótese de desapropriação-sanção para fins de reforma agrária,
há, ainda, outra hipótese de desapropriação-sanção, no caso de violação de normas da função social,
no que toca ao imóvel urbano. Esse é o tipo de desapropriação que incide sobre terrenos vazios ou
subaproveitados. Visa a combater a especulação imobiliária. Isso já estava na Constituição, mas só
com o estatuto da cidade (Lei 10.257/01) é que houve regulamentação e a desapropriação pode ser
efetivada.
No estatuto da cidade o regramento é bastante protetivo, de forma que só se pode efetivar uma
desapropriação no prazo de aproximadamente oito anos, porque são várias garantias. O percurso até
que se possa efetivar tal desapropriação é longo.
Estatuto da cidade:
Art. 5o Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o
parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado
ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.
§ 1o Considera-se subutilizado o imóvel:
I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele
decorrente;
II – (VETADO)
§ 2o O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da
obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis.
§ 3o A notificação far-se-á:
I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário do imóvel ou,
no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração;
II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista pelo
inciso I.
§ 4o Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a:
I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal
competente;
II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.
§ 5o Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei municipal específica a que
se refere o caput poderá prever a conclusão em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado
compreenda o empreendimento como um todo.
A partir do artigo 7º, tem-se o IPTU progressivo.
Art. 7o Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art.
5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5 o do art. 5o desta Lei, o Município
procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU)
progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
132
§ 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o
caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a
alíquota máxima de quinze por cento.
§ 2o Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município
manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a
prerrogativa prevista no art. 8o.
§ 3o É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata
este artigo.
É como se tivesse uma gradação, antes de se chegar à ultima ratio, deverá o município buscar,
de forma menos drástica, compelir o particular a aproveitar adequadamente aquele terreno.
A própria CF fixa a gradação, porém, de forma mais clara e específica isso está disciplinado
no estatuto da cidade.
Então, em primeiro lugar, o proprietário será notificado para apresentar um projeto de
edificação, tendo aproximadamente um ano para fazê-lo, a partir da notificação para protocolar o
projeto no órgão municipal competente (art. 5º, § 4º).
Depois, tem dois anos a partir da aprovação do projeto, que normalmente não é algo rápido,
para iniciar as obras. Se, passados no mínimo três anos as exigências não forem cumpridas, o
proprietário sofrerá uma sanção, que é a aplicação do IPTU progressivo no tempo. A alíquota será
majorada nos próximos cinco anos, de forma que não possa ultrapassar 15%, e de que ano a ano seja
no máximo dobrada (art. 7º, § 1º).
Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo, sem que o proprietário tenha
cumprido a obrigação de parcelamento, edificação, ou utilização, aí sim, e só nessa hipótese, poderá
o município proceder à desapropriação do imóvel.
Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha
cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à
desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.
§ 1o Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no
prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenização e os juros legais de seis por cento ao ano.
§ 2o O valor real da indenização:
I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de
obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que
trata o § 2o do art. 5o desta Lei;
II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.
§ 3o Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento de tributos.
§ 4o O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos,
contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público.
§ 5o O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público ou por meio
de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento
licitatório.
133
§ 6o Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5o as mesmas obrigações de
parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5o desta Lei.
Lembrando que o pagamento se dá por meio de títulos da dívida pública em até dez anos, em
prestações anuais, iguais, e sucessivas, assegurados o valor real da indenização, e os juros legais de
6% ao ano, que são juros bastante baixos, isso é o que prevê a Constituição.
A competência para efetuar todas essas medidas prévias é dos municípios e do Distrito Federal.
É um tipo de desapropriação de pouca utilização.
Há outra hipótese de desapropriação, chamada por muitos de expropriação, porque é

simplesmente um confisco, sem qualquer tipo de indenização, e há quem faça essa diferença, por
exemplo Hely Lopes Meirelles.
Há quem entenda que não, inclusive o próprio Supremo Tribunal Federal usa os conceitos de
uma forma um tanto flexível.
Porém, a única forma genuína de expropriação, também chamada por alguns de
desapropriação expropriatória é a prevista no artigo 243, da CF.
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas
culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão
expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer
indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que
couber, o disposto no art. 5º.
Não há qualquer indenização, e a competência é da União.

O STF tem dois entendimentos importantes sobre essa matéria:
1- Ainda que o plantio seja em parte da propriedade, toda propriedade deve ser expropriada.
2- A expropriação pode ser afastada, ainda que se comprove o plantio de psicotrópicos, caso
o proprietário comprove que não teve culpa. O ônus da prova é do proprietário do imóvel (2016).
Por meio de Emenda Constitucional houve a inclusão de uma outra hipótese, que seria quando
as terras fossem utilizadas para trabalho escravo, mas esta previsão depende de lei, que nunca foi
editada.
A desapropriação indireta é uma hipótese importante de desapropriação, que é quando o poder

público se apropria de um imóvel sem observância das formalidades (Já vista na aula anterior).
Importante lembrar que a desapropriação tem uma finalidade pública, caso haja
desvirtuamento da finalidade, ocorre a chamada tredestinação, que poderá ser lícita ou ilícita.
Tredestinação lícita: Desapropria-se de um bem para construir uma escola, mas acaba-se
construindo um hospital, pois como tanto a escola quanto o hospital são finalidades públicas, essa é
uma tredestinação lícita, então haverá direito de reaver o bem
Tredestinação ilícita: Desapropria-se de um bem para construir uma escola, mas o bem não
134
chega a ser afetado e é alienado a um particular para construções de finalidade particular. Terá o
particular o direito de retrocessão, de reaver o bem.
O STF julgou lícita a tredestinação, em um caso do RJ, no qual houve desapropriação para
construção de ente particular, cuja finalidade do bem era o desenvolvimento da região pois se tratava
de um centro comercial que traria desenvolvimento social e econômico a região. O STF entendeu que
em última análise a finalidade é pública.
Frise-se:
1- Embora todos os entes tenham competência para executar/declarar uma desapropriação,
somente a União pode legislar sobre a matéria (cai com muita frequência em Direito Constitucional).
2- Com a fixação do estado do bem não pode haver o fracionamento do bem, mas ao mesmo
tempo não serão mais indenizadas benfeitorias realizadas dali pra frente, salvo com expressa
autorização do ente expropriante (isso é muito importante).
3- A ação de desapropriação é obrigatória quando o proprietário é desconhecido/quando há
dúvida quanto a ele. A aquisição é originária, portanto o bem chega desimpedido, sem qualquer
gravame, mas se o proprietário for desconhecido deverá ser depositado o valor e, eventualmente se
aplicará o procedimento especial de arrecadação de coisas vagas. O estado tem formas plenas de
realizar o procedimento sem qualquer obstáculo.
4- Também será necessária ação de desapropriação quando o proprietário não estiver de
acordo com a indenização. Trata-se de um procedimento especial, previsto no Decreto-Lei. Por outro
lado, em se tratando de desapropriação para fins de reforma agrária, na Lei Complementar 76. Não
se pode discutir nada além do valor e vícios processuais, outras matérias devem ser discutidas em
ação própria.
5- Existe uma tendência, sobretudo na justiça federal, de antecipação da prova pericial.
Lembrar de entendimento do STJ: Se houver conclusão díspar do que apresentado na petição inicial,
apresentando valor menor do que o ente público arrazoou e depositou, entende-se que não é citra-
petita a decisão do juiz que condena o estado a pagar menos do que já havia depositado, autorizando-
se o levantamento da quantia depositada a maior, pois entende-se que o valor depositado pelo ente é
uma mera estimativa, sendo a perícia determinante.
6- A imissão provisória na posse é importante, que deve ser determinada liminarmente, pois a
partir dela que há o desapossamento do bem. Estando todos os documentos necessários juntados,
depósito do valor e havendo declaração de urgência para imissão, desde logo será o poder público
imitido na posse.
7- Se o valor depositado for irrisório, existem precedentes de Tribunais no sentido de que o
juiz pode determinar a emenda da inicial para complementação do valor.
8- Com a imissão da posse a pessoa tem que sair do bem que era dela, mas o bem ainda não é
do estado (Só será após sentença transitada em julgado, momento em que pode efetivar o registro na
matrícula do imóvel). A partir da imissão na posse se contam os juros compensatórios e os juros
moratórios.
Os juros moratórios são devidos em virtude de atraso no pagamento, e os juros compensatórios
são devidos em virtude do represamento do capital.
Como se dá o cálculo dos juros, então? (importante para prova de sentença, e eventualmente
135
primeira fase)
ESPÉCIE BASE DE CÁLCULO TERMO INICIAL

Juros moratórios Valor fixado na sentença – 6% 1º de janeiro seguinte a quando
deveria ter sido pago
Juros compensatórios Diferença entre o fixado na Imissão na posse
sentença e 80% do valor
ofertado - 12%
Honorários Advocatícios Sobre a diferença entre o valor
final e o valor inicialmente
depositado – 0,5% até 5%
Há uma Súmula do STJ, mas tem prevalecido que como o estado tem que pagar a diferença
que foi fixada na sentença, por meio de precatório, o Supremo entende que não incide m juros de
mora até que passe o prazo de pagamento do valor, porque enquanto não houver o extrapolamento do
prazo não há atraso do poder público.
Como o pagamento por precatório está na própria constituição, esse é o prazo normal de
pagamento pelo poder público.
Obs.: O precatório deve ser inscrito até 1º de julho de um ano, para ser prago até 31 de
dezembro do ano seguinte. A partir do final desse prazo inicia a mora do poder público,
Os juros compensatórios são uma forma de remuneração de lucros cessantes.
Súmula 408/STJ: Nas ações de desapropriação, os juros compensatórios incidentes após a Medida
Provisória n. 1.577, de 11/06/1997, devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001 e, a partir de
então, em 12% ao ano, na forma da Súmula n. 618 do Supremo Tribunal Federal. A ação de
desapropriação indireta prescreve em vinte anos.
Recapitulando: Quanto aos juros compensatórios, o valor de 12% incide sobre o valor total da
indenização, menos 80% do que havia sido ofertado.
Suponha-se que o valor a ser pago seja R$ 200.000,00, e o ente já tenha depositado
R$ 100,000,00 – Só é possível o saque de 80% do valor depositado (como já visto), logo, houve saque
de R$ 80.000,00. Então, os 12% de juros compensatórios desde a imissão na posse incidirão sobre o
valor de R$ 20.000,00, que não foi sacado, e mais os R$100.00,00 de diferença.
O que muda no caso da desapropriação indireta?

O termo inicial passa a ser o da tomada do bem, e incidirá sobre o total a ser indenizado.
Quanto aos honorários advocatícios, a ideia é pagar o advogado pelo que ele conseguiu a
136
maior em termos de pagamento pelo bem.
No caso do exemplo acima, os honorários incidirão sobre R$ 100,000.00.
O dispositivo que previa que os honorários não poderiam ultrapassar R$ 150.000,00 foi
declarado inconstitucional.
Súmula 119/STJ: A ação de desapropriação indireta prescreve em vinte anos.
O próprio STJ, no REsp 1.300.442 estabeleceu que o prazo é de 10 anos, porque é o prazo da
usucapião extraordinária por posse trabalho, ou seja, é o prazo que o estado tem para usucapir o bem
por má-fé, mas ao mesmo tempo dano a posse uma finalidade. Isso é o que tem sido aplicado no dia
a dia.
Enfatize-se:
1- O STJ e o STF divergem quanto à indenização por cobertura florística.
O STF entende que deve haver indenização sobe cobertura vegetal, ainda que sujeita a
preservação permanente.
O STJ entende que não faz sentido, uma vez que essa parte da propriedade não pode ser objeto
de exploração, e para que haja indenização, deveria haver comprovação de manejo sustentável,
exploração econômica legal, lícita. Na ausência dessa comprovação não haveria dever de indenizar.
2- Quanto à fixação do estado do bem, o que a lei estabelece é que as benfeitorias úteis só
serão indenizadas após a fixação do estado do bem se houver anuência, as necessárias, justamente
por serem absolutamente imprescindíveis para conservação do bem serão indenizáveis, ainda que
após a fixação do estado do bem. No caso das voluptuárias não há previsão, nem se o estado quisesse
poderia indenizar se forem feitas após a fixação do estado do bem.
3- Após a expedição do decreto expropriatório declarando a utilidade pública, as autoridades
podem penetrar no prédio, objeto da declaração, e a partir daí se inicia a contagem da caducidade do
ato.
Bens Públicos
Quais são os bens públicos?

São aqueles bens móveis ou imóveis, corpóreos ou incorpóreos, que pertencem a
dominialidade pública, às pessoas jurídicas de direito privado, autarquias, fundações públicas de
natureza pública e aos entes políticos como um todo.
Os bens da sociedade de economia mista e empresas públicas não são considerados bens
públicos, embora isso seja objeto de longa e persistente divergência na doutrina, pois as empresas
estatais seriam pessoas jurídicas de direito privado e, portanto, seus bens não seriam públicos.
Essa discussão se reaviva com o entendimento de que certas empresas públicas, por serem
prestadoras de serviços públicos tem um regime próprio.
Os bens públicos são divididos em três grandes categorias. Podem ser de uso comum, de uso
137
especial, ou bens dominicais (ou dominiais).
De uso comum: Aqueles acessíveis a todo público, abertos ao público sem que sejam de uso
privativo da Administração, tais como praças e praias. São bens que fazem parte do dia a dia da
coletividade. São afetados, possuem uma finalidade pública, que é justamente servir à coletividade
como um todo.
De uso especial: Também são afetados, estão voltados a uma atividade pública, mas estão
voltados para a parte interna da Administração, não são expostos ao público, não podem ser
frequentados por todo o público, possuem uso restrito. São, por exemplo, sedes de repartições pública,
hospitais e escolas.
Os bens das pessoas de direito privado, prestadoras de serviço público, quando vinculados à
prestação de serviço podem ser considerados públicos, havendo julgados antigos do STF, nesse
sentido, sendo entendimento ainda adotado. Este é mais um argumento para que se chegue à
conclusão de que os bens dos Correios e da Infraero seriam bens públicos.
Há precedentes do próprio STJ em sentido contrário, assim como julgados da Justiça
Trabalhista.
Os bens públicos podem ser afetados ou não afetados. Os afetados têm finalidade pública,
estão a serviço de uma finalidade estatal. Os não afetados são a terceira espécie de bens públicos, que
são os dominicais.
Dominicais (ou dominiais): São justamente aqueles bens que não estão afetados e não estão
vinculados a nenhuma atividade pública. Ex.: Terrenos vazios de propriedade do estado e terras
devolutas. Integram o chamado patrimônio disponível do estado. Não tem finalidade pública e podem
ser negociados pela administração, seja por comodato, locação ou venda.
Embora a doutrina tradicional diga que os bens públicos são inalienáveis, a tendência hoje é
dizer que são relativamente inalienáveis ou que podem ser alienados de forma condicionada. Os
únicos bens que podem ser alienados são os dominicais.
Qualquer bem afetado para ser vendido, deve ser previamente desafetado.
As terras indígenas são bens da União, garantindo a Constituição o usufruto aos índios, não
se aplicando o conceito civilístico de usufruto, uma vez que a polícia federal pode entrar no bem,
assim como o exército e etc. O uso das terras é limitado e vinculado ao uso tradicional da terra por
aqueles povos. Por isso são bens de uso especial da União.
A venda dos bens públicos depende de autorização legislativa e de licitação na modalidade
concorrência.
A desafetação é um fenômeno jurídico e pode ocorrer inclusive por fatos da natureza. Ex.:
Enchente.
As principais características dos bens públicos são:

Inalienabilidade (ou inalienabilidade relativa): Os bens públicos podem ser alienados
desde que preencham alguns requisitos. Enquanto ligados a uma finalidade pública não podem ser
alienados.
As formalidades básicas para alienação de bens imóveis são: Desafetação, autorização
legislativa (apenas pessoas jurídicas de direito público), as empresas públicas e as sociedades de
economia mista não precisam dessa autorização. Muitas prestadoras, ainda que prestem serviços
públicos não precisam. Por isso que há toda a discussão se os bens são públicos ou não, os Correios
138
não precisam de autorização legislativa para alienar bens, mas querem todas as proteções intrínsecas
aos bens públicos. Deve haver, de acordo com a Lei 8.636, uma autorização do Presidente da
República, sendo um requisito federal – Quando a autorização legislativa é pedida pelo próprio
presidente, aí sim é dispensada essa formalidade. Ainda, licitação na modalidade concorrência, salvo
as pouquíssimas exceções do artigo 19 – bens em dação em pagamento, e que a Administração
recebeu por decisão judicial, caso em que pode haver um leilão. Por fim, avaliação prévia do bem.
O artigo 17 traz as hipóteses de licitação dispensada, são casos em que não se pode licitar.
A formalidades para alienação de bem público móvel são: Licitação, normalmente pelo leilão
e avaliação prévia. Exige-se uma fundamentação amparada na existência do interesse público.
Impenhoráveis: A Administração paga suas dívidas por meio de precatórios, não pode ter
seus bens penhorados, nem mesmo os dominicais. É permitida a penhora em casos absolutamente
excepcionais, como o pagamento de medicamentos (exceção criada jurisprudencialmente pelos
Tribunais Superiores).
Imprescritíveis O que se quer dizer é a prescrição aquisitiva, não podem ser usucapidos.
Inusucapível é a propriedade do bem público, nada impede que outros direitos reais sejam usucapidos.
Há inúmeros julgados do ST admitindo a usucapião de enfiteuse sobre terreno de marinha. As pessoas
vulgarmente falam em “fulano é dono de uma ilha”, mas o terreno é da União, que grava a enfiteuse
e cobra foro e laudêmio, e eventualmente se houver alienação do bem ela paga outro valor a cada
venda. Além do pagamento do ITBI. Há quem sustente que haveria imunidade ontológica ou
recíproca sobre esses bens, mas o que tem prevalecido é que o titular de um terreno de marinha paga
IPTU, foro e laudêmio.
Súmula 340/STF: Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens
públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.
A Lei 6669 regulamenta a usucapião de bens públicos, recepcionando o código civil e o

excepcionando o regramento da súmula.
Não oneráveis: Não podem ser gravados de hipoteca, penhor ou anticrese. Direitos reais de
garantia não podem incidir sobre bens públicos. Não podem ser gravados de ônus real. Podem sofrer
outros direitos reais como enfiteuse e servidão.
O uso dos bens públicos tem uma série de particularidades, que são múltiplas.
O uso do bem público pode ser classificado como normal ou anormal. Será normal quando
compatível com a destinação principal do bem público, por exemplo, caminhar na praia. Anormal
seria, na hipótese de a pessoa querer casar na praia, havendo necessidade de fechar a praia para uso
exclusivo dela, ou seja, não é utilizado de forma compatível com a sua principal finalidade.
A depender do tipo de uso (normal ou anormal), os bens públicos podem ser objeto de uso
anormal de acordo com algum tipo de ato ou contrato administrativo praticado pelo estado, são
praticamente três: concessão de bem público, permissão de bem público e autorização de bem público.
Quando o uso é privativo e anormal (Ex.: casamento na praia), dependem de manifestação de
vontade do ente público, pois violaria a isonomia se não houvesse prévia manifestação por parte do
estado.
Autorização de uso é um ato administrativo discricionário, precário, que permite ao particular
o uso do bem público de forma exclusiva, podendo ser revogado a qualquer tempo sem gerar qualquer
139
tipo de indenização. O uso visa beneficiar, predominantemente, o particular. Ex.: Realização de
casamento na praia.
BENS PÚBLICOS (parte II) – REVISÃO GERAL
As principais características da autorização de uso é que não exige licitação, não exige
autorização legislativa, é gratuita, em regra, precária, discricionária e pode, eventualmente, ser
remunerada.
É a manifestação de vontade mais precária de todas, que permite que o estado autorize o
particular a utilizar determinado bem público de forma privativa.
Permissão de uso de bem público – Diferentemente da permissão de serviços públicos, que

como vimos é um contrato administrativo, não era, tradicionalmente, entendido assim, Celso Antonio
Bandeira de Mello até hoje entende de forma diversa, mas o Supremo já pacificou e a própria lei diz,
com todas as letras que a permissão de serviço público é um contrato, sendo pouquíssimas diferenças
com a concessão, atualmente.
A permissão pode ser contratada por uma pessoa física ou jurídica, enquanto a concessão de
serviços públicos só pode ser contratada por consórcios de empresas ou por pessoas jurídicas.
A concessão, necessariamente, deve ocorrer por modalidade licitatória concorrência, enquanto
a permissão exige apenas licitação, não necessariamente nessa modalidade.
A permissão não é ocasional, não se trata de algo tão episódico como a autorização de uso de
bem público. Ex.: Instalação de banca de jornal.
Na permissão há um certo interesse público.
Há uma doutrina mais moderna que entende que deveria ter licitação, mas não é o que
prevalece.
A permissão simples é um ato unilateral, sem prazo e sem indenização, ou seja, a
administração revoga no momento que quiser.
Já a permissão qualificada ou condicionada também é um ato unilateral, mas o prazo é certo.
Havendo revogação antes do prazo, haverá direito à indenização, porque o particular tinha expectativa
de continuar ali.
Concessão de uso de bem público – manifestação mais complexa de vontade. Bilateral,

porque é um contrato administrativo. Ex.: Fixação de restaurante dentro de uma repartição pública.
Exige licitação prévia, salvo hipótese de dispensa ou inexigibilidade de licitação.
O interesse público é importante nesse momento. Normalmente exige maiores investimentos.
Em regra, exige autorização legislativa.
Na prática é muito comum que tudo, ou quase tudo seja feito de forma irregular. Ex.:
Universidade com diversos restaurantes.
A diferenciação entre autorização de uso, permissão e concessão é muito importante, pois
140
sempre é cobrada em prova, assim como a própria matéria de bens públicos.
Bens públicos conforme previstos na Constituição. Quais bens são atribuídos aos estados
como um todo pela Constituição Federal?
Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções
militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais
de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele
provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas
oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas
áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26,
II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)
V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
Atente-se: Este ponto da transcrição deve ser acompanhado com a aula, pois o professor
elaborou desenhos na lousa para facilitar a compreensão.
- Os terrenos de marinha são bens da União, mas a Constituição atribui à União não apenas os
terrenos de marinha, como também os seus acrescidos. Os terrenos de marinha são definidos a partir
de uma medida – 33 metros da linha de maré baixa (em 1831). De 1831 pra cá houve expansão do
continente na maioria dos casos, em virtude de sedimentos de terra e aterros artificiais, e, atualmente,
o que vislumbramos é que por vezes há uma extensão de terreno de marinha de 700 metros do mar,
comum no RJ e ES. É importante fixar os 33 metros para fins de prova, mas não se deve ficar apegado
a isso, porque existem as grandes Cartas, nas quais há todo um cálculo topológico e geográfico
(homologada pela secretaria do patrimônio da União).
Todas as pessoas que moram nessas regiões, que são as Costas brasileiras, são enfiteutas e
devem pagar foro e laudêmio para a União. Existem leis aprovadas pelo CN, diminuindo a base de
cálculo do laudêmio porque muitas vezes a pessoa fazia benfeitorias no imóvel, aumentando o valor
deste e quando fosse vender a casa teria de pagar um laudêmio de 5% em cima do valor atualizado
do bem, gerando enriquecimento sem causa da União, por deveria pagar o laudêmio sobre o valor de
benfeitoria que ela própria realizou.
141
- Imprescindível quanto ao inciso II, do artigo 20, da CF é entender que as terras devolutas
são, em regra, propriedade dos estados. Porque quem fica com os bens não especificamente listados
são os estados, então, se não se tratar de bem da união, nem bem de município, o bem é do estado.
Nesse caso, só são terras devolutas federais aquelas indispensáveis à defesa das fronteiras,
fortificações e etc.
Veja que a faixa de fronteira é outra coisa, e não se confunde com terra devoluta indispensável.
A faixa de fronteira é apenas a faixa de 150 km contada da fronteira, dentro da qual haverá uma série
de restrições quanto à ocupação, desde que previsto em lei. A faixa de fronteira não pertence à União,
até porque há municípios, propriedades privadas e etc. O que existe é um regime de ocupação próprio,
a fim de resguardar a soberania nacional.
- Quanto ao mar territorial, temos inicialmente uma faixa de 12 milhas, depois uma zona
contígua que chega a 24 milhas. Conta-se, então 200 milhas, chamada de ZEE (Zona Econômica
Exclusiva), e pode haver (mas no Brasil não há) uma coincidência entre a ZEE e a plataforma
continental.
As 12 milhas náuticas compõem o mar territorial – temos genuinamente um território
brasileiro – o estado tem absoluta soberania. A lei 8.617/93 e Convenção da ONU sobre direito do
mar, Convenção de Montego Bay regem a matéria. Praticamente o mundo inteiro é signatário de
Montego Bay, uma das Convenções mais bem-sucedidas do mundo.
A Zona contígua é contada da Costa, passa pelas 12 milhas e vai até o final das 24 milhas,
nesta área de 24 milhas já não há absoluta soberania, mas o estado ainda pode impor suas regras
criminais, alfandegárias, aduaneiras. As normas tributárias já podem ser fiscalizadas. Está-se muito
próximo ao mar territorial.
As 200 milhas pertencem à Zona Econômica Exclusiva, porque o estado tem uma série de
direitos, inclusive de monopólio de exploração econômica. Outros países podem navegar por ali se
não oferecerem ameaças, se não explorarem economicamente a região. Pode-se inclusive passar dutos
submarinos, mas não pode explorar economicamente a região.
A plataforma continental, nos países que não tem uma determinada configuração geológica,
confunde-se com a zona econômica. O Brasil tem uma extensão desde o mar territorial, desde o bordo
da costa, desta parte geológica, que vai até a ZEE e de repente cai. Se essa extensão natural for
superior a 200 milhas náuticas é possível que a plataforma continental chegue a até no máximo 350
milhas, e nesse caso haverá monopólio de exploração econômica por parte do país. Isso depende de
estudos geológicos.
Se, por exemplo a plataforma acabar na ZEE, mesmo assim, pela Convenção de Montego Bay,
o estado terá, no mínimo uma ZEE de 200 milhas. Mesmo que sua plataforma continental,
geologicamente considerada, seja inferior. Se a plataforma for superior a 200 milhas (sendo o caso
do Brasil na maior parte do território) poderá chegar até a extensão natural e geológica daquela
plataforma no limite máximo de 300 milhas náuticas.
Como estabelece a própria CF, os recursos naturais contido na plataforma continental e na
ZEE pertencem ao Brasil Isso também está na Convenção de Montego Bay, surgiu como costume
internacional na declaração de Schuman, na qual os EUA passaram a dizer que apenas eles poderiam
explorar as riquezas de seu litoral, então países da América Latina passaram a aderir.
A plataforma continental em si não é do Brasil, mas os recursos naturais que ali estão são.
142
Enfatize-se que a locação de bens públicos se dá de forma privada, mas existe um Decreto-
Lei 9760/46 importante (principalmente para quem presta concursos na área federal), que estabelece
um arcabouço normativo para locação por parte da União. Só vale para quando a União é locador.
Quando a União e locatária há incidência pura de um regime privado.
Há discussão se nos contratos de locação em que o estado é locatário seriam realmente
contratos privados, prevalecendo que são regidos pela lei do inquilinato, direito privado.
REVISÃO
Em matéria de organização administrativa, não esquecer de alguns pontos, como por exemplo:
A administração tem poder de autotutela – pode anular seus próprios atos. A revogação só se
opera quando o ato for discricionário, quando houver um juízo de conveniência e oportunidade
O mérito administrativo, que é a parte do ato que encerra o juízo de conveniência e
oportunidade é o objeto e o motivo. Os outros elementos do ato administrativo: forma, competência
e finalidade, são todos vinculados, mesmo no ato discricionário. A administração tem o poder de
anular os próprios atos quando forem legais, já que deles não se derivam direitos e tem na esfera
federal o prazo decadencial de 5 anos para anular seus atos, salvo má-fé.
O prazo, embora esteja na Lei do processo administrativo federal é aplicado por interpretação
integrativa pelo STJ mesmo em estados que não tem prazo próprio. O estado de SP por exemplo tem
um prazo geral de 10 anos.
Importante lembrar que na esfera previdenciária. Lei 8.213, o prazo geral é de 10 anos. Não
se aplicando o prazo geral, uma vez que há prazo específico na Lei.
Não esquecer da diferença entre descentralização e desconcentração.

Ambas são hipóteses que visam favorecer a maior eficiência por parte do estado.
Na desconcentração o estado delega, muda, transfere suas atribuições, dentro de uma mesma
entidade, criando apenas novos órgãos. É o caso, por exemplo, de novas secretarias, dentro de um
ministério, ou, por exemplo, dos ministérios, dentro da União. Ou seja, o ente continua a ser o mesmo,
mas diversos órgãos são alterados. Todas essas condutas são exemplos de desconcentração.
A descentralização ocorre quando há a criação de uma nova entidade, é o caso da criação de
uma autarquia ou de uma fundação pública de natureza pública, ou mesmo de uma empresa estatal.
Nesse caso há uma divisão de tarefas ou uma transferência de atribuições com a criação de uma nova
pessoa jurídica.
Quanto à organização as autarquias e as fundações públicas de natureza pública são
diferenciadas, fazem parte da administração indireta, mas certas autarquias e fundações públicas
comuns podem obter o título de agencias executivas, sendo, inclusive, beneficiárias com uma maior
dispensa de licitação.

(...)
§ 1o Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão 20% (vinte por cento)
143
para compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, sociedade de economia mista,
empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências
Executivas.
Essas autarquias e fundações públicas comprometem-se a seguir determinadas metas e

recebem um plano de restruturação, celebrado com um ministério supervisor, lembrando que não há
hierarquia, mas tutela ministerial.
Por meio de Decreto o chefe do executivo respectivo irá conceder esse título de agência
executiva, como aconteceu com o INMETRO.
Por outro lado, há autarquias especiais que são, sobretudo, as agências reguladoras, as quais
tem regime próprio e diferenciado, que não se confunde com o regime de autarquia comum. Não
podem ser os seus dirigentes exonerados ad nutum (sem justificativa). Ex.: Diretor da ANATEL.
Além de o prazo ser determinado e a chefia ser coletiva, após o fim do prazo o dirigente entrará
em uma quarentena, que varia de agência para agência, normalmente de 1 ano ou mais, sendo de 4
meses na lei geral. Nesse período haverá remuneração, não podendo atuar naquela área. É uma forma
de evitar que tão logo ele deixe a agência passe a atuar naquela atividade regulada.
Não esquecer da teoria da captura, segundo a qual em alguns casos a agência reguladora é
capturada pelos interesses que ela própria deveria regular. Acontece, sobretudo, quando o setor a ser
regulado ocupa posições estratégicas e há no fundo um completo descontrole. A captura deve ser
evitada, e há uma série de garantias processuais e institucionais que visam evita-la.
As agências reguladoras têm como marca a degradação ou deslegalização do grau hierárquico,
marcada pela discricionariedade técnica. Em outras palavras, cada vez mais matérias são decididas
por meio de portarias e resoluções e não mais por Leis. O CN, de certa forma, transmite às agências
reguladoras a atribuição de dispor sobre uma série de decisões relevantes. Isto ocorre, justamente,
porque o que deveria estar previsto em lei estará em uma resolução, portaria ou ato infralegal.
Lembrar que as autarquias têm regime público, pagando dívidas por precatórios, tendo
dotação orçamentária própria, prazo em dobro para recorrer e gozando de todas as características
próprias à administração pública.
Não esquecer que a administração pública tem vários poderes. Destaquem-se o poder
hierárquico e o poder disciplinar.
O poder disciplinar é o poder de punir servidores públicos ou integrantes da administração
pública ou pessoas que tenham uma relação especial com a administração pública.
Quanto ao poder hierárquico, é justamente o poder que a administração tem para poder alterar,
descentralizar, desconcentrar atribuições dentro dela própria. Dentro dessa capacidade insere-se a
possibilidade de delegação e avocação (Previstas na Lei 8.784 – Lei do Processo Administrativo
Federal).
A delegação pode ocorrer independentemente de haver hierarquia, desde que não haja vedação
em lei.
No caso específico a Lei Federal veda a delegação unicamente quando se tratar da atribuição
para decidir recurso, expedir ato normativo ou quando se tratar de atribuição exclusiva do órgão.
A delegação pode ocorrer em órgãos diferentes e quando ocorre faz com que o ato a ser
praticado e eventual questionamento desse ato seja da própria entidade delegada ou seja se o
144
Presidente da República delega algo ao Ministro de Estado, o mandado de segurança será impetrado
perante o STJ, já que é como se o próprio Ministro tivesse praticado, ainda que em exercício de
competência delegada.
Lembrar que a tutela administrativa e a supervisão ministerial também podem ser chamadas
de controle finalístico, e ocorre quando não há hierarquia ou subordinação.
Destaque-se, ainda, o Decreto Autônomo, pois é uma matéria que sempre cai.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

(...)
VI – dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa
nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
O poder público tem um poder regulamentar, ou seja, pode emitir regulamentos por meio de
decretos, a fim de especificar como será o cumprimento da lei, mas tem também a aptidão de editar
decretos autônomos, que inovam na ordem jurídica.
Destaque-se que embora haja discussões na doutrina sobre constitucionalidade do decreto
autônomo, uma vez que incluída por Emenda à Constituição, o Supremo tem entendido que não houve
violação à cláusula pétrea e nem há inconstitucionalidade formal.
Improbidade é outra matéria que sempre cai. Não esquecer que, em regra, existem três grandes
tipos de atos de improbidade: Os atos que causam enriquecimento ilícito, os atos que causam dano ao
erário e os atos violadores de princípios da administração pública.
Não esquecer que, em regra, exige-se má-fé para que se configure o ato de improbidade,
podendo, no caso específico do dano ao erário haver apenas culpa.
Recentemente o STF entendeu que ato ilícito praticado contra o poder público prescreve em
cinco anos, mas no caso do ato ímprobo doloso o ressarcimento ao erário é imprescritível.
Particular podem praticar ato ímprobo apenas se induzirem, instigarem, concorrerem com
algum agente público.
É possível que seja ajuizada uma ação de improbidade, mesmo em virtude de algum tipo de
ato ímprobo praticado em uma entidade particular, desde que ela receba dinheiro público. Nesse caso
se o estado concorrer com menos de 50% do capital dessa pessoa jurídica a ação de improbidade
estará limitada ao capital público que foi pra lá. Tratando-se de PJ com mais de metade de capital
público, a submissão à lei de improbidade será total e irrestrita.
Recorde-se que a prescrição de cinco anos, no caso de detentor de mandato eletivo do fim do
último mandato – julgado importante do STJ, que tem caído em prova.
Sempre tem caído: Possibilidade de se extrapolar o teto, quando a cumulação de cargos é

145
permitida.
Sabemos que a cumulação de cargos é, em regra, vedada. Mas a CF prevê hipóteses em que a
pessoa pode cumular cargos públicos. Nesses casos é possível que a soma das remunerações supere
o teto – em julgado recente o STF decidiu que é possível o extrapolamento do teto, já que não é
possível enriquecimento sem causa do estado, não podendo a pessoa trabalhar de graça e observando-
se que a CF admite a cumulação.
Em processo administrativo, não esquecer que a vedação à reformatio in pejus não se aplica.
É possível em nome da autotutela que um recurso administrativo gere uma situação pior para o
recorrente, o que, por outro lado, não pode ocorre na revisão.
No tocante a licitações e contratos ter sempre em mente as modalidades licitatórias

concorrência, tomada de preço e convite, que variam conforme o valor do objeto contratual. Esses
valores foram atualizados, repercutindo no valor da dispensa.

I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea
"a", do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço
ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente;
Os tipos licitatórios são os critérios, que devem ser objetivos, de julgamento.

Os objetivos da licitação.
Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a

seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional
sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade
administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes
são correlatos.
Contratos verbais são vedados, mas atualmente são cabíveis no valor de até, aproximadamente,
R$ 8.800,00, sendo possível em caso de pronta entrega e pronto pagamento, isto porque o valor da
carta convite foi aumentado.
Do contrário, qualquer outro contrato verbal com a administração pública é nulo de pleno
direito.
Importante ter em mente o regramento do pregão.
Vimos que, por exemplo, o pregão contém inversão de fases, enquanto a concorrência, a
tomada de preços e o convide têm uma habilitação anterior ao julgamento e classificação das
propostas e o pregão não, havendo primeiro um julgamento e depois haverá habilitação, ganhando-
146
se tempo.
Essa inversão também acontece nas licitações em geral que envolvam serviços públicos,
concessões de serviços públicos e concessões de serviços públicos, bem como no pregão, no RDC e
na Lei das Estatais.
Lembrar-se das peculiaridades do RDC, que são quase todas reproduzidas na lei das estatais,
como a possibilidade de escolha de marca, o que é muito pouco intuitivo e pode ser uma pegadinha
de prova.
Lembrar que é possível a contratação simultânea, ou seja, mais de um vencedor na licitação.
Há possibilidade de remuneração variável. Ex.: pagar mais se a obra for entregue em menos
tempo.
Somente no RDC admite-se a contratação integrada, isto é, a administração faz um mero
anteprojeto e o próprio licitante vencedor faz do projeto básico até a obra, passando pelo projeto
executivo. Isso é vedado na Lei 8.666/93. E mesmo na Lei das estatais não é assim, podendo na
contratação semi-integrada haver, no máximo alterações do projeto básico, mas deve ser feito de outra
forma.
Lembrar que a lei das estatais prevê que o patamar de dispensa de licitação, em virtude do
valor do objeto contratado, pode ser alterado por ato da própria empresa estatal.
Não esquecer que tudo o que vimos, inclusive quanto às licitações para as empresas estatais,
vale para todas as empresas estatais.
Lembrar que na Lei 8.666/93 há o contrato turn key que é aquele da empreitada integral, no
qual a obra é entregue com tudo. Ex.: Hospital mobiliado, com equipamentos, pronto para funcionar.
Há também o contrato built to suit – construído na medida certa – que ocorre quando há a
construção de um imóvel e no próprio contrato em que se encomendou a construção, encomendou-se
também a locação do imóvel, de forma que é construído sob medida para a locação. Este é um contrato
importante, que tem previsão no RDC e na Lei das Estatais.
147
“Concentre-se no que você faz bem e faça melhor. Quando você melhora em um ponto, todo o resto floresce. Preocupar-se com os ‘pontos
negativos’ é a receita para o vitimismo”. – Ítalo Marsili
148

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Regime Jurídico Administrativo.....................................................2

Responsabilidade Civil do Estado...............................................118

Intervenção do Estado na Propriedade......................................126

Intervenção do Estado na Propriedade......................................131

Regime Jurídico Administrativo

Celso Antônio Bandeira de Mello x Humberto Ávila

Auditoria de Conformidade X Auditoria Operacional

Ainda no tema indisponibilidade do interesse público, é importante chamar atenção para

Os princípios previstos no caput do artigo 37, da Constituição Federal são legalidade,

Há uma divergência doutrinária quanto à origem da proporcionalidade. Parte considerável

LIMPE SERA FACIL PRO MOMO

Legalidade Segurança Jurídica

Publicidade Ampla Defesa

O que determina, basicamente, o princípio da legalidade?

Como já vimos, a supremacia do interesse público dá prerrogativas e a indisponibilidade

Trata-se de poder-dever, além de poder, tem a obrigação de fazê-lo.

Quando se trata de um ato discricionário, a administração pode ou não o praticar, cabe

Há também a obrigatoriedade, por força da Constituição, de se conceder ampla defesa e

Súmula Vinculante 3: Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o

Atenção: Despenca em concurso.

Súmula Vinculante 21: É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro

Atenção: Súmula muito cobrada.

DF — Lei Distrital manda aplicar: Lei Distrital n. 2.834/01

Em alguns casos envolvendo cartórios e serviços notariais e registrais, tecnicamente

O prazo decadencial do art. 54 da Lei n o 9.784/99 não se aplica

Continuidade do serviço público

O servidor pode fazer greve?

Deve ser descontada a remuneração em caso de greve?

É preciso suspender o serviço público por inadimplemento? Ex: Receber um serviço de

A administração não pagou o prestador de serviço público, o cessionário, é possível que

Motivação per relationen ou aliunde

É uma técnica de fundamentação, na qual a pessoa que decidirá ao invés de fornecer

Concretização da publicidade e mais especificamente da transparência. Permite que o

O que ocorre se houver desvio de finalidade?

(recomenda-se a primeira leitura do material acompanhado da aula – o último bloco traz

Autarquias, Fundações e Empresas Públicas

Hipótese de descentralização com personalidade jurídica e goza de todas as prerrogativas

Pode-se citar também os benefícios processuais, por exemplo, o prazo em dobro.

Observe-se que existem diferentes tipos de fundação e a fundação pública é semelhante à

Além de lembrar das três importantes diferenças já estudadas entre as sociedades de

Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:

Há um protocolo de intenções que é aprovado pelos diferentes parlamentos daqueles entes.

Art. 24. É dispensável a licitação

Serviços sociais autônomos

As principais entidades nesse sentido são ao organizações sociais, as organizações da

A diferença entre as OSs e as OSCIPs são bastante cobradas em concurso.

Muito cobradas em concurso.

Organizações da sociedade civil

Criação de Subsidiárias:Autorização Legislativa

Classificação dos órgãos quanto à posição que ocupam na estrutura do Estado

Essa classificação exige uma certa memorização e é muito cobrada em prova,

Lei das Empresas Estatais (Lei 13.303/16)

Importante que se faça a diferenciação entre atos da administração e atos administrativos.

Fases de constituição de um ato administrativo

Atributos do ato administrativo

d) Coercitibilidade ou coercibilidade ou exigibilidade

Elementos dos atos administrativos

Formação dos atos administrativos

Os atos administrativos possuem outras classificações:

Quanto ao conteúdo do ato administrativo

Súmula 23 - Verificados os pressupostos legais para o licenciamento da obra, não o impede a

Deve-se atentar à diferença entre ato vinculado e ato discricionário.