CAPÍTULO PRIMERO

L o s p r o b l e m a s presupuestarios e n A m é r i c a Latina

E l c r e c im ie n t o d e la p o b la c ió n la tin o a m e r ic a n a , e l p r o c e s o d e u r b a n iz a c ió n , la
n a c ie n t e in d u s t r ia liz a c ió n , lo s p r o b le m a s d e l c o m e r c io e x t e r io r y m u c h o s o t r o s
a s p e c to s e s tá n p r o v o c a n d o c a m b io s im p o r t a n t e s en e l s e c to r p ú b lic o de lo s
p a ís e s d e la r e g ió n , q u e tie n d e a c r e c e r t a n t o e n l o q u e se r e fie r e a l c o n tro l
q u e e je r c e s o b r e lo s r e c u r s o s p r o d u c t iv o s , c o m o e n e l n ú m e r o d e e n tid a d e s q u e
l o c o m p o n e n . E l lo im p lic a u n c o n ju n t o d e p r o b le m a s q u e r e p e r c u te n s o b r e e l
s is te m a p r e s u p u e s t a r io d e lo s g o b ie r n o s .
E n e s te c a p í t u lo s e r e c o g e la in q u ie t u d c o n q u e lo s p a ís e s la t in o a m e r ic a ­
n o s v e n la s t e n d e n c ia s q u e a c u s a n s u s p r e s u p u e s t o s g u b e r n a m e n t a le s y l a f o r ­
m a c o m o lo s e s tá n a b o r d a n d o a l p r e s e n t e y s e e x a m in a n lo s c a m b io s p r in c i­
p a le s , que in c id e n s o b re la m a g n itu d y e s tru c tu ra del s e c to r p ú b lic o , la s
fo r m a s y la c u a n tía d e l f in a n c ia m ie n to , e l v o lu m e n d e lo s d e s e q u ilib r io s q u e
s e e s tá n p r e s e n t a n d o y lo s m é to d o s d e e s ta b le c e r p o lí t ic a s p r e s u p u e s t a r ia s .

1. CAMBIOS EN LA MAGNITUD Y ESTRUCTURA DEL SECTOR PÚBLICO LATINOAMERICANO

U n h e c h o q u e s e d e s ta c a p o r s o b r e to d o s e s , s in d u d a , e l c r e c im ie n t o d e l s e c to r
p ú b lic o e n A m é r ic a L a t in a . E n la d é c a d a d e 1 9 5 0 e l s e c t o r p ú b lic o e n la m a y o ­
r í a d e lo s p a ís e s e x p e r im e n t ó u n g r a n d e s a r r o llo , q u e s e m a n if e s t ó e n la e x p a n ­
s ió n d e s u s g a s to s y e n e l c r e c im ie n t o d e l a p a r a t o e s ta ta l, s o b r e t o d o e n la s
e n tid a d e s d e s c e n tr a liz a d a s . E s t o s e t r a d u j o e n u n a m a y o r p a r t ic ip a c ió n d e l g o ­
b ie r n o c e n t r a l y d e l s e c t o r p ú b l i c o e n s u t o t a l i d a d e n e l p r o d u c t o n a c io n a l.
E n lo s p a ís e s d e m á s a lt o s in g r e s o s lo s g a s to s d e l g o b ie r n o c e n tra l h a n
s id o , e n lo s ú lt im o s a ñ o s , d e l o r d e n d e l 16 p o r c ie n t o e n C a n a d á , 2 5 p o r c ie n t o
en E s ta d o s U n id o s , 2 6 p o r c ie n t o e n A le m a n ia O c c id e n ta l, 2 7 p o r c ie n t o en
A u s tr ia , 21 p o r c ie n to en B é lg ic a , 2 5 p o r c ie n t o en F in la n d ia , 2 2 p o r c ie n t o
e n F r a n c ia , 2 7 p o r c ie n t o en G ra n B r e ta ñ a , 2 2 p o r c ie n t o en lo s P a ís e s Ba­
jo s , 18 p o r c i e n t o e n N o r u e g a , 2 3 p o r c ie n t o e n S u e c ia y 2 2 p o r c ie n t o e n N u e v a
Z e la n d ia . E s to s p o r c e n t a je s s o n m á s r e d u c id o s e n lo s p a ís e s d e in g r e s o s m á s
b a jo s . A s í e n A f r i c a lle g a a l 25 p o r c ie n t o e n G h a n a , e n M a r r u e c o s a l 14 p o r
c ie n t o , e n S u d á n a l 9 p o r c ie n t o , e n M a lí a l 19 p o r c ie n t o , e n C o s ta d e M a r f i l
a l 2 0 p o r c ie n t o , e n A lt o V o lt a a l 15 p o r c ie n t o , e n N ig e r ia a l 14 p o r c ie n t o , e n
U g a n d a a l 16 p o r c ie n t o , e n T a n z a n ia a l 14 p o r c ie n t o , e n Z a m b ia a l 1 4 p o r c ie n ­
to , e n E tio p ía a l 9 p o r c ie n t o , e n M adagascar a l 14 p o r c ie n t o , e n Ruanda-
B u n i n d i a l 15 p o r c ie n t o ; m ie n t r a s e n A s ia , p a ís e s c o m o B ir m a n ia m u e s tra n
p a r t ic ip a c io n e s d e l 2 3 p o r c ie n t o , C e ilá n 21 p o r c ie n t o , F ilip in a s 11 p o r c i e n t o ,
• In d ia 2 0 p o r c ie n t o , I r a k 26 p o r c ie n t o , I s r a e l 3 0 p o r c ie n t o y Japón 13 p o r
c ie n t o .
A u n q u e e n A m é r ic a L a t in a e s b a ja la p a r tic ip a c ió n d e l g o b ie r n o c e n tr a l,
e s a lt a la d e l s e c t o r p ú b lic o e n s u t o t a lid a d d e b id o a l d e s a r r o llo d e la s e m p r e ­
s a s e s ta ta le s . E n e f e c t o , e n B o l i v i a e l g o b ie r n o c e n t r a l a b s o r b e 2 2 p o r c ie n t o
d e l p r o d u c t o n a c io n a l, m ie n t r a s e l s e c t o r p ú b lic o t o t a l c a p t a 4 2 p o r c ie n t o ; e n

[91
10 PROBLEMAS PRESUPUESTARIOS EN AMÉRICA LATINA
C h ile la s c if r a s c o r r e s p o n d ie n te s s o n 19 y 30 p o r c ie n to ; e n U ru g u a y e l sec­
t o r p ú b lic o a b s o r b e e l 38 p o r c ie n t o ; e n C o lo m b ia e l g o b ie r n o c e n t r a l e l 10 p o r
c ie n t o y e l s e c to r p ú b lic o e l 16 p o r c ie n t o ; en B r a s il e s to s s e c to re s c a p ta n
10 p o r c ie n t o y 2 4 p o r c ie n to , r e s p e c tiv a m e n te ; en E c u a d o r, 11 por c ie n to
y 2 3 p o r c ie n t o ; e n V e n e z u e la , 16 p o r c ie n t o y 3 2 p o r c ie n to ; e n C o s ta R ic a ,
12 p o r c ie n t o y 14 p o r c i e n t o ; e n M é x ic o , 10 p o r c ie n t o y 18 p o r c i e n t o ; y e n
A r g e n t i n a , 13 p o r c i e n t o y 2 8 p o r c i e n t o , r e s p e c t i v a m e n t e . E n s u m a , s e a p r e c i a
q u e s i b ie n e l g o b ie r n o c e n t r a l e s m á s b ie n p e q u e ñ o , e l s e c t o r d e la s e m p r e s a s
p ú b lic a s , q u e s e h a d e s a r r o lla d o a m p lia m e n te , h a h e c h o c re c e r la d im e n s ió n
d e l s e c to r p ú b lic o e n s u c o n ju n t o . E s to h a o c u r r id o e n c a s i to d o s lo s p a ís e s
la tin o a m e r ic a n o s , a u n q u e e n d is t in t o g r a d o .

a) C r e c im ie n to d e la p a r tic ip a c ió n d e l g a s to p ú b lic o en la p r o d u c c ió n n a cio n a l

La p a r tic ip a c ió n d e l g a s to p ú b lic o en e l p ro d u c to n a c io n a l h a flu c tu a d o en

a lg u n o s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a según lo s m o v im ie n t o s d e l c o m e r c io e x te ­
r i o r s in p e r ju ic io d e q u e e n o tr o s h a y a t e n id o u n d e s a r r o llo m á s in d e p e n d ie n te .
D e n t r o d e lo s p a ís e s q u e s e e n c u e n t r a n e n e l p r im e r c a s o , f ig u r a , p o r e je m p lo ,
Colombia, d o n d e e l m e j o r a m i e n t o d e l c o m e r c i o e x t e r i o r e n t r e l o s a ñ o s 1 9 5 0 -5 6
p e r m itió que el s e c to r p ú b lic o a u m e n ta ra su p a r tic ip a c ió n en el p ro d u c to
b r u t o i n t e r n o d e u n 1 2 .5 p o r c i e n t o e n 1 9 5 0 a l 1 6 .6 p o r c i e n t o e n 1 9 5 6 . E n c a m ­
b i o , a p a r t i r < 10 ^1957 , l a v a r i a c i ó n d e l a s c o n d i c i o n e s d e l c o m e r c i o e x t e r i o r p o r
la c r is is d e l c a fé , la r e c e s ió n de la e c o n o m ía in te r n a , y la p o lí t ic a f is c a l d e
a u s te r id a d y e s ta b iliz a c ió n se t r a d u je r o n e n u n a m e n o r p a r t ic ip a c ió n d e l E s ta ­
d o e n la e c o n o m í a , r e d u c ié n d o s e la in c id e n c ia d e l g a s to f is c a l e n e l p r o d u c t o
b ru to in te r n o h a s t a e l 14 p o r c i e n t o a p r o x im a d a m e n te . M á s ta r d e la p a r tic i­
p a c ió n a u m e n t a n u e v a m e n te e n 1960, lle g a n d o al 16 p o r c ie n t o d e l p ro d u c to
b r u t o a c o n s e c u e n c ia d e la s m e jo r e s c o n d ic io n e s e n la c o lo c a c ió n d e l c a fé e n
e l m e r c a d o in te r n a c io n a l.
E n C h ile, e l s e c to r p ú b lic o c o n s o lid a d o g a s ta b a a lr e d e d o r del 2 4 .6 por
c i e n t o d e l p r o d u c t o n a c i o n a l b r u t o e n e l p e r í o d o 1 9 5 0 -5 2 y l l e g ó a g a s t a r a p r o x i ­
m a d a m e n te e l 3 0 p o r c ie n to e n tr e 1 9 5 8 -6 0 , g r a c i a s a l a s m a y o r e s e x p o r t a c i o n e s
d e c o b r e y a lo s e m p r é s t it o s e x te r n o s r e c ib id o s .
E n el E cu ador, la p a r tic ip a c ió n e ra d e 16 p o r c ie n t o e n 1950 y lle g ó a 23
p o r c ie n t o e n 1 9 6 1 , e n g r a n m e d id a p o r e f e c t o d e l m e jo r a m ie n t o d e la s e x p o r t a ­
c io n e s d e b a n a n o s , c a fé y c a c a o e n tre 1950 y 1960. T a m b ié n han in flu id o lo s
p r é s t a m o s e x te r n o s r e c ib id o s p o r e l g o b ie r n o .
E n C o s ta R ic a , e l p r o d u c t o g e n e ra d o p o r e l s e c to r p ú b lic o e r a d e a lr e d e d o r
d e l 11 p o r c i e n t o en 1960 y lle g ó a 1 4 .1 por c ie n to en 1958, ú lt im o año del
c u a l s e d is p o n e d e c ifr a s , lo que se debe en p a rte a l m a y o r fin a n c ia m ie n to
o b t e n id o d e l c o m e r c io e x t e r io r , s o b r e to d o d e l c a fé .
E n B o liv ia se h a n r e a liz a d o p r o fu n d a s tr a n s fo r m a c io n e s e n la e s tru c tu ra
d e l s e c t o r p ú b lic o a p a r t i r d e 1 9 5 2 , c u a n d o e l p r o g r a m a d e l g o b ie r n o d e t e r m in ó
la n a c io n a li z a c i ó n d e la s m in a s d e e s ta ñ o y l a r e f o r m a e d u c a c io n a l. S i se c o n ­
s id e r a n lo s s e r v ic io s c o o p e r a tiv o s in te r a m e r ic a n o s que re fu e rz a n e l g o b ie r n o
c e n tr a l, la s e m p re s a s p ú b lic a s com o la C o r p o r a c ió n M in e r a de B o liv ia , lo s
Y a c im ie n to s P e tr o lífe r o s B o liv ia n o s , la C o r p o r a c ió n B o liv ia n a d e F o m e n to y
o t r a s e n tid a d e s d e p r o m o c ió n y d e s e g u r id a d s o c ia l, s e a p r e c ia q u e la p a r ti­
c i p a c i ó n d e l s e c t o r p ú b l i c o r e p r e s e n t a 4 3 .5 p o r c i e n t o d e l p b i . E n e s t e c a s o e l
c r e c im ie n t o d e l s e c to r p ú b lic o fu e o c a s io n a d o p o r r e f o r m a s in s t it u c io n a le s y
CAMBIOS DE MAGNITUD Y ESTRUCTURA 11
n o p o r la e v o lu c ió n d e l c o m e r c io e x t e r io r , la c u a l, p o r e l c o n t r a r io , f u e m uy
d e s fa v o r a b le p a r a e l p a ís .
E n V e n e zu e la , la m a y o r p a r tic ip a c ió n e n e l p r o d u c to o b e d e c e e n g ra n - m e ­
d id a a la p o s ic ió n f a v o r a b le q u e e l p a ís t ie n e c o n la v e n t a d e s u p e t r ó le o e n e l
m e r c a d o in te r n a c io n a l. L a r e fo r m a d e la le y d e im p u e s to a la r e n t a r e a liz a d a
e n 1958 a u m e n tó la p a r t ic ip a c ió n g u b e r n a m e n ta l e n la in d u s t r ia p e tr o le r a , lo
q u e p e r m itió t o n if ic a r a l s e c to r p ú b lic o .
E n el B r a s il, la p a r tic ip a c ió n d e l s e c to r p ú b lic o en e l g a s to to ta l s u b ió
d e 2 1 .5 p o r c i e n t o e n 1 9 5 0 a 2 5 .8 p o r c i e n t o e n 1 9 6 0 , d e b i d o a l i n c r e m e n t o d e l
c o s to d e la a d m in is t r a c ió n , la s m a y o r e s tr a n s fe r e n c ia s y e l a lto v o lu m e n de
in v e r s io n e s e m p r e n d id a s p o r e l E s ta d o .1
O tra fo r m a d e m e d ir e l a u m e n t o d e l g a s to p ú b lic o e s r e la c io n a r lo c o n la
p o b la c ió n a f i n d e c a lc u la r e l g a s to p o r p e r s o n a . E n C o lo m b ia se o b s e r v a q u e
e l g a s to f is c a l p o r p e r s o n a s u b ió d e 209 p e so s (d e 1958) e n 1951 a . 2 8 9 p e s o s
d e l m is m o a ñ o e n 19 56, p a r a q u e d a r f in a lm e n t e e n 2 1 6 p e s o s e n 1959, o s e a , q u e
se e s tá g a s ta n d o m á s p o r p e rs o n a , p a r a e le v a r la s c o n d ic io n e s d e v id a e n lo
q u e s e r e f ie r e a e d u c a c ió n , s a lu d , v iv ie n d a , a lim e n t a c ió n , m e d io d e t r a n s p o r t e ,
r e h a b ilit a c ió n , s a n id a d p ú b lic a , y d e m á s a s p e c to s q u e p r o p e n d e n a l b ie n e s t a r
d e la c o le c t iv id a d . E n C h ile , e l g a s to p o r p e r s o n a a u m e n t ó d e 12 9 e s c u d o s ( d e
1 9 6 0 ) e n 1950 a 208 e s c u d o s d e l m is m o v a lo r a d q u is itiv o e n 1960.

b ) E l g o b ie r n o c o m o d e m a n d a n te d e fu e r z a d e tr a b a jo

E n d iv e r s o s p a ís e s la e x p a n s ió n d e l s e c t o r p ú b lic o h a id o acom pasada de u n

a u m e n to d e l p e r s o n a l d e la a d m in is tr a c ió n p ú b lic a . E s te c r e c im ie n t o de lo s
c u a d r o s d e l s e c t o r p ú b l i c o s u e le s e r i n d u c i d o p o r f a c t o r e s d e c a rá c te r e s tru c ­
tu r a l. E n e fe c to , c u a n d o e l c r e c im ie n t o de la p o b la c ió n h á b il p a ra tr a b a ja r
e x c e d e la c a p a c id a d d e la s a c t iv id a d e s e c o n ó m ic a s ( a g r ic u lt u r a , c o n s tr u c c ió n ,
in d u s t r ia , e tc . ) p a r a a b s o r b e r m a n o d e o b r a , e l g o b ie r n o se v e fo r z a d o a
a c t u a r m u c h a s v e c e s c o m o e le m e n to c o m p e n s a d o r , o s e a , la p r e s ió n p o r o b ­
t e n e r o c u p a c ió n e n la b u r o c r a c ia e s u n a c o n s e c u e n c ia d e l a d e b ilid a d d e l c r e c i­
m ie n to e c o n ó m ic o . E s to o c u rre e s p e c ia lm e n te en lo s s e c to re s de la s c la s e s
tr a b a ja d o r a s que si n o e n c u e n tra n e m p le o en la a g r ic u ltu r a , la in d u s tr ia o
la c o n s tr u c c ió n , lo b u s c a n e n e l c o m e r c io , la b a n c a o lo s s e r v ic io s , o s e d e s ­
p la z a n ir r e m e d ia b le m e n t e h a c ia la a d m in is tr a c ió n p ú b lic a .
En C o lo m b ia , la s c la s e s m e d ia s no p a re c e n h a b e rs e d e s a r r o lla d o en ta n
a lta p r o p o r c ió n c o m o e n o tro s p a ís e s d e A m é r ic a L a tin a ; de ahí que n o sea
ta n p r o n u n c ia d a la p r e s ió n p o r o b te n e r o c u p a c ió n e s ta ta l y que e l n ú m e ro
d e e m p le o s h a y a c r e c id o p o c o e n t r e 1948 y 1960. E n e fe c to , e l n ú m e r o de em ­
p le a d o s c iv ile s h a a u m e n t a d o m á s e n lo s g o b ie r n o s d e p a r t a m e n t a le s ( 2 1 .7 p o r
c ie n t o ) y e n lo s g o b ie r n o s m u n ic ip a le s (1 5 .5 p o r c i e n t o ) , q u e e n e l g o b ie r n o
n a c io n a l (1 .5 p o r c ie n t o ) . S e g ú n la e s t a d í s t ic a f is c a l, lo s d e p a rta m e n to s ocu­
p a b a n 3 9 .6 p o r c i e n t o d e l p e r s o n a l e n 1 9 4 8 -5 0 y 4 2 .7 p o r c i e n t o en 1 9 5 6 -5 7 ; e l
g o b ie r n o n a c io n a l o c u p a b a e n ig u a l p e r í o d o 3 8 .9 y 3 5 .1 p o r c i e n t o , r e s p e c t i v a ­
m e n t e ; y l o s m u n i c i p i o s 2 1 .5 p o r c i e n t o y 2 2 .2 p o r c i e n t o . L a e s t a d í s t i c a a n t e ­
r io r no es c o m p le ta y s ó lo s ir v e p a ra m o s tra r a lg u n a s t e n d e n c ia s , p u e s no
in c lu y e e l p e r s o n a l m i lit a r , n i lo s o b r e r o s o c u p a d o s e n o b r a s p ú b lic a s y e m p r e ­
s a s e s ta ta le s , a c t iv id a d e s é s ta s d e c i e r t o d e s a r r o llo e n C o lo m b ia q u e a b s o r b e n
c o n s id e r a b le m ano de o b ra e n la s d iv e r s a s r e g io n e s d e l p a ís .

1 Véase Plan Trienal de Desenvolvimento Económico e Social 1963-65, Río de Janeiro.

12 PROBLEMAS PRESUPUESTARIOS ÈN AMÉRICA LATINA
E n C o s ta R ic a , e l v o lu m e n d e e m p le o se d u p lic ó e n t r e 1 9 49 y 1 9 5 8 , a l p a s a r
d e 15 8 3 8 p e r s o n a s e n e l p r im e r a ñ o a 3 0 5 8 8 e n e l s e g u n d o . E s ta s c if r a s a b a r ­
c a n e l g o b ie r n o c e n t r a l e in s t it u c io n e s d e s c e n tr a liz a d a s ; e n e s ta s ú ltim a s el
c r e c im ie n t o f u e d e 2 25 1 e m p le a d o s e n 1949 a 7 661 en 1958 (u n in c r e m e n t o
d e 3 .4 v e c e s ) .
E n H a ití, e l g o b ie r n o d a e m p le o a 14 0 5 0 p e r s o n a s — s in c o n s id e r a r e l e jé r ­
c it o , n i lo s o r g a n is m o s a u tó n o m o s — , q u e se c o n c e n tr a n e n e d u c a c ió n y s a lu d
p ú b lic a .2
E n C h ile tr a b a ja b a n en e l g o b ie r n o c e n tra l 102 067 p e rs o n a s en 1950 y
1 2 6 0 6 3 e n 1 9 60, e s tim á n d o s e q u e e l s e c t o r p ú b lic o e n s u c o n ju n t o a b s o r b e n o
m e n o s d e 250 000 p e rs o n a s .
Los p a ís e s con un v o lu m e n c o n s id e r a b le de e m p le a d o s p ú b lic o s son:
A r g e n tin a , c o n u n o s 9 0 0 0 0 0 e m p le a d o s ; B r a s il, M é x ico , V e n e zu e la y U ru g u a y,
p e r o s e c a r e c e d e d a to s c o m p le to s .
S in e m b a rg o , e l p r o b le m a d e fo n d o e n lo r e fe r e n te a v o lu m e n d e p e r s o n a l
p ú b lic o n o e s s u c a n t id a d s o la m e n te , s in o e l d e lo s p r o p ó s it o s e n q u e s e o c u p a
y d e l r e n d im ie n t o e n s u t r a b a jo . E n e se s e n tid o , lo q u e p r o c e d e r ía e n e l f u t u r o
e s t r a s la d a r p e r s o n a l d e s d e lo s s e c to re s n o p r o d u c t iv o s h a c ia lo s fre n te s de
d e s a r r o llo , e le v a n d o s u s r e n d im ie n t o s .

c) A m p lia c ió n d e lo s s e r v ic io s g u b e r n a tiv o s

E l g o b ie r n o debe re s p o n d e r a la s p r e s io n e s de g ru p o s s o c ia le s o r g a n iz a d o s
y d e m e c a n is m o s le g a le s e s t a b le c id o s , p a r a d i s t r i b u i r s u s g a s to s e n t r e lo s s e r v i ­
c io s que p r e s ta . E s to s ú ltim o s se c la s ific a n en s e r v ic io s g e n e r a le s , s e r v ic io s
s o c ia le s y s e r v ic io s e c o n ó m ic o s . E n t r e lo s s e r v ic io s g e n e r a le s d e s ta c a n p o r s u
i m p o r t a n c i a lo s d e s t in a d o s a l a d e fe n s a n a c io n a l ; e n t r e lo s s o c ia le s lo s d e e d u ­
c a c ió n y s a lu d p ú b lic a , y e n t r e lo s e c o n ó m ic o s lo s r e la t iv o s a o b r a s p ú b lic a s .
P o r la e s c a s á in f o r m a c ió n d is p o n ib le s ó lo s e c o m e n t a r á n lo s g a s to s m e n ­
c io n a d o s , a d v ir t ie n d o q u e u n a n á lis is b a s a d o e n c if r a s in c o m p le ta s s ó lo tie n e
u n v a lo r r e la t iv o . E n e l c u a d r o 1 a p a re c e la r e la c ió n e n t r e e l g a s to e n d e fe n s a ,
e d u c a c ió n y s a lu d , y e l p r o d u c t o b r u t o in t e r n o d e lo s p a ís e s , c la s if ic a d o s s e g ú n
s u u b ic a c ió n g e o g r á fic a é n A m é r ic a L a tin a .
L o s p a ís e s c o n s id e r a d o s e n e l c u a d r o 1, e n p r o m e d i o t ie n e n u n g a s to d e
d e f e n s a e q u i v a l e n t e a l 1 .8 p o r c i e n t o d e l p r o d u c t o b r u t o i n t e r n o , c o n t r a 0 .8 p o r
c i e n t o d e A m é r i c a C e n t r a l y M é x ic o . ® E n m u c h o s c a s o s , l a m a y o r p a r t i c i p a c i ó n

s Informe de ta misión conjunta o e a -c e p a l-b id en Haití, 1962 (mimeografiado), p. 87.

® Se estima que el mundo entero está gastando alrededor de 120000 millones de dólares
al año en armamentos para sostener una situación de paz armada. El informe de Naciones
Unidas titulado Consecuencias económicas y sociales det desarme (1962), establece que el
gasto mencionado equivale al 8 por ciento de la producción anual de todo el mundo y
constituye, al menos, las dos terceras partes del ingreso nacional de todos los países sub-
desarrollados del mundo. En suma, equivale al valor del comercio de exportación anual
de todo el mundo en toda clase de bienes y corresponde a la mitad de todos los recursos
que cada año se destinan a la capitalización. Por otra parte, la cantidad de personas que
pertenece a las fuerzas armadas en el mundo llega actualmente a 20 millones de personas,
sin incluir la mano de obra ocupadaven las fábricas que producen armamentos o materias
primas estratégicas. Aunque las fuerzas armadas están repartidas por todas partes del
mundo, el gasto militar está concentrado en pocos países. Se calcula que el 85 por ciento
de los gastos militares es aportado por siete países: Estados Unidos de Norteamérica,
Canadá, la República Federal de Alemania, Francia, la Unión Soviética, la República Po­
pular de China y Gran Bretaña.
Se ha calculado que el mundo gasta 14 millones de dólares en armamentos en cada
CAMBIOS DE MAGNITUD Y ESTRUCTURA 13
CUADRO 1

A m érica L a tin a : P articipación d e to s g a sto s fisca les en d efen sa, educación

y salu d pú blica en e l p ro d u cto bru to in tern o
(G a sto s d e l gobierno cen tral, exclu yen do am ortizacio n es, co m o p o rcen ta je
d e l p ro d u cto bru to in tern o. C ifras d e 1958-60)

Defensa Educación Salud pública

P aíses d e l con o su r
A r g e n tin a 2 .6 1 .5 0 .4
C h ile 2 .5 2 .7 1 .6

P aíses d e l P acifico
P e rú 3 .2 1 .6 0 .8
E cuador 2 .3 1 .4 0 .3
C o lo m b ia 1 .2 0 .7 0 .5

P a íses d e l A tlán tico

V e n e z u e la 2 .5 2 .0 ...
B r a s il 2 .8 2 .3 1 .4

P aíses d e A m érica C en tral

C o s ta R ic a 0 .5 3 .3 0 .3
G u a t e m a la 1 .5 ... ...
H o n d u ra s 1 .3 1 .2 1 .1
Panam á 0 .0 3 .4 3 .4

P aíses de A m érica d e l N o rte

M é x ic o 0 .8 1 .3 0 .5

fuente: Cifras de Naciones Unidas, Statistical Year-Books y National Accounts Statistics.

Tomadas de John Adler, "Los gastos fiscales y el desarrollo económico" (Doc. CPF-DB-
10T.ST10), 1962.

d e lo s g a s to s e n d e fe n s a c o in c id e c o n u n a m e n o r c u o t a p a r a e d u c a c ió n , m ie n t r a s
e n o t r o s , c o m o e n C o s ta R ic a , P a n a m á y M é x ic o , la r e d u c c ió n d e lo s g a s to s d e
e s t a c la s e h a p e r m i t i d o a m p lia r lo s c o r r e s p o n d ie n te s a la e n s e ñ a n z a .
P o r l o q u e t o c a a lo s g a s to s e n e d u c a c ió n , lo s p a ís e s q u e m u e s t r a n u n p o r ­
c e n ta je m á s e le v a d o , s o n : C h ile (2 .7 p o r c ie n t o de p ro d u c to b ru to in te r n o ) ,
C o s ta R ic a (3 .3 p o r c ie n t o ) y P a n a m á (3 .4 p o r c ie n t o ) , y lo s q u e m u e s t r a n u n
c o e f ic ie n t e m e n o r, s o n : la A r g e n tin a ( d e b id o a la d e s c e n tr a liz a c ió n d e e s to s
g a s to s ), e l P e rú , H o n d u r a s y e l E c u a d o r ( to d o s c o n m e n o s d e l 2 p o r c ie n t o ) .
P o r s u p a r t e , lo s p o r c e n t a je s d e d ip a d o s a s a lu d p ú b lic a s o n m u y r e d u c id o s .
E s in te r e s a n te s e ñ a la r la im p o r t a n c ia r e la t iv a d e c a d a t i p o d e g a s to e n e l
t o t a l d e e g re s o s d e l g o b ie r n o c e n tr a l, a f i n d e a p r e c ia r la g r a v it a c ió n q u e e llo s
t ie n e n e n lo s p r e s u p u e s to s fis c a le s p r o p ia m e n t e d ic h o s . E l c u a d r o 2 m u e s tra
la p a r t ic ip a c ió n d e lo s g a s to s e n d e fe n s a , e d u c a c ió n , s e g u r id a d s o c ia l ( in c lu y e
s a lu d p ú b lic a y p r e v is ió n s o c ia l) y o b r a s p ú b lic a s e n e l t o t a l d e g a s to s . E s te
c o n ju n t o a b s o rb e e n tre e l 50 y e l 8 0 p o r c ie n to d e l to ta l, y e s, p o r lo ta n to ,
r e p r e s e n t a t iv o d e l a o r ie n t a c ió n d e lo s g a s to s .

hora, o sea, 336 millones de dólares en un día y más de 120 m il millones de dólares en
un año. En comparación; se considera que en promedio los habitantes del mundo subdes-
arrollado ganan entre 100 y 200 dólares por persona al año.
14 PROBLEMAS PRESUPUESTARIOS EN AMÉRICA LATINA
CUADRO 2

A m érica L a tin a : a C om posición fun cion al d e algunos g a sto s d e l gobierno cen tra l

{ P orcen ta je sobre el to ta l d e g a sto s d e l gobierno cen tra l, exclu yendo a m o rtiza cio n es)

Obras Seguridad Defensa

Países públicas Educación social nacional

Países del cono sur

A r g e n tin a (1 9 6 4 ) 2 5 .7 1 2 .8 9 .0 1 6 .7
B o liv ia (1 9 6 1 ) 1 7 .5 2 3 .6 1 7 .7 1 3 .3
C h ile (1 9 6 1 ) 1 7 .4 1 5 .7 1 0 .3 1 1 .6

Países del Pacífico

P e rú (1 9 5 9 ) 1 2 .5 1 0 .6 3 .2 1 6 .7
E cuador (1 9 6 2 ) 1 6 .1 1 2 .9 6 .2 2 0 .5
C o lo m b ia (1 9 6 2 ) 3 0 .0 1 4 .4 6 .4 9 .7

Países del A tlántico

V e n e z u e la (1 9 6 2 ) 4 0 .8 1 1 .7 1 1 .3
B r a s il (1 9 6 2 ) ... 1 3 .8 ... 1 0 .7

Países d e A m érica Central

G u a t e m a la (1 9 6 2 ) 1 5 .5 — 2 5 .4 — 1 0 .5
E l S a lv a d o r (1 9 6 0 ) 1 7 .9 1 6 .5 1 0 .4 8 .9
H o n d u ra s (1 9 6 0 ) ... 1 8 .3 8 .2 1 0 .0
C o s ta R ic a (1 9 6 1 ) *• • 2 7 .8 1 4 .4 3 .9
Panam á (1 9 6 1 ) ... 1 8 .6 1 2 .9 0 .0

O tros países
M é x ic o (1 9 6 1 ) ... 2 0 .2 1 3 .0 1 0 .6
H a ití (1 9 6 2 ) 8 .4 1 0 .2 11.0 2 0 .7

: Naciones Unidas,
f u e n te Statistical Year Book, diversos años,
a Excepto Cuba.

L o s p o r c e n ta je s c o r r e s p o n d ie n te s q o b ra s p ú b lic a s son, en g e n e r a l, m á s
e le v a d o s q u e lo s d e e d u c a c ió n , y e n a lg u n o s c a s o s q u e lo s d e d e fe n s a .
S i se e x c e p tú a e l r e n g ló n d e tr a n s p o r te , b a s e d e in f r a e s t r u c t u r a in d is p e n ­
s a b le p a r a a lc a n z a r u n r i t m o d e d e s a r r o llo a d e c u a d o , la s it u a c ió n e n A m é r ic a
L a tin a e n lo que se r e fie r e a o tro s g a s to s e s p r e c a r ia , c o m o o c u rre con lo s
d e e d u c a c ió n y s a lu d .
C o n r e s p e c to a lo s g a s to s e n e n s e ñ a n z a y a lo s e s fu e r z o s q u e s e v ie n e n r e a ­
liz a n d o e n A m é r ic a L a t in a , la cepal,4 e n u n in f o r m e r e c ie n t e s e ñ a ló q u e " e l b a jo
n iv e l d e e d u c a c ió n d e la s p o b la c io n e s la t in o a m e r ic a n a s s e p o n e d e m a n if ie s t o
e n l a e le v a d a p r o p o r c i ó n d e p o b la c ió n a n a lf a b e t a ” . E n e s te a s p e c to la s c if r a s
c o r r e s p o n d ie n t e s a 19 50 o a lr e d e d o r d e e s a fe c h a c o n t in ú a n s ie n d o ilu s t r a t iv a s
de la s itu a c ió n a c tu a l, n o o b s ta n te lo s p ro g re s o s o b te n id o s en m uchos p a í-

4 Véase E l desarrollo económico de América Latina en la postguerra (publicación de

las Naciones Unidas, número de venta: 64.II.G .6), pp. 61-62.
CAMBIOS DE MAGNITUD Y ESTRUCTURA 15
s e s d e la r e g ió n .6 N o es ra ro e n c o n t r a r p a ís e s la tin o a m e r ic a n o s en lo s que
p o r e n to n c e s la p r o p o r c ió n d e a n a lfa b e to s c o n r e s p e c to a la p o b la c ió n de 15
y m ás años de edad e ra d e 40, 60 y h a s ta 90 p o r c ie n t o . S in e m b a rg o , h a y
ta m b ié n o tro s donde e l ín d ic e c o r r e s p o n d ie n te a r r o ja p r o p o r c io n e s m ucho
m á s b a ja s y c o m p a r a b le s a la d e lo s p a ís e s m e r id io n a le s d e E u r o p a .
C o n r e la c ió n a la s c o n d ic io n e s d e s a lu d , e l m is m o in f o r m e ç s ta b le c e q u e
n o o b s t a n t e l a f i r m e y c r e c ie n t e m e jo r a r e g is t r a d a d u r a n t e lo s ú l t i m o s a ñ o s e n
la s c o n d ic io n e s s a n it a r ia s g e n e r a le s de la r e g ió n , que se han t r a d u c id o
e n u n fra n c o d e s c e n s o d e la ta s a m e d ia d e m o r t a lid a d , s e p u e d e c o m p r o b a r
q u e la r e g ió n e n s u c o n ju n t o e s tá m u y le jo s d e p o d e r e q u ip a r a r s e a lo s n iv e le s
r e p r e s e n t a t iv o s d e lo s p a ís e s e u r o p e o s y h a s ta d e o t r a s á re a s . A s í, la ta s a d e
m o r ta lid a d in fa n til se m a n tie n e en p r o p o r c io n e s m ucho m ás e le v a d a s que
e n l a g e n e r a lid a d d e lo s p a ís e s d e o t r a s r e g io n é s . E n A m é r ic a L a t i n a e s a ta s a
v a r í a d e 5 0 a m á s d e 10 0 p o r m i l d e lo s n a c id o s v iv o s , m ie n t r a s q u e e n A u s t r a ­
lia , C h e c o s lo v a q u ia , D in a m a r c a , lo s E s ta d o s U n id o s , F r a n c ia , e l J a p ó n y el
R e in o U n id o o s c ila e n t r e e l 2 5 y e l 3 0 p o r m i l . N i a u n e n a lg u n o s p a ís e s e u r o p e o s
c u y o n iv e l d e in g r e s o e s s i m i l a r a l la t in o a m e r ic a n o — E s p a ñ a , G r e c ia e I t a l i a —
s u p e r a d ic h a ta s a e l 5 0 p o r m il.
Es c o n v e n ie n te c o m p le t a r lo s c o m e n ta r io s p re c e d e n te s con una a p r e c ia ­
c ió n g e n e r a l, a c e r c a d e la d is t r ib u c ió n d e lo s g a s to s p ú b lic o s p o r s e c to r e s . E l
c u a d r o 3 m u e s t r a u n a c la s if ic a c ió n f u n c io n a l d e lo s g a s to s d e l g o b ie r n o c e n t r a l
p a r a d iv e r s o s p a ís e s d e A m é r ic a L a t in a , e x p r e s a d o s e n p o r c ie n t o s . C o n r e s p e c ­
to a lo s g a s to s en d e fe n s a , s e g u r id a d y a d m in is tr a c ió n , lla m a la a te n c ió n el
v o lu m e n q u e h a n a lc a n z a d o e n a lg u n o s p a ís e s .
E n e l U r u g u a y , A r g e n t in a , e l P e r ú , C h ile y lo s p a ís e s c e n t r o a m e r ic a n o s se
o b s e rv a u n a e le v a d a c u o t a d e g a s to s s o c ia le s , d e b id o a l v o lu m e n que tie n e n
lo s g a s to s e n e d u c a c ió n y p r e v is ió n s o c ia l. T a m b ié n B o l i v i a a c u s a u n e le v a d o
n iv e l d e g a s to d e e s t a c la s e , p o r e l n i v e l d e g a s t o s e n e n s e ñ a n z a y p r e v is ió n .
E n c a m b io , e s r e d u c id a la c u o t a q u e a lc a n z a n e s to s g a s to s e n H a i t í , P a r a g u a y ,
C o lo m b ia , R e p ú b lic a D o m in ic a n a , M é x ic o y E c u a d o r.
L o s g a s to s e n s e r v ic io s e c o n ó m ic o s s o n p a r t ic u la r m e n t e e le v a d o s e n B r a ­
s il, M é x ic o , V e n e z u e la , E c u a d o r, C h ile y C o lo m b ia , a c o n s e c u e n c ia de una
d e lib e r a d a p o lí t i c a d e p r o m o c ió n d e l d e s a r r o llo e c o n ó m ic o . E n c a m b io , s o n b a s ­
t a n t e r e d u c id o s e n P e r ú , P a r a g u a y , U r u g u a y , B o l i v i a y C o s ta R ic a .
Los g a s to s no c la s ific a b le s c o rre s p o n d e n en g ra n m e d id a a l s e r v ic io de
la d e u d a p ú b lic a . E n c a s i to d o s lo s p a ís e s e s te r e n g ló n e s e le v a d o p o r e f e c t o
d e la f in a n c ia c ió n d e g a s to s c o n p r é s ta m o s e x te rn o s .
P a r e c ie r a ser que a m e d id a que un p a ís v a e le v a n d o su in g r e s o (c o m o
e s e l c a s o d e p a ís e s c o m o A r g e n t in a , B r a s il, M é x ic o y V e n e z u e la ) lo g r a c a p t a r
u n m a y o r v o l u m e n d e i n g r e s o s , l o s c u a le s e n p r o p o r c i ó n c r e c ie n t e v a n o r ie n ­
tá n d o s e h a c ia fin e s de d e s a r r o llo , im p u ls a n d o a s í n u e v o s n iv e le s d e in g r e s o .
S e f o r m a u n a e s p e c ie d e c í r c u l o , e n v i r t u d d e l c u a l e l g o b ie r n o pasa a cons­
titu ir s e en un m e c a n is m o a u to m á tic o de d e s a r r o llo . Los p a ís e s con m enor
in g r e s o , e n c a m b io , a p e n a s a lc a n z a n a f i n a n c i a r lo s ó r g a n o s d e l E s t a d o y lo s
s e r v ic io s d e s e g u r id a d , l o q u e d e b i l i t a s u p o s ib ilid a d d e a c e le r a r e l c r e c im ie n t o
d e s u s g a s to s e n d e s a r r o llo e c o n ó m ic o y s o c ia l.

6 "Los datos relativos a censos más recientes muestran que las tasas de analfabetismo
han pasado para el total y con los límites inferiores de edad correspondientes, de 20 a 16
en Chile, de 30 a 22 en Panamá, de 65 a 47 en Honduras. Según estimaciones oficiales,
habría descendido en Colombia a 38 por ciento (Plan General de Desarrollo) y en Cuba
a 4 por ciento (Informe de la Comisión Nacional de Alfabetización y el Ministerio de
Educación)."
CUADRO 3
/
A m érica L atin a : » D istribución funcional de lo s g a sto s d e l gobierno cen tra l
( P o rcen tajes)

América del Sur

Ve­
Funciones Argen­ Colom­ Ecua­ Pa­ Uru­ nezuela
tina Brasil Bolivia Chile bia dor raguay Perú guay (I960-
(1961) (1966) (1963) (19631 (1963) (1964) (1964) (1961) (1955) 1961)

1. S ervicios económ icos 26.9 40.4 12.1 29.4 24.1 43.4 23.0 9P 13P 325
a) A g r ic u ltu r a 1.9 6.3 1.9 5.3 33 12.5 1.7 2.8 ••• 10.0
b) M in e r ía 0 .9 — 0.2 0.1 c — ••• ,,, ••• •••
c ) E n e rg ía 1.9 11.4 ... 2.4 1 “ 1.1 ... 0 .4 ... ...

d) In d u s tr ia m a n u fa c tu re ra 2 .6 7.8 2.9 0.9 0.8 4.8 0 .4 0 .6

e) T r a n s p o r t e s y c o m u n ic a c io n e s 19.4 11.2 10.Ó 18.7 17.5 18.5 15.0 3.7 4.9 12.1
f) O tr o s 0 .2 3.7 — — — 10.5 1.5 1.6 8.1 9.8

2. S ervicios sociales 393 263 41.0 393 26.1 18.6 21.0 34.8 47.4 25.3
a ) E d u c a c ió n y c u l t u r a 9.0 9.9 25 .0 13.5 12.6 143 15.0 22.9 16.9 8.3
b ) S a lu d p ú b lic a 1.9 6.5 4.3 11.1 .< lio 3.4 5.5 5 .2 < 7.8
J 11.0 30.1
c ) P r e v is ió n s o c ia l 24.5 9.9 11.7 10.4 0 .9 0.0 0 .5 } 7.1
d ) O tro s 3 .9 3.1 — 43 1.7 — 0.5 6.3 0 .4 2.1

3. D efensa y seguridad 17.4 173 263 162 233 16.1 30.0 30.7 15.5 9.9
a ) P o lic ía y j u s t ic ia 1.5 2.1 8.1 5.9 12.5 3.6 12.0 10.6 2.9
b ) D e fe n s a n a c io n a l 15.9 15.2 18.2 10.3 11.0 12.5 18.0 20.1 7.0

4. A dm inistración general 12.4 13.3 14.6 69 16.8 63 8.0 73 9.8 93

5. S ervicios financieros 4P 2.7 6P 102 93 15.6 18.0 17.7 143 223

a ) D e u d a p ú b lic a 3 .7 — 4.8 10.2 9.5 15.6 5.5 123
b ) O tro s 0.3 2.7 1.2 __ 12.5 103
V a r ia c io n e s d e c a ja — 2

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100,0 100.0 10 0.0

» Excepto Cuba
cu ad ro 3 (Continuación)

América Central Caribe

Rep.
Funciones Costa El Sal. Gua­ Hon­ Nica­ Pa­ Domi­ Haití
Rica vador temala duras ragua namá México nicana (1959-
(1964) (1965) (1965) (1965) (1965) (1963) (1959) (1964) 1960)

1. Servicios económ icos 14.1 20.6 292 30.9 30.4 26.6 45.6 21.4 23.4
a ) A g r ic u ltu r a 1.5 10.0 5.8 7.7 5.4 4.7 7.8 6 .9 5.6
b) M in e r ía — — — — ...
c ) E n e r g ía 13 — 3.4 — 0 .9 ’¿.3
d ) In d u s tr ia m a n u fa c tu re ra 03 4.3 — 0.4 0.1 123 0 .4
e ) T r a n s p o r t e s y c o m u n ic a c io n e s 11.0 53 17.6 3 1 .9 22 .0 17.4 16.7 11.4 6.4
f) O tro s — 0.8 2.4 0.9 2 .0 4.5 6 .0 2.7 11.4

2. Servicios sociales 52.1 46.7 30.7 35.9 29.9 * 385 18.0 243 201
a ) E d u c a c ió n y c u l t u r a 28.9 21.5 14.0 22.8 16.1 20.6 10.6 13.6 9.0
b ) S a lu d p ú b l i c a 5.6 10.0 10.0 5.9 4.0 12.0 3.8 6.2- 9.9
c ) P r e v is ió n s o c ia l 8.0 9.8 4.9 3.9 7.0 6.2 3 .6 3.5 12
d ) O tr o s 9.5 5.4 1.8 3.3 23 — — 1.0 -

3. Defensa y seguridad 8 j0 11.7 145 11.7 155 73 <53 30.0 233

a ) P o lic í a y j u s t i c i a 8.0 7 .2 6.2 2.8 7.5 7.3 ... 10.4 3.8
b ) D e fe n s a n a c io n a l — 4.5 8.3 8.9 8.0 — ... 19.6 20.6

4. A dm inistración general 9.8 165 12.5 9.9 195 10.8 7.6 123 13.6

5. S ervicios financieros 16.0 45 13J 11.6 4.7 165 22.1 12.0 185
a ) D e u d a p ú b lic a 15.9 4 .4 13.1 11.6 4 .4 22 .0 0 .4
b) O t r o s 0.1 0.1 03 ... 0.1 11.6 <«•
V a r ia c io n e s de c a ja

100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

f u e n t e : Cifras básicas tomadas de cálculos oficiales de cada país.

18 PROBLEMAS PRESUPUESTARIOS EN AMÉRICA LATINA
d) D is tr ib u c ió n in s titu c io n a l d e lo s g a s to s d e l s e c to r p ú b lic o

E l g a s to p ú b lic o q u e s e c a n a liz a h a c ia e l c u m p lim ie n t o d e la s d is tin t a s fu n ­

c io n e s d e l E s t a d o s e r e a liz a a t r a v é s d e l a o r g a n iz a c ió n i n s t i t u c i o n a l d e l s e c t o r
p ú b lic o . E n A m é r ic a L a t in a s e t ie n d e h a c ia la d e s c e n t r a liz a c ió n d e l g a s to p ú ­
b lic o , c o m o l o i l u s t r a n lo s e je m p lo s q u e se e x p o n e n a c o n t in u a c ió n .
E n el E cu ador, p o r e je m p lo , e l g o b ie r n o c e n t r a l h a s ta 19 63 s ó lo g a s ta b a
e l 40 p o r c ie n to d e lo s e g re s o s c o n s o lid a d o s d e l s e c t o r p ú b lic o , e n t a n t o que
a la s e n t id a d e s a u t ó n o m a s c o r r e s p o n d í a e l 4 2 p o r c ie n t o , a lo s g o b ie r n o s p r o ­
v i n c i a l e s e l 1 p o r c i e n t o y a l o s m u n i c i p i o s e l 18 p o r c i e n t o . E n B o liv ia , e l go­
b i e r n o c e n t r a l g a s t a b a e n 1 9 5 8 e l 2 2 .2 p o r c i e n t o , l a s e n t i d a d e s i n d e p e n d i e n t e s
e l 1 4 .3 p o r c i e n t o , l o s g o b i e r n o s l o c a l e s e l 2 .2 p o r c i e n t o y l a s e m p r e s a s p ú b l i ­
c a s e l 6 1 .3 p o r c i e n t o , d e b i d o e s t o ú l t i m o a l a g r a v i t a c i ó n q u e e j e r c e n e m p r e s a s
c o m o la C o r p o r a c ió n M in e r a d e B o liv ia y Y a c im ie n to s P e tr o lífe r o s B o liv ia n o s .
En C h ile, e l g o b i e r n o g e n e r a l g a s t a b a e n 1 9 5 9 a l r e d e d o r d e l 6 4 .8 p o r c i e n t o
y l a s e m p r e s a s p ú b l i c a s e l 3 5 .9 p o r c i e n t o d e l o s e g r e s o s c o n s o l i d a d o s d e l s e c t o r
p ú b l i c o . E l g o b i e r n o c e n t r a l g a s t ó e l 3 4 .3 p o r c i e n t o , l a s i n s t i t u c i o n e s descen­
t r a l i z a d a s e l 6 .5 p o r c i e n t o , l a s e n t i d a d e s d e p r e v i s i ó n e l 2 1 .9 p o r c i e n t o y l o s
m u n ic ip io s e l 2 .1 p o r c i e n t o . D e n t r o d e l a s e m p r e s a s , l a s d e tra n s p o rte s gas­
t a r o n e l 1 3 .3 p o r c i e n t o y l a s i n d u s t r i a l e s e l 7 .5 p o r c i e n t o , l a s d e e l e c t r i f i c a c i ó n
e l 6 .3 p o r c i e n t o . E n 1950, e l g o b ie r n o g e n e ra l g a s ta b a e l 74 p o r c ie n t o , la s
e m p r e s a s p ú b lic a s e l 2 6 p o r c ie n t o .
En C o s ta R ic a se h a p r o d u c id o u n c a m b io e n la im p o r ta n c ia i la tiv a de
l o s s e c t o r e s g u b e r n a m e n t a l e s . E n 1 9 5 0 -5 4 e l g o b i e r n o c e n t r a l g a s t a b a e l 6 8 p o r
c ie n t o d e lo s e g r e s o s t o t a le s y e n 1 9 5 4 -5 8 e l 6 1 p o r c i e n t o ; p o r s u p a r t e , la s
e n tid a d e s d e s c e n tr a liz a d a s a b s o rb ía n 27 por c ie n to en e l p r im e r p e río d o y
34 p o r c ie n t o e n e l s e g u n d o . L o s m u n ic ip io s g a s ta b a n e l 5 p o r c ie n t o re s ta n te .
C o m o s e v e , e n e s te p a ís e l g a s to e s tá m á s c e n t r a liz a d o q u e e n lo s m e n c io n a d o s .
En M éx ico , e l g o b i e r n o g e n e r a l g a s t a b a e n 1 9 5 8 e l 6 1 .4 p o r c i e n t o d e lo s
g a s t o s c o m b i n a d o s d e l s e c t o r p ú b l i c o y , d e n t r o d e é l , l a f e d e r a c i ó n e l 4 6 .8 p o r
c i e n t o , e l d i s t r i t o f e d e r a l e l 5 .1 p o r c i e n t o , l o s e s t a d o s y t e r r i t o r i o s 7 .1 p o r c i e n ­
to , y lo s m u n i c i p i o s e l 2 .4 p o r c i e n t o . E n t r e t a n t o , la s e n tid a d e s d e s c e n tr a li­
z a d a s y e m p r e s a s p ú b l i c a s g a s t a b a n e l 3 8 .6 p o r c i e n t o , l o q u e r e v e la e l g r a d o
d e d e s c e n tr a liz a c ió n d e l g a s to .
En C o lo m b ia se o b s e rv a n t e n d e n c ia s p a r e c id a s . E n e s te p a ís e l g o b ie r n o
c e n tr a l, a u n q u e a p a r e n te m e n te ha e x p a n d id o sus g a s to s p r e s u p u e s ta r io s , h a
id o c e d ie n d o i m p o r t a n c i a , a t r a v é s d e c r e c ie n t e s t r a n s f e r e n c ia s a lo s i n s t i t u t o s
d e s c e n tr a liz a d o s , d e p a r t a m e n t o s y m u n ic ip io s . D e s d e 1951 h a s ta 1954, e l g o ­
b ie r n o c e n t r a l g a s ta b a a lr e d e d o r d e l 4 6 p o r c ie n t o d e l t o t a l d e g a s to s c o n s o ­
lid a d o s . A p a r t i r d e 19 5 5 c o m ie n z a n a ro b u s te c e rs e lo s in s t it u t o s d e s c e n tr a li­
zados, qu e s u b ie r o n de u n 1 4 .8 p o r c i e n t o en 1954 a u n /1 9 .1 por c ie n to en
1959. E l g o b ie r n o c e n t r a l g a s ta b a , e n p r o m e d io , e n 1 9 5 0 -5 2 e l 4 3 .3 p o r c i e n t o ,
c re c ía h a s ta 1 9 5 4 -5 6 a l 4 5 .3 p o r c i e n t o y re d u c ía s u p a r tic ip a c ió n a l 3 7 .0 p o r
c ie n t o e n 1 9 5 8 -6 0 . P o r s u p a r t e , l o s in s t it u t o s d e s c e n tr a liz a d o s que p a r tic ip a ­
b a n e n 1 4 .8 p o r c i e n t o e n 1 9 5 0 -5 2 l l e g a b a n a o b t e n e r e n 1 9 5 8 -6 0 e l 1 7 .3 p o r c i e n t o ,
lo q u e r e f le ja la im p o r t a n c ia a d q u ir id a p o r e s te s e c t o r in s t it u c io n a l. D e a c u e r d o
c o n la s c ifr a s d is p o n ib le s , lo s g o b ie r n o s d e p a r t a m e n ta le s ta m b ié n han v is to
in c r e m e n t a d a s u p a r tic ip a c ió n r e la t iv a e n e l g a s to t o t a l. E n 1 9 5 0 -5 2 g a s t a b a n
e l 1 5 .8 ‘ p o r c i e n t o , m i e n t r a s e n 1 9 5 8 -6 0 s u s e g r e s o s l l e g a r o n a l 1 7 .0 p o r c i e n t o .
D é la m is m a m a n e r a h a a c o n t e c id o c o n lo s g o b ie r n o s m u n ic ip a le s , a u n q u e s u
p a r t ic ip a c ió n h a s u b id o e n f o r m a m á s le n t a : d e u n 1 1 .5 p o r c i e n t o e n 1 9 5 0 -5 2 ,
CAMBIOS DE MAGNITUD Y ESTRUCTURA 19
h a a u m e n t a d o a l 1 2 .6 p o r c i e n t o e n 1 9 5 8 -6 0 . C o n r e s p e c t o a l a s e m p r e s a s p ú ­
b lic a s , se o b s e r v a u n a u m e n t o m á s d é b il : d e u n 1 5 .2 p o r c i e n t o e n 1 9 5 0 -5 2 , a
u n 1 6 .3 p o r c i e n t o e n 1 9 5 8 -6 0 .
L a s t e n d e n c ia s a n t e r i o r e s m u e s tra n un p ro c e s o de d e s c e n tr a liz a c ió n y
d e s c o n c e n t r a c ió n d e lo s g a s to s d e l s e c t o r p ú b lic o e n A m é r ic a L a t in a , q u e es
e l f r u t o d e l p r o p io d e s a r r o llo e c o n ó m ic o d e lo s p a ís e s . L a n e c e s id a d d e a m p lia r
la s in s t a la c io n e s de a c u e d u c to s , a lc a n t a r illa d o s , v iv ie n d a s , é n e r g í a e lé c t r ic a ,
a e r o p u e r t o s , f e r r o c a r r i l e s y d e m á s o b r a s b á s ic a s h a d e t e r m i n a d o e l d e s a r r o l l o
d e g r a n n ú m e r o d e i n s t i t u t o s n a c io n a le s d e s c e n t r a liz a d o s . É s t o s e s t á n l i b r e s d e
t r a b a s b u r o c r á t ic a s y t ie n e n , p o r c o n s ig u ie n t e , m á s e x p e d ic ió n e je c u to r a , h a ­
b ié n d o le s c e d id o e l g o b ie r n o c e n t r a l c r e c ie n t e s a p o r t e s p a r a a y u d a r a s u f i n a n ­
c ia m ie n t o . I g u a lm e n t e , e l a u m e n t o d e lo s g o b ie r n o s p r o v in c ia le s im p lic a una
f o r m a d e d e s c o n c e n tr a r t e r r it o r ia lm e n t e e l g a s to p ú b lic o . L o s g o b ie r n o s m u n i­
c ip a le s , p o r s u p a rte , h a n lle g a d o a ser m u y n u m e ro s o s en m uchos p a ís e s
d e b id o a la t e n d e n c ia en a lg u n o s de e llo s a fo r ta le c e r la s a u to r id a d e s co­
m u n a le s .

e) E v o lu c ió n d e lo s g a s to s d e in v e r s ió n

E n lo s p a ís e s p o c o d e s a r r o lla d o s e s t a r e a d e l E s t a d o la f o r m a c ió n d e l c a p it a l
s o c ia l b á s ic o o d e i n f r a e s t r u c t u r a p a r a c r e a r la s b a s e s d e l a in d u s t r ia liz a c ió n .
L a m a g n it u d d e l e s fu e r z o q u e e n e s te s e n t id o h a c e n la s e c o n o m í a s a tr a s a d a s s e
r e f l e j a e n g r a n m e d id a e n l a ta s a d e in v e r s io n e s . C o n v ie n e h a c e r a lg u n o s c o ­
m e n t a r io s s o b r e e s ta m a t e r ia . P a r a e llo s e u t i l i z a n c if r a s d e la s N a c io n e s U n i­
d a s s o b r e la f o r m a c ió n i n t e r n a b r u t a d e c a p it a l, n iv e le s d e a h o r r o y d e p r e c ia ­
c ió n , y el papel que ha c o r r e s p o n d id o a l s e c to r p ú b lic o e n la fo r m a c ió n de
a h o r r o s . C o n r e s p e c to a l e s fu e r z o d e in v e r s ió n q u e h a c e n lo s g o b ie r n o s l a t in o ­
a m e r ic a n o s , v é a s e e l c u a d r o 4.

cuadro 4

Am érica Latina: Distribución económica de los gastos del sector público

en países seleccionados
(Porcientos)

Ar­ Bo­ Co­ Ecua­ Pa­

gentina Brasil li v i a Chile lombia dor raguay Perú
Conceptos (1958) (1960) (1964) (1964) (1960) (1964) (1963) (1961)

Gastos corrientes 76.6 78.0 7 6.9 63.7 55.2 74.1 62.8 75.6
C onsum o 4 4 .9 5 4 .8 6 6 .9 3 7 .2 4 5 .1 5 4 .3 5 1 .9 6 4 .6
T r a n s f e r e n c ia s 3 1 .7 2 3 .2 1 0 .0 2 6 .5 1 0 .1 1 9 .8 1 0 .9 11.0
Gastos de capital 23.4 22.0 23.1 36.3 44.8 25.9 37.2 24.4
In v e r s ió n r e a l ... ... 2 3 .1 2 1 .8 ... 2 0 .2 1 8 .1 1 4 .2
In v e r s ió n fin a n c ie r a ... ... ... 8 .9 ... 5 .7 1 3 .8 1 .8
T r a n s f e r e n c ia s ... ... ... 5 .6 ... 5 .3 8 .4

1 0 0 .0 1 0 0 .0 1 0 0 .0 1 0 0 .0 1 0 0 .0 1 0 0 .0 1 0 0 .0 1 0 0 .0

fuente: Cifras oficiales.

20 PROBLEMAS PRESUPUESTARIOS EN AMÉRICA LATINA
E l p a ís q u e t ie n e l a m á s a l t a t a s a d e in v e r s io n e s e s V e n e z u e la , q u e c a p i­
t a liz a e l 2 7 p o r c ie n t o d e l p r o d u c to in te r n o b r u t o . E s ta in v e r s ió n s e fin a n c ia
c o n ig u a l c u o ta d e a h o r r o , p e r o un 8 p o r c ie n to s e d e s t in a a d e p r e c ia c io n e s ,
lo q u e d e te r m in a u n a h o r r o n e to d e 19 p o r c ie n to . E l a h o r r o in t e r n o n e to e s
d e l 16 p o r c ie n t o , s ie n d o e l 3 p o r c ie n t o r e s t a n t e a h o r r o e x te r n o , y e s a p o r t a d o
en un 10 p o r c ie n t o p o r e l g o b ie r n o , quedando el 6 por c ie n to re s ta n te a
c a r g o d e l s e c to r p r iv a d o . E l g o b ie r n o c e n tr a l in v ie r te , a l e fe c to , e n tr e e l 40
y 4 5 p o r c ie n t o d e s u s g a s to s e n b ie n e s d e c a p it a l, d e ja n d o p a r a t r a n s f e r e n c ia s
e l 19 p o r c ie n t o y a c o n s u m o e l 3 6 p o r c ie n to .
E n la A rg e n tin a , e l a h o rro t o t a l a lc a n z a al 20 p o r c ie n to d e l p ro d u c to
in te r n o b ru to , p e ro la d e p r e c ia c ió n re d u c e e l a h o rro n e to al 10 p o r c ie n t o ,
s ie n d o e l a h o r r o in t e r n o d e l 8 p o r c ie n to . U n a p a r t e d e l a h o rro es a p o rta d o
p o r e l g o b ie r n o , y a q u e e l s e c to r p ú b lic o c o n s o lid a d o c o n tr ib u y e a la in v e r ­
s ió n c o n m á s d e l 2 3 p o r c ie n t o d e s u s g a s to s , d e ja n d o u n 45 p o r c ie n to p a ra
c o n s u m o y tr a n s fie r e un 3 2 p o r c ie n to , a p r o x im a d a m e n te , e n e s p e c ia l c o m o
s u b s id io a lo s p r e c io s d e l t r a n s p o r t e .
C o s ta R ic a a h o r r a ta m b ié n u n 20 p o r c ie n to d e s u p r o d u c t o in t e r n o b r u t o ,
p e r o la s d e p r e c ia c io n e s lle g a n a l 5 p o r c ie n t o s o la m e n te , l o que p e r m ite un
a h o r r o n e t o d e l 1 5 p o r c i e n t o . D e e s t e t o t a l , e l 11 p o r c i e n t o e s a h o r r o i n t e r n o ,
s ie n d o a p o r t a d o p o r e l g o b ie r n o u n 4 p o r c ie n t o y p o r e l s e c t o r p r iv a d o u n 7
p o r c ie n to . A q u í e l e s fu e r z o d e l E s ta d o e s m e n o r q u e e l p r iv a d o , l o q u e se e x ­
p r e s a e n u n g a s t o e n in v e r s ió n d e l s e c t o r p ú b l i c o d e s ó lo e l 13 p o r c ie n t o .
E n C o lo m b ia , e l a h o rro lle g a a l 18 p o r c ie n t o , c o n u n a d e p r e c ia c ió n del
9 p o r c ie n to , q u e d a n d o o t r o t a n t o p a r a in v e r s ió n n e ta . E l a h o r r o in t e r n o n e to
e s d e l 9 p o r c ie n t o , q u e es a p o r ta d o e n u n 4 p o r c ie n t o p o r e l g o b ie r n o y e n u n 5
p o r c ie n t o p o r e l s e c to r p r iv a d o . E l g o b ie r n o in v ie r t e a lr e d e d o r d e l 4 0 p o r c ie n ­
t o d e s u s g a s to s , c u o t a q u e c u b r e t a n t o la in v e r s ió n n e t a c o m o la d e p r e c ia c ió n .
En C o lo m b ia , la s tr a n s fe r e n c ia s son de e s c a s a im p o r ta n c ia (1 0 po r c ie n t o )
d e b id o al poco d e s a r r o llo d e l s is te m a p r e v is io n a l y a la c o n tr o la d a p o lí t ic a
d e s u b s id io s .
E n el B r a sil, e l a h o r r o b r u t o t o t a l lle g a a l 16 p o r c ie n t o , y l a d e p r e c ia c ió n
e s d e l 5 p o r c ie n t o , lo que re d u c e e l a h o rro n e to a 11 p o r c ie n t o . I n t e r n a ­
m e n te e l a h o r r o g e n e ra d o e s d e l 10 p o r c ie n to y es a p o r ta d o e n u n 3 p o r c ie n to
p o r e l g o b ie r n o y e n 7 p o r c ie n t o p o r e l s e c to r p r iv a d o . L o s g a s to s d e l s e c to r
p ú b lic o e n in v e r s ió n s o n s ó lo d e a lr e d e d o r d e l 2 7 p o r c ie n t o , d e l g a s to t o t a l,
d e b id o a l p e s o q u e tie n e n la s tr a n s fe r e n c ia s de consum o p a ra s u b v e n c io n a r
p r e c io s y g a s to s g e n e r a le s ( 2 3 p o r c ie n t o ) .
E l E cuador a h o rra el 14 p o r c ie n to , p e r o su d e p r e c ia c ió n d is m in u y e el
a h o r r o n e to a l 9 p o r c ie n to , d e l c u a l u n 8 p o r c ie n t o e s a h o r r o in t e r n o , c o n t r i­
b u y e n d o a s u s te n ta r lo e l g o b ie r n o c o n u n 4 p o r c ie n t o y e l s e c to r p r iv a d o c o n
5 p o r c ie n to , ig u a l q u e e n e l c a s o c o lo m b ia n o . E l s e c to r p ú b lic o h a in v e r t id o
e l 26 p o r c ie n t o d e s u s g a s to s c o n s o lid a d o s e n in v e r s ió n n e t a y d e p r e c ia c io n e s ,
t r a n s f ie r e e n f o r m a d e s u b s id io s e l 2 0 p o r c ie n t o y c o n s u m e e l 5 4 p o r c ie n t o .
E n C h ile, e n c a m b io , e l a h o r r o t o t a l lle g a a l 10 p o r c ie n t o d e l p r o d u c t o b r u t o
in t e r n o , y u n a d e p r e c ia c ió n d e l 7 p o r c ie n t o r e d u c e e l a h o r r o n e t o a l 3 p o r c ie n ­
to . D e e s e 3 p o r c ie n to , u n 2 p o r c ie n t o es fin a n c ia d o c o n a h o r r o e x te r n o , d e
m a n e ra q u e e l a h o rro in te r n o n e t o e s s ó lo d e l 1 p o r c ie n t o . E s te p o r c e n ta je
y p a rte d e l e x t e r n o s e c a n a liz a n p o r v ía f is c a l, d e m a n e r a q u e e l a p o rte del
s e c to r p r iv a d o r e s u lt a b a s ta n te r e d u c id o . E l s e c to r p ú b lic o a h o r r a u n 36 p o r
CUADRO 5

América Latina: Distribución económica áe los gastos del gobierno central

(Porcentajes)
América del Sur América Central
Vene­
Argen­ Bo­ Co­ Ecua­ Pa­ zuela Costa El Sal­ Gua­ Hon­ Nica­ Pa­
tina Brasil livia Chile lombia dor raguay Perú (1960- Rica vador temala duras ragua namá
Descripción (1961) (1964) (1964) (1963) (1964) (1964) (1963) (1963) 1961) (1965) (1965) (1965) (1965) (1965) (1963)
Gastos corrientes 78.8 74.0 93.9 68.5 70.8 79.7 64.7 71.4 55.3 74.7 71.3 58.1 70.3 62.1 62.7
Consumo 41.4 36.4 71.9 29.8 42.7 37.2 51.5 46.6 36.3 54.1 52.3 49.4 57.0 50.9 48.8
Transferencias 37.4 37.6 22.0 a38.7 28.1 42.5 13.2 24.8 19.0 20.6 19.0 8.7 13.3 11.2 13.9

Gastos de capital 21.2 26.0 6.1 31.5 29.2 20.3 35.3 28.6 44.7 25.3 28.7 41.9 29.7 37.9 37.3
Inversión real 19.6 17.2 2.1 22.8 16.0 10.5 16.7 9.0 15.1 7.6 8.1 20.9 17.7 28.8 20.5
Inversión financiera 1.6 1.0 1.1 0.9 — 9.3 11.7 0.8 1.5 12.5 3.1 11.0 8.1 3.8
Transferencias — 7.8 2.9 7.8 13.2 0.5 6.9 18.8 28.1 5.2 17.5 10.0 3.9 5.3 16.8
íoo.o íoo.o íoo.o :LOO.O 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
fuente: Cifras básicas tomadas dé informes oficiales de cada país.
22 P R O B L E M A S PRESUPU ES TA RI OS E N A M É R I C A LATINA

ciento (incluyendo préstamos), pero de este porciento sólo el 22 por ciento

de los gastos consolidados constituye formación de capital fijo, y una parte
considerable de él va a depreciaciones. Un peso considerable tienen las trans­
ferencias, que son subsidios de previsión y de precios. Éste es un esquema de
economía estancada, en el cual el esfuerzo de inversión se utiliza principal­
mente para conservar el capital social, por vía estatal.
En general, se observa en ios diversos países de que se dispone de infor­
mación un esfuerzo de inversión estatal importante. En el caso del sector
público se puede apreciar que la tasa de inversión real alcanza aproximada­
mente a un 20 por ciento del total del gasto consolidado. (Véase el cuadro 4.)
En el presupuesto del gobierno central, la tasa de inversión real es más variada,
debido a que en muchos países la inversión se realiza a través de las entidades
descentralizadas, por lo que no figuran en el presupuesto. (Véase el cuadro 5.)
Los países que realizan mayor inversión real, por la vía fiscal, son : Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, Guatemala, Nicaragua y Panamá. Entre los
que acusan tasas más reducidas, figuran : Bolivia, Perú, Costa Rica y El Salva­
dor. En los primeros países mencionados, es el gobierno central el que cons­
truye las obras públicas y de energía; y en los segundos, parte de estas in­
versiones han sido descentralizadas.

2. LOS PROBLEMAS DEL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO

Como se comentó anteriormente, el desarrollo del gasto público ha sido posible
en varios países gracias a la influencia de ciertos factores que han actuado en el
sistema financiero del país, especialmente provenientes del sector externo. Por
lo general, el incremento del valor de las exportaciones es el que ha influido
en la activación general del sistema económico e impulsa la industrialización,
permitiendo una mayor captación de recursos por el Estado.

a) Incidencia de tos ingresos públicos

La incidencia de la tributación sobre la economía debe ser examinada atenta­
mente, pero no es posible progresar mucho en profundidad debido a la pobre­
za de la información estadística en los países latinoamericanos. En la mayoría
de ellos la carga fiscal es reducida, lo que contrasta con la situación en los
países desarrollados, donde la cuota captada del ingreso nacional neto fluctúa
entre el 25 y el 35 por ciento.
La carga fiscal expresada como porcentaje del ingreso nacional neto, re­
gistra marcadas variaciones entre los países latinoamericanos. (Véase el cua­
dro 6.)
La magnitud de la carga fiscal no es necesariamente una función directa del
grado de desarrollo de los países, ya que el sector externo suele deformar
grandemente la magnitud de la misma. Por ejemplo, en el caso de Venezuela
los impuestos al petróleo elevan considerablemente el volumen de los ingresos
fiscales; si se excluye la tributación al petróleo, sector que contribuye con
dos tercios del ingreso nacional, la carga fiscal se reduce al 12 por ciento.
Lo mismo ocurre en Bolivia, donde la minería del estaño y el petróleo apor­
tan un alto porcentaje del ingreso nacional ; si se eliminan las rentas de estas
actividades, que están nacionalizadas, los ingresos fiscales se reducen a me-
P R O B L E M A S D E L FINANCIAMIENTO 23

CUADRO 6

América Latina: Carga fiscal sobre el ingreso nacional neto

(Porcientos âel ingreso fiscal corriente sobré et ingreso nacional neto)
Porcientos
Países del cono sur
Argentina 24.0
Chile 18.0
Países del Pacífico
Perú 19.5
Ecuador 22.0
Colombia 14.0
Países del Atlántico
Venezuela 27.0
Brasil 23.5
Países de América Central
Guatem ala 16.0
Costa Rica 16.0
El Salvador 13.5
H onduras 11.0
Panam á 15.0
México 14.0
fuente: Cifras tomadas de publicaciones oficiales y presentadas al Seminario de Política
Fiscal en el documento La capacidad fiscal de países en desarrollo (Doc. CPF-DS-l), San­
tiago.

nos de 10 por ciento. También se reducirán en Chile las cargas fiscales, aunque
en márgenes menores, si se excluyen los tributos a las empresas extranjeras
del cobre.
b ) R egresividad d el sistem a tributario
Es conveniente examinar la estructura de los ingresos gubernamentales a fin de
conocer mejor la incidencia de la carga fiscal sobre cada uno de los sectores.
Como no se dispone de estadísticas adecuadas en esta materia, sólo se hará
un análisis ap'roximado que ilustre en términos generales la situación de los
países latinoamericanos de que se tiene información.
El cuadro 7 resulta interesante para hacer este examen. Se presentan en él,
separados, los ingresos provenientes del comercio exterior —incluyendo expor­
taciones e importaciones— de los ingresos proporcionados por el sector in­
terno, divididos éstos en ingresos generados por el impuesto a la renta, a la
propiedad, a las transacciones y varios, entre los que se incorporan los dere­
chos por la venta de ciertos servicios.
Pueden observarse algunas similitudes entre la estructura de ingresos
corrientes de la Argentina y Chile (excluyendo las imposiciones sociales). En el
caso de Chile, aparece reducida la carga fiscal del sector externo debido a que
CUADRO 7

América Latina: Composición de los ingresos corrientes, 1959

(Porcentajes sobre el ingreso nacional neto)
Sector interno Sector externo
Total Impuestos Impuestos
ingresos Tran- expor- impor­
Países fiscales Total Renta Propiedad succiones Otros Total taciones taciones
Paises del cono sur
Argentina 24.0 18.4 4.4 2.0 6.1 5.9 5.6 2.3 2.8
Chile 18.0 15.4 5.2 1.5 6.0 2.7 2.6 — 2.6
Países del Pacifico
Perú 19.5 12.6 3.8 4.0 4.8 6.9 2.5 4.4
Ecuador 22.0 15.3 1.8 0.6 3.7 9.2 6.7 1.3 5.4
Colombia 14.0 10.9 4.8 1.2 1.6 3.3 3.1 1.2 1.9
Paises del Atlántico
Venezuela 27.0 13.5 10.0 — 2.0 1.5 13.5 9.7 3.8
Brasil 23.5 22.1 3.3 0.5 10.5 7.8 1.4 0.1 1.3
Países de América Central
Costa Rica 16.0 3.9 1.8 0.6 1.1 0.4 12.1 3.1 9.0
El Salvador 13.5 5.9 1.2 — 2.3 2.4 7.6 2.8 4.8
Honduras 11.0 5.5 1.7 — 2.5 .1.3 5.5 0.5 5.0
Países de América del Norte
México 14.0 11.3 3.4 1.6 2.3 4.0 2.7 1.1 1.6
fuente: Cifras tomadas del documento oea -bid -c e p a l , La capacidad fiscal de países en desarrollo (Doc. CPF-DS-1), Santiago, 1962.
PROBLEMAS DEL FINANCIAMIENTO 25

no se consideró como impuestos a la exportación los tributos que gravan los

ingresos de las empresas exportadoras de cobre, que aparecen incluidos en el
impuesto a la renta. En ambos países es más elevada la proporción de los im­
puestos indirectos, pero esto no mide en sí misma la regresividad pues algpnos
pocos impuestos al consumo son pagados por los estratos sociales más pu­
dientes y algunos impuestos a la renta, especialmente la categoría que grava
los sueldos y salarios son, en realidad, de carácter regresivo. Con todo, en las
condiciones inflacionarias en que se desenvuelven ambos países, la casi totali­
dad de los impuestos, sean directos o indirectos, se trasladan a los consumi­
dores y tienen carácter regresivo.
En el caso de Perú, Ecuador y Colombia, es elevada la tributación sobre
el sector externo. En el primer país, el mejoramiento del comercio exterior
ha constituido un factor propicio para ampliar la tributación sobre las im­
portaciones y las exportaciones; contrasta, en cambio, lo reducido de la
tributación sobre la renta y propiedad. En el Ecuador llama la atención la ele­
vada participación de los impuestos a las importaciones y a las transacciones
y otras ; de una carga fiscal igual al 22 por ciento del ingreso nacional, un 18
por ciento se obtiene gravando indirectamente a los consumos, lo que ilustra
el alto grado de regresividad de este sistema impositivo. En este país, la
mayor participación fiscal en la economía y el aumento de la inversión han
sido posibles gracias al incremento de los préstamos externos e internos, y
en menor escala el incremento de la tributación. Lo anterior parece indicar
que el país ha trasladado parte del esfuerzo inversional al exterior, desde
donde obtiene recursos adicionales; al sector bancario, donde la generación
de nuevo dinero produce efectos inflacionarios; y al sector de los consumi­
dores internos que debe pagar el 60 por ciento de los impuestos, que son
indirectos, aparte de soportar el peso de la carga tributaria invisible y adi­
cional, derivada de la elevación del nivel de precios que proviene de la
emisión de dinero en favor del fisco. Como la inversión se canaliza principal­
mente hacia obras de transportes, edificaciones, energía y agua potable, es
decir, hacia inversiones en infraestructura, cuyo impacto en la economía es a
largo plazo, siempre que exista un sector privado dinámico que sepa sacar
provecho de los medios de base creados, la población en general no aprecia
a corto plazo el fruto de su sacrificio. En resumen, la gran masa consumidora
ha sido la que más ha aportado, en el sector interno, fuentes de recursos
para la inversión, pero como ésta se ha orientado hacia obras de larga madura­
ción como carreteras, puertos, ferrocarriles y edificaciones, no ha tenido
a corto plazo una compensación directa correlativa en su nivel de ingresos
personales, mientras los grupos de altos ingresos se han visto favorecidos
en sus niveles de consumo con una contribución exigua a la formación del
capital social básico.
El caso de Colombia presenta características distintas: el sector externo
constituye una proporción menor y destaca dentro de la distribución interna
un importante impuesto a la renta y patrimonio.
La industria manufacturera es la que ha aportado el mayor porcentaje
del rendimiento del impuesto. Esta contribución relativa subió de un 52 por
ciento en 1951, a 60 por ciento en 1957. La siguen en importancia el comercio,
la banca y los seguros con una cuota cercana al 20 por ciento, y en seguida
viene la industria extractiva (sin petróleo) con cerca del 10 por ciento. No se
ha dispuesto de datos acerca de las utilidades y costos de las distintas empre­
sas que operan en las líneas que cubren los recaudos impositivos anteriores, por
26 P R O B L E M A S P R E S U P U E S T A R I O S E N A M É R I C A LATINA

lo que no ha sido posible medir la incidencia de los impuestos mencionados. En

relación con la tributación indirecta, entre los sectores internos, corresponde
a las empresas manufactureras el mayor aporte porcentual. Ellas han colec­
tado en forma de impuestos indirectos entre el 30 y el 40 por ciento del total
de esta clase de tributos. Siempre dentro del sector interno, le sigue el co­
mercio nacional, cuya importancia relativa fue elevada hasta 1955 (alrededor
del 18 por ciento en promedio entre 1950-55) para decrecer desde 1957 a 1959
(llegó a 9.3 por ciento en promedio entre 1956-59). La amplia provisión de
mercados a que dio lugar el auge cafetero hasta 1954-59, determinó una mayor
recaudación de impuestos indirectos.
En Venezuela y Brasil se observan situaciones diversas. Desde luego, Ve­
nezuela presenta una estructura deformada por la gran incidencia de la tribu­
tación del petróleo; si se descuenta este aspecto se puede apreciar la regresi-
vidad del sistema tributario interno, sólo mitigada por la contribución que
hacen las empresas industriales. En el Brasil es notoria la regresividad del
sistema tributario interno, donde puede observarse que de una carga total
de 23.5 por ciento, un 18.3 por ciento es aportado por impuestos a las trans­
acciones y otros, sin considerar los impuestos a las importaciones.
En América Central se aprecia en los tres países considerados una situa­
ción parecida, en la que destaca la tributación al sector externo y particular­
mente a las importaciones. En Costa Rica, los impuestos que gravan a los
consumidores absorben el 10.5 por ciento de la carga total del 16.0 por ciento ;
en El Salvador, el 9.5 por ciento sobre el 13.5 por ciento ; y en Honduras, el
8.8 por ciento sobre el 11 por ciento que alcanza la carga total.
Finalmente, en México se observa una situación más equilibrada, aunque
se mantiene la característica común a todos los países latinoamericanos con­
siderados: su regresividad.
c) La vuln erabilidad fren te al com ercio exterior
El estudio del sistema fiscal no puede desligarse de la estructura económica
de un país. Como es característica común de los países poco desarrollados la
existencia de un sector exportador importante que convive con atrasadísimos
sectores productivos internos, cual es el caso de la agricultura y de la indus­
tria en muchos países, se suelen producir desequilibrios estructurales en la
financiación del gobierno.
El sector exportador se concentra en muchos países en uno o más produc­
tos, cuyos precios fluctúan en el mercado exterior. En Chile, el cobre significa
el 70 por ciento de las exportaciones; en Venezuela, el petróleo representa el
92 por ciento ; en Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Brasil, el café
aporta alrededor del 45 por ciento de las exportaciones ; en Honduras y Costa
Rica, las bananas absorben alrededor de un 47 por ciento de las exportaciones ;
y en Bolivia, al estaño corresponde el 65 por ciento de las exportaciones.
Es de todos conocido el deterioro que a largo plazo sufren las exporta­
ciones latinoamericanas en su cantidad, precio y poder adquisitivo de impor­
taciones, hecho que supone la reducción paulatina de un área tributable que
ha sido de primera magnitud en América Latina, y ello produce el consiguiente
debilitamiento de la financiación fiscal. Al mismo tiempo se da un proceso de
continuos cambios de corto plazo en los precios y cantidad exportados que
afecta seriamente las recaudaciones fiscales, provocando déficit en los presu­
PROBLEMAS DEL FINANCIAMIENTO 27

puestos públicos. Los factores anteriores influyen también en el balance de

pagos, donde los menores ingresos en divisas obligan a reducir las importa­
ciones a los artículos de consumo, bienes de capital o bienes intermedios im­
prescindibles, que no pueden ser cargados sino con débiles impuestos o quedar
exentos. A los fenómenos citados vendrán a sumarse los impactos fiscales que
podrían derivarse del libre comercio latinoamericano.
En muchos países latinoamericanos, alrededor de 40 a 60 por ciento de los
ingresos fiscales provienen del comercio exterior, lo que hace extremadamente
vulnerable el sistema financiero estatal. Muchos de ellos, como se dijo, experi­
mentan un estancamiento en sus exportaciones. En algunos casos los precios
de los productos exportables no suben y más bien se deteriorem. En otros, los
países tienen que hacer concesiones y dar franquicias tributarias para la entra­
da y salida de capitales foráneos. También es frecuente que a corto plazo
fluctúen los precios, y las importaciones deben limitarse a productos esencia­
les que no son tributables. Si a lo anterior se agrega que algunos países deben
reducir sus aranceles para estimular el libre comercio, y que las exportaciones
se suelen transar con tipos de cambio sobrevaluados para impedir los efectos
de las devaluaciones en el nivel interno de precios, no es difícil concluir que el
sector externo constituye un serio factor de reducción, o de lento crecimiento,
de las recaudaciones tributarias y un elemento' que comunica inestabilidad a
las finanzas públicas.
Muchos de los factores mencionados crean, por vía del balance de pagos
y del presupuesto, presiones inflacionarias en las economías latinoamericanas,
que implican aumentos en el producto nacional monetario. Pero aquí comien­
za a actuar otro factor estructural: la inflexibilidad del sistema de ingresos
para adaptarse al crecimiento del producto monetario.

d) La inelasticidad-ingreso de las recaudaciones

El sistema tributario es elástico frente al crecimiento del producto monetario
cuando a un aumento proporcional de su nivel se produce un incremento pro­
porcional en la recaudación de los ingresos, sin recargar las tasas de los im­
puestos o crear nuevas formas impositivas.
Para medir la flexibilidad del sistema tributario se usa el "coeficiente
de flexibilidad” que es el cociente entre el aumento del rendimiento tribu­
tario, depurado de los agentes extraños mencionados, y el incremento del
ingreso nacional.9 El coeficiente de flexibilidad del sistema tributario sirve
para determinar si éste es neutro, flexible o inflexible.7
Los factores que determinan la flexibilidad del sistema tributario son los
siguientes :
6 Las variaciones en la población activa, que también determinan el rendimiento de los
impuestos, afectan igualmente al incremento del ingreso nacional, o sea, influyen en el
numerador y el denominador.
7 Si los aumentos en la recaudación de impuèstos y del ingreso son equivalentes, o sea, si
el numerador y denominador crecen en igual magnitud relativa, el coeficiente de flexibilidad
será neutro; si los aumentos de las recaudaciones de impuestos son mayores que el creci­
miento del ingreso, el coeficiente mostrará un sistema flexible; si, por el contrario, los
aumentos de las recaudaciones son inferiores, será inflexible. Otra forma de medir las reac­
ciones de la tributación frente a crecimientos del producto nacional bruto es el coeficiente
de elasticidad, que relaciona los cambios porcentuales anuales de crecimiento del rendi­
miento de los impuestos con los del ingreso nacional monetario.
 28 P R O B L E M A S PRESUPU ES T AR IO S E N A M É R I C A LATINA

i) tiempo que media entre la fecha en que se incurre en la obligación tri­

butaria y el momento en que efectivamente se cancela; en muchos países no
coinciden ambos por cuanto existe separación entre el llamado año tributario
y el año comercial, es decir, se tributa en el año "1” sobre los ingresos perci­
bidos en el año "O”,8 esta dificultad se resuelve con el sistema de tributación
en virtud del cual se paga en el mismo año en que se gana la renta;
ii) discrepancia entre el avalúo fiscal de los bienes inmuebles y el valor
comercial ; esta diferencia de valores se suele producir en países afectados por
inflación o por efectos del desarrollo que naturalmente va valorizando más los
sectores urbanos, y se debe a que los avalúos fiscales se practican cada cierto
tiempo ;
iii) el mecanismo de tasa que se use: el tributo proporcional es neutro
desde el punto de vista de la flexibilidad, mientras el progresivo es flexible
y el regresivo tiende a disminuir la flexibilidad;
iv) la tributación específica o de cantidad fija es totalmente inflexible,
sobre todo frente a los crecimientos monetarios del ingreso;
v) la elasticidad-ingreso de la demanda de los bienes y servicios gravados
con impuestos indirectos ; es evidente que si frente a alzas del ingreso nacional
algunos sectores de la población desplazan sus consumos a otros bienes, los
impuestos indirectos que estaban gravando el consumo de los artículos ahora
de menor demanda deberán rendir proporcionalmente menos.
La importancia de determinar la flexibilidad tributaria en un país sub-
desarrollado es indiscutible. Supóngase el caso de un país en que se produce
un desarrollo con inflación. Al crecer el ingreso, como resultado del proceso de
desarrollo y ser inflexible el sistema tributario, se irá reduciendo año a año la
participación del gobierno en el producto nacional bruto; pero como el mismo
proceso de desarrollo exige inversiones cuantiosas en capital básico, como ca­
rreteras, puertos y plantas eléctricas, y al mismo tiempo los mejores niveles
de vida crean demanda de servicios gubernativos, lo más probable es que Si el
gobierno no mantiene su participación en el producto nacional bruto deberá
descuidar estas actividades, con lo que aparecerán estrangulamientos en diver­
sos sectores por falta de capital básico. Si el gobierno quiere evitarlos, deberá
iniciar una política de recargos tributarios, de creación de nuevos impuestos,
de negociación con monedas extranjeras para obtener diferencias de ventas de
divisas, de endeudamiento a través de la deuda pública, etc., proceso que irá
anarquizando poco a poco todo el sistema financiero y restándole eficiencia
en su conjunto.
En el caso de una economía con una inflación aguda, el problema se hace
mucho más grave. La constante elevación de precios, sueldos y utilidades en
términos monetarios que naturalmente va ensanchando la base tributaria,
si no es captada por un sistema tributario flexible se traduce en un desfinancia­
miento crónico, apenas aliviado por los recargos tributarios.9
8 Si el crecimiento del ingreso nacional se hace a una tasa constante, el rezago en el
pago del impuesto no afecta a la flexibilidad; pero si crece a una tasa irregular, es afectada
la flexibilidad: por ejemplo, si el coeficiente decrece y si pasa de un ritmo acelerado de
crecimiento a uno decreciente, la flexibilidad aumenta. Este último caso se produjo en Chile
en 1956: la inflación redujo su ritmo en la mitad de dicho año, y también en 1960 y 1961.
9 Según el Apéndice técnico del presupuesto de la nación 1956 (Santiago de Chile), publi­
cado por el Departamento de Estudios Financieros, “otra consecuencia importante que
conviene destacar es que la flexibilidad tributaria y la inflación son fenómenos que se
estimulan mutuamente. Considerando el caso chileno, vemos que la coexistencia de pre­
siones inflacionarias determinadas en un sistema tributario inflexible tiene por efecto
agravar el déficit fiscal; éste, a sú vez, tiende a impulsar nuevas alzas del nivel de precios.
PR O B L E M A S D E L FINANCIAMIENTO 29

Los fenómenos descritos anteriormente, tienen validez para muchos países

latinoamericanos. E l autor ha tenido oportunidad de hacer estudios sobre la
elasticidad del sistema tributario de Chile, Colombia y Bolivia.10 En estos
países se llegó a la conclusión de que el sistema tributario interno tiende
naturalmente hacia el déficit fiscal, debido a su inflexibilidad. Ello se debe:
1) a que el impuesto sobre la renta se paga con un año de rezago, es decir,
sobre las rentas devengadas en el año anterior, lo que en un régimen de infla­
ción se traduce en pérdida continua de flexibilidad; 2) a que el avalúo fiscal
no se reajusta con el alza del nivel de precios, lo que repercute en insatisfac­
torios rendimientos en el impuesto de bienes raíces, en el de sucesión y en el
de renta; 3) a que los impuestos en su casi totalidad son proporcionales; 4) a
que existe un gran número de impuestos establecidos en unidades monetarias
fijas, y no en tasas, lo que con la inflación significa rebaja anual del impuesto
ya que incidirá cada vez en menor proporción sobre precios crecientes.
A consecuencia de la inflexibilidad tributaria se ha producido el choque
de dos fuerzas o tendencias. Por una parte, el Estado se ha visto obligado a
solicitar, todos los años, recargos de tasa o creación de nuevos impuestos, a fin
de evitar el déficit fiscal o de reducirlo. Por otro lado, los contribuyentes, fren­
te a las alzas han procurado aminorar su carga tributaria mediante: a j-oculta­
ción de utilidades; b ) inflamiento ficticio de las deducciones que se pueden
hacer a las rentas brutas a fin de reducir la renta imponible, adulterando para
ello sus contabilidades y sus declaraciones; c) presión para que la legislación
reduzca las bases imponibles, lo que se ha traducido en aumento de las deduc­
ciones y elevación de los mínimos exentos, todo lo cual ha disminuido el área
tributaria nacional ; d ) presión para que los reavalúos no den a la propiedad
su valor real; e) resistencia al pago del impuesto, prefiriendo retener su monto
y utilizarlo en negocios, pagando reducidas multas e intereses ; f) retención de
impuestos indirectos sustraídos por las empresas a los consumidores durante
el mayor tiempo posible, etcétera.
Frente a esta reacción del contribuyente, el gobierno ha debido recurrir
nuevamente a alzas de tasas y nuevos impuestos, con las consiguientes reac­
ciones de los contribuyentes. Las acciones y reacciones expuestas han sido las
que le han impreso carácter a la dinámica del desarrollo del sistema tributario
interno, con las consecuencias conocidas.
Al estudiarse una simplificación y reajuste del sistema tributario en los
países, parece indispensable tener en cuenta estas circunstancias e introducir
elementos que le den la adecuada actualización a las utilidades e ingresos en
el impuesto a la renta; para esto existen varias opciones: una, sería introdu­
cir el sistema de pagar el tributo el mismo año que se devenga la renta, o
sea, de pagar los tributos según las rentas percibidas en el año tributario;
y otra sería reajustar las rentas declaradas correspondientes al año anterior
con el crecimiento del índice de costo de vida habido en ese período. Ambas
opciones, naturalmente, se acompañarían de modificaciones en las tasas.
Otra sería establecer un sistema de reajuste automático en los avalúos fisca­
les. Este sistema se podría basar en un índice de "valor de propiedades" que
a las que corresponde un coeficiente de flexibilidad más bajo, que repercute en aumentos
del déficit fiscal, con el que se reanuda la misma secuencia”, p. 21.
ío Véanse los trabajos del autor: "La inflexibilidad de la tributación interna y la codi­
ficación de las leyes impositivas". Finanzas Públicas, N? 1, Santiago, 1957, Desarrollo de las
finanzas públicas de Colombia de 1950 a 1960, Bogotá, 1961, y "Un análisis estructural de la
inflación en Bolivia”, El Trimestre Económico, N° 114, México, 1962.
30 P R O B L E M A S PRESUPU E ST AR IO S E N A M É R I C A LATINA

podría construirse por el Servicio de Estadística o el de "costo de vida” com­

binado. Una tercera consistiría en dar progresividad a algunos impuestos
existentes. Al efecto se podría estudiar una progresividad para las categorías
de la renta, sucesiones, bienes raíces y consumo. Por último, podrían eliminarse
los impuestos específicos, o sea, los que se cobran en unidades monetarias,
remplazándolos por tasa o fijándolos en unidades reajustables.
Para el éxito de estas recomendaciones sería indispensable tomar algunas
medidas complementarias, como ampliar el área tributaria nacional y por
contribuyente. Lo primero se lograría ensanchando el campo de las materias
imponibles en cuanto fuese posible, dadas las limitaciones que establece la
administración tributaria; y lo segundo eliminando al máximo las deducciones
a la renta bruta, o materia gravada, y las exenciones.
La ampliación de la base imponible se traduciría en una mayor flexibili­
dad natural del sistema tributario y en la posibilidad de captar automática­
mente los nuevos ingresos que aparezcan en la economía como fruto del des­
arrollo. Su combinación con tasas progresivas permitiría mantener los fines
sociales de la tributación ya que si bien se eliminarían las deducciones, las
personas de menor ingreso pagarían tasas más bajas. Podrían también reducir­
se las tasas de impuestos y el nivel de los tramos de progresividad hasta ajus­
tarlo- a los rendimientos deseados.
e) Las consecuencias de la insuficiencia de los ingresos públicos
Los factores mencionados en los párrafos anteriores, más la ineficiencia ad­
ministrativa tradicional en América Latina para recaudar impuestos, han deter­
minado la insuficiencia de los ingresos públicos para financiar un nivel de
gasto deseable en las economías en desarrollo.
Las bajas recaudaciones impositivas producen varios efectos importantes:
1 ) obligan al Estado a reducir los servicios gubernativos, de educación, salud
y vivienda a niveles insatisfactorios que acrecientan el analfabetismo, empeo­
ran las condiciones sanitarias y aumentan el déficit de alojamiento, factores
todos que repercuten en el nivel de vida y en el rendimiento de la población;
2) inducen a la disminución de las inversiones, postergando la construcción
del capital social b ásico;11 3) impiden el pago de remuneraciones adecuadas,
con lo cual suele el personal más calificado abandonar la administración pú­
blica ; 4) se traducen en déficit fiscales que deben ser solucionados con emisio­
nes o préstamos externos, los cuales generan posteriores desembolsos para
amortizarlos ; 12 5 ) obligan a las autoridades monetarias a restringir las co­
locaciones, afectando a veces el nivel de actividad interna, para proteger el
balance de pagos ; 13 <51 impide realizar una política fiscal agresiva frente al des­
arrollo, que permita ir removiendo los obstáculos estructurales al crecimiento,
fortaleciendo las reformas agrarias, haciendo factibles algunas expropiaciones
necesarias, diversificando exportaciones, etcétera.
11 Por ejemplo, Colombia debió reducir las inversiones del gobierno nacional de un
42.8 por ciento en 1955, a 24.6 por ciento en 1958, a causa de los menores ingresos fiscales.
Más o menos en el mismo período, Chile bajó su inversión fiscal de 22 a 15 por ciento.
12 Por ejemplo, Bolivia, Guatemala, Ecuador y Haití han recibido fondos de ayuda
que se usan incluso para pagar gastos corrientes. Chile financia casi toda su inversión
pública con préstamos externos.
13 Sobre este punto, estúdiense las consecuencias de los llamados planes de estabi­
lización.
DESFINANCIAMIENTO CRÓNICO 31

En suma, constituyen un freno al desarrollo, al impedir el financiamiento

adecuado del sector público.

3. EL DESFINANCIAMIENTO CRÓNICO DEL PRESUPUESTO

Por su magnitud, de todos estos efectos, el que despierta la mayor inquietud

en América Latina es el del desfinanciamiento fiscal. ¿Constituye el déficit fis­
cal un desequilibrio grave ?(Ante este problema existen distintos planteamien­
tos, cada uno de los cuales aboga por una solución diferente. Tales escuelas
o enfoques podrían agruparse así : la escuela liberal clásica, la escuela keyne-
siana, el enfoque estructuralista o de los países subdesarrollados, y la escuela
socialista.

a) Enfoques frente al déficit fiscal

Como se sabe, los clásicos concebían la acción del Estado como perturbadora
y eran* partidarios de limitarla a su mínimo. De este pensamiento surgió el
concepto del “Estado gendarme", es decir, del Estado que sólo se ocupaba
de las funciones de administración, policía, justicia, relaciones exteriores y
defensa nacional. Para Smith, el Estado creaba privilegios comerciales y mo­
nopolios, y era derrochador : el dinero que quitaba a los industriales y comer­
ciantes lo despilfarraba, perjudicando la producción. La consecuencia era el
déficit presupuestario, que debía ser financiado con préstamos internos, que
eran sustraídos al comercio y la industria, los cuales veían así mermada su
capacidad de inversión en sus propias empresas. El Estado eludía el pago
de estas deudas, desvalorizando la moneda. La experiencia de Smith tomada de
Inglaterra se repetía en Francia, donde Juan Bautista Say se pronunciaba con
igual violencia contra el déficit presupuestario y las deudas. Say decía que la
deuda era improductiva porque el capital era consumido, quedando la nación
obligada a pagar intereses ; sólo una moderada deuda invertida en obras pú­
blicas útiles podría considerarse beneficiosa. David Ricardo compartía el pensa­
miento anterior y sostenía que la deuda pública era “una lacra, inventada para
arruinar a una nación".
El principio del equilibrio presupuestario fue puesto en duda por la es­
cuela keynesiana. En efecto, John Maynard Keynes sostenía que si hay recursos
productivos desocupados en el sector privado, el gobierno debe movilizarlos
con gastos públicos, sin aumentar la tasa tributaria, generando el déficit si es
necesario. Keynes no desarrolló su pensamiento en todos sus aspectos, corres­
pondiendo esta tarea a sus seguidores, entre ellos Alvin Hansen.14 Hansen
sostuvo que la política fiscal había sido forzada a servir como instrumento
compensatorio frente al ciclo económico, no tanto inspirada en una concep­
ción intelectual, sino a causa de las presiones derivadas de las crisis económi­
cas. Para él, el éxito o fracaso de la deuda pública sólo podía evaluarse con­
siderando los efectos sobre el ingreso nacional y su distribución. Para la
aplicación de la política fiscal compensatoria, se requiere una revisión de la po­
lítica presupuestaria tradicional, a fin de evaluar los ingresos y gastos en térmi­
14 V éase A lvin H a n se n , P o lít ic a f is c a l y c ic lo s e c o n ó m ic o s , F o n d o d e C u ltu r a E c o ­
n ó m ic a , M éxico, 1955.
32 P R O B L E M A S P R E S U P U E S T A R I O S E H A M É R I C A LATINA

nos del nivel de actividad económica. El principio del equilibrio tampoco era
aceptado por los suecos y es así cómo haciendo variar los egresos de capital
el gobierno contribuye a la estabilización económica. Otro autor que también
desarrolló el pensamiento keynesiano fue Abba Lemer, con su concepción de
la "finanza funcional", en la que sostiene que los ingresos y gastos presupues­
tarios deben ser usados solamente para controlar los gastos agregados de la
comunidad, para mantener la ocupación a precios constantes. Los instru­
mentos de estabilización son los impuestos, los gastos y la compra y venta '
de bonos del gobierno.
En tercer lugar, existe el pensamiento llamado "estructuralista” que co­
rresponde a concepciones sobre la materia en los países en vías de desarrollo.
Este enfoque sostiene que el déficit fiscal es una consecuencia de presiones
estructurales básicas. El principio del equilibrio es consagrado en la totalidad
de los países de América Latina en sus leyes orgánicas de presupuestos. Sin
embargo, la realidad de estos países plantea un conjunto de condiciones obje­
tivas particulares: gran cantidad de recursos humanos y materiales están
desocupados, la economía tiene un sector productivo exportador de elevada
productividad de donde derivan financiamientos impositivos del orden del 30
al 40 por ciento de los ingresos públicos, lo que da gran vulnerabilidad al
financiamiento fiscal frente a los cambios en el comercio exterior. Además
el sistema tributario interno es inelástico frente al crecimiento del ingreso
nacional. Estos factores estructurales provocan una presión hacia el desfinan­
ciamiento; esté sistema de ingresos convive con un sistema de gastos que es
elástico (crece en mayor proporción que el producto bruto interno). Casi en
forma automática, el presupuesto tiende a desequilibrarse, dependiendo ello
de la intensidad con que opera cada factor. Muchas veces, la política guberna­
mental puede reducir la brecha y controlarla, pero en otras oportunidades
vuelve a abrirse nuevamente, con lo que el monto del déficit no es regular,
sino que oscila grandemente. La explicación de la forma como actúan los
distintos elementos que contribuyen al déficit fiscal, se hace en la sección b)
más adelante.
El pensamiento socialista sobre el equilibrio fiscal postula la inconve­
niencia de situaciones deficitarias. En la Unión Soviética se estimula el equi­
librio de los presupuestos gubernamentales. En los países de democracia popu­
lar, antes de asumir los actuales gobiernos, existían amplios déficit : en
Bulgaria, durante los 15 años anteriores a lo revolución, 14 presupuestos fue­
ron deficitarios ; en Checoslovaquia, en los 20 años que median entre ambas
guerras mundiales, 16 presupuestos fueron deficitarios ; en Hungría, en el mis­
mo período, todos los presupuestos tuvieron déficit. Estos déficit se cubrían
con empréstitos y con emisiones. El cambio de régimen estableció la naciona­
lización de los recursos de producción y el Estado pasó a ser propietario de
la mayoría de I,as empresas del país.
En China continental, el equilibrio presupuestario fue establecido como
norma fundamental del régimen financiero, junto con el del equilibrio de los
intercambios y el de la circulación monetaria. La Constitución Política de 1949
incorpora en su artículo 40 la disposición de que " .. . progresivamente se al­
canzará el equilibrio del balance presupuestario..."
Una vez realizados los cambios estructurales en los campos agrario, finan­
ciero e industrial, los gobiernos de los países socialistas postulan políticas
de equilibrio presupuestario, basadas principalmente en los rendimientos adi­
cionales que derivan para el Estado de las utilidades de las empresas nació-
DESFINANCIAMIENTO CRONICO 33

nalizadas.15 En estos países, las entradas provenientes de las empresas alcan­

zan a altas cuotas de los ingresos totales, quedando el resto para ser financiado
con impuestos a la población. Por ejemplo, en Albania las empresas sociali­
zadas aportan el 87.8 por ciento de los ingresos; en Bulgaria, el 90 por ciento;
en Hungría, el 89.4 por ciento; en la República Democrática de Alemania, el
62.7 por ciento; en Polonia, el 84.1 por ciento; en Rumania, el 91.1 por ciento;
y en Checoslovaquia, el 85 por ciento.
Como puede apreciarse, existen cuatro formas de enjuiciar el déficit fiscal?
Lo rechazan de plano los miembros de la escuela liberal y los de la socialista;
los primeros procuran alcanzar el equilibrio reduciendo al mínimo la acción del
Estado y los segundos incorporando en él a casi todas las empresas. Los keyne-
sianos consideran útil el déficit deliberado para enfrentar situaciones depre­
sivas en países capitalistas maduros, y los expertos estructuralistas explican las
causas del "déficit inducido” como consecuencia de fenómenos estructurales.

b ) Causas del desequ ilibrio fiscal

Para explicar las causas del déficit fiscal se seguirán las orientaciones del pen­
samiento estructuralista. En América Latina, por lo general, la política fiscal
se ha desarrollado en un sistema financiero que adolece de serios defectos
desde el punto de vista dinámico, que son más ostensibles en períodos de in­
estabilidad financiera. En el sistema fiscal de muchos países influyen algunas
constantes o características permanentes de carácter institucional, que le im­
primen su fisonomía a corto y largo plazo. Los elementos que operan a largo
plazo son, principalmente; 1) cierta flexibilidad del gasto público frente al
crecimiento del ingreso nacional, y 2) cierto grado de inflexibilidad automática
del sistema de financiamiento. La coincidencia de ambos elementos conduce
"naturalmente” a las finanzas del gobierno hacia el desequilibrio, variando su
magnitud según la aceleración que en el largo término tenga la elevación del
nivel de precios, lo que obliga al gobierno a elevar las tasas de los impuestos
y a crear formas tributarias. Los factores que operan a corto plazo son la
vulnerabilidad del sistema de financiamiento a los cambios en el comercio
exterior y la ineficiencia de la administración fiscal qué impide la compensa­
ción a corto plazo de la reducción del rendimiento de la tributación externa,
por tributación interna.
Estos factores actúan simultáneamente, de manera que, por ejemplo, si
un factor de corto plazo —la baja del precio del principal producto de expor­
tación— provoca úna reducción del ingreso fiscal, y no se pueden crear nuevos
gravámenes recaudables de inmediato, se produce un déficit fiscal que se solu­
ciona con emisiones de dinero o bien con préstamos externos. Si se produce
un aumento del dinero circulante más allá del incremento ue los bienes dis­
ponibles, se genera, naturalmente, un alza de precios. En este caso, como el
sistema tributario adolece de cierta inflexibilidad y no es capaz de seguir cap­
tando la misma cuota del producto nacional, el gobiemo debe recargar las tasas
de los impuestos y/o crear nuevos tributos, sólo para mantener su poder de
is No todas las utilidades entran al presupuesto en los países socialistas. Por ejemplo,
en Albania entra al presupuesto el 68 por ciento, y el 32 por ciento restante queda a favor de
la empresa; en Bulgaria, entra el 845 por ciento y queda el 155 por ciento; en Rumania,
entra el 80.6 por ciento y queda el 19.4 por ciento; y en Checoslovaquia, entra el 74 por
ciento y queda el 26 por ciento.
34 P R O B L E M A S P R E S U P U E S T A R I O S E N A M É R I C A LATINA

compra. Si los gastos son flexibles frente al crecimiento del producto mone­
tario, se genera lógicamente un déficit fiscal agregado que se suma al produ­
cido por el impacto inicial de la reducción de las entradas.
En la forma anterior, cuando se inicia un proceso inflacionario, el gobierno
pasa a constituirse en un mecanismo automático de reforzamiento de la infla­
ción. El déficit fiscal conduce a la elevación del nivel de precios y éste al
aumento del déficit fiscal, y así sucesivamente. Nace así uno de los círculos
viciosos que llevan al fin de la estabilidad monetaria y a la inflación acumu­
lativa.
Pero cuando los gobiernos quieren romper este círculo vicioso y no atacan
las causas de sus desequilibrios, dando flexibilidad a su sistema tributario,
creando sistemas defensivos frente a los vaivenes del comercio exterior y agili­
zando la administración tributaria, procuran reducir el gasto público, en general
bajando la inversión pública, debilitando así el fomento al desarrollo económi­
co, reforzando de este modo las condiciones depresivas del resto de la economía
y generando la desocupación de mano de obra y capacidad instalada de pro­
ducción. Es decir, este camino conduce a otro círculo vicioso : el equilibrio del
presupuesto se hace a costa de reducir la inversión; esto influye desfavorable­
mente sobre el desarrollo económico; la base de la tributación crece lentamen­
te y frena el aumento del gasto público, produciendo el estancamiento de la
economía, en medio de la desocupación de los factores productivos. La respues­
ta a este círculo vicioso ha sido, en muchos países, el endeudamiento con el
extranjero, pasando a ser el crédito exterior un recurso indispensable para
el financiamiento del desarrollo en aquellos países.
En suma, el desequilibrio del presupuesto en América Latina no es conse­
cuencia de una concepción teórica aceptada, sino que es un fenómeno "indu­
cido" por la dependencia económica del exterior, por factores estructurales
del sistema fiscal interno y por el escaso desarrollo de las fuerzas productivas
nacionales.

c) La magnitud del desfinanciamiento del presupuesto

Ya se han señalado en los párrafos anteriores los factores estructurales que

están provocando el déficit fiscal crónico. Se mencionó cómo las presiones
que crea el crecimiento demográfico, la urgencia de aumentar el capital social,
la necesidad de compensar por vía fiscal las recesiones del comercio exte­
rior, la conveniencia de propender a una mejor distribución del ingreso y
demás aspectos que influyen en el nivel de un gasto público. El sistema de
gasto público se enfrenta a un sistema de financiamiento que se apoya en un co­
mercio exterior que tiende a debilitarse a largo plazo, que es inelástico, que
está inadecuadamente legislado y administrado, que es regresivo en sus efec­
tos frente a la distribución del ingreso y que es insuficiente para financiar
un nivel de gasto que tiende a crecer en mayor proporción que el producto
nacional.
Todos los factores mencionados han conducido a un estado crónico de
déficit fiscal en el que la importancia del mismo fluctúa de país a país y
de un año a otro, pero que alcanza un porcentaje medio elevado en el total de
gastos públicos. El cuadro 8 muestra estos porcentajes del déficit fiscal,
calculado sobre la base de eliminar por el lado de los gastos las amortizaciones
de deudas, y por el de los ingresos los préstamos.
DESFINANCIAMIENTO CRONICO 35

Puede observarse en el cuadro que hay países donde el déficit llegó a ser
del orden del 30 al 50 por ciento del total de los gastos. Por ejemplo, en la
Argentina el déficit alcanzó un porcentaje medio del 35 por ciento y fue del 50
y 46 por ciento en 1958 y 1959. En este déficit tienen un peso decisivo los ferro­
carriles del Estado y Yacimientos Petrolíferos Fiscales. Es conocida la indi*
dencia de estos déficit fiscales en los tropiezos de la economía argentina.
cuadro 8

América Latina: Déficit fiscales como porcentajes del total de gastos

Pro­
medio
1959 I960 1961 del
Países 1957 1958 (est.) (est.) (est.) periodo
Paises del cono sur
Argentina — 32.5 — 50.1 — 48.9 — 11.3 — 35.7
Bolivia — 12.4 — 30.1 — 31.1 . . . — 1¿!Ó — 22.9
Chile — 15.7 — 20.0 — 9.9 — 21.7 — 21.5 — 17.8
Paises del Pacifico
Perú — 16.0 — 25.3 — 30.6 . . . — 24.0
Ecuador a a — s5.4 — 20.7 21.5 — 15.9
Colombia a a a a a ...
Paises del Atlántico
Venezuela a — 19.9 — 19.7 — 19.3 — 3.6 — 15.6
Brasil — 27.6 — 20.5 — 14.2 a — 18.4 —20.2
Paises de América Central
Costa Rica a a a — 1.8 a
El Salvador a — 8.6 — 4.9 — 12.8 ... — 8.8
Guatemala — 19.3 — 19.4 — 17.0 — 10.4 — 1.5 — 13.5
Honduras — 7.9 . .. — 11.0 — 10.0 ... — 9.6
Panamá — 2.1 — 10.5 — 22.9 — 15.8 —29.8 — 16.2
Países de América del Norte
México — 0.3 a — 9.0 — 0.4 a ...

fu ente: Naciones Unidas, Statistical Year Book 1961, Nueva York, 1961; el déficit se calcula
como porcentaje de los gastos excluyendo amortizaciones dé la deuda pública, y los in­
gresos totales excluyendo los préstamos.
« Superávit.

En Bolivia, el déficit fiscal ha sido crónico en los últimos afios y alcanza

al 23 por ciento del total de gastos, en promedio, desde 1957 en adelante. En
parte se ha logrado aliviar los efectos de este desfinanciamiento con aportes
hechos por el gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica por 85 000 mi.
llones de bolivianos en 1957 ; unos 78 000 millones en 1958 ; unos 100 000 millo­
nes en 1959 y unos 84 000 millones en 1961, cifra que se ha reducido, en 1962, a
unos 60 000 millones, dentro de un presupuesto que llegó en ese año a alrede­
dor de 508 000 millones de bolivianos y que alcanza a 510 000 millones en 1963.
Fuerte incidencia en estos déficit tiene el presupuesto de la Corporación Mi-
36 P R O B L E M A S P R E S U P U E S T A R I O S E N A M É R I C A LATINA

ñera de Bolivia que sufre las consecuencias de la caída del precio del estaño
en el mercado externo, y otros problemas.
En Chile existe también una situación deficitaria crónica que en promedio
fluctúa en alrededor del 18 por ciento del total de gastos. Tiene gran inciden­
cia en el caso chileno un sistema tributario defectuoso y mal administrado,
junto con un esfuerzo de inversión y de subsidios considerables por parte del
gobierno.
En el Perú, la situación deficitaria se debe en gran medida al defectuoso
sistema tributario y a las elevadas presiones sobre el gasto público que se
comentaron antes.
En el Ecuador, el sector público comienza a mostrar el déficit fiscal a
partir de 1959, en gran medida porque el gobierno central se ha visto des­
financiado. Para 1960 el déficit se estimó en 376 millones de sucres; en 1961,
en 517 millones ; en 1962, en 254 millones ; en 1963, en 267 millones ; y en 1964, en
214 millones.
En el Ecuador pareciera existir una inadecuada política de gastos entre
las distintas entidades que componen el sector público: cada vez se recarga
más al gobierno central y a los municipios de obligaciones financieras, por lo
general de tipo político, dejándose una situación más holgada a las entidades
descentralizadas. El esfuerzo hecho por el gobierno central ha sido impor­
tante. Los gastos de capital han aumentado de un 19 por ciento del total en
1957, al 23 por ciento en 1960, para llegar a ser del 20 por ciento en 1964. Sin
embargo, en este aumento influye notablemente el incremento de los gastos
en amortización de la deuda pública, la que se ha contraído para financiar la
expansión de la inversión real; las amortizaciones representaron un 11.6 por
ciento en 1957, un 8.0 por ciento en 1960 y 9.3 por ciento en 1964. El financia­
miento del gobierno central se hizo entre 1957 y 1960 en medida considerable
con recursos extraordinarios de crédito, llegándose a sustentar en un 33 por
ciento con esta clase de ingresos. Para 1961, 1962 y 1963, el gobierno recibió
préstamos del gobierno de los Estados Unidos por una cifra que fluctúa entre
8 y 12 millones de dólares, para enjugar una creciente situación de déficit
presupuestal en el gobierno central. Sin embargo, la reforma tributaria intro­
ducida en ese último año ha permitido mejorar la situación fiscal, aportando
mayor financiamiento interno.
Colombia constituía hasta 1961 casi el único país de América del Sur que
tenía una situación de superávit fiscal. Allí existen tres conceptos de balance
presupuestario : el superávit o déficit presupuestario, el superávit o déficit fis­
cal y el superávit o déficit de caja.
Hasta 1955, el gobierno tuvo superávit presupuestario contable y también
superávit fiscal.16 Pero en 1956 y 1957 se produjo una reducción en las entradas
públicas, lo que acarreó el desfinanciamiento del fisco nacional. En 1958 y 1959,
la política tributaria permitió mejorar las recaudaciones y producir una si­
tuación de superávit contable. Pero si se comparan los compromisos de gastos
del gobierno con los ingresos corrientes, se ve que, salvo en 1959, en todos los
años el gobierno estuvo en situación deficitaria y debió recurrir al crédito
público para financiarse.
16 Según el numeral 3? del artículo 98 del Decreto Orgánico del Presupuesto (164 de 1950),
él superávit o déficit presupuestario resulta de comparar el producto de las rentas, de los
empréstitos y demás ingresos presupuestarios con el monto de los gastos y reservas. Según
la misma ley, el déficit o superávit fiscal resulta de comparar los activos y pasivos corrien­
tes de la nación.
DESFINANCIAMIENTO CRÓNICO 37

No obstante, desde el punto de vista monetario la situación ñscal aparece

de otra manera. Las cifras de ingresos y gastos deben ajustarse para mostrar
el movimiento presupuestario, no sobre bases de compromisos y transaccio­
nes devengadas, sino sobre bases de caja. Para esto último se ha sumado a los
ingresos y gastos aquellos que se obtienen y se hacen fuera del presupuesto.
Por ejemplo, en el lado de los ingresos se sumaron los rendimientos efectivos
obtenidos por el Fondo Nacional del Café (im puesto de 15 por ciento a la
exportación y de 10 por ciento sobre operaciones de cambio).17 A su vez se car­
garon los giros hechos en el lado de los gastos. A los gastos presupuestados
se restaron las reservas constituidas en el año y se les sumaron los pagos de
reservas constituidas en años anteriores, a fin de depurar las corrientes efec>
tivas de caja. Además, se les descontaron las amortizaciones de la deuda pú­
blica, sea interna o externa, pagada con o sin recursos incluidos en el presu­
puesto. Con respecto a los ingresos se computaron sus rendimientos efectivos
(y no devengados) y se incluyeron los impuestos del Fondo Nacional del
Café ya mencionados, más otros pequeños tributos que recauda el Banco de la
República. El balance así obtenido muestra una situación de superávit en todos
los años, debido a la razón fundamental de que el gobierno creó fuertes im­
puestos al comercio exterior, destinados a obtener un rendimiento fiscal de la
devaluación de 1957, para financiar la amortización de la deuda pública, en
especial la llamada deuda comercial atrasada (acumulada en los años anterio­
res). La política presupuestaria ha sido, en consecuencia, la de producir fuertes
superávit de caja con el objeto de pagar, a través del Banco de la República,
las amortizaciones de la deuda pública.
Los efectos monetarios de la política fiscal han sido favorables a la esta­
bilización de precios en el período 1957-60 y permitieron el ordenamiento finan­
ciero del país, haciendo posible el pago de los compromisos adquiridos con
anterioridad y que llegaron a principios de 1957 a unos 500 millones de dó­
lares. Sin embargo, en el curso de 1961 y 1962 se adoptaron medidas que pro­
vocaron un fuerte déficit presupuestario: 223 millones de pesos en 1961;
315 millones en 1962 y 179 millones en 1963. El déficit se originó debido a que
se incrementaron los gastos al incorporar los costos de policía y pago de
profesores desde el nivel departamental al gobierno central, y al expandirse
la inversión ; al mismo tiempo que se reducían las recaudaciones impositivas
por las rebajas al impuesto a la renta y al café. Para 1964, sin embargo, se
obtuvo nuevamente una situación de superávit neto por 129 millones de pesos.
En Venezuela, el déficit ha promediado el 20 por ciento de los gastos en­
tre 1958 y 1960, a consecuencia de la baja en el precio del petróleo de esos
años y de la expansión de los gastos habida en el período. Para financiar su
presupuesto, el gobierno ha obtenido recursos extraordinarios por 302 millo­
nes de bolívares en 1959, por 1180 millones en 1960, por 1 282 millones en 1961
y por 680 millones en 1962; los empréstitos exteriores fueron de 667 millones
de bolívares en 1960, de 83 millones en 1961 y de 175 en 1962.
En los países de América Central se observan déficit de magnitud más
reducida, salvo Guatemala y Panamá, países que tienen elevados desequilibrios
y que por ello reciben ayuda presupuestaria por parte del gobierno de los
Estados Unidos.
En México, el déficit presupuestario ha sido moderado, si se eliminan las
transacciones de préstamos y amortizaciones, pero analizando la situación
it Según cifras proporcionadas por el Banco de la Renública.
38 P R O B L E M A S PRESUPUESTARIOS E N A M É R I C A LATINA

global de los últimos años se tiene otra situación. En este país la federación
y los municipios están produciendo una situación deficitaria que ya en 1961
alcanza al 10 por ciento del total de egresos aprobados.
La situación de desfinanciamiento que se observa en los presupuestos
de América Latina tiene parangón en su monto con los países del África. En
este continente, para 1961, el déficit en Ghana representa el 38.3 por ciento
del gasto; en Kenia, el 21.7 por ciento; en Rodesia, el 23.1 por ciento; en
Uganda, el 28.7 por ciento. Una situación fiscal parecida acusan países poco
desarrollados del Asia.
Puede observarse, en suma, que el conjunto de presiones estructurales
que influyen sobre el gasto y el ingreso fiscal determinan una situación fiscal
de déficit crónico. El origen estructural de los déficit fiscales varía según los
países. En la Argentina, el estrangulamiento del sector transportes y energía
causa el déficit de los ferrocarriles y de Yacimientos Petrolíferos, y éstos
se trasladan al gobierno central. En Bolivia, la caída del precio del estaño en
el mercado internacional influye para el desfinanciamiento de Comibol y
éste se traslada al presupuesto fiscal. En Chile, las concesiones otorgadas a las
empresas expdrtadoras de cobre, el atraso agrícola y la concentración indus­
trial y financiera dificultan el financiamiento fiscal y determinan un déficit
presupuestario crónico. En el Brasil, la desigual distribución del ingreso,
aliviada con subsidios, y la necesidad de estimular el desarrollo por la vía
fiscal inducen a un déficit por exceso de inversiones sobre el ahorro público
generado.

4. AUSENCIA DE UNA POLÍTICA Y UNA PLANIFICACIÓN ADECUADA DE LOS PRESUPUESTOS

La grave situación fiscal que existe en la mayoría de los países latinoameri­
canos ha determinado que las autoridades financieras y toda la administración
pública en su conjunto concentren cada día más su atención y sus esfuerzos
en la solución de los múltiples problemas de corto plazo que entorpecen la
marcha de las actividades del gobierno.
Favorece la tendencia anterior el hecho de que en muchos países no ha
existido, sino hasta años muy recientes, un sistema de programación presupues­
taria institucionalizado, y que el presupuesto se formule y ejecute conforme
a prácticas tradicionales, con rutinas contables que carecen de flexibilidad
para hacer posibles cambios en la orientación de la política presupuestaria.
Otra circunstancia que entorpece la formulación de políticas presupuesta­
rias dinámicas, es el sistema legislativo en virtud del cual se tiende cada vez
más a legislar en asuntos administrativos, de remuneraciones, de impuestos
(dándole una gran rigidez a la estructura impositiva: se suelen crear numero­
sos impuestos cuyos rendimientos están asignados). Esto es una consecuencia
de la crisis fiscal existente y la respuesta que los grupos sociales de presión
dan a la insolvencia financiera: cada sector trata de fijar en leyes perma­
nentes gastos, o ingresos afectados, que les favorezcan.
Los factores mencionados condicionan las posibilidades de una política
presupuestaria deliberada; se reflejan en la ausencia de planificación de los
presupuestos; contribuyen a crear significativos desperdicios de recursos; y
provocan la ineficacia de los mecanismos presupuestarios.
A U S E N C I A D E PLANIFICACION A D E C U A D A 39

a) La política presupuestaria tradicional

El presupuesto gubernamental constituye un mecanismo de propósitos múlti­
ples. Por una parte, es una herramienta de política gubernativa, mediante la
cual se asignan recursos para alcanzar los objetivos trazados para el año próxjr
mo. Como los grupos sociales que ejercen el poder en los países en vías de
desarrollo no suelen conformar sectores con absoluta unidad de propósitos,
es frecuente que se produzcan roces y conflictos en el proceso de formula­
ción del presupuesto.
Por otro lado, el presupuesto es un instrumento de programación de las
actividades del sector público, tanto en el campo de los servicios generales
como en el principalísimo de los servicios económicos y societies que el go­
bierno presta a la población. En este sentido el presupuesto es el mecetnismo
operativo emual de los planes de largo y mediano plazo aprobados por el
gobierno, y en él se contienen las especificaciones concretas de las metas a
cumplir en cada esfera de acción del sector público y la cuantifícación de los
recursos necesarios y los costos de operación.
Como el presupuesto contiene los detalles mencionados, constituye, ade­
más, un instrumento de administración de los recursos asignados a cada tipo
de actividad gubernativa. Dentro de esta aplicación es, por cierto, un meca­
nismo de elevada importancia en el control de la ejecución de los programas.
En los países en que sólo se aplican presupuestos tradicionales, el proceso
de administrar recursos y de controlar su aplicación dentro de las normas
legales vigentes domina casi totalmente el sentido y la utilización del meca­
nismo presupuestario. No se suelen incorporar en ellos contenidos deliberados
de política o programas y proyectos específicos.
La política presupuestaria, en consecuencia, debe tomar en consideración
un conjunto de compromisos legalizados entre el fisco y ciertos grupos socia­
les de presión; entre el fisco y ciertas provincias o estados; entre el gobierno
estatal y ciertos grupos regionales de presión; o entre el municipio y los
grupos que habitan dentro de la comuna o distrito. El nivel del gasto se deter­
mina a través de una negociación anual con los representantes de estos
compromisos.
Los aspectos mencionados determinan dificultades en muchos países para
la formulación de una política presupuestaria clara, definida, ajustada a los
medios existentes y consciente de los objetivos perseguidos. Evidentemente,
estos factores hacen difícil las posibilidades de una planificación técnica del
presupuesto.

b) La falta de planificación
Una de las condiciones básicas para el éxito de la acción planificada es la con­
tinuidad en las actividades emprendidas. Como se ha puesto de manifiesto
anteriormente, esta característica está muy limitada en numerosos países
latinoamericanos. Ello conduce tanto a la ausencia de una macroplanificación
del presupuesto como de una microplanificación. En el primer sentido, es
perceptible la falta de una programación sistemática de los efectos globales
de ia gestión fiscal en aspectos como nivel y distribución del ingreso, volu­
men de ocupación, equilibrio del balance de pagos, volumen de medios de
pago, niveles de salarios, sistema y nivel de los precios, proceso de acumula­
40 P R O B L E M A S P R E S U P U E S T A R I O S E N A M É R I C A LATINA

ción, etc. Lo anterior se traduce en efectos inorgánicos sobre el sistema eco­

nómico que agravan desequilibrios como la inflación, el déficit del balance de
pagos, el crecimiento lento e inarmónico de la producción, la distribución
regresiva del ingreso, etcétera.
En el aspecto de microplanificación puede producirse falta de coordina­
ción entre las actividades y proyectos que se emprenden en los distintos sec­
tores del gobierno. Por ejemplo, un ministerio A emprende un programa de
riego y /o de colonización en la región X , y el ministerio B centra su esfuerzo
en materia de construcción de carreteras en la región Y; después de un
tiempo se logra regar una zona, elevando su producción, pero se carece de cami­
nos para transportar la carga, mientras en otra región se dispone de buenos
caminos, pero se carece de producción para transportar.
También se ha observado en más de un país, que se inicie la construcción
de éscuelas, pero no se atiende a la formación de maestros y así ocurre que se
dispone de aulas escolares, pero que no existen profesores. También suelen
apreciarse problemas derivados de la falta de estudios de localización: hos­
pitales bien equipados en regiones en las que no existen enfermos potenciales
y la tasa de ocupación de éstos resulta bajísima.
Otro fenómeno que es de permanente ocurrencia es el de la falta de plani­
ficación y estudio de los costos de operación. Existen países donde se abren
escuelas técnicas en las que se educa un reducido número de alumnos, operán­
dose con costos a veces muy elevados y antieconómicos.
Tampoco resulta fácil planificar la ejecución de algunas actividades de
gobierno. Por ejemplo, existe una serie de obras públicas o entidades autó­
nomas que se financian con impuestos asignados. Si el o los tributos estable­
cidos son flexibles y se adaptan al ritmo de aumento de los precios, esas obras
o entidades avanzan con celeridad, mientras aquellos otros proyectos que se
financian con impuestos inelásticos languidecen y demoran muchos años
en terminarse.

c) Magnitud del desperdicio de recursos

Es lógico pensar que si muchos países carecen de una política presupuestaria
coherente y sostenida y de tina coordinación y planificación adecuadas, son
varios los desperdicios de recursos que han de producirse en el sector público.
Como ya se vio, el sector gubernamental de la economía controla en mu­
chos países un elevado porcentaje del ingreso nacional. Incluyendo las empre­
sas estatales, dicha participación fluctúa, en algunos casos, entre el 25 y el 35
por ciento. De este total, alrededor de los dos tercios se destina a gastos
corrientes, quedando para inversiones reproductivas entre un 20 y un 35 por
ciento de los gastos del sector público.
En los países latinoamericanos, el costo de operación de la administración
se eleva, en muchos casos, como consecuencia de la incapacidad para crear
nuevas ocupaciones que permitan dar trabajo a aquella parte de la población
que ano a año se incorpora al mercado laboral por efecto del acelerado creci­
miento de la población y el lento crecimiento de la economía ; el Estado debe
dar trabajo abierta o disfrazadamente al excedente de trabajadores así.pro­
ducido. Ocurre en muchos países que el exceso de empleados públicos en re­
lación con los recursos financieros disponibles implica problemas como la
falta de edificios públicos adecuados donde éstos puedan trabajar, la escasez
A U S E N C I A D E PLANIFICACIÓN A D E C U A D A 41

de materiales de trabajo (papel, máquinas de escribir y de calcular, etc.), la

estrechez de los espacios en las oficinas donde trabajan los funcionarios, todo
lo cual se traduce en un hecho lógico: la baja productividad y rendimiento
del trabajador del Estado.
Incluso en el caso de los recursos humanos dedicados a la formación de
capital, se aprecian problemas derivados de la situación anterior. Un número
elevado de empleados se ha de traducir en un incremento del papeleo y de
los trámites burocráticos; por esta circunstancia, a veces, los ingenieros y
funcionarios dedicados a obras públicas deben destinar muchas horas del día
a dar cumplimiento a formalidades burocráticas, en perjuicio de su iniciativa y
el control directo sobre los trabajos efectivos de construcción de obras.
El exceso de trámites internos en la administración pública, junto con
representar un desperdicio de esfuerzos y de materiales, en la forma que se
ha ilustrado, tiene también efectos nocivos sobre el sector privado, entorpe­
ciendo el funcionamiento de las empresas y la puesta en marcha de nuevas
iniciativas.
Con respecto a los gastos de inversión, cabe señalar que en numerosos
países, además de tener una cuota reducida de gastos en la formación de
capital, se produce un amplio desperdicio de recursos por la falta de conti­
nuidad en las obras iniciadas. Sucede que las necesidades públicas exceden
con mucho los recursos disponibles, y los gobiernos por tratar de satisfacerlas
inician simultáneamente muchas obras más allá de las posibilidades finan­
cieras. Los escasos fondos deben entonces repartirse entre una gran cantidad
y variedad de proyectos, con el resultado de que cada obra tiene un prolongado
lapso de ejecución. No son raros en América Latina los casos de carreteras que
demoran 30 años, de líneas férreas que se terminan en 10 años, y de edificios
que se tardan 20 años en construirse. La incorporación de capital en numerosas
obras esparcidas por todo el país, que permanecen sin terminar, son elocuen­
tes testimonios de la ineficacia qüe crean la desconfianza de la población
en el Estado y muestran a las claras cuantiosos recursos mal utilizados.

d) Ineficacia de los mecanismos presupuestarios

Es inevitable que los problemas reseñados en los párrafos anteriores, reper­
cutan decisivamente sobre los mecanismos presupuestarios de los gobiernos.
Si los países ven debilitados sus ingresos provenientes del exterior por efecto
del deterioro de la relación del intercambio; si los ingresos son inelásticos
frente a la elevación de los precios; si son casi naturales las situaciones de
déficit fiscal; si existe una estructura legal rígida; si no es posible formular
políticas presupuestarias deliberadas; si se entorpece la preparación de los
presupuestos; si existe un amplio desperdicio de recursos en el gobierno, es
fácil comprender que el funcionamiento de los mecanismos presupuestarios
esté permanentemente entrabado.
Desde la formulación del proyecto de presupuesto cada año, surgen difi­
cultades. ¿Cómo estimar los ingresos, a veces con 10 meses de anticipación
al ejercicio, si ellos dependen de los precios internacionales que tendrán
vigencia para estimar las importaciones y exportaciones? ¿Cómo calcular los
ingresos internos cuando éstos van a depender del nivel de precios del año
próximo, en circunstancias que no se conoce el ritmo de la inflación que pueda
tener lugar? ¿Cómo estimar los rendimientos de los tributos cuando están pen-
42 P R O B L E M A S P R E S U P U E S T A R I O S E N A M É R I C A LATINA

dientes en el parlamento o en el ejecutivo proyectos de reforma tributaria?

¿Cómo estimar los recursos externos para financiar inversiones, cuando los
préstamos dependerán de negociaciones por realizar?
Y siguen los tropiezos al fijar el nivel y distribución de gastos. ¿Cómo
regular el nivel de sueldos de los empleados fiscales, cuando existe un claro
deterioro de su poder adquisitivo? ¿Cómo aumentar las inversiones para acele­
rar el desarrollo y dár ocupación a una población en rápido crecimiento?
¿Cómo reducir la magnitud de los déficit en educación, salud, vivienda y de­
más sectores de carácter social? ¿Cómo definir una política de gastos en una
administración expuesta a toda clase de sobresaltos e inestabilidad?
Todos estos factores hacen ímproba la tarea de formular un presupuesto
anual, el cual en muchos países debe presentarse varios meses antes de su
vigencia: tres m eses en Venezuela; cuatro meses en Costa Rica y Chile; cin­
co m eses en Colombia, Perú y Ecuador ; siete meses en Brasil ; y diez meses en
Uruguay. En tan largos lapsos, todas las condiciones económicas y fiscales
que condicionan la elaboración del proyecto de presupuesto pueden haber
cambiado y se suele aprobar una ley de presupuesto que no incorpora los
cambios ocurridos y las nuevas circunstancias producidas.
También existen dificultades graves para la ejecución. Entre los problemas
más comunes, podrían mencionarse los siguientes: a) la existencia de numero­
sos y complejos controles previos del gasto que diluyen las responsabilidades
y entorpecen la ejecución de un programa; b) la rigidez de acción, que se
traduce en el requerimiento de leyes para modificar aspectos secundarios
y formales del presupuesto, muchas veces no necesarios para cumplir los obje­
tivos fundamentales; c) la rigidez para realizar gastos imprevistos o comple­
mentar programas; d) la lentitud en los procedimientos de pagos, que obliga
a las empresas proveedoras a recargar lps precios; y e) la complejidad de los
sistemas de compra de materiales, que los hace lentos y costosos.
Otro problema importante en la ejecución del presupuesto es el que se
refiere a la rigidez de las asignaciones presupuestarias. Esta rigidez es extrema
en el sistema de presupuesto tradicional, por el mismo hecho de que el control
descansa en la comprobación del gasto. Se elabora una clasificación general­
mente detallada y se ent'ende que las asignaciones presupuestarias son una
autorización para comprar sólo los bienes y servicios incluidos en cada parti­
da. Si se agotan las asignaciones para comprar ciertos bienes, no pueden usarse
los recursos que sobran para otras adquisiciones sin cumplir una serie de
formalidades que pueden consistir, en algunos casos, en una ley especial.
Lo ánterior determina que la ejecución presupuestal seá también esencial­
mente mecánica. Cada organismo se afana en utilizar los recursos que se le
han asignado sin que con frecuencia se haya fijado un programa anual de pre-
laciones, y se da el caso de que entidades que han obtenido fondos en exceso
con respecto a su capacidad operativa, tratan de gastarlos antes de terminar
el ejercicio —a fin de justificar sus peticiones— en cosas no urgentes. La eje­
cución presupuestaria no está forzada de un modo explícito a aplicar criterios
de racionalidad para obtener el máximo de rendimiento de los recursos. La
mecánica de su realización se ha convertido, en muchos países, en una rutina
y acentúa en el funcionario una mentalidad y actitud pasivas. Además, se
suele observar que el mecanismo contable es por lo general engorroso y entra­
ba el proceso de ejecución en desmedro de la eficiencia de la actividad estatal.
Las operaciones ejecutadas se contabilizan en varias oportunidades, empezando
por los contadores de la oficina que gasta, luego por lo tenedores de libros de