CENTRO UNIVERSITÁRIO – CESMAC

FUNDAÇÃO EDUCACIONAL JAYME DE ALTAVILA – FEJAL

MARCOS ANDRÉ OMENA PAULINO

DISCRICIONARIEDADE OU VINCULAÇÃO DA LICENÇA

AMBIENTAL

PALMEIRA DOS ÍNDIOS/AL

2022
 MARCOS ANDRÉ OMENA PAULINO

DISCRICIONARIEDADE OU VINCULAÇÃO DA LICENÇA

AMBIENTAL

Trabalho com estudo de caso nos crimes

ambientais cometidos na Hidrelétrica Belo
Monte/Al e na construção de estaleiro em
Coruripe/Al, apresentado ao Professor
Sandro Henrique Calheiros Lobo, matéria
Direito Ambiental, empregada como
requisito para obtenção de nota para
segunda Avaliação Formativa, nono

período, curso de Direito.

PALMEIRA DOS ÍNDIOS/AL

2022
 1 DISCRICIONARIEDADE OU VINCULAÇÃO DA LICENÇA
AMBIENTAL.

A licença ambiental como espécie de ato administrativo

Segundo Tamaoki e Tebar ( 2012, p. 178) a doutrina tem levado a efeito

a discussão acerca da natureza jurídica da licença ambiental sempre de
forma comparativa com os institutos da licença e autorização, ambos do
Direito Administrativo. Para contrapor as várias espécies de atos
administrativos e classificar a licença ambiental, utiliza-se os critérios da
precariedade ou definitividade do ato, que relaciona-se com sua revisão ou
invalidação, e seu caráter vinculado ou discricionário, ligado a possibilidade
de denegação por oportunidade e conveniência administrativas.

1.1 A discricionariedade da licença e da autorização

No âmbito do Direito Administrativo, Meireles (2014, p. 204) e Mello

(2014, p. 444), definem autorização e licença ao mesmo tempo que as
diferencia: enquanto a primeira espécie seria ato discricionário e precário, a
última, vinculado e definitivo.

Nesse contexto, três correntes se destacam: há quem entenda que a

licença ambiental é, na realidade, uma espécie autorização; outros dizem
que é mesmo uma licença nos termos do Direito Administrativo e, por fim, há
os que defendem, a exemplo de Coutinho e Farias (2005. p. 105) trata-se de
uma espécie sui generis, composta por características dos dois institutos.

A discricionariedade é a possibilidade da Administração Pública negar a

concessão do ato, por conveniência, conforme ensina Meirelles (2014, p.
205), mesmo que o pretendente satisfaça as exigências administrativas. Por
outro lado, sendo vinculado o ato, a Administração Pública está obrigada a
sua concessão sempre que preenchidos os requisitos legais, não cabendo
falar em decisão discricionária.

Essa tradicional vinculação da licença administrativa é vista por Milaré

(2011, p. 518) com restrições na licença ambiental: nesta, há sempre uma
discricionariedade técnica, fundamentada na análise dos estudos
ambientais, que pode levar ao deferimento ou não da pretensão do
 empreendedor, mesmo que cumpridas as exigências legais. Ademais, o
mesmo autor lembra que cabe ao Poder Público decidir acerca da
compatibilidade do empreendimento com os planos governamentais.

Realmente, não há legislação especifica vinculando a decisão do órgão

ambiental à aceitação ou não das técnicas, soluções ou métodos escolhidos
pelo empreendedor e apontadas nos estudos. É possível, por exemplo, que
as medidas mitigadoras dos impactos negativos ou equipamentos de
controle, conforme previsto no art. 6o. III, da Resolução CONAMA no. 01,
de 23 de janeiro de 1986 (BRASIL, 1986), sejam consideradas pela entidade
licenciadora, ultrapassados, ou insuficientes. Nesse aspecto, a decisão é
discricionária

Machado (2014, p. 320) entende ser a licença ambiental verdadeira

autorização administrativa, posto não poder ser tida por definitiva, já que a Lei
Federal nº 6.938/81, previu sua revisão, além do que, o texto constitucional, em
seu art. 170, parágrafo único, utiliza a expressão “autorização” nos seguintes
termos: “É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade
econômica, independente de autorização de órgão público, salvo nos casos
previsto em lei” (BRASIL, 1988).

O fato de a Constituição Federal utilizar a expressão “autorização” em seu

art. 170, em nada pode influenciar para definir a natureza jurídica da licença
ambiental. Isso porque, como entende Oliveira (2005. p. 308), a utilização da
expressão “autorização” no dispositivo constitucional mencionado, não tem o
rigor técnico trazido à baila pelo Direito Administrativo, traduzindo, tão somente,
o sentido de concordância ou permissão , em sentido amplo.

1.2. A definitividade da licença ambiental e sua invalidação.

A precariedade contrapõe-se à definitividade e é caracterizada pela

possibilidade do Poder Público invalidar o ato, a qualquer momento, por
conveniência, e sem necessidade de indenização. É o que ocorre com a
autorização administrativa.

Machado (2014, p. 320) entende ser a licença ambiental verdadeira

autorização administrativa, posto não poder ser tida por definitiva, já que a
Lei Federal nº 6.938/81, previu sua revisão, além do que, o texto
constitucional, em seu art. 170, parágrafo único, utiliza a expressão
“autorização” nos seguintes termos: “É assegurado a todos o livre exercício
de qualquer atividade econômica, independente de autorização de órgão
público, salvo nos casos previsto em lei” (BRASIL, 1988).

O fato de a Constituição Federal utilizar a expressão “autorização” em

seu art. 170, em nada pode influenciar para definir a natureza jurídica da
licença ambiental. Isso porque, como entende Oliveira (2005. p. 308), a
utilização da expressão “autorização” no dispositivo constitucional
mencionado, não tem o rigor técnico trazido à baila pelo Direito
Administrativo, traduzindo, tão somente, o sentido de concordância ou
permissão , em sentido amplo.

2 O CASO BELO MONTE/AL.

Idealizada ainda no governo militar (1975), em plena época da ditadura,

o projeto do complexo Kararaô (o primeiro nome de Belo Monte) tinha
dimensões maiores em relação ao atual. Na ocasião, a Ditadura Militar
pretendia uma obra com seis barragens entre os rios Xingu e Iriri,
configuração que não poupava sequer o Parque Nacional do Xingu, onde
vivem comunidades indígenas. Nesse período vigorava a ideologia do
crescimento econômico rápido e a qualquer custo. O projeto inicial previa a
construção de um complexo hidrelétrico com capacidade instalada de 20.000
MW (maior do que a Usina Hidrelétrica de Itaipu) e o alagamento de um
território de 18.000 quilômetros quadrados, uma área 12 vezes maior do que
a cidade de São Paulo

O projeto foi retomado a partir de 2001, devido à necessidade de energia

do país, que sofria então com racionamentos. Críticas de ambientalistas,
tendo em vista outros grandes projetos de infraestrutura como as
hidrelétricas de Itaipu e Tucuruí e novas leis de crimes ambientais, fizeram
com que o projeto original do Complexo Belo Monte fosse revisto e reduzido
a partir do governo do presidente Lula, não obstando, porém que o setor
elétrico utilizasse todo o potencial dos rios amazônicos para a geração de
energia.
 2.1 Órgãos Licenciadores e Procedimentos adotados.

Instrumentos legais, muitas vezes resultantes da pressão de

movimentos sociais e da sociedade civil organizada, são muito importantes
para a implementação de uma justiça ambiental. Porém, é necessário
perceber que esses instrumentos são na realidade, o resultado da própria
dinâmica do sistema capitalista, que se apropria do discurso da proteção
socioambiental, adequando-o à sua realidade e controlando o processo
histórico e social em andamento.

As liberações de licenciamentos ambientais de projetos, como o da

Usina de Belo Monte entre outros, ocorrem apenas em função de um
desejável crescimento econômico do país.

Conclui-se, portanto, que no sistema ambiental habilitado pela repartição

de competências comuns entre os entes da Federação, todos os órgãos
componentes do Sistema Nacional do Meio Ambiente serão legalmente
competentes para promover as fases do licenciamento administrativo,
bastando que o empreendedor faça-as nos termos estipulados pelos
critérios, para que os seus empreendimentos não estejam passíveis de
incorrer em conflitos de competência. No caso em tela o Ministério Público
Federal tem tido um papel preponderante no que tange aos diversos pedidos
de paralização da obra que até o momento continua a pleno vapor.

2.2 Posição da sociedade civil sobre os impactos ambientais x

posição do Estado.

A região em que foi implantada a UHE tem precária presença do Estado

e é sensível a qualquer mudança da bacia hídrica a qual é abastecida.
Quem construísse a Hidrelétrica deveria trazer também várias melhorias
para a população, como, por exemplo, o mínimo de saneamento básico,
inexistente até então. Aí reside a atuação contundente do Ministério Público
no sentido de garantir que o desenvolvimento não se restrinja somente aos
cofres da concessionária de energia elétrica, mas aos habitantes em geral.
Com investimentos girando em torno de 31 bilhões de reais e num cenário
de grande ineficiência estatal, a NORTE ENERGIA S/A ficou obrigada a
atender diversos requisitos para obtenção de licenças, sendo esse o cerne
 da disputa entre o IBAMA e o MPF. O IBAMA, mesmo sendo o órgão
responsável pela fiscalização adequada e atenta dos requisitos necessários
à instalação da Represa, agiu diversas vezes com frouxidão, concedendo
licenças sem a devida contraprestação da concessionária.

Não é somente ao não atendimento das condicionantes e fiscalização

precária do IBAMA que se devem diversos problemas vistos na região do
Xingu, onde foi implantada a UHE. A falta de cooperação entre as esferas do
Executivo também tornam lentas as obras de melhorias nas cidades
envolvidas e os investimentos nas comunidades que vivem ao longo do rio.
Conforme a advogada Carolina Reis, do Instituto Socioambiental de
Altamira, o que existe é “uma priorização na execução do cronograma da
obra e esse mesmo esforço não é investido no atendimento das
condicionantes, grande parte delas que prepararia a região para uma obra
desse porte”.

2.3 Decisões judiciais sobre o caso.

A construção da usina de Belo Monte só foi possível porque ainda subsiste

entre nós o instrumento processual da Suspensão de Segurança (SS).

Criado pela lei 4.348 de junho de 1964 com o intuito de controlar

politicamente as decisões judiciais contrárias ao regime militar, esse entulho
autoritário permite a tribunais suspenderem decisão de instância inferior diante
do perigo de “ocorrência de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à
economia públicas”. Em resumo, permite aos Presidentes dos Tribunais
cassarem decisões que julguem impertinentes, mesmo que estas não façam
mais do que aplicar a lei em vigor no país.

Podemos afirmar que Belo Monte só foi implantada porque existe a

Suspensão de Segurança. Em 2006, a presidente do STF à época, Ministra
Ellen Gracie, suspendeu decisão da 3ª turma do Tribunal Regional Federal da
1ª Região (TRF1) que determinava que os povos indígenas atingidos pela
usina fossem ouvidos, como determina a Constituição Federal e a Convenção
169 da OIT, da qual o Brasil é signatário. Ela, no entanto, acolhendo recurso da
Advocacia Geral da União (AGU) entendeu que a continuidade do
licenciamento, mesmo que viciado, era importante para a manutenção da
“ordem e economia públicas”. Em 2012 o Ministro Ayres Britto reiterou essa
decisão, quando o mesmo assunto voltou à sua mesa, novamente por meio da
SS. Nessa ocasião, o presidente do STF prometeu que o julgamento de mérito
da ação resolveria as controvérsias. Passados 15 meses, a ação sobre oitivas
indígenas sequer foi novamente pautada pelo STF.

Entre outros diversos casos, em 2021 a Justiça Federal manteve uma

liminar de Altamira que garantia a quantidade de água necessária para a
sobrevivência das comunidades, animais e plantas da região, porém o governo
conseguiu a suspensão de segurança junto à presidência do TRF1. O Tribunal
Regional Federal da 1ª região atendeu a pedidos da União e da Norte Energia
e suspendeu a liminar que determinava a redução da vazão da hidrelétrica Belo
Monte, no rio Xingu (PA), para a geração de energia, conforme decisão do
desembargador Francisco de Assis Betti vista pela Reuters.

3. O ESTALEIRO EM CORURIPE/AL

Em 2015 o Estaleiro Ilha S.A. (Eisa), que construiria uma unidade de

construção de navios em Coruripe, no litoral sul da Alagoas, anunciou
abertura em processo de recuperação judicial um dia após demitir três mil
funcionários. Segundo a empresa, controlada pelo grupo Synergy, a
justificativa para o corte de pessoal foi consequência dos impactos da
recessão econômica e da Lava-Jato, "que paralisou as atividades da
indústria naval e de offshore".

3.1 Órgãos Licenciadores e Procedimentos adotados.

A Secretataria de Estado do Planejamento e do Desenvolvimento

Econômico de Alagoas (Seplande) em 01/09/2014 que o Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) havia
concedido a licença de implantação para a construção do Estaleiro do
Nordeste (Enor). A licença foi assinada pelo presidente do Ibama, Volney
Zanardi, após a análise de estudos de impactos. Ainda sim, a empresa
encontrou problemas no tocante à obtenção de licença ambiental definitiva
para a implantação do estaleiro, em virtude de exigências do Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama).
 3.2 Posição da sociedade civil sobre os impactos ambientais x
posição do Estado.

A população de Coruripe manifestou apoio à instalação do Estaleiro

durante Audiência Pública

“A vinda do Estaleiro vai resolver o problema social da evasão escolar.

Muitos alunos não frequentam as salas de aula por não terem perspectiva de
crescimento profissional. Assim como querem conservar a natureza, eu
quero conservar os meus adolescentes nas escolas”, desabafou a gestora
escolar e moradora do município de Coruripe, Betânia Vasconcelos, nesta
quinta-feira (07), durante a audiência pública para discussão dos estudos
complementares da nova alternativa locacional do Estaleiro Eisa Alagoas.

 Lideranças políticas, representantes de organizações e entidades de

proteção ambiental, do poder executivo, do setor empresarial, pescadores e
estudantes somaram mais de 500 pessoas que estavam presentes na
audiência pública que durou cerca de quatro horas e meia. O ato ocorreu no
Centro Assistencial Barreiras, Rua Luís Lima Beltrão, no povoado de
Barreiras.

3.3 Decisões judiciais sobre o caso.

O Ibama analisou a viabilidade ambiental do projeto, quando uma decisão

judicial invalidou o licenciamento estadual para a obra. Em junho de 2011, o
instituto solicitou alterações no projeto.

De acordo com o Ibama, os ajustes foram apresentados pela empresa sete

meses depois. O IBAMA comprou briga com parlamentares de Alagoas, que
disseram que pretendem prejudicar os projetos do Ibama que passarem pelas
comissões no Congresso.

Antes de ser viabilizado, o projeto naufragou com o início da operação

Lava Jato. Diante da demora na concessão da licença ambiental pelo Ibama e
dos imbróglios para liberação do financiamento do Fundo de Marinha
Mercante. O projeto seria tocado pelos irmãos Efromovich, presos em 19 de
agosto de 2020 em uma operação da Polícia Federal.
 4. CONCLUSÃO:

Podemos com isto concluir que o procedimento de licenciamento ambiental

não foi respeitado, tão pouco as normas que regem a legislação ambiental
brasileira, a sociedade civil não foi efetivamente ouvida, o jogo de toma lá dá cá
da política e de interesses econômicos prevaleceu na maioria dos casos. A
construção da Usina de Belo Monte na região acarretou uma gama de
externalidades negativas para as populações locais, sobretudo a indígena e
aquelas que dependem das terras afetadas.

Observa-se que a construção da usina é uma tentativa de implantar um

projeto de sociedade, visando impor uma “civilização” à região amazônica.
Projeto este que já existe na intenção política brasileira desde a segunda
metade do século XX, em que o exército era responsável por realizar
expedições ao norte do país, e, hoje, devido à demanda energética crescente,
vê-se a oportunidade de se tornar realidade e ocupar a região com grandes
empreendimentos.

A negativa do Ibama de dar a licença prévia para a construção do Estaleiro

Eisa Alagoas no município de Coruripe, em Alagoas, abriu a porta para
discussão sobre a forma de fazer política no Brasil.

O IBAMA comprou briga com parlamentares de Alagoas, que disseram que

pretendem prejudicar os projetos do Ibama que passarem pelas comissões no
Congresso.

O deputado federal Givaldo Carimbão, líder do PSB na Câmara, foi o

primeiro a repudiar a decisão do Ibama e a ameaçar: “Não está descartado ve-
tar os projetos enviados pelo Ibama por intermédio do Ministério do Meio
Ambiente”.

Desse modo podemos perceber claramente o embate entre política,

economia e sociedade.