Bloco de Estudos de Políticas Da União Europeia de Diogo Chiquelho 21545917

BLOCO DE ESTUDOS DE TEORIA DA
INTEGRAÇÃO E POLÍTICAS DA
UNIÃO EUROPEIA
Diogo Chiquelho (21545917)
Universidade Lusíada – Norte (Porto)

Direito – 4º ano
Teoria da Integração e Políticas da União Europeia
Ao Núcleo de Estudantes de Direito e Solicitadoria
Da Universidade Lusíada – Norte (Porto)
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Consideração Inicial:
Estimado colega, mais um Bloco de Estudos, desta vez da unidade curricular de Políticas da
União Europeia. O texto deste bloco é escrito a partir integralmente da bibliografia infra
indicada, a qual não é a mais acessível, pelo que este trabalho passa por um escrutínio e, se se
quiser, tradução daquela obra para uma letra mais acessível do ponto de vista estudantil,
complementando-se com o esclarecimento de alguns conceitos onde podem surgir mais
dúvidas.
Este trabalho é fruto da minha leitura, análise e interpretação das várias aulas assim como da
vária bibliografia que é indicada a seguir. Neste sentido, confesso - e foi nesse âmbito que se fez
tal trabalho - que apesar de poder ser uma preciosa ajuda ao estudo, não obsta a que possam
constar imprecisões e erros no texto, sejam elas técnicas, jurídicas, ortográficas e/ou científicas.
Neste sentido, quero salvaguardar que se poder fazer um estudo aprofundado o próprio
leitor/estudante isso será o ideal, salvaguardando-se destas questões. Nenhuma
responsabilidade será do autor ou do NEDSULP independentemente do caso que possa surgir
no âmbito do aqui notado e salvaguardado. Por fim desejamos o maior sucesso nesta unidade
curricular, assim como em qualquer outra.
Um bem-haja académico,
Diogo Chiquelho.
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Bibliografia:
Teoria da Integração e Políticas da União Europeia de Manuel Carlos Lopes Porto; 5ª Edição,
2017; Almedina
1
Diogo Chiquelho
I. O Comércio Internacional
O novo quadro mundial e o relevo das relações económicas internacionais
Para perceber a verdadeira importância que as relações económicas internacionais e o comércio
internacional têm nas economias importa perceber como se afere se um Estado tem um maior
grau de abertura ou um menor grau de abertura da sua economia, o que se alcança pela seguinte
fórmula:
1 (𝑋 + 𝑀)
𝑍= × × 100
2 𝑃𝐼𝐵
Em que 𝑍 corresponde ao grau de abertura das economias e em que 𝑋 e 𝑀 correspondem às
exportações e às importações, respetivamente. Por esta fórmula, e indo aferir os dados ao longo
dos anos, podemos ver que o grau (ou taxa) de abertura das economias terá influência direta no
PIB de um Estado e, mais, faz notar o relevo crescente do comércio internacional. Veja-se o caso
português que em 1993 𝑍 = 28,8 e em 2006 𝑍 = 35,0. Fatores como a dimensão do país ou a
sua posição geográfica ou até o seu grau de desenvolvimento levam a que uma economia seja
mais ou menos aberta ao comércio internacional. Veja-se o caso da Alemanha, ou da Itália ou
da Espanha que são países com um menor grau de abertura das suas economias e, pelo outro
lado, países como o Luxemburgo, ou a Bélgica ou Portugal com graus de aberturas mais
elevados. Ora, a dimensão dos países é relevante, porque países mais pequenos tendem a ter
um maior grau de abertura das suas economias, mas também países numa posição geográfica
mais “centralizada” e favorável tendem a ter um maior grau de abertura das suas economias e
países com um maior nível de desenvolvimento tendem a ter um maior grau de abertura das
suas economias o que, por sua vez, o oposto leva à tendencial menor abertura das economias.
Para além disto, o comércio internacional terá mais ou menos relevância dependendo do setor
de que se esteja a falar. Veja-se, por exemplo, que em Portugal a abertura da economia é
bastante relevante para o setor têxtil, sendo exportada uma considerável parte dos produtos
acabados, sendo que a indústria têxtil representa ainda uma considerável mão-de-obra
empregada dos setores industriais transformadores e que representa uma massiva parte das
exportações portuguesas.
Com o passar dos tempos o comércio internacional cresceu em termos reais, ou seja em
questões de volume das exportações1, ultrapassando mesmo o crescimentos dos Produtos
Internos Brutos. Mas também houve fases de abrandamento determinadas pela, por exemplo,
Grande Depressão do fim dos anos 20 e início dos anos 30 ou nas primeiras metades das últimas
três décadas do século passado. Mas nem nestes períodos a produção mundial conseguiu
ultrapassar o comércio mundial. Tendo em conta que o PIB traduz-se no somatório, em valores
monetários, da produção de um país de bens e serviços num determinado período então se o
comércio internacional tende a crescer e se um país tem um maior grau de abertura da
economia então o aumento do comércio internacional levará a que esse país exporte e até
importe mais e, para acompanhar esta tendência, terá esse país de aumentar a sua produção e,
assim, aumentar o seu PIB. Há, por isto, uma tendência de crescimento constante em que um
maior grau de abertura das economias ao comércio internacional leva a que se aumentem as
exportações e as importações o que levará a que seja necessário que um país produza mais para
poder exportar e, também, importar, o que vai criando aqui um ciclo que conduz a criação de
emprego, ao aumento de riqueza e ao crescimento económico.
1
E não apenas em questões nominais o que ocorreria caso não houvesse maior volume das exportações,
mas houvesse apenas um aumento do preço dos produtos
2
Diogo Chiquelho
A alternância entre o livre-cambismo e o protecionismo

No plano da História dos factos
Como demos nota supra, houve ao longo da História um processo entrecortado no que toca ao
crescimento do comércio internacional, ou melhor, quanto ao grau de abertura das economias.
Quer isto dizer que os períodos em que vigorava um tendencial livre-cambismo eram cortados
por períodos protecionistas, protecionismo este praticado por via de impostos alfandegários
aplicados aos produtos estrangeiros importados.
Durante o séc. XIX e inícios do séc. XX houve um livre-cambismo prevalecente ao protecionismo
praticado em notável menor número, que servia o propósito de proteger indústrias nascentes
para poderem posteriormente competir com potências nesses setores. Uma fase histórica
marcada pelo impulso industrial promovido pela Revolução Industrial inglesa e americana2 levou
a que se promovesse o comércio internacional, naturalmente. Esta fase foi a designada Liberal
World Order – de 1870 a 1913 - e foi marcada por aumento das exportações e do PIB.
Mas com o despoletar da Primeira Guerra Mundial (1914-1918) a abertura das economias foi
limitada e o comércio internacional sofreu até ao fim da Segunda Guerra Mundial (1939-1945).
Naturalmente que conflitos armados importam condicionantes às relações internacionais e a
guerra também se faz no comércio. Além disso, este período que foi de 1913 a 1950 foi marcado,
ainda, pela Grande Depressão, entre 1929 e 1932, em que um forte protecionismo generalizado
pelos países com vista a sair da crise económica foi tática infeliz e que, aliás, só motivou a
Segunda Guerra Mundial. Esta é a fase do Conflict and Autarky em que houve um recesso brutal
nas exportações e no PIB, com a Europa Ocidental a passar, por exemplo, de valores de 3,24%
de crescimento anual médio das exportações para valores negativos de -0,14% de crescimento
anual médio das exportações. Também no período entre guerras houve uma fase de fortes
nacionalismos e protecionismos, verificando-se uma ideia de que o Estado só necessitava de si
mesmo.
Este insistente, mas infeliz, protecionismo levou a que se generalizasse a ideia de que era
imperativo um maior livre-cambismo e que, para tanto, organizações internacionais eram
necessárias. Neste sentido, a nível europeu, OIs como a OECE (1948), aplicadora do Plano
Marshall, ou a CECA (1952) e posteriormente CEE (1957), ou a EFTA (1960). Num plano mundial
relevam OIs como o GATT ou a OMC ou o FMI. OIs sucedidas também os números foram de
sucesso: num período designado por Golden Age só se esperavam números em que, por
exemplo, a Europa Ocidental passou do crescimento negativo anual médio em exportações de -
0,14% de 1913 a 1950 a um crescimento anual médio em exportações de 8,38% neste período
que foi de 1950-1973 ou um crescimento anual médio do PIB que foi, de 1913 a 1950, de 2,10%
para um crescimento anual médio, de 1950 a 1973, de 4,81%.
Tal sucesso foi incompreendido quando no período seguinte, o período do Growth Decelaration,
and Accelerated Inflation que foi de 1973 a 1998, houve, numa primeira fase, um “novo
protecionismo” que levou a um abrandamento do crescimento anual das exportações e do PIB,
incentivando o desemprego que havia sido desincentivado pelo período anterior. Neste período
medidas protecionistas tomadas por políticos que não entendiam os fenómenos económicos
levaram à tal desaceleração no crescimento económico e a uma aceleração da inflação. Neste
período, na década de 80 houve uma quebra na primeira metade da qual se recuperou na
segunda metade, mas ainda houve uma quebra na primeira metade da década de 90 da qual,
igualmente, se recuperou na segunda metade dessa década.
2
Devido a práticas, por exemplo, como o fordismo ou o taylorismo.
3
Diogo Chiquelho
No plano da História da ciência; as teorias explicativas e justificativas do comércio

A aposta forte no livre-cambismo não seria possível sem teóricos que aprofundassem as razões
pelas quais importava o fomento do comércio internacional – teorias explicativas – e quais as
vantagens de tal abertura das economias – teorias explicativas. E isso aconteceu, não obstante
terem surgido também teorias protecionistas. Passemos a vê-las com algum cuidado.
Determinantes do lado da oferta
Teoria Clássica de Adam Smith e David Ricardo
Na teorização clássica tem de se partir do pressuposto que 1. Temos dois países e que ambos
produzem dois bens; 2. O único fator de produção relevante para a determinação do preço dos
bens é o fator trabalho; 3. A forma como o fator de produção é tratado para alcançar a produção
do bem (funções de produção) em cada país deve ser diferente; 4. As funções de produção
regulam-se com uma constante no que toca aos fatores de produção, ou seja as horas de
trabalho aplicáveis para alcançar certa quantidade de cada um dos bens devem manter-se iguais
com o passar do tempo (funções de produções com rendimentos de escala constantes); 5. Deve
haver concorrência perfeita nos mercados dos produtos e dos fatores de produção e em que o
custo de produção deve refletir-se no preço dos bens; 6. As condições tecnológicas são
acessíveis em ambos os países; 7. Os bens e os fatores de produção são homogéneos; 8. As
preferências dos consumidores são semelhantes em ambos os países; 9. Liberalismo pleno, em
que não há restrições ao comércio internacional, afastando-se barreiras alfandegárias, etc.
Face a estes pressupostos, Adam Smith apresenta a sua teoria da vantagem absoluta na qual
para haver comércio internacional um dos dois países teria de produzir um mesmo número de
bens num menos tempo de trabalho que o outro país e, por sua vez, este último país teria que
produzir um mesmo número do outro bem num menos tempo de trabalho que o outro país.
Melhor e exemplificando: os países 1 e 2 devem produzir ambos os bens A e B, contudo o país 1
produz o bem A com 2 horas de trabalho e o bem B com 4 horas de trabalho e o país 2 produz o
bem A com 4 horas de trabalho e o bem B com 2 horas de trabalho. Face a isto o país 1 terá
vantagem absoluta sobre o país 2 no que toca ao bem A e, por sua vez, o país 2 terá vantagem
absoluta sobre o país 1 no que toca ao bem B. Perante este caso o país 1 deve especializar-se a
produzir o bem A porque tem vantagem absoluta nele, assim como o país 2 para o bem B,
imiscuindo-se de produzir o bem no qual não têm vantagem podendo, assim, destinar o tempo
que despendiam para a produção do bem no qual não têm vantagem para aumentar a produção
do bem no qual têm vantagem. Posto isto, o país 1 deveria importar o bem B ao país 2 e exportar
o bem A para o país 2, e vice-versa.
Perante os mesmos pressupostos já David Ricardo apresenta a sua teoria da vantagem relativa
ou comparativa na qual não é tão radical como Smith quando este refere que só pode haver
comércio internacional havendo vantagem absoluta. Ricardo diz-nos que mesmo que um país
tenha vantagem absoluta na produção dos dois bens face ao outro país que devem comparar-
se os tempos despendidos em cada um dos países para a produção de cada um dos bens e no
bem em que cada país produzir com menos tempo é nesse bem que se deve especializar. Assim,
comparando o tempo que um dos países leva a fazer cada um dos bens com o tempo que o
outro país leva a fazer cada um dos bens então deve cada um deles cingir-se à produção do bem
que demora menos tempo a produzir, independentemente de um deles até ter vantagem
absoluta na produção de ambos os bens. Ou seja, em termos exemplificativos: se o país 1 tem
vantagem absoluta sobre o bem A mas agora também sobre o bem B, porque demora para
produzir o bem A 2 horas e o bem B 5 horas enquanto que o país 2 produz o bem A em 8 horas
e o bem B em 6 horas então porque o país 1 demora menos a produzir o bem A deve especializar-
se na produção desse bem enquanto que o país 2 demora menos a produzir o bem B, quando
comparado com o tempo que ele demora a produzir o bem A, então deve especializar-se na
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Diogo Chiquelho
produção desse bem B. Especializando-se cada um dos países só num dos bens, naquele que
eles próprios produzem com menos horas de trabalho, então isso incrementa a produção e
permite que sejam produzidas mais unidades, porque agora o país já não tem que se preocupar
a produzir um outro bem.
Estas teorias levantam problemas no sentido em que promovem desigualdades para os países
que, à partida, geraram um ganho geral, mas que agora apenas um deles está a beneficiar.
Imagine-se que uma unidade do bem A corresponde a uma unidade do bem B, o que quer dizer
que uma unidade do bem A é trocável por uma unidade do bem B, e vice-versa obviamente. Se
o país 1 demora agora as sete horas a produzir apenas o bem A e se antes em duas horas apenas
produzia uma unidade isso quer dizer que agora conseguirá produzir nas sete horas 3,5 unidades
do bem A. Por sua vez, o país 2 que antes em demorava seis horas para produzir uma unidade
do bem B agora despendendo as catorze horas para o bem B conseguirá produzir 2,3 unidades
do bem B3. Assim, e pressupondo que cada um dos países reserva para si uma unidade do bem
que produz para satisfação interna, se o país 1 exporta para o país 2 2,5 unidades de A então
tem um ganho líquido de 1,5 do bem B. Por sua vez se o país 2, lá está, exportar para o país 1
apenas 1,3 unidades do bem B então apenas terá um ganho líquido de 0,3 unidade do bem A.
Temos que aferir do ganho líquido porque ao montante de unidades que cada país tem para
exportar temos de subtrair o equivalente ao outro bem. Ora, no nosso exemplo começámos por
dizer que uma unidade do bem A correspondia a uma unidade do bem B. Quer isto dizer, neste
exemplo, que podem surgir desigualdades nos ganhos líquidos que cada um dos países tem,
porque apesar de cada um dos países se ter especializado na produção de apenas um dos bens
isso não significa que a produção será exatamente igual em ambos os bens, porque pode o país
1 produzir 𝑥 unidades do bem A e o país 2 produzir 𝑛 unidades do bem B. Pior será se uma
unidade de um dos bens corresponder a duas ou mais unidades do outro bem, acentuando aí
ainda mais as desigualdades.
Teoria neoclássica ou da “proporção dos fatores” de Heckscher, de Ohlin e de Samuelson
Na teorização neo-clássica partem-se dos pressupostos de que 1. Dois países produzem ambos
dois bens; 2. Importam dois fatores de produção, como o trabalho e o capital; 3. as funções de
produção são iguais em ambos os países, mas produz-se um dos bens mais devido a um fator de
produção, por exemplo o capital, e o outro bem produz-se mais devido ao outro fator de
produção, o trabalho; 4. Os países têm fatores de produção divergentes, ou seja um dos países
é mais dotado do fator de produção capital e o outro é mais dotado do fator de produção
trabalho; 5. as funções de produção alcançam-se com rendimentos de escala constantes; 6. Há
concorrência perfeita no mercados dos produtos e dos fatores de produção, sendo que o custo
de produção do bem deve refletir-se para o preço do bem; 7. As condições tecnológicas são
acessíveis a ambos os países; 8. Os produtos e fatores de produção devem ser
homegéneos/uniformes; 9. A procura é idêntica em ambos os países; 10. Deve haver ausência
de restrições ao comércio.
Vemos, por esta via, que se distingue esta teoria neo-clássica de Heckscher e Ohlin da teoria
clássica no que toca ao facto de agora relevarem dois fatores de produção, sendo que para os
clássicos apenas interessava um fator de produção, mas ainda as funções de produção devem
3
A conta é fácil de se fazer: basta usar-se a regra de três simples, para o bem A do país 1, em que se 1
unidade do bem corresponde a 2 horas de trabalho então 𝑥 unidades correspondem a 7 horas de trabalho,
7 ×1
ou seja = 3,5, ou seja 𝑥 = 3,5; para o bem B do país 2 vai-se no mesmo sentido: se 1 unidade do
2
bem corresponde a 6 horas de trabalho então 𝑥 unidades correspondem a 14 horas de trabalho, o que se
14×1
traduz em = 2,33, ou seja 𝑥 = 2,33.
6
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Diogo Chiquelho
ser iguais em ambos os países, quando para os clássicos devem ser diferentes4. Perante isto, se
um dos países é mais dotado do fator de produção capital então o preço deste fator é mais
reduzido e se um dos bens é produzido devido ao fator de produção capital (capital-intensivo)
então este país consegue produzir este bem com menor custo. No mesmo sentido se o outro
país é mais dotado do fator de produção trabalho então aqui o preço do trabalho é mais
reduzido e se um dos bens é produzido devido ao fator trabalho (trabalho-intensiva) então este
país consegue produzir esse bem com menor custo de produção. Traduz-se, ao fim ao cabo, a
ideia de que um país mas dotado do fator trabalho deve produzir bens mais trabalho-intensivo
e um outro país mais dotado do fator capital devem produzir bens mais capital-intensivo.
Samuelson veio conferir maior rigor a esta teoria e acrescentou que se um fator de produção
num país é mais abundante e se ele se irá especializar na produção de bens, por exemplo,
trabalho-intensivo então a procura deste fator de produção aumentará e necessariamente
aumentará o preço do trabalho em detrimento do decréscimo do preço do capital. Já quanto ao
país mais dotado de capital suceder-se-á mutatis mutandis da mesma forma, ou seja o comércio
internacional promove o aumento do preço do fator de produção mais abundante.
O paradoxo de Leontief
Leontief procurando testar esta teoria na economia norte-americana deparou-se que este país,
do qual se esperava exportações de produtos mais capital-intensivo, estava a exportar bens mais
trabalho-intensivos e a importar bens mais capital-intensivos, até porque os países com quem
os EUA tinham maior relação comercial eram países menos desenvolvidos e, por norma, mais
dotados do fator de produção de trabalho e não de capital. Tentou-se explicar este paradoxo,
sendo apresentadas várias explicações. Vamos bastar-nos aqui a referir as explicações
admissíveis e não aquelas que acabaram por ser descartadas. Entre elas temos o facto de que
se olham para os fatores de produção com homogeneidade, ou seja não se consideram certas
nuances que explicariam que, de facto, por exemplo os EUA até são dotados de trabalho-
intensivo ou, até, olhar-se para o fator capital como capital humano, enquanto investimento
feito no sentido da formação de trabalhadores, sendo que por esta via até se admite que os
produtos exportados foram mais capital-intensivos. Outra explicação passa pelo tipo de bens
importados, que são de capital-intensivo de facto, mas são importados porque a composição
natural do bem interessa. Como se sabe o fator de produção natural é neste teorema
desconsiderado porque, como vimos, só interessam dois fatores de produção: o capital e o
trabalho. Também o facto das funções de produção serem tidas como iguais entre os países
levou à ideia de que os países com os quais os EUA comercializava tinham iguais funções de
produção, o que é irreal, porque eram países mais pobres e menos desenvolvidos e, portanto,
um bem que seria normalmente de capital-intensivo era, nesses países, de trabalho-intensivo
porque era esse o único formato de o produzir, contudo esse bem era tido como de capital-
intensivo, porque para os EUA esse era um bem desse âmbito. Por último, é explicação ainda do
paradoxo o facto dos EUA quererem proteger os bens mais trabalho-intensivo no sentido de
proteger o emprego.
Explicações Tecnológicas
Estas explicações olham já para a tecnologia como algo mutável e têm-no em consideração,
notando que o progresso pode não ser acessível a todos os países, não obstando a que seja o
progresso tecnológico um promotor do comércio internacional.
A teoria do intervalo (gap) tecnológico de Posner
Esta teoria parte do pressuposto que dois países têm uma mesma dotação relativa dos fatores
de produção, ou seja como vimos no pressuposto 4. da teoria neoclássica para estes esta teoria
4
Divergem, essencialmente, os pressupostos 2., 3. e 4. de cada uma das teorias, respetivamente.
6
Diogo Chiquelho
não serviria o comércio internacional. Assim, para o comércio internacional operar teria de
haver num dos países uma inovação tecnológica que criasse um novo produto, uma nova forma
de produzir, etc e o intervalo de tempo – o gap – que o outro país demorasse a alcançar essa
inovação era o tempo do qual dependia o comércio internacional. Se o intervalo até surgir a
procura for menor ao intervalo necessário para imitar a inovação tecnológica então para a
satisfação da procura terá que se importar do país pioneiro da inovação. Assim, depende do
tempo de imitação que outro país levará para que possa corresponder à procura desse bem.
A teoria do ciclo do produto de Vernon
Vernon diz-nos que a inovação tecnológica surgiria tendencialmente num país mais capaz em
capital e com salários mais altos sendo que após tal inovação decorrem uma série de fases. A
primeira dela, após a inovação, corresponde a um pequeno consumo de outros países do
produto novo. Posteriormente esses países começariam, numa fase de “maturidade”, a produzir
esse bem, mas insuficientemente para satisfazer a demanda de procura, tendo que importar.
Haverá, seguidamente na fase de “estandardização”, uma tendência de inversão, sendo o país
que inova o país que importa e o país que importava aquele que agora exporta. Nesta fase, já
os países mais pobres conseguem também produzir o bem e ser até exportadores dele.
As economias de escala
Economias de escala são aquelas que exploram o processo produtivo, visando maximizar as
funções de produção, com vista ao reduzir dos custos de produção mas também a produzir mais.
Ou seja, quer-se que o custo médio diminua, mas que se produza em maior volume. Aqui não
releva a inovação tecnológica ou os fatores de produção de que são dotados os países, mas para
se conseguir chegar a uma verdadeira diminuição do custo médio do produto interessam a
países com economias de escala que esse país se especialize num bem e um outro país se
especialize num outro bem, porque podem assim agilizar os países os processos produtivos do
produto em que se especializaram e, assim, produzir mais mas com uma redução no custo
médio. Assim, o próprio comércio internacional serve de meio destas economias para
conseguirem maximizar os seus resultados, ou seja têm interesse nisso.
Determinantes do lado da procura
Afastando os pressupostos de que os gostos dos consumidores são idênticos e afastando
também a homogeneidade dos produtos retiram-se algumas explicações do comércio
internacional pelo lado da procura.
A sobreposição de procuras de Linder
Nesta explicação tem-se que consumidores com rendimento per capita mais altos tendem a
comprar bens de maior qualidade, assim como consumidores com rendimento per capita mais
baixos tendem a comprar bens de menor qualidade. No mesmo sentido, os próprios países cujas
pessoas auferem menores rendimentos per capita tendem a produzir bens de pior qualidade e
os países cujas pessoas aufere maiores rendimentos per capita tendem a produzir bens de
melhor qualidade, ou seja há uma relação de proximidade entre a produção e a procura. Mas
há fugas a esta regra. Obviamente, que mesmo pessoas com rendimentos per capita mais altos
podem preferir de produtos de menor qualidade assim como pessoas com rendimentos per
capita mais baixos podem preferir produtos de maior qualidade, havendo a tal sobreposição nas
procuras. Nesta sobreposição de procuras é que se fundamenta o comércio internacional,
porque as pessoas que preferem certos produtos cuja qualidade não é proporcional com o seu
rendimento per capita tendem a querer adquiri-los a produtores estrangeiros.
A diferenciação de atributos de Lancaster
Para além do afastamento da homogeneidade dos produtos também importa para esta teoria
uma diferente valorização dos produtos em cada um dos países. Há aqui uma lógica que já havia
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Diogo Chiquelho
com Linder. É que num país os consumidores podem preferir um determinado atributo num
bem e, num outro país, os consumidores podem preferir um outro determinado atributo nesse
mesmo bem. Assim, será normal que no país em que se prefere que num bem o atributo 𝑥 haja
produção de bens mais dotados desse atributo 𝑥, sendo que no outro país em que se prefere no
mesmo tipo de bem o atributo 𝑦 se produza o bem mais dotado deste atributo 𝑦. Mas
obviamente que isso não obsta a que hajam consumidores no país cujo atributo preferido é o 𝑥
que prefiram o bem com o atributo 𝑦 e, portanto, pretenderão adquirir o produto produzido no
outro país mais dotado daquele atributo, e vice-versa.
O comércio intra-setorial (IIT)
Perante as teorias a que dedicamos um bom tempo de análise notamos que é tendência a
especialização dos países na produção de bens em que têm vantagem. Contudo, no espaço
europeu não foi isso que se notou o que permitiu fomentar o comércio intra-setorial ou intra-
ramo ou intra-industry trade. Este comércio ocorre quando o comércio é feito dentro do mesmo
setor/indústria, ou seja, um país exporta bens que produz de um setor, mas também importa
bens desse setor. Importa ainda distinguir se se trata de horizontal intra-industry trade (HIIT),
que se verifica quando os bens que são importados e os que são exportados são semelhantes,
ou se se trata de vertical intra-industry trade (VIIT), que se verifica quando os bens importados
e os exportados são diferenciados5, os quais são aferidos pelo preço unitário dos bens que se
importam e dos que se exportam.
As estatísticas demonstram que a tendência é para o IIT, especialmente nos países mais
desenvolvidos e industrializados. No que toca ao caso europeu também essa é a tendência,
contudo tem-se estagnado nesse sentido e tem-se recuperado algum comércio inter-sectorial.
Nota-se ainda que a tendência é que os produtos alvo de comércio intra-setorial são produtos
industrializados e não tanto produtos primários. Em Portugal esta tendência também se
mantém, nos mesmos moldes, notando-se também que os setores secundários/indústrias
transformadoras são aquelas que servem de objeto ao IIT. Este comércio foi mais praticado com
países da UE e sendo mais frágil com países terceiros à UE, não obstante Portugal ter ainda
beneficiado bastante do acordo de comércio livre de 1972 e da presença de Portugal na EFTA
que fomentou o IIT com países não necessariamente membros da CEE/UE, contudo houve um
notório incentivo no IIT do setor primário desde a entrada de Portugal na CEE/UE, porque aí
esses setores passaram a relevar para estas lides, enquanto que antes da integração de Portugal
os acordos que Portugal havia celebrado apenas fomentavam a liberalização de produtos do
setor secundário.
II. As restrições ao comércio

As formas de restringir o comércio
Impostos alfandegários
Numa primeira mão temos os impostos alfandegários protecionistas, que visam precisamente
limitar as importações e, por isso, tendem a ser mais elevados, porque efetivamente o que se
5
“O comércio intra-industrial horizontal (HIIT) inclui o comércio de diferentes variedades de produtos
semelhantes, por exemplo o comércio bilateral entre França e Alemanha de automóveis de semelhante
classe, cilindrada e preço. No comércio intra-industrial vertical (VIIT) os produtos são distinguidos pela
qualidade e preço, como por exemplo a exportação de Itália para a China de camisas de alta qualidade e
alto preço e em sentido inverso a importação de camisas de baixa qualidade e baixo preço.” João Amador
e Sónia Cabral in O comércio Intra-industrial na economia portuguesa: produtos e parceiros; 2009, Boletim
Económico / Banco de Portugal.
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Diogo Chiquelho
quer é que se evitem importações. Alternativamente, os impostos alfandegários fiscais visam

já a obtenção de receita, pelo que se o imposto for elevado então esse fim não se prossegue
porque impostos altos levam a menos importação e menos importação leva a que se cobrem
menos impostos alfandegários, pelo que nos impostos alfandegários fiscais o montante devido
tende a não ser tão alto. Por isto, os impostos alfandegários fiscais podem também designar-se
por livre-cambistas, dado que não pretendem em nada afetar as importações, mas apenas gerar
receita através delas.
Já no que toca ao movimento que está a ser tributado os impostos alfandegários podem
classificar-se como impostos de importação, impostos de exportação ou impostos de trânsito6.
Nos impostos de exportação e nos de trânsito o objetivo é necessariamente fiscal, ou seja visa-
se a obtenção de receita pelo que são tendencialmente impostos alfandegários fiscais, salvo
quando se tratam de produtos que se pretendem manter no país porque são essenciais a
processos produtivos, como matérias-primas, ou porque são bens essenciais e que julga o país
que deve ser, quanto a esses, autossuficiente. Nestes últimos casos o imposto alfandegário terá
já uma tendência protecionista. Já vimos que impostos de importação tanto podem ter
tendências protecionistas como meramente fiscais.
Quanto ao modo de apuramento da coleta – do montante a ser cobrado a título de imposto –
os impostos alfandegários podem ser específicos, quando se aplique um preço a ser paga por
uma determinada quantidade, seja esta quantidade a unidade física como o preço de 1000€ por
um automóvel ou seja o preço por kilo ou o preço por litro, etc. São já ad valorem os impostos
alfandegários que prevejam a alíquota/taxa a ser aplicada ao preço do produto que é importado
como por exemplo o valor da coleta corresponde a 10% do preço do bem que foi importado.
Pautas específicas tendem a ser mais seguras, no sentido que permitem um controlo unitário,
sendo que nas pautas ad valorem há aberturas a fraudes, porque basta que se apresente ao
fisco um valor inferior ao valor real do produto e a taxa aplicada a esse valor levará a uma coleta
também inferior. Por sua vez, os impostos específicos têm desvantagem para famílias de
menores rendimentos porque bens de pior qualidade sofrem um imposto superior, porque o
imposto tem o mesmo valor seja para bens de maior ou de pior qualidade, contudo o preço do
bem por quantidade que vai ser tributada é naturalmente superior nos bens de melhor
qualidade e, portanto, percentualmente, nota-se que vai haver uma tributação superior no bem
de menor qualidade7. Ora, esta situação leva também a que se prejudiquem produtores que
produzem bens de menor qualidade, tendencialmente de países menos desenvolvidos. Por isto
tudo, preferem-se pautas ad valorem até porque estas acompanham o aumento dos preços e
acabam sempre por ser iguais em termos percentuais, não criando desmotivação em maiores
ou menores produtores.
Complementarmente há ainda outras distinções como pautas convencionais ou pautas
autónomas (quanto à origem, sendo provenientes de tratados e acordos internacionais as
primeiras e sendo provenientes de imposições unilaterais pelos países as segundas); pautas
únicas ou pautas múltiplas (quanto à distinção geográfica, pode aplicar-se uma única pauta
6
Impostos de trânsito são aqueles que tributam um movimento cuja origem ou destino é o país que
tributa, contudo, este país faz parte do percurso do produto entre países. Imagine-se o produto n que foi
exportado pelo país A e importado pelo país C, mas que para chegar daquele a este tem de passar pelo
país B que tem um imposto de trânsito que irá tributar este movimento.
7
Veja-se o exemplo de um imposto específico de 10 cênt. por cada kilo de farinha. Ora, uma farinha que
custe 1€/kilo sofrerá um imposto de 10% o valor do preço por kilo e outra que custe 50 cênt./kilo sofrerá
um imposto de 20% o valor do preço por kilo. Neste exemplo puramente académico está claro que o bem
de menor qualidade suportará percentualmente um imposto superior ao que suporta o bem de melhor
qualidade.
9
Diogo Chiquelho
independentemente do país com o qual se comercializa ou pode haver mais do que uma pauta,
aplicando-se conforme o país com que comercializa, sendo que neste caso de pautas múltiplas
podem haver ainda sistemas de preferências como fixarem-se pautas máximas e pautas mínimas
a serem aplicadas conforme o país); pautas latas ou pautas restritas (consoante o âmbito
objetivo do imposto, podem tributar-se todos os bens que passem as fronteiras devendo as que
não são sujeitas a impostos prever-se como tal ou, então, restringir-se o imposto apenas e só
aos produtos que sejam previstos para tal, ficando as demais livres de imposto).
Restrições quantitativas
Sob a forma de restrições quantitativas temos entraves à importação de certos bens. Estas
restrições podem ser proibitivas onde pura e simplesmente se proíbe a importação e
determinados produtos, por questões de saúde, de segurança ou morais. Outra forma de
restringir é através dos licenciamentos, onde se exige que os produtos para serem importados
precisem de licença para tal, também pelos mesmos motivos ainda agora referidos. Outra forma
são as quotas que fixam os limites pelos quais um produto pode ser importado. As quotas são
tidas como o meio mais eficaz de restringir o comércio, na medida em que se fixam o limite
máximo de importação de um bem e alcançando-se esse limite está restringida a importação
desse bem, ou seja objetivo alcançado, enquanto que com os impostos alfandegários é
complicado definir previamente a taxa a que serão tributadas as importações, porque a
elasticidade-preço8 não é uma cálculo fácil de ser feito previamente. As quotas também são
aplicadas através do poder administrativo, não carecendo necessariamente da atuação do poder
legislativo de que carecem os impostos tendo em conta o princípio da legalidade fiscal9
(cfr.art.103º/2 CRP). Apesar de tudo, em nome da economia, preferem-se os impostos
alfandegários, na medida em que se permite que seja mais o mercado a atuar e a “regular-se”.
Restrições aos pagamentos
As restrições aos pagamentos alcançam-se através da não disponibilização ou da limitação das
disponibilidades de divisas para que se paguem as importações. Ora, se divisas são as moedas
estrangeiras então se os pagamentos, por exemplo, à Inglaterra têm de ser feitos em libras-
esterlinas se não for disponibilizada esta divisa então pura e simplesmente fica comprometida
a importação a este país.
Outro tipo de restrições aos pagamentos são as variações das taxas de câmbio, onde, por
exemplo, se desvaloriza a própria moeda face a uma divisa para que quem importa tenha de
dispor de mais unidades monetárias para conseguir adquirir o produto estrangeiro, mas
promove ainda as exportações, na medida que estrangeiros têm de dispor de menos unidades
monetárias para adquirir um produto nacional, dado que a divisa passa a valer mais que a moeda
que o país desvalorizou. Pela restrição às importações e pela promoção das exportações prefere-
se esta restrição aos pagamentos pela variação das taxas de câmbio, até porque o mercado
mantem o seu funcionamento quando as restrições quantitativas o afetam.
Medição das restrições
Numa primeira fase a medição das restrições era feita pelo valor nominal das restrições, ou seja
aferia-se só do montante que representava a restrição relativamente ao preço final do bem. Por
exemplo se um imposto ad valorem é de 20% então se o preço doméstico/final do bem é de 96€
isso quereria dizer que o preço do comércio livre seria de 80€. Contudo esta forma de medição
8
A elasticidade-preço é um conceito económico que explica a variação da procura tendo em conta a
procura do bem em causa. Aumentando o preço tendencialmente diminuirá a procura, mas diminuindo
o preço tendencialmente aumentará a procura, havendo exceções, ou seja casos de inelasticidade.
9
Quanto ao princípio da legalidade fiscal pode ver-se melhor no nosso Bloco de Estudos de Direito Fiscal;
Os princípios jurídico-constitucionais da tributação: O princípio da legalidade fiscal; págs.13 a 15
10
Diogo Chiquelho
não era de todo satisfatória por ser superficial, na medida em que não averigua das restrições
que recaem sobre bens intermediários que importam para o processo produtivo de um produto.
Assim, a proteção nominal releva para aferir dos efeitos das restrições no consumo, contudo
para aferir dos efeitos na produção e na distribuição do rendimento temos que recorrer à
medição feita pela proteção efetiva. Desde logo temos, para alcançar o preço final do produto,
de somar o preço dos bens intermediários ao preço do valor acrescentado10/”preço efetivo”. Ao
preço final temos que aplicar o imposto sobre o produto final importado. Por exemplo se o preço
final for de 100€ passará a custar, com um imposto de 20%, 120€. Mas não nos esquecendo que
os bens intermediários também são tributados e, por isso, temos de os ter em consideração, ou
melhor temos de os desconsiderar no valor acrescentado, porque esse é um custo dos bens
intermediários e é aí considerado. Assim, no mesmo exemplo, se os bens intermediários eram
de 80€ e o valor acrescentado era de 20€ dando, no total com o mesmo imposto aplicado, os
120€ se os bens intermediários eram, por exemplo, tributados a 10% isso quer dizer que na
verdade os bens intermediários custaram 88€ pelo que o valor acrescentado aos bens
intermediários não foi de 40€11, mas sim de 32€. Por isto, podemos dizer que a proteção nominal
dá uma falsa noção do valor acrescentado, porque se não se tivesse em consideração o preço
suportado pelos bens intermediários dir-se-ia que o valor acrescentado, neste caso, era de 40€
quando, na verdade, era apenas de 32€.
Posto isto, se uma restrição sobre um produto intermediário for mais elevado isso irá prejudicar
os produtores de bens finais de um país, pelo que reduzir os impostos sobre bens intermediários
é uma forma de proteger aqueles produtores de bens finais, na medida em que lhes fica mais
barato importar estes inputs e que, por sua vez, não afetarão tanto o valor acrescentado. Aqui
ficará prejudicado, lá está, o produtor dos bens intermediários interno, porque vendo da sua
ótica este verá menos restrições aplicadas às importações destes bens intermediários de outros
países, aumentando a concorrência e, eventualmente, fazendo os produtores nacionais de bens
finais recorrerem a inputs estrangeiros. Ocorre assim até porque, por regra, ao país que
restringe interessa, ao fim ao cabo, o produto final e não tanto os produtos intermediários, pelo
que prefere restringir a importação daqueles produtos finais, fomentando a sua produção
interna em detrimento da produção de bens intermediários.
Efeitos
Sobre o consumo
Se há restrições ao comércio isso quer dizer que os produtos importados serão encarecidos,
eventualmente pela aplicação de um imposto alfandegário, o que quer dizer que produtos mais
caros conduzem a uma diminuição do consumo, ou seja a procura desses produtos importados
encarecidos irá cair, porque não podem ser adquiridos ao preço que teriam em comércio livre.
10
“A expressão valor acrescentado designa a diferença entre o valor dos bens produzidos e os custos dos
bens intermédios (isto é, os bens que são utilizados para produzir outros bens tais como as matérias-
primas e os serviços) utilizados na sua produção. Assim definido, o valor acrescentado é constituído pelos
salários, juros e lucros (isto é, os rendimentos dos fatores produtivos) utilizados ou acrescentados à
produção pela empresa, sector de atividade ou país.” Citamos Paulo Nunes em
https://knoow.net/cienceconempr/economia/valor-acrescentado/ . Concluímos que o valor
acrescentado ou “preço efetivo” é o montante que é somado ao montante dos bens intermediários com
vista à cobertura de salários, impostos sobre o preço final, mas ainda com vista à obtenção do lucro. É o
valor que uma empresa soma com vista à cobertura de todas as despesas e com vista ao lucro, alcançando-
se o preço final.
11
40€ porque os 20€ suportados a título de imposto (100€x20%=20€), que foram visto antes, subsumem-
se no valor acrescentado; quanto a isto ver melhor na nota de rodapé 9.
11
Diogo Chiquelho
Sobre a produção
Se os produtos importados terão agora um custo acrescido - o preço interno, porque é aplicada
restrição, como um imposto alfandegário, ao preço do comércio internacional – então
internamente os produtores tenderão a produzir mais, até porque a procura interna aumentará
como efeito do que vimos nos efeitos sobre o consumo. Para além disso, os produtores tenderão
a produzir até ao ponto em que o custo do produto se equipare ao preço interno, ou seja àquele
preço que tem o produto importado após ser aplicada a restrição ao preço do comércio
internacional, o que necessariamente aumentará a produção. Se o comércio fosse livre então
esta não seria já a tendência, porque os produtores internos teriam de produzir no sentido em
que conseguissem competir com os produtores estrangeiros, porque o preço desses bens
importados seria mais baixo.
Sobre a balança de pagamentos
A balança de pagamentos é um instrumento que afere das relações comerciais e económicas
que um país tem com outros, ou seja, releva o montante do que é importado, exportado, etc.
Ora, se há uma diminuição das importações por efeitos da restrição então isso quer dizer que o
país terá de importar menos, o que produz um efeito positivo na balança de pagamentos que se
alcança quando o que se vende ao estrangeiro é superior àquilo que se compra. Ocorre isto
porque o que se produz passou a ser mais, como vimos supra, mas o consumo passou a ser
menor, como vimos também supra, pelo que a produção interna fica mais próxima de satisfazer
a necessidade desse bem.
Da receita fiscal (transferência de rendimento dos consumidores para o Estado)
Com a aplicação de um imposto alfandegário haverá a produção de receita fiscal, dado que com
o importar de um bem onerado com tal tributo então a coleta será a favor do Estado – ou quiçá
de uma outra entidade, organização, etc. Assim se produz receita fiscal através de restrições ao
comércio. Mas em princípio só os impostos alfandegários é que produzem este efeito, porque
nas demais restrições ao comércio - que vimos com atenção em momento oportuno e supra –
não alcançam este efeito, na medida em que não há nenhuma contrapartida a favor do Estado.
De transferência de rendimento dos consumidores para os produtores
Com o aumento do preço interno, promovido pela aplicação de um imposto àquele que seria o
preço do comércio internacional, os produtores – como vimos supra – produzirão até ao ponto
em que o custo se equiparar ao do preço interno, encarecendo o produto. Assim, há um efeito
de transferência de rendimentos para os produtores internos que agora têm um ganho que
antes da restrição ao comércio internacional não tinham.
De bem-estar
Vimos que há uma transferência de rendimento pelos consumidor para o Estado (quando estes
suportam o preço do imposto ao comprar um produto) mas também pelos consumidores para
os produtores (quando o preço final do produto encarece e o consumidor o passa a comprar por
um preço que não compraria aquando havia comércio livre). Em contrapartida a isto, será
natural de se entender que haverá uma diminuição de rendimento para o consumidor, saindo
no final desta trama toda este prejudicado. Esta perda de renda poderia levar a um benefício
maior, em prol da sociedade, contudo não é essa a realidade que se nota, mas sim que a
diminuição de renda dos consumidores leva a problemas na produção porque a produção deixa
de ter em vista as necessidades sociais e, naturalmente, leva a problemas no consumo, porque
os consumidores agora têm de comprar produtos mais caros.
Sobre os termos do comércio
Se se tratar de um país com um notório peso no mercado mundial, a aplicação por este de uma
restrição ao comércio poderá conduzir a que o preço internacional do produto caia, em prol da
12
Diogo Chiquelho
diminuição das suas importações desse produto. Isto ocorre porque há uma menor procura
daquele produto, que era colmatada pela procura daquele país que era impactante na
quantidade de importações do produto e, como se sabe, diminuindo a procura diminuirá o
preço. Os termos do comércio são, assim, afetados em benefício do país que aplica a restrição,
porque agora consegue comprar o mesmo bem que antes já comprava mas a um preço
substancialmente inferior, dada a queda do preço em função da queda da procura provocada
por esse mesmo país.
Este é um efeito que deve ser notado até à parte dos demais, porque só se consegue caso se
trate de um país comercialmente e internacionalmente impactante, pois só esse é que tem força
para criar uma quebra abrupta na procura de um produto de modos que diminua o preço. Para
além disso, a aplicação de uma restrição como esta terá efeitos diferentes sobre o consumo,
sobre a produção, sobre o bem-estar, etc do que aqueles que vimos supra.
Apreciação
A teoria das divergências domésticas
Esta teoria refere que perante alguma divergência ou distorção no mercado deve a solução
apresentada sanar tal divergência ou distorção através de um primeiro ótimo12. Assim, se houve
um efeito negativo não é possível aferir do benefício se houver um malefício, porque comparar
quem ficou melhor em detrimento de quem ficou pior não é tarefa fácil.
A teoria das divergências domésticas visa, precisamente, aferir das medidas adequadas em
função de combater a tal divergência doméstica, tendo sempre em conta as consequências
dessa medida. Esta teoria acaba por demonstrar a ineficácia da intervenção alfandegária,
porque esta restrição enquanto forma de solução a certas divergências é errada, porque a
intervenção alfandegária dificilmente consegue alcançar o objetivo pretendido sem criar, lá está,
uma outra divergência.
Assim sendo, apresentam-se medidas alternativas de intervenção, já seguidamente apesar de
meramente exemplificativos.
Meios alternativos de intervenção
A promoção da produção
Se estamos face a uma situação em que a produção está deficitária a implementação de um
imposto alfandegário irá criar uma distorção, algo que pelo que vimos supra não é o pretendido,
porque quer-se uma situação de primeiro ótimo. Promover um imposto sobre a importação de
bens do setor da produção que se quer promover globalmente criará, como vimos supra
aquando dos efeitos das restrições ao comércio, efeitos negativos no consumo, etc. Assim, por
exemplo, a atribuição de um subsídio que permita aumentar a produção não conduz a que
aumentem os preços, como vimos que aumentam com a aplicação de um imposto alfandegário,
e portanto os consumidores não são afetados e não se cria a distorção no consumo: aqui está
uma forma de solucionar esta divergência numa ótica de primeiro ótimo.
Mas se o que se pretende for a promoção não global da produção mas apenas de um fator de
produção então não convém atuar da mesma forma que se atuou quando se visa promover
globalmente a produção, porque isso já evitaria uma situação de primeiro ótimo, porque usar
montantes indiscriminadamente para promover um setor apenas por um só fator de produção
seria excessivo e isso traduzir-se-ia no preço do produto, criando uma distorção no consumo.
Perante isto, a situação de primeiro ótimo pode ser atuar direta e isoladamente sobre o fator
12
Um primeiro ótimo, na teoria de Pareto, ocorre quando alguém fica melhor sem que ninguém fique
pior, ou seja a solução deve melhorar a situação que se visa melhorar sem ter efeitos diretos, indiretos ou
colaterais negativos. Opostamente, quando assim não o seja, temos uma situação de segundo ótimo.
13
Diogo Chiquelho
de produção deficiente: se for o fator trabalho poderá passar isso pela promoção da formação
ou se for o capital poderá passar pela atração de investimento estrangeiro.
O incentivo à redução do consumo
Perante um caso em que o consumo real fica aquém ou é maior do que socialmente se pretende
importa intervir para corrigir esta divergência, o que seria erróneo fazer-se através de impostos
alfandegários porque isso criará distorções na produção. Prefere-se, portanto, que se usem
como forma de solucionar esta divergência a aplicação de impostos gerais sobre o consumo,
tributando-se tanto bens importados como bens que sejam produzidos internamente, não
havendo nenhuma distorção sobre a produção e aqui, sim, ganha-se um bem-estar.
A cobrança de receitas
Como vimos em momento oportuno, um imposto alfandegário pode ter um fim protecionista –
visando a proteção e promoção das indústrias domésticas – ou pode ter um fim fiscal, visando a
obtenção de receita. Ora, estes impostos alfandegários fiscais, por comparação a um imposto
geral sobre o consumo, são piores no que toca ao não alcance de um primeiro ótimo. Isto porque
os impostos gerais sobre o consumo têm um âmbito objetivo e subjetivo mais amplo do que os
impostos sobre importações, pelo que aqueles primeiros conseguem uma receita tão desejável
quanto estes segundos e através de uma taxa inferior. Para além disso, um imposto geral sobre
o consumo acaba por não afetar a produção, porque não onera apenas certos bens que são
importados, o que criaria desigualdades nos produtores domésticos.
A alteração dos termos do comércio
Como vimos supra, um país com capacidade de implicar uma quebra abrupta no preço
internacional ao interromper com as importações de um certo produto, cria uma situação de
primeiro ótimo apenas e só para si, porque com a quebra da procura caem os preços e o país
que criou tal quebra passa a adquiri-los por um preço substancialmente inferior àquele a que
adquiria. Mas isto é uma situação de primeiro ótimo, em primeiro lugar, apenas para o país que
que teve força tal para alterar os termos do comércio, mas é um primeiro ótimo fictício no
sentido que isto cria querelas comerciais entre os países, levando muitas vezes a guerras
comerciais (beggar-my-neighbour tariff building). Este argumento leva a que até autores
protecionistas acabem por admitir que o livre-cambismo deve ser preservado.
A persistência em restrições ao comércio
Como vimos, a teoria das divergências domésticas acaba por notar que restrições ao comércio
acabam por implicar novas distorções e, portanto, nunca são uma solução de primeiro ótimo.
Por isso é curioso ver-se que se continuam a aplicar restrições ao comércio, em certos casos
nota-se mesmo um aumento. Por isto iremos agora aferir dos vários argumentos apresentados
pelos teóricos protecionistas de modos que consigamos entender, ou não, esta persistência.
As estratégias em mercados imperfeitos
Havendo situações de monopólio, oligopólio ou de concorrência monopolista estamos face a
um mercado imperfeito. Isto ocorre muitas vezes quando há economias de escala internas às
próprias empresas que, como vimos em momento oportuno, têm a ganhar com a abertura do
comércio. Mas havendo um mercado imperfeito internacional a aplicação de restrições ao
comércio internacional apenas acaba produzir efeitos se praticada por um país com força para
criar implicações no mercado internacional, o que leva àquele problema que supra vimos bem
quanto à alteração dos termos do comércio do beggar-my-neighbour tariff building. Para além
disto, viu-se que intervenções diretas de apoio nas empresas integrantes de mercados
imperfeitos acabam por ser soluções de primeiro ótimo, enquanto que intervenções
alfandegárias acabam por criar distorções.
14
Diogo Chiquelho
A influência de grupos de pressão: o lobbying

Passada já que foi o “modelo de ordem política do désposta benevolente” que afirmava que o
Estado era uma entidade que não seria afetada pelo sistema e que sempre promovia o interesse
geral, temos que aferir da questão da influência dos grupos de pressão, grupos estes não
coincidentes com o interesse geral, sobre as entidades estaduais e fazedores da decisão. Perante
isto, a “teoria económica política” veio passar a considerar o Estado como uma entidade
complexa e que é composta por indivíduos que não obstam à promoção dos seus interesses
pessoais. Por isto mesmo é que o lobbying13 é um meio sucedido na prossecução daquela que é
a visão destes grupos de pressão. Assim, no processo decisional dos representantes há uma
intervenção extraordinária àquela que deveria haver, conduzindo a decisão num sentido que
poderia não ser o mesmo se tamanha pressão não tivesse surgido naquele processo.
Mas obviamente que as decisões tomadas e influenciadas pelo lobismo estão sujeitas ao free-
riding, ou seja não são apenas os influenciadores que pugnam pelos seus interesses junto dos
decisores políticos que colhem os efeitos da decisão protecionista. Neste sentido, como vimos
os consumidores sairão prejudicados porque uma restrição ao comércio tende a aumentar o
preço dos produtos, mas estes, apesar de serem um grupo bastante grande, não têm uma
organização capaz de eficientemente influenciar no sentido em que os grupos de pressão
influenciam. Para além disto, o sucesso destas políticas protecionistas promovidas pelo lobbying
estão dependentes do conciliar de interesses: veja-se que tanto o empresário como o
trabalhador tendem a pretender que o seu setor seja beneficiado, pelo lado da procura. Ainda
por este lado, também muitas vezes a sociedade é influenciada ao ser iludida que o interesse
destes grupos é o interesse nacional o que se torna mais fácil quando se baseia o argumento em
que os concorrentes de um certo setor são de fora do nosso continente. Pelo lado da oferta, já
estará também dependente a intervenção de haver coincidência de interesses entre os dos
grupos de pressão e entre os dos decisores políticos, interesses estes destes últimos que podem
ser eleitorais, por exemplo.
A consideração dos custos administrativos
Se formos a ver pelo lado dos custos administrativos conseguimos perceber que a
implementação de meios alternativos às restrições ao comércio têm um peso substancialmente
superior aos custos administrativos que implica o lançamento, liquidação e cobrança de um
imposto (alfandegário). Em primeiro lugar, os meios alternativos requerem que hajam mais
infraestruturas para controlo, por exemplo, de fronteiras tendo em conta restrições
quantitativas a certos produtos. Por sua vez para a administração de um imposto não são
necessários tantos serviços. Para além disso, a implementação de impostos alfandegários será
bem mais fácil do que a implementação de impostos, por exemplo, sobre o rendimento das
pessoas singulares, mas ainda os impostos alfandegários não são tão sentidos pelos
consumidores últimos, enquanto que impostos como o IRS são mais sentidos pelos sujeitos,
diretamente. Para além disso, meios alternativos como a intervenção direta no cerne do
problema são custosos (por exemplo, com a atribuição de subsídios ou a formação profissional,
etc). Assim, tendo como contrapartida as divergências e distorções que implicam e com as quais
se têm de lidar e que vimos supra, a verdade é que a implementação de impostos alfandegários
13
O lobbying é a intervenção de grupos de pressão junto dos decisores políticos com vista à promoção
dos interesses próprios para que estes se reflitam nas políticas tomadas por aqueles. Obviamente que
falamos de grupos com considerável poder financeiro, económico, social, etc e dos quais os políticos
necessitam para serem eleitos, para financiamentos eleitorais, etc. Nas palavras de Manuel Porto in
bibliografia indicada “as posições das autoridades acabam por refletir os desejos da maioria da população
ou de grupos de interesse de que os políticos e burocratas dependem através do voto e de outras
influências.”
15
Diogo Chiquelho
acaba por ser bem menos custosa que a implementação de meios alternativos às restrições ao
comércio.
O argumento das indústrias nascentes e o seu relevo
Com vista à promoção e proteção de uma indústria que está a começar a sua atividade podem
justificar-se aplicações de algumas restrições ao comércio, porque esta indústria nascente está
ainda incapaz de competir no comércio internacional e precisa da mão do Estado, que tem
interesse na criação e no crescimento desta indústria. Assim, o Estado irá proteger esta indústria
até ao momento que era possa ir avante por si só. Com a imposição, por exemplo, de um
imposto alfandegário sobre a importação de produtos que aquela se dedica então aumentará o
preço do produto, porque seria mais barato o preço do comércio internacional e a procura a tal
produto será mais satisfeita internamente, através da aquisição do produto da indústria
nascente. Esta intervenção estadual é temporária e visa que a indústria está a ser protegida
cresça tanto quanto seja competitiva com outras, internamente e internacionalmente.
Mas para se justifique que o Estado intervenha neste sentido é preciso passarem-se alguns
testes de validade, pois só estes conseguem prever a utilidade, sucesso da intervenção estadual.
Condições de validade
O “Teste de Stuart Mill”
Por este teste o elemento temporário é o que se afere: só se justifica que o Estado intervenha
no sentido da proteção de uma indústria nascente se for previsível que ela consiga singrar por
si só decorrido um certo lapso de tempo, ou seja caso se possam levantar as restrições ao
comércio passado aquele tempo, porque a sua manutenção aumentam cada vez mais, como
vimos, as distorções sobre o consumo e sobre a produção.
O “Teste de Bastable”
Mas a competitividade da indústria decorrido algum tempo não basta, devendo agora aferir-se
se a vantagem que se retirará com a intervenção será superior às perdas verificadas. Tal é aferido
através do processo de discounted cash flow onde se ponderam os ganhos obtidos no final tendo
em conta as perdas dos anos iniciais.
O “Teste de Kemp”
Convém ainda ver-se, para além daqueles, se não tem o particular empresário interesse em fazer
ele o investimento inicial necessário. Se o faz e se suporta o prejuízo inicial é porque teve em
conta o processo de discounted cash flow e sabe que o prejuízo inicial se traduzirá em lucros. Se
não tem esta iniciativa o particular então é porque receia da rentabilidade ou da favorabilidade
do investimento inicial.
Mas quando as economias externas não são as apropriadas ou então quando o mercado tenha
imperfeições então aqui o Estado deve atuar no sentido de criar as economias externas
adequadas ou de eliminar as imperfeições que tenha o mercado.
No que toca à criação de economias externas14 um empresário terá o receio de investir na
aquisição de conhecimentos ou na formação dos trabalhadores quando sabe que poderá não
ser o único a beneficiar desse seu investimento no futuro (um problema de free-riding). Por
exemplo, no caso da formação dos trabalhadores: o empresário pode investir na formação dos
trabalhadores e prevê mesmo que numa fase inicial o preço da formação e dos salários será
substancialmente superior à produtividade, mas a sua visão é a de que no futuro isso se inverta,
passando os ganhos que terá a cobrir estas despesas que teve. Aqui não se justificará a
intervenção do Estado. Mas assim não será sabendo que o vínculo jurídico trabalhador-
14
Economias externas existem quando a produção de uma indústria ou serviço é promovida por certos
fatores como a localização geográfica, quando a mão-de-obra é qualificada, etc o que permite maior
produtividade, inovação tecnológica, etc.
16
Diogo Chiquelho
empregador não é intocável e poderá o trabalhador passar a prestar atividade para outro
empregador, fazendo este último beneficiar do investimento do primeiro. Perante isto, a
intervenção estadual deve cingir-se a duas situações: a primeira quando o treino seja
completamente específico a ponto de não ser útil a outras empresas, mas o trabalhador recusa
a exercer a mesma função ou, então, até mesmo recusa-se pura e simplesmente a trabalhar,
correndo o risco o Estado em vez do empresário; a segunda situação ocorre quando o treino não
é completamente específico, mas não deixa de ser específico a pontos de poder beneficiar
outras empresas, contudo o benefício a estas será menor do que aquele que retirará a empresa
que suportaria a formação, sendo que o empresário deve promover a indústria e aperfeiçoar os
trabalhadores, mas aqui esta promoção pode ser auxiliada com o protecionismo estadual.
Já no que concerne ao afastamento das imperfeições do mercado estas podem ocorrer nos
sistemas de informação e expectativas, onde não tendo os empresários e as autoridades
públicas a mesma visão acerca da evolução da economia acabam aqueles primeiros, com receio,
em não investir. Assim, o Estado ao aplicar o protecionismo leva a que o investimento possa ser
feito sem receios das lacunas de informação e de expectativas. Podem também ocorrer
afastamento de imperfeições do mercado quando as imperfeições ocorram no mercado dos
capitais, ou seja quando uns são preferidos em detrimento de outros, tendo em conta ser uma
empresa nova ou não, o dinamismo do setor, o tipo de investimento feito, etc. Notam-se que
muitas empresas novas de setores pouco dinâmicos têm potencial e precisam de investimento
a longo prazo numa fase inicial e, por isto, o Estado pode através do protecionismo estimular
esse mesmo investimento.
Apreciação
Muito no seio daquilo que vimos supra, notamos que o protecionismo terá implicações
negativas dado que, segundo a teoria das divergências domésticas, não são soluções de primeiro
ótimo e, por isso, criam distorções no consumo e na produção, como vimos. Preferem-se, assim,
e tendo como ponto negativo os custos administrativos – como vimos -, a implementação de
meios alternativos e diretos nos fatores onde se encontra a divergência.
Para além disso, a implementação de impostos alfandegários com argumento das indústrias
nascentes pode levar a que se promovam indústrias indiscriminadamente, porque o imposto
poderá ajudar aquela indústria nascente, mas pode também ajudar outras. Isto solucionar-se-ia
pela intervenção direta, onde o Estado escolhe quais as empresas a serem apoiadas.
No mesmo sentido, a preferência por intervenções diretas leva a que os encargos que estas
implicam sejam anualmente apreciadas em sede de votação do Orçamento de Estado, o que
permite um controlo maior democrático sobre os apoios estaduais sobre as empresas. Já os
impostos alfandegários não passam por tal controlo, até porque estes não são tão diretamente
sentidos pelos contribuintes.
Mas a intervenção direta não deixa de ter o problema de ser necessário de ser feito um juízo
prévio de quais indústrias justificam o apoio estadual e durante quanto tempo. Esta questão
leva que sejam os contribuintes a suportar as más decisões e a História já o demonstrou, tendo
sido preferível que não tivesse havido qualquer intervenção.
O argumento das indústrias senescentes
Na mesma lógica e sentido do que foi supradito para as indústrias nascentes, para se apoiar uma
indústria que está em crise a intervenção alfandegária pode não ser a melhor opção, dadas as
distorções que implicam. Assim, a política que cumpre a teoria das divergências domésticas diz-
nos que se deve o Estado atuar em função de manter os rendimentos do setor em crise, através
de subsídios, etc. Mas também só assim o será se o setor se demonstrar capaz de retornar à
competitividade, sob pena de ser o contribuinte o prejudicado. Se tal capacidade não for
pautável então devem adotar-se políticas de reconversão e de reemprego, ou seja procurarem-
17
Diogo Chiquelho
se indústrias para onde se possam deslocar os fatores do setor em crise/senescente. Posto isto,
também as condições de validade que vimos para o argumento das indústrias nascentes devem
aqui ser aferidas.
A insistência em apoiar indústrias sem viabilidade pode levar a que outros países se aborreçam,
no sentido em que outras indústrias com viabilidade podem ser afetadas por tal insistência e
sendo fechadas eventuais portas a exportações dessas indústrias.
III. Teoria da Integração

A integração económica
A integração é um termo que, para a economia, reflete a associação de várias áreas económicas
(“combinação de partes num todo”). Esta associação entre economias e este movimento
promotor do comércio livre geral teve uma boa experiência no séc.XIV e inícios do séc.XX onde
se constituíram várias uniões aduaneiras, entre elas o Zollverein em 1833 que abriu fronteiras
entre dezoito estados alemães e ficou uma pauta comum em relação ao exterior.
Apesar desta tendência positiva, bem se sabe que o séc.XX não foi favorável ao movimento do
comércio internacional, muito por culpa dos conflitos bélicos à escala mundial, por todos nós
conhecidos, que conduziram a atitudes protecionistas entre países (Conflict and Autarky). Mas
isto teve um forte impacto na promoção da integração, porque este período negro da História
permitiu que se criassem mágoas ao protecionismo. Por isto, entre outras, se criaram a
CECA/CEE/UE assim como a EFTA que promovem abertura de fronteiras entre países, sendo
obviamente aquela primeira bem mais favorável no espaço europeu, tendo em conta que
permite o relacionamento com as maiores potências europeias. Assume relevância o Espaço
Económico Europeu que é composto ela UE mas também por alguns países da EFTA, que criou
uma zona de comércio livre.
Mas mesmo a Comunidade Europeia teve fases mais ou menos liberais: numa primeira fase foi
forte o avanço na quebra das barreiras alfandegárias, contudo outras políticas foram lentamente
promovidas; noutra fase notam-se tendências protecionistas, com países a praticar
protecionismo não só a países alheios à Comunidade Europeia mas também a estes; uma última
fase em que se nota a quebra das restrições alfandegárias e se caminha na adoção de mais
políticas comuns, entre elas a política monetária comum que cria uma moeda única.
As formas de integração
Importa saber as várias formas pelas quais se pode promover a integração económica.
Temos as zonas de comércio livre que fixam entre os países membros uma liberdade de
circulação dos produtos, mas cada um desses países membros é livre na política comercial
adotada em relação a países alheios a esta zona (p.ex. temos a EFTA ou a NAFTA).
Uma união aduaneira é já um passo acima da zona de comércio livre, na medida em que para
além da liberdade de movimentos de produtos entre os países membros da união há, também,
uma política comercial externa comum, sendo fixadas pautas únicas a importações estrangeiras
e as negociações de acordos com terceiros à união é feita conjuntamente (p.ex. temos UE).
O mercado interno ou único promove não só o afastamento de barreiras alfandegárias físicas
(como o controlo fronteiriço) mas também barreiras “não visíveis” como são as barreiras
técnicas ou fiscais (impostos, etc) que impedem uma concorrência plena entre as economias.
Para além disto, este mercado único poderá permitir que haja uma circulação livre dos fatores
de produção, ou seja podem, entre os países integrantes deste mercado, circular trabalhadores,
capital, etc, sendo que aqui o mercado interno seja agora também um mercado comum. A UE é
sem dúvida, como vimos, uma união aduaneira, mas tem um mercado único e comum.
18
Diogo Chiquelho
Por último, num patamar superior de integração, da qual a UE também é exemplo, temos a
harmonização das políticas seguidas onde num caráter até já supranacional - porque exige
alguma transferência de poderes para a organização internacional pelos países membros desta
- ocorre a adoção de políticas comuns criando uma maior ou menos aproximação entre as, lá
está, políticas seguidas pelos países.
Não convém esquecer ainda de formas de integração como a concessão de preferências, como
é o caso das preferências conferidas pela “coroa britânica” sobre as suas antigas colónias ou,
então, integrações setoriais onde apenas se dedicam as políticas integrativas a certos setores, a
certas indústrias. Veja-se o exemplo evidente da CECA (Comunidade Económica do Carvão e do
Aço) em que a integração passava apenas por aqueles materiais com propósitos de indústria
bélica.
Medidas negativas e medidas positivas de integração
Segundo Tinbergen uma integração pela negativa faz-se quando há apenas um afastamento de
barreiras ao comércio livre e a outros movimentos, esperando-se que se beneficie do dinamismo
que isto traz ao mercado. Mas isto acaba por se notar insuficiente, querendo-se uma integração
pela positiva. Assim, estas medidas positivas visam uma atuação mais direta e concreta exigindo
a eliminação de imperfeições do mercado, a criação de economias externas com a construção
de infraestruturas de transportes e comunicações ou com a investigação científica e tecnológica
ou com a formação profissional. É exemplo de medidas positivas de integração a política
monetária comum, com a criação de uma moeda única que acaba por resolver, por exemplo, o
problema das divisas ou das taxas de câmbio.
A teoria estática das uniões aduaneiras
A teoria estática das uniões aduaneiras demonstra que se um país tributa as importações de um
produto a um certo imposto irá importar ao país que tiver um custo de produção menor, em
função de reduzir o preço prestado. Contudo, se eventualmente for feita uma união aduaneira
com um outro país que produz o mesmo produto, apesar de até mais caro, ao serem levantadas
as restrições ao comércio e, assim, aquele imposto acabará por beneficiar o primeiro país com
isto, tendo em conta que passa a ser prestado um preço inferior àquele que era prestado ao
outro país com o qual não há uma união aduaneira, exatamente pela imposição do imposto.
Veja-se o seguinte exemplo: temos três países - A, B e C e sendo que A importa produtos, mas
aplica um imposto alfandegário à taxa de 60%. Assim, se A importa um produto de B cujo preço
é de 20 ele será suportado, pelo imposto, a (20 × 0,60 = 12) 32. O mesmo produto produzido por
C mas cujo preço é de 30 ao ser aplicado o mesmo imposto passa a custar (30 × 0,60 = 18) 48.
Assim, o país A irá importar do país B, contudo se celebrar uma união aduaneira com C este
imposto aplicado irá ser levantado e irá o país A importar ao preço de 30, acabando por o preço
ser inferior caso importe do país B, mesmo apesar de o custo deste ser mais barato.
Isto permite um ganho que é nada mais nada menos o facto de agora o custo de um bem ser de
30 quando antes era de 32, no nosso exemplo, mas tem-se aqui um problema que é o desvio de
comércio que se causou: o país A importava de B e passará a importar de C, país este que
conseguia produzir em melhores condições.
Posto isto, há um ganho de bem-estar, na medida que o preço para os consumidores será
inferior, mas ao mesmo tempo há um prejuízo de bem-estar. Este prejuízo de bem-estar é claro
pelo exemplo que demos acima: note-se que de facto o preço suportado pelo consumidor é
inferior ao que ele suportava, contudo o facto do custo de produção ser mais alto no país da
união do que no país terceiro leva a que o benefício para o consumidor não seja tão alto como
seria se, por exemplo, não houvesse restrições ao país terceiro. Para além disto, não se consegue
afirmar que o facto de se importar ao país terceiro que teria um custo mais baixo mas que por
19
Diogo Chiquelho
imposição do imposto acaba por ser mais alto o preço seria uma desvantagem: claro que para o
consumidor diretamente isso seria pior, contudo isso traduziria receita fiscal a favor do Estado
o qual pode reinvestir essa receita em benefícios sociais, por exemplo. Além disto, este desvio
do comércio nota-se também se a pauta aduaneira comum for mais elevada do que aquela que
o país aplicaria caso não tivesse fixado a união aduaneira, ou seja se as taxas aplicáveis a países
terceiros é superior agora com a pauta aduaneira comum do que aquela que era aplicada antes
de se ter celebrado a união aduaneira, ou seja há aqui uma oneração, se se quiser indireta, para
os consumidores.
Tendo isto em vista, para se analisar uma união aduaneira tem de se aferir do ganho promovido
pela criação de comércio que se alcança com a formação da união mas tem de se aferir também
da perda promovido pelo desvio ao comércio a que isso leva, como exemplificamos acima: o
ganho líquido tem de ser superior à perda.
Há certos indícios de que uma união terá vantagem líquida, entre eles: 1. se o imposto antes
aplicado ao país com que agora se formou a união era alto; 2. se o imposto aplicado ao país
terceiro à união e do qual se importava for mais baixo; 3. se a união aduaneira que promove o
comércio internacional for relevante; 4. se antes da integração as relações comerciais e
económicas entre os países agora em união era forte; 5. se a concorrência das economias entre
países igualmente industrializados for forte; 6. se a proximidade geográfica for maior entre os
países da união, o que diminui os custos transporte.
A extensão da teoria estática à formação de um mercado único
Na exata mesma lógica do que dissemos para a união aduaneira, o mesmo pode ser dito para o
mercado único. Se usarmos o mesmo exemplo que ali usamos, mas se for constituído um
mercado único que permite que sejam também afastadas barreiras “não visíveis” então o efeito
é o mesmo, porque a eliminação destes custos irá produzir o ganho de bem-estar que referimos
– o baixar do preço para o consumidor e a promoção da produção. Aqui há claramente ainda
uma diminuição nas receitas do Estado, dado que já nem as restrições invisíveis ocorrem e, para
além às das importações diretamente que já não havia na união aduaneira, que conduziriam a
recursos financeiros a favor do Estado, como explicamos acima. Para além disto, não se produz
o efeito de desvio ao comércio com tamanha notoriedade, porque as condições eram iguais e
porque com o levantarem-se ainda mais restrições então o preço cairá ainda mais para o país
membro do mercado único e, assim, a perda do desvio do comércio não leva ao efeito que leva
pela união aduaneira.
A extensão da teoria estática à formação de um mercado comum
A abertura a livre circulação de fatores pode promover um maior bem-estar. Exemplo
paradigmático é a abertura ao fator de produção trabalho. Se entre dois países houver um
mercado comum que permita a circulação de trabalhadores, se um país tiver mais mão-de-obra
e que, por isso, é mais barata e um outro país tiver menos mão-de-obra que é, por isso, mais
cara a abertura de fronteiras à livre circulação de trabalhadores pode promover que os
trabalhadores do primeiro país possam emigrar para o país que necessita dessa mão-de-obra,
paga a preço mais alto do que seria paga no primeiro país. Com isto consegue-se que o primeiro
país afete e redistribua os fatores de produção que tem abundantemente – podendo ser uma
situação de subemprego, ou seja há gente a mais num setor - e o segundo país consegue um
aumento da produtividade que será potenciada pelo facto de a remuneração aí ser mais
elevada.
20
Diogo Chiquelho
Outras razões económicas conducentes à formação dos espaços de integração

O aproveitamento de vantagens de especialização
Vimos, através das teorias explicativas e justificativas do comércio, que a especialização de um
país num produto no qual tenha vantagem comparativa conduz a que haja aumento do
comércio. Ora, o comércio internacional permite isto e, por isso mesmo, como promotor do
comércio internacional a integração também o permite, justificando-se a pertença, pelo menos,
a uma união aduaneira.
O aproveitamento das economias de escala
Vimos já também que a abertura do comércio – e a própria especialização – promovem as
economias de escala, ou seja permitem que a produção aumente com um custo médio inferior.
Se dentro de uma união aduaneira houver a especialização de um país num produto – em
princípio naquele que tiver custos médios mais baixos – os custos diminuem e, mais, tendo em
conta que agora a procura do país que não produz será satisfeita por via da importação ao país
que produz então aumentará a procura, o que leva a que se tenha de aumentar a produção.
Produzindo em maior volume pode levar a que se produza com menos custos médios: a
economia de escala a funcionar.
Efeitos dinâmicos
Os efeitos dinâmicos promovem a produção com custos médios mais baixo, podendo ou não
estar relacionados com as economias de escala.
Tais reduções de custos verificam-se porque 1. Há produção de escala que é proporcionada pela
abertura da economia, como vimos ainda agora com o aproveitamento das economias de escala
e havíamos já visto supra, e que conduzem a que se melhore o know-how e, portanto, aumenta-
se a eficiência; 2. As uniões aduaneiras tendem a ser quebradoras de mercados não perfeitos:
sejam eles por casos de monopólio, oligopólio ou de concorrência monopolista e que geram
ineficiência. Passando as empresas a ter que entrar num mercado competitivo, por força da
abertura do comércio, e a concorrer com as demais empresas isso cria quebras nas imperfeições
de mercado. Mas, e em contrapartida, há aqui um perigo: é que o efeito pode ser oposto e ao
invés de se promover mercados perfeitos, promovem-se mercados imperfeitos, gerando
situações de monopólio ou de outro caso supramencionado e que implicam ineficiências
substancialmente superiores àqueles que implicam os mercados imperfeitos antes da abertura
do comércio; 3. A concorrência entre empresas que a abertura do comércio proporciona pode
ser um estímulo importante especialmente para pequenas e médias empresas, mas sem
descurar outras obviamente, porque um efeito de “estimulante de chuveiro-frio”15 leva a que
estas tenham de adaptar-se a esta nova realidade concorrencial, visando o aumento da
eficiência.
Efeitos da criação de rendimento
A abertura do comércio promove o aumento do rendimento, seja no período inicial ou nos
períodos seguintes, como efeito do multiplicador do comércio externo. O multiplicador do
comércio externo é também designado por efeito de aceleração e representa o coeficiente de
crescimento do rendimento nacional derivado de uma variação unitária no valor das
exportações, provocado por um aumento da procura de bens nacionais no estrangeiro. Esse
aumento das exportações implica um aumento de lucros, que por sua vez gera rendimentos que
serão utilizados em consumo e investimento, que por sua vez irão também potenciar o aumento
da produção e assim sucessivamente.
15
cold shower effect na designação do britânico Harold MacMillan usada para descrever exatamente este
estímulo sobre as empresas britânicas aquando da entrada união aduaneira europeia
21
Diogo Chiquelho
As limitações das justificações apresentadas

Percebeu-se, pelo que se disse acima, que uniões aduaneiras são favoráveis ao crescimento
económico dos países. Contudo, não deixa de ser necessário ver o seu contraponto, é que
melhor do que uniões aduaneiras é mesmo o comércio livre mundial.
As uniões aduaneiras como soluções de segundo ótimo
Vimos o conceito, supra, de primeiro e de segundo ótimo de Pareto16. Porque as uniões
aduaneiras promovem o comércio, produzindo um efeito da sua criação, mas ao mesmo tempo
promovem desvios ao comércio, como vimos quando analisámos a teoria estática das uniões
aduaneiras, então só se pode dizer que as uniões aduaneiras são uma solução de segundo ótimo.
Pela teoria estática das uniões aduaneiras vimos que apesar de tudo o consumidor não consegue
suportar o preço do bem ao menor preço possível. Isso só se consegue havendo comércio livre
internacional, na medida em que o país pode importar bens do país que o venda a um preço
mais baixo e como o comércio é livre não há restrições ao comércio, como impostos, etc o que
consegue conferir ao consumidor mais rendimento e um melhor bem-estar. As uniões
aduaneiras circunscrevem-se ao conjunto de países que a integram, mas o comércio livre
mundial é isso mesmo: à escala mundial não há quaisquer tipos de restrições ao comércio. Só
aqui se vê a solução de primeiro ótimo. E o mesmo se pode dizer quanto ao mercado único ou
a um mercado comum, onde a lógica é a mesma: num “mercado único mundial” beneficiar-se-
ia do facto de uma qualquer empresa de um qualquer país poder concorrer no mercado interno
de um outro qualquer país a par com as empresas internas dado que caem todos os obstáculos
que limitam a concorrência dos países (o tal afastamento das barreiras físicas e das invisíveis) e
num “mercado comum mundial” já se alcançaria a disponibilidade de todos os fatores de
produção à escala mundial, ou seja a livre mobilidade entre fronteiras de fatores de produção,
sejam eles de capital ou trabalho, seria livre, pelo que poder-se-ia recorrer a fatores de produção
que praticassem preços mais baixos nestes fatores de produção.
A possível vantagem das zonas de comércio livre
As zonas de comércio livre suscitam um problema de deflection17 as quais ocorrem quando um
país integrante desta zona de comércio livre importa através de um outro país integrante dessa
mesma zona de comércio livre bens, porque o preço praticado dado a sua política comercial
própria é mais favorável do que importar diretamente ao produtor estrangeiro do bem. Em
termos mais práticos o que ocorre é o seguinte: imagine-se que os países A e B integram uma
zona de comércio livre. Estas zonas, como vimos supra, caracterizam-se por fixarem entre os
países membros uma liberdade de circulação dos produtos, mas cada um desses países membros
é livre na política comercial adotada em relação a países alheios a esta zona18. Se assim o é, ou
seja se há livre circulação de produtos entre A e B e outros demais países que integrem aquela
zona, mas se cada um desses países tem a sua própria política quanto ao comércio com países
alheios a esta zona, se A tem uma política aberta ao comércio e B não, então B para importar
bens do país C, não integrante daquela zona, importa via A, ou seja o bem vem pelo país A e por
aí já não se suportam preços tão altos do que se B importasse diretamente para o seu país,
porque a sua política é mais rígida e encarecia o bem importado. Vindo o bem de C para A já o
preço não sobe tanto, pela política mais aberta de A, e estando em A pode ir livremente para B
porque já está dentro da zona de comércio livre e aí já o bem se movimenta sem restrições. Só
assim não será possível se as despesas de transporte dos bens forem altas, por exemplo porque
os países A e B ficam distantes entre si.
16
Ver supra nota de rodapé 12; pág.13
17
deflexão
18
Supra, neste Bloco, em As formas de integração; pág.18
22
Diogo Chiquelho
É por isto que se defendem regras rigorosas nestas zonas de comércio livre, regras de origem,
defendendo-se que estas só devem ocorrer para bens que sejam integralmente produzidos
dentro dos países membros da zona de comércio livre, dada esta vantagem que se cria por esta
zona, através desta “trapaça”.
Extensão da crítica às demais justificações
Note-se que as demais justificações que se deram supra para promover as uniões aduaneiras
são feridas também com o facto de ser preferível, ao invés das uniões aduaneiras, as zonas de
comércio livre.
Desde logo, com a abertura a mais países que o comércio livre mundial permite então consegue-
se uma produção maior, com os mesmos custos ou até custos mais baixos.
As próprias economias de escala, e no sentido do que acabamos de dizer, conseguem alcançar
uma escala bem maior, na medida em que passam a competir num mercado livre, à escala
mundial, não alcançando apenas os consumidores dos países onde livremente conseguiam
competir, mas sim agora os consumidores de qualquer país.
Também quanto aos argumentos dinâmicos se pode dizer, desde logo, que o conjunto dos países
à escala mundial permite uma potenciação da procura, mas ainda se houverem situações de
mercado imperfeito (como monopólios ou oligopólios) consegue agora criar-se uma
concorrência nesses mercados, podendo cessar esse mercado imperfeito. Mais: o facto de agora
se abrir o mercado ao comércio internacional o tal cold-shower effect é ainda mais eficiente e
eficaz, na medida em que se compete com empresas de qualquer país, entre eles países
altamente competitivos e com indústrias fortíssimas, o que obriga às empresas a se
reinventarem e se adequarem ao mercado com o qual passarão a competir.
Por último, nos efeitos macroeconómicos - que o multiplicador do comércio externo concede
ao promover a criação de rendimento – há um aumento de escala de operação das indústrias e
do comércio pelo que este multiplicador acelera substancialmente e, portanto, cria-se mais
rendimento.
A promoção dos termos do comércio ou do domínio de empresas em mercados
imperfeitos
A promoção dos termos do comércio
Falámos supra de uma eventual atuação de que um país com uma indústria com notório peso
no mercado internacional pode ter e que levaria ao beggar-my-neighbour tariff building19. Ora,
uma união aduaneira pode alcançar esse mesmo peso, que não alcançaria um país isolado, sem
integrar essa união. Veja-se o exemplo claro de Portugal, que sozinho não tem um peso notório
caso decida criar uma quebra nas suas importações, mas se for a União Europeia a atuar nesse
sentido então aí já se notará no comércio internacional essa quebra. Esta união aduaneira pode
reduzir a importação de certos bens, aplicando restrições ao comércio desse bem através de
impostos alfandegários, etc, e criando uma quebra na procura irá criar uma redução no preço.
Menos procura equivale a um menor preço. Mas, e voltando ao que iniciámos, esta atuação não
considera o prejuízo dos países que são afetados com isto, não considerando assim o bem-estar
geral, por desfavorecer uns em benefício de outros: desfavorecem-se os produtores dos bens
cuja procura é afetada em favor do benefício da união aduaneira que atua neste sentido. É de
notar que este tal problema de beggar-my-neighbour tariff building promove guerras comerciais
que suscitam o efeito oposto àquele que se queria: queria-se promover o crescimento do
comércio da união aduaneira, mas agora com a guerra comercial a união é afetada noutros
sentidos e acaba por não se surtir nenhum efeito positivo do ato de limitar as importações de
19
Quanto a isto ver-se melhor supra em A alteração aos termos do comércio; pág.14
23
Diogo Chiquelho
certos bens com a mera intenção de reduzir o seu preço. Por outro lado, pode surtir um efeito
positivo, dado que o(s) país(es) afetados começam a atuar de acordo com o comércio
internacional, o que é o desejável.
A política comercial estratégica
No mesmo sentido do que acabámos de dizer, aqui tem que haver força ao nível de se conseguir
fazer sentir no mercado internacional. Perante certos mercados imperfeitos e as estratégias
adotadas para combater estes regimes de monopólio ou de oligopólio20, as atuações que, agora
uniões aduaneiras, podem ter para tentar quebrar estes regimes de mercado imperfeito podem
surtir o mesmo problema que dissemos do beggar-my-neighbour tariff building. Por isto, no
sentido desta estratégia em mercados imperfeitos pode ser admitir-se esta atuação se o que for
limitado são as rendas destas indústria monopolistas ou oligopolistas, mas se com isso as
empresas da própria união aduaneira absorverem essas rendas então aqui está-se apenas e só
perante um caso de ganho apenas à custa dos demais países21. Note-se, e novamente, que estas
atuações podem suscitar as guerras comerciais, porque se equiparam muito à forma de atuação
de que falámos ainda agora no tópico anterior.
O “dilema do prisioneiro”
Tanto a manipulação dos termos do comércio como políticas comerciais estratégicas
apresentam riscos, como vimos, que têm que ser ponderados previamente a qualquer atuação
nesse sentido.
A retaliação dos países afetados com certas atuações pode criar o efeito contrário àquele que
se queria inicialmente, como fomos notando, e é isto que o “dilema do prisioneiro” vem explicar
e exemplificar. Não é de esperar que com a intervenção de um país o outro afetado não reaja e,
ao reagir, surtem efeitos negativos para ambos.
Em termos exemplificativos, note-se o país A e o país B. Ambos em comércio livre têm ganhos
de 10. Se o país A tem uma posição, do nada, protecionista isso vai fazer com que aumente o
ganho do país A e, por exemplo dobre os ganhos passando a ser de 20, contudo a restrição ao
comércio com o país B, com que antes comercializava livremente, faz com que B deixe de atuar
e passe a ter perdas de 10, porque deixa de ganhar os 10 e passando-os a ganhar A. Se o país B
retalia esta política do país A, que o afetou como vimos, e passa também a adotar uma posição
protecionista face a bens importados do país A então nenhum dos dois passa sequer a ganhar.
Se ambos são protecionistas face ao outro então ambos terão prejuízos, porque já não
comercializam. Veja-se que em comércio livre ambos tinham ganhos de 10. Com a atuação do
país A impulsionou-se uma retaliação do país B e ambos passaram a ter prejuízos, “saindo pela
culatra o tiro” de A que visava apenas impulsionar o seu comércio, em detrimento de B.
A medição dos efeitos de integração
As dificuldades da medição
É complicado perceber e medir os efeitos que a integração implica, dado que esta teria de ser
feita num sentido em que se teria de comparar os ganhos e as perdas promovidos pelo processo
de integração com os ganhos e as perdas que ocorreriam se tal processo não se tivesse sucedido.
Um processo de integração, num mundo real, é complicado de ser percebido quanto aos efeitos,
desde logo já no plano teórico, mas ainda porque estes são processos voláteis, que mexem com
incontáveis fatores que se conjugam.
20
As quais vimos, e para aí remetemos, supra em As estratégias em mercados imperfeitos; pág.14
21
Citamos Manuel Porto in obra indicada na bibliografia; pág.221
24
Diogo Chiquelho
A escassez dos resultados apurados

A dificuldade que acabámos de referir leva a que hajam poucos dados apurados, quanto aos
efeitos que a integração produz. Pela escassez, os resultados que se têm são insuficientes e
causam incerteza. Para além disso, as medições tendem a ser feitas em maior número antes do
processo de integração, antecipadamente, ou seja, são medições ex-ante, contudo só as
medições ex-post é que permitem ter base suficiente para uma medição mais certa, na medida
que ocorrem decorrido um certo tempo após o processo de integração.
Por último, os estudos tendem a recair mais sobre os efeitos estáticos, essencialmente quanto
aos efeitos sobre o comércio e menos sobre o bem-estar. Mas acredita-se que se as medições
recaíssem mais sobre os efeitos dinâmicos então os resultados seriam bem mais positivos do
que aqueles que já se têm, que são modestos, com as medições que se cingem aos efeitos
estáticos22.
As medições feitas na União Europeia e em Portugal
As medições que foram feitas no âmbito de conhecer os efeitos da União Europeia conduzem a
que se veja que os efeitos de criação do comércio foram ligeiramente superiores aos efeitos de
desvio do comércio, pelo que se se tiverem em conta os efeitos dinâmicos e os efeitos sobre o
rendimento então essa diferença positiva aumenta. Excecionam estes dados o setor agrícola,
com dados negativos.
Quanto ao nosso país, os estudos são em maioria ex-ante e demonstram que entre 1986 e 1992
notaram-se efeitos sobre o bem-estar positivos que correspondem a 0,2% do PIB e quando se
consideram os efeitos de transferências23 então isso corresponde a cerca de 2,4% do PIB, sendo
que a este valor tem que se deduzir o efeito negativo que se verificou sobre a balança comercial,
que se desequilibrou com a integração.
Os espaços de integração visando o fornecimento de bens públicos
Como vimos supra, os espaços de integração demonstram-se insuficientes quando comparados
com o comércio livre internacional, aliás, como vimos, configuram uma solução de segundo
ótimo.
Assim procuraram-se outros tipos de explicações para estes espaços. Neste sentido, os bens
públicos e o seu fornecimento são uma explicação para estes espaços na medida em que passam
a ser espaços que cumprem funções de utilidade coletiva dos cidadãos, ou a industrializar os
bens públicos ou a promover a autossuficiência deste espaço em relação ao seu exterior. Mas
se a criação de um espaço destes foi feito à luz de uma visão económica, então aquelas críticas
supramencionadas que fizemos não caem só pelo facto de agora se dar uma outra conotação à
criação de espaços de integração, o que não tem de ser feito se for feito à luz de uma visão
meramente política, obviamente que isso não implica que não se produzam igualmente os
efeitos económicos, como é óbvio. Não é o mero facto de se dar outro nome que o panorama
se altera.
Razões não económicas para a criação de espaços de integração
Há, claramente, motivações políticas para a criação de espaços de integração, contudo isso, e
como acabámos de dizer supra, não implica que estas motivações políticas que conduzam à
criação de espaços de integração levem a que deixe de operar o campo económico, ou seja todos
os efeitos e movimentos que se produzem mantêm-se porque, e repetindo o que dissemos: não
22
Quanto aos efeitos estáticos e quanto aos efeitos dinâmicos pode ver-se melhor supra em A teoria
estática das uniões aduaneiras (págs.19 e ss) e Efeitos dinâmicos (pág.21), respetivamente.
23
Efeitos de transferências são os movimentos da União para os EM.
25
Diogo Chiquelho
é o mero facto de se dar outro nome que o panorama se altera. Tem de se continuar a aferir dos
efeitos económicos do processo de integração, fazendo-se os juízos necessários.
Os espaços de integração como passos no sentido do comércio livre internacional
Bem se nota que a promoção de espaços de integração cria uma aproximação dos países que
integrem esse espaço. Mas também vimos que solução de primeiro ótimo, que devemos
procurar, é só o comercio livre internacional e se nos ficamos pelo espaço de integração então
só ficamos por uma solução de segundo ótimo. Assim sendo, deve procurar-se aquando da
criação do espaço de integração perceber-se se isso é um meio adequado para que se alcance o
comércio livre internacional. Quer isto dizer que tem que se perceber se o recurso a uma solução
de segundo ótimo tem capacidade e é adequada a evoluir para a solução de primeiro ótimo.
A implantação de novos setores com perspetivas a nível mundial
Critérios a satisfazer
Admite-se que se use dos espaços de integração como promotores de novos setores, mas para
os quais têm de previamente ser satisfeitos as condições de validade do argumento das
indústrias nascentes, no teste de Mill (o setor tem que conseguir competir no futuro em
mercado aberto) e no teste de Bastable (os benefícios conseguidos ultrapassam os custos
suportados). Aqui todos ficam a ganhar, porque se implementa um novo setor que interessa ao
país que o implementa, mas também os demais países passam a poder dispor de bens deste
setor em melhores preços, porque aquele setor visa entrar no mercado livre. Assim não se corre
o problema que se corria no argumento dos termos do comércio ou das políticas comerciais
estratégicas, porque não há um benefício de um em prejuízo de outrem.
Os meios mais adequados para intervir: política interna ao invés da política comercial
Se se quer promover um setor não é através do protecionismo que se alcança, mas sim através
de políticas internas, com o afastamento de imperfeições no mercado, com a criação de
economias externas através de subsidiação à produção ou à formação profissional, etc. Quanto
a isto já mais do que falámos supra, quando abordamos a teoria das divergências domésticas e
os meios alternativos de intervenção.
A possível justificação para a intervenção dos espaços de integração
Com isto que dissemos, importa perceber se então não faz mais sentido, numa ótica de
subsidiariedade, serem os países a atuar paradigmaticamente e os espaços de integração apenas
complementarmente. Isso é verdade: numa larga escala são efetivamente os países quem está
melhor colocado a afastar as imperfeições do mercado e a criar economias externas. Mas em
certos casos a dimensão e o risco de atuar isoladamente tem proporções que um país só não
pode suportar e isso pode criar externalidades24 que permitem a intervenção comunitária25.
Na própria UE já há exemplos disto: o exemplo do projeto Airbus mostrou que a UE, por ter
vantagem comparativa, devia produzir aviões de grande e médio porte, mercado o qual era
preenchido pelos EUA, mas este foi um risco, pela dimensão, corrido pela união, e não por países
isolados. Neste exemplo os testes de Mill e de Bastable estão a verificar-se, na medida em que
estão a concorrer no mercado mundial e os benefícios tidos estão a ultrapassar os gastos
suportados.
24
Externalidades são efeitos colaterais colhidos por quem não participou da sua produção. Podem ser
positivas ou negativas, dependendo. Por exemplo, a poluição é uma externalidade negativa que uma
empresa pode criar, porque não é algo de bom mas que será certamente por todos nós suportado.
25
Manuel Porto, in bibliografia indicada (pág.231), explica que não seria de esperar que o país fizesse tal
investimento com um grande ónus orçamental e havendo o risco de que outros beneficiassem igualmente
com o apoio proporcionado (v.g. com a investigação feita) sem que tivessem suportado o custo inicial.
26
Diogo Chiquelho
Implicações para as políticas estruturais

A política regional surge numa lógica de eficiência para colmatar as desigualdades e
desequilíbrios que existem entre regiões. Mas o intervencionismo regional deve também
cumprir os crivos das condições de validade do teste de Mill e de Bastable e apoio este feito no
sentido de afastamento de imperfeições do mercado e de criação de economias externas.
Neste plano também se justifica, assim, que a intervenção seja do espaço de integração e não
apenas de um país, porque isso seria insuficiente pelas desigualdades que existem e, na ótica da
eficiência, não seria a melhor forma de atuação.
Outras razões para a intervenção
A intervenção via espaço de integração permite ainda que se criem imediatas oportunidades
alternativas aos setores que se visa promover e, portanto, a reação de quem possa ficar
prejudicado não é tão negativa. Para além disso, o espaço de integração é que suportará os
custos sociais e políticos que ocorrem para se alcançar a solução desejável, que é a competição
no mercado internacional. Ainda se justifica, porque pelas dificuldades administrativas e
políticas que as restrições mais diretas causam, que se usem de restrições comerciais, apesar de
serem aquelas primeiras a solução de primeiro ótimo.
Num outro sentido, será já de se admitir também a integração numa escala bastante ampla de
países no sentido de fazer frente a países com grandes impactos industriais e comercias e que
se recusam a praticar um livre-cambismo, impedindo chegar-se à solução de primeiro ótimo que
é o comércio livre internacional.
Conclusões: as dúvidas levantadas pelo “novo ou segundo regionalismo”
Na atualidade vê-se uma tendência para a formação de espaços regionais que liberalizam o
comércio entre si, mas que acabam por ser reticentes a abrir-se além espaço regional e,
portanto, isso cria a dúvida de se perceber se efetivamente estes “novos regionalismos”, esta
atual tendência, acabará por se manter fechada ao espaço regional ou se caminhará no sentido
da solução de primeiro ótimo: o comércio livre internacional. Esta é a dúvida que se levanta,
mas que fica por enquanto sem resposta. Só os futuros estudos a podem responder.
IV. Políticas da União Europeia

Políticas mais diretamente ligadas à promoção da concorrência e da circulação
i. A política da concorrência
Uma das primeiras preocupações aquando da formação da Comunidade Económica Europeia foi
efetivamente promover a concorrência o que precisava que se afastassem as restrições
tradicionais ao comércio, já por nós conhecidas pelo estudo que temos vindo a fazer. O atual
Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (doravante TFUE) proíbe no art.26º os
impostos alfandegários26, assim como as restrições quantitativas e outras medidas de efeito
equivalentes27 são proibidas pelos arts.28º a 30º TFUE.
Com aquilo que foi o projeto do Tratado de Roma, conseguiu-se em junho de 1968 afastar os
últimos entraves à livre circulação entre os países da CEE. No mesmo sentido, e força deu a isto,
o facto de se terem multilateralizado e liberalizado os pagamentos, tanto no plano europeu
26
Os arts.12º a 17º do Tratado de Roma previam o afastamento de impostos alfandegários até 1969, sem
que outros direitos aduaneiros de importação ou de exportação ou encargos equivalentes pudessem
substituir estes. Ao mesmo tempo, no plano da união aduaneira visou criar-se uma pauta aduaneira
comum, a qual era âmbito dos arts.18º a 29º daquele Tratado.
27
Os arts.30º a 37º do Tratado de Roma previam o afastamento destas restrições quantitativas e de outras
medidas de efeito equivalentes.
27
Diogo Chiquelho
como no plano mundial, permitiu que cessassem as restrições cambiais que, como sabemos pelo
que fomos estudando, constituem um muro ao comércio livre.
Mas em certos momentos, principalmente de recessão, alguns países implementaram medidas
protecionistas, se bem que distintas daquelas acima referidas, para não violarem os seus
compromissos internacionais. Passaremos a estudar essas formas.
-Acordos restritivos da concorrência e os abusos de posições dominantes
Os acordos restritivos da concorrência, previstos pelo art.101º TFUE, referem-se a violações de
concorrência provenientes de acordos, associações ou práticas concertadas entre duas ou mais
empresas. Os abusos de posições dominantes, previstos pelo art.102º TFUE, já podem resultar
da atuação apenas de uma empresa, não obstante poder ser por mais do que uma.
Aqueles primeiros, segundo o art.101º/1 TFUE, estão proibidos mas, para tanto, os acordos
entre empresas, as decisões de associações de empresas e as práticas concertadas têm de,
cumulativamente, preencher dois requisitos, que aquele disposto refere: o primeiro passa por
tais acordos, associações ou práticas concertadas serem suscetíveis de afetar o comércio entre
os Estados-Membros e, o segundo, aquelas atuações em conluio visam efetivamente um
objetivo ou efeito de impedir, restringir ou falsear a concorrência. Nas várias alíneas deste n.1 o
legislador exemplificou vários tipos de atuação que vão nesse sentido. Tais acordos, associações
ou práticas que preencham estes requisitos estão feridos de nulidade, segundo o art.101º/1
TFUE. Por outro lado, o legislador numa ótica de manter e promover a competitividade da
economia da UE, previu no art.101º/3 TFUE que o disposto no 101º/1 pode ser inaplicável se
tais acordos, associações ou práticas concertas visarem o melhoramento da produção ou da
distribuição dos produtos ou sirvam para promover o progresso técnico ou económico e desde
que que não imponham às empresas restrições que sejam dispensáveis para a prossecução de
tais objetivos (101º/3/a) TFUE) e desde que não lhes deem, também, a possibilidade de eliminar
a concorrência relativamente a uma parte substancial dos produtos em causa (101º/3/b) TFUE).
São ainda admissíveis os “acordos de importância menor” que serão aqueles que afetam o
mercado, mas apenas insignificantemente, dada a posição dos interessados no mercado ser
fraca.
Já os segundos, os abusos de posições dominantes, são do âmbito do art.102º TFUE. Estes são
casos em que (basta) uma empresa explora de uma forma abusiva a posição dominante que
ocupa no mercado comum ou numa parte substancial dele. Tal atuação é proibida, desde que
que afete o comércio entre os Estados-Membros (art.102º TFUE). Este artigo dispõe, ainda, nas
várias alíneas exemplos de práticas abusivas. Aqui há não há qualquer exceção, como havia no
art.101º/3 TFUE, de que falámos ainda agora. Desde que o abuso da posição dominante afete a
medida – a afetação ao comércio entre Estados-Membros – que leva à proibição então está tal
abuso ferido de tal sanção. Por exemplo, o dumping é um caso de um abuso de uma posição
dominante. Ocorre dumping quando uma, ou mais, empresa(s) venda(m) os seus produtos a um
preço absurdamente abaixo do preço justo num outro país, com o objetivo de prejudicar e até
eliminar as empresas locais que não conseguem sequer praticar aqueles preços irrisórios e, com
o desaparecimento destas, ficar aquela(s) primeira(s) quase que monopolista no mercado
interno e aí praticar preços agora elevadíssimos. Ora, isto releva nas relações com países
terceiros à UE, dado que dentro da UE o mercado é livre e, portanto, os preços são semelhantes.
Claro está que a UE obsta a isso, contudo não é dumping a inserção no mercado europeu de
uma empresa, por exemplo, que é de um país cujos produtos são mais trabalho-intensivo e,
portanto, os salários são mais baixos, dado que aqui este país tem vantagem comparativa face
a outros quanto a estes produtos. Opostamente, isso já não é de se admitir no dumping social,
que ocorre quando se violem normas básicas e humanas nesses países quanto, por exemplo, a
mão-de-obra infantil, segurança no trabalho, etc e por isso têm preços mais baixos. Aqui a UE
28
Diogo Chiquelho
só permite a que sejam comercializados produtos destas empresas quando hajam acordos de
que estas cumprirão certas regras que colmatem aquelas indignidades humanas, em interesse
das próprias populações desses países. No mesmo sentido ocorre com o dumping ecológico,
porque em certos países as empresas não têm de se preocupar com cuidados ambientais e, por
isso, praticam preços mais baixos porque é menos um custo que têm. A UE exigirá certas
cautelas necessárias para que estes produtos possam circular na UE.
Ainda neste âmbito, podem enunciar-se outras formas às quais já não se refere o TFUE.
Desde logo temos os mergers, as concentrações de empresas, que são operações que levam a
uma mudança duradoura do controlo sobre a totalidade ou parte de uma ou mais empresas
através da fusão de empresas28. Aqui, desde que não houvesse o abuso de posições dominantes,
nada haveria a objetar, contudo as meras concentrações importam riscos. Assim, estas
concentrações foram limitadas, independentemente de se notarem lesivas ou não, de acordo
com o Regulamento 139/2004 do Conselho, de 20/01/2004, atualmente em vigor. Para tal
proibição o volume de negócios à escala mundial das empresas a concentrar, conjuntamente,
deve superiorizar os 5 mil milhões de euros e a nível comunitário, cada empresa ou pelo menos
duas, tem de superiorizar os 250 milhões de euros, sendo que 2/3 do volume dos negócios não
pode ser num só Estado. As empresas que negoceiam a concentração devem notificar a
Comissão para que esta impulsione um procedimento para aferir da legitimidade ou não da
concentração. Na vida prática, estas proibições têm sido pouco eficazes, dados os interesses
comerciais dos países e que levantam o debate e conduzem, muitas vezes, a que sejam
admitidas, mesmo levando estas concentrações a empresas que ficam com um peso
substancialmente impactante no mercado do setor. Isto leva a que se pergunte se este
Regulamento não é, portanto, “um tigre no papel”. Estas concentrações de empresas levam a
que o impacto com que uma só empresa fica no mercado dos setores em que opera que isso
afeta a concorrência, porque os concorrentes daquela empresa passam agora a ter de fazer
frente a um gigante, que tem meios que aquelas outras não têm e, como será óbvio, produzirá
com condições mais favoráveis, etc.
Deve notar-se que não é pelo facto de uma empresa ser pública que pode violar o que supra
fomos dizendo. O art.106º TFUE é claro nesse sentido, impondo às empresas públicas o
cumprimento do disposto. Na prática duvida-se muito do cumprimento destas disposições, por
algumas práticas adotadas por este género de empresas.
-Os auxílios públicos
Os Estados, por vezes, auxiliam empresas conferindo-lhes subvenções diretas, bonificações de
juros, isenções ou reduções fiscais ou até participando no capital de uma sociedade pelo valor
abaixo do de mercado. O art.107º TFUE proíbe tais auxílios, dado que são incompatíveis com o
mercado interno, porque afetam as trocas comerciais entre os Estados-Membros e, ainda,
porque falseiam ou ameaçam falsear a concorrência, na medida em que certas empresas ou
produções saem favorecidas (107º/1 TFUE).
Mas o 107º/2 TFUE admite exceções automáticas, prevendo que já são compatíveis com o
mercado interno os auxílios a consumidores individuais, de natureza social, mas com a condição
de que não há qualquer descriminação em relação à origem do produto (107º/2/a) TFUE). Veja-
se, quanto a isto, o exemplo de um apoio estadual conferido no âmbito da alimentação infantil.
Ora, o Estado apoia no sentido da aquisição pelo consumidor desses bens, como leite, contudo
não pode apenas fazê-lo quanto a produtos nacionais ou de alguns países, deve fazê-lo com leite
de qualquer país da UE. Já o 107º/2/b) TFUE refere-se aos auxílios que visam reparar danos
28
Noção de acordo com o sítio online da Autoridade da Concorrência, in Autoridade da Concorrência - O
QUE SE ENTENDE POR UMA OPERAÇÃO DE CONCENTRAÇÃO? (concorrencia.pt)
29
Diogo Chiquelho
provocados por calamidades naturais ou outros acontecimentos extraordinários, o que se

entende. O 107º/2/c) TFUE é uma disposição para um caso muito específico, pelo que não releva
referir-se neste plano.
Já o art.107º/3 TFUE prevê igualmente exceções, contudo estas carecem de uma aferição prévia,
o que quer dizer que só caso a caso é que é possível dizer se aquele auxílio em concreto é
compatível com o mercado interno. Já não são compatibilidades automáticas, como são aquelas
que acabámos de ver do art.107º/2 TFUE. Desde logo, se os auxílios promoverem o
desenvolvimento económico de regiões cujo nível de vida seja anormalmente baixo ou haja uma
situação grave de subemprego ou, então, se visar o desenvolvimento de regiões previstas no
349º TFUE, com atenção para a situação estrutural, económica e social destas regiões então
pode ser de se admitir este auxílio, de acordo com o 107º/3/a) TFUE. O mesmo se pode dizer
para os auxílios destinados a promover a realização de um projeto com relevância para o
interesse europeu comum ou para sanar um problema grave na economia de um Estado-
Membro (107º/3/b) TFUE). Se não alterarem as condições das trocas comerciais de modos que
contrariem o interesse comum, admitem-se os auxílios que facilitem o desenvolvimento de
certas atividades ou regiões económicas (107º/3/c) TFUE) ou aqueles que promovam a cultura
e a conservação do património (107º/3/d) TFUE). O 107º/3/e) TFUE deixa uma abertura a que o
Conselho, sob proposta da Comissão, possa declarar com compatíveis com o mercado interno
outros tipos de auxílios que não se enquadrem em nenhumas destas alíneas, cuja deliberação
do Conselho ocorre por maioria qualificada.
Em Portugal destaca-se o auxílio previsto no art.103º/3/a) TFUE na medida que lhe interessa e
importa a política regional.
Neste sentido, veio o Regulamento 994/98 do Conselho estipular um princípio de isenção
categorial, que simplifica o trabalho da Comissão, confere uma certa segurança aos Estados e
empresas porque prevê quais os auxílios permitidos e os não permitidos e, ainda, torna mais
eficaz a política da concorrência, porque passam os Estados a ter de adaptar os auxílios que
prestam a moldes que se enquadrem nos auxílios permitidos. Como o trabalho da Comissão não
diminuiu e, portanto, o Regulamento 800/2008, conhecido como o Regulamento Geral de
Isenções por Categoria, veio estipular que, em primeira mão, cada Estado deve aferir da
compatibilidade do auxílio que vão prestar e a Comissão só faz um controlo posterior doo
cumprimento de tal auxílio. Com o Regulamento 651/2014, a Comissão passa a ter poderes mais
alargados na definição das categorias isentas, podendo estender a novos tipos de auxílios que
como são compatíveis com o mercado interno podem ser isentadas da proibição do art.107º/1
TFUE.
-As compras públicas
As compras públicas são contratações pela Administração Pública com uma certa entidade
particular, com vista a um fim que é do interesse público. Podemos falar na questão dos
concursos públicos, exemplo mais imediato para que se entenda do que estamos a falar.
Consideram-se auxílios protecionistas estas compras públicas que favorecem os produtores
nacionais, pois isso pauta uma questão de discriminação em razão da nacionalidade (12º TFUE),
mas ainda atenta ao comércio livre, etc. Estas despesas públicas constituem um grande peso no
conjunto das despesas e cerca de 98% dos casos, na UE, notava-se que os entes públicos
contratavam com empresas nacionais, sendo que não se acredita que em todos esses casos os
entes públicos preferiram contratar domesticamente, porque contratavam em melhores
condições, com preços mais baixos ou com maior qualidade, o que não é verdade. Esta
tendência levou a que se notasse que isto teve um forte impacto na concorrência, que se notou
30
Diogo Chiquelho
ausente neste tópico (cerca de 22 mil milhões de European Currency Units29 foi o custo da
ausência de tal concorrência). A tendência para os EM irem neste sentido passava pela
justificação de que isso preservava o emprego no país, que criava mais segurança pela não
dependência de fornecedores estrangeiros, promoção da investigação no país para que se
reforce a capacidade de resposta da Europa em relação a outros colossos comerciais e, ainda,
para estabilidade da balança de pagamentos.
Na atualidade os EM, quando contratarem acima de certos montantes (200.000€ em contratos
de fornecimento de bens materiais e serviços; 400.000€ em contratos de fornecimento de bens
e materiais de “setores excluídos”, como a energia, a água, etc; 5 milhões de € em contratos
para obras) têm de publicar no Jornal Oficial da UE um anúncio de tais contratos, sendo que a
UE dispõe de normas que harmonizam as regras nos concursos públicos e, em caso de
incumprimentos, as regras quanto à contestação.
-Os monopólios nacionais
Os monopólios nacionais de natureza comercial, previstos pelo art.37º TFUE, podem aparecer
como forma de os Estados estabilizarem os mercados, no sentido em que asseguram as vendas
ou as compras de certos produtos para que eles entrem no mercado, seja para as indústrias as
usarem nas suas produções, seja para serem disponibilizadas aos consumidores. Em Portugal
tem-se o exemplo da SACOR (PETROGAL) que tinha o exclusivo da importação e refinação de
produtos petrolíferos ou a Empresa Pública de Abastecimento de Cereais que assegurava a
compra de cereais aos produtores. Estes monopólios, como se sabe, atentam à concorrência.
Aquele art.37º/1 TFUE prevê, por isso, que tais monopólios comerciais não afetem qualquer
nacional dos EM a abastecerem-se ou comercializar com outras empresas estrangeiras.30
Não é o facto de os monopólios serem já fiscais que se afastam das regras da concorrência. Por
vezes, os Estados numa ótica de obtenção de receita, em setores muito lucrativos, promovem o
monopólio, para si, sobre esse setor, mas nem pelo facto de o fim ser agora o fiscal que deixam
de se aplicar normas do direito da concorrência (cfr.art.106º TFUE).
A exigência de uma análise mais económica do direito da concorrência
O direito de concorrência tem vindo a enfrentar novos desafios, como a abertura das economias,
e a novas exigências, como a necessidade de racionalizar os gastos públicos. A consideração
económica já vinha alertando para isto ao longo dos tempos, contudo, por vezes, alguma
consideração política é reticente a esta abordagem e, por exemplo, adota políticas
protecionistas sem atentar a considerações económicas, como já vimos quando estudámos a
teoria da integração. Felizmente, o caminho percorrido tem sido aquele primeiro, mais inserido
nas considerações económicas. Neste plano veremos aquilo que são, em primeira mão, as
práticas entre as empresas e das empresas e, posteriormente, as ajudas públicas.
Nas práticas entre empresas e de empresas há uma preocupação com a eficiência conseguida
com a autorização de restrições verticais. Neste plano, vimos já supra, que o art.101º TFUE
29
É a unidade de conta no seio do sistema monetário europeu
30
Quanto a isto recomendamos a leitura das Conclusões do Advogado-Geral Jean-Pierre Warner
apresentadas em 13 de Janeiro de 1976, quanto a um caso em que a Itália promove um monopólio sobre
o tabaco tendo a autoridade pública em questão ficado com o direito de exclusivo de fabricar, preparar,
importar e vender tabaco em Itália e cujos particulares são sancionados por importarem tabaco para Itália,
sem pagamento de impostos aduaneiros e em infração daquele monopólio público. De entre muitas
outras coisas, destacamos o que diz o Tribunal quanto a um outro processo, mas que neste é citado:
Qualquer regulamentação comercial dos Estados-membros suscetível de entravar direta ou
indiretamente, efetiva ou potencialmente, o comércio intracomunitário deve ser considerada como uma
medida de efeito equivalente às restrições quantitativas.
31
Diogo Chiquelho
proíbe acordos, associações, e práticas concertadas entre empresas quando estes afetem o
comércio entre os EM e que impeçam, restrinjam ou falseiem a concorrência do mercado
comum31. Mas ao mesmo tempo vimos que no art.101º/3 TFUE se abre admissibilidade a tais
atos quando se cumprissem os critérios ali previstos. Ao abrigo desta exceção, foram admitidos
acordos horizontais (horizontal restraints, que ocorrem quando empresas acordam quanto a um
mesmo momento de laboração) assim como acordos verticais (vertical restraints, que ocorrem
quando empresas acordam para os vários momentos da produção e de comercialização). Apesar
de tal exceção, a tendência era efetivamente a da proibição, mas a atualidade tende a vir aceitar
estes acordos ao âmbito desta exceção, principalmente das vertical restraints. Não tanto às
horizontal restraints, porque a estas é difícil de reconhecer os benefícios que se conseguem
reconhecer às vertical restraints. Construções teóricas, como a da Escola de Chicago, mas
principalmente a pressão do mercado e as exigências de concorrência fomentaram esta
tendência. Com tais associações, por exemplo, colmata-se o problema de que já falámos supra,
que provoca o free-riding e que leva empresários a recearem investir, porque aqui estando sob
o jugo de uma associação estimula-se estes investimentos, porque o risco é suportado por mais
do que uma empresa32. Não se consegue fazer uma lista dos casos que merecem uma
autorização aos olhos do art.101º/3 TFUE, mas releva neste plano as isenções por categoria, do
Regulamento Geral das Isenções por Categoria, porque com base neste tem-se uma maior
eficiência e segurança, pois este foi diploma foi pensado neste sentido, mas ao mesmo tempo
as orientações relativas às restrições verticais da Comissão Europeia auxiliam nestas permissões.
Apesar disto, defende-se que, numa análise económica, tem que se aferir casuisticamente,
porque só assim se conseguem chegar a decisões corretas. Esta análise caso a caso permite um
juízo mais ponderado e aprofundado, o que não se conseguirá se a análise foi feita em abstrato,
uma análise que se cinja a um plano legal, subsumindo factos concretos em previsões abstratas
e gerais, porque em certos caso a solução economicamente correta depende de uma análise de
dados concretos, nem todos suscetíveis de estar prefigurados33.
Ainda no plano da prática entre empresas e de empresas releva falarmos agora na abertura em
relação às concentrações de empresas, que se guia por uma linha de continuidade. Falámos já
deste fenómeno, dos mergers, acima quando abordámos o abuso das posições dominantes34.
Como vimos, estas tinham que ser notificadas para aprovação ou proibidas pela UE. Verdade é
que das muitas notificadas apenas uma irrisória parte delas foi proibida. Isto acaba por se
justificar tendo em conta que se querem grupos empresariais e comerciais aptos a fazer frente
a outros de tamanhas ou maiores dimensões, alheias à UE, como dos EUA ou do Japão ou China,
pois verdade é que apesar da UE ser o mais importante bloco comercial do mundo, por ter o PIB
mais elevado, a verdade é que a dimensão das suas empresas ficam, por vezes, aquém da
dimensão de outras pertencentes a outros blocos. Por isto, as concentrações que visem este
objetivo, um objetivo de maior eficiência e benefício social, são admissíveis, contudo nada
impede que o estudo seja caso a caso, como se recomenda acima aquando da admissibilidade,
ou não, das vertical restraints, pelos mesmos motivos.
Passando agora para o plano das ajudas públicas, vimos já que o art.107º TFUE proíbe os auxílios
públicos, admitindo, porém, certas exceções. Aqui, estes auxílios públicos, podem distorcer a
concorrência, quando não estejam justificados certos auxílios, e, mais, podem não configurar
31
Quanto a isto pode ver-se supra em Acordos restritivos da concorrência e os abusos de posições
dominantes; pág.28 a 30.
32
Quanto a isto pode recordar-se supra em O argumento das indústrias nascentes e o seu relevo,
Condições de validade, O “teste de Kemp”; págs.16 e 17
33
Manuel Porto in bibliografia indicada; nota de rodapé 53; pág.267
3434
Ver supra pág.29
32
Diogo Chiquelho
uma solução de primeiro ótimo, no seguimento da teoria das divergências domésticas. Estes
apoios são frequentes na atualidade, principalmente perante indústrias senescentes. Como
vimos, para tanto, têm de se preencher as condições de validade que se pensam para as
indústrias nascentes, só assim se justificando a intervenção pública. Estes apoios tanto podem
ser a via correta, como uma via incorreta e, por isso, a Comissão fixou princípios e regras no
Plano de Ação no Domínio das Ajudas Estatais para perceber, com maior rigor, da medida
necessária ou não que configura tal auxílio público. Por exemplo, afetará a concorrência
notoriamente o apoio público que beneficie uma empresa de um país que seja financeiramente
mais poderoso, tendo em conta a escassez geral de recursos, pelo que a própria UE tem que
atender a estes fatores. Aliás, esta é uma questão que se nota: os dados têm mostrado que os
países mais financeiramente poderosos da UE são aqueles que mais frequentemente passam
por cima de decisões negativas da UE e conferem apoios públicos a empresas domésticas. Já
quando estas ajudas públicas surgem para compensar as empresas do cumprimento das
obrigações de serviço público35, então entende-se que tais compensações limitam-se ao
montante dos custos acrescidos que as empresas suportaram para cumprir tais obrigações36.
Novamente: só uma avaliação cuidada, ponderada e economicamente considerada consegue
perceber da admissibilidade de tal auxílio público.
ii. A política de transportes
Esta política é uma que sofreu de estagnação com o decorrer dos tempos, tendo mesmo já o
Parlamento Europeu acionado o Conselho junto do Tribunal por não ter este concretizado aquilo
que dispõe o Tratado. Esta estagnação não se justifica pelo facto da limitação da política da UE
aos meios de transporte ferroviários, rodoviários ou por via navegável, porque nem quanto a
estes nada foi feito e, quanto aos demais, aos transportes aéreo e marítimo, podia ter-se atuado
quando se verificassem violações de concorrência ou caso se julgasse necessário. Atualmente,
o art.100º TFUE já prevê que a UE pode atuar no plano dos transportes marítimos e aéreos.
Tamanha falta de atuação é de estranhar, dado que os transportes têm um papel basilar em
toda a atividade económica e social, mas ainda porque o custo desta atividade é alto e podem
criar distorções na concorrência que se verificam entre os países.
Uma fraca política de transportes, ou uma omissa mesmo, leva a que cargas mais volumosas ou
pesadas sejam oneradas, porque o preço do seu transporte é quase igual ao preço da própria
carga e, portanto, as potencialidades que o mercado pode ter ficam comprometidas, com
empresas a não se fixarem nos melhores locais ou a não comercializarem certos bens. O que se
precisava, portanto, era de uma política que diminuísse os custos e que regulasse os transportes
a pontos de não estarem sujeitos a distorções que criassem desigualdades entre os países.
A liberalização dos transportes
Aqui visa-se, principalmente, acabar com certas práticas que existiam e que, lá está, impediam
a livre concorrência e encareciam os transportes. Entre elas, no transporte rodoviário, havia
práticas como quotas que previam o número máximo de veículos, a proibição de cabotagem37,
35
Estes tipos de obrigações referem-se a empresas que prestam serviços públicos, como transporte,
comunicações, etc.
36
Segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça da UE no Acórdão Altmark, de 24/07/2003; 3. Na medida
em que uma intervenção estatal deva ser considerada uma compensação que representa a contrapartida
das prestações efetuadas pelas empresas beneficiárias para cumprir obrigações de serviço público, de
forma que estas empresas não beneficiam, na realidade, de uma vantagem financeira e que, portanto, a
referida intervenção não tem por efeito colocar essas empresas numa posição concorrencial mais
favorável em relação às empresas que lhes fazem concorrência (…).
37
A cabotagem é o ato de que quando se leva uma carga, no regresso, trazer-se outra. Ao fim ao cabo é
aproveitar a viagem de retorno.
33
Diogo Chiquelho
ou a fixação de certas tarifas. Nos transportes aéreos havia monopólios estaduais ou de

empresas apoiadas pelo Estado na exploração de certos percursos regulares ou que se fixassem
certas tarifas elevadas.
A harmonização de normas
As políticas variavam imenso de país para país e isso levava a que cada país favorecesse os seus
transportadores e, por isso, criavam-se distorções que impediam o aproveitamento máximo das
potencialidades. Para tanto, impunha que se harmonizassem as normas entre os Estados-
Membros quanto aos transportes.
As medidas tomadas em relação a cada modo de transporte
No sentido de liberalizar os transportes e de harmonizar as normas dos EM, foram aprovados
uma série de regulamentos e diretivas, que iam ao encontro de uma melhor política de
transportes.
No transporte rodoviário, liberalizaram-se os preços, alargaram-se as quotas máximas de
veículos e permitiu-se a tal cabotagem (salvo nos transportes de passageiros, cuja cabotagem
só se aceita em serviços não regulares). Sendo, contudo, isto insuficiente, porque entre países
há liberalização dos transportes, mas dentro de cada país isso não acontece tanto, o que quer
dizer que a liberalização ainda não está completa.
No transporte aéreo, o Tribunal veio dizer que são aplicáveis a este modo de transporte as
normas dos arts.101º a 106ºº TFUE, ou seja previu uma política de open skies. Nesse seguimento
flexibilizaram-se progressivamente as tarifas, a repartição da capacidade e a prestação de
serviços, sendo que se chegou mesmo a uma liberalização total dos serviços.
Nos transportes marítimos e em águas interiores (por via da navegação) deram-se fortes passos
na admissibilidade da cabotagem.
No transporte ferroviário promoveu-se a sua concorrência, com privatizações que fomentaram
o uso da via férrea.
A construção e a melhoria de infraestruturas
Infraestruturas modernas como autoestradas, aeroportos, portos marítimos e fluviais, linhas
ferroviárias de alta velocidade, como TGV, etc são essenciais para o aproveitamento máximo
das potencialidades dos meios de transporte e aumento da eficácia, que por sua vez consegue
diminuir o custo de transporte.
Por norma, esta obras ficavam a cargo de cada Estado, no seio do seu orçamento, contudo
alguns deles, por norma mais pequenos, eram apoiados pelo FEDER no seio da política regional,
o que deixava de fora grandes países nos quais é importante igualmente intervir neste plano.
Assim, os arts.170º a 172º TFUE referem-se a infraestruturas com interesse comunitário e define
Redes Transeuropeias de transportes rodoviários, ferroviários e de energia.
Os custos destas infraestruturas tendiam a ser suportados pelos utentes das mesmas. Por
exemplo, os utentes de infraestruturas rodoviárias suportavam este custo aquando do
pagamento de um imposto sobre o combustível, de portagens, etc. Por norma, a despesa feita
com a infraestruturas acabava por ser ultrapassada, e bastante, na receita produzida. Isso é
efetivamente o pretendido, contudo têm de ser notados nestes dados os custos económicos e
sociais, entre eles a produção de poluição. Assim, estes custos têm de se refletir no preço que o
utente da infraestrutura suportará.
Quanto à problemática suscitada por transportadoras que atravessam e usam infraestruturas
de outros países, estes utentes podem suportar algum tipo de oneração, na medida em que se
assim não for os contribuintes do país atravessado estão a subsidiar estas transportadoras
estrangeiras, que não contribuem para estas infraestruturas, já que não pagam portagens, etc.
34
Diogo Chiquelho
Uma racionalização da utilização dos meios de transportes

Os dados demonstram que o transporte de mercadoria feito por transporte rodoviário
aumentou substancialmente com o decorrer dos anos, enquanto que o ferroviário e o fluvial
perdeu relevância. No transporte de passageiros o transporte em viatura individual subiu, assim
como o transporte aéreo, se bem que em caminhos de ferro ou de autocarro diminuiu.
Esta tendência para o transporte rodoviário cria problemas de congestionamento e ineficiências,
por sua vez o transporte aéreo é ruidoso e moroso. Para além disto, estes meios de transporte
dependem muito do petróleo.
Assim sendo, a aposta nos meios de transporte ferroviário, marítimo e fluvial podem ser
soluções que permitam algum descongestionamento no acesso a grandes centros urbanos,
podem ser mais baratos e, quanto ao transporte ferroviário, podem mover-se através da
eletricidade, criando menos dependência ao petróleo. A par com isto, promover o transporte
combinado38 permite aproveitar ao máximo a virtualidade de cada modo de transporte.
iii. A política monetária
A política monetária é essencial para que se efetive a concorrência e a livre circulação, porque,
como vimos já, a liberalização dos pagamentos promove a concorrência, dado que divisas, etc
são entraves às relações comerciais entre os países.
Três fases históricas para a instituição da moeda única
Numa primeira fase (1958 a 1969) havia formas de promover a multilateralização dos
pagamentos pelo que instituir uma moeda única não foi uma preocupação. Esta
multilateralização conseguiu-se com a UE dos Pagamentos e que foi substituída pelo Acordo
Monetário Europeu. Se bem que com a instituição do Fundo Monetário Internacional (FMI) esta
multilateralização conseguiu-se já a uma escala mundial, para além de que conseguiu estabilizar
as alternâncias cambiais, fixando o valor das várias moedas em relação ao dólar, pelo que
aquelas instituições ao plano europeu, por serem mais restritas a esse âmbito, perderam relevo.
Numa segunda fase (1969 a 1979) o dólar entrou em crise, em 1969, o que desregulou a relação
deste com o ouro39 levou a que o dólar perdesse a estabilidade que tinha o que, pelo que vimos
ainda agora, levantou um problema sobre a estabilidade cambial de outras moedas. Isto provou
o arriscado que é depender apenas da moeda e um certo país, porque fica todo o mundo
dependente da política desse país, dado que qualquer “tiro ao lado” é idóneo a desestabilizar
todo o mundo. Foi aqui que se impulsionou a estratégia europeia, pelo que no interesse próprio,
na Cimeira de Haia de 1970 estabeleceu-se um mecanismo de consulta prévia para a adoção de
medidas de curto prazo (1º Plano Barre) e recomendou-se aos bancos centrais que
estabelecessem um mecanismo de apoio. Surgiram duas escolas, uma delas, a escola dos
“economistas”40, que defendia que antes de se proceder à união monetária (com a fixação de
uma moeda única) dever-se-ia promover a aproximação das economias entre os EM. A escola
dos “monetaristas”41 defendiam uma imediata fixação da moeda única, da união monetária,
porque esta serviria, ela mesmo, para aproximar as economias. Nomeou-se uma comissão que
apresentou um relatório para dirimir a divisão entre as duas escolas, relatório esse conhecido
com o nome do seu autor, o Relatório Werner. Neste visava-se instituir uma união económica e
monetária, na qual as moedas dos vários EM seriam convertíveis entre si e, entretanto, seriam
38
O transporte combinado é aquele que usa de mais do que um meio de transporte para se ir do ponto
de partida ao destino.
39
Isto porque é através da relação do dólar com o ouro que se fixava o valor do dólar e com o valor deste
dólar, como vimos, fixava-se o valor de outras moedas. Ao fim ao cabo, desmontou com aquela crise a
base do sistema de estabilidade cambial.
40
Escola mais baseada na Alemanha e na Holanda
41
Escola mais baseada na França, na Bélgica, no Luxemburgo e na própria Comissão.
35
Diogo Chiquelho
substituídas por uma moeda única comunitária, centralizavam-se na Comunidade as políticas

monetárias, creditícias e até mesmo orçamental e, ainda, a política face a países terceiros. Não
foram fixados prazos para se alcançar a união monetária, contudo previa-se que esta pudesse
alcançar-se no final da década de 70. Tal previsão não se conseguiu, porque na sequência
daquele relatório fixaram-se limites mínimos e máximos dentro dos quais as moedas poderiam
variar face ao dólar e estes limites não foram, geralmente, cumpridos, o que não equilibrou o
mercado, já para não falar da instabilidade da própria década de 70, com crises como a do
petróleo em 73. Mesmo aquele relatório notou-se fraco, havendo mesmo quem dissesse que
haviam “fragilidades intrínsecas no Relatório”.
A terceira fase (1979 a 1989) iniciou-se com a Cimeira de Paris em 79, que fixou o Sistema
Monetário Europeu (SME), motivado pela frágil década de 70. Esta Cimeira e este Sistema
aumentaram a fé no europeísmo, sendo que foi estabelecido o ECU (European Currency Unit),
uma unidade de conta que serviu para cálculos, regularização de contas, etc e cuja importância
foi tanta que a própria UE passou constantemente a usar esta unidade, nos orçamentos, etc, e
as obrigações da UE passaram a ser cumpridas em relação a esta unidade. Tal sucesso foi
notório, a pontos de se acreditar que era possível, agora, ir-se ao encontro da moeda única.
A liberdade de circulação de fatores
Como bem se sabe, a EU permite a livre circulação não só de pessoas, mas também de fatores
de produção e de prestação de serviços: é um mercado comum. O TFUE trata desta matéria
referindo-se a ela como a livre circulação de pessoas, de serviços e de capitais, capítulo este
previsto no arts.45º a 66º daquele Tratado. Havendo circulação entre os países destes fatores
então, dentro do próprio espaço europeu, pode-se deslocar estes para os locais onde serão mais
eficazmente utilizados. Já vimos em momento oportuno a relevância da fixação de um mercado
comum, que aconselhamos ver-se novamente42.
A livre circulação da mão-de-obra
A livre circulação da mão-de-obra, do fator de produção trabalho, tem dificuldades impostas
diretamente, mas que têm vindo a ser afastadas. Entre estas estavam dificuldades como o
estabelecimento da residência dos trabalhadores e dos seus familiares num espaço, o que
limitava a circulação da mão-de-obra, contudo atualmente as dificuldades são mais de índole
económica, no que toca à garantia dos meios de subsistência. Algumas dificuldades foram
ultrapassadas com o Acordo de Schengen que fez cair o controlo fronteiriço entre os EM.
Outro tipos de dificuldades, se se quiserem “indiretas” já que aquelas eram impostas
diretamente por um nacional de outro país prestar um trabalho, passam, desde logo, pelo facto
de trabalhadores de países com salários menores e/ou com pior qualificação desconhecerem
oportunidades de emprego noutros países, com salários mais altos. Isto tem-se colmatado com
o Sistema Europeu de Difusão de Ofertas e Procuras de Emprego e Compensação Internacional
que visa proporcionar tal informação a todos os países da Comunidade. Mais recentemente,
com o Serviço de Emprego Europeu (EUROS) quer-se uma maior mobilidade e transparência. A
formação dos trabalhadores é obviamente de notória importância também, plano no qual
releva, por exemplo, o Fundo Social Europeu. No plano da Segurança Social havia um
desincentivo à mobilidade de trabalhadores entre EM que passava pelo não gozo dos descontos
no país de origem no agora país de imigração. O art.48º TFUE fixa igualdade a todos os
trabalhadores destes aspetos, inclusive a trabalhadores não assalariados. Quanto à questão da
diferença tributária entre EM entende-se que isso até pode ser um desincentivo, contudo por
enquanto é ignorado por se entender que a mobilidade de trabalhadores não tem o nível da
42
Quanto a isto pode ver-se supra em A extensão da teoria estática à formação de um mercado comum;
pág.20.
36
Diogo Chiquelho
mobilidade do capital (segundo o Relatório Neumark), contudo não seria de todo absurdo uma
aproximação tributária entre os EM.
A livre circulação do capital
Os capitais tendem a ir dos países onde há mais abundância (e que têm juros mais baixos) para
os países onde tal fator é mais escasso (e, por isso, têm juros mais altos). Esta é uma matéria
prevista nos arts.63º a 66º TFUE. Mas pode haver certas reticências a estes movimentos de
capitais. Nos países dos quais sai capital pode olhar-se para este investimento como um mero
benefício dos cidadãos e um outro país, mas isto acontece mais se o investimento for num país
desenvolvido, porque se for num país menos desenvolvido pode o investimento servir
precisamente para o promover. Por sua vez, países menos desenvolvidos temem por um
domínio estrangeiro, contudo isto não se nota na EU, aliás, aqui procura-se é esse investimento.
Por outro lado, certo investimento num país pode preocupar esse mesmo país, porque pode
inflacionar a moeda o que dificulta a exportação. Isto é fácil de se explicar quando virmos o
seguinte exemplo: veja-se um americano que paga em 5 dólares para adquirir um produto que
custa 5€. Se um investimento inflacionar o euro aquele americano que pagava 5 dólares para
adquirir um produto que custava 5€ terá agora de pagar mais para adquirir um mesmo
produto43. Claro está, por outro lado, que quanto às importações o custo era agora mais baixo,
contudo prefere-se uma concorrência maior no que toca às exportações, do que uma
importação mais favorável. Isto levou já mesmo que alguns países limitassem o investimento
estrangeiro.
Haviam listas, por isto, que fixavam os movimentos de capitais que estavam incondicionalmente
liberalizados (listas A e B), ou que fixavam os movimentos de capitais que estavam
condicionalmente liberalizados (lista C) ou que fixavam movimentos de capitais não
liberalizados. Portugal liberalizou todos estes movimentos em 1992, antes mesmo da própria
EU o fazer. A EU, já com tais movimentos liberalizados, mantém a possibilidade de medidas de
salvaguarda, quando tais movimentos causem impactos graves na balança de pagamentos, por
exemplo, contudo estas medidas devem respeitar ao máximo a proporcionalidade e o limite da
necessidade para sanar a dificuldade manifestada, para não se afetar o mercado comum.
As liberdades de estabelecimento e de prestação de serviços
A liberdade de se estabelecer num espaço e de, aí, prestar serviços constituiu mais uma
liberdade das pessoas, dentro do espaço comum, e permite um aproveitamento máximo dos
recursos de que se dispõe e permite a satisfação máxima daqueles que são os interesses dos
consumidores. A liberdade de estabelecimento visa fixar-se com certa permanência, num país
diferente do de origem, para exercício de uma atividade (arts.49 a 55º TFUE). É um direito de
“num outro país abrir um estabelecimento”, numa designação mais corriqueira e pouco técnica.
Já a liberdade de prestação de serviços diverge porque não tem aquele fator de permanência
num outro país, ou seja o sujeito pratica a sua atividade a partir do seu país de origem para
outros países.
Como os serviços, nas mais variadas áreas, representam mais de 60% do PIB da EU, está-se bem
a entender o peso e relevância que estas liberdades têm.
Levanta-se a querela dos profissionais liberais, como advogados, etc cujo diploma pode não ser
reconhecido num país que não o de origem, assim como o domínio da área de estudos do país
alheio ou a divergência linguística. Neste sentido têm sido feitos avanços de modo a integrar da
melhor forma estes casos mais delicados.
43
Este exemplo é puramente académico e parte de uma ideia que dólar americano e euro valem
exatamente o mesmo em termos cambiais. Serve o exemplo um propósito meramente explicativo,
atente-se a isso.
37
Diogo Chiquelho
Políticas setoriais
iv. A Política Agrícola Comum (PAC)
A PAC é a principal política da UE, estando prevista nos arts.38º a 44º TFUE.
Os objetivos desta política, previstos no art.39º TFUE, passam entre a promoção de uma
agricultura eficiente e de assegurar o rendimento da população agrícola, mantendo-a no campo.
A verdade é que se nota que tais objetivos são conflituantes e, por isso, alternativos, na medida
em que, por exemplo, na prossecução de uma agricultura eficiente pretende-se que se reduzam
os preços para os consumidores e certamente que isso não é favorável para os trabalhadores
deste setor, para que se promova a população ativa na agricultura. No seio desta opção – se se
opta por um objetivo ou pelo outro – está a delicadeza do problema. É que no passado
promoveu-se o primeiro objetivo, dado que os preços noutros países eram substancialmente
inferiores, contudo a população ativa da EU no setor agrícola era massiva, pelo que se pretendeu
a deslocação destas gentes para outros setores de atividade. Se assim não fosse, a Europa
deixaria de produzir certos produtos, dado que o custo seria substancialmente superior ao de
terceiros países pelo que, em comércio livre, no seio comunitário nada se produziria. A
promoção de um objetivo leva a que se afete o outro.
Os princípios da PAC
Na generalidade, o objetivo mais promovido é o do rendimento da população agrícola, pelo que
tal política pauta-se por três princípios.
O princípio da unicidade do mercado que visa garantir que os produtos agrícolas estão inseridos
num mercado único, ou sejam podem circular livremente entre os países comunitários sem
serem alvo de discriminação.
O princípio da preferência comunitária prevê que deve preferir-se produtos comunitários em
detrimento de produtos importados além Comunidade. Se houver produtos importados com
menor custo, então estes serão tributados de modo que o preço se equipare ao doméstico,
anulando tal diferença.
O princípio da solidariedade financeira prevê que é no Orçamento da EU que se baseia a PAC.
A solução de primeiro ótimo do Reino Unido antes da integração
O Reino Unido adotou uma política de intervenção direta no setor agrícola, uma política baseada
num sistema de deficiency payments. Como já vimos, o preço internacional diminuto leva a que
não se justificasse produção doméstica, contudo tal produção tende a manter-se, seja por
motivos sociais, políticos ou ambientais, por motivos de autoabastecimento, etc. Assim, para
colmatar a diferença de preços, o Reino Unido subsidiava diretamente a produção com vista a
que tal subsídio colmatasse tal diferença entre o custo e o preço internacional pelo qual se
vendia cada unidade. Trata-se de um sistema de deficiency payments, porque o subsídio direto
pelo Estado visa cobrir um défice financeiro no decurso de uma certa atividade.
Esta solução não implicava qualquer subida de preços para os consumidores, ou seja, não
produzia qualquer distorção no consumo, sendo uma solução de primeiro ótimo.
A via seguida pela PAC
A PAC adotou uma posição protecionista. Deve notar-se que caso não houvesse qualquer
intervenção na agricultura então não haveria qualquer produção no seio da Comunidade,
porque o custo de produção era mais alto ao preço internacional dos produtos.
A PAC introduziu um sistema de garantia de preços com o objetivo de proteger os produtores
comunitários. Este sistema funciona através da fixação do preço de um produto de acordo com
o local mais eficiente, e por isso, de menor custo, por exemplo o preço do trigo era fixado em
comparação ao preço em Duisburgo, na Alemanha, por ser o local na Europa mais eficiente.
Fixado tal preço o que ocorre é que importando-se produtos de países terceiros à UE então eles
38
Diogo Chiquelho
são tributados de modo a que o seu preço passe a ser igual ou superior àquele preço fixado de
acordo com o local mais eficiente dentro da UE: é um direito nivelador. O preço resultante com
a aplicação deste direito nivelador é o preço de garantia. Estas áreas mais eficientes são mais
incentivadas que outras, porque a UE confere um direito nivelador entre aquele que é o custo
doméstico e o preço internacional, pelo que estas áreas cujo custo é mais baixo acabam por
ganhar mais que outras quanto à diferença com o preço internacional. Este direito nivelador
desincentiva a importação, pelo que tem um efeito protecionista. A par disto, e numa ótica de
alcance daquele tal objetivo de manutenção do rendimento dos produtores, então os preços de
garantia foram aumentando, a pontos de serem notoriamente superiores ao preço
internacional. Ignorando-se na fixação destes preços o ajustamento da oferta à procura interna,
muito por causa de lóbis, então com o aumento destes preços bem acima daqueles que seriam
os preços de equilíbrio conduziu a que houvesse um excedente em relação àquilo que era
consumido. Tal excedente não se resolveu na ótica da teia das aranhas, que prevê que os
produtores devem diminuir a produção até novo ajustamento, contudo a UE procedeu à compra
desses excedentes, através de compras de apoio ou de intervenção. Assim sendo, os produtores
não tinham a preocupação de produzir excedentes, já que a UE nos princípios de preferência
comunitária e solidariedade financeira, “tratava” de tais excedentes. Com tal panorama só se
promoveu o crescimento da produção, mas nunca acompanhada pelo consumo e como a
competição internacional não era possível, face aos preços maiores praticados na Comunidade,
então os excedentes foram brutais em certos produtos.
De positivo poder-se-ia retirar-se o facto de a UE passar a ser autossuficiente quanto a muitos
produtos agrícolas, mas de positivo só o é se se ignorar a vertente económica. Por exemplo, isto
promoveu que as pessoas não fossem abandonando os meios rurais, se bem que houve um
certo abandono, mas cuja mão-de-obra na agricultura se manteve alta quando comparada com
a de outras potências. Assim, não sendo eficaz nesse sentido a PAC então nota-se que a solução
para tais problemas não pode ocorrer ao custo de uma agricultura que não é competitiva, mas
sim tem que ser feita numa linha de multifuncionalidade.
No mesmo seguimento, e tal já era de se prever pelo leitor, está-se bem a perceber o efeito da
distorção que ocorre sobre o consumo. Ora, se se evita as importações e sendo o preço
internacional mais baixo, então o consumidor perde, porque deixa de conseguir adquirir um
produto que é mais barato, ou seja há um efeito de perda de bem-estar. Pior é quando nos
lembramos que os produtos alimentares são aqueles nos quais as famílias tendem a gastar mais.
Mesmo para as indústrias transformadoras, que usam dos produtos agrícolas como matéria-
prima para alcançar o produto final, se encarece esta matéria-prima e estes bens intermediários
então diminui a sua competitividade no mercado internacional.
Mais: o custo orçamental da PAC era pesadíssimo, porque a UE “suporta tudo”, como vimos pelo
princípio da solidariedade financeira, pelo facto de adquirir excedentes e custos com seu
armazenamento, etc. Estes produtos excedentes não tinham outra solução que não a sua
exportação a preços irrisórios, já bem abaixo do preço mundial, pois só assim seria possível
“despachar” estes produtos.
Tal garantia dada pela UE aos produtores comunitários, que passava pelo FEOGA-Garantia, tinha
um peso brutal no Orçamento da UE. Este fundo, composto pelo FEOGA-Garantia e pelo FEOGA-
Orientação (atualmente substituídos pelos FEAGA e pelo FEADER, respetivamente), nunca
conseguiu ter os seus custos em proporção com os resultados. O FEOGA-Garantia passava pelo
que supra dissemos, a aquisição de excedentes, as tais compras de apoio, o custo com o seu
armazenamento, etc. Já o FEOGA-Orientação visa apoiar a restruturação do setor agrícola, este
visto já como uma solução de primeiro ótimo, o que leva a que seja de estranhar o facto de lhe
39
Diogo Chiquelho
ser dada pouca relevância. As despesas que haviam nunca eram compensadas pelas receitas
que os direitos niveladores traziam, com tais receitas tributárias.
O PIB da UE apresentava um crescimento que era mais acentuado do que a produção e
rendimentos agrícolas, se bem que o montante subsidiado pelo FEOGA-Garantia era
substancialmente superior ao PIB da UE. O FEOGA-Garantia acentua mais os desequilíbrios
quando grande parte das suas verbas destinavam-se a determinados produtos, dada a sua
preferência, pelo que as regiões e os países que produziam estes produtos (como cereais, carne
bovina ou laticínios) eram mais beneficiados, por norma países estes que já eram os mais ricos,
paradoxalmente. Acima disto está, ainda paradoxalmente, o facto de serem os agricultores mais
ricos e que produziam mais aqueles mais beneficiados. Portugal, no meio disto tudo, era dos
prejudicados, porque sendo dos países que tem uma população ativa na agricultura bem alta
consegue ver países mais ricos e com uma população ativa menor na agricultura a receberem
bem mais apoio do FEOGA do que aquele que recebia.
Este protecionismo levava a que a Europa tivesse que ceder nas exportações daquilo que eram
os produtos nos quais tinha condições mais favoráveis, prejudicando isto certos produtores
destes produtos, muitas vezes de países menos ricos.
As reformas da PAC
Perante este panorama, urgia uma reforma desta política, que já vinha em qualquer momento
tarde, dado o interesse da maioria ser ignorado para fazer prevalecer o interesse de uma
minoria, mais rica. Prejudicando-se a maioria, os cidadãos e consumidores, beneficia uma
minoria, os produtores e os países mais ricos: é a teoria económica da política.
Apesar de algumas propostas ignoradas, as primeiras tendências de reforma surgiram em 1984
com o estabelecimento de quotas máximas de produção, não se garantindo que fossem
comprados excedentes e, em 1988, fixaram-se “estabilizadores” que visavam reduzir as
flutuações entre receitas e despesas e, ainda, um pousio, ou seja uma paragem em certas
produções, contudo esta voluntária pelos produtores e, portanto, pouco eficaz.
-A reforma de 1992
A primeira reforma efetiva só surgiu em 1992, sentindo a necessidade de ultrapassar o Uruguai
Round44 que pressionava a UE com ataques devido a este protecionismo todo que supra falámos,
a par de manifestações dos próprios agricultores europeus.
Esta reforma baseou-se nos seguintes atos e princípios: redução de preços de vários produtos
agrícolas o que permitiu a redução da oferta e, assim, reduzir os excedentes; estabelecimento
obrigatório do pousio em terras com explorações acima das 92 toneladas de culturas aráveis,
como cereais, salvo se houve alguma carência na UE; medidas para reconverter certos terrenos
em produções florestais, nas quais era deficitária a UE, medida esta relevante para Portugal;
promoção da reforma de agricultores a partir dos 55 anos, para renovação por mais jovens e
melhor qualificados; criação de uma ajuda ao rendimento que se baseava na área e nas cabeças
de gado ou na produtividade, o que marca o início do fim daqueles subsídios que se baseavam
nos preços; adoção de políticas de greening the CAP, de ter uma PAC mais verde, ou seja apoios
a produções com menores impactos ambientais.
Apesar de algumas melhorias, como foi a diminuição de excedentes, a PAC continuou a ter um
peso brutal orçamental, pelo que esta reforma foi útil mas não serviu para chegar a um patamar
satisfatório.
44
O Uruguai Round foi uma série de negociações entre países de todo o mundo. Deste round criou-se, por
exemplo, a Organização Mundial do Comércio e um dos maiores temas aí discutidos foram os subsídios
agrícolas, com a pressão de países sobre a UE para que esta parasse com tal prática.
40
Diogo Chiquelho
-A reforma da Agenda 2000

Na sequência daquilo que foi o Millenium Round, um outro round da OMC, iniciado em Seattle,
promoveu-se uma reforma que surge no âmbito da Agenda 2000.
Desde logo, verificou-se uma nova redução de preços quanto a certos produtos, contudo
produtos estes que eram sempre os mesmos a serem os contemplados, ignorando-se outros
tipos de produtos.
Outras propostas estiveram em discussão mas não chegaram a ser aprovadas: não só ser o
Orçamento da UE a financiar a PAC, mas também o Orçamento de cada país, ou seja haver um
cofinanciamento, conseguindo-se por aqui uma maior responsabilização de cada país e, ainda,
dedicar-se certa quantia da FEOGA-Garantia para o desenvolvimento rural, ou seja para o
FEOGA-Orientação. Quis-se também falar num desenvolvimento rural integrado, valorizando-se
dimensões como preservação do ambiente ou ordenamento do território, contudo as verbas
destinadas para estes fins não permitiram ir muito mais além do que as boas intenções.
Esta reforma não foi, de todo, um êxito, contudo foi vista com bons olhos na perspetiva de que
mantinha a ótica da Reforma de 92 e, ao mesmo tempo, concordou-se que dentro de poucos
anos seria necessária outra Reforma à PAC.
-A reforma de 2003
E assim foi: a convite do Conselho Europeu, a Comissão apresentaria um relatório sobre as
despesas agrícolas e sugerindo algumas medidas apropriadas, com vista à reforma. E assim o fez
a Comissão, com o COM 394, em 2002, e com o COM 023, em 2003. A aprovação deste segundo
documento impulsionou a nova reforma.
Entre outras, mantiveram-se os preços dos cereais e prolongaram-se as quotas no leite, o que
deixou alguns países, defensores do fim das quotas, insatisfeitos. Houve uma nova degressão
nas ajudas, com os produtores que recebiam mais de 5.000€ por ano a receber menos 5% em
tais ajudas diretas, mas, ao mesmo tempo, noutra proposta dissociou-se as ajudas diretas
daquilo que se produzia efetivamente, ou seja os produtores recebiam as ajudas consoante
aquilo que tinham produzido no triénio 2000-2002, mesmo que em 2003 nada produzissem.
Outras medidas passaram pelo aumento de verbas financeiras para o desenvolvimento rural, o
chamado “segundo pilar”, sendo que outras preocupações ganharam outra força, como
questões sanitárias, qualidade e bem-estar animal, etc, mas ainda por fixação de uma eco-
condicionalidade, ou seja os apoios estavam dependentes dos produtores garantirem certas
exigências do ponto de vista ambiental, da saúde pública, animal e vegetal.
Em 2005 foi aprovado um novo quadro legal de financiamento da PAC que substituiu o FEOGA-
Garantia pelo FEAGA (Fundo Europeu Agrícola de Garantia) e o FEOGA-Orientação pelo FEADER
(Fundo Europeu Agrícola para o Desenvolvimento Rural).
-A reforma de 2008
A reforma de 2008 foi designada por ser um “exame de saúde da PAC”.
Nesta as prioridades foram conferir aos produtores capacidade para reagirem ao mercado e o
desenvolvimento rural. Destacam-se, para tanto, as medidas: supressão gradual das quotas no
leite, com o seu final a 2015; manutenção da dissociação das ajudas diretas aos produtores, a
tal que surgiu em 2003, sendo que agora com algumas adaptações mediante o produto; maior
flexibilidade no auxílio a setores com dificuldades, sendo que cerca de 10% do orçamento
poderia servir para pagamentos diretos anuais; medidas de índole financeira, entre elas a
utilização de fundos que não forem gastos para transferência para o FEADER; maiores apoios a
jovens agricultores e investidores; supressão da obrigatoriedade do set-aside, do pousio, que
passava por cerca de 10% das terras aráveis e, com esta reforma, maximizou-se o potencial da
produção; renovação de medidas de eco-condicionalidade e de qualidade e saúde alimentar,
41
Diogo Chiquelho
agora simplificadas; fixação de novos moldes de intervenção, de modo a que não entravem a
capacidade de resposta dos produtores.
-A reforma de 2013
Com o Tratado de Lisboa, a política agrícola passou para o âmbito da co-decisão, intervindo
agora também o Parlamento Europeu mais ativamente na fixação desta política. Ou seja,
alterou-se o panorama institucional no qual não se inseriram quaisquer das reformas anteriores.
Mais, estava em discussão um novo quadro financeiro plurianual para 2014-2020 e no qual se
sabia que a política agrícola teria que prescindir de fundos. Após tensas negociações entre
Parlamento e Conselho, lá se conseguiu em 2011 o acordo para a reforma da PAC.
Esta reforma manteve a eco-condicionalidade para acesso aos pagamentos diretos, contudo a
tal questão de dissociação com a produção efetiva afastou-se, ou seja os pagamentos não eram
já feitos com o “histórico” das produções, como vinha sendo feito desde a reforma de 2003 e os
EM passaram a ter mais capacidade de decisão no que toca aos pagamentos a fazer e a não
fazer. A tal eco-condicionalidade teve impacto e os produtores precisavam agora de adotar
medidas benéficas climáticas como diversificação de culturas, preservação de áreas ecológicas,
etc. Isto levou a que se reduzissem as verbas do plano do FEAGA, o tal primeiro pilar que passava
pelos pagamentos diretos. No leite, as quotas efetivamente terminaram a 2015, passando a
Comissão a ter alguma liberdade de intervenção em caso de alguma crise no setor, ou seja
fixaram-se a favor da Comissão cláusulas de salvaguarda, não só no setor leiteiro mas também
noutros. No desenvolvimento rural, o segundo pilar, apoiou-se o conhecimento e a inovação,
reforçou-se a competitividade, promoveu-se a organização e gestão dos riscos na cadeia
alimentar, protegeu-se e valorizou-se os ecossistemas, pretendeu-se o uso eficiente de recursos
e uma transição para uma economia com baixas emissões de carbono e, ainda, pretendeu-se a
inclusão social, a redução da pobreza e o desenvolvimento económico de áreas rurais. Apesar
disto, houve também uma redução de verbas neste tal segundo pilar.
Apesar disto, permitiu-se transferências de verbas entre os dois pilares: do FEADER para o
FEAGA e vice-versa. Tal panorama criou preocupação naquilo que é a distribuição das verbas
pelos produtores, entre aquilo que os agricultores e não agricultores recebiam, aquilo que
recebiam agricultores de EM mais antigos e de novos EM (convergência externa) e aquilo que
recebiam agricultores de diferentes tipos de produção (convergência interna).
Para Portugal, por um lado foi prejudicial esta reforma, com a redução de verbas do segundo
pilar, mas por outro foi benéfico, porque fixou-se a isenção de disciplina financeira a quem
auferisse menos de 5.000€ anuais, maiores margens para aplicação de ajudas à produção, etc.
Um modelo europeu de agricultura: desejável e justificável?
De fora fica, claro, a “velha PAC”, anterior às reformas porque bem se percebeu o impacto que
ela tinha orçamentalmente e as desigualdades e paradoxos que promovia.
Perante o panorama da UE, em que a maioria das explorações agrícolas têm um âmbito familiar
e, portanto, ficando aquém da concorrência internacional, e em que as áreas dependem de
produtos nada competitivos no quadro mundial e, ainda, tendo em conta que o território
agrícola e a população ativa na agricultura eram imensas, apesar de bastante dispares entre EM
e regiões, então a questão torna-se sensível, ainda pelo facto de algum abandono do meio rural,
que tem custos humanos, sociais, ambientais e culturais. Este modelo tem que ser, portanto,
multifuncional e que se baseie na racionalidade.
Deve notar-se que este modelo europeu não pode ser visto como uma promoção do
protecionismo, porque o passado já mostrou que isso só traz querelas nada positivas. Na Agenda
2000 já se falava num modelo destes, se bem que antes já tinha sido aprovado por uma maioria
notável no Parlamento Europeu a prossecução de tal objetivo.
42
Diogo Chiquelho
Na tal racionalidade e multifuncionalidade, visando dar-se respostas a vários fenómenos,

medidas como a valorização de recursos locais em articulação com um turismo que se baseie na
diferenciação cultural e patrimonial, a criação e gestão de regiões demarcadas como sendo de
certos produtos típicos regionais, a preservação do meio ambiente e das paisagens rurais que
conferem a estas áreas a vantagem comparativa no que toca ao turismo rural e seu potencial e
o apoio aos agricultores diversificando a sua base de rendimentos são medidas que, são
complementares entre si, e vão de encontro ao tal panorama europeu e de medidas que
constam na linha de evolução das políticas agrícolas recomendadas pela própria OCDE.
v. A política das pescas
O TFUE, no art.38º, tem como os produtos provenientes da pesca como produtos agrícolas.
Uma política de pesca só surge a 1983, não obstante antes já se terem fixado princípios basilares
no que toca ao acesso aos mares e à abertura do mercado. Uma primeira ideia passou pelo igual
acesso às águas de qualquer EM por um pescador comunitário, independentemente do EM de
origem, se bem que o limite são as 200 milhas. Esta ideia basilar foi deveras interessante quando
a UE se foi expandido e alargando, assumindo mais EM com orlas marítimas apetecíveis. Numa
outra perspetiva e ideia, sentiu-se a necessidade indispensável de conservar os recursos
marítimos, pelo que se fixaram TACs, ou seja Total Admissível de Captura, da tradução literal da
expressão original: total allowable catches, sendo que a definição das quotas foi feita de acordo
a pesca já efetuada em cada EM. Outra política, esta muito positiva, foi a restruturação das
frotas, ou melhor, da indústria pesqueira no geral. Outra vertente de atuação passou pela
celebração de acordos com países terceiros, entre eles países africanos, americanos e até
europeus. Principalmente, quanto aos dois primeiros continentes a ideia passava efetivamente
pelo desenvolvimento da atividade piscatória nestas regiões. Já na sequência do que
introduzimos, também aproveitou as pescas da PAC, por exemplo com a tal política dos preços
de garantia.
Estas medidas, e outras, levaram a que com o passar dos tempos cada vez mais fosse investido
nas pescas, aumento de dotação este para o qual intervieram (e beneficiaram) muito as entradas
de Portugal e Espanha.
O FEP (Fundo Europeu de Pescas) foi substituído pelo IFOP (Instrumento Financeiro de
Orientação da Pesca), em 2007, sendo composto por um total de 4,3 mil milhões de euros para
o quadro 2007-2013, dos quais Portugal beneficiou de quase de 224 milhões (5,2%). Deste
montante, uma boa parte é destinada à restruturação das indústrias pesqueiras, como a frota e
outros equipamentos portuários ou aquacultura, mas têm ainda grande peso os acordos
internacionais. Atualmente o IFOP foi substituído pelo FEAMP (Fundo Europeu de Assuntos
Marítimos e de Pesca).
vi. A política industrial
A política industrial era uma que à Alemanha interessava, e muito, especialmente no pós-
Segunda Guerra Mundial quando conseguiu recuperar a economia e com os investimentos feitos
em inovações industriais. Apesar disto, no Tratado de Roma era-se, pelo menos expressamente,
omisso quanto a uma política industrial, porque se considerava que as regras da concorrência
seriam suficientes para aproveitamento máximo das potencialidades industriais dos países. Com
um conceito liberal a operar no mercado, de que este se autorregulava, de facto isto era
verdade, especialmente com um mercado único na Europa, contudo o Tratado de Maastricht
introduziu o tema da indústria, atualmente o art.173º TFUE, o que foi de estranhar.
A filosofia correta de atuação seguida na indústria
A CEE teve uma visão correta daquilo que seria o seu papel na indústria. De facto, percebeu que
o intervencionismo na vertente protecionista não é, de todo, uma solução de primeiro ótimo,
43
Diogo Chiquelho
como bem já tivemos tempo de ver. Na indústria a CEE respeitou o facto de a iniciativa privada
ser mais eficiente, contudo este liberalismo não quer escusar o Estado necessitando sim dele45
para que seja ele, e só ele consegue, criar as economias externas indispensáveis e afastar as
imperfeições que existam no mercado. Já vimos isto: falamos das questões em que o Estado, ou
outra entidade como neste caso é a Comunidade, intervém no sentido de correr os riscos que
para os particulares é insuportável, como promover a formação profissional, ou aceder a
informação do mercado, etc46. Aliás, o próprio texto do tratado é favorável a este sentido,
porque pauta logo o princípio da subsidiariedade, na medida em que os entes públicos
pretendem manter um ambiente favorável concorrencial a incentivador à iniciativa privada,
cooperando na medida de permitir tal ambiente. A par disto, o que se pretende é manter a
competitividade além Comunidade, alcançando uma competitividade industrial no mercado
aberto.
A UE não abdica de um intervencionismo maior em duas vertentes: uma delas é o apoio ao
desenvolvimento das indústrias de ponta, para que se consiga competir com o Japão ou os EUA
(esta vertente levanta a querela dos grandes projetos europeus, porque a investigação e
desenvolvimento necessários levantam grandes receios, pelo peso financeiro que importam,
que é massivo, e dúvidas essas fundadas na instabilidade das convicções e na pouca ou nenhuma
garantia de que tais investimentos terão retorno, pelo que se tem como mais seguro manter-se
a atual intervenção na criação de economias externas e no afastamento de imperfeições) e, a
outra, são setores em crise, que causam graves casos de desemprego, e que precisam de apoio
(quanto a esta vertente, bem sabemos que para tal intervenção deve atentar-se ao que
dissemos para as indústrias senescentes, as quais devem passar pelas mesmas condições de
validade que as indústrias nascentes passam47, contudo o intervencionismo deve ser feito numa
ótica de primeiro ótimo, por exemplo deslocando eventuais desempregados para setores onde
a mão-de-obra é necessária, por exemplo pode haver desemprego na indústria dada a inovação
que houve e que mecaniza a produção, pelo que os trabalhadores dispensados podem ser
deslocados para o turismo, este em crescimento e que carece de mão-de-obra).
vii. A política de investigação e desenvolvimento tecnológico (I&D)
No Tratado de Roma esta não era uma política sequer abordada, só surgindo com o Ato Único
Europeu, estando agora prevista nos arts.179º a 190º TFUE.
Face a um circunstancialismo notado no pacote Delors II notou-se que perante o Japão ou os
EUA a Europa ficava bastante abaixo dos números apresentados naquelas potências, tanto no
investimento dedicado à investigação, assim como na exportação de alta tecnologia. O Relatório
Schuman de 2016 mostrou que ainda em 2011 e 2012 esta tendência se mantém, se tivermos
em conta a média europeia. É tal tendência que se pauta a maior preocupação desta política,
dado que exportações de alta tecnologia representam uma grande fatia do PIB dos países, veja-
se o exemplo de que nos finais dos anos 90, as exportações de alta tecnologia representavam
31% do PIB dos EUA, 27% do PIB do Japão e apenas 17% do PIB da Europa.
A filosofia seguida e as vias de atuação
A filosofia aqui seguida vai no sentido da elogiada na política industrial, aliás a letra do art.179º/1
TFUE demonstra bem o caminho de abertura que se visa prosseguir.
45
“A vaga liberal que se vive atualmente (ou viveu, até há pouco tempo…) não aponta pois no sentido de
a intervenção pública deixar de ser necessária, mas sim no sentido de se alterar a sua filosofia e modo de
atuação”. Manuel Porto in bibliografia indicado; pág.334
46
Deve ver-se melhor o que supra falámos para as indústrias nascentes, pois aí explicámos bem qual o
papel que o Estado deve adotar para que atue numa vertente de primeiro ótimo. Ver, então, supra em O
“Teste de Kemp” e Apreciação, págs.16 e 17.
47
Para tanto deve ver-se supra O argumento das indústrias senescentes; págs.17 e 18
44
Diogo Chiquelho
Parte-se da ideia de que se o problema é interno, porque o problema está na incapacidade

tecnologia e científica comparativamente àquelas potências supramencionadas, então deve ser
aí que se deve atuar, não devendo atuar exageradamente, pelas distorções que isso pode criar.
Assim, e na ótica do art.179º/2 TFUE, o que se quer é aproveitar-se o que de melhor tem a UE,
ou seja as economias externas que se querem de elevada qualidade devem partir das várias
Universidades, empresas e outros meios de investigação que estejam dispersos por todo o
espaço europeu, ou seja acima da intervenção do Estado, deve estar a iniciativa privada na
frente destas investigações. Para além disto, não só se quer a dispersão geográfica, como se
quer que regiões desfavorecidas sejam aproveitadas para a I&D, promovendo-se o
desenvolvimento estrutural. Isto aliado a um mercado único e a coordenação pode permitir que
se alcance o aproveitamento máximo dos recursos. Permite-se, ainda, que investigadores
circulem além-fronteiras para cooperação e que se fixem programas-quadros onde estejam
pautados os objetivos científico-técnicos a serem alcançados e prioridades a serem
prosseguidas, assim como os montantes de financiamento e, ainda, quais serão as ações a serem
desenvolvidas em cada EM, para que haja o tal aproveitamento máximo dos recursos. Aqueles
tais grandes projetos europeus que introduzimos quando falámos da política indústria acabam
por ficar de fora, como ali dissemos, porque estes são um risco que não se deve suportar,
quando há uma via segura e, quiçá, mais eficaz.
Apesar de tudo isto, apesar de se quererem os privados na frente destas investigações, as
entidades públicas devem regular o setor, por exemplo quando alguma inovação for feita (no
plano das economias externas48) então não podem tais entidades permitir que um empresário
a promova e permita que outros, que não correram riscos e não suportaram encargos,
aproveitem de benefícios. Os próprios Estados devem entender que as inovações devem ser
comunitárias, ou seja, os Estados devem facultar tais economias externas que produzam à
Comunidade, porque a gigantez dos investimentos feitos assim o justifica.
O programa Horizonte 2020 foi o último programa em vigor no plano dos programas-quadros
de que falámos ainda há pouco e este tinha verbas em cerca de 70 mil milhões de €. Este
programa dividia-se em três pilares: o primeiro pilar passava por apoiar projetos científicos, o
segundo pilar passava por promover a competitividade industrial da própria Europa e o terceiro
pilar passava por fazer face a desafios da sociedade, ou seja enfrentar problemas de saúde e
outros problemas sociais. Neste programa, por exemplo, há programações bianuais e na de
2016-2017 as investigações passavam pela reciclagem, reutilização e recuperação de matérias-
primas, pela promoção do valor da água para a Europa e, ainda, pela promoção de uma
economia com pouco carvão, mas eficiente em energias e matérias-primas sustentáveis.
viii. A política energética
A energia só começou a ser pautada nos textos oficialmente tarde, estando hoje prevista no
art.194º TFUE. Mas antes já haviam Organizações no plano europeu que não esqueceram a
energia. Veja-se o caso da CECA que se dinamizou no pós-Segunda Grande Guerra para regular
o aço e a fonte energética principal: o carvão. No mesmo sentido criou-se a EURATOM, para
regular a energia atómica.
A filosofia seguida
No início, aquando ainda da CECA e numa fase de transição para a CEE, em meados da década
de 50, o preço do carvão na Europa era bastante apelativo, bem abaixo do preço do carvão dos
EUA ou do petróleo que era importado, pelo que na Comunidade era desnecessário importar
qualquer uma daquelas fontes de energia, porque aqui produzíamos em melhores condições.
48
Se se estiver com dúvida do que são economias externas remetemos para a nota de rodapé 14, na
pág.16 deste bloco
45
Diogo Chiquelho
Mas este panorama inverteu-se totalmente e apenas em meados da década de 60 já o preço do

carvão da CEE subiu e o do carvão dos EUA e do petróleo importado desceram de uma maneira
que estes dois últimos passaram a ser mais baixos face àquele primeiro, passando mesmo a ser
o petróleo o meio de energia mais apelativo, não só por agora ser mais barato, mas pela
facilidade de armazenamento, transporte, etc. As minas de carvão europeias entraram em crise
o que teve impactos negativos sobre as regiões onde se localizavam e regiões estas que não
encontravam válvula de escape para garantir o seu desenvolvimento. Perante tal crise, poderia
ser apetecível uma política como a da PAC, mas bem sabemos que essa ficou longe de ser uma
solução de primeiro ótimo, pelo que a posição adotada, desde início, foi uma posição de
abertura ao mercado, liberal, querendo-se que a energia chegasse aos utilizadores comunitários
ao preço mais baixo possível, o preço internacional.
A tributação da energia
Perante o impacto ambiental da energia, defendem várias pessoas a tributação da energia.
Mas sabemos bem que a tributação, a via fiscal, só se define como uma intervenção de primeiro
ótimo se os objetivos que ela visa alcançar não causarem colateralmente distorções. Se a ideia
é diminuir o consumo de energia, tanto no consumo como na produção, convém perceber-se se
é a forma mais conveniente para tanto a tal tributação. Como bem se sabe, a tributação tem o
efeito tradicional de aumento dos preços dos produtos tributados, o que cria uma distorção no
consumo e uma redução do bem-estar dos consumidores. A tributação tanto é mais arriscada
quando nos lembramos que a energia tem um peso substancial no orçamento das pessoas e,
portanto, a tributação onerará ainda mais estas pessoas, em especial as pessoas mais pobres e,
até, para os cidadãos de países da própria UE cujos rendimentos sejam menores, dado que estes
serão tributados em maior peso do que os cidadãos de países mais ricos da própria UE. Ao
mesmo tempo, se a ideia é, na visão económica, a competitividade com o mercado estrangeiro
e se este tem preços baixos em relação ao preço interno então ao tributar-se aumentar-se-á o
preço e isso não promove a competitividade, pelo que tal tributação se queria fixar também
noutros países, do mundo inteiro, para que houvesse uma proximidade entre os vários países e
potências e, assim, a disparidade não ser tanta.
A tributação vai, ainda, despromover os empresários com menos verbas e de países menos
desenvolvidos, porque tendo estes maquinaria mais antiquada então, e como se sabe, a
dependência energética é maior, criando aqui uma desvantagem face a outros produtores, que
têm mais fácil acesso a indústrias inovadoras. Para além disso, o setor dos transportes,
altamente relevante para o comércio internacional e nacional, é dependente dos recursos
energéticos, o que quer dizer que países mais periféricos ficam em desvantagem perante países
com uma localização geográfica mais centralizada e favorável. Notar-se que é recomendável o
recurso a meios de transporte ferroviários, movidos a eletricidade, cujo impacto ambiental é
menor e permite criar menor dependência face ao petróleo estrangeiro.
Face a todo este panorama onde se quer chegar é ao facto de que a via direta de intervenção é
a mais recomendável, através de campanhas de sensibilização, informação, quiçá com fixação
de certas práticas mínimas ambientais para os produtores e maior fiscalização, com incentivos
ao I&D que pode beneficiar este setor.
A intervenção da UE deve ser numa vertente de reforçar mais o panorama estrutural,
principalmente de países menos desenvolvidos que têm mais deficiência nestes avanços.
Através desta via consegue-se um processo justo e que crie menos distorções no mercado,
prejudicando, como fomos vendo supra, mais os países menos desenvolvidos e que menos
impacto têm no ambiente. Note-se que os países com maior impacto ambiental são aqueles com
maior atividade económica e, portanto, onerar pesadamente os países “menores” quando os
países “maiores”, nos quais a tributação não cria tanta notoriedade nos orçamentos, é
46
Diogo Chiquelho
exagerado e estender tal tributação a estes países menores é criar-se um “inútil” peso
orçamental nas pessoas e nos produtores.
A diversificação e a racionalização dos gastos energéticos
Isto de que acabámos e falar tem relação com outra preocupação: a disponibilidade futura dos
recursos energéticos, comprometendo a oferta e exigindo a racionalização da sua utilização.
De entre os três pilares definidos pela UE nesta política: a competitividade, o ambiente e a
segurança no aprovisionamento, percebeu-se que no último pilar ficar-se-á dependente do
estrangeiro. Esta dependência é perigosa, pelos entraves que qualquer crise pode criar ou, até,
qualquer quezília internacional que leve um país a cortar o fornecimento a outro.
Por isto, a promoção estrutural é essencial, para se ir promovendo uma menor dependência do
estrangeiro, com aposta em energias renováveis e perfeitamente produzíveis na própria UE.
ix. A política ambiental
A política ambiental, não originária com o Tratado de Roma, consta dos arts.191º a 193º TFUE.
Como vimos para a indústria ou para o I&D pautou-se um princípio de subsidiariedade, com os
EM a ter um papel fulcral e a assumirem uma responsabilidade principal e a UE a intervir como
reguladora, complementar, contudo no ambiente isso já não foi assim, sendo necessário um
papel paradigmático por parte da UE. Aliás, isto próprio se retira da letra do TFUE, porque
enquanto para a indústria ou para o I&D se falam em “ações”, para o ambiente fala-se em
“política”. Posto isto, aqui a UE responsabiliza-se em primeira mão pela adoção de medidas que
enfrentem os problemas, à escala regional e mundial, ambientais. Neste plano, só uma
abordagem transversal e além-fronteiras consegue atenuar o problema.
Nestes moldes, a posição do ser-humano face a este problema era uma que notoriamente
desconsiderava o problema, ou melhor, não acreditava sequer o desgaste ecológico uma
realidade, porque os problemas que iam ocorrendo eram meramente localizados. Com a
Conferência de Estocolmo de 1962 e de outros documentos promoveu-se pela primeira vez uma
política ambiental, dado que se começavam a sentir a escassez dos recursos o que só pioraria
com a forma de produção e crescimento que se mantinham à altura, o que converteu tal posição
de que o ambiente era imperecível numa posição em que se percebe que, afinal, o ambiente é
perecível e tal comportamento comprometeria o futuro. Começa a alargar-se a preocupação
pelo ambiente e percebe-se que só uma visão integrada, pela Comunidade, era capaz de
enfrentar o problema. Perante isto, quis-se ter uma posição que não fosse antagónica com as
demais políticas, aliás acreditava-se que elas seriam complementares.
Objetivos, princípios e formas de atuação
Os objetivos definidos pelo Ato Único Europeu passaram pela preservação, proteção e
melhoramento da qualidade do ambiente, pela contribuição para a proteção da saúde das
pessoas e por assegurar a prudente e racional utilização dos recursos naturais (cfr.art.191º
TFUE), não esquecendo a promoção de medidas a nível internacional que enfrentem os
problemas ambientais às escalas regional e mundial.
Os princípios constam do 191º/2 TFUE. Entre eles temos o princípio da precaução, o qual prevê
que as condições que levam a danos ambientais nem sequer se possam verificar, ou seja tem de
se perceber que certos atos podem levar a danos ambientais e garantir que eles não são
tomados mesmo antes de haver comprovativos científicos de que tais atos conduzem a danos
ambientais. É uma perspetiva ainda anterior àquela que o princípio de prevenção pauta, o qual
cria uma posição que leva a que se tenham de prevenir os danos, ou seja aqui já se sabe que
atos levam certamente a tais danos, já há a evidência científica absoluta, pelos que é preferível
evitar as circunstâncias que levam aos danos do que remediar estes danos. No mesmo sentido,
vai o princípio, antes chamado de reparação na fonte, agora chamado de correção na fonte e
47
Diogo Chiquelho
que, ao fim ao cabo, reforça a tal perspetiva de que se deve atuar diretamente na fonte do
problema, para que ele seja controlado e danos maiores sejam efetivados. Outro princípio é o
do poluidor-pagador, que prefere a ótica de que mais vale prevenir do que remediar, de que já
temos vindo a falar, contudo verificando-se o problema, o dano ambiental, então deve
identificar-se quem o causou para que ele acarrete com os custos da sua reparação. Mas parte-
se de uma ótica de que antes de se fazer qualquer investimento há uma prévia ponderação para
se perceber se o interesse económico se superioriza ao dano ambiental, pelo que se for feita tal
ponderação e se o dano ambiental for superior então tal investimento não será feito, mas caso
o interesse económico justifique o dano então já se fará tal investimento, contudo se o dano for
superior ao interesse e se, mesmo assim, for feito o investimento e verificado o dano então terá
o sujeito que compensar esses danos, danos estes que podem ser individuais como são os danos
sociais.
A forma de atuar deve ir ao encontro daquilo que já dissemos: que a política ambiental deve
articular-se com as demais políticas, numa perspetiva horizontal, o que implica que aquelas
políticas tenham, em si, a preocupação e consideração pelo ambiente. Por exemplo, quando
falámos na política agrícola falámos num eco-condicionalidade e numa ótica de greening the
CAP, a qual exigia aos países e produtores certos parâmetros mínimos para acesso a apoios
comunitários. A política regional é uma outra interessante forma de preservação do ambiente,
porque pode promover-se, por aqui, o melhoramento do aproveitamento dos recursos de cada
região, ao mesmo tempo que a política ambiental tem em consideração o desenvolvimento
económico e social comunitário e das suas regiões (cfr.arts.174º/3 e 191º/3 TFUE).
Esta atuação, e nesse sentido vai também o art.191º/4 TFUE, deve ser coordenada também com
outros países, além UE, porque, e novamente, as externalidades negativas causadas pela ação
humana só se conseguem combater mediante uma união de esforços à escala mundial.
Na intervenção tem-se recomendado que esta seja cada vez mais feita através dos mecanismos
de mercado, contudo bem sabemos que, por exemplo, se tal intervenção for feita pela via fiscal
então isso não configurará uma solução de primeiro ótimo, mesmo que estas intervenção tenha
o objetivo de sensibilização para as questões ambientais. Serão mais eficazes os apoios
estruturais, com a dinamização de outras formas de produção, etc, para as quais pode relevar o
I&D, por exemplo. Têm decorrido vários Programas de Ação, sendo que o último, e atual, tinha
objetivos prioritários a ficarem cumpridos em 2020, mas tem em 2050 o destino de longo prazo.
A coesão económica e social e a política regional
No início da Comunidade não havia sequer uma política regional verdadeiramente
autonomizada, surgindo como mero corolário de outras disposições do Tratado de Roma. Isto
justificava-se na medida em que no início da Comunidade as desigualdades entre regiões não
eram tão evidentes, mas com os alargamentos da Comunidade a mais EM então a dispersão
entre países e regiões mais e menos desenvolvidas começou a evidenciar-se. Tal evidência
percebeu-se mais, ainda, quando dados estatísticos e a ciência económica evoluíram e deram
outra clareza e interpretação a essas desigualdades. Deve notar-se que a economia antiga tinha
esta desconsideração regional, focando-se no pensamento clássico, pelo que era a wonderland
of no dimensions. Esta perspetiva aespacial manteve-se assim durante um largo tempo. Só já
tarde se promoveram as primeiras teorias de auto-equilíbrio regional, as theories of regional
self-balance, com nomes como Weber, Ohlin, entre outros. Basicamente entendia-se por estas
teorias que a otimização seria alcançada através do mercado e das suas forças, mas só
maximizavam os ganhos os capitalistas e os salários os trabalhadores se estes se deslocassem
para os locais onde fosse mais favorável, do ponto de vista individual, mas ainda social. O capital
iria das regiões onde os salários fossem mais altos para as regiões onde os salários fossem mais
baixos, porque sendo o fator de produção capital nestas regiões mais escasso então o seu
48
Diogo Chiquelho
aproveitamento seria maior. Por sua vez, o fator de produção trabalho iria das regiões menos
desenvolvidas para as mais desenvolvidas, pois assim se conseguia a maior produtividade. Isto
ia no sentido da otimização na utilização dos recursos e, se assim fosse, intervenção pública seria
desnecessária. Mais recentemente surgiram teorias de desequilíbrio regional, as theories of
regional imbalance, com nomes como Perroux ou Hirschman, entre outros, sendo que para
estes aquelas tais forças de mercado não promoviam o equilíbrio. Além disto, a integração
económica, com a criação de uniões aduaneiras, etc pode levar a que se agravem estes
desequilíbrios, porque nestes espaços a abertura de mercado pode reforçar que a
competitividade do mercado seja feita nas áreas mais industrializadas, deixando aquelas que já
estavam atrasadas ainda mais atrasadas.
A teoria do auto-equilíbrio regional é criticada por ser irreal, dado que os seus pressupostos só
se verificariam se o mercado fosse perfeito, o que não existe, e ainda há economias de escala e
economias externas desiguais perante as várias regiões. Para fazer face a tais desigualdades
pode haver um intervencionismo público, numa ótica de colmatar os efeitos desiquilibradores
que a integração pode ocasionar, se bem que este intervencionismo deve operar numa vertente
de afastar as imperfeições de mercado que levam as tais disparidades regionais.
Deve notar-se, ainda, que estes desequilíbrios só tendem a solucionar-se a longo prazo, pelo
que o caminho é bastante moroso, pelo que a atuação deve ser feita nesse sentido, para tentar
diminuir o prazo a que se chega ao destino que todos pretendem e que permitirá maximizar o
aproveitamento dos recursos das regiões. Além disto, o equilíbrio importa não só ser entre os
próprios países, mas também dentro de cada país deve haver equilíbrio entre as regiões.
A razão de ser da política regional
A política regional é deveras importante porque, desde logo, ético-socialmente não é concebível
que as populações de regiões mais desfavorecidas vivam em condições abaixo daquelas que se
consideram serem as mínimas aceitáveis ou abaixo daquela que é a média do país ou do espaço
em que se inserem.
Outro motivo, já numa perspetiva económica, é o de que havendo excessivas concentrações nas
regiões que são mais desenvolvidas então isso cria deseconomias externas o que põe em causa
a satisfação social dos habitantes destas zonas.
Um outro motivo é o facto de que a política regional, segundo o I&D, pode ser promotora do
crescimento global dos países, porque com tal política consegue-se aproveitar muito mais
eficientemente os recursos que estão espalhados por todo o território. Exemplo é o caso do
Tennesse Valley Authority, nos EUA dos anos 20, que visou precisamente tal promoção regional
para aproveitamento máximo dos recursos. Assim, a tal política regional pode ter ações bem
mais longínquas do que a mera redistribuição de rendimentos. Assim, nota-se que não há um
trade-off entre aquilo que é o equilíbrio regional e aquilo que é o crescimento global, “andando
de mãos dadas”. Esta ausência de trade-off tem provas dadas, com os países com maior
equilíbrio regional a serem os países com maior crescimento e desempenho económico. Este
equilíbrio regional é uma outra forma e combate a outros tipos de problemas conjunturais,
como é o caso do desemprego, porque estando espalhada pelo território a exploração dos
recursos então indústrias, etc não estão centralizadas. Perante isto, só se justifica intervir junto
de zonas com grandes concentrações excessivas transitoriamente e excecionalmente, pelo que
a verificação das condições de validade do argumento das indústrias nascentes é uma boa
forma, mutatis mutandis, de se perceber da justificação ou não de tal apoio.
49
Diogo Chiquelho
A atenção crescente dada ao problema dos desequilíbrios espaciais

Os passos mais importantes dados
Face a tudo o que supra dissemos quanto aos benefícios exponenciadores do crescimento global
que pode ter a promoção regional e aliado à pressão de certos países que, de outra forma,
teriam ficado de pé atrás na integração então avançou-se na política regional na UE.
Criou-se a Direção-Geral do Desenvolvimento Regional (DG-XVI), atualmente REGIO, em 1968 e
o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) em 1975. Em 1986 o Ato Único Europeu
veio introduzir no Tratado a política regional e aprovaram-se ainda regulamentos quanto a esta
matéria. De se notar, ainda, que as verbas destinadas à política regional foram sempre
aumentando substancialmente, mantendo-se na atualidade tal crescimento.
Os princípios e os meios de apoio nos quadros anteriores
A atribuição de fundos europeus passou, com os regulamentos de 1988, a ser conferida
mediante a observância de alguns princípios, a saber. O princípio da concentração de fundos
destina-se a dedicar verbas mediante as características das áreas e das ações que se visam
desenvolver. O princípio do partenariado exige uma articulação e cooperação o mais estreita
possível entre a Comissão e as autoridades públicas nacionais, regionais e locais de cada EM, ao
longo de todo o processo. O princípio da adicionalidade fixa que as verbas da UE não são
substituíveis por investimentos nacionais, ou seja no máximo há uma complementaridade entre
tais verbas. O princípio da programação exige que os projetos a serem financiados se enquadrem
em programas multianuais, plurissectoriais e inter-regionais, ou seja projetos isolados não são
financiados.
Os critérios de intervenção eram três, após uma certa reforma: o objetivo 1 era o de promover
o desenvolvimento e o ajustamento das regiões menos desenvolvidas, o objetivo 2 passava pelo
apoio à reconversão económica e social de zonas que tivessem dificuldades estruturais e o
objetivo 3 passava pelo apoio à adaptação e modernização das políticas e sistemas de educação,
formação e emprego.
O Banco Europeu de Investimentos (BEI) releva ainda porque a sua missão é contribuir para um
desenvolvimento harmonioso do mercado interno da UE e, para tanto, deve financiar projetos
que valorizem regiões menos desenvolvidas (cfr.arts.308º e 309º TFUE). O BEI dispõe de
avultadas verbas e, portanto, os empréstimos que concede excedem o total dos apoios
estruturais que são proporcionados pelo orçamento comunitário.
A partir das Perspetiva Financeiras 2007-2013 para acesso a fundos como o FEDER os EM tinham
de apresentar um Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) que se desdobravam em
programas operacionais. Os novos regulamentos vieram fixar novos objetivos. O primeiro
objetivo passava pelo aceleramento da convergência económica das regiões e dos países menos
desenvolvidos, através da melhoria das condições de crescimento e de emprego, relevando o
FEDER, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão. Os critérios de seleção para acesso ao
FEDER e ao FSE eram um PIB per capita em paridade de poderes de compra, da região, inferior
a 75% da média da UE-25 (dos 25 EM que constavam), se bem que com o phasing out se admitia
o financiamento a países cujo PIB per capita fosse inferior à média da UE-15, porque com o
alargamento a outros países aquela média aumentou, se bem que o financiamento aqui já seria
menor. Para acesso ao Fundo de Coesão os países tinham que ter um Rendimento Nacional
Bruto per capita inferior a 90% da média da EU-25 e, mais, tinham que ter a aprovação de um
programa neste âmbito. O segundo objetivo passava pela competitividade regional e emprego,
visando criar regiões mais atrativas competitivamente e criar emprego. Este objetivo poderia
ser financiado pelo FEDER e pelo FSE sendo admitidas as NUT´s-II que não se enquadrassem
naquele primeiro objetivo, ou seja todo o território da UE estava coberto pelos apoios regionais.
O terceiro objetivo passava pela cooperação territorial europeia, o qual era apenas financiado
50
Diogo Chiquelho
pelo FEDER. Visava três grandes tipos: a cooperação transfronteiriça, a cooperação

transnacional e a cooperação inter-regional, abrangendo todo o território da UE.
O quadro de apoio atual
A estratégia atual e o financiamento recentes enquadram-se na Estratégia Europa 2020 e no
Quadro Financeiro Plurianual 2014-2020. Este quadro visava enfrentar certos problemas atuais
e futuros, como o envelhecimento da população, a escassez de recursos ou a globalização sendo
que para tanto quer-se promover um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, sendo
agora o tal crescimento inclusivo uma prioridade.
Para acesso aos fundos europeus, os EM tinham de apresentar um “acordo de parceria” à
Comissão Europeia. Portugal apresentou o Acordo de Parceria 2014-2020, sendo o principal
objetivo português a competitividade pelo que o uso dos fundos europeus serviriam para
dinamizar uma economia aberta ao exterior, geradora de riqueza. Portugal destinou esses
fundos para tal competitividade e internacionalização, mas apresentou uma forte aposta ainda
na formação de capital humano. Pelo contrário irrisoriamente destinou-se aos transportes
fundos, pelo que se perde a aposta no transporte em rail, ferroviário, o qual evita
congestionamentos, reduz o impacto ambiental e a dependência energética, já para não falar
da segurança. Com tal investimento nos caminhos de ferro promover-se-ia a coesão territorial.
Neste quadro verificam-se como princípios o da racionalidade económica, o da concentração, o
da disciplina financeira, o da integração orçamental, o da desagregação das funções de gestão,
o da prevenção de conflitos de interesses e o da transparência e prestação de contas.
As verbas chegam aos EM com a concretização dos Programas Operacionais. Em Portugal
decorrem quatro programas temáticos: a competitividade e internacionalização, o fomento do
capital humano, a inclusão social e emprego e ainda a sustentabilidade e eficiência no uso dos
recursos. Decorrem cinco programas operacionais regionais no Norte, no Centro, em Lisboa, no
Alentejo e no Algarve e decorrem dos programas nas Regiões Autónomas, um em cada uma
delas. Dividem-se, ainda, as regiões do país em três tipos: as regiões menos desenvolvidas, que
têm menos de 75% do PIB per capita da UE (Norte, Centro, Alentejo e Açores), as regiões em
transição, que têm entre os 75% e os 90% do PIB per capita da UE (Algarve) e as regiões mais
desenvolvidas, com mais de 90% do PIB per capita da EU (Lisboa e Madeira).
Os resultados da política já seguida
Na União Europeia
Os efeitos numa ótica económica só conseguem ser aferidos com maiores certezas decorridos
alguns anos, passado um tempo da implementação de políticas.
Com isto em consideração, os países da “coesão”, que eram Portugal, Espanha, Grécia e Irlanda
aproximaram-se da média dos demais PM da UE. O PIB per capita do países mais ricos da UE não
diminuiu, antes pelo contrário, contudo o crescimento dos países da “coesão” é que foi favorável
e tal permitiu essa aproximação. Estes quatro países são aqueles que foram preferidos para os
fundos estruturais no plano da UE dos 15, e Portugal não se ficou atrás, tendo beneficiado
bastante desses apoios.
Apesar de tal aproximação, importa ir ainda mais perto e perceber se tal aproximação e
crescimento se deu ainda no plano das NUT´s II que eram mais desfavorecidas, porque a
eficiência desta política só se consegue se dentro dos próprios países se mitigarem as
disparidades. A verdade é que neste plano, os dados não permitem o consenso. Numa primeira
fase percebeu-se que aqui as desigualdades eram maiores do que as que haviam entre os países,
mas a tendência era a sua diminuição, mas surgiram certos cálculos que diziam que, pelo
contrário, tais disparidades tinham tendência para agravar.
51
Diogo Chiquelho
Mas importa ainda saber se tais equilíbrios generalizados foram motivados pela política e fundos
estruturais e de coesão regional ou se os mesmos resultados se tinham alcançado na mesma
medida sem eles. Ora, o que os estudos demonstraram é que estes apoios motivaram a coesão
de forma superior que tal coesão se daria sem tais apoios. Ao fim ao cabo, o aumento da coesão
notar-se-ia sem os apoios, contudo de uma forma mais lenta (o acréscimo anual seria 0,5%
àquele conseguido sem os apoios europeus em certas regiões). Este apoio permitiu que
Portugal, a Grécia e a Irlanda aumentassem em cerca de 10% os seus PIBs ao passo que o PIB da
Espanha aumentou cerca de 4%.
Coloca-se agora a questão de saber se tais apoios estruturais foram aplicados da melhor forma
e se a filosofia seguida para distribuição destes apoios foi a melhor. Em Portugal criticou-se o
facto de se optar mais pelo investimento em infraestruturas, ou seja, foi uma via mais fácil e que
alcançava resultados mais rápidos, foi uma via da procura. Contudo, num mercado competitivo
defendia-se que aqueles fundos deveriam ter sido destinados a investimentos imateriais, entre
os quais se destaca a formação e qualificação das pessoas para que a produção seja mais eficaz.
Os dados não demonstram que tal acusação seja fundada quando se comprar a aposta
portuguesa com a aposta de outros países. O que os dados demonstram é que, no geral, os
países dedicaram maior fatia dos fundos para as infraestruturas do que aquela que dedicavam
anteriormente, com Portugal a investir menos nas infraestruturas e a manter a aposta nos
recursos-humanos e na produção. Portugal tem tido a percentagem mais elevada de gasto
público com a educação em relação ao seu PIB numa perspetiva mundial, o que é ainda de
relevar. Conclui-se que apesar de Portugal não ter dado aquele privilégio que suprarreferimos,
isso não significa que os fundos não tenham de ser melhor destinados. Não basta o seu aumento
em quantidade dos fundos, mas deve haver uma aposta mais eficiente em qualidade, a qual
passa efetivamente pela aposta no ensino e na formação e numa vertente não tanto de políticas
de procura a curto e médio prazo, mas também de políticas de oferta com aposta, por exemplo,
no transporte ferroviário que aproxima as regiões e que permite uma melhoria na
competitividade, para não falar dos benefícios a nível ambiental, de segurança, etc.
Em Portugal
Em Portugal as desigualdades regionais eram notórias a 1993. A região de Lisboa e Vale do Tejo
tinha cerca de 87,4% da média do PIB per capita da UE, sendo a região mais desenvolvida do
país, enquanto que a menos desenvolvida era a região dos Açores, com cerca de 49,2% da média
do PIB per capita da UE49. A desigualdade era tamanha que Portugal se ficava apenas, no total,
pelos 67,7% do PIB per capita da média da UE-15. As regiões do Alentejo, do Centro, do Norte
andavam entre os 50 e os 60% ao passo que o Algarve andava nos 7,6% daquele PIB. Em 2004,
já com a UE dos 25, o panorama alterou-se e o Norte passou a ser a região mais pobre (58,8%
do PIB per capita da média da UE-25) seguindo-se o Centro (64,3%), os Açores (65,6%) o Alentejo
(70,3%), o Algarve (77,1%), a Madeira (90,8%) e Lisboa mantendo-se a região mais rica, com
105,8% do PIB per capita da UE50. Já em 2013, na UE-28, o Norte passou para 62%, seguindo-se
o Centro (64%), o Alentejo (70%), os Açores (72%), o Algarve (79%), a Madeira (99%) e Lisboa e
Vale do Tejo com 107%51. Como se vê, as desigualdades regionais entre NUT´s II são abismais,
com a região mais rica quase a dobrar o os pontos da região mais pobre.
Apesar disto, a região que mais se desenvolveu foram as Regiões Autónomas da Madeira e dos
Açores, muito devido à autonomia que têm. Pela falta de autonomia que proporciona
dinamismo regional, o Centro e o Norte ficam muito aquém de outras regiões, por exemplo com
49
Da região mais pobre à região mais rica vai uma diferença de 38,2%.
50
Da região mais pobre à região mais rica vai uma diferença de 47%.
51
Da região mais pobre à região mais rica vai uma diferença de 45%.
52
Diogo Chiquelho
regiões espanholas que já têm outra autonomia e, por isso, constroem uma mercado muito mais
dinâmico. Para além disto, só nos grandes centro privilegiados é que se notam os empregos
atrativos, pelo que o mapa demográfico claramente demonstra a massiva população na zona
litoral, de Lisboa e Vale do Tejo para cima enquanto que o restante país nota bastantes
deficiências demográficas. Ora, estas regiões com demografias menos favoráveis tendem a
sofrer de empobrecimento que é, por sua vez, um fator para o agravamento das assimetrias
regionais. Entra-se num círculo vicioso.
Isto é paradoxal tendo em conta que Portugal Continental tem condições favoráveis a políticas
promotoras do equilíbrio. Note-se que o interior pode, e muito, beneficiar da proximidade à
economia espanhola e, portanto, valorizando-se dentro urbanos de média e pequena dimensão
pode haver um crescimento exponencial destas regiões. Além disso, e como se sabe, a grande
concentração demográfica num centro urbano cria custos económicos e sociais que afetam a
qualidade de vida das populações.
Não é, portanto, por aqui que se explicam aquelas assimetrias. Estas assimetrias acabam por ter
uma explicação de que já falámos, pelo menos, duas vezes ao longo deste bloco. Nuna num bom
sentido, certamente. Trata-se nada mais, nada menos, da “teoria económica da política”52. Por
estas teses aposta-se como for politicamente mais rentável e, portanto, favorecendo-se zonas
mais próximas do poder que, por norma, são zonas eleitoralmente mais apetecíveis… Estas teses
levam a que se agravem as desigualdades e, como já referimos, se motivem custos económico-
sociais que são prejudiciais à qualidade de vida da população.
Há outros fatores promotores do desequilíbrio: outros apoios da UE, encerramento de serviços
mais qualificados com a “emigração” dos funcionários para os grandes centros, uma errada
distribuição dos fundos pela própria política, com certos fundos que poderiam passar de Lisboa
de VdT para outras regiões promovendo maior equilíbrio e que pura e simplesmente não
passaram. As próprias verbas nacionais continuam a apontar para o desequilíbrio, com cerca de
48,4% do total das verbas para os distritos de Lisboa, Setúbal e do Porto em 2001, por exemplo.
Mais: os maiores investimentos continuam a fazer-se nas grandes áreas metropolitanas,
investimentos como grandes projetos, dinamizadores regionais.
O apoios europeus foram geradores de desequilíbrio. No I Quadro Comunitário de Apoio o
Fundo Social Europeu quase que apoiou em dobro na região de Lisboa do que no Norte, Centro
e Algarve. No I e no II Quadro o I&D foi dedicado às grandes áreas metropolitanas. No III Quadro
uma maior parte das verbas do eixo 4 que se destinava a promover o desenvolvimento
sustentável das regiões e a coesão nacional foi para o Norte. De todas as regiões a região de
Lisboa de VdT acabou por ser a menos beneficiada, contudo isto ocorreu apenas neste eixo 4, e
já não nos demais.
Todos estes desequilíbrios agravam-se com fatores como aqueles que vêm indicar que só a
região da Lisboa e VdT e o Alentejo é que poderão ter uma ligação a Madrid via TGV e, por aqui,
aos demais países europeus o que é problemático, porque isto não responde às maiores áreas
de atividade económica. Estas áreas prejudicadas tendem a atrair investidores estrangeiros e a
grandes empreendedorismos o que pode findar, tendo em conta a desconsideração que há pelas
políticas nas regiões mais favoráveis à atividade económica.
A política regional e o sentido contrário de outras políticas e intervenções da UE
A política regional dedica-se paradigmaticamente ao equilíbrio inter-regional, contudo as
demais políticas já por nós estudadas podem promover equilíbrios ou desequilíbrios regionais,
52
Pode ver-se sobre esta “teoria” supra quando falámos do lobbying (pág.15) e das reformas da PAC
(pág.40).
53
Diogo Chiquelho
Destaca-se, entre todas, a política agrícola foi bom de ver o desequilíbrio que promovia, com
avultadas quantias a favorecerem os países já eles ricos e os agricultores mais ricos e capazes.
Recorde-se o peso orçamental do FEOGA-Garantia que desequilibrava e o diminuto peso do
FEOGA-Orientação, este último já estrutural e integrante da política regional, incapaz de fazer
frente aos desequilíbrios provocados pelo FEOGA-Garantia e das demais políticas regionais.
É indiscutível que as outras políticas podem dar um contributo fulcral naquilo que é o fim
principal da política regional: a mitigação de desequilíbrios e o alcance da coesão entre regiões.
O futuro da política regional
A coesão regional é um tema sobre o qual são céticos os decisores políticos. Perante problemas
de coesão económica, estes referentes ao equilíbrio regional, e problemas de coesão social,
estes já referentes a problemas primordialmente de desemprego, terá maior pendor este
segundo problema, desde logo pela importância que necessariamente se dá às pessoas em
detrimento das regiões e, em segundo lugar, serão os países mais ricos aqueles que terão
maiores problemas de desemprego pelo que estes moverão forças para que os fundos se
destinem à coesão social e não tanto à coesão espacial. Claro que o problema do desemprego e
outros problemas sociais são de primeira relevância, contudo o paradoxo nota-se quando os
estudos e relatórios vêm demonstrar que a melhor forma de combater estes problemas é
através da criação de competitividade que, por sua vez, se promove substancialmente através
do equilíbrio espacial, ou seja uma coesão regional promove uma coesão social e por aqui
deveriam passar a resolução de ambas as querelas.
O Ato Único Europeu e o “Mercado Único de 1993”
O Ato Único Europeu visou precisamente e paradigmaticamente o alcance de um mercado que
fosse mais aberto e concorrencial. Uma série de diretivas e regulamentos idóneos a afastar
barreiras físicas, técnicas e fiscais e que provinham do Livro Branco do Mercado Único53 foram
apresentadas, mas um procedimento legislativo que exigia a unanimidade para aprovação de
alguns diplomas implicavam o seguimento deste importante percurso: este impedimento
meramente formal era tida como a euroesclerose e que acabou por ser afastada com alteração
daquelas exigências formais, mas este afastamento contribuiu para o fomento do
europessimismo que havia à altura dada a recessão económica que tinha havido a nível mundial
e que levantou a querela de saber se afinal era ou não útil a UE. Esta alteração foi importante
na medida em que um procedimento menos exigente permitiu que o facto de diferentes
implicações entre países deixasse de ser um entrave ao objetivo maior que era o alcance do
mercado único: só com esta moldagem procedimental se conseguia visar aquilo que atualmente
o art.26º TFUE prevê.
As barreiras afastadas
Barreiras físicas
As barreiras físicas, como as fronteiras que criavam entraves e demoras na passagem de pessoas
e bens, tinham necessariamente de se mitigar, na medida em que criavam custos pesados (cerca
de 800 milhões de ECU´s por ano apenas em transportes rodoviários), criavam demoras nos
movimentos e problemas burocráticos, nada favoráveis à competitividade.
Assim, o Livro Branco do Mercado Único continha cerca de 65 diplomas que visavam o
afastamento destas barreiras físicas.
53
Este projeto surge no mandato de Jacques Delors enquanto Presidente da Comissão que encarregou o
Comissário Cockfield de presidir à Comissão mandatada precisamente para elaboração daquele “livro”.
54
Diogo Chiquelho
Barreiras técnicas
Foram as barreiras técnicas as que mereceram maior preocupação e, por isso, daquele Livro
Branco surgiram mais de 200 diplomas que visaram eliminar tais barreiras. Esta barreiras são,
sucintamente, falhas na concorrência, mas que pesaram cerca de 60 a 70 mil milhões de ECU´s.
São barreiras que podem ter inúmeras variantes, mas que ao fim ao cabo têm um impacto na
concorrência ao afetá-la. Por exemplo, as políticas e opções no plano da política da concorrência
ou até na política dos transportes tem impacto naquilo que é o alcance do Mercado Único e se
o despromoverem então configuram uma barreiras técnica.
Assim sendo, aqueles 200 diplomas distribuíam-se por várias matérias de atuação, entre
especificações técnicas, harmonização sanitária e veterinária, serviços financeiros e controlo de
capitais, direito das sociedades, transportes, propriedade intelectual, compras públicas e
telecomunicações.
Barreiras fiscais
No Livro Branco as medidas passaram pela intervenção na tributação geral do consumo e na
tributação específica. No plano da tributação geral do consumo diga-se que quanto ao IVA se
quis harmonizar e aplicar-se o princípio da tributação na origem que evitava que houvesse
controlos ao longo do transporte do bens e nas fronteiras, mas efetivamente mantém-se o
princípio da tributação no destino. Discute-se se se deve passar mais rapidamente para um ótica
pelo princípio da origem ou manter-se o regime transitório do princípio do destino. Já no plano
da tributação específica quis harmonizar-se os impostos sobre as bebidas alcoólicas, o tabaco e
os óleos minerais.
Os resultados
Os estudos elaborados, com destaque para o Relatório Chechini que mediu o “custo da não-
Europa”, demonstraram que que haveriam imediatos ganhos com o afastamento das barreiras
e com a harmonização de especificações técnicas. Além disto, um mercado que passava a ser
mais alargado e exigente promoveria economias de escala e a competitividade. Com isto tudo
em consideração, notou-se que haveria ganhos micro e macroeconómicos, que promoveriam
milhões de postos de trabalho e reduziriam a inflação.
Apesar disto, merecia uma confirmação, ou não, um relatório e estudos posteriores, uma
avaliação ex-post, porque só esta nos daria a medida global dos resultados conseguidos, porque
os estudos do Relatório Chechini foram feitos aprioristicamente o que faz surgir altas margens
de erro. Houve, por isso, alguma reavaliações mais recentes e que demonstraram que, afinal, as
projeções daquele Relatório foram otimista, tendo efetivamente havendo uma melhoria mais
longe dos números indicados pelo Relatório, realçando-se a maior coesão regional. Apesar disto,
é claro que a dinamização de um mercado único trouxe vantagens, dado que dinamizou as
economias o que não aconteceria, pelos menos tão eficientemente, sem tal liberalização e
harmonização.
Com tal visão positiva das medidas, então adotou-se ainda um Plano de Ação para o Mercado
Único e 1997 e que pretendia o alcance de quatro grandes objetivos: aumentar a eficácia das
regras já existentes, eliminar as distorções de mercado, suprimir os entraves setoriais à
integração do mercado e fazer com que o mercado único estivesse ao serviço de todos. Outro
impulso foi dado mais recentemente pela Estratégia de Lisboa que destacou o impulso na área
dos serviços e cujo seguimento foi dado pela Estratégia Europa 20-20.
Os passos no sentido da união monetária
Com o Tratado de Maastricht afirmou-se o objetivo de se alcançar uma União Económica e
Monetária o que foi impulsionado pelo facto de ali se ter passado da CEE para a UE, agregando
todo o caminho já percorrido para trás.
55
Diogo Chiquelho
A adoção da moeda única

Indubitavelmente que foi a determinação da implementação uma moeda única até 1999 o passo
mais relevante neste âmbito. Aliás, esta “meta” era uma tese já antiga que remontava pelo
menos aos anos 70, mas dificuldades enfrentadas impediram que tal objetivo fosse prosseguido
mais cedo. Apesar disso criou-se um Sistema Monetário Europeu54 que veio mostrar à UE que
os benefícios em adotar-se o mesmo sistema eram variados, porque numa época de dúvidas e
dificuldades na integração europeia mostrou-se que a estabilidade cambial alcançada com a
implementação de uma unidade de conta europeia, o ECU, permitiu colocar à vista um agradável
futuro e, portanto, esta unidade de conta e o seu sucesso foi o precursor da implementação da
moeda única, do euro.
Os passos dados na sequência do Tratado de Maastricht
Com o Tratado de Maastricht implementaram-se três fases para alcance do objetivo final. A
primeira (1992 a 1994) instalou o Instituto Monetário Europeu. A segunda (1995 a 1998) passava
pela exigência dos países que quisessem aderir àquele Instituto teriam de cumprir critérios de
convergência nominal até 1997, que passavam pela inflação, pelas taxas de juro, estabilidade
cambial, etc. Este critérios eram exigentes, pelo que excecionalmente admitiram-se países com
valores que não aqueles exigidos, porque senão seria impossível algum dia alcançarem a moeda
única. Esta exceção era defendida por vários autores, mas criticada por decisores políticos que
entendiam que tal tolerância abriria portas a um abrandamento do esforço que era necessário
ter-se. Mas com estudos e dados obtidos, a Comissão em 1998 distinguiu aqueles que seriam os
países aptos a adotar a moeda única e a decisão final foi tida pelos Chefes de Estado e de
Governo da UE. A terceira (iniciada a 1999) passou pela implementação da moeda única, logo
com onze países a adotarem-na, compostos pelos designados países da “eurolândia”: Alemanha,
Áustria, Bélgica, Espanha, Finlândia, França, Holanda, Irlanda, Itália, Luxemburgo e Portugal.
Pouco antes de se iniciar a adoção do euro, que ocorreu a 1 de janeiro de 1999, haviam receios
de desvalorizações à última hora dadas circunstâncias indesejadas ou devido à procura de
ganhos de competitividade pelo que os países se comprometeram a indicar as paridades
bilaterais entre as suas moedas.
Só em 2002 foi possível usar-se notas e moedas de euro. Até lá manteve-se o uso da moeda
nacional, pelo que o euro foi de uso facultativo em certas operações bancárias, aplicações
financeiras, etc.
Os benefícios e os custos da moeda única
-Os benefícios e custos gerais
Para a generalidade foram notáveis os benefícios da adoção da moeda única. A eficiência
alcançada com uma moeda única é bem diferente daquele que se conseguiria caso os países
tivessem mantido a sua própria moeda, mesmo que com paridades (cambiais) fixas entre as
moedas. Falamos num plano microeconómico, em que deixar de ser necessário proceder ao
câmbio de moeda e divisas para concretização de relações económicas entre os países da UE
permite findar com os custos de transação impostos para tanto ou permite que haja a
imprevisibilidade da variação que as taxas de câmbio podem sofrer e fazer valorizar ou
desvalorizar uma moeda com os custos de incerteza que são inerentes a tal imprevisibilidade,
mas permite ainda a moeda única a transparência, porque fica-se com o conhecimento imediato
o preço dos bens e dos fatores de produção num outro país, sem ser necessário previamente
calcularem-se câmbios, etc o que configuram custos de informação e de cálculo. Ao fim ao cabo,
e resumindo, põem-se de lado custos de transação, custos de incerteza e custos de informação
54
Quanto a isto pode ver-se melhor, e novamente, supra quando falámos da política monetária; págs.35
e ss.
56
Diogo Chiquelho
e cálculo. Este ganho é, sem dúvida, maior do que àquele que os bancos e demais cambistas
ganham com a troca de moeda e divisas. Aliás, a estes só vem beneficiar a moeda única, dado
que a procura dos serviços bancários tenderá a aumentar o que compensa a perda do serviço
de câmbio de moeda e divisas. Além disto, não só a perceção economista afirma que este foi um
passo que permitiu um impacto muito positivo na taxa de crescimento das economias. Os
próprios empresários foram nesse sentido, tendo estudos dito que a opinião de que a moeda
única era “muito favorável” ao crescimento economia passou de 10 para 45%.
Já num plano macroeconómico, é notório o facto de ter ocorrido uma estabilização dos preços,
que permitiu alcançarem-se preços mais baixos, mas, lá está, manterem-se mais por essas
bandas, com menos variações. Mais: tal estabilidade é mesmo um objetivo pautado no TFUE,
no art.282º/2, introduzido pelo Tratado de Maastricht. Este objetivo é do Sistema Europeu de
Bancos Centrais (SEBC) ao qual se reconhece mais capacidade para alcance daquele objetivo,
dado que é independente e, por isso, livre de pressões políticas, pressões estas que serão
menores em países que carecem mais dos bancos centrais e, ainda menores, se a instituição for
supranacional e, portanto, alheio a políticas internas. Este objetivo permitiu que os EM
parassem de recorrer a soluções monetárias e cambiais para resolverem certos problemas de
índole conjuntural, como a inflação que levava a desemprego e falta de competitividade ou a
sistemas de crawling-peg55. Assim o foi pura e simplesmente porque agora os Estados não
tinham uma moeda própria que podiam moldar de modo a influenciar a oferta e o valor. A
renúncia desta forma de atuação era tida como uma eficaz e que importava os menores custos
sociais, por contraposição à solução pela via orçamental que implicava aumento de impostos e
menos despesa pública. Também havia casos em que não havia uma flexibilidade perfeita
salarial ou de mão-de-obra o que promove a inflação, com a taxa de câmbio nominal a ser
inferior àquela que se efetivava, porque a desvalorização alimenta a inflação e não se entendeu
que haveria outras formas mais estáveis de solucionar esses problemas. Por isto, a teoria da
curva de Philips que sugeria que uma maior taxa de inflação seria necessária para se alcançar
um maior nível de emprego e expandir-se a economia e que para diminuir a inflação ter-se-ia de
aceitar uma maior taxa de desemprego e uma menor atividade acabou por ser posta de lado,
dado que em países cuja solução não passou por aqui, mas sim por soluções mais
economicamente estáveis os resultados foram melhores. Mais: até pelo contrário. O estudos
não só demonstram que não uma relação positiva inflação-crescimento como demonstram o
oposto, que há uma relação negativa inflação-crescimento. Veja-se o exemplo europeu que
quando os países passam a adotar o mecanismo do Sistema Monetário Europeu então
estabilizaram os preços e, com isto, alcançaram níveis consideráveis de empregabilidade e de
atividade económica. Além daquele objetivo paradigmático, o atual art.127º TFUE prevê que o
apoio que o SEBC dá às políticas económicas gerais da UE, que visam alcançar os objetivos da
UE conforme previsto pelo art. 3º TUE, devem ter lugar sem prejudicar aquele objetivo
paradigmático de estabilidade dos preços.
Deve notar-se que, tudo isto, levou a que o atual nível de integração das economias da UE torna-
se muito difícil manterem-se políticas monetárias independentes, porque desde 93, com o
mercado único, há livre circulação de capitais e de prestação dos serviços financeiros e se os
países pudessem desvalorizar a sua moeda então isso poderia levar a fugas de capitais com
graves implicações.
Num plano financeiro, é benéfica a moeda única, porque adotando vários países a mesma
moeda então é desnecessário constituírem-se reservas daquela moeda, se bem que os países
que adotam a moeda única passam a perder a receita proporcionada pela emissão da moeda,
55
Deprecia-se regularmente a moeda própria mas anunciando-o previamente.
57
Diogo Chiquelho
mas esta nem se pode bem ter como uma vantagem para a sociedade, porque este custo da
emissão acabaria por ser suportado pelos cidadãos numa forma tributária, o que desmotiva a
atividade económica.
A moeda única vem colocar também a Europa num maior relevo no contexto mundial, porque
a moeda única passa a conseguir fazer frente às “grandes” moedas mundiais, porque a dimensão
da sua utilização dá-lhe essa configuração. Incentivando-se mais a utilização do euro nas
relações comerciais internacionais então os custo de que já falámos supra: de transação,
incerteza, informação e cálculo são menores, porque permite que o que ali falámos se aplique
até a países terceiros. Isto é também benéfico para mercados oligopolistas56, porque com os
entendimento entre as empresas conseguiam-se promover as moedas que estivessem em causa
naquele mercado, sendo que cada parte se responsabilizaria pela sua moeda, se bem que os
EUA estavam responsáveis pela política monetária e cambial, pelo que passando a exigir-se
maior rigor nas políticas adotadas beneficiaram os EUA, porque a posição de “neglicência
benigna” (benign neglect) pelos quais os Estados não intervinham nessas políticas deixou de ser
seguida.
Ainda pode e deve notar-se que politicamente a adoção de uma moeda única cumpriu um papel
de maior unificação entre os EM, dizendo-se até que uma moeda única será certamente um
necessário passo para uma política europeia unificada.
-Benefícios e custos para Portugal
Importa agora notar-se em que medida os efeitos que vimos ainda agora, os gerais, se
verificaram em Portugal, tendo em conta ter um mais baixo nível de desenvolvimento da média
da UE.
Pode partir-se de uma ideia geral de que não haveria razões para se preocupar com as zonas da
periferia, carentes de algum equilíbrio e coesão face aos demais EM, porque se uma união
monetária promove um acréscimo de eficiência então haverá um crescimento global e uma
aproximação real entre os países. Por isto, era previsível que a moeda única viesse promover o
crescimento da UE e que, portanto, se aproximassem as regiões menos desenvolvidas o que
faria Portugal beneficiar nesta medida.
Além disto, há benefícios diretos que a moeda única importou e que terão um impacto mais
sensível nos países menos desenvolvidos, da coesão, nos quais Portugal se insere. Veja-se o
ganho de eficiência de que já falámos que se adquire quando diminuem os custos de transação,
de incerteza e de informação e cálculo que são mais notáveis nos países menos desenvolvidos,
dado que são países mais dotados de PMEs e mais carentes de qualificação e informação e que
não têm uma noção tão rigorosa destas matérias referentes ao câmbio e, portanto,
especialmente a perda do custo de informação e cálculo é um benefício bem precioso nestes
países. Por outro lado, no que toca a economias de escala serão os países mais ricos que
beneficiarão mais do acréscimo provocado pela união monetária, simplesmente porque estão
mais preparados a tais tipos de economias, contudo nada impede que países menos ricos
beneficiem de tal acréscimo e favorabilidade às economias de escala. Também, será de se notar
que se um país for mais aberto ao mercado estrangeiro então beneficiará mais com a moeda
única, porque tinha mais movimentos cambiais e de transação de moeda e pagamentos em
divisas e findando essa moeda então poem agora transacionar com terceiros na moeda única.
56
Pode ser importante para o leitor explicar-se, muito sucintamente e pouco tecnicamente, o que são
mercados oligopolistas. Ora, alguns autores tendem a descrever como uma evolução do monopolismo,
em que enquanto ali há apenas um país/indústria, etc que domina um certo mercado, no oligopolismo
há um acordo de empresas ou países para dominarem aquele mercado, há uma certa “concertação”,
passando-se da individualidade do domínio do mercado para uma pluralidade do domínio.
58
Diogo Chiquelho
Deste fator beneficia muito Portugal, porque somos um país bem aberto ao mercado
internacional no panorama europeu.
Retornando ao tema que falámos com cuidado quando falámos dos efeitos gerais – da renúncia
dos EM à desvalorização da moeda própria para intervenção conjuntural em problemas de
inflação ou desemprego, com atos como o crawling-peg, por exemplo – deve notar-se com
algum cuidado os países menos desenvolvidos, porque tendem a sofrer mais com a inflação,
tendo índices mais elevados. Em Portugal era usado o sistema de crawling-peg para atenuar as
diferenças provocadas pela inflação face a outros países da OCDE, por exemplo, pelo que a
adoção de uma moeda única que obrigou ao abandono a tais atuações, como já explicámos,
obrigou a que os EM passassem a atuar de uma forma que houvesse menos custos sociais. E nos
países menos desenvolvidos não será diferente. Uma estabilidade de preços, como vimos, que
a moeda única importa e as demais vantagens já analisadas conseguem trazer benefícios que
largamente se superiorizarão aos custos que a renúncia àqueles atos trarão. E como nos efeitos
gerais vimos, aqui também os empresários de países com alguns problemas estruturais foram
ao encontro da opinião da maioria, de que a redução dos encargos financeiros era importante.
A moeda única veio promover uma menor intervenção política, dado que agora a política
monetária era largamente ou, até, totalmente definida no seio da UE, o que foi um efeito
negativo para os políticos, mas ultrapassado em qualquer medida pelos benefícios trazidos à
economia, aos empresários e trabalhadores. Aliás, tal “quebra política” levou a que certas
atuações imprudentes deixassem de se verificar, não só no seio político, mas também no seio
empresarial o que, ao fim ao cabo, até se demonstra ser benéfico.
Quanto aos efeitos da perda de ganhos da emissão de moeda – os efeitos de senhoriagem –
pode dizer-se que em Portugal tal receita era bastante relevante, mas que perdiam
continuamente relevo. A perda desta receita veio importar receita por outras vias: é que a
emissão do euro passou a ser receita do Banco Central Europeu e, portanto, dos países e não do
Orçamento da UE, e que auxilia os países de acordo com a dimensão das economias,
favorecendo Portugal que tem uma economia com menor movimento.
Por toda esta análise não sobra senão dizer-se que a União Económica e Monetária veio
promover a equidade entre países: não só os benefícios que fomos explanando se notam como
se notam em maior força nos países “da coesão”, promovendo tal equidade.
-Os riscos e as exigências de equilíbrio e competitividade
Quando se fala na união monetária não basta ficar-se pela noção de todos aqueles benefícios,
porque há problemas que surgem como a falta de flexibilidade salarial e de movimentação fácil
da mão-de-obra e, por outro lado, há problemas de competitividade, porque há EM bem mais
desenvolvidos e outros menos desenvolvidos. Por isto não se pode dizer que a união monetária
é uma área monetária ótima, fazendo uma analogia ao conceito de Pareto de primeiro ótimo.
Em primeiro lugar, e voltando um pouco atrás, não há certezas de que a moeda única pode levar
a um benefício no que toca à coesão regional, podendo até levar a que se acentuem os
desequilíbrios. Se por um lado pode assistir-se – ao que se quer – à convergência, por outro
pode assistir-se a uma divergência regional. Sugere isto a análise, que também já fizemos supra,
das economias de escala das quais tendem a beneficiar paradigmaticamente os países mais
desenvolvidos. Dissemos que os menos desenvolvidos poderão beneficiar, contudo é claro
entender-se que os mais desenvolvidos tendem a beneficiar das economias de escala
imediatamente. Tudo isto parte de um estudo de Krugman que se baseia nos dados dos EUA e
na sua moeda, com este a afirmar que a integração promove a especialização regional. Apesar
disto, nada prova que a especialização conduz a um maior desequilíbrio, mas nota-se até o
contrário: que os PIBs per capita são mais aproximados nas varias áreas do EUA com a
especialização. Além disto, na Europa tende a caminhar-se para o comércio intra-setorial e não
59
Diogo Chiquelho
inter-setorial, cujos conceitos já conhecemos57, o que quebra em parte a tal ideia da

especialização. Apesar de tudo, estes estudos são relevantes na medida em que demonstram
ser oportuno incentivarem-se políticas estruturais e de coesão.
A tal convergência de que se falou foi clara no passado, contudo mais recentemente não se tem
vindo a notar a convergência que se queria. Além disto, a convergência que ocorreu foi entre
países e não tanto entre regiões, no plano das NUTs II. Aquele passado era mais favorável a
tanto.
O que se nota é que mesmo que se fique na convicta ideia de que a convergência regional é uma
evidência provocada também pela União Económica e Monetária não se pode descurar o facto
de que o caminho a percorrer-se ainda nesta matéria de convergência económica ainda é
bastante longo e que as previsões feitas foram muitos otimistas, senão mesmo utópicas, com
números que não se aproximam sequer dos previstos ou até negativos.
O Pacto de Estabilidade e Crescimento
Este Pacto surge numa ótica de não se admitir que a estabilidade e a credibilidade do euro
ficassem em causa com políticas menos rigorosas.
Neste documento fixou-se a continuidade após a implementação da moeda única do défice
orçamental dos EM não poder ser inferior a 3%, sendo que haveria penas pesadas para EM que
não cumprissem e não fizessem um esforço por cumprir, como multas (que poderiam chegar ao
valor de 0,5% do PIB), havendo exceções. A passagem às sanções não era o desejável, pelo que
quando a UE notava que havia EM que cumpriam os requisitos a serem sancionados então em
primeiro lugar dava-lhes oportunidade de corrigirem e o valor da multa era apenas inicialmente
depositado no BCE durante dois anos. Esta era uma exigência que tinha vindo de Maastricht,
contudo foi a única que se manteve, porque demais deixaram de fazer sentido com a entrada
da moeda única e com certas atribuições a passaram do âmbito estadual para o âmbito
supraestadual da UE.
Exigências mais recentes
O Six Pack
Produto de uma agenda reformista do sistema de governação orçamental dos países adotaram-
se cinco regulamento e uma diretiva, num total de seis diplomas, daí a designação de six pack.
Estes diplomas visavam, na generalidade, reforçar aquele Pacto de Estabilidade e Crescimento
de que acabámos de falar na sua vertente preventiva e corretiva, apondo medidas que os EM se
comprometiam a adotar para se alcançar o objetivo de equilíbrio orçamental a longo prazo.
Alguns destes diplomas eram não só aplicáveis aos Estamos da moeda única, mas também
aplicáveis a todos os EM da UE, mesmo que não adotantes da moeda única.
Entre estas medidas estava o limite máximo de 60% do PIB para a dívida pública dos EM, e em
caso de incumprimento haveria certos procedimentos previstos, entre outras.
O Semestre Europeu
Estamos numa atuação que tinha como fim reforçar a influência da UE na política orçamental
de cada EM e que se traduzia, muito sucintamente, em a Comissão dirigir aos governos de cada
EM algumas recomendações com vista à correção de desequilíbrios económicos e orçamentais.
No final do primeiro semestre do ano os EM apresentam à UE os seus planos nacionais de
estabilidade e crescimento. No segundo semestre do ano ocorre o semestre nacional no qual os
EM têm em conta as recomendações que lhes foram dirigidas pela Comissão no início do ano,
com principal destaque para a discussão e aprovação do Orçamento de Estado. Acresce aos
57
Quanto a este conceitos pode ver-se melhor supra em O comércio intra-setorial (IIT); pág.8
60
Diogo Chiquelho
países integrantes da Zona Euro58 a obrigação de terem de apresentar o projeto orçamental à

Comissão e ao Eurogrupo.
O Tratado Orçamental (TO)
Este Tratado Orçamental é uma alcunha para o Tratado assinado em março de 2012 e cuja
designação integral é Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação na União
Económica e Monetária.
Este tratado obrigou os países da Zona Euro a introduzir nas suas leis constituições ou, no
máximo, em leis de valor reforçado uma regra que impedisse que houvesse um défice estrutural
no valor de 0,5% do PIB, exigência que se está bem a ver que é bem mais rigorosa e exigente do
que os 3% de que falámos no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Além de outras coisas, o TO
vem ainda reforçar as exigências do Six Pack.
O Two Pack
Se o Six Pack teve tal desginação pelos motivos que foram aqui não se foge à letra: trata-se de
dois diplomas legislativos, designadamente dois regulamentos, referentes a estas matérias.
Este Two Pack surge no entendimento de que seriam necessários mecanismos mais robustos do
que o Six Pack e o TO para fazer frente a eventuais efeitos colaterais emergentes das políticas
orçamentais.
Um daqueles regulamentos visava principalmente reforçar as medidas já existentes, mas ainda
dotar a Comissão Europeia de mais capacidade para intervir nos procedimentos orçamentais
dos países. O outro regulamento passava por uma supervisão dos EM que demonstrassem mais
dificuldades.
Após tanta legislação, nunca se encontrou consenso crítico, com argumentos concordantes e,
outros, discordantes, de índole política e de índole económica.
A necessidade de reforçar as políticas estruturais
Como vimos supra, a União Económica e Monetária tem influência em outras políticas e
matérias, especialmente destacando a coesão e a política estrutural. Assim sendo, importa dar-
se relevância a uma conjugação de diferentes planos aquando da intervenção: coordenação
macroeconómica, adequação da generalidade das políticas da UE, transferências orçamentais
com objetivos de ajustamento conjuntural e políticas estruturais.
Quanto ao plano da coordenação macroeconómica já falámos sobre ele: a estabilidade dos
preços é essencial e, por isso, a implementação da moeda única não poderia deixar de trazer tal
coordenação. Neste plano surgiram, para tanto, mecanismos como o Mecanismo Europeu de
Estabilização Financeira, ou a Facilidade Europeia de Estabilidade Financeira ou o Mecanismo
Europeu de Estabilidade. Quanto ao plano da adequação da generalidade das políticas
comunitárias deve passar a fazer-se uma aplicação mais coerente de tais políticas,
designadamente da PAC que, como vimos em momento oportuno, incentiva as desigualdades
regionais, além dos demais problemas já nossos conhecidos. Quanto ao terceiro plano, das
transferências orçamentais, o que se visaria era criarem-se mecanismos financeiros para fazer
face a necessidades de ajustamentos conjunturais e para reforçar as políticas estruturais para
que se atenuem os riscos e para que se aproveitem melhor as oportunidades que a moeda única
pode trazer. Neste plano reafirmou-se no Protocolo (n.15) Relativo à Coesão Económica e Social
que os Fundos Estruturais devem manter-se porque têm um papel fundamental aos fins da UE
no que toca à coesão.
58
Ou seja, aos países que adotam o euro como moeda
61
Diogo Chiquelho
Mas a posição europeia foi, primariamente, a das políticas estruturais pelas quais a UE apenas
reforçava as condições de competitividade, mas eram os EM que cuidavam dos ajustamentos
conjunturais. O Tratado de Maastricht dá, por isso, ênfase às políticas estruturais.
Estas políticas foram definidas no Pacto Delors II, ao qual já nos referimos mais do que uma vez,
e que num momento dedicado à coesão económica e social previa que os países da coesão, do
objetivo I, beneficiassem do novo Fundo de Coesão e de outros fundos já existentes, sendo que
aquele teria um aumento de 100%.
Não só do espectro económico se aferiu destas medidas, sendo que havia razões políticas para
o reforço estrutural que os países da coesão necessitavam. O reforço das políticas estruturais é
importante tanto da visão económica como da visão política, tendo relevância para toda a UE e
seus EM, e não apenas para os países da coesão. Aliás, a coesão é condição indispensável para
que até os países mais ricos consigam um aproveitamento máximo dos recursos de que se
dispõe.
Por isto tudo, os apoios foram necessários no período de transição para a moeda única,
especialmente para os países da periferia, da coesão, porque tinha valores nominais bem mais
afastados daqueles definidos em Maastricht e os seus gastos aumentavam, o que levaria a
inflações e maiores défices públicos. Assim, o Tratado de Maastricht veio prever uma exigência
menor da participação financeira dos países e os fundos vieram ter um papel relevante para
evitar um aumento excessivo das despesas orçamentais dos EM. O circunstancialismo em que
se encontravam os países da coesão justificaram que continuassem a beneficiar dos fundos
estruturais mesmo após a entrada em vigor da moeda única. O afastamento do Fundo levaria a
que se castigasse quem cumprisse e premiar quem não tivesse preenchido as condições de
passagem ao euro, mesmo sendo um apoio temporário que só deve deixar de se aplicar quando
um país alcance os 90% da média da UE. Aliás, é isso o imposto pelos tratados pelo que é isso o
que se deve cumprir. Afastar países da coesão do euro seria errado, porque em nome do próprio
euro deve promover-se o desenvolvimento destes países, mas havendo sempre uma exigência
orçamental que era imposta pelo six pack, pelo TO, etc, conforme já vimos supra.
Desafios e Estratégias de médio e longo prazo
Como bem se sabe, as origens da comunidade europeia, da CECA/CEE/UE, passam por motivos
de paz, provenientes de duas pós-Guerras Mundiais que assolaram a Europa. Neste sentido,
pode-se dizer que esse objetivo original foi alcançado, não se notando tensões bélicas na
Europa, quanto muito meros conflitos localizados e pontuais. Mas os objetivos da Comunidade
foram aumentando com o decorrer do tempo, como é exemplo a matéria da coesão que se
notou com os sucessivos alargamentos a países cujos desequilíbrios eram notórios e
desenvolvimentos deficientes e que trouxe a necessidade da coesão económica.
Apesar disto, o percurso europeu nunca foi otimista, aliás como já referimos os anos 70 foram
um período de reticência face à construção europeia que conduziram ao europessimismo e à
euroesclerose, duvidando-se da capacidade da Comunidade de fazer face às necessidades e com
os poucos avanços que se iam obtendo, muito por culpa de procedimentos legislativos
demasiadamente exigentes, algo que o Ato único Europeu veio resolver, fazendo cair barreiras
que impediam o mercado único e alterando os procedimentos legislativos para findar com a
exigência de unanimidade no Conselho para aprovação de certos diplomas importantes.
Já nos finais dos anos 80 e anos 90 a preocupação da UE passou pelos alargamentos, dado o
aumento substancial de países a aderirem à Comunidade, alguns destes novos membros com
economias bastante diferentes e que mereciam uma cuidada atenção.
Mais recentemente relevam para os desafios contemporâneos a Estratégia de Lisboa e a
Estratégia Europa 2020, as quais estudaremos agora com algum cuidado.
62
Diogo Chiquelho
A Estratégia de Lisboa
A razão de ser, o objetivo geral e os compromissos assumidos
A Estratégia de Lisboa foi aprovada a março de 2000, aquando da Presidência do Conselho
Europeu era portuguesa e que decorreu, como se prevê, em Lisboa.
A sua ratio passou pelo facto de os EUA terem taxas de crescimento e de emprego não
alcançadas pela Europa, pela “nova economia” que seguiam e que se baseava nas tecnologias
de informação e comunicação. Esta foi a razão de ser principal da necessidade desta Estratégia,
contudo os desafios da globalização que se notavam, como países emergentes que tinham uma
mão-de-obra mais barata e uma progressiva capacidade tecnológica a fornecerem bens
materiais e serviços, promovendo uma deslocalização, ou seja um outsourcing59.
Já o objetivo passou, portanto, em definir que, até 2010, a UE teria de se tornar a economia mais
competitiva e dinâmica de todo o mundo e baseada no conhecimento, enquanto seria capaz de
garantir que, além do crescimento económico duradouro, haveria uma melhoria quantitativa e
qualitativa do emprego e uma maior coesão social, cuidando sempre do ambiente.
Para o alcance deste objetivo definiram-se cinco compromissos baseados em várias áreas de
intervenção. A saber: realizar a sociedade do conhecimento (ou seja, uma sociedade da
informação, da I&D, da educação e do capital humano); concretizar o mercado único; criar um
ambiente favorável às empresas; estabelecer um mercado de trabalho que seja inclusivo a fim
de promover a coesão social; garantir o futuro, cuidando do ambiente.
O Método Aberto da Coordenação (MAC)
No sentido de tornar a forma de atuação numa forma maleável e em função de não se entrar,
quiçá, novamente num momento de euroesclreose então fixou-se que certas atuações não
seriam competência da UE, mas sim dos EM, porque se acreditava que esta seria a melhor e,
talvez até, única para se alcançar certos objetivos. Assim, a Estratégia de Lisboa adotou um
formato maleável que se designar por uma “geometria variável”, ou seja, e ao fim ao cabo, o
que se quer pautar é um certo arbítrio e maleabilidade nas formas de atuação. É quase como
fixar uma obrigação de fim, mas não de meios.
Esta não é sequer uma realidade por nós desconhecida. Se formos bem a ver o que se sucedeu
quando era difícil aprovar-se por unanimidade diplomas no Conselho em que se alterou o
procedimento legislativo para terminar com a tal euroesclerose, como já vimos supra, foi isto:
moldou-se o entrave para se chegar ao fim pretendido.
O Relatório Kok e o relançamento da Estratégia
Por volta de meados da década 2000-2010 promoveu-se um Relatório numa comissão presidida
por Wim Kok e que foi imensamente crítico da Estratégia, dada a dispersão dos objetivos e dos
meios para os alcançar.
Na sequência de tamanha “porrada” levada, a Estratégia de Lisboa foi relançada em 2005 e este
baseou-se em três momentos: o conhecimento e a inovação deveriam ser a base do crescimento
duradouro; concluir-se o mercado único para que se pudesse oferecer um espaço atraente para
o investimento e para o trabalho; colocar o crescimento e o emprego ao serviço da coesão social.
Concluindo: a avaliação geral
A conclusão final passa por uma comparação económica entre a UE e as potências
internacionais, enquanto concorrentes principais da UE (Japão, EUA, etc), comparando as taxas
de crescimento. De facto, os resultados não foram os melhores, não surtindo grandes efeitos a
Estratégia. Apesar disto, as linhas que foram ali pautadas devem ser na mesma seguidas, mas a
atuação deveria ser repensada.
59
Esta é uma atuação que passa por recorrer a fontes estrangeiras, porque mais baratas, etc, para fazer
uma certa função, ou seja há uma terceirização dos serviços da empresa.
63
Diogo Chiquelho
A Estratégia Europa 2020

Como se sabe, na segunda metade da década de 2000-2010 e no início da década 2010-2020, a
Europa ficou assolada por uma crise financeira. Os desafios que vinham da Estratégia de Lisboa
pouco se alteraram, contudo acresce agora este novo desafio.
Com a globalização cada vez a pautar-se mais no séc. XXI, outras potências mundiais começam
a ganhar cada vez mais força e outros países emergentes começam a crescer no panorama
económico. A Europa começa a perder o predomínio mundial que teve ao longo da História,
passando o mundo a ser um mundo multipolar. Esta globalização leva a que se questionasse se
os recursos naturais seriam suficientes para toda a população mundial. Com os índices
demográficos a estabilizar (aliás, passando agora a população a diminuir tendo em conta o grau
de envelhecimento da população de alguns países, em especial europeus) acreditou-se que sim,
contudo a pergunta era agora outra: não estariam a desaparecer os recursos naturais
exatamente pela sua intensiva exploração? Por isto, se fizeram cimeiras que visavam a limitação
da emissão de CO2 e tendo atenção a outas consequências provenientes da atividade
económica.
As prioridades e os objetivos
A Estratégia Europa 2020 fixa imediatamente três prioridades que se coadjuvam: o crescimento
inteligente, o crescimento sustentável e o crescimento inclusivo.
O crescimento inteligente passa por desenvolver a economia através do conhecimento e da
inovação. O crescimento sustentável passa por tornar a economia eficiente, mas sempre numa
gestão sustentável dos recursos, uma gestão ecológica, mas competitiva. O crescimento
inclusivo passa pelo fomento duma economia com graus de empregabilidade mais altos e que
assegure a coesão social e territorial.
Tento como base tais prioridades, os objetivos passam por, ao final da Estratégia: estar 75% da
população entre os 20 e os 64 anos empregada; ter-se investido no I&D cerca 3% do PIB da UE;
quanto ao clima deveria reduzir-se, se fosse possível 30%, mas pelo menos em 20% a emissão
de gases com efeito de estufa relativamente aos dados de 1990 e, quanto à energia, aumentar
em 20% as quotas de energia renovável no consumo final e aumentar a eficiência energética; a
população com abandono escolar seja inferior a 10% e cerca de 40% da população jovem tenha
um diploma de ensino superior; menos 20 milhões de pessoas estarem em risco de pobreza.
Uma esperança realista?
No documento pautavam-se momentos em que se realçavam feito a UE, realçando trunfos que
foram e seriam importantíssimos para uma UE com êxito. Mesmo confirmando esses trunfos, o
que prova que os objetivos seriam alcançados e que não ocorreriam os resultados “inexistentes”
da Estratégia de Lisboa?
Uma das vias que vem trazer tal esperança no sucesso da Estratégia é o facto de se concentrarem
as atenções e os meios em certos campos e não em todos os domínios. Só se atua nos campos
que precisem de atuação, que necessitem dessa mão. Veja-se que enquanto a Estratégia de
Lisboa tinha 28 objetivos enquanto que a Estratégia Europa 2020 tinha “apenas” 5. Tal
concentração também foi uma exigência do facto de as verbas não serem avultadas, pelo que a
seleção dos campos a atuar deve ser criteriosa.
Uma outra via é o facto de o compromisso institucional ser agora bem maior, tanto da UE como
dos EM. A Estratégia define bem as atribuições e competências às instituições europeias,
convocando-as a todas a uma atuação concertada com os EM e seus órgãos de soberania. As
atuações e as avaliações eram feitas por duas vias: uma delas seria através de uma abordagem
por temas que combinaria as prioridades com os objetivos e, a outra, seria através de relatórios
por país que visavam auxiliar os EM a definirem as suas estratégias para retornarem a um
crescimento económico e a finanças públicas que fossem sustentáveis.
64
Diogo Chiquelho
A terceira via é um ponto orçamental, o qual prevê os meios adequados aos objetivos a atingir,
não havendo aumentos globais de verbas.
O reforço da confiança nos mercados internos e externos
A crise vivida e ainda não integralmente ultrapassada deveria fazer-nos repensar as conceções
teóricas e práticas quanto à abertura das economias e pautar isso nesta Estratégia? Por norma,
em épocas de crise, há uma tendência para o protecionismo, visando paradigmaticamente a
proteção do emprego. Aliás, esta tendência seria natural pelo facto de crescerem as potências
mundiais e os países emergentes conseguirem um custo de mão-de-obra mais barata e o recurso
das empresas a esta mão-de-obra estrangeira em tempos de crise levaria a uma quebra no
emprego.
Apesar disto, não foi esta a via seguida pela UE, regendo-se pelos reforço do mercado único e
pela agenda económica externa da UE, ou seja não foi a visão protecionista a seguida pela UE,
pelo que se houve sequer tal repensamento as conclusões a que se chegou não foram suficientes
para fazer cair o mercado aberto.
Um mercado único para o séc. XXI
Na sequência do que acabámos de dizer, entendeu-se até que só um mercado único que fosse
mais sólido, mais forte e aprofundado e alargado é que geraria o crescimento e geraria emprego.
Por isto mesmo, sempre foi pretensão da UE dar os passos necessários a tanto, pautando
medidas nesse sentido ao longo de alguns documentos e programas: entre eles o Plano de Ação
para o Mercado Único (1997), a Estratégia de Lisboa (2000) e o Relatório Monti (2010). Apesar
disto, não se deixa de ser sensível ao facto de ainda haver um caminho a percorrer-se,
principalmente exigindo-se que houvesse um comprometimento político genuíno no combate
às lacunas do mercado único. Veja-se o caso de que as empresas e cidadãos dos vários EM têm
de atentar a 27 ordens jurídicas distintas para completar um mera transação, enquanto que os
concorrentes diretos da UE (EUA, Japão e China) beneficiam nesta matéria de uma ordem
jurídica igual e, portanto, tiram proveito deste facto. Por isto, surgiram vastos documentos que
visam colmatar estas lacunas para que se reforce o mercado único.
Na mesma linha, deveriam aproveitar-se as oportunidades que a internet traz e, também, criar
um efetivo mercado aberto para os serviços, pensada já através de uma Diretiva.
Uma estratégia externa
Como fomos já falando, a UE tem de fazer frente aos desafios impostos pela globalização.
Concorrência nova ou reforçada vinha agora merecer uma resposta da UE. Esta resposta passou,
na Estratégia Europa 2020, como uma que olhava para estas reforçada concorrência como um
alargamento de oportunidades, ou seja não olhou para esta globalização de uma ótica
protecionista. A globalização e o crescimento de outros países promovem a concorrência e cria
oportunidades para as empresas exportadoras. Note-se, ao fim ao cabo, que olha-se para o
crescimento global na ótica daquilo que é o cold-shower effect. Isto está bem claro que a pressão
do mercado global impulsionou a necessidade de a UE repensar e melhorar a competitividade
produtiva. A participação num mercado destes estimula o crescimento e o emprego, ou seja
quer-se uma Europa aberta, sendo a globalização muito mais uma oportunidade do que um
risco.
Se a UE se quer manter como o maior bloco comercial do mundo então só uma “corajosa”
participação num mercado destes consegue permitir que a UE acompanhe a evolução de outras
economias e, assim, antecipar-se e adaptar-se às tendências. Mas a participação no mercado
internacional, e não a fuga dele, deve ser feita caso o mercado seja equitativo e tenha regras e
65
Diogo Chiquelho
aqui a UE tem um papel relevante, já que no âmbito do G2060 deveria ter um papel de liderança
do processo daquela que seria a futura ordem económica global. Mais concretamente, a atuação
deve ser a nível bilateral, promovendo as relações entre a UE e as demais potências, mas
também ao nível da Organização Mundial do Comércio, para que se pautem regras que incluam
PMEs e igualdade concorrencial. O mercado internacional de que não foge a UE é um mercado
aberto, mas com regras exigentes e que sejam cumpridas, e a UE deve mesmo ter um papel
ativo na exigência do cumprimento de tais regras, não só no seu interesse e dos seus
trabalhadores e empresários, mas também no interesse dos trabalhadores e empresários dos
demais países, destacando-se as matérias laborais e ambientais.
Conclusão: a avaliação geral
A Estratégia Europa 2020 veio reforçar as teses livre-cambistas, de abertura das economias a
nível interno e externo, dando-lhes novo alento e que passa por novas exigências, como
acabámos de ver, com regras concorrenciais e disputa leal. Mas, ao mesmo tempo, não se recusa
o intervencionismo público. Claro que deve deixar-se a iniciativa empresarial dar o primeiro
passo, contudo, o Estado deve manter uma posição firme na criação de economias externas e
no combate a situações de mercados imperfeitos, como já estamos fartos de referir ao longo de
todo este bloco. Estes auxílios estatais vão, aliás, ao encontro daqueles que são os objetivos da
Estratégia Europa 2020, auxílios estes não só dos EM, mas também da UE, porque o apoio de
um EM cria externalidades que extrapolam as fronteiras deste EM. Já vimos que, estes sim, são
intervenções de primeiro ótimo.
Os alargamentos recentes
Os alargamentos61 mais recentes não tiveram precedentes, não só pela quantidade e no curto
espaço de tempo em que decorreram, mas pelas características da generalidade dos países em
causa, cuja democracia política era ainda embrionária, assim como a economia de mercado que
praticavam e cujos níveis de desenvolvimento eram bastante deficientes face àqueles dos já EM.
Esta dimensão de alargamentos levantou dificuldades institucionais, com dúvidas do eficiente
funcionamento da UE e suas instituições pela paralisia que tamanhos alargamentos podiam
provocar. E tal reforma foi uma necessidade e realidade: na Cimeira de Nice em dezembro de
2000 alterou-se o peso dos votos e manteve-se um comissário por país até se chegar aos atuais
27 membros.
Os alargamentos a que nos referimos são os que ocorreram entre 2004 a 2006 (Estónia, Letónia,
Lituânia, Polónia, Hungria, República Checa, Eslováquia, Roménia, Bulgária, Eslovénia, Chipre e
Malta) e em 2010 (Croácia).
As razões determinantes
Uma razão – com grande pendor – de tamanhos alargamentos daqueles países é política: é que
a UE confere uma estabilidade e segurança que países como aqueles, recém-saídos de regimes
totalitários, precisavam. Foram motivos destes que incentivaram, à altura, à adesão de Portugal,
Espanha ou da Grécia. Além desta razão política, outras – ainda políticas – passavam pela
integração no processo legislativo e, ainda, no processo jurisdicional aquando de alguma
violação, algo que não se conseguiria com meros acordos de cooperação.
Mas tal estabilidade e segurança não servia só aqueles países, mas como se vê bem serve
quaisquer países da Europa. Ainda no interesse da UE está a questão geoestratégica, ou seja,
com mais alargamentos, comos estes, o bloco europeu reforça a sua política externa e de
60
Grupo mundial no qual se inserem as 20 maiores potências económicas, representadas por ministros
das finanças e presidentes de bancos centrais. A UE é, naturalmente, um daqueles 20.
61
Para que fique claro: quando nos referimos a alargamentos estamos a referir-nos a entrada de novos
países na UE, de novos Estados-Membros.
66
Diogo Chiquelho
segurança. E mesmo que a integração ainda não seja possível para certos países, a UE não pode
ignorar a necessidade desses países e pode contribuir para a sua estabilidade, beneficiando até
dela no futuro, o que se consegue através da Política Europeia de Vizinhança de que falaremos
infra.
Já quanto a razões económicas, está bom de ver que a integração traz oportunidades que
nenhum acordo de cooperação consegue trazer na sua plenitude. Falamos de acesso ao
mercado, atração de investimento, atração turística cujo setor é imensamente relevante, de
colocação de produtos, serviços e inovação tecnológica, utilização de fatores de produção quiçá
mais baratos, etc. Mais: só com a integração o compromisso é firme e não haverá recuos na
abertura do mercado e, além disso, funcionam as regras da concorrências e suas instâncias.
Aumentado, com os alargamentos, o mercado e oportunidades que ele traz então isso fortalece
a Europa, designadamente o mercado único de 1993, de que já temos vindo a falar, beneficiando
todos: os novos EM como os já “veteranos”.
Certos estudos foram feitos no sentido de prever quais as vantagens gerais do alargamento.
Entre outros, os estudos apontavam para que os países integrantes tivessem um ganho de cerca
de 18,8% e a UE tivesse um ganho de 0,2% do seu produto. Tais ganhos ou, quiçá, perdas
mereceriam uma repartição pelos países da UE, a qual se fazia mediante os encargos suportados
com o alargamento. No geral esses encargos eram na maior parte, a todos os níveis, suportados
pelos países mais ricos da UE (Alemanha, Itália, França, etc) e, por isso, seriam estes ao países
que suportariam a maior parte da redistribuição dos ganhos ou das perdas. Certos estudos, por
isto, indicaram que a Alemanha teria um ganho de 33,8%, a França com 19,3% e o Reino Unido
com 14,1% o que quer dizer que seriam os países mais ricos a beneficiar em maior parte da
integração daqueles países. Curiosamente, o único país que ficaria a perder era Portugal, dada
a concorrência provocada no setor têxtil e das confeções.
As maiores dificuldades nas duas políticas principais
Como se calculará, os alargamentos afetam todas as políticas da UE, com destaque para a PAC
e para a política regional, mas ainda a política ambiental, porque os países de leste eram pouco
dados a preocupações ambientais e os novas exigências europeias criariam problemas, como os
de dumping ecológico62. No que toca aos problemas da diferença dos preços da mão-de-obra,
dos salários, entendeu-se que o problema ficaria solucionado com a livre circulação, com os
trabalhadores a procurar melhores salários pela Europa fora.
Com isto, as maiores preocupações passaram efetivamente pela política agrícola e pela política
regional. Mais: quanto à PAC o problema era maior, porque dado o preço europeu ser mais
elevado a aplicação desta política conforme era aplicada levaria a custos tão grandes ou até
maiores do que aqueles anteriores aos alargamentos. E a PAC e a política regional já absorviam
cerca de 80% do orçamento da UE, pelo que era impensável “roubarem-se” verbas a outras
políticas, e apesar de se defender uma reforma radical da PAC para que esta tivesse custos
orçamentais muito mais baixos, entendeu-se que isso não seria possível ao momento, e mesmo
a política regional que já era positiva e deveria ser mantida não convinha, por isso, ser tocada
negativamente. Além disto, deve notar-se que se pautam os fundos estruturais por um princípio
de adicionalidade63 e, além disto, era dúbio o facto de saberem os países integrantes lifar com
verbas tão avultadas. E, por isto, o máximo que se conseguiria eram soluções intermédias,
porque estes países, pelo seu atraso estrutural e falta de noção de economias de mercado e
62
Quanto à noção de dumping pode ver-se na pág.28 e 29
63
Recorde-se este princípio supra quando falámos d´Os princípios e os meios de apoio nos quadros
anteriores; pág.50
67
Diogo Chiquelho
abertas não teriam uma capacidade de absorção de tais fundos. Capacidade esta que se vai
desenvolvendo e ganhando progressivamente, com a adaptação estrutural das economias
destes países. Assim, as despesas agrícolas foram sendo repartidas pela UE e pelos países
integrantes, sendo que a UE suportava substancialmente mais do que os países. Quanto à
coesão, estes países absorveram cerca de 51,23% dos recursos que em 2013 representavam
cerca de 35,7% do total do orçamento da UE.
A Política Europeia de Vizinhança (PEV)
A razão de ser
A UE sente alguma responsabilidade e, talvez, alguma preocupação com alguns países vizinhos,
não integrantes da UE e, portanto, estes são uma prioridade na política externa da UE. São países
que tê níveis de vida muito abaixo daquela que é a média comunitária e que pretendem aderir
à UE, contudo tal é impossível a médio prazo dados os Critérios de Copenhague que exigem um
requisito político: vigorar uma democracia (e aqui aqueles países tendem a falhar), um requisito
económico: vigorar uma economia de mercado e um requisito de aceitação do acervo
comunitário, ou seja aceitar aquela que é a base de direitos e obrigações dos EM, ou seja os
Tratados, a legislação e a jurisprudência, etc (acquis communautaire). Além disso, a entrada
destes países obrigaria a que, no plano das políticas regional e agrícola, a UE suportasse verbas
insuportáveis, dada as exigências que estes países têm dado o seu precário nível e qualidade de
vida. Estes países têm mesmo valores abaixo àqueles que apresentavam os países dos
alargamentos recentes, de que falámos ainda à pouco, e bem vimos que as disponibilidades
orçamentais para aqueles foram uma querela, algo que se complica com o facto de com o
Tratado de Lisboa se ter entendido que a UE teria, ao momento, de se limitar a cerca de 30 EM,
ou seja os atuais e poucos mais e não aqueles todos vizinhos.
Apesar de tudo isto, não são apenas razões de solidariedade que motivam a UE a ter uma política
de vizinhança. Desde logo, dada a proximidade entre os países, tanto pela via terrestre como
marítima, a pressão dos movimentos migratórios teria de ser mitigada, com as gentes destes
países a quererem entrar nos países da UE. Também os motivos económico-comerciais
motivam, obviamente, tal política, dado que o desenvolvimento daqueles países cria para nós
mais oportunidades de mercado, com eles a fazerem uma boa parte das suas compras na
Europa. É algo que vimos que ocorreu com os países dos alargamentos recentes. Outra coisa
que aqui também ocorre, apesar de ligeiramente diferente, mas que também importou nos
alargamentos recentes foi o fator de aumento do bloco, este aqui informal, da UE. Com os países
dos alargamentos a entrarem aumento o bloco formal, mas aqui o bloco e meramente informal,
porque os países não efetivam a sua entrada na Europa, pelo que é a cooperação bilateral e os
acordos e políticas de vizinhança que promovem isto. Como vimos este aumento é importante,
porque confere maior força e importância à UE. Por último, mas em anda menos importante,
está o fator de muitos destes países da vizinhança serem a origem ou detentores de uma grande
parte do petróleo e do gás consumido na UE.
A iniciativa tomada
Numa fase primária tudo ocorreu através de chamados “acordos europeus” e, inclusive, verbas
foram disponibilizadas através do programa Tacis.
A PEV foi dinamizada pelo Strategic Paper do COM 373 final, se bem que teve antecedentes no
COM 104 final e no COM 303 final. Os objetivos passam pela cooperação, pelo desenvolvimento
do mercado (uma integração económica e comercial que vá além do comércio livre), dos
transportes, da energia, do ambiente, da I&D, do diálogo político ou da política de
vistos/migração. Esta é uma política de “geometria variável”, ou seja é maleável e não estanque,
adaptando-se a cada um dos países ou grupo de países.
68
Diogo Chiquelho
Meios financeiros
Nas Perspetivas Financeiras 2007-2013 houve um aumento de 32% de verbas para a PEV. Foi
um total de cerca de 12 mil milhões de euros. Além disto, criou-se o Fundo de Investimento,
contribuído pelos países e pela UE e que permitiu multiplicar os empréstimos concedidos pelo
Banco Europeu de Investimento (BEI), pelo Banco Europeu para a Reconstrução e
Desenvolvimento (BERD) e por outros bancos para o desenvolvimento. Por exemplo, no que
toca às verbas destinadas às responsabilidades mundiais da UE, a política de vizinhança tinha
cerca de 26% do total dessas verbas, o que quer dizer que quanto à PEV os meios financeiros
não são escassos, até pelo contrário.
A Problemática Orçamental
Caracterização do orçamento
O orçamento da UE é, previsivelmente, diferente de um orçamento de um país ou de uma merda
organização internacional (OI). Isto, desde logo, pela dimensão da UE que obriga a UE a
participar em funções que, geralmente, um país não tem. Já quanto a outras OIs a UE deve
afastar-se desse tipo de orçamento porque deve querer assumir recursos próprios e que ter
preocupações de equidade e de “contabilidade”, de “prestação de contas” (accountability),
preocupação esta que passa por uma responsabilização e racionalidade na gestão dos recursos.
Aliás, esta assunção de recursos próprios esteve na “origem” da UE, com a Comunidade
Económica do Carvão e do Aço (CECA) cuja coleta do imposto sobre aqueles bens eram direito
da Comunidade. O mesmo já mão aconteceu com a CEE que se limitou a ter recursos para as
despesas da organização, mas desinteressava-se pela origem dos recursos, sendo o
financiamento praticamente garantido intergovernamentalmente. Isto quer dizer que eram os
Parlamentos nacionais de cada EM quem definia o montante orçamental que iria financeira a
Comunidade, tendo o Parlamento da Comunidade um caráter meramente consultivo. Só em
1970 se definiram recursos próprios para a Comunidade.
As funções desempenhadas
Na consideração de Richard Musgrave um orçamento estadual deve desempenhar três funções:
uma função afetação de recursos (resource allocation), uma função de estabilização das
economias e outra função de redistribuição do rendimento e da riqueza. Apesar disto, duas
destas funções não podem ser desempenhadas num orçamento da UE, sendo elas a função de
estabilização das economias e a da redistribuição do rendimento e da riqueza. Quanto a cada
uma das funções dedicaremos, já de seguida, um momento específico, que explicará mais
cuidadosamente o motivo de cada função ser, ou não, prosseguida comunitariamente. Neste
momento analisaremos as razões e considerações gerais.
As razões institucionais para tal são o facto de se conhecerem os limites da intervenção da UE.
Note-se o princípio da subsidiariedade, o qual tem um forte pendor nas políticas da UE, ao
prever que só deve passar ao plano comunitário aquilo que melhor aí se alcance e não seja
alcançado no plano nacional, regional ou local. Tal princípio está pautado no art.5º TUE.
No plano já político, mas ainda institucional, bem se sabe que a construção europeia, o “projeto
europeu”, é mais consensual caso não afete aquilo que é considerada a soberania estadual, ou
seja os EM não querem que o papel do Estado seja apagado. Um tal projeto que diminuísse o
papel estadual seria um projeto falhado, um projeto que não seria aceite e altamente impopular.
No plano da economia já se sabe que descentralizando-se consegue-se uma maior racionalidade
na utilização dos recursos, porque isso permite um conhecimento próximo dos problemas e, lá
está, dos recursos, mas também permite uma flexibilidade maior, uma maior concorrência e um
maior empenhamento, participando um número maior de cidadãos. Isto reclama à UE que o seu
intervencionismo seja cirúrgico e pontual, na medida da necessidade.
69
Diogo Chiquelho
Veremos que há, quanto a isto, um certo exagero, porque egoísmos nacionais impedem uma
intervenção que seria importante pela UE para concretização do processo de integração.
Todas estas razões conduzem a que o orçamento da UE tenha apenas 1% do seu PIB dedicado
às dotações de pagamento (percentagem esta com tendência para decrescer), estas que servem
para fazer face ao que deve ser pago e pode ser pago para o período ao qual corresponde o
orçamento64.
A função de allocation
Como já era de se prever ao longo de todo este capítulo dedicado às Políticas da União Europeia,
o orçamento da UE cumpre a função de afetação dos recursos, para promover uma
racionalização na utilização de todos os recursos de que se pode dispor. Na ótica do princípio da
subsidiariedade esta função nunca deixará de ser abandonada pelos Estados, contudo certos
fins (como a formação de um bloco formal de integração ou o comércio internacional, com a
abertura das economias) só se conseguem alcançar plenamente e eficientemente no plano
comunitário. Só nos espaço de integração se conseguem as economias de escala e as economias
externas necessárias para a competitividade no seu auge.
O que é importante ter-se é a correlação entre tal função no plano comunitário com tal função
no plano estadual: não se deve tratar esta função comunitária como meramente adicional à
função no plano estadual, contudo os apoios devem inserir-se em programas que articulem os
dois planos para que se criem as externalidades e as sinergias que são indispensáveis para
alcançar os fins ainda agora referidos.
A função de estabilização
Esta função é uma das dispensadas pelo orçamento comunitário. Nem a tal se poderia almejar,
dado o reduzido orçamento. Esta função, para se enquadrar, serve o propósito de lutar contra
a recessão em fases negativas e lutar contra a inflação aquando da expansão.
Mas além da generalidade do orçamento, se formos ver as verbas dedicadas a cada política
percebemos que não há grandes chances para tanto. Veja-se o caso da PAC que só ela consome
cerca de 40% das verbas ou a política estrutural que consome cerca 33% das verbas. Claro que
a política regional estimula a economia e, se se quiser, colateralmente segue – muito
implicitamente – esta função. Nas demais políticas também não se veem efeitos desta âmbito,
sendo esta exceção da política estrutural – se é que tanto se pode dizer – um caso isolado.
Além disto, no que toca à intervenção conjuntural, estadualmente vai-se dando cada vez menos
relevância neste tipo de intervenção.
A função de redistribuição
Pelos mesmo motivos – o facto do reduzido orçamento comunitário – não se pode almejar ao
cumprimento desta função, de redistribuição do rendimento e da riqueza.
Na mesma lógica, colateralmente pode-se dizer que a política regional até cumpre esta função,
contudo os 33% apenas correspondem apenas a 0,3% do PIB da UE (recorde-se que o orçamento
da UE corresponde apenas a 1% do seu PIB), o que quer dizer que tais montantes nunca serão
suficientes para fazer frente ao efetivo problema, o qual passa por graves carências básicas nos
espaços e nas pessoas. Assim sendo, os fundos aliados às políticas (como o FEDER, ou o FSE,
entre qualquer um outro) só visarão as melhorias estruturais, para que os recursos da UE sejam
eficazmente aplicados e promotores de novos recursos.
64
Diferente são já as dotações de autorização, as quais apenas consideram as circunstâncias que dão lugar
a um obrigação de pagamento, mas tal pagamento não tem de ocorrer nesse período orçamental, pelo
que estas dotações tendem a ser superiores às dotações de pagamento.
70
Diogo Chiquelho
Assim sendo, serão os orçamentos estaduais (representando já cerca de 44,5% do PIB da UE)
aqueles que têm de fazer frente a esta questão e cumprir esta função, recorrendo a uma
distribuição progressiva dos impostos, mas ainda através do sistema de segurança social.
As componentes básicas da despesa
Os antecedentes
Já o fomos referindo com o decorrer deste bloco, mas é importante voltar a frisá-lo aqui: a PAC
e a política regional conseguem cobrir quase 80% do total do orçamento da UE. E esta era a
realidade aquando das Perspetivas Financeiras para 2007-2013, se bem que estas Perspetivas
tiveram novos desafios a enfrentar e, portanto, visou diminuírem-se os valores globais a fixar,
pelo que houve uma diminuição naquilo que era o montante das dotações de autorização65. Ao
mesmo tempo fixaram-se três prioridades básicas para aquele tempo de 2007-2013: realização
plena do mercado interno, efetivação de um conceito político de cidadania e projetar a imagem
coerente de que a Europa é um parceiro mundial. Em torno disto fixou-se o Quadro Financeiro
2007-2013.
Em 2013, a PAC manteve um forte pendor orçamental, contudo, e felizmente, foi ultrapassada
pelas verbas destinadas ao crescimento sustentável, visando a melhoria da competitividade da
UE. Houve também um aumento nas verbas para a coesão para o crescimento e para o emprego,
o que quer dizer que aumentou o relevo da política regional e social, o que é importante dada a
justiça como ainda motivos de competitividade. Tal aumento importou, ainda, uma maior
responsabilidade no que toca à afetação dos fundos e verbas, o que deveria ser feito
equilibradamente e no interesse de todos o que se expressa num investimento que gere um
equilíbrio espacial e que reforce a competitividade da UE. Noutra matéria que houve também
um notório aumento foi na cidadania, liberdade, segurança e justiça, relevante para fazer face
a problemas atuais de imigração, combate ao crime e ao terrorismo. Em contrapartida, e
infelizmente, este Quadro Financeiro pecou pelo facto de se diminuírem as verbas destinadas à
política externa da UE, perdendo, por exemplo, a PEV.
O Quadro Financeiro Plurianual para 2014-2020 (QFP14/20)
Este Quadro é o que importa a este momento, sendo o analisado ainda agora relevante em
termos de comparação com este que analisaremos agora.
O Quadro Financeiro Plurianual 2014-2020 (doravante QFP14/20) surge no âmbito da já
estudada Estratégia Europa 2020.
Numa primeira secção, designada de Crescimento Inteligente e Inclusivo, está cerca de 47% do
total das verbas. Dentro desta secção, a maior fatia vai para a Política da Coesão, com 72,1% do
subtotal daquela primeira secção. Por sua vez, já dentro desta subsecção, mais de metade das
verbas é dirigida às NUTs II que tenham um PIB per capita inferior a 75% da média da UE.
A segunda secção designa-se de Crescimento Sustentado: Recursos Naturais e tem 38,9% do
total do orçamento da UE. Aqui a PAC ainda tem peso, contudo o desenvolvimento rural assume
22,8% do total a que correspondem aqueles 38,9%. Ainda não é o suficiente, contudo já é bem
mais do que aquilo que era o, nosso já conhecido, FEOGA-Orientação.
As secções Segurança e Cidadania, Europa Global e, ainda, Administração têm já valores
menores.
A exiguidade do orçamento
Neste momento a pergunta que introduz é: não estará a UE a prever orçamentos no mínimo
indispensável a alcançar os objetivos, também eles o mínimo? Note-se que no Pacote Delors I,
até antes de novas exigências e dos alargamentos, previa que o orçamento da UE corresponde-
65
Quanto a este conceito já esclarecemos supra: ver nota de rodapé 64 na pág.70
71
Diogo Chiquelho
se a cerca de 1,34% a 1,37% do seu PIB, o que fica aquém dos 1,27% que se estabeleceram à
altura.
Para tanto é pertinente compararem-se o orçamento da UE e o orçamento dos EM, usando para
o efeito o na ode 2000, por ser um ano significativo. Em tal comparação vemos que há
orçamentos substancialmente superiores ao da UE, como o da Alemanha, da França ou do Reino
Unido (entra muitos outros) com o orçamento da UE a ocupar os finais da tabela decrescente e
apenas a ser superior ao orçamento português em cerca de 25%.
Além disto, é a própria Comissão que vem afirmar que tais números orçamentais não são
suficientes para satisfazer os compromissos assumidos pelo Conselho, destacando os
pagamentos da política agrícola ou da coesão nos EM novos, sendo que para tanto teria a UE de
renunciar a outras tarefas relevantes e básicas.
As receitas da UE
Os antecedentes e o financiamento com recursos próprios
Como já vimos, a CECA beneficiava de recursos próprios ao auferir da coleta proveniente de
tributos que tinham como objeto o carvão e o aço. Contudo, a CEE e a CEEA já só subsistiam de
recursos nacionais, não tendo recursos próprios e comunitários. Isto inverteu-se apenas a 1971
que fixou que os custos comunitários deveriam ser suportados pelos recursos comunitários, os
quais designaram-se por “Recursos Próprios Tradicionais” (RPT). Estes eram compostos pelos
impostos alfandegários da Pauta Exterior Comum e pelos direitos niveladores da PAC, mas ainda
pelo chamado recurso IVA, o qual recaia na matéria coletável daquele imposto, até um
determinado montante. Mais tarde a UE passou a ter outra fonte de rendimento que consistiu
na participação dos Produtos Nacionais Brutos dos EM.
Os recursos próprios: análise crítica
Como vimos, grande parte do financiamento constitutivo do RPT era composto por impostos
indiretos: os impostos alfandegários, os direitos niveladores da PAC e o recurso IVA, até à
entrada da participação no PNB dos EM. Do ponto de vista da equidade esta experiência é
negativa a qual só viu melhorias a meados dos anos 90, dado que isso gerou uma situação de
regressividade na qual se notavam que os contribuintes dos países mais pobres eram aqueles
que sofriam de uma maior oneração face à suportada pelos dos países mais ricos. Veja-se o
exemplo de que em 1993 um alemão pagava 1,18% do seu rendimento pessoal e um português
pagava 1,40% do seu rendimento pessoal. A situação foi-se invertendo, com o recurso IVA a
diminuir e o recurso PNB a aumentar (a tal participação da UE no PNB dos EM). Acredita-se que
este recurso PNB continuou a aumentar e os demais a diminuir, pelo que atualmente não se
deve já notar a tal regressividade, contudo não há dados concretos que deem certezas.
A procura de recursos mais adequados
Foram sendo algumas as sugestões feitas tanto pelas instituições da UE, como de académicos
ou políticos.
Numa sugestão da Comissão entendia-se que os recursos da UE eram pouco transparentes para
os cidadãos da UE e criavam uma autonomia financeira limitada, pelo que se deveria passar de
um sistema de contribuições nacionais para um sistema de financiamento que traduza melhor
aquilo que é uma União entre EM e a população europeia. Posto isto, a sugestão passava por
uma substituição parcial do recurso PNB e RNB por recursos fiscais a pagar pelos cidadãos e/ou
pelos operadores económicos com tributos que recairiam sobre o rendimento das sociedades,
o recurso IVA e sobre a energia. Contudo, se o que se quer enfatizar é a transparência para o
cidadão então, desde logo, não é pelo IVA que isso se consegue, pois, como se sabe, este
imposto está implícito no pretium que se paga por um bem, pelo que nem damos conta dele.
Também se voltaria ao problema de que já falámos supra: é que basear-se a receita da UE na
72
Diogo Chiquelho
via fiscal é criar uma regressividade que prejudica mais os cidadãos dos países mais pobres e
face dos cidadãos nos países mais ricos, criando-se um certo paradoxo que desmotiva a
competitividade. Aliás, esta proposta não se gere em nada por critérios de equidade, ou seja,
não lhe interessa se há uma distribuição justa entre os cidadãos. É incompreensível como no
plano nacional os cidadãos sejam tratados, no plano tributário, de uma forma justa na medida
em que há uma repartição justa dos encargos pelos cidadãos, mas não haja a preocupação de
se fixar tal princípio no âmbito da UE. Assim, esta proposta vem apresentar o IVA como um
“modulado”, ao prever que fixaria exceções para os lesados deste tributo injusto, contudo tal
seria difícil de se verificar, porque dada a variedade e complexidade da sociedade era quase
impossível preverem-se exceções para todos os casos merecedores de exceções, e apenas para
estes. Já quanto à tributação das sociedades e da energia isso criaria uma distorção na
competitividade da UE e, como bem já sabemos, um problema de competitividade num mundo
aberto cria problemas a vastos outros níveis. E novamente volta-se à questão da regressividade:
designadamente quanto à energia deve notar-se que tendem a gastar mais em energia os
pobres do que os ricos e, portanto, seriam nessa medida tributados, ao mesmo tempo que os
países da periferia, da coesão, seriam mais onerados por serem mais dependentes dos
transportes. Fica, por isto, por resolver a questão – de uma forma satisfatória – de saber de que
forma se distribuiriam pelos países esta forma de tributação indireta. Note-se que, porque se
trata de tributação indireta66, que os EM deixam de ter receita, porque parte da coleta que vai
a favor da UE seria absorvida pelo EM senão fosse esta tal forma de receita, pelo que os EM
tentam compensar essa quebra de receita com tributação, o que gera novamente um
agravamento da regressividade, entrando-se num círculo vicioso.
Outra sugestão vem de académicos com um Grupo de Estudo para as Políticas Europeias a
identificar aqueles que seriam as quatro principais fontes de receita da UE: o IVA, um imposto
especial sobre os combustíveis, um imposto especial sobre o consumo de tabaco e álcool e um
imposto sobre os lucros. Estudos promovidos pelo Parlamento Europeu visaram recolher
informação quanto à parcela de imposto que seria requerida para tal financiamento, quanto à
suficiência de tal receita e à estabilidade desta receita. Concluiu-se que o imposto sobre o
consumo de álcool e tabaco não seria suficiente, o imposto sobre o lucro não seria estável e o
imposto especial sobre os combustíveis e o IVA satisfariam aqueles três crivos. Mas quanto a
isto volta-se ao mesmo: a tributação dos combustíveis e o IVA criam regressividade, pelo que se
ignorou a equidade aquando desta sugestão, critério este que deveria ter sido adicionado
àqueles de estabilidade e suficiência. E novamente volta-se a notar que os mais onerados seriam
os países mais pobres, como Portugal que sofreria uma oneração de 0,96% do PIB,
“beneficiando” os países mais ricos, como o Reino Unido que sofreria uma oneração de 0,54%
do PIB. Seria mesmo Portugal o país mais onerado de toda a UE.
Outra sugestão proveio aquando da presidência austríaca da UE. As sugestões passaram pela
tributação de movimentos de capitais especulativos e pela tributação de transportes aéreos e
marítimos. Todavia tanto um como o outro podem estar já implícitos noutros impostos: o
primeiro na tributação do lucro e o segundo na tributação dos combustíveis. Além disso volta-
se ao mesmo e para não se insistir referimos já só apenas: a tributação dos transportes cria
regressividade e onera mais os países da periferia, porque estão mais distantes dos grandes
centros de abastecimento e de venda dos seus produtos e tanto os transportes como os capitais
podem levar a uma quebra da competitividade. Também aquilo que se queria já com a sugestão
66
O que quer dizer que a UE não impõe um imposto ela mesma, ela apenas absorve uma parte da coleta
do imposto cobrado pelos Estados. Exemplificando, o Estado português ao tributar, geralmente, o
consumo pelo IVA absorve para si o montante da coleta do imposto, sendo que uma parte deste é a favor
da UE. O imposto direto é, ao fim ao cabo, o aplicado pelo Estado, porque ele é quem tributa diretamente.
73
Diogo Chiquelho
do Conselho, a primeira que vimos neste plano, de maior transparência e responsabilização dos
cidadãos nesta receita não se vê aqui com esta sugestão. Tudo isto gera a mesma questão: a
repartição entre cidadãos deve ter um relevo primordial, porque acabam a ser eles os onerados,
sendo que uns serão mais onerados que outros.
Uma sugestão mais recente da Comissão vem apresentar um novo recurso IVA e uma tributação
das transações financeiras e permite que se reduzam as contribuições nacionais, provenientes
dos orçamentos estaduais. Ao fim ao cabo o recurso IVA passa a ser substituído por este novo
recurso IVA e as transferências orçamentais (afetação de um certo montante do orçamento dos
EM para o orçamento da UE) iriam diminuir, entrando aqui ainda a tal tributação sobre as
transações financeiras. Esta é uma sugestão que ainda é recente para se dar uma crítica
confiante, contudo o recurso IVA, apesar de ser novo, levanta a dúvida da regressividade e falta
de equidade nos critérios, assim como se previa nesta sugestão uma redução do contributo do
Rendimento Nacional Bruto (RNB) para países como o Reino Unido, Alemanha, Holanda e Suécia,
o que leva também àquelas dúvidas. Outra dúvida é se a tributação dos movimentos financeiros
não cria uma quebra na competitividade. Em contrapartida é bem recebida a diminuição da
contribuição orçamental dos EM, em função de poderem passar estes a gerir melhor os seus
recursos.
Uma outra sugestão passa pela tributação indireta do rendimento das pessoas, ou seja do IRS.
Esta solução cumpriria a vontade de transparência e de “prestação de contas” (accountabilty),
contudo isto nunca seria consensual entre os EM porque obrigaria a uma harmonização das
bases tributárias entre todos os EM. Como forma de compensar isto, outra sugestão, sucedânea,
seria apostar-se mais no recurso PNB ou RNB. Alias, a Agenda 2000 já havia alertado para os
problemas suprarreferidos, de equidade, e aconselhou ao reforço e aposta no recurso PNB ou
RNB, porque a sua aplicação seria fácil, barata e garante a suficiência dos recursos. Como
atualmente assim não o é, mas é-o como fomos vindo a dizer, então não se caminha no melhor
sentido, com todos os problemas já supra referidos exaustivamente.
Concluindo note-se que corre, atualmente, estudos do High Level Group on Own Resources que
fora constituído na discussão do Quadro Financeiro Plurianual para 2014-2020. Não deixa de ser
curioso que logo no início dos trabalhos deste grupo se tenha referido que a reforma tem vindo
a ser bloqueada ao longo de décadas.
O “deve” e o “haver” de cada país67
Um progresso maior da Europa depende do máximo aproveitamento dos recursos, e só assim o
projeto europeu será um projeto plenamente sucedido. Para tanto as diversidades nacionais e
regionais e as dinâmicas que podem ser alcançadas têm de ser exploradas e promovidas. Quer
isto dizer que só um maior equilíbrio espacial e pessoal é capaz se alcançar aquele fim. É que o
equilíbrio não vai só no interesse dos países que “querem ser equilibrados”, mas os demais
países, os mais ricos e desenvolvidos, beneficiam e muito de tal mitigação de disparidades.
Desde logo pelos encargos sociais e financeiros que a imigração causa, com as pessoas dos países
menos desenvolvidos a quererem ir massivamente para os países mais desenvolvidos e, depois,
as oportunidades de mercado que se criam são imensas. A adesão de Portugal vem ser exemplo
paradigmático disso mesmo. Com a adesão de Portugal o progresso foi notório, onde o PIB
cresceu acima dos 5% anualmente, o investimento cresceu cerca de 10% e o investimento
estrangeiro 100%, se bem que posteriormente entrou-se num défice comercial, porque o
aumento do rendimento levou a que as pessoas comprassem mais bens de consumo do
67
Esta expressão de “deve” e “haver” é uma expressão contabilística e que remonta a uma história em
que do lado esquerdo se fixava aquilo que o sujeito devia e do lado direito aquilo a que o sujeito havia a
receber.
74
Diogo Chiquelho
estrangeiro e o aumento do investimento levou a que os empresários comprassem mais bens

de equipamento do estrangeiro, contido foram em grande número os países e regiões mais ricas
que deram resposta ao aumento das importações portuguesas. Calcula-se mesmo que a cada
100 ECUs que apoiaram estruturalmente a Península Ibérica os países mais ricos tiveram um
retorno de 46 ECUs, o que quer dizer que o investimento em Portugal e Espanha gerou
colateralmente riqueza nos países mais ricos. Na mesma ótica foi sempre vista com bons olhos
pelos países mais ricos a adesão dos países dos PECO´s, ou seja daqueles países dos
alargamentos recentes.
Claro está que certas políticas comunitárias – como a PAC – geram desequilíbrios, contudo nem
por isso deixa o balanço de ser positivo, com países mais pobres a terem saldos líquidos
positivos, de que é exemplo Portugal ou a Grécia. E mesmo nos países com saldos financeiros
negativos deve notar-se que tal momento menos bom tem vindo a ser mitigado, sendo que em
nenhuma dos casos se alcança 1% dos PIBs nacionais, se bem que em certos anos já tem havido
saldos positivos e que beneficiam os países mais ricos.
Por isto tudo - as oportunidades de mercado, a diminuição de deseconomias externas, um
desenvolvimento mais equilibrado, entre tantos outros benefícios – não se entende como é que
os orçamentos comunitários não são dotados e financiados de acordo com critérios de
equidade. Quer isto dizer que todos os países devem algo, mas todos os países recebem algo:
daí o título deste tópico, o dever-haver de cada país.
V. A União Europeia face à globalização

Com a abertura das economias a crescer e a par da globalização é sempre interessante ver-se
economicamente estes “movimentos”.
Com a globalização: um novo ou renovado mapa do mundo
Desde logo, é conhecido o facto de até ao séc.XV serem a China e a Índia os países mais
desenvolvidos do mundo, com padrões culturais elevados e economias fortes e diversificadas.
Produziam desde produtos primários a produtos industrializados, mas sempre com a qualidade
mais elevada à época. Foi isto que motivou o interesse dos europeus a chegar à Índia e à China.
Com os descobrimentos, promovido muito pelos portugueses, que se verificaram alterações
neste panorama, dado que o início do domínio dos mares e do domínio da praxis da navegação
marítima levou a que se promove-se a navegação. Algo que também ainda é dúbio é o facto de
saber como é que países como a China ou a Índia – mais populosos, mais ricos (a China detinha
cerca de 28,7% e a Índia 13,4% do PIB mundial) e culturalmente mais assertivos – se deixaram
dominar pela Europa, já que os países da Europa e outros eram, à altura, detentores de uma
bem menor percentagem do PIB mundial. Assim, também não é por força da Revolução
Industrial promovida na Inglaterra no séc. XVIII que se explica esta supremacia da Europa,
porque já antes esta existia.
Já no séc.XX o mundo bipolarizou-se ou tripolarizou-se. Os EUA ascenderam política e
economicamente e tornou-se numa potência àqueles níveis. A bipolaridade ocorreu na tão
famosa Guerra Fria que opôs o capitalismo com o comunismo, o primeiro tendo como
protagonista os EUA e o segundo tendo como protagonista a União Soviética. Acaba por cair o
polo comunista nos finais do século, por consequência da sua falta de respostas para os
processos de desenvolvimento. No plano económico é que se fala já de um século tripolar,
formado pela tríade EUA, UE e Japão.
No atual século, o XXI, o mundo é claramente já multipolar o que dá origem ao tal novo ou
renovado mapa mundi, o qual mantém a tríade do séc. XX – EUA/UE/Japão – mas adiciona-se-
lhe a China e a índia como novas potências mundiais. Aliás, estudos indicam que a China teve
75
Diogo Chiquelho
em 2015 17% do PIB mundial, a UE igualmente 17%, os EUA 16%, a índia 7% e, o Brasil, Rússia e
Japão com 3% cada. Já as previsões para 2050 indicam que a China terá 28% do PIB mundial, os
EUA 26%, a índia 17%, a UE 15% e o Japão 4%. Quer isto dizer que o mapa dos PIBs mundias irá
aproximar-se daquele que é o mapa divido em quantidade de população.
Nada confirma estes dados, com a China e a Índia a poderem enfrentar difíceis problemas no
processo de desenvolvimento e podem outros países crescer, como o Brasil (dotado de uma
agro-pecuária fortíssima e intensiva, vastos recursos mineiros, e indústrias desenvolvidas como
na produção de aviões) ou a Rússia (com enormes recursos energéticos e com um vasto
território), se bem que na atualidade estes têm apresentado taxas de crescimento negativas. Ao
mesmo tempo os países pequenos têm importância: note-se que na UE-27 são países mais
pequenos aqueles que assumem posições cimeiras nos PIB per capita mas elevados, onde a
Alemanha consta apenas do 8º lugar, dado que conheciam a sua dificuldade em competir no
mercado europeu com projetos de maiores dimensões e que careceriam das economias de
escala e, portanto, dedicaram-se e moldaram-se ao mercado mundial.
A “aproximação” das economias
O padrão internacional do comércio tem sido um que se baseia nos países em terem toda a
cadeia produtiva inserida no seu país, por vezes importando apenas a matéria-prima de países
menos desenvolvidos, contudo daí até ao produto final corre tudo dentro do mesmo país.
Contudo, a atualidade trouxe um desenvolvimento e um acesso acessível a inovações e
melhorias tecnológicas, trouxe uma aumento na qualificação das pessoas e no sistema de
transportes e comunicação o que trouxe um padrão já mais dado à especialização, promovido
muito tudo isto pela aproximação que houve entre as economias dos países. Isto leva a que até
países menos desenvolvidos não se cinjam já apenas à exportação de matérias-primas ou de
produtos primários, mas comecem a exportar também em produtos industrializados e serviços
sofisticados, o que, aliás, fez cair o rótulo de “menos desenvolvido” a alguns desses países. Tudo
isto leva a que se note o intra-industry trade (IIT) de que já falámos com alguma minúcia supra68
e até mais do que uma vez. Esta importação e exportação de bens e serviços do mesmo setor –
por oposição àquilo que é o inter-industry trade69 - é bem clara na Europa, contudo seria de
esperar níveis diversos de IIT entre a UE e países terceiros, mais concretamente com valores
altos com países de rendimento elevado e valores baixos com países de rendimento menor. Mas
o que se nota é que a evolução do IIT passa pela relação comercial com países menos
desenvolvidos, seja no que toca a bens finais, sejam os inputs70, porque as empresas adquirem-
nos onde o conseguem fazer mais favoravelmente, o que quer dizer com menor custo
(outsourcing).
Outra evolução que se nota é o aumento do comércio de serviços, o que justifica o GATS
(General Agreement on Trade in Services) que surgiu com o Uruguai Round. Isto seria previsível,
já que nos países desenvolvidos os serviços correspondem a mais de 70% do PIB e nos menos
desenvolvidos a mais de 50% do PIB, sendo que ao mesmo tempo há condições muito favoráveis
a este crescimento, especialmente proporcionado pela tecnologia, pelo que mantém-se o
potencial de crescimento. Estes serviços não são necessariamente finais. Por comparação a bens
finais e a inputs estes serviços não raras vezes servem como inputs a outros serviços finais ou
até na produção de bens. E na prestação dos serviços há também uma aproximação das
68
Ver supra O comércia intra-setorial (IIT); pág.8
69
Novamente, pode-se ver supra em O comércio intra-setorial onde se define também este conceito;
pág.8
70
Já conhecemos este conceito: são bens intermediários, usados nas cadeias de produção para um
produto final; pode ver-se supra em Medição das Restrições; págs.10 e 11
76
Diogo Chiquelho
economias entre os países mais e menos desenvolvidos, dado a sofisticação dos serviços
prestados: veja-se o caso indiano, em que os cal centers hoje em dia são bem mais do que meros
informadores à distância, já fazendo por esta via programação e processamento de
documentação de impostos para escritórios sitos nos EUA, fazem-se diagnósticos médicos,
elaboram-se projetos de engenharia ou arquitetura, etc.
Toda esta evolução de aproximação que tem ocorrido entre as economias dos países cria uma
reticência nos trabalhadores mais qualificados (designados de white collar) perante a
globalização, quando antes eram os trabalhadores menos qualificados (designados de blue
collar) quem era reticente porque a importação de bens de menor qualidade e de países menos
desenvolvidos prejudicava-os. Sendo que agora os países menos desenvolvidos criam, com tal
sofisticação, uma “ameaça” aos serviços prestados pelos trabalhadores de “colarinho branco”
então são estes que agora repulsam a globalização.
A reafirmação das vantagens de abertura
Mais do que confirmado está que a abertura dos mercados é o que conduz aos melhores
resultados, em contrapartida levando ao efeito inverso o protecionismo. Exemplos recentes
disso é a China e a índia, cujos resultados eram negativos até aos anos 80, sendo que após a
abertura das economias a taxa de crescimento destes países são das mais elevadas do mundo.
E não foi, como alguns autores indicam, pelo apoio de outros países mais desenvolvidos que se
lá chegou.
Ao mesmo tempo, houve uma tendência para os países mais ricos começarem a substituir as
importações pela produção interna – afetando, assim, o mercado aberto e a concorrência
necessária – porque achavam estes países serem capaz de assegurar as economias de escala e
porque tinham mercados nacionais mais vastos do que o somatório dos mercados de muitos
países mais pequenos e médios. A experiência foi, como se prevê, negativa, porque já se sabe
que afetar a competitividade e o mercado aberto é criar distorções por tudo que é lado. Por isto
duvida-se e criticasse a teoria da dependência, com alicerces marxistas, que afirmava que tal
abertura de mercado criaria uma dependência entre países, pois essa era a lógica para se
expandir o sistema capitalista. Ora, esta teoria caba por não explicar estes fatores e dados agora
descritos e não refere qual o meio para os países se desenvolverem, em alternativa, e ao mesmo
tempo já se notou que revoluções que levaram à nacionalização das indústrias e à gestão da
produção pelo Estado – a premissa comunista – apenas levaram a números desastrosos.
Uma questão que se levanta agora é se o desenvolvimento dos países mais pequenos e o lucro
das suas empresas não tem sido feito à custa da perda de empregos nos países mais ricos,
gerando consequências negativas nestes países e regiões e, ainda, problemas na concorrência
internacional. Apesar de os estudos feitos não serem conclusivos, aponta-se para serem poucas
as consequências negativas, até pelo contrário, tende a haver um ganho geral, beneficiando os
países mais desenvolvidos. Vejam-se os dados que demonstram que o outsourcing, ou seja o
recurso das empresas ao estrangeiro para procurar serviços, fatores de produção, etc em
condições mais favoráveis, gerou para os EUA um aumento de 0,3% do PIB.
Uma previsível maior abertura das economias
Apesar de, digamos, tudo aquilo que dissemos desde o início deste bloco, não é inesperado que
é momentos de crise haja tentação para o protecionismo. Veja-se que os países mais
desenvolvidos, designadamente os da tríade de que falámos – EUA/UE/Japão -, têm a tendência
para se abrir ao mercado e adotar uma postura livre-cambista no que toca aos produtos
industrializadas e aos serviços, com a exceção dos produtos agrícolas quanto aos quais a posição
era protecionista, como se recordará certamente o leitor da PAC. A atualidade tende, já referido,
a levar ao outsourcing e a deslocalizações para os países menos desenvolvidos, mas também
77
Diogo Chiquelho
partindo dos países desenvolvidos esta postura. E a teoria e a experiência já têm provado que
esta é o melhor seguimento, com os países e os blocos, numa opinião generalizada ao nível
mundial e partilhada pelos economistas, que o comércio livre é sem dúvida o percurso a
promover-se, se bem com as adaptações que a contemporaneidade implica: reestruturação dos
setores, promoção da competitividade, compensações a pessoas, setores ou regiões afetados
pela globalização, etc. Mas quanto a isto, conta-se que os ganhos líquidos acabem por justificar
este percurso. E este percurso só se consegue se nas negociações da OMC se for indo neste
sentido, no plano mundial, contudo aqui os atrasos e dificuldades são alguns, pelo que os países
têm de perceber que os ganhos líquidos justificam o avanço negocial.
Já quanto ao protecionismo não nos podemos esquecer que é difícil olhar para ele com bons
olhos: recorde-se logo o problema de retaliação de países que sofre com protecionismo de
outros – é exemplo o mais do que referido problema de beggar-my-neighbour tariff building -,
se bem que os protecionistas tendem a acreditar que isto não acontece. Mas isto é improvável,
passando a ser pouco mais do que um sonho, pelo que, por exemplo, se a UE se “proteja” face
ao exterior e sofrendo de retaliação lá iria a economia europeia “por água abaixo”. E levanta-se
ainda a questão de saber como opera o protecionismo sobre os serviços, alguns deles prestados
do outro lado do mundo apenas e só por uma chamada telefónica ou via internet. Elas até
podem operar nos bens materiais, mas nos serviços a operabilidade é dúbia.
Mas mesmo assim continua a haver algum protecionismo. Hong Kong atualmente não tributa
qualquer importação, enquanto que a UE e os EUA tributam 38% e 40% das importações,
respetivamente. Note-se que o que se almeja são building blocs, ou seja blocos abertos, ou seja
uma UE aberta ao mundo, e não o oposto, os stumbling blocs, ou seja criadora de obstáculos.
A estratégia de abertura a seguir
Não pode parar de se tentar ganhar na concorrência, usando para o efeito todas as vias possíveis
ao alcance dos países para isso, mesmo com preocupações que surjam, por exemplo, pelo facto
de os salários dos trabalhadores de países emergentes e que estão a ficar muito competitivos
ainda não se aproximarem dos salários auferidos nos países mais desenvolvidos.
Assim sendo, a abertura ao comércio livre internacional só se entende se, no caso da UE, servir
esse tempo para adaptar certos setores a estarem capazes de competir em mercado aberto,
como a agricultura, a indústria e os serviços. Mas estes adiamentos não devem ser aceites sem
mais, só sendo admissíveis se não for possível optar-se logo pelas soluções de primeiro ótimo e
se depois de um certo tempo não forem competitivos esses setores. Se assim o for admitem-se
os adiamentos, mas não o sendo assim apenas se adia o que não deve ser adiado, com prejuízos
para os consumidores que perdem o acesso aos melhores produtos e melhores preços e perdem
os benefícios sociais, porque os mais pobres passam a ter mais disponibilidades, não
esquecendo a perca que causa na economia, pela despromoção da competitividade. Havendo,
nestes adiamentos, intervenção já se sabe que essa deve ser feita pela via direta, na ótica da
teoria daas divergências domésticas, que estudámos com cuidado em tempo oportuno.
Felizmente, a Estratégia Europa 2020 visa precisamente isso e dá passos nesse sentido, sendo
que o papel da UE é relevante, mas o dos países também. Assim, o que se pede são menores
burocracias sendo o poder público um eficiente e que se dedique à promoção e à regulação, é
que se promova o emprego, através de políticas de emprego flexíveis que promovam sempre,
indiscutivelmente, a qualificação das pessoas. E é este o passo europeu, porque a Europa deve
olhar para a abertura do mercado e a globalização como uma enorme oportunidade, sendo que
se eliminando as deseconomias de mercado e as imperfeições, então tem-se o melhor dos
melhores. Veja-se o exemplo chinês e indiano que, aquando de forte protecionismo, de inward
looking, foram países sem números apetecíveis, sendo que aquando de abertura de fronteiras,
78
Diogo Chiquelho
já de outward looking, expandiram e são os países como hoje os temos…e a Europa que olhe
bem este exemplo, para que por ele se guie e não seja preciso passar pelo primeiro momento.
As responsabilidades da Europa: o apoio ao desenvolvimento
Já deu para notar que o desenvolvimento dos países é, em muito, promovida pela abertura dos
comércios, beneficiando todos: quem apoia o desenvolvimento beneficie porque coloca no
mercado parte significativa dos seus produtos e quem é apoiado coloca produtos seus no
mercado, mais sofisticados se for uma país já em desenvolvimento ou matérias primas se for um
país mais atrasado, além dos demais benefícios de que já falámos para o comércio livre
internacional.
Mas nem tudo se resolve pelo aproveitamento máximo das oportunidades do mercado. A
Europa deve atentar a elas e não ignorá-las.
À altura do Tratado de Roma havia uma preocupação com aqueles países que tinham um vínculo
colonial com os países fundadores da Comunidade, pelo que a preocupação foi o
desenvolvimento económico desses países o que se visou na Convenção de Yaoundé. Com a
adesão do Reino Unido houve um aumento substancial destes países, tendo sido celebrada para
o mesmo efeito a Convenção de Lomé I. Com a 4ª Convenção de Lomé aumentou-se bem
novamente a panóplia de países apoiados pela CEE, sendo que expirou em 2000 e sucedeu-lhe
o Acordo do Partenariado, em Cotonou, o qual tinha data de validade de 20 anos e que promovia
o diálogo político, cooperação económica e comercial e estratégias para a cooperação no
desenvolvimento, relevando a integração das economias daqueles países na economia mundial.
A estrutura institucional que regia estes trabalhos era composta por um Conselho de Ministros,
que era representada pelo Conselho Europeu, pela Comissão Europeia e por membros de cada
um daqueles países, sendo composta ainda por um Comité de Embaixadores e um Parlamento.
O Tratado de Lisboa veio manter esta cooperação, com os arts.208ºss TFUE dedicados à
Cooperação para o Desenvolvimento, o art.214º TFUE dedicado à Cooperação económica,
financeira e técnica com os países terceiros e ainda a ajuda humanitária.
Os apoios conferidos pela UE são, mais concretamente, um Sistema de Preferências
Generalizadas o qual confere prevalência e favorecimento dos produtos desses países ao
mercado europeu. Para tanto a OMC (o GATT) tem que consentir na medida que se rege pelo
princípio da nação mais favorecida, o qual refere que um favorecimento dado a um país é
automaticamente transmitido a todos os demais. Além disto, no que toca aos produtos agrícolas
a PAC não permitia tal favorecimento, dado o protecionismo pelo qual se regia. Outro apoio
passa pelo apoio financeiro, através da afetação de fundos a estes países, através do Grupo
Banco Mundial e outras instituições, com países aqui incluídos e com a UE a ter mecanismos
nesse sentido, como o Fundo Europeu de Investimento como outras verbas orçamentais,
todavia em quantidades pequenas. Ainda foi permitido que se concedessem empréstimos pelo
Banco Europeu de Investimentos a países além Europa. Relevante no meio de tudo é o facto de
serem os países da UE, isoladamente e bilateralmente – despidos das vestes de EM da UE –
quem mais ajuda os países em desenvolvimento e cumpre as recomendações da ONU de dotar
cerca de0,7% dos PIBs à ajuda destes países, ao contrário de países como o Canadá, EUA ou
Japão que ficam aquém daquele valor.
A tendência recente para a formação de blocos regionais
O sucesso da UE, indiscutível, enquanto integração regional passa também pela atenção e
preocupação assumida por este bloco quanto a outros no plano internacional. Estes blocos
podem distinguir-se entre blocos formais (policy-led blocs), os quais provêm de uma fonte
constitutiva do bloco, por exemplo através de um acordo celebrado e é composto por estruturas
institucionais, sejam mais ou menos complexas. É o caso óbvio da UE, do MERCOSUL ou da
79
Diogo Chiquelho
NAFTA. Já os blocos informais (market-led blocs), em contrapartida, surgem das relações de

mercado entre os países. É o caso do bloco asiático ou do espaço europeu além UE ou EEE.
A situação nos anos 60: o “primeiro regionalismo”
A integração mediante a formação de blocos remonta já a séculos anteriores. Contudo, relevam
as duas décadas pós 2ª Guerra Mundial, período o qual se assistiu a um vasto número de blocos
a serem formados: na Europa, na América Latina, na África ou na União Soviética. Tendência
esta da qual se afastou os EUA, preocupado com a abertura e multilateralização do comércio
através do GATT.
Apesar desta tendência, foram poucos os blocos que se demonstraram de sucesso, com exceção
do bloco europeu que se foi afirmando no plano mundial, não obstante ter enfrentado
dificuldades.
A tendência mais recente: o “segundo regionalismo”
Este tal “caso único de sucesso” no panorama mundial motivou a formação, a insistência e a
crença nos blocos, fosse para combater o peso europeu, fosse pelo sucesso provado dos blocos
regionais. Assim, surge a NAFTA a receber os EUA e este movimento generalizou-se, pelo que os
países queriam cada vez mais aderir a blocos regionais, receando a perca de oportunidades de
mercado o que promove um “efeito de dominó”, na expressão de Baldwin, o que quer dizer que
a adesão de uns promovia a adesão de outros, ou pelo menos a vontade de tal. Veja-se o caso
do MERCOSUL que invoca os países da América do Sul a aderirem. Analisaremos,
superficialmente, agora cada um dos blocos regionais mais relevantes no panorama mundial.
Os círculos “para leste” na Europa
Os países europeus, mas não integrantes da UE, mantêm um contacto, formal ou informal, com
a UE, aliás só assim evoluirá este bloco.
Com países da EFTA abre-se o Espaço Económico Europeu, incluindo países como o Lichtenstein,
a Islândia e a Noruega – não integrantes da UE – no mercado comum e único, não havendo a
união aduaneira, sendo que para tal aceitaram aqueles países a jurisdição comunitária e o acquis
communautaire, ou seja a fonte de direitos e obrigações que vinculam os EM à UE, como os
tratados, etc.
Com países da Europa Central e que eram ex-membros do COMECON houve claramente uma
integração ao nível informal e as suas economias integraram-se com a da UE. Tanto se alcançou
pela celebração de acordos, designados de Acordos Europeus, e também pelo facto de alguns
destes países ambicionarem aderir à UE e, aos outros, aplica-se a PEV.
A médio e longo prazo poderão ocorrer outras formas de integração dado o constante
estreitamento de relações económicos intra-Europa.
A NAFTA
A NAFTA, produto da antiga CUSTA, surge em 1994 englobando os EUA, o Canadá e o México.
Dotado de relevo económico enorme no panorama mundial acresce-lhe o releve político e
militar, proporcionado pelos EUA.
Economicamente, um motivo que levou à formação deste bloco económico é a diferença de
dimensão dos seus países, contudo este fator pode comprometer os resultados favoráveis que
nos fazem ambicionar os blocos de integração e a que nos habituaram blocos mais equilibrados.
E o sucesso deste bloco depende dos seus alargamentos. Não sendo previsível que tal se suceda
para breve então algumas ideias que se levantaram, como a formação de um grande espaço no
continente americano, ou o aprofundamento de relações com outros blocos de outros
continentes.
Realça-se, aqui, a existência do TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) que é um
acordo entre os EUA e a UE, mas cujas negociações estão bloqueadas.
80
Diogo Chiquelho
O MERCOSUL e a América Latina

Este bloco é composto pela Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai e, aqui, a integração é bem
mais notável do que na NAFTA, dado aqui notar-se uma união aduaneira e um mercado comum.
Em contrapartida a diferença de desenvolvimento e de dimensão entre os países é grande, o
que dificulta o aprofundamento institucional, o que quer dizer que é algo que impede a
formação de um Parlamento ou de um Tribunal, conforme temos na UE, porque o Brasil tem
mais 200 milhões de habitantes ou que é bem mais do que os demais todos juntos: a Argentina
com mais de 40 milhões, o Paraguai com quase 7 milhões e o Uruguai com mais de 4 milhões.
Está-se bem a ver o problema de representatividade que ocorreria…com o Brasil a consumir
toda a representatividade de um Parlamento num sistema proporcional à demografia ou a ser
sub-representado caso o sistema fosse paritário, nos quais todos os países tinham exatamente
a mesma representação. Por isto o regime é o de inter-governamentalidade, ou seja mediante
o contacto e decisão conjunta entre os vários governos dos países, o que nem foi negativo, com
resultados bem favoráveis que até impressionaram os mais otimistas. O comércio dentro do
MERCOSUL cresceu, tendo mais do que duplicado entre 1990 e 1993, sendo que atualmente
tem perdido relevo esse comércio intra-MERCOSUL. Aliás, este sucesso fez levantar a vontade
de adesão de países que há anos atrás não encaravam sequer tal possibilidade, como a
Venezuela. Mas este regime de inter-governamentalidade gera dúvidas do futuro sucesso deste
bloco, com outros blocos regionais da América Latina com instituições a funcionarem serem
eficazes: é exemplo o Mercado Comum da América Central, composto pela Costa Rica,
Guatemala, Honduras, Nicarágua e Salvador.
O espaço asiático
Não obstantes algumas associações no seu plano71, este bloco é um bloco informal, mas nem
por isso deixa de ser um bloco de êxito, um bloco que faz levantar as dúvidas da necessidade de
se ir tão longe com blocos formais para se alcançar o êxito. Não é por ninguém desconhecido na
atualidade da força do bloco asiático, prevendo-se o crescimento mais elevado para as próximas
décadas, com movimentos dentro deste espaço a aumentarem, não só de bens ou serviços, mas
também de capital. É improvável que se venha a formar um bloco formal.
É de dar nota ainda que a APEC, a Asea-Pacific Economic Forum, que liga países asiáticos, da
Oceania e da América do Norte deve ter-se em consideração nos próximos tempos, até porque
pode criar impedimentos de aproximação entre os EUA à América Latina ou à Europa.
O espaço africano
Neste espaço relevam movimentos nos quais estão países da lusofonia, ou seja releva o ECCAS,
o ECOWAS e a SADC, mas ainda a CMESA e a AEC. Como estes são países menos desenvolvidos,
no geral, então é de se questionar se os efeitos serão os mesmo ou não que os demais espaços
de integração mais desenvolvidos já por nós abordados, sendo que uma coisa é de se esperar:
uma grande dependência destes países aos países mais desenvolvidos.
O significado dos movimentos em curso
Nesta fase importa perceber que se estes movimentos de integração por todo o mundo devem
ter uma interpretação que nos diga que o futuro será de espaços autossuficientes ou, então, ou
se se criará espaços de abertura a nível mundial. Esta interpretação e significado releva para a
Europa dada a estratégia que visará seguir e tendo em conta as suas responsabilidades no plano
internacional.
71
Como, por exemplo, a ASEAN ou o SAARC.
81
Diogo Chiquelho
A abertura muito diferente dos vários blocos

Vimos que os vários blocos no panorama internacional divergem bastante, pelo que será
também diferente a dependência deles próprios ou, então, de terceiros. O que se nota no geral
é que o comércio intra-bloco tem aumentado, não obstante certas exceções. Este comércio
intra-bloco significa que os blocos tendem a ser cada vez mais autossuficientes, ou seja que não
recorrem além do seu próprio bloco para o comércio. Já casos como o do Médio Oriente, cuja
dependência externa aumentou – porque o seu comércio intra-bloco diminuiu -, deu-se porque
aumentou-se a prevalência de exportação de petróleo para países terceiros. Já na América
Latina os valores tendem a manter-se sendo que mais recentemente houve um decréscimo e na
África igual, contudo aqui recentemente houve já um acréscimo.
O aumento dos comércios intra e extra-regional
Vimos ainda agora que, generalizando-se, a tendência e para o aumento relativo do comércio
intra-regional, mas isto em nada implica que também não haja um aumento absoluto no
comércio extra-regional. É só verem-se alguns dados: números da OMC indicam que entre 1958
e 1993 duplicou o Produto Nacional Bruto (PNB) e quando em 1958 o comércio intra-bloco
representava 4% do PNB desse ano o comércio extra-bloco representava 6% do PNB desse ano.
Contudo já em 1993 o que se vê é que o comércio intra-bloco representava 18% do PNB desse
ano e o mesmo representava o comércio extra-bloco. Claro que o maior aumento, e portanto
tem maior relevância, foi o do comércio intra-bloco que passou dos 4% para 18%. E note-se que
não são estes dados que devem levar-se a que se olhe com maus olhos para o regionalismo,
aliás este pode mesmo ser o modo de se avançar mais seguramente para o objetivo maior: o
comércio livre internacional, para o multilateralismo, descartando assim certas teses que
indicavam o contrário. Mas quanto a isto dará para perceber o que falta deste bloco.
As estratégias dos blocos
Importa ver qual a tática de cada um dos blocos face ao futuro.
Ora, blocos grandes, como o europeu ou o norte-americano, podem ter tendência para o
protecionismo, achando-se autossuficientes e ser desnecessário recorrer-se ao exterior, ou seja
acreditam que nestes blocos o mercado é mais do que suficiente para o desenvolvimento
económico. Isto reforça-se quando se pensa não apenas nos blocos formais, mas também nos
blocos informais que existem e se podem reforçar o que cria blocos gigantes geograficamente e
demograficamente. Mas bem que já sabemos que estas posições protecionistas dificilmente são
soluções de primeiro ótimo, sendo posições egoístas, mas que afetam outros e criam distorções
por todo o lado72. E como também já vimos isto leva a que estejamos perante stumbling blocs
quando o que se quer são os building blocs, pois estes últimos são os que visam o que se quer:
o open regionalism, o “regionalismo aberto”. E ao mesmo tempo temos que olhar para o nosso
já conhecido “dilema do prisioneiro”, porque políticas de stumbling blocs podem ser agressivas
e criando efeitos prejudiciais para todos, inclusive para o stumbling bloc, dada a retaliação73 e,
mais, criaria quebras com a responsabilidade do bloco europeu com o mundo, especialmente
com os países menos desenvolvidos. Seriam o interesse próprio, mas ainda o internacional
aqueles que acabariam por ser despromovidos.
Opostamente seria já sim o que se pretenderia que o peso destes blocos fosse usado para forçar
outros blocos e países a abrirem-se ao livre-cambismo, ao mercado aberto. Dornbush propõe
72
Na ótica do argumento dos termos do comércio ou das políticas comercias estratégicas. Quanto a isto
é já exaustivo este bloco, pelo que pode ver-se supra sobre isto em vários momentos: Sobre os termos do
comércio, págs.12 e 13; A alteração dos termos do comércio, pág.14; A promoção dos termos do comércio,
pág.23; A política comercial estratégica, pág.24
73
Quanto a isto pode ver-se melhor supra O “dilema do prisioneiro”; pág.24
82
Diogo Chiquelho
mesmo que se firme um acordo UE-EUA para que o peso deste acordo tenho uma mão
imperadora, mas no bom sentido, sobre o mercado internacional: sentido esse que é o da
abertura das fronteiras comerciais. Esta promoção competitiva ao nível mundial deve ser uma
responsabilizada assumida pelos grandes blocos, porque isso conduz a uma maior abertura do
comércio e gera vantagens gerais proporcionadas pelo comércio internacional.
A perspetiva de que deem passos no sentido do comércio livre mundial
Há posições opostas ao mercado livre, ao livre cambismo, pelo que é preciso perceber quais as
que terão prevalência.
Do lado livre-cambista os pessimistas, como Krueger, ou Bhagwati, ou Lal, ou Wolf, olham com
maus olhos para a formação de blocos regionais. Estes defendem o livre-cambismo, contudo
não olham para a integração mediante blocos como uma boa forma para tal. Isto porque:
consideram que se alcançando nestes blocos as economias de escala julgadas bastantes então
não se quererá caminhar para o comércio internacional; podem gerar-se mentalidades, no seio
dos blocos, protecionistas; a falta de apoio político que as anteriores razões podem motivar;
afetação aos projetos regionais de verbas e pessoas que passam a não ser afetadas aos projetos
que conduzam ao mercado mundial aberto. Mas não é isto o que se tem notado. Notam-se
trabalhos no sentido do comércio livre mundial, aliás, como vimos, cresce o comércio intra-
bloco, mas cresce o comercio extra-bloco fortemente, também.
Por isto, e sabendo já nós que a teoria e a experiência motivam o caminho do livre-cambismo,
então deverá esse o sentido a caminhar-se. Claro está, e não o negando, que o afastamento do
protecionismo levará a setores penalizados, mas generalizando-se o interesse dos cidadãos
percebemos que uma posição forte protecionista levaria a problemas bem maiores do que
aqueles que temos também hoje, quantitativamente como qualitativamente. O Uruguai Round,
por nós já mencionado várias vezes, veio demonstrar que o livre-cambismo conseguisse
proporcionar, segundo estimativas, um ganho de bem-estar a rondar os 510 mil milhões de
dólares entre 1995 e 2000, sendo a maior parcela de ganho na UE, depois para os EUA, mas
beneficiando o mundo todo.
Além disto relevam as posições contraditórias, por exemplo, entre empresas. Multinacionais e
com grandes perspetivas de comércio forçarão o mercado livre, enquanto que empresas menos
ambiciosas poderão achar que um mercado mais restrito poderá ser-lhes benéfico. Obviamente
que se espera que a opinião daquelas primeiras prevaleça. E isto é promovido também pela
sequência de privatizações que se tem visto ao longo dos tempos: é que privados na gestão de
empresas têm de se adaptar e moldar ao mercado porque sabem que só assim conseguem a
máxima eficiência e as economias de escala pretendidas, sendo que empresas públicas tendem
a querer um maior protecionismo. Ao mesmo tempo há casos em que privados forçam o
protecionismo, usando para o efeito o lobbying74, mas são casos de privados não muito capazes
para concorrerem em mercado aberto.
No sentido do que se defende, por exemplo por aqueles pessimistas de que falámos ainda há
pouco, percebemos que a formação de blocos regionais pode ser benéfica para o comércio livre
internacional. Ora, porque provam a vantagem da cooperação e de uma inter-dependência
além-fronteiras dos países, quebrando nacionalismos económicos. E mesmo quem está inserido
em blocos competitivos e fortes tende a querer alcançar outros blocos: é exemplo
paradigmático disso empresas multinacionais, até aqui na UE. E esta vontade será maior até por
países que representam, só eles, um peso superior ao de todos os outros membros daquele
bloco, como é o caso doa EUA na NAFTA ou do Brasil no MERCOSUL. Só assim veem estes países
forma de alcançar mercado para a sua produção e desenvolverem as suas economias. Por isto
74
Supra A influência dos grupos de pressão: o lobbying; pág.15
83
Diogo Chiquelho
não é de estranhar que sejam até países inseridos em blocos regionais que têm forçado a
conclusão do Uruguai Round. Aliás, a participação em blocos facilita as negociações ao nível
mundial, por exemplo no plano do GATT/OMC. Veja-se o caso da UE que, aquando destas
negociações, representa apenas através do comissário respetivo todos os EM. Outro benefício
que trazem os blocos é que, apesar de indubitável o facto de serem formados no interesse de
quem os formas, acabam por beneficiar terceiros, uniformizando normas entre os países
membros do bloco e criando condições de acesso mais fáceis a terceiros. O exemplo europeu
vai nesse sentido: com o Ato Único Europeu, um investidor alheio à UE não tem de conhecer de
requisitos diferentes de país para país quando investe na UE, beneficiando ainda com a
liberdade de transporte entre estes países. E os europeus pretendem o mesmo noutros blocos,
pelo que é do seu interesse a promoção e a pressão para tanto no outros blocos.
Não ignorando também países que não estejam em qualquer bloco ou, pelo menos, num bloco
dos melhores mercados importa que os países que estejam nesses blocos celebrem acordos
preferenciais com estes que não estão, que, como o nome indica, visará dar certos benefícios
aos bens e serviços destes países nos mercados destes blocos, o que mitiga os efeitos de desvio
do comércio e proporciona mais ganhos nos espaços de integração.
O papel da Organização Mundial do Comércio (OMC)
A dezembro de 1993, no Uruguai Round, surge a Organização Mundial do Comércio. O GATT,
anterior à OMC, foi importante no que toca principalmente à cláusula da nação mais favorecida,
já nossa conhecida, mas pelos vários rounds multilaterais, ou seja negociações. Rounds esses de
notável relevância, com o comércio a subir de 10 mil milhões de dólares (aquando do Genebra
Round) para 155 mil milhões doláres (aquando do Tóquio Round) e com os países membros a
passarem de 23 para 99. Foi ainda relevante que o Uruguai Round tenha expandido a outros
setores as negociações, como à agricultura, aos serviços, à propriedade industrial, ao ambiente,
etc sendo que com isto o valor do comércio subido para mil milhões de dólares e o número de
membros era de 117 estando agora em 150.
Com isto, pela OMC passa quase todo o comércio mundial, o que permite um maior controlo e
cumprimento das regras do comércio internacional o que ganha especial relevância quanto a
países não integrantes de nenhum bloco ou entre países de diferentes blocos ou até entre países
do mesmo bloco, mas que não tenham um eficaz e eficiente sistema de resolução de conflitos.
Aliás, quer-se uma OMC forte e eficaz no sentido de estabelecer o cumprimento destas regras,
pois só com estas se consegue que um comércio seja regulado, dado que é um destes que se
quer no comércio livre, porque o livre não implica uma total desregulação.
Atualmente decorre o Millenium Round, tentando cumprir o Seattle Round que instituiu a
Agenda de Doha e cujo round acabou por ser um insucesso. Mas só mesmo o tempo dirá se tal
prossecução vingará, face a um mundo cujos interesses estão em constante dissonância.
84
Diogo Chiquelho
A extensão da teoria estática à formação
Sumário de um mercado comum ......................... 20
I. O Comércio Internacional ..............................2 Outras razões económicas conducentes à
O novo quadro mundial e o relevo das formação dos espaços de integração ......... 21
relações económicas internacionais .............2 O aproveitamento de vantagens de
A alternância entre o livre-cambismo e o especialização ......................................... 21
protecionismo ...............................................3 O aproveitamento das economias de
No plano da História dos factos ................3 escala ...................................................... 21
No plano da História da ciência; as teorias Efeitos dinâmicos ................................... 21

explicativas e justificativas do comércio ...4 Efeitos da criação de rendimento .......... 21
II. As restrições ao comércio .............................8 As limitações das justificações apresentadas
As formas de restringir o comércio ...............8 .................................................................... 22
Impostos alfandegários ............................8 As uniões aduaneiras como soluções de

segundo ótimo ....................................... 22
Restrições quantitativas .........................10
Extensão da crítica às demais justificações
Restrições aos pagamentos ....................10 ................................................................ 23
Medição das restrições ...............................10 A promoção dos termos do comércio ou do
Efeitos .........................................................11 domínio de empresas em mercados
imperfeitos ................................................. 23
Sobre o consumo ....................................11
A promoção dos termos do comércio .... 23
Sobre a produção....................................12
A política comercial estratégica ............. 24
Sobre a balança de pagamentos .............12
O “dilema do prisioneiro”....................... 24
Da receita fiscal (transferência de
rendimento dos consumidores para o A medição dos efeitos de integração ......... 24
Estado) ....................................................12 As dificuldades da medição .................... 24
De transferência de rendimento dos A escassez dos resultados apurados ...... 25
consumidores para os produtores ..........12
As medições feitas na União Europeia e
De bem-estar ..........................................12 em Portugal ............................................ 25
Sobre os termos do comércio .................12 Os espaços de integração visando o
Apreciação ..................................................13 fornecimento de bens públicos .................. 25
A teoria das divergências domésticas .....13 Razões não económicas para a criação de
espaços de integração ................................ 25
Meios alternativos de intervenção .........13
Os espaços de integração como passos no
A persistência em restrições ao comércio
sentido do comércio livre internacional ..... 26
................................................................14
A implantação de novos setores com
III. Teoria da Integração ..................................18
perspetivas a nível mundial .................... 26
A integração económica ..............................18
Conclusões: as dúvidas levantadas pelo
As formas de integração .........................18 “novo ou segundo regionalismo” ............... 27
Medidas negativas e medidas positivas de IV. Políticas da União Europeia ...................... 27
integração ...............................................19
Políticas mais diretamente ligadas à
A teoria estática das uniões aduaneiras .....19 promoção da concorrência e da circulação 27
A extensão da teoria estática à formação i. A política da concorrência ................... 27
de um mercado único .............................20
ii. A política de transportes .................... 33
iii. A política monetária .......................... 35
Políticas setoriais.........................................38 A Política Europeia de Vizinhança (PEV) ..... 68

iv. A Política Agrícola Comum (PAC) .......38 A razão de ser ......................................... 68
v. A política das pescas ...........................43 A iniciativa tomada ................................. 68
vi. A política industrial ............................43 Meios financeiros ................................... 69
vii. A política de investigação e A Problemática Orçamental ........................ 69
desenvolvimento tecnológico (I&D) .......44
Caracterização do orçamento ................ 69
viii. A política energética .........................45 As funções desempenhadas ................... 69
ix. A política ambiental ...........................47
As componentes básicas da despesa ..... 71
A coesão económica e social e a política As receitas da UE .................................... 72
regional .......................................................48
O “deve” e o “haver” de cada país ......... 74
A razão de ser da política regional ..........49
V. A União Europeia face à globalização ........ 75
A atenção crescente dada ao problema
dos desequilíbrios espaciais....................50 Com a globalização: um novo ou renovado
mapa do mundo ......................................... 75
Os resultados da política já seguida .......51
A “aproximação” das economias ................ 76
O futuro da política regional ...................54
A reafirmação das vantagens de abertura .. 77
O Ato Único Europeu e o “Mercado Único de
1993” ...........................................................54 Uma previsível maior abertura das
economias................................................... 77
As barreiras afastadas.............................54
A estratégia de abertura a seguir ............... 78
Os resultados ..........................................55
As responsabilidades da Europa: o apoio ao
Os passos no sentido da união monetária ..55 desenvolvimento ........................................ 79
A adoção da moeda única.......................56
A tendência recente para a formação de
O Pacto de Estabilidade e Crescimento ..60 blocos regionais .......................................... 79
Exigências mais recentes ........................60 A situação nos anos 60: o “primeiro
regionalismo” ......................................... 80
A necessidade de reforçar as políticas
estruturais...............................................61 A tendência mais recente: o “segundo
regionalismo” ......................................... 80
Desafios e Estratégias de médio e longo
prazo ...........................................................62 O significado dos movimentos em curso 81
A Estratégia de Lisboa .............................63 As estratégias dos blocos ....................... 82
A Estratégia Europa 2020 .......................64 A perspetiva de que deem passos no
sentido do comércio livre mundial ......... 83
Os alargamentos recentes ..........................66
As razões determinantes ........................66 O papel da Organização Mundial do
Comércio (OMC) ......................................... 84
As maiores dificuldades nas duas políticas
principais.................................................67
1
Diogo Chiquelho

Bloco de Estudos de Políticas Da União Europeia de Diogo Chiquelho 21545917

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BLOCO DE ESTUDOS DE TEORIA DA

Universidade Lusíada – Norte (Porto)

Ao Núcleo de Estudantes de Direito e Solicitadoria

Da Universidade Lusíada – Norte (Porto)

A alternância entre o livre-cambismo e o protecionismo

No plano da História da ciência; as teorias explicativas e justificativas do comércio

II. As restrições ao comércio

quer é que se evitem importações. Alternativamente, os impostos alfandegários fiscais visam

A influência de grupos de pressão: o lobbying

III. Teoria da Integração

Outras razões económicas conducentes à formação dos espaços de integração

As limitações das justificações apresentadas

A escassez dos resultados apurados

Implicações para as políticas estruturais

IV. Políticas da União Europeia

provocados por calamidades naturais ou outros acontecimentos extraordinários, o que se

ou a fixação de certas tarifas. Nos transportes aéreos havia monopólios estaduais ou de

Uma racionalização da utilização dos meios de transportes

substituídas por uma moeda única comunitária, centralizavam-se na Comunidade as políticas

-A reforma da Agenda 2000

Na tal racionalidade e multifuncionalidade, visando dar-se respostas a vários fenómenos,

Parte-se da ideia de que se o problema é interno, porque o problema está na incapacidade

Mas este panorama inverteu-se totalmente e apenas em meados da década de 60 já o preço do

A atenção crescente dada ao problema dos desequilíbrios espaciais

pelo FEDER. Visava três grandes tipos: a cooperação transfronteiriça, a cooperação

A adoção da moeda única

inter-setorial, cujos conceitos já conhecemos57, o que quebra em parte a tal ideia da

países integrantes da Zona Euro58 a obrigação de terem de apresentar o projeto orçamental à

A Estratégia Europa 2020

estrangeiro e o aumento do investimento levou a que os empresários comprassem mais bens

V. A União Europeia face à globalização

NAFTA. Já os blocos informais (market-led blocs), em contrapartida, surgem das relações de

O MERCOSUL e a América Latina

A abertura muito diferente dos vários blocos

No plano da História da ciência; as teorias Efeitos dinâmicos ................................... 21

Impostos alfandegários ............................8 As uniões aduaneiras como soluções de

Políticas setoriais.........................................38 A Política Europeia de Vizinhança (PEV) ..... 68

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