A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista

e sua indevida utilização pela Administração Pública na

prestação dos serviços de saúde

A “PEJOTIZAÇÃO” COMO PRECARIZAÇÃO DO VÍNCULO TRABALHISTA E

SUA INDEVIDA UTILIZAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA
PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE
The “pejotization” as a precariousness of employer relationship and its improper use by
Public administration in the provision of health services
Revista de Direito Administrativo e Infraestrutura | vol. 18/2021 | p. 71 - 96 | Jul - Set /
2021
DTR\2021\45305

Rita Tourinho
Doutoranda em direito pela UFBA. Mestre em direito público pela UFPE. Coordenadora
das Promotorias de Defesa da Moralidade Administrativa e do Patrimônio Público do
Estado da Bahia. Professora Assistente da UFBA. ORCID:
[orcid.org/0000-0002-0682-601X_]. ritaatourinho@gmail.com

Área do Direito: Processual; Trabalho; Administrativo

Resumo: Nas últimas décadas, o sistema capitalista tem introduzido novas tecnologias
que influenciam todos os campos das relações humanas, inclusive as relações de
trabalho. Além disso, a crise econômica que se acentua, influenciada no último ano pela
pandemia da Covid-19, aumentou o índice de desemprego, contribuindo para
precarização dos vínculos de trabalho. Nessa perspectiva, surge a “pejotização”,
caracterizada pela contratação de trabalhadores subordinados como sócios de empresa,
visando mascarar vínculo de emprego. Este artigo visa apresentar as irregularidades
contidas nesse vínculo de trabalho, assim como suas consequências, com abordagem
incisiva para a situação dos profissionais de saúde. Assim, o problema é enfrentando sob
a perspectiva das relações administrativo-constitucionais, travadas por entes públicos
que adotam tal modelo.

Palavras-chave: Flexibilização de vínculos trabalhistas – Contratação de profissionais de

saúde como pessoa jurídica – Fraude – Administração Pública – Ilegalidade
Abstract: In the last decades, the capitalist system has introduced new technologies that
influence all fields of human relations, including labour relations. Moreover, the
accentuated economic crisis, influenced in the last year by Covid-19 pandemic, increased
the unemployment rate, contributing to precarious employment conditions. In this
perspective, “pejotization” appears, characterized by the hiring of subordinate workers
as a partners of the Company, aiming to mask the employment bond. This article aims
to present the irregularities contained in this employment bonds, as well as its
consequences, with an incisive approach to the situation of health professionals. Thus,
the problem is faced under the perspective of the administrative-constitucional relations,
fought by public entities which adopt the model.

Keywords: Flexibilization of employment relationship – Hiring of healthcare profissionals

as legal persons – Fraud – Public Administration – Illegality
Para citar este artigo: Tourinho, Rita. A “pejotização” como precarização do vínculo
trabalhista e sua indevida utilização pela Administração Pública na prestação dos
serviços de saúde. Revista de Direito Administrativo, Infraestrutura, Regulação e
Compliance. n. 18. ano 5. p. 71-96. São Paulo: Ed. RT, jul./set. 2021. Disponível em:
inserir link consultado. Acesso em: DD.MM.AAAA.
Sumário:

1. Introdução - 2. Da flexibilização dos vínculos trabalhistas - 3. A precarização dos

vínculos trabalhistas por meio da “pejotização” no Brasil - 4. A “pejotização” dos serviços
de saúde - 5. Os vínculos de trabalho relacionados à prestação dos serviços de saúde no
âmbito da Administração Pública: a forma regular - 6. O caminho da ilegalidade na
prestação de serviços de saúde pelos entes federados - 7. A “pejotização” na
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 A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista
e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

Administração Pública: ampliação da ilegalidade - 8. Considerações finais - 9.

Referências

1. Introdução
1
Conforme afirma Karl Marx , o processo de trabalho é uma atividade orientada a um
fim: a produção de valores de uso. Assim, da mesma forma que o sabor do trigo não nos
diz nada sobre quem o plantou, o processo de trabalho também não nos revela sob que
condições ele se realiza, se sob açoito brutal do feitor de escravos ou sob o olhar ansioso
do capitalista.

Com a evolução do Estado e a sua juridicização, toda modalidade de pactuação de

trabalho existente no mundo jurídico é caracterizada como relação de trabalho,
englobando a relação de emprego, a relação de trabalho autônomo, a relação de
trabalho eventual, de trabalho avulso e tantas outras modalidades de prestação de labor
2
.

No que concerne à relação de emprego, para sua caracterização, são elencados cinco
elementos fático-jurídicos, quais sejam: trabalho realizado por pessoa física, a
pessoalidade (relação intuitu personae), a não eventualidade (a ideia da continuidade na
3
relação trabalhista), a onerosidade e a subordinação . Nesta perspectiva, o art. 3º da
Consolidação das Leis do Trabalho – CLT (LGL\1943\5), estabelece que “considera-se
empregado toda pessoa física que prestar serviços de natureza não eventual a
4
empregador, sob a dependência deste e mediante salário” .

Algumas relações de trabalho se aproximam da relação de emprego do ponto de vista

jurídico e social, porém, recebem da ordem jurídica uma excludente legal que inviabiliza
o contrato empregatício. Estaria nessa situação, por exemplo, o servidor público
estatutário, que estabelece vínculo de natureza pública com os entes estatais.

Quanto aos elementos caracterizadores da relação de emprego, interessa-nos neste

trabalho a utilização simulatória da roupagem da pessoa jurídica para encobrir efetiva
prestação de serviços por uma específica pessoa física, formando-se uma relação jurídica
com a determinação de caráter individual, estranha à atuação de pessoa jurídica. Tal
relação, alcunhada de “pejotização”, enquadra-se no sentido amplo da precarização de
vínculos de trabalho.

Tal situação agrava-se quando a prática ocorre no âmbito da Administração Pública. Com
efeito, o Poder Público frequentemente firma contratos de gestão com entidades sem
fins lucrativos para prestação de serviços de saúde, fundamentados na Lei 9.876/98.
Essas entidades, por sua vez, se utilizam de profissionais instituídos como pessoas
jurídicas para a execução do contrato. Ocorre que alguns entes federados vêm
formalizando processos de credenciamento de pessoas jurídicas para prestação de
serviços médicos na rede própria, ou seja, administrada diretamente pelo Estado, que se
revelam como médicos ou outros profissionais de saúde, transformados em pessoa
jurídica para atuação, o que agrava a ilegalidade.

2. Da flexibilização dos vínculos trabalhistas

Sabe-se que o sistema capitalista, em seu desenvolvimento histórico, sofreu

transformações significativas, sobretudo no campo do trabalho, mesmo mantendo a sua
essência do trabalho assalariado.

Em meados do século XX, o mundo do trabalho em geral, incluindo o capital e os

sindicatos, bem como os partidos trabalhistas e social-democratas, estiveram pautados
no Estado-providência inspirado no laborismo, pautado em uma maioria proletarizada,
5
com trabalho estável e ligação implícita entre trabalho e benefícios .

No entanto, a degradação econômica e social imposta à sociedade levou à chamada

6
acumulação flexível, decorrente da ruptura com o padrão fordista , gerando outro modo
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 A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista
e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

de trabalho e de vida, pautado na flexibilização e na precarização do trabalho.

O modelo de flexibilização apareceu pela primeira vez na segunda metade dos anos
1970 nos Estados Unidos e na Grã-Bretanha, se espalhando pela Europa. O conceito de
“flexibilização” parecia particularmente adequado para reduzir os custos de produção e
de trabalho e para recuperar a perda nas margens de lucro do início da chamada crise
7
dos anos 1970 .

As críticas lançadas à rigidez do modo de produção fordista, considerada fator limitante

de crescimento, leva à tendência mundial de flexibilização, com foco nas demandas dos
clientes e nas flutuações do mercado e adoção de estratégias para obtenção de produtos
de qualidade em curto prazo de tempo, com aprimoramento da organização do trabalho.
Por outro lado, estabelecem-se contratos de trabalho precários e subcontratações, com
8
redução de salários e empregos .

A flexibilização do labor passa a ser compreendida pela desregulamentação das relações

de trabalho e pela constituição de redes de contratação que dificultam o mapeamento e
a delimitação das cadeias produtivas. Nessa flexibilização, há um rígido controle da
9
produção terceirizada .

A precarização do trabalho tem sido tema frequente na agenda pública, acentuando-se

internacionalmente a partir das crises econômicas da década de 1970. A controvérsia foi
instaurada entre setores empresariais, que defendiam a precarização como forma de
aumento da competitividade e reativação da economia, e setores sociais, criticando a
deterioração dos direitos trabalhistas e da qualidade de vida da maioria da população.
10
Ludmila Costher Abílio reporta-se à complexidade do termo “precarização do trabalho”,
diante do contexto de transformações do trabalho das últimas décadas, com novas
configurações da sua exploração. Refere-se à indiscernibilidade que decorre da
terceirização da produção em níveis mundiais e pelas desregulações das relações
trabalhistas.

Segundo informa a ONU News, relatório lançado no ano de 2016 pela Organização
Internacional do Trabalho aponta o aumento global nos chamados “empregos atípicos”,
que englobam trabalhos temporários, subcontratos e autônomos. Entre as
recomendações expedidas, está a implementação de políticas que garantam a igualdade
11
de tratamento para todos os trabalhadores . Acrescenta-se que o Diretor do escritório
da OIT em Nova York, Vinícius Pinheiro, ao se manifestar sobre a situação dos empregos
atípicos no Brasil, afirmou que se observa a demissão de empregados para substituição
por pessoas jurídicas, principalmente nos setores de serviços e tecnologia,
prioritariamente por razões fiscais.
12
Eloisa Betti aduz que diversos estudos e inquéritos mostraram quantos trabalhadores
foram forçados a se tornarem “colaboradores”, formalmente trabalhadores autônomos,
para conseguir o trabalho, mesmo que eles frequentemente trabalhem como
empregados ou não tenham nenhum poder sobre suas condições de trabalho. Nessa
perspectiva, tem-se o fenômeno da “pejotização”, caracterizada como fuga à relação de
emprego, que vem se acentuando no país.

3. A precarização dos vínculos trabalhistas por meio da “pejotização” no Brasil

Debate-se a precarização por meio da criação do “sujeito empresarial”, vinculado ao

13
perfil do “homem neoliberal”, abordado por Pierre Dardot e Christian Laval e
caracterizado como “uma empresa de si mesmo”. Nessa nova ética, o grande princípio
do trabalho é a ideia de que a conjunção entre as aspirações individuais e os objetivos
da empresa somente é possível se cada indivíduo se tornar uma pequena empresa.

A utilização de “empregados pessoas jurídicas” é prática adotada no Brasil muito antes

da Reforma Trabalhista de 2017 (Lei 13.467/17 (LGL\2017\5978)), muitas vezes
visando mascarar relações de empregos com redução dos custos da empresa
contratante. Tal fenômeno é denominado de “pejotização”, caracterizado pela
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 A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista
e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

contratação de trabalhador subordinado como sócio ou titular de pessoa jurídica, visando

mascarar vínculo de emprego. Assim o empregador realiza o pagamento mediante a
emissão de notas fiscais pelo trabalhador, apesar da fraudulenta prestação de serviços
revelar-se uma típica relação de emprego.

Aponta-se como marco normativo desse modelo o art. 129, da Lei 11.196/05
(LGL\2005\2739) – embora de incidência restrita aos âmbitos fiscal e previdenciária –,
que trata da prestação do trabalho intelectual por pessoa jurídica. Porém, tal dispositivo
remete ao art. 50 do Código Civil (LGL\2002\400), que aborda a desconsideração da
pessoa jurídica quando essa é utilizada com desvio de finalidade. Por outro lado, deve-se
considerar o parágrafo único do art. 3º da CLT (LGL\1943\5), que torna inadmissíveis
quaisquer diferenciações ou discriminações no tocante à espécie de emprego e à
condição do trabalhador, inclusive as relacionadas aos trabalhos intelectuais, desde que
constatada a configuração de relação de emprego, ante o preenchimento dos seus cinco
requisitos elementares, já expostos neste trabalho.

Assim, são inúmeras as decisões proferidas pela Justiça do Trabalho, constatando fraude
na constituição de pessoas jurídicas, com o intuito de encobrir verdadeiras relações de
empregos, a exemplo:

“Contratação através de pessoa jurídica. Caso concreto em que se constata a fraude.

Reconhecimento da relação de emprego. Quando demonstrado nos autos que parte do
contrato de prestação de serviços, firmado com a pessoa jurídica constituída pela
reclamante para este fim, visou ocultar autêntica relação de emprego, impõe-se a
confirmação do vínculo de subordinação em juízo, com a consequente condenação da
14
empresa reclamada ao pagamento das verbas trabalhistas pertinentes.”

A “pejotização” apresenta-se então como relação de emprego travestida de contrato de

terceirização de serviços, que vem sendo rechaçado pelos Tribunais Trabalhistas, apesar
de algumas decisões que levantam a possibilidade de tal vínculo após a reforma
trabalhista (Lei 13.467/17 (LGL\2017\5978)).

Antes do advento da Lei 13.467/17 (LGL\2017\5978), os parâmetros para a

terceirização de serviços seguiam os termos da Súmula 331 do TST. Segundo o inciso I
da Súmula, “a contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal,
formando-se o vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de
trabalho temporário”. O inciso III, por sua vez, trata de serviços que não são
considerados atividades-meio do tomador e por essa razão não forma vínculo de
emprego com o prestador, salvo em caso de pessoalidade e subordinação direta. Assim,
a ordem justrabalhista apontava para a distinção entre a terceirização lícita e ilícita. As
situações-tipo da terceirização lícita estavam claramente apontadas na Súmula 331,
quais sejam, o trabalho temporário, atividades de vigilância, atividades de conservação e
15
limpeza e serviços especializados vinculados à atividade-meio do tomador . Por outro
lado, excluídas as situações-tipos elencadas, inexistia preceito jurídico capaz de afastar a
relação trabalhista de contratos mediante os quais uma pessoa física prestava serviços
não eventuais onerosos, pessoais e subordinados a outrem.

Nessa seara cumpre apresentar a distinção entre atividades-fim e atividades-meio

16
apresentada por Maurício Delgado . Segundo o autor, as primeiras são conceituadas
como funções e tarefas vinculadas ao núcleo de atividades da empresa, definitórias da
dinâmica empresarial do tomador de serviços. Por outro lado, atividades-meio são as
tarefas laborais que não se ajustam ao núcleo da dinâmica empresarial,
caracterizando-se como atividades periféricas.
17 18
Com a introdução dos artigos 4º-A e 5º-A à Lei 6.019/74 (LGL\1974\8), pela Lei
13.467/17 (LGL\2017\5978), torna-se possível a terceirização de todas as atividades da
empresa, inclusive sua atividade-fim. Ressalte-se que o Supremo Tribunal Federal, em
30.08.2018, aprovou a tese de repercussão geral quanto ao Tema 725, no julgamento
do RE 958.252, nos seguintes termos: “É lícita a terceirização ou qualquer outra forma
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e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

de divisão do trabalho entre pessoas jurídicas distintas, independentemente do objeto

social das empresas envolvidas, mantida a responsabilidade subsidiária da empresa
contratante”.

No entanto, o § 1º, do art. 4º-A, da Lei 6.019/74 (LGL\1974\8) afirma que a empresa
prestadora de serviço dirige o trabalho realizado por seus trabalhadores. Logo, se o
serviço for prestado com subordinação direta ao contratante, poderá caracterizar fraude.
Por outro lado, exige-se que a empresa contratada conte com empregados próprios para
a realização das atividades e não que estas sejam realizadas diretamente pelos “sócios”
da empresa, o que se conclui do quanto disposto no art. 4º-C do referido diploma legal.
Não se pode dispensar também a capacidade econômica da empresa, que deve ser
19
compatível com os compromissos da execução de cada contrato .

Vê-se que a “pejotização” esbarra nas características supra expostas, uma vez que as
atividades contratadas são realizadas pelos sócios da “pejota”, que não dispõe de
capacidade econômica com relação de subordinação com o tomador do serviço.

Assim, a flexibilização da terceirização, adotada com a nova Reforma Trabalhista, não

referenda a “pejotização”. No entanto, a 3ª turma do Tribunal Superior do Trabalho
entendeu por afastar a obrigatoriedade de um laboratório de contratar médicos na
condição de empregados, tomando como base de fundamentação a Lei da Terceirização
(13.429/17) e a Reforma Trabalhista (Lei 13.467/17 (LGL\2017\5978)), mantendo o
reconhecimento do vínculo empregatício apenas dos médicos que efetivamente
20
trabalhavam de forma subordinada antes da vigência das mencionadas leis .
Entende-se equivocada tal decisão, que não considerou as disposições supra expostas e
desprezou a realidade fática que revela a precarização e insegurança do vínculo “pejota”,
encobrindo verdadeira relação de emprego.

Note-se, ainda, que, de acordo com art. 9º da CLT (LGL\1943\5), consideram-se nulos
todos os atos praticados com o propósito de desvirtuar, impedir ou fraudar a aplicação
da lei.

Quanto ao art. 442-B da CLT (LGL\1943\5), também introduzido pela Lei 13.467/17
(LGL\2017\5978), afirma que a contratação do autônomo, com ou sem exclusividade, de
forma contínua ou não, afasta a qualidade de empregado, uma vez cumpridas por
aquele todas as formalidades legais. No trabalho autônomo o trabalhador é responsável
pela organização dos fatores de produção para alcance do resultado, assumindo os riscos
decorrentes de tal organização. Diferente é o trabalho subordinado, que constitui um dos
fatores de produção organizado pelo empresário, que assume os riscos da atividade
21
econômica e se apropria dos seus resultados .

O disposto no artigo referido deve ser analisado em consonância com o art. 442, caput,
segundo o qual “o contrato individual de trabalho é o acordo tácito ou expresso,
correspondente à relação de emprego”. Logo, o aspecto formal do vínculo não pode ser
desvinculado do seu aspecto material, significando que, caso o trabalhador autônomo
preste serviço na forma constante dos arts. 2º e 3º, com subordinação, estará
caracterizada a relação de emprego.

Desta forma, a pessoa jurídica contratada deve revelar a posição de empresa,

constituída por sócios-empresários, definidos pelo art. 966 do Código Civil
(LGL\2002\400) como “quem exerce profissionalmente atividade econômica organizada
para a produção ou a circulação de bens ou de serviços”, equiparando-se no plano
trabalhista à descrição constante do art. 2º da CLT (LGL\1943\5), para o qual
“considera-se empregador a empresa, individual ou coletiva, que, assumindo os riscos
da atividade econômica, admite, assalaria e dirige a prestação pessoal de serviços”.

Entre as características indiciárias da utilização fraudulenta de pessoa jurídica,

aponta-se: utilização de equipamentos, instrumentos, banco de dados pertencentes ao
contratante; custos da atividade suportados pelo contratante; os profissionais
trabalhados como pessoas jurídicas fornecem apenas mão de obra, recebendo
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 A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista
e sua indevida utilização pela Administração Pública na
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22
remuneração fixa por horas trabalhadas .

O que se observa com uma certa frequência são iniciativas oriundas dos tomadores de
serviços, que estimulam ingressos de pessoas físicas no quadro societário de pessoas
jurídicas por eles determinadas, para que possam, a partir daí, utilizar a força do
trabalho, desprovida de obrigações trabalhistas.

A exploração de empregados travestidos de pessoas jurídicas viola o ordenamento

constitucional e, consequentemente, diversos princípios correlacionados.

Sabe-se que a proteção ao trabalho tem origem constitucional. A Carta de 1988

apresenta como fundamento do Estado Democrático de Direito a dignidade da pessoa
humana (art. 1º, III), norma que se enquadra como princípio e regra fundamental
23
definidora de direitos e garantias . Tal princípio respalda os direitos sociais
fundamentais constantes do art. 7º da Constituição, que devem ser interpretados com
base nos princípios justrabalhistas, entre os quais se destaca o da proteção.

Por intermédio do princípio da proteção, o Direito do Trabalho estrutura em seu interior

uma teia de proteção à parte hipossuficiente na relação empregatícia. Segundo Américo
24
Rodriguez , existem três formas distintas de expressão do princípio da proteção, a
regra do indubio pro operário, a regra da norma mais favorável e a regra da condição
mais benéfica. Tal princípio apresenta-se como inspirador de todo o complexo de regras,
princípios e institutos que compõem o Direito do Trabalho.

Especificamente na situação de “pejotização”, deve-se também mencionar o princípio da

primazia da realidade sobre a forma, que pode ser deduzido do art. 112 do Código Civil
(LGL\2002\400), segundo o qual o operador jurídico, no caso de confronto entre o que
ocorre na prática e o que consta dos documentos correlacionados, deve preferir aquilo
25
que sucede no terreno dos fatos . O empregador possui interesses opostos ao obreiro –
esse pretende uma melhoria na sua condição social ao vender sua força de trabalho,
aquele, por sua vez, visa uma maior produtividade a um menor custo, de maneira que,
não raras vezes, utiliza-se de subterfúgios que lhe proporcione maior economia. Com a
“pejotização” o empregador reduz custos, uma vez que neste modelo não incide
encargos sociais, tais como o FGTS, o 13º salário e as férias, o que pode levar a
utilização de sua posição de supremacia econômica, para induzir a “adesão voluntária”
do obreiro a tal modelo, argumentando-se, inclusive, a redução das alíquotas de
impostos que recaem sobre a remuneração mensal.

Atualmente, a “pejotização” é bastante utilizada em diversos setores, destacando-se

contabilidade, informática, engenharia, arquitetura, além dos profissionais de saúde. O
presente trabalho concentra-se na “pejotização” introduzida no setor de saúde, diante da
extensão de tal prática na Administração Pública, que agrava a violação às normas
jurídicas nacionais.

4. A “pejotização” dos serviços de saúde

Observa-se que as instituições hospitalares incentivam a contratação de profissionais

constituídos como pessoas jurídicas, com o intuito de evitar o estabelecimento do vínculo
empregatício com seus funcionários. Tal prática, inicialmente utilizada em face dos
médicos, foi se estendendo aos poucos a outros profissionais de saúde, acabando por
atingir categorias mais vulneráveis que são obrigadas a aceitar a oferta de constituição
de “pejotas”.

Neste cenário, o Conselho Federal de Enfermagem emitiu o Parecer Jurídico Cofen

10/2020, ao responder consulta do Sindicato dos Auxiliares e Técnicos de Enfermagem
do Rio de Janeiro sobre o tema. Assim, após afirmar que as atividades desempenhadas
por técnicos e auxiliares de enfermagem nas instituições e serviços de saúde estão
sujeitas ao poder de direção empresarial quanto ao modo de prestação dos serviços,
contando com a presença dos elementos configuradores da relação de emprego, nos
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e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

termos dos arts. 2º e 3º da CLT (LGL\1943\5), concluiu que “eventual utilização

simulada da roupagem da pessoa jurídica para encobrir prestação efetiva de serviços por
26
uma específica pessoa física torna tal prática nula de pleno direito” .
27
Percebe-se que muitas empresas foram constituídas para “administrar” a pejotização .
Assim, o profissional de saúde ingressa como sócio da referida empresa, que faz todo o
processo de regularização do ingresso, ficando responsável pelo recebimento da
remuneração dos “sócios-trabalhadores”, recebendo, por tal atividade, um certo
percentual da remuneração. Desta forma, muitas vezes o contato da instituição de saúde
é com a administração da empresa. Saliente-se que, conforme investigação conduzida
28
pelo Ministério Público do Trabalho na Bahia , os sócios das referidas pessoas jurídicas
muitas vezes não podem acessar a conta bancária da sua própria “empresa”, porque não
poderiam saber o valor recebido pelos seus “sócios”, de sorte que a conta bancária
somente pode ser acessada e movimentada pela administradora contratada para geri-la
e para transferir os valores recebidos para os sócios da “pejota”, funcionando como
intermediária entre os profissionais de saúde “pejotizados” e a tomadora de serviços.

Diversas circunstâncias podem ser agregadas com o propósito de demonstrar que tais
“pejotas” não são verdadeiras empresas, entre as quais destaca-se a não contribuição
com qualquer estrutura na unidade de saúde em que prestam serviços. Nestes casos, os
profissionais simplesmente vendem a sua força de trabalho.
29
Segundo Observatório Digital de Segurança e Saúde do Trabalho , as atividades de
atendimento hospitalar aparecem como setor econômico com maior número de
notificações de acidentes de trabalho. O percentual de 12% contabilizado no período de
2012-2018 corresponde ao total de 9.741 notificações. A “pejotização” nesse setor torna
a situação ainda mais grave, uma vez que o adoecimento de tais profissionais não se faz
acompanhar de afastamento remunerado. Aliás, uma vez afastados, ainda têm que
providenciar substituto para cobertura do plantão.

Saliente-se que nas relações de emprego, em caso de acidente de trabalho, o

empregador emite o CAT (Comunicado de Acidente de Trabalho), que traz diversas
consequências positivas, tais como o recebimento pelo trabalhador de auxílio-doença
acidentário, com estabilidade no emprego e o recolhimento pelo empregador do FGTS
durante todo o período de afastamento, podendo responder civilmente com pagamento
de indenização por danos morais e materiais ao trabalhador. Tais direitos, contudo, não
são devidos aos profissionais de saúde com vínculo de “pejotização”.

A situação exposta se agrava com a constatação da adoção do processo de “pejotização”

pelos entes públicos. De forma indireta, tal modelo de contratação vem paulatinamente
ingressando no âmbito da Administração Pública, quando da formalização de contratos
de gestão de serviços de saúde com organizações sociais, com fundamento na Lei
9.367/98, ou, ainda, nas transferências de gestão de unidades de saúde por meio de
contrato de concessão administrativa, com respaldo na Lei 11.079/04 (LGL\2004\2877)
(Lei de Parcerias Público-Privadas). Nessas situações as entidades ou empresas
contratadas pelo Poder Público recorrem com frequência à contratação de pessoas
jurídicas constituídas por profissionais de saúde para a prestação do serviço, incidindo
nas irregularidades já expostas.

No entanto, recentemente a Administração Pública decidiu inovar, contratando

diretamente pessoas jurídicas constituídas por médicos, agravando as ilegalidades até
então detectadas, conforme será demonstrado.

5. Os vínculos de trabalho relacionados à prestação dos serviços de saúde no âmbito da

Administração Pública: a forma regular

A saúde é associada a um estado dinâmico do organismo humano. Não se reporta

apenas à ausência de doença, mas à “completa condição de bem-estar física, mental e
30
social” . Na Constituição Federal de 1988 a saúde é alçada à condição de direito social
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e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

fundamental, entre aqueles estabelecidos no seu art. 6º. Em seguida, no título destinado
à ordem social, o art. 196 reconhece a saúde como direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de
doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para
sua promoção, proteção e recuperação.

O Sistema Único de Saúde (SUS) surgiu no Brasil a partir de um histórico de lutas do

movimento sanitário brasileiro com a finalidade de facilitar o atendimento de saúde,
sendo regulamentado em 1990, com a publicação das Leis 8.080 e 8.142. Apesar de
passadas mais de três décadas da criação do SUS com a verificação de importantes
avanços, os problemas enfrentados pelas pessoas que dependem diretamente da
prestação desse serviço estão longe de serem solucionados, muitos deles relacionados à
deficiência dos atendimentos prestados.

Inicialmente, deve-se observar que o serviço de saúde é exposto na Constituição Federal

como sendo da competência comum dos entes federados – art. 23, II. Assim, tem-se a
prestação direta de serviços de saúde nos 5.570 Municípios brasileiros, que contam com
realidades diversas nas áreas econômica, populacional, educacional, cultural e social.

As formas de prestação dos serviços de saúde estão previstas no art. 197 da

Constituição Federal, segundo o qual

“São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público

dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo
sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e, também, por pessoa física
ou jurídica de direito privado.”

O art. 199, por sua vez, trata da participação, de forma complementar, das instituições
privadas no Sistema Único de Saúde. Logo, a atuação do poder público pode ser
viabilizada por intervenção direta ou indireta, no segundo caso utilizando-se dos seus
instrumentais jurídicos para induzir que particulares executem atividades por meio da
regulação, com coercitividade, ou por intermédio do fomento, pelo uso de incentivos ou
31
estímulos a comportamentos voluntários .

Para que o ente federado preste diretamente o serviço de saúde, sujeito ao regime
jurídico de direito público, deverá constituir quadro próprio de pessoal, selecionado por
meio de concurso público, com fulcro no inciso II do art. 37 da CF (LGL\1988\3). Assim,
são criados cargos públicos nas diversas carreiras relacionadas aos serviços de saúde,
por meio de lei de iniciativa do ente interessado, com a consequente realização do
certame concursal, de provas ou provas e títulos. Os ocupantes de tais cargos
sujeitar-se-ão às normas constantes do Estatuto do Servidor Público correspondente.
Caso o recrutamento seja efetivado por pessoa jurídica integrante da Administração
Pública indireta, dotada de personalidade jurídica de direito privado, os selecionados
serão regidos pela CLT (LGL\1943\5). Esta última situação, ocorre, por exemplo, com as
fundações estatais, estabelecidas com fundamento no inciso XIX, do art. 37, da
Constituição Federal. No Estado da Bahia, bem como no Estado de Sergipe, foram
criadas fundações estatais voltadas à prestação de serviços de saúde. No caso da Bahia,
a fundação estatal atua na prestação de serviços relacionados ao Programa Saúde da
32
Família .

Em certas situações, a Constituição Federal autoriza também a contratação temporária

por excepcional interesse público, que requer a concorrência de requisitos, estabelecidos
no seu art. 37, IX. Entre tais requisitos, tem-se: a) previsão legal das hipóteses que
justificam a contratação; b) temporariedade do vínculo contratual; e c) presença de
33
interesse público excepcional .
34
Tal norma constitucional é de eficácia limitada , sendo necessária a edição de lei
infraconstitucional para utilização dessa modalidade de recrutamento. Inexistindo a lei,
não se pode falar neste tipo de admissão de pessoal. Em face da autonomia
administrativa dos entes federados, cada entidade contratante deverá ter sua própria
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 A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista
e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

norma legal sobre a matéria. A Lei Federal 8.745/93 (LGL\1993\73), além dos requisitos
antes abordados, que devem ser adotados por leis estaduais e municipais para se
adequar ao dispositivo constitucional, estabelece ainda a exigência de processo seletivo
simplificado para o recrutamento, como forma de garantir o princípio constitucional da
impessoalidade. Quanto à natureza jurídica funcional dos contratados temporários, o
Superior Tribunal de Justiça já teve oportunidade de decidir, em processo de conflito de
competência, que esse tipo de contratação “não revela qualquer vínculo trabalhista
35
disciplinado pela CLT (LGL\1943\5)” .

É importante frisar que a situação de excepcionalidade não pode ser fruto de uma
omissão administrativa. Nesse Sentido, Celso Ribeiro Bastos, comentando o mencionado
dispositivo constitucional, afirma que

“[...] seria importante que a futura lei também deixasse certo que situação de
excepcionalidade resulta de circunstâncias imprevisíveis pela Administração. Em outras
palavras, é necessário que não tenha ela mesma, pela sua inércia, dado azo ao
36
surgimento, por exemplo, de uma hipótese de urgência.”

No que se reporta aos serviços públicos de saúde, ocorrendo situação de calamidade

pública, combate a surtos epidêmicos ou mesmo não preenchimento do quadro total e
necessário de pessoal por meio de concurso público, pode-se recorrer à contratação
temporária de pessoal, na forma expressa na Constituição.

O cenário pandêmico mundial vivenciado com a Covid-19, exigindo dos governos ações
compatíveis com a gravidade da situação, justifica a realização de contratações
temporárias de profissionais do setor de saúde para atuação no enfrentamento da
doença. Saliente-se que o § 1º, do art. 3º da Lei 9.745/93, com redação dada pela Lei
12.314/10 (LGL\2010\1567), determina que as contratações para atender as
emergências em saúde pública prescindem de processo seletivo. Logo, a contratação
temporária de profissionais de saúde em situação de excepcionalidade é tolerada pelo
regime constitucional pátrio, embora não seja o caminho mais trilhado na atualidade.

Apesar das formas de admissão de pessoal constantes da Constituição Federal para

formação de quadros próprios, diversos entes federados apontam o desinteresse de
certas categorias médicas na ocupação de cargos públicos e nas contratações
temporárias. Argumenta-se como causa de tal desinteresse a baixa remuneração paga,
que em muitos entes decorre dos limites fixados ao teto remuneratório pelo inciso IX, do
art. 37, da Constituição Federal, aliado aos limites das despesas de gasto de pessoal,
constante do art. 169, da Carta Constitucional, com regulamentação exposta no art. 19,
da Lei Complementar 101/2000 (LGL\2000\211) (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Fala-se, ainda, da maior eficiência da iniciativa privada, desgarrada dos entraves
burocráticos do regime jurídico administrativo.

Conforme afirma Gomes Canotilho, a transferência de tarefas para a iniciativa privada

não significa abandono de responsabilidade estatal, não se tratando também de
desconstrução do Estado Social. Acrescenta que

“[...] a garantia de dimensões prestacionais indispensáveis à realização e concretização

de direitos econômicos, sociais e culturais, não assenta já, exclusiva e
predominantemente, numa “tarefa” (atividade) de socialidade do Estado, antes tem
como suporte as prestações fornecidas, com caráter de universalidade, por
37
infraestruturas privadas.”

Sustentando-se inicialmente em tais argumentos, a Administração Pública recorre à

prestação indireta do serviço de saúde, acrescendo também como fundamento o
disposto no art. 197, da Constituição Federal, que admite a prestação de serviços de
saúde “diretamente pelo Estado ou por terceiros”, bem como o § 1º do art. 199, que
menciona hipóteses de delegação de serviços públicos de saúde por meio de “contrato
38
de direito público ou convênios”. Nessa linha de entendimento, Floriano de Azevedo
acolhe a possibilidade de delegação de serviço de saúde por parte do poder público para
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 A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista
e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

que o particular preste, em nome do Estado e em caráter complementar, tal serviço.

No ordenamento jurídico brasileiro, diversos entes públicos vêm recorrendo à

formalização de contratos de gestão com entidades qualificadas como organizações
sociais, conforme preconizado na Lei 9.638/98, para transferência da gestão de serviços
de saúde. O modelo de organização social foi um dos pilares do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, gestado no ano de 1997, voltado a concretizar parcerias
39
entre o Estado e a sociedade. À época, Paulo Modesto afirmou que ser organização
social não significa apresentar uma estrutura inovadora, mas possuir um título jurídico
especial conferido pelo poder Público, desde que preenchidos os requisitos legais. Uma
vez obtido o título de organização social, a entidade privada sem fins lucrativos estará
apta a formalizar contrato de gestão com o ente público.

De acordo com a Lei 9.637/98 (LGL\1998\93), são áreas de atuação das organizações
sociais o ensino, a cultura, a pesquisa científica, a saúde, o meio ambiente e o
desenvolvimento tecnológico. Este modelo foi criado com o propósito de absorver
serviços não exclusivos do Estado, como ocorre com os serviços de saúde. Atualmente,
diversos hospitais públicos são geridos por organizações sociais, por meio de
formalização de tais contratos. Para enfrentamento da pandemia do coronavírus foram
criados hospitais de campanha, muitos dos quais com gestão transferida às organizações
40
sociais, via “contratos de gestão emergenciais” . Saliente-se que o Supremo Tribunal
Federal, em sessão plenária do julgamento da ADI 1.923, em 15.04.2015, que
questionou pontos controversos na Lei 9.637/98 (LGL\1998\93), decidiu pela
constitucionalidade da transferência para as OS’s das atividades relacionadas com o
art. 1º da Lei.

A transferência da prestação de serviços de saúde para iniciativa privada por meio de

41
contrato de concessão administrativa , firmado nos termos da Lei de Parcerias
Público-Privadas (11.079/11), é prática que também vem ocorrendo no Brasil. Na Bahia,
por exemplo, foi assinado no ano de 2010 a concessão administrativa do Hospital do
42
Subúrbio, primeira Parceria Público-Privada do setor de saúde do Brasil . Tal contrato
não se trata propriamente de um contrato de concessão, que tem como objetivo um
serviço público e pressupõe uma relação triangular entre poder concedente,
concessionário e usuário, com pagamento de tarifas por esse último em razão da efetiva
utilização do serviço. Em verdade, aproxima-se mais dos contratos de prestação de
43
serviços da Lei 14.133/21 (LGL\2021\4412) , sem com eles se confundir, sendo uma
espécie de “contrato de risco” de que a Administração seja a usuária direta ou indireta.
44
Paulo Modesto é um dos doutrinadores que admite a utilização do modelo na prestação
de serviços de saúde, salientando que não será um contrato de prestação de serviços
tradicional, em virtude de diversos fatores, entre os quais: (i) investimentos iniciais
realizados pela iniciativa privada; (ii) prazo contratual que pode atingir 35 anos; e (iii)
remuneração de caráter aleatório, dependente do fluxo futuro de clientes ou usuários
dos serviços ofertados.

Apesar da existência de modelos legais tolerados para prestação do serviço público de

saúde, que não a gestão direta, por intermédio da criação de quadro próprio de
profissionais de saúde, selecionados por meio de concurso público para o provimento de
cargos permanentes de carreira, observa-se que, com criticável frequência, os entes
públicos recorrem a modelos sem respaldo no ordenamento jurídico, baseando-se em
discursos que engrandecem a eficiência e economicidade, com total desprezo à
legalidade.

6. O caminho da ilegalidade na prestação de serviços de saúde pelos entes federados

Existe um mito criado na esfera pública, segundo o qual a estabilidade no serviço público
mostra-se incompatível com o princípio da eficiência.

Conforme estabelecido constitucionalmente, a estabilidade é a garantia do servidor

público de que não pode ser demitido, salvo “mediante sentença judicial transitada em
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 A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista
e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

julgado” (inciso I, do § 1º, do art. 41), “processo administrativo em que lhe seja
assegurada ampla defesa” (inciso II) ou, por fim, “mediante procedimento de avaliação
periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa”
(inciso III do art. 41). São requisitos para aquisição da estabilidade: a aprovação em
concurso público, a nomeação para cargo de provimento efetivo e cumprimento de três
anos de efetivo exercício.

Importante ressaltar que a estabilidade não é apenas garantia do servidor público.

45
Segundo Cármen Lúcia Antunes Rocha , a estabilidade jurídica do vínculo estabelecido
pelo servidor com a pessoa estatal tem por fundamento, no primeiro momento, garantir
a qualidade do serviço prestado pela burocracia estatal democrática, impessoal e
permanente. A estabilidade conjuga o profissionalismo, que deve predominar no serviço
público, com a impessoalidade que impede o personalismo na Administração Pública.
Tendo estabilidade, o servidor torna-se imune ao cumprimento de ordens ilegais ou de
seduções que possam comprometer sua permanência no serviço.
46
Nesta mesma linha, Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que a estabilidade, entre
outras garantias atribuídas aos servidores públicos na Constituição Federal, visa
assegurar a isenção e a qualidade técnica necessárias à correção e eficiência da máquina
administrativa.

Em contrapartida, sabe-se que a obtenção de um quadro de servidores públicos

eficientes e de qualidade somente se consegue com remuneração digna, avaliação
periódica de desempenho, além da efetiva punição daqueles que cometem faltas no
exercício da função ou a pretexto de exercê-las. Com efeito, o discurso da ineficiência
dos servidores públicos em razão da estabilidade decorre, seguramente, da ausência de
vontade política de combater os motivos reais da alegada “ineficiência administrativa”,
alimentada pelo desejo de pessoalizar a Administração Pública por intermédio de
vínculos precários que comprometem a memória administrativa, necessária para
construção de uma gestão qualificada.

Recurso constantemente utilizado por entes federativos no nosso País para solucionar
problemas relacionados à execução dos serviços de saúde é a terceirização de mão de
obra.

No âmbito da Administração Pública, apesar da efetiva possibilidade de terceirização de

serviços, admitida pela Constituição Federal no seu art. 37, inciso XXI, há restrições à
terceirização de mão de obra para o exercício de atividades fins, típicas de cargos
públicos.

Conforme já abordado neste trabalho, a regulação jurídica da terceirização experimentou

transformações com a Reforma Trabalhista, reforçadas pela decisão do STF nos
julgamentos da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 324 e
Recurso Extraordinário (RE) 958.252, em que foi aprovada pelo plenário da corte a Tese
47
de Repercussão Geral 725 . Essas mudanças levaram à edição, pelo Governo Federal,
do Decreto 9.507/2018 (LGL\2018\8406), de 02 de setembro de 2018.

Referido Decreto, regulamentando o disposto no § 7º do art. 10 do Decreto-lei 200/1967

(LGL\1967\7) e Lei 8.666/1993 (LGL\1993\78), tratou da execução indireta, mediante
contratação, de serviços da administração pública federal direta, autárquica e
fundacional e das empresas públicas e das sociedades de economia mista controladas
pela União, traçando novas diretrizes à terceirização na Administração Pública,
revogando o Decreto 2.271/1997 (LGL\1997\29), que nos últimos 20 anos disciplinou a
matéria.

Segundo determina o art. 3º, IV, da nova normativa, não serão objeto de execução
indireta na Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, os serviços
“que sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão
ou da entidade, exceto disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo
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 A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista
e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal”.

Desta forma, são ilegais os contratos de intermediação de mão de obra, regidos

atualmente pela Lei 14.133/21 (LGL\2021\4412), para desempenho de atividades típicas
de cargos públicos. Logo, empresas que são contratadas apenas para fornecimento de
profissionais de saúde, que trabalham em regime de subordinação à contratante,
constituem burla à regra do concurso público.

Persiste a ilegalidade na terceirização de mão de obra na área de saúde, quando a

contratação ocorre por meio de cooperativas. No rol das cooperativas de trabalho,
tem-se as cooperativas de assistência à saúde, expressamente excluídas do comando
normativo constante da Lei 12.690/12 (LGL\2012\2744). No entanto, a nova Lei de
Licitações, Lei 14.133/21 (LGL\2021\4412), afirma a possibilidade de os profissionais
organizados sob a forma de cooperativas participarem de licitação, trazendo os
requisitos no seu art. 16. Entre os requisitos expostos, o inciso II estabelece que a
cooperativa deve apresentar demonstrativo de atuação em regime cooperado, com
repartição de receitas e despesas entre os cooperados.

Além da contratação de cooperativas de profissionais de saúde incidir na mesma

ilegalidade verificada nos demais contratos administrativos de terceirização de mão de
obra na saúde – terceirização de atividade típica de cargo público –, conta, algumas
vezes, com o agravante da fraude na sua constituição, não ocorrendo efetiva repartição
de receitas e despesas entre cooperados.

Manifestando-se sobre tal prática, o Ministério Público de Contas do Estado da Bahia, ao

exarar parecer sobre as contas do Chefe do Poder Executivo referente ao exercício de
2019, afirma que:

“Com efeito, nos contratos de fornecimento de mão de obra, a Administração Pública

objetiva, por meio de empresas intermediárias, recrutar pessoas físicas para o
desempenho de atividades de interesse da máquina administrativa, sob o seu poder de
direção (subordinação) e com o atributo da pessoalidade, em descompasso com a
exigência constitucional do concurso público (art. 37, II, da Constituição Federal). O real
objeto de contratos desta natureza não é a execução indireta de atividades e serviços de
interesse público, mas a disponibilização da força de trabalho de pessoas físicas
(empregados), em relação às quais a empresa contratada atua como mera
48
intermediária.”

Modelo que também vem sendo irregularmente aplicado na Administração Pública é a

contratação de profissionais de saúde constituídos como pessoas jurídicas. Ou seja, o
mecanismo da “pejotização” aplicado diretamente pelo Poder Público para prestação dos
serviços de saúde.

7. A “pejotização” na Administração Pública: ampliação da ilegalidade

Conforme já exposto, a terceirização, pela Administração Pública, de mão de obra na

área de saúde esbarra em dois obstáculos. Primeiro, a terceirização de funções típicas de
cargos públicos, uma vez que todos os entes federados possuem quadro próprio de
profissionais da área de saúde, constituindo a terceirização em burla à regra de concurso
público. Segundo, a efetiva relação de subordinação e pessoalidade existente nas
atividades desempenhadas pelos profissionais de saúde, em hospitais públicos ou postos
de saúde.

Por tais questões, agrava-se a situação quando se observa a crescente contratação

direta de “pejotas”, principalmente as de profissionais médicos, pela Administração
Pública.

Para realizar a contratação direta de tais pessoas jurídicas, muitos entes administrativos
utilizam o procedimento de credenciamento. Segundo o Tribunal de Contas da União, o
credenciamento, em linhas gerais, permite que o poder público firme contratação com
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 A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista
e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

todos que se interessem em fornecer determinado bem ou serviço, desde que os

49
pretendentes satisfaçam as exigências legais .

Tal modelo, hoje constante da Lei 14.133/21 (LGL\2021\4412), é tratado pela legislação
como hipótese de inexigibilidade de licitação (art. 74, IV) e como procedimento auxiliar
(art. 78). Por meio dessa figura jurídica, o Estado não pretende contratar com um único
fornecedor, mas sim estabelecer vínculo com todo aquele que se disponha a prestar a
atividade, objeto do edital. Na prestação de serviços de saúde, encontra respaldo legal o
credenciamento de hospitais para fornecimento de serviços do Sistema Único de Saúde.
50
Nesta situação, quem escolhe quem presta o serviço é o usuário do sistema .

No entanto, atualmente diversos entes públicos realizam processo de credenciamento de

“pejotas” constituídas por médicos ou outros profissionais de saúde. Assim, publica-se o
edital do chamamento público para o credenciamento de pessoas jurídicas constituídas
por tais profissionais, com fundamento na hipótese do inciso I, do art. 79, que trata das
contratações simultâneas com condições padronizadas. Nessa situação deve ser
estabelecido critério objetivo de distribuição de demanda, em caso da impossibilidade de
contratação imediata de todos os credenciados (art. 79, parágrafo único, inc. II). Em
sequência, após constatada a apresentação dos documentos exigidos no ato
convocatório, a pessoa jurídica torna-se apta à formalização do ajuste, que se revela um
contrato administrativo de terceirização de mão de obra.

No caso das “pejotas” constituídas por médicos, normalmente o credenciamento é

realizado por especialidade e os profissionais “sócios” das respectivas empresas são
selecionados para exercerem nas unidades de saúde as mesmas funções
desempenhadas por servidores estatutários, contratados temporários, empregados
celetistas e cooperativados, lotados nas mesmas unidades. Ou seja, atividades idênticas
ou similares no mesmo local, exercidas por profissionais com vínculos diversos e
remunerações diferentes.

A ilegalidade é acentuada quando se verifica que tal modelo também possui como
objetivo a burla à Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que, na prática, muitas vezes
as despesas realizadas com a contratação das “pejotas” não são computadas como
51
“despesas de pessoal” e sim como “prestação de serviços”, violando o art. 20 da Lei
Complementar 101/2020, que fixa os limites aos gastos de pessoal. Saliente-se que o
referido diploma legal, atento à realidade brasileira, determinou no art. 18, § 1º, da Lei,
que os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à
substituição de servidores e empregados públicos devem ser contabilizados como “outras
despesas de pessoal”, acrescentando o art. 64 que o quanto fixado no art. 18, § 1º,
aplica-se exclusivamente para fins de cálculo do limite de despesa total com pessoal,
independentemente da validade do contrato.

As inconstitucionalidades e ilegalidades decorrentes da substituição de vínculos legais

por contratos administrativos estabelecidos com “pejotas”, nos moldes abordados,
transcende a seara trabalhista e administrativa, atingindo também a saúde pública.

As consequências da ausência de proteção trabalhista e previdenciária dos profissionais

de saúde que se aventuram na “pejotização” foram acentuadas no atual estado de
calamidade pública, ocasionado pela pandemia da Covid-19. O adoecimento em grande
escala de tais profissionais, sem qualquer assistência social, reiterados atrasos nos
pagamentos das remunerações devidas e sobrecarga de trabalho, são alguns dos fatores
que levam ao abandono dos postos de trabalho por tais profissionais, com a consequente
desassistência da população.

A população, mais uma vez, torna-se a maior vítima das ilegalidades e intemperanças da
gestão pública. A situação posta requer análise acurada e providências imediatas dos
órgãos de controle. O “efeito dominó” da “pejotização” alcança os usuários do SUS, que
também sofrem com a precariedade dos vínculos estabelecidos por meio desse modelo,
pela ausência ou troca de profissionais, que os impedem de criar relação de segurança
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 A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista
e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

com aqueles a quem muitas vezes entregam a sua vida.

8. Considerações finais

A precarização dos vínculos de trabalho é tema frequente na agenda pública. São

diversos os fatores que colaboram para o acentuado crescimento dos vínculos precários,
que vão desde as novas tecnologias, que garantem o surgimento de relações estranhas
à normativa existente, até a crise econômica, que leva ao surgimento de modelos
criativos impostos aos trabalhadores que não dispõem de opções no mercado para
contraditar.

Nesse cenário, surge a “pejotização” caracterizada pela contratação de trabalhador

subordinado como sócio ou titular de pessoa jurídica, visando mascarar a relação de
emprego. Apesar de aplicado em diversas áreas, destaca-se a utilização do modelo no
setor de saúde, inclusive, na saúde pública.

A “pejotização” vem sendo utilizada nos últimos anos, principalmente na área de saúde,
com destaque para os profissionais médicos, considerando uma crescente tendência dos
estabelecimentos de saúde a exigir que o médico faça uma inscrição de CNPJ para que
seja contratado, ou seja, trabalhadores contratados na condição de pessoa jurídica, para
exercer atividades idênticas àquelas desempenhadas pelos empregados contratados pelo
regime da CLT (LGL\1943\5) no mesmo estabelecimento.

Ressalte-se que a Reforma Trabalhista de 2017 (Lei 13.467/17 (LGL\2017\5978)),

apesar de ter possibilitado a terceirização de todas as atividades da empresa, inclusive
sua atividade-fim, não trouxe elementos capazes de referendar a “pejotização”, apesar
de posicionamentos em contrário.

Tal modelo traz grande insegurança para os profissionais que, na posição de “sócios” de
pessoas jurídicas, laboram sem garantia de direitos trabalhistas e previdenciários, tendo
que arcar com as despesas provenientes da pessoa jurídica, como o contador, o
pagamento de impostos e contribuições de abertura, manutenção e encerramento da
firma, além de assumir os riscos de um negócio que não tem razão de existir.

Tais problemas se agravam quando o modelo é utilizado pela Administração Pública.

Neste caso, além da violação de direitos trabalhistas, há flagrante afronta ao regime
administrativo-constitucional, com burla à regra do concurso público, criando-se situação
teratológica, na qual em uma mesma instituição pública de saúde trabalham
profissionais sujeitos a normas comuns quanto à prestação de serviços, porém com
vínculos diversos, quais sejam, servidores estatutários, contratados temporários,
contratados pela CLT (LGL\1943\5), cooperativados e profissionais “pejotas”.

Em tempo de pandemia, a utilização da “pejotização” na área de saúde vem gerando

graves problemas não somente para os profissionais envolvidos, mas também para os
usuários do sistema SUS. Quanto aos profissionais, experimentam acentuado índice de
adoecimento, sem possibilidade de afastamento remunerado, ficando, ainda, com o
encargo de providenciar substituto para atividade, o que muitas vezes leva ao abandono
do trabalho. No que se reporta à coletividade, essa fica privada da qualidade e
continuidade dos atendimentos de saúde, reféns da vontade estatal, que atua sob a
égide do discurso argumentativo da “eficiência e economicidade”, acolhendo os direitos
constitucionais como meras retóricas.

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4 .Decreto-lei 5.452/1943.

5 .STANDING, Guy. O Precariado e a Luta de Classes. Revista Crítica de Ciências Sociais

(Trad. João Paulo Moreira), Coimbra: Centro de Estudos da Universidade de Coimbra,
2014, n. 103. Disponível em [journals.openedition.org/rccs/5521]. Acesso em:
17.04.2021.

6 .Termo criado por Henry Ford, em 1914, refere-se aos sistemas de produção em
massa e gestão. Trata-se de uma forma de racionalização da produção capitalista
baseada em inovações técnicas, visando à produção em massa, utilizando-se das linhas
de montagem e semi-automatizações.

7 .HARVEY, D. A condição pós-moderna: uma pesquisa sobre as origens da mudança

cultural. São Paulo: Loyola, 1996. p. 86.

8 .GOMEZ, Carlos Minayo. Precarização do trabalho e desproteção social: desafios para a

saúde coletiva. In: Ciência & Saúde Coletiva. São Paulo: Associação Brasileira de Saúde
Coletiva, 1999. p. 413.

9 .BERNARDO, João. Democracia totalitária: teoria e prática da empresa soberana. São

Paulo: Cortez, 2004. p. 86.

10 .ABÍLIO, Ludmila Costhek. Sem maquiagem. São Paulo: Boitempo, 2014. p. 78.

11 .UN. OIT quer melhorar qualidade de empregos atípicos. ONU News: Perspectiva
Global Reportagens Humanas. 14 de novembro de 2016. Disponível em:
[news.un.org/pt/audio/2016/11/1189931]. Acesso em: 19.04.2021, às 13:25 horas.
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 A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista
e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

12 .BETTI, Eloisa. Gênero e trabalho precário em uma perspectiva histórica. Disponível

em: [outubrorevista.com.br/wp-content/uploads/2017/11/03_Betti_2017.pdf]. Acesso
em: 20.05.2021, às 20:15 horas.

13 .DARDOT, Pierre; LAVAL, Christian. A Nova razão do mundo: ensaio sobre a

sociedade neoliberal. São Paulo: Boitempo, 2014. p. 403.

14 .TRT3 – Recurso Ordinário Trabalhista RO – 00923201300903005 MG 0000923.39.

2013.5.03.0009. Data da publicação: 17.12.2014.

15 .DELGADO, Maurício Godinho. Curso de Direito do Trabalho. São Paulo: LTr, 2016.
p. 502 a 503.

16 .DELGADO, Maurício Godinho. Curso de Direito do Trabalho. São Paulo: LTr, 2016.
p. 503.

17 .“Art. 4º-A. Considera-se prestação de serviços a terceiros a transferência feita pela

contratante da execução de quaisquer de suas atividades, inclusive sua atividade
principal, à pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços que possua
capacidade econômica compatível com a sua execução.”

18 .“Art. 5º-A. Contratante é a pessoa física ou jurídica que celebra contrato com
empresa de prestação de serviços relacionados a quaisquer de suas atividades, inclusive
sua atividade principal.”

19 .CAMARGO NETO, Rubens Bordinhão. Terceirização ilícita e atuação do Ministério

Público do Trabalho em face da “reforma” trabalhista. Boletim Científico ESMPU, Brasília,
n. 53, p. 295, jan./jun. 2019.

20 .RR-10287-83.2013.5.01.0011, TST 3ª Turma.

21 .ROMITA, Arion Sayão. A crise do critério da subordinação jurídica: necessidade de

proteção a trabalhadores autônomos subordinados. Revista de Direito do Trabalho, São
Paulo, ano 31, n. 117, p. 37-59, jan./mar. 2005.

22 .PORTO, Lorena Vasconcelos, VIEIRA, Paulo Juarês. A Pejotização na reforma

trabalhista e violação às normas internacionais de proteção ao trabalho. Revista
Eletrônica do Tribunal Regional do Trabalho da 9ª Região, Curitiba, JusLaboris, jul./2019.
p 57. Disponível em: [juslaboris.tst.jus.br/handle/20.500.12178/162073]. Acesso em:
24.04.2021, às 19:30 horas.

23 .SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais na

Constituição Federal de 1988. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011. p. 83.

24 .RODRIGUEZ, Américo Plá. Princípios de Direito do Trabalho. Trad. Wagner Giglio.

São Paulo: LTr, 2000. p. 432.

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 A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista
e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

25 .RODRIGUEZ, Américo Plá. Princípios de Direito do Trabalho. Trad. Wagner Giglio.

São Paulo: LTr, 2000. p. 339.

26 .PAD Cofen 488/2020. Parecer 10-R/2020/DPAC/PROGER/COFEN. Disponível em:

[www.cofen.gov.br/wp-content/uploads/2020/06/Parecer.10-R.2020_tecnicos.auxiliares.pdf].
Acesso em: 26.04.2021.

27 .Em Procedimento instaurado pelo Ministério Público do Estado da Bahia (IDEA

003.9.106977/2021), o Sindicato dos Médicos do Estado da Bahia – SINDMED, ao
formalizar Notícia de Fato em face de possível fraude de credenciamento de Pessoas
Jurídicas pelo Estado da Bahia, anexou resultado de consulta feita ao Quadro de Sócios e
Administradores da Receita Federal, concernente à empresa Med Premium Serviços
Médicos Ltda. com 37 sócios médicos.

28 .Processo 0000223-59.2021.5.05.0031, Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região –

1º Grau.

29 .Desenvolvido pela equipe do SMARTLAB de Trabalho Decente, decorrente da parceria

entre o Ministério Público do Trabalho (MPT) e a Organização Internacional do Trabalho
(OIT), e concebido consoante parâmetros científicos a partir de informações coletadas
dos bancos de dados governamentais disponíveis de 2012 a 2018. Disponível em:
[smartlabbr.org/sst]. Acesso em: 02.05.2021, às 16:26 horas.

30 .MÂNICA, Fernando Borges. O Setor Privado nos Serviços Públicos de Saúde. Belo
Horizonte: Fórum, 2010. p. 13.

31 .ADIN 1.923/DF. Voto do Rel. Min. Ayres Britto.

32 .Criada por meio da Lei Complementar Estadual 29/2007.

33 .DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MOTTA, Fabrício; FERRAZ, Luciano do Araújo.
Servidores públicos na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 2011. p. 72.

34 .Segundo José Afonso da Silva, norma de eficácia limitada é aquela que possui “[...]
aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, porque somente incidem totalmente sobre
interesses, após uma normatividade ulterior que lhes desenvolva a aplicabilidade” (Cf.
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. São Paulo: Malheiros.
2003. p. 139).

35 .Agr. Regim. No Conf. Compet. 38.459-CE, 3ª Seção, Rel. Min. José Arnaldo da
Fonseca, j. em 22.10.2003.

36 .BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil

: arts. 37 a 43. São Paulo: Saraiva, 1993. t. III. p. 98.

37 .CANOTILHO, J.J Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição. Coimbra:

Almedina, 2001. p. 354.

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 A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista
e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

38 .MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Concessão de serviço público sem ônus para
o usuário. WAGNER, Júnior. Direito Público: estudos em homenagem ao professor
Adilson Abreu Dallari. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. p. 337.

39 .MODESTO, Paulo. Reforma do marco legal do terceiro setor no Brasil. Interesse

Público. São Paulo, ano 1, n. 1, p. 35, jan./mar. 1999.

40 .Como exemplo, tem-se o Contrato de Gestão firmado entre o Estado do Rio de

Janeiro e o Instituto de Atenção Básica e Avançada à Saúde – IABAS/RJ, referente à
gestão de hospital de campanha. Disponível em: [www.saude.rj.gov.br/comum/code].
Acesso em: 04.05.2021, às 16:05.

41 .A Lei 11.079/11, que regulamenta os contratos de parcerias público-privadas,

apresenta dois modelos de concessão. Primeiro, a concessão patrocinada, definida no
art. 2º, § 1º, como “concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a
Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada
dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado”.
Segundo, a concessão administrativa, estabelecida no § 2º, do referido artigo, como
“contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta
ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens”.

42 .Disponível em: [www.ppi.gov.br/hospitalsalvador]. Acesso em: 04.05.2021, às

16:22.

43 .Trata-se da nova Lei de Licitações e Contratações Públicas, introduzida no nosso

ordenamento jurídico em substituição à Lei 8.666/93, que, porém, continua em vigência
concomitante ao novel legal, pelo prazo de dois anos.

44 .MODESTO, Paulo. Reforma do Estado, forma de prestação de serviços ao público e

parcerias público-privadas: demarcando as fronteiras dos conceitos de “serviço público”,
“serviços de relevância pública” e “serviços de relevância pública” e “serviços de
exploração econômica” para as parcerias público-privadas. In: SUNDFELD, Carlos Ari
(Org.). Parcerias Público-Privadas. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 448.

45 .ROCHA, Cármem Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais da Administração Pública.

Del Rey: Belo Horizonte, 1994. p. 156.

46 .BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. Malheiros: São

Paulo, 2016. p. 290.

47 .“É lícita a terceirização ou qualquer outra forma de divisão do trabalho entre pessoas
jurídicas distintas, independentemente do objeto social das empresas envolvidas,
mantida a responsabilidade subsidiária da empresa contratante.”

48 .Processo TCE/0041402020. Conselheiro-Relator: Inaldo Araújo. Relatório e parecer

prévio do TCE sobre as contas do Chefe do Poder Executivo do Estado da Bahia: Parecer
do Ministério Público do Contas. Vol. 3. 2020. p. 114.

49 .TCU, Acordão 104/1995, Pleno.

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 A “pejotização” como precarização do vínculo trabalhista
e sua indevida utilização pela Administração Pública na
prestação dos serviços de saúde

50 .HEINEN, Juliano. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei nº

14.133/21. Salvador: JusPodivm, 2021. p. 460.

51 .Entende-se como despesa de pessoal o somatório dos gastos do ente da Federação

(respectivos Poderes e órgãos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes)
com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos,
funções ou empregos civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies
remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios,
proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações,
horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e
contribuições recolhidas pelos entes às entidades de previdência.

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