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Pesquisa em Contabilidade Gerencial 23 (2012) 278–295

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Pesquisa em Contabilidade Gerencial

página inicial da revista: www.elsevier.com/locate/mar

Estratégia, regulação política e controle de gestão no setor público:

perspectivas institucionais e críticas.
Modelo Sven
Manchester Business School, Universidade de Manchester, Crawford House, Booth Street West, Manchester M15 6PB, Reino Unido

informações do artigo resumo

Palavras-chave: Este artigo mobiliza teorias institucionais e críticas ao examinar como as práticas de controle gerencial em
Teoria critica evolução, inspiradas no balanced scorecard, mediaram o processo de formação de estratégia em uma agência do
Teoria institucional governo central sueco. É dada especial atenção à forma como este processo foi condicionado pela regulação
Controle de gerenciamento
política externa da organização.
Regulação política
Ao contrário das concepções populares de estratégia e gestão estratégica como alternativas emergentes para a
Estratégia
regulação política no setor público, o estudo mostra como o significado da noção de estratégia se tornou
intrinsecamente entrelaçado com a regulação governamental. Embora isso afirme a tendência das organizações
em atender às pressões institucionais exercidas pelos constituintes dominantes, a análise também mostra como o
desdobramento do discurso da estratégia gradualmente estreitou o significado da noção de estratégia que permeia
a organização. A extensão de uma perspectiva institucional para incorporar insights mais críticos destaca como
esse processo promoveu algumas consequências “não intencionais” com impacto negativo nas práticas
organizacionais voltadas para alcançar objetivos sociais mais amplos. Ao fazê-lo, chamo a atenção para como o
poder discreto dos discursos de estratégia em evolução condiciona concepções de desempenho organizacional e
interesses relevantes dos constituintes. As implicações para futuras pesquisas em contabilidade gerencial
combinando teorias institucionais e críticas são discutidas.

© 2012 Elsevier Ltd. Todos os direitos reservados.

1. Introdução
A noção de contabilidade gerencial estratégica (SMA) atraiu considerável
interesse nas últimas décadas.
A pesquisa sobre este tópico tem sido dominada por uma perspectiva
funcionalista e tem focado principalmente em organizações do setor privado
(ver Langfield-Smith, 2008). No entanto, as noções de estratégia e gestão
estratégica estão se tornando cada vez mais difundidas nas organizações
contemporâneas (Knights e Morgan, 1991; Carter et al., 2010) e também
começaram a permear o discurso gerencial no setor público (Llewellyn e
Tappin, 2003; Johansson, 2009). Isso obrigou alguns pesquisadores a
modificar as conceituações de estratégia funcionalistas do setor privado
(Boyne e
Walker, 2004; Andrews et al., 2009a) e explorar suas interações com a
regulação política externa das organizações do setor público (Andrews et al.,
2008). No entanto, dada a relativa novidade da noção de estratégia no setor
público, parece pertinente adotar uma abordagem mais aberta e construtivista
ao examinar como seus significados específicos de contexto evoluem por
meio de alguma interação entre tal regulação e novas técnicas de SMA .
Apesar da persistência do setor público como um espaço politicamente
regulado, poucas tentativas explícitas foram feitas para examinar como ele
interage com a contabilidade gerencial e as práticas de controle para moldar
as estratégias organizacionais (Carter e Mueller, 2006; Skærbæk e Tryggestad,
2010).

O objetivo deste artigo é aprofundar esta questão através de um estudo

de campo em uma agência do governo central sueco. Ao fazê-lo, estendo a
Endereço de e-mail: Sven.Modell@mbs.ac.uk pesquisa emergente para o

1044-5005/$ – veja a capa © 2012 Elsevier Ltd. Todos os direitos

reservados. http://dx.doi.org/10.1016/j.mar.2012.05.001
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formação de estratégias organizacionais informadas por teorias
institucionais e críticas. A teoria institucional constitui
uma lente analítica útil para entender como
pressões influenciam as estratégias organizacionais e tem contribuído
para distanciar a concepção de estratégia
visão convencional como um fenômeno dominado por imperativos
econômicos e competitivos (Oliver, 1997; Ruef,
2003; Lounsbury e Leblebici, 2004).1 Como tal, complementa os relatos
funcionalistas da SMA que normalmente
traçar a gênese deste conceito para mudanças nas condições
competitivas (Chapman, 2005; Langfield-Smith, 2008).
Os estudiosos da contabilidade gerencial começaram a aplicar uma
perspectiva institucional ao examinar a adoção e
implementação de técnicas SMA (Granlund e Lukka,
1998; Kasperskaya, 2008; Ma e Tayles, 2009). Contudo,
esses estudos tendem a tratar a noção de estratégia
como dado e separável de sua promulgação por atores organizacionais.
Por exemplo, Ma e Tayles (2009, p. 490)
concluiu que a adoção bem-sucedida de técnicas de SMA é
dependentes de "se eles se encaixam com as organizações"
agenda estratégica” e “apresentar alta relevância para os objetivos
estratégicos das organizações” sem problematizar como
tais agendas e objetivos passam a existir e são transformados. Daí o
processo pelo qual a própria noção de
estratégia é institucionalizada tem permanecido largamente inexplorada.
Ainda menos atenção tem sido dada a como a institucionalização de
noções de estratégia através do uso de
controle de gestão privilegia determinados interesses enquanto
subordinando e marginalizando os outros (Carter et al.,
2010). Isso despoja o estudo da estratégia de conteúdo crítico e implica
que o processo de institucionalização é
visto como bastante apolítico (cf. Clegg et al., 2004; Ezzamel
e Willmott, 2004; Carter et al., 2008). Enquanto isso é
sintomático da falta geral de diálogo entre as teorias institucional e crítica
(Rahaman et al., 2004; Cooper
et al., 2008) é problemático por várias razões.
Mais importante, ele não reconhece como um foco na
a formação da estratégia pode reificar agendas estreitas e gerencialistas
e considerar suas consequências potencialmente prejudiciais.
para eleitores mais amplos (Clegg et al., 2004; Ezzamel e
Willmott, 2008; McKinlay et al., 2010). Mobilizar teorias institucionais de
maneira inquestionável corre o risco
de normalizar e legitimar tais mudanças, ignorando
teorizações alternativas criticando os efeitos da institucionalização
(Lawrence e Suddaby, 2006; Cooper et al.,
2008).
O presente artigo avança uma compreensão mais crítica de como o
controle gerencial está implicado na
institucionalização da noção de estratégia. Ao examinar
processo de formação da estratégia chamo a atenção para como
regulação política tornou-se intrinsecamente entrelaçada com
a noção de estratégia na organização focal e como
práticas de controle de gestão em evolução inspiradas na SMA
técnicas, como o balanced scorecard, mediaram essa
1 No presente artigo, a teoria institucional refere-se principalmente a novos (ou
neo-) sociologia institucional, pois este tem sido o alvo principal da
crítica da pesquisa institucional contemporânea por não conseguir desenvolver mais
insights críticos (ver Lounsbury, 2003; Cooper et al., 2008).
279
processo. Demonstro como o significado da noção
de estratégia gradualmente se tornou intimamente associado com
alinhamento organizacional com a regulamentação governamental.
Um tanto paradoxalmente, isso levou à institucionalização de uma visão
cada vez mais restritiva da estratégia
prioridades gerando alguns resultados “não intencionais” com
um impacto negativo nas práticas organizacionais, contribuindo para a
consecução de objetivos sociais mais amplos. Dentro
contraste com a maioria das pesquisas institucionais sobre gestão
contabilidade, explico assim como a gestão em evolução
práticas de controle não estão apenas implicadas em
alinhamento com as pressões institucionais, mas também contribuem
à marginalização de alguns interesses constituintes.
A seção a seguir apresenta uma estrutura analítica
explicando como as perspectivas institucionais e críticas
complementam-se no exame da interação
entre estratégia, regulação política e gestão
controle no setor público. A seção seguinte descreve
o cenário e o design da pesquisa. A narrativa do caso segue então uma
abordagem amplamente cronológica que acompanha o processo
de formação de estratégia no local de estudo de campo. Uma discussão de
minhas principais descobertas e contribuições conclui o artigo.
2. Estrutura analítica
Uma justificativa-chave para a regulação política de
organizações do setor tem sido tradicionalmente a de salvaguardar o
interesse público de consequências adversas
do comportamento organizacional (Barrow, 1996; James, 2000).
Historicamente, estruturas regulatórias relativamente detalhadas
com foco nos aspectos operacionais e no cumprimento das
Estado de direito evoluiu nas democracias mais avançadas e
foram legitimados por muito tempo como veículos necessários de democracia
responsabilização e controle (Hood, 1995). A emergência
de noções mais explícitas de estratégia e gestão estratégica no setor
público faz parte de uma ofensiva mais ampla contra
tais marcos regulatórios, notadamente liderados pelo
Reinventando o movimento governamental nos EUA (Osborne
e Gaebler, 1992; Gore, 1993), mas também replicado em outros lugares
(ver Luke e Verreyne, 2006; Lane e Wallis,
2009). Vários observadores traçaram os discursos atuais
girando em torno da necessidade de uma gestão mais “estratégica”
abordagem da crítica de Osborne e Gaebler (1992) à
regulação política para sufocar a propensão para inovação e melhoria
de serviços (Lynn, 2001; Luke e
Verreyne, 2006; Lane e Wallis, 2009). Seguindo o
identificação de regulamentação política excessiva como um
problema para a estratégia resolver, a concepção ideal de
A gestão estratégica tem sido muitas vezes uma estratégia de longo prazo.
direcionamento de metas e gerenciamento pró-ativo em oposição
ao caráter supostamente reativo e de curto prazo das práticas tradicionais
de gestão pública (Johansson, 2009;
Lane e Wallis, 2009). A adoção do setor privado
técnicas presumivelmente promovendo a gestão a longo prazo
(por exemplo, planejamento estratégico) também ocorreu como resposta a
preocupações crescentes com a tradicional ausência de
estratégias (Llewellyn e Tappin, 2003).
Pesquisas recentes baseadas em pesquisas parecem justificar
reivindicações normativas sobre os benefícios de estratégias explícitas
gestão no setor público. Dependência de metas direcionadas
planejamento estratégico tem um impacto positivo
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sobre o desempenho das organizações do setor público (Walker
et al., 2010) enquanto ampla influência política ou um
ausência de processos formais de formação de estratégia tendem a
prejudicam o desempenho (Andrews et al., 2009b). No
ao mesmo tempo, porém, reconhece-se que as noções emergentes
da estratégia não substituíram totalmente, mas sim formam uma
interação complexa com a regulação política externa do poder público.
organizações setoriais (Andrews et al., 2008; Johansson,
2009). Há alguma evidência de que a SMA está implicada
nesta interação. Por exemplo, técnicas SMA, como
o balanced scorecard, sem dúvida tiveram um importante
influência em alguns marcos regulatórios estabelecidos para
reforçar o “arm's length” em oposição a uma regulamentação mais
detalhada dos serviços públicos (McAdam e Walker, 2003;
Woods e Grubnic, 2008; Chang, 2009). Isso sugere
algum entrelaçamento intrincado de estratégia, regulação política e
controle de gestão com
implicações para os interesses atendidos pelas organizações do setor
público. No entanto, pouco se sabe ainda sobre como essa
O entrelaçamento se manifesta na prática e passa a privilegiar e
subordinar coletivamente diversos públicos.
compondo o interesse público.
As teorias institucionais e críticas oferecem
insights sobre esta questão. Os teóricos institucionais estão cada vez
mais concebendo a institucionalização como um
processo contínuo infundido com interesses concorrentes (ver
por exemplo, Seo e Creed, 2002; Lawrence e Suddaby, 2006;
Scott, 2008). No entanto, os interesses constituintes de preocupação
principal nas análises institucionais têm sido relativamente
limitado. A conceituação estreita de quais interesses
matéria no processo de institucionalização pode ser rastreada até
A ênfase de DiMaggio e Powell (1983) nas profissões
e o Estado como os racionalizadores dominantes na sociedade ocidental
contemporânea. A influência desses eleitores
foi atribuída à sua capacidade de exercer normas e
pressões regulatórias que promovem a conformidade organizacional
Campos. Embora os avanços subsequentes estendessem essa
visão, enfatizando como os campos organizacionais são incorporados
em sistemas de valores sociais mais amplos (por exemplo, Friedland e
Alford, 1991), a institucionalização precoce de
teoria consolidou sua posição como uma estrutura principalmente
explicando a homogeneidade e o enraizamento gradual
de práticas favorecidas por coalizões de interesses dominantes (Scott,
1987; Tolbert e Zucker, 1996). Tentativas de
corrigir esse viés, restabelecendo o foco na agência e
poder para explicar a propensão para mudanças divergentes têm
sem dúvida deixou o sistema de valores reificado pela teoria institucional
amplamente inquestionável. Este sistema de valores tendeu
naturalizar o status quo sem gerar críticas
análise de como os agentes se reproduzem e transformam
ordens sociais (Lawrence e Suddaby, 2006; Cooper et al.,
2008). O exame da agência e do poder tem principalmente
confinado a como as elites existentes ou emergentes se entrincheiram
suas posições no processo de preservação e mudança
instituições, mas geralmente não chega a problematizar
os efeitos mais amplos de tais processos. Pesquisa contábil
informado pela teoria institucional oferece poucas exceções
este padrão (ver Rahaman et al., 2004; Lawrence et al.,
2009).
Por outro lado, uma perspectiva crítica sobre a formação da
estratégia chama a atenção para como o poder incorporado
práticas de controle de gestão está implicada em privilegiar alguns
interesses enquanto subordina e marginaliza
outros (Carter et al., 2010; McKinlay et al., 2010). Algum
teóricos institucionais tentaram abordar esta questão
fazendo perguntas críticas sobre quem se beneficia de arranjos
institucionais particulares e o que eles fazem para
enraizá-los (Lounsbury, 2003; Lawrence e Suddaby,
2006). No entanto, os pesquisadores precisam ir além
tentativas de vários círculos eleitorais de aproveitar as instituições
em sua busca de poder e dominação para se desenvolver mais profundamente,
insights críticos. A promulgação de arranjos institucionais geralmente
ocorre de maneiras mais sutis como
discursos colonizam os mundos de vida dos atores e alteram o poder
relacionamentos dentro e ao redor das organizações (Oakes et al.,
1998; Cooper et al., 2008). Isso pode ocorrer sem abertamente
formas intrusivas de poder sendo exercidas por agentes calculistas à
medida que a construção de realidades sociais está vinculada
com processos de normalização (cf. Foucault, 1977; Clegg,
1989). A ideia de normalização é semelhante à de institucionalização,
ou o processo pelo qual os atores
tomar várias práticas como garantidas. No entanto, análises críticas
desse fenômeno mostram preocupações mais inatas
como os discursos permeiam os mundos de vida dos atores e contribuem
para construir arranjos institucionais particulares
(Cooper et al., 2008). Isso reduz a probabilidade de agência de cálculo
irrestrita como um veículo de mudança, embora
não exclui a possibilidade de resistência a práticas organizacionais
emergentes, como as que estão sendo mobilizadas
em nome da estratégia (ver Ezzamel e Willmott, 2008;
Whittle e Mueller, 2010).
A possibilidade de cálculo de agência também é circunscrita pelas
dificuldades em prever todas as implicações
dos processos institucionais. A institucionalização de
práticas particulares muitas vezes geram resultados “não intencionais”,
ou paradoxais, com efeitos prejudiciais para vários
eleitorados. Por exemplo, Rahaman et al. (2004) mostra
como a promulgação organizacional de uma contabilidade específica
práticas na busca de legitimidade acabaram por resultar em
uma crise de legitimação como os efeitos negativos para
eleitorados tornaram-se cada vez mais óbvios. Similarmente,
Lawrence et ai. (2009) ilustram como a institucionalização de novas
práticas contábeis pode contradizer
objetivos sociais fundamentais das organizações e, assim,
prejudicar suas funções mais amplas na sociedade. Institucional
teóricos viram tais tensões e inconsistências como
uma fonte potencialmente poderosa de agência deliberada e
mudança (por exemplo, Seo e Creed, 2002; Burns e Baldvinsdottir,
2005). No entanto, o poder normalizador das instituições
pode levar os agentes a não reconhecer ou aceitar silenciosamente
consequências “não intencionais” da institucionalização, uma vez que
regula sua compreensão das realidades sociais. Daí o
A marginalização de interesses particulares pode não ser imediatamente
óbvia para vários atores como noções de estratégia.
estão institucionalizados. É tarefa dos estudiosos críticos
descompactar os processos que levam a tais resultados “não
intencionais” vem para promover alguma compreensão das possibilidades
de questionar e resistir a noções emergentes de estratégia (Ezzamel e
Willmott, 2008; Carter et al., 2010). Por
Em contraste, os teóricos institucionais mostraram pouco interesse em
tais preocupações com a emancipação (Cooper et al.,
2008).
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Compreender completamente o surgimento de consequências “não
intencionais” da formação da estratégia requer alguma consciência de
a falácia de se concentrar apenas em questões que dominam a estratégia
agendas. Os pesquisadores precisam se aventurar mais e examinar
por que certas questões não emergem ou desaparecem de tais
agendas (Carter et al., 2008, 2010; Whittle e Mueller,
2010). Isso requer muita atenção ao desdobramento dos discursos
estratégicos, definidos como os textos e conversas
através do qual as noções de estratégia são explicitadas. Como
observado por Knights e Morgan (1991), tais discursos muitas vezes
constituem os problemas para os quais afirmam ser
solução e assim definir o que é visto como “pretendido” e
"Consequências não-intencionais. Esforços para tornar a noção
de estratégia explicita agendas organizacionais e molda
as identidades dessas estratégias de atuação. Ao fazer isso,
normalizam interpretações mais amplas ou mais restritas de
que constituem preocupações estratégicas legítimas. Práticas de controle
de gestão inspiradas em técnicas de SMA podem
ser cúmplice de tais processos. Por exemplo, Hansen
e Mouritsen (2005) mostram como os balanced scorecards
foram usados para enquadrar uma ampla gama de questões e, assim,
conferiu um grau de importância estratégica a estes. Isto
deu origem a uma variação considerável na organização
problemas emergentes na agenda estratégica. Por outro lado,
Kornberger e Carter (2010) demonstram como a liga
tabelas fomentaram a necessidade de estratégias explícitas que, em
por sua vez, teve a consequência “não intencional” de estreitar
formação de estratégia para alguns desempenhos mensuráveis
aspectos e reduzir a diversidade. A capacidade das práticas de controle
gerencial para definir o escopo da noção
de estratégia pode, assim, esperar-se que tenha um poderoso
impacto sobre quais preocupações e interesses recebem atenção em
organizações.
É plausível esperar que a interação entre estratégia, regulação política
e controle de gestão no
setor público para gerar consequências “não intencionais” com
efeitos potencialmente prejudiciais para vários círculos eleitorais.
Novas práticas de controle, como o balanced scorecard,
indiscutivelmente tenderam a institucionalizar noções de estratégia como
uma questão de alinhar a medição de desempenho
e ação organizacional com um conjunto estreito de
objetivos definidos (Modell, 2004). Está longe de ser claro
se os marcos regulatórios mais amplos são capazes de
mitigando os riscos de consequências adversas de focar
atenção organizacional a um número limitado de objetivos mensuráveis.
A (re)construção contínua do
A noção de estratégia por meio da mudança das práticas de controle
gerencial pode ser vista como uma tentativa de
consequências “não intencionais” à medida que surgem e requerem
atenção (Skærbæk e Tryggestad, 2010). No entanto, para
(re)construção contínua para ser uma característica mais penetrante da
formação da estratégia provavelmente requer um
visão aberta de quais problemas merecem atenção
e quais resultados precisam ser mitigados. Isso é menos
provável que seja o caso onde o discurso da estratégia é
dominada por elites perseguindo agendas mais estreitamente definidas
(cf. Knights e Morgan, 1991; Clegg et al., 2004;
Carter et al., 2010). As investigações empíricas, portanto, precisam
preste muita atenção em quais condições a propensão
para modos de estratégia abertos e mais restritivos
formação.
281
3. Configuração e design de pesquisa
A combinação de perspectivas institucionais e críticas requer alguma
familiaridade com o mais amplo,
contexto de nível macro em que os discursos que constituem as práticas
sociais evoluem (cf. Phillips e Hardy, 2002).
No entanto, para entender completamente como as racionalizações
embutidos em tais discursos são refletidos na ação organizacional
também exige que os pesquisadores investiguem
os processos pelos quais os discursos penetram nas práticas de controle
organizacional (Hasselbladh e Kallinikos, 2000;
Dambrin et al., 2007). No presente estudo, o exame dos processos de
nível macro que sustentam a emergência
dos discursos de estratégia foi baseado principalmente em pesquisas
empíricas existentes e dados de arquivo que documentam a evolução
de reformas de governança no governo central sueco.
Isso complementou a análise dos discursos de estratégia emergentes na
organização de estudo de caso focal – a sueca
Conselho Nacional de Apoio ao Estudante (SNBSA). A SNBSA é realizada
responsável perante o Ministério da Educação e Ciência e
encarregado de administrar uma série de serviços subsidiados pelo Estado
regimes de apoio financeiro a estudantes do ensino secundário e superior.
Uma parte substancial de suas operações envolve
administração de subsídios e empréstimos governamentais a estudantes
universitários para permitir o acesso equitativo a
Educação. Como tal, cumpre uma importante função social. O
A agência também administra esquemas de reembolso que são
ativado após a formatura.
Os contatos iniciais com a SNBSA foram feitos em 2003 e
a coleta formal de dados dentro da organização começou
em outubro de 2004. A agência estava nesta fase no meio
de desenvolver uma estratégia coerente e um novo desempenho
práticas de gestão depois de ter experimentado um período de
reestruturação radical e uma tentativa em grande parte “fracassada” de ligar
práticas de controle gerencial para a estratégia. Para seguir o
desdobramento da formação da estratégia em tempo real, estendi os dados
coleta por um período de pouco mais de três anos. Dentro
além de dados de arquivo que fornecem insights sobre a mobilização do
discurso estratégico (por exemplo, relatórios do governo,
documentos internos de planejamento e controle, memorandos e
material promocional), realizei entrevistas semiestruturadas com a alta e
média gerência e diversos
especialistas da equipe em três fases consecutivas em 2004/2005,
2006 e 2007/2008. Uma repartição detalhada da distribuição dos
entrevistados ao longo destas fases é dada em
Apêndice A.
As primeiras entrevistas foram feitas com a alta administração
e funcionários da sede amplamente envolvidos em experiências passadas e
esforços contínuos para desenvolver a estratégia e as práticas de controle
da organização. Vários deles também foram
entrevistados nas fases posteriores, enquanto os esforços foram
gradualmente feitos para ampliar a coleta de dados para
atores menos diretamente envolvidos nessas atividades, como
outros membros da equipe da sede e gerentes intermediários.
As operações dentro da SNBSA são subdivididas em várias filiais locais
em todo o país, chefiadas por
gestores com responsabilidade orçamental. eu entrevistei um
amostra representativa (em termos de tamanho de escritório e localização)
desses gerentes em diferentes fases da pesquisa
processo. No total, cinco dos 19 entrevistados foram entrevistados em
mais de uma ocasião e assumiram o papel
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de informantes-chave durante toda a duração do estudo.
As entrevistas duraram tipicamente entre 1 e 2 h.
Conforme descrito em mais detalhes na narrativa do caso, o
clima político em torno da SNBSA tem sido ocasionalmente muito
tenso e muita cautela teve que ser observada para que a
divulgação de informações potencialmente controversas e
politicamente sensíveis não fosse indevidamente prejudicada. Isso
impôs certas restrições à natureza e às formas de coleta de dados
em questão. Por exemplo, evitei gravar as entrevistas para evitar
preconceitos relacionados a discussões de questões delicadas.
Para compensar essa limitação, adotei um meio sistemático de
validação do respondente (cf.
Bloor, 1978). Anotações extensas foram feitas durante as
entrevistas e transcritas imediatamente após cada entrevista.
Essas transcrições foram então devolvidas aos entrevistados para
solicitar feedback. Embora isso tenha se mostrado útil para
estimular o diálogo e aprofundar certas questões, é preciso ter
cautela no uso de citações das entrevistas e, principalmente,
reproduzo declarações mais curtas para fins ilustrativos. As
interpretações de pesquisadores emergentes também foram
validadas por meio de discussões interativas em grupo. Em duas
ocasiões (em abril de 2006 e outubro de 2007) organizei sessões
de esclarecimento com grupos maiores de informantes para discutir
o desenvolvimento de estratégias e práticas de controle. No
entanto, o acesso mais direto às reuniões formais de estratégia foi
negado pela alta administração.
A análise dos dados seguiu uma abordagem essencialmente
abdutiva, pois explicações teoricamente informadas de observações
emergentes foram continuamente desenvolvidas e validadas por
meio de verificação de membros (Lukka e Modell, 2010). Embora
a codificação temática aberta e a correspondência de padrões
tenham sido realizadas ao longo do processo de coleta de dados,
uma compreensão mais crítica só emergiu à medida que o estudo
foi ampliado para os atores organizacionais desempenhando um
papel menos dominante na formação da estratégia e à medida que
as consequências “não intencionais” se tornaram cada vez mais óbvio.
Uma limitação do estudo é a incapacidade de dar voz direta aos
atores expostos a tais resultados (cf. Ezzamel e Willmott, 2008;
Lukka e Modell, 2010). No entanto, ao estender a análise do que
emerge e é desprezado como explicitamente “estratégico”, espero
transmitir um senso crítico dos processos que reforçam as
consequências adversas da formação da estratégia (cf. Knights e
Morgan, 1991).
Ao construir a narrativa do caso, segui uma estratégia de
delimitação temporal (Langley, 1999). Isso me levou a estruturar a
narrativa do caso em torno de três fases analiticamente distintas,
durante as quais os principais eventos e episódios desencadearam
algumas descontinuidades na formação da estratégia (ver Tabela 1).
Seguindo a discussão na seção anterior, eu estava particularmente
interessado em identificar descontinuidades que significassem
mudanças entre modos relativamente abertos e mais restritivos de
formação de estratégia. Embora o foco principal da análise esteja
nas duas últimas fases, que pude acompanhar em tempo real,
cruzei relatos de entrevistas oferecidos por vários indivíduos com
longa experiência na SNBSA e comparei-os com evidências
documentais e notas tomadas durante as discussões do grupo
interativo para mitigar o risco de viés retrospectivo.
4. Formação e controle de estratégia no Conselho
Nacional Sueco de Assistência Estudantil
4.1. A emergência do discurso da estratégia
(1998-2003)
O surgimento de um discurso de estratégia mais óbvio no
governo central sueco foi parcialmente incorporado em novas
práticas de controle de gestão que estão sendo implementadas
como parte de reformas de governança mais amplas. A partir do
final da década de 1980, a ideia de gestão de desempenho
descentralizada baseada em indicadores claramente identificáveis
de produtos e resultados foi gradualmente introduzida como
substituto da ênfase tradicional nos orçamentos de curto prazo
(Sundström, 2003, 2006). Para apoiar esse desenvolvimento no
sentido de “gerenciar para resultados”2 e tornar mais explícitas as
noções de estratégia, atores influentes, como o National Audit
Office e a National Financial Management Authority,3 promoveram
o uso da gestão estratégica do desempenho pivotando no balanced
scorecard (National Audit Office Office, 1996; Autoridade Nacional
de Gestão Financeira, 2000). Por exemplo, a Autoridade Nacional
de Gestão Financeira descreveu a ideia básica do balanced
scorecard da seguinte forma:
“O balanced scorecard pode ser brevemente descrito como um
método sistemático de formulação, medição e acompanhamento
de objetivos. O método trata de enfatizar o que é realmente
importante para alcançar visões e estratégias
organizacionais.” (Autoridade Nacional de Gestão Financeira,
2000, p. 10)
A difusão do balanced scorecard também foi impulsionada por
consultores do setor privado (Modell, 2009). A partir do final da
década de 1990, há evidências de um número crescente de
agências do governo central adotando o balanced scorecard como
meio de organizar a “gestão por resultados” e apoiar o planejamento
estratégico de longo prazo (ver Autoridade Nacional de Gestão
Financeira, 2000, 2006). . Esses esforços para nutrir uma
abordagem de gestão de longo prazo foram reforçados por
reformas governamentais concomitantes, enfatizando cada vez
mais a orientação cidadã aprimorada e a eficácia geral das
agências, em oposição às preocupações de eficiência de curto
prazo que dominam o desenvolvimento inicial da “gestão por
resultados”. (Sundström, 2003; Modell e Grönlund, 2007).
As noções emergentes de “estratégia” e “gestão estratégica”
foram, assim, entrelaçadas com discursos mais amplos, de nível
macro, enfatizando melhorias de desempenho de longo prazo. No
entanto, isso não necessariamente reduziu a ênfase de curto prazo
que tradicionalmente domina a regulação política. O Governo há
muito solicita relatórios muito detalhados do desempenho
operacional de curto prazo
2 Na linguagem do governo central sueco, “gerenciar por objetivos” e
“gerenciar por resultados” são normalmente usados de forma intercambiável.
No entanto, o último termo é mais comumente aceito e, portanto, uso-o
consistentemente ao longo deste artigo.
3 A Autoridade Nacional de Gestão Financeira foi formada em 1998,
quando o ramo consultivo do Escritório Nacional de Auditoria foi separado
da auditoria estatal. Desempenha um papel importante na divulgação de
inovações de gestão para as agências do governo central e aconselha o
Governo sobre reformas de governança e gestão (Modell, 2009).
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S. Modell / Management Accounting Research 23 (2012) 278–295 283

Tabela
1 Fases do processo de formação da estratégia na SNBSA.

Estágio Discurso de estratégia emergente Formação de estratégia continuada Foco na formação da estratégia

Período de tempo 1998–2003 2003–2005 2005–2007

Papel das práticas de
controle de gestão
Relacionamento entre
regulação política e estratégia
Principais eventos e episódios
Práticas inspiradas no Balanced Scorecard
mediando o discurso de estratégia emergente
Regulamentação política detalhada e de
curto prazo fracamente acoplada ao discurso
estratégico emergente Final dos anos 1990:
crítica do governo ao mau desempenho e
ausência de pensamento estratégico 1999:
nomeação do novo Diretor-Geral 2000: adoção
do balanced scorecard. 2000–2003: problemas
de implementação ligados à má adaptação do
balanced scorecard
Gestão e planejamento
estratégico de desempenho
promovendo o discurso de estratégia
aberta
Regulação política
cada vez mais informando o discurso
estratégico 2003–2004: crise e
reestruturação organizacional 2004–
2005: nomeação de 'estrategistas' e
desenvolvimento do plano estratégico
Gestão e planejamento estratégico de
desempenho estreitando o discurso da
estratégia e tornando-o mais firmemente
incorporado às práticas de controle
Regulação política contribuindo para o
estreitamento do discurso da estratégia e das
práticas de controle 2005: nomeação de novos
Diretor-Geral e esclarecimento das prioridades
estratégicas 2005–2006: desenvolvimento
contínuo de 'mapas de metas' e plano estratégico
2006-2007: reversão da estratégia de longo
prazo para dar maior ênfase aos requisitos
regulatórios de curto prazo através da
simplificação dos 'mapas de metas '

aspectos das agências. Embora defendendo o ideal de gestão de
desempenho descentralizada, o uso do governo de “gerenciar para
resultados” tendeu a evoluir para metas e requisitos de relatórios
altamente específicos, mas fragmentados, estabelecidos em extensas
diretivas de apropriação (National Financial Management Authority,
1999a, 1999b; Holmblad Brunsson, 2002 ). Em muitos casos, os
objetivos de longo prazo das agências governamentais também
permaneceram ambíguos e difíceis de traduzir em indicadores de
desempenho significativos (Holmblad Brunsson, 2002; Modell e
Grönlund, 2007).
A governança da SNBSA constitui um exemplo relativamente típico
dessa ênfase persistente na regulamentação detalhada dos aspectos
operacionais em vez de um foco em objetivos claros e de longo prazo.
O objetivo político primordial da organização é permitir que os cidadãos
ultrapassem as barreiras econômicas e sociais para ingressar no ensino
superior. Como tal, a agência é vista como um veículo importante para
realizar o objetivo mais amplo da política educacional do governo de
ampliar a matrícula no ensino superior para promover o desenvolvimento
econômico e a justiça social.
Existe um consenso político relativamente amplo sobre a necessidade
de esquemas de apoio subsidiados pelo Estado para esse fim, embora
o ensino superior seja gratuito. Em particular, o papel da agência no
combate à segregação étnica e social tem sido historicamente elogiado
como uma de suas principais funções sociais. No entanto, provou-se
difícil medir a eficácia da agência em atender a esses objetivos sociais
mais amplos em qualquer sentido objetivo devido à falta de esquemas
alternativos de apoio financeiro e indicadores de resultados confiáveis
vinculados às operações e resultados da agência. Na medida em que
tais aspectos são cobertos em relatórios externos, as avaliações têm se
limitado principalmente a descrições verbais do papel da agência no
sistema educacional mais amplo que são difíceis de verificar. Isso
tornou ilusórias as noções de direcionamento de metas de longo prazo
e dificultou a governança de acordo com o ethos de “gerenciar para
resultados”.
metas de curto prazo para prazos de processamento de pedidos de
concessão e empréstimo e tempos de resposta por telefone. A
preocupação política em regular tais aspectos do desempenho pode
ser atribuída ao próprio papel público da SNBSA como agência com
impacto significativo no cotidiano dos estudantes. Os problemas da
SNBSA em cumprir as metas para esses aspectos de desempenho
levaram a repetidas explosões de críticas politicamente carregadas e
atenção negativa da mídia. O funcionário responsável pelo
acompanhamento da atuação da agência no Ministério da Educação e
Ciência explicou:
“[A SNBSA] é uma agência no bolso de cada homem e notamos
imediatamente se as pessoas estão insatisfeitas. . . . As pessoas
enviam cartas e perguntas são feitas ao Ministro no Parlamento.
Isso não faz parte do sistema de controle formal, mas é claro que
importa. As pessoas mandam e-mails direto para [o ministro
responsável] e minha unidade recebe muitas cartas.”
No entanto, para a maioria dos entrevistados, não ficou claro como
os aspectos de desempenho de curto prazo contribuem para alcançar
os objetivos sociais de longo prazo da SNBSA. Um membro da equipe
da sede descreveu esse problema da seguinte forma:
“Tempos de resposta e indicadores semelhantes podem ser
encontrados nas diretrizes de apropriação. Gostaria que [o governo]
se concentrasse mais no longo prazo. Alguns objetivos refletem
isso, mas estão em um nível muito alto de abstração, enquanto
outras coisas estão mais abaixo e não há nada entre eles.”
A ênfase do Governo nos aspectos operacionais também penetrou
profundamente nas práticas de controle de gestão.
O sentimento dentro da SNBSA era de esmagadora visão de curto
prazo, prejudicando a missão mais ampla da agência. No início do
estudo, um membro da equipe da sede caracterizou as práticas
tradicionais de controle da organização da seguinte forma:

Por outro lado, o governo há muito tempo governa a SNBSA por

meio de diretrizes de apropriação detalhadas, mas bastante “É uma perspectiva muito voltada para dentro, com foco nos prazos
fragmentadas, cobrindo uma ampla gama de aspectos operacionais de entrega e na resposta a chamadas telefônicas. Tem sido a
(ver Apêndice B). Foi dada especial ênfase mesma coisa nos últimos 30 anos.”
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A internalização de discursos estratégicos mais explícitos surgiu cartão de gol equilibrado. No cartão, há quatro áreas de foco de
inicialmente como uma reação contra esse foco introvertido e de curto extrema importância para as operações com objetivos, estratégias,
prazo. Entrevistados com longa experiência na agência chamaram a fatores críticos de sucesso e medidas para cada uma.
atenção para a falta de um pensamento estratégico mais formalizado . . . Os objetivos estratégicos dizem respeito a um período mais
que tradicionalmente caracteriza a organização. Isso foi em grande longo de desenvolvimento, enquanto os fatores críticos de sucesso
parte atribuído à equipe de gerenciamento sênior no local entre o final para cada área de foco para o próximo ano determinarão se
da década de 1970 e 1999, que, segundo alguns entrevistados, teremos sucesso em nossas tarefas ou não.”
incorporava uma cultura “boêmia” onde “as coisas eram feitas” como
Em contraste com as práticas de controle existentes, o memorando
resultado de iniciativas individuais dispersas, em vez de planejamento
retratava os “cartões de gol”4 como um sistema de gestão de
e controle coordenados. . Isso reforçou o senso de curto prazo e
desempenho de base ampla mais adequado para comunicar uma
fragmentação. A partir do final da década de 1990, no entanto, a
compreensão coerente da estratégia da SNBSA aos funcionários. Isso
ausência de estratégias mais claramente articuladas começou a atrair
deveria ser alcançado por meio da desagregação da nova visão da
críticas crescentes de dentro e de fora da agência (cf. Llewellyn e
organização como uma “agência de serviço progressiva e ativa” em
Tappin, 2003). Após um período de rápida expansão no volume e
objetivos estratégicos claramente articulados e cadeias de indicadores
escopo das operações, a SNBSA experimentou problemas crescentes
de desempenho abrangendo os níveis hierárquicos da organização.
de cumprimento das metas de prazos de entrega, bem como dentro
O material promocional usado para apresentar o novo sistema aos
das restrições orçamentárias. Isso levou ao início de uma investigação
funcionários também o retratou como um veículo de planejamento
do governo envolvendo entrevistas amplas com funcionários da
estratégico mais coordenado para resolver os problemas de curto
SNBSA. Uma conclusão importante do inquérito foi que:
prazo excessivo que assolam a SNBSA. Para reforçar essa ênfase de
longo prazo, novas medidas de desempenho, como índices de
satisfação do cliente, foram incluídas como indicadores-chave de
desempenho no “cartão de metas” de toda a organização e vinculadas
a medidas de curto prazo, como prazos de entrega e indicadores de
“Na prática, a estrutura formal de tomada de decisão e a divisão acessibilidade em escalões inferiores. Semelhante a muitas outras
de responsabilidades foram ofuscadas pelas informais, o que agências do governo central, os índices de satisfação do cliente foram
implica uma centralização abrangente do controle pela alta anunciados como indicadores substitutos da eficácia de longo prazo,
administração. Isso foi questionado por grande parte da apoiando a ênfase do governo em uma maior orientação ao cidadão
organização.” (Ministério da Educação e Ciência, 1998, p. 6) (cf. Modell e Grönlund, 2007). Os documentos de planejamento
emitidos logo após a nomeação do novo Diretor-Geral também
enfatizaram a necessidade de desenvolver estratégias de longo prazo
Em particular, o inquérito recomendou uma divisão mais clara de
para atender às necessidades mais amplas dos clientes (além dos
responsabilidades e aumento da delegação de tarefas para permitir
aspectos de serviço de curto prazo).
que a alta administração adote uma perspectiva de mais longo prazo
e se concentre em “questões estratégicas, gestão por objetivos,
O discurso de estratégia emergente na SNBSA definiu assim o
avaliação de desempenho e coaching”
problema a ser resolvido como o de superar a abordagem de gestão
(Ministério da Educação e Ciência, 1998, p. 7). No entanto, o
fragmentada e de curto prazo que tradicionalmente domina a
significado mais preciso da noção de “estratégia” foi mantido em
organização (cf. Knights e Morgan, 1991). Isso foi alcançado por meio
aberto e deixado para o novo Diretor-Geral (a partir de 1999) elaborar.
do aproveitamento de noções de gestão estratégica de desempenho
com crescente apoio institucional em nível de campo organizacional.
Contrastando com o estilo informal mas fortemente intervencionista
da anterior equipa de gestão sénior, os entrevistados caracterizaram
No entanto, o discurso da estratégia emergente não se mostrou
o novo Diretor-Geral como um ambicioso “visionário” reconhecido pela
suficientemente poderoso para efetuar mudanças radicais nas práticas
utilização de modelos estratégicos de gestão de desempenho, como
de controle. Uma razão para isso foi a falta de esforços vigorosos e
o balanced scorecard, na agência governamental ele havia dirigido
de base mais ampla para tornar os “cartões de gol” significativos no
anteriormente. A sua nomeação foi seguida também por uma
nível operacional. A maior parte do trabalho nos “cartões de metas”
mobilização mais explícita do discurso estratégico associado a esta
foi delegada a uma pequena equipe de funcionários da sede que
técnica. Iniciativas foram tomadas para desenvolver uma visão e
colaborava extensivamente com consultores externos, mas não
objetivos estratégicos de longo prazo para a organização e foram
buscava muito conselho dos gerentes das filiais. Semelhante ao
seguidas pela adoção do balanced scorecard em 2000. Ecoando o
Diretor-Geral, essa equipe estava firmemente comprometida com o
discurso estratégico emergente no nível de campo organizacional, um
balanced scorecard e mostrou uma íntima familiaridade com o discurso
memorando distribuído pelo Diretor-Geral motivou este iniciativa,
popular em torno dessa técnica.
enfatizando seu papel na promoção do direcionamento de metas de
No entanto, sua promulgação bastante entusiástica do novo discurso
longo prazo:
de estratégia não foi correspondida nos escalões inferiores (cf.
Ezzamel e Willmott, 2008). Os gerentes de escritório não se sentiram
“Gerir nossa tarefa de forma eficaz e contribuir para a realização suficientemente envolvidos no desenvolvimento da “meta
dos objetivos da política educacional e, simultaneamente,
acomodar as demandas de outras partes interessadas, a visão e
os objetivos gerais do
4 O uso do termo “cartões de gol” em vez de “scorecards” teria sido
SNBSA foram especificados em comparação com o ano
condicionado pela ambição de não enfatizar as conotações intrusivas do
operacional passado através do desenvolvimento do último termo.
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cartas” argumentando que estavam mal adaptadas às suas realidades
operacionais. Um deles explicou:
“O conteúdo dos cartões de gol ficou muito confuso. Você poderia
incluir quase qualquer coisa nele que o tornasse super oficial. . . .
Eu nunca entendi isso e se tornou uma ferramenta
rígida.”
Mesmo os principais defensores dos “cartões de gol”, como o chefe
da equipe de implementação, admitiram os problemas de falta de
comprometimento dos gerentes de escritório:
“Era difícil para os gerentes aceitar [os 'cartões de gol'] e para 80%
eles ainda estavam na prateleira.”
Uma razão adicional para a influência limitada dos “cartões de gol”
nas práticas de controle existentes foi sua falta de alinhamento com a
regulamentação política externa da SNBSA. Apesar da importância
defendida de alinhar a estratégia com os objetivos da política educacional
de longo prazo, os entrevistados reclamaram que a visão e as metas
nos “cartões de metas” não estavam intimamente ligadas aos objetivos
sociais e prioritários da agência e aos requisitos de relatórios
especificados no as directivas de apropriação. De fato, embora algumas
medidas de desempenho incluídas nos “cartões de metas”, como prazos
de entrega e indicadores de acessibilidade, também fossem uma
preocupação fundamental na regulamentação externa da agência, o
sistema como um todo não correspondia ao conteúdo das diretrizes de
apropriação . Isso reduziu a sensação de coesão e levou a equipe a
questionar o significado da estratégia comunicada através dos “cartões
de gol”. Além disso, os “cartões de gol” falharam em resolver o problema
do curto prazo excessivo, pois a organização continuou lutando para
cumprir as metas do governo para prazos de entrega e tempos de
resposta por telefone. Isto fomentou uma relação cada vez mais tensa
com o Ministério da Educação e Ciência. Dada a necessidade de uma
estratégia mais coerente e de longo prazo como uma razão fundamental
por trás da adoção das “cartas de gol”, é justo descrever esses
resultados como consequências “não intencionais”. A necessidade de
lidar com essas consequências tornou-se uma preocupação gerencial
chave à medida que a formação da estratégia continuou nos próximos
anos.
anos.
4.2. Gestão de crises e continuação da formação da estratégia
(2003–2005)
A formação continuada da estratégia na SNBSA implicou esforços
crescentes para alinhar a noção de estratégia com a regulação política,
ao mesmo tempo em que promoveu uma abordagem relativamente
ampla e aberta à gestão do desempenho. Um evento importante que
desencadeou esse processo foi a crise organizacional que se desenrolou
em 2003-2004 como resultado de problemas acumulados nos anos
anteriores. Os custos operacionais aumentaram após investimentos
substanciais em sistemas de informação e uma função centralizada de
call center. Este último destinava-se a reforçar os serviços telefónicos e
melhorar a acessibilidade, aliviando as sucursais locais de parte da sua
carga de trabalho. No entanto, a organização existente foi deixada
intacta e resultou em gastos excessivos de orçamentos. Para resolver
estes problemas, foi iniciado um grande programa de reestruturação. O
número de
285
as filiais locais foram reduzidas quase pela metade e o número de
funcionários foi reduzido de 1.200 para 1.000 funcionários. Essas
mudanças causaram uma reviravolta considerável e foram acompanhadas
por um longo período de baixos níveis de serviço, crescentes críticas
do público e atenção negativa da mídia.
A relação com o Ministério da Educação e Ciência continuou a
deteriorar-se e reforçou as preocupações do governo com a incapacidade
de regular eficazmente as operações das agências.
Enquanto essas mudanças fizeram com que a implementação já
conturbada das “cartas de gol” parasse, o discurso de estratégia
introduzido por meio de seu uso teve uma influência persistente nos
desenvolvimentos subsequentes. À medida que a organização emergia
da crise, quatro “estrategistas” foram nomeados para desenvolver uma
nova estratégia de longo prazo.
Estes “estrategistas” eram todos especialistas de staff com vasta
experiência na SNBSA e cada um deles foi encarregado de várias áreas
funcionais como parte de uma equipe de apoio ao Diretor-Geral. Um
deles já foi um dos principais defensores dos “cartões de gol”. A partir
de meados de 2004, eles elaboraram coletivamente uma versão
preliminar de um plano estratégico para 2005–2008 a ser discutido mais
amplamente dentro da organização. A nova estratégia foi apresentada
como um meio de “revitalizar” a organização e nutrir uma perspectiva
orientada para o futuro após um período estressante de mudança, mas
também reconheceu a necessidade de “equilibrar” a estratégia da
SNBSA com a regulamentação governamental. Ao apresentar o plano
estratégico ao pessoal, o Diretor-Geral enfatizou a necessidade de
desenvolver uma “visão estratégica para 2008”, bem como a necessidade
de maior capacidade de resposta às pressões regulatórias. Em um
memorando distribuído a todos os funcionários, ele alegou que:
“A SNBSA passou por uma de suas maiores mudanças de todos os
tempos. Nosso desafio para o futuro é agora, mais do que nunca,
responder às demandas do governo, bem como às expectativas do
ambiente mais amplo. Para ter sucesso, realizamos um extenso
trabalho de estratégia começando do zero.”
Um mecanismo-chave para melhorar o alinhamento da regulação
política e da estratégia foram os chamados “mapas de metas” que
complementam o plano estratégico. Semelhante ao Balanced Scorecard,
os “mapas de metas” traduziram a estratégia em uma apresentação
gráfica ligando objetivos de longo prazo a metas de curto prazo mais
específicas. No entanto, para apresentar uma visão mais coesa de tais
ligações, os “mapas de metas” não incluíam apenas metas para o ano
em curso, mas as vinculavam a metas de médio prazo e a objetivos
estratégicos de longo prazo ao longo de um período de três anos
(2005-2008 ). A visão estratégica introduzida através do desenvolvimento
anterior dos “cartões de metas” foi especificada em três objetivos de
longo prazo de:
(1) gozar da confiança dos cidadãos,
(2) conduzir as operações de forma eficiente, legal e democrática e,
(3) ser um local de trabalho atraente.
Esses objetivos foram então vinculados a metas mais específicas
para cada ano que se supõe constituir indicadores antecedentes
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da consecução de prioridades estratégicas primordiais. O alcatrão do
primeiro ano (2005) sobrepôs-se largamente ao
conteúdo da directiva de dotações, embora fossem
ainda se mantinha relativamente amplo e continha poucos dados quantificados
requisitos para melhorar o desempenho. O significado da noção de
“estratégia” tornou-se assim cada vez mais
associados a mecanismos regulatórios. Um especialista em equipe
auxiliando os “estrategistas” no desenvolvimento dos “mapas alvo”
explicou:
“O foco em metas políticas ficou mais claro
através do nosso trabalho na estratégia. Antes nós não
saber para onde a SNBSA estava indo. Tivemos muito amplo
objetivos, mas nada a que se apegar. Agora, estamos criando uma
estratégia melhor pensada com foco em
o que queremos fazer. . . . Há uma ordem melhor.”
Da mesma forma, um dos “estrategistas” descreveu a lógica
por trás dos esforços renovados para desenvolver a estratégia do
SNBSA da seguinte forma:
“O ponto de partida para o plano estratégico tem
foi que temos que estar mais atentos ao que vem
do Governo. A novidade é que isso
não apareceu anteriormente de forma tão óbvia na operação
planos. Isso é novo na SNBSA, que é muito focada operacionalmente
e tem havido muitas
soluções.”
Ele continuou enfatizando as ramificações mais amplas
desses esforços para melhorar o relacionamento com o
Governo:
“O diálogo de atuação com o Ministério não
funcionou muito bem. Tem sido principalmente uma questão de
Diretor-Geral indo a Estocolmo e conversando com o Vice-Secretário
[do Ministro do
Educação] por duas horas. Pedimos uma ampla
diálogo sobre o nosso relatório anual e uma discussão mais
orientada para o futuro. . . . Ao mesmo tempo, pagamos também
pouca atenção à directiva de dotações internamente.
Tentamos melhorar isso no plano estratégico e isso
deve ser incorporado aqui. Isso é necessário para obter o
toda a cadeia para trabalhar.”
Os esforços crescentes para alinhar a estratégia da SNBSA
com relatórios governamentais testemunham o imperativo de se
conformar às pressões institucionais exercidas por um
eleitorado (cf. DiMaggio e Powell, 1983). No mesmo
tempo, no entanto, os “estrategistas” estavam cautelosos com os perigos
de se concentrar apenas na informação necessária para a regulação
política e iniciou uma busca relativamente aberta
para um “catálogo de medidas de desempenho” de base ampla.
A intenção era que este conjunto de indicadores de desempenho
para formar um ponto de partida para uma análise mais aprofundada e
discussão de quais medidas usar para capturar a realização de
objetivos estratégicos. Os gerentes de escritório também foram convidados a
sugerem mudanças nos “mapas de destino” e geralmente
mais envolvidos no desenvolvimento da nova estratégia
do que aconteceu com as “cartas de gol”. Este inclusivo e
abordagem aberta para o desenvolvimento do desempenho
indicadores foi visto como fundamental para ir além, embora
sem ignorar, os requisitos de comunicação das directivas de dotações.
Por exemplo, um dos “estrategistas”
descreveu o desenvolvimento de indicadores de desempenho
do seguinte modo:
“Adotamos uma abordagem um pouco de smorgasbord. . . . Nós
optou por dizer que podemos produzir informações sobre
algumas coisas imediatamente, enquanto outras coisas terão que
ser mais desenvolvido. O objetivo do plano estratégico é
que nós mesmos o iniciamos e então esperamos
que o Governo irá apreciar o que estamos a fazer.
No momento, estamos trabalhando para determinar como
para medir o desempenho e, ao mesmo tempo, tentar ajustá-lo ao
que é necessário para reportar ao
governo."
Os esforços para ir além das exigências regulatórias foram
particularmente notável no que diz respeito ao desenvolvimento
de estratégias mais específicas visando diferentes clientes
grupos. A noção de “orientação para o cliente” começou a aparecer
mais explicitamente como uma metáfora para o alinhamento de
operações com a ênfase do Governo no reforço
orientação cidadã. As estratégias desenvolvidas para isso
foram concretizados através do exercício de segmentação emergente
com base na identificação de
necessidades do cliente. Embora iniciado pelos estrategistas para conceber
canais de comunicação adequados para clientes específicos
grupos, a segmentação de clientes também implicou alguns
esforços para integrar iniciativas locais emergentes destinadas a
melhorar a capacidade da organização de alcançar seus objetivos mais amplos.
objetivos sociais. Esforços pioneiros foram feitos pela filial
escritórios em regiões metropolitanas maiores (por exemplo, Estocolmo,
Gotemburgo) lançando projetos de co-localização em
áreas suburbanas desfavorecidas para desenvolver
atendimento aos chamados “clientes com necessidades especiais”. O
exercício de segmentação de clientes definiu principalmente esta
categoria como beneficiários com dificuldades em reembolsar
empréstimos estudantis como resultado de problemas de entrada no
mercado de trabalho após a graduação e muitas vezes dependendo de
serviços coordenados de várias agências (por exemplo,
fiscais, reintegração de posse, emprego e assistência social). Os
projetos de co-localização destinados a facilitar tais
colaboração entre agências e começou a se espalhar para outros
partes do país, mas evoluiu sem qualquer
intervenção do governo ou contribuições adicionais para
financiamento. O plano estratégico para 2005-2008 enalteceu estas iniciativas
como um meio de aumentar o senso de responsabilidade social dos cidadãos.
segurança, bem como facilitar a entrega de serviços para
alunos com dificuldades financeiras. As “gists estratégicas” também
tentaram capturar seu impacto no “alvo
mapas” ao conceituá-los como impulsionadores de curto e médio prazo
da satisfação do cliente e melhoria do cidadão.
confiança. A urgência de dar uma atenção mais focada aos “clientes
com necessidades especiais” foi sublinhada por
recente introdução do Governo de esquemas de reembolso mais
exigentes e preocupações de que isso possa
afetar negativamente a matrícula de estudantes socialmente
desfavorecidos.
A formação continuada da estratégia na SNBSA
implicou algumas tentativas de estender a concepção das necessidades
do cliente para além dos aspectos de serviço de curto prazo, como
como prazos de entrega e acessibilidade, para abranger
dimensões do significado social. Isso mostra como um discurso de
estratégia relativamente aberto, inscrevendo gradualmente
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uma gama mais ampla de atores organizacionais pode expandir o
visão de quais problemas merecem atenção (cf. Cavaleiros e
Morgan, 1991; Clegg et al., 2004). Embora abastecido por um
ambição de alinhar a estratégia da SNBSA com a política
regulamentação o trabalho dos “estrategistas” não se mostrou excessivamente
restritivo ou exclusivo. No entanto, a formação da estratégia levou um
uma reviravolta um tanto diferente nos próximos anos, à medida que os
“mapas de destino” foram colocados em ação e
as pressões gradualmente estreitaram o discurso da estratégia.
4.3. Focalização da formação da estratégia (2005–2007)
O trabalho de desenvolvimento da estratégia e o “alvo
mapa” continuou ao longo de 2005, quando este começou a
complementar a avaliação de desempenho de curto prazo existente
práticas dentro da organização. Seguindo o relativamente
abordagem aberta para a formação da estratégia, no entanto, o
“mapa de destino” cresceu em uma exposição gráfica muito extensa
(cobrindo quatro grandes folhas de papel) que os gerentes de escritório
difícil de usar para comunicar prioridades estratégicas
aos funcionários. Isso mudou marcadamente quando um novo Diretor-
Geral foi nomeado em 2005. Isso marcou o início
ponto para simplificações consideráveis dos “mapas de destino”
e focando a noção de estratégia para um número menor
de áreas prioritárias que eventualmente resultaram em um
modo restritivo de formação de estratégia (cf. Cavaleiros e
Morgan, 1991; Clegg et al., 2004).
A focalização da estratégia da SNBSA originou-se
na mudança das pressões regulatórias que foram inicialmente transmitidas
pelo Governo de uma forma bastante informal.
O novo Diretor-Geral admitiu ter recebido
instruções pessoais claras do Ministério da Educação
e Ciência para chamar a atenção para certas questões críticas em
juntamente com a sua nomeação. Essas instruções informais foram
posteriormente formalizadas na apropriação
diretivas e teve implicações de longo alcance para a formação continuada
da estratégia na SNBSA. De particular preocupação
a este respeito foi a necessidade de reforçar as rotinas de reembolso,
assegurando ao mesmo tempo que os recentes esforços para reduzir o prazo de
tempos e melhorar a acessibilidade foram intensificados. Enquanto
apoiando plenamente o desenvolvimento contínuo da estratégia da SNBSA,
o novo Diretor-Geral imediatamente
em contato com os “estrategistas” para garantir que essas questões
foram incorporados como prioridades-chave nos “targetmaps” e
o plano estratégico para 2006-2009. Consequentemente, a própria
amplo escopo do plano estratégico anterior foi cristalizado
em um número menor de estratégias funcionais,
cinco prioridades primordiais. Essas mudanças formaram o ponto de
partida para o “mapa-alvo” revisado desenvolvido pelo
“estrategistas” em 2005 (ver Fig. 1).
Semelhante às versões anteriores do “mapa de destino”, o
novo foi baseado em uma perspectiva de longo prazo pronunciada
emana da visão estratégica da SNBSA. No entanto, as cinco prioridades
primordiais introduzidas pelo novo
O Diretor-Geral forneceu uma estrutura mais clara para desagregar a visão
estratégica e os objetivos da SNBSA em
uma série de metas quantificadas a serem alcançadas até 2008–2009.
Essas metas foram posteriormente vinculadas a metas de curto prazo,
refletindo os drivers de desempenho subjacentes para o
anos anteriores. As metas de curto e longo prazo também correspondiam
mais de perto aos objetivos e
287
requisitos de comunicação estabelecidos na directiva de dotações (ver
apêndice B). Por exemplo, telefone
tempos de resposta e outros indicadores de acessibilidade foram
incluídos como principais indicadores de satisfação do cliente a longo
prazo. Da mesma forma, a automação de aplicativos e
rotinas de reembolso foram enfatizadas como chave de curto prazo
prioridades para a redução de custos por cliente no longo prazo
prazo. A ênfase crescente foi também colocada na qualidade dos
procedimentos administrativos como veículos de melhoria
cumprimento de regras e rotinas de repagamento. Suportar
esse alinhamento do “mapa de metas” com a regulação política
as tentativas anteriores e abertas de desenvolver um “catálogo
de medidas de desempenho” foi substituído por
desenvolvimento e implementação de indicadores de desempenho
estreitamente ligados às cinco prioridades.
Essas mudanças no “mapa de destino” focaram a atenção
organizacional em um número menor de
aspectos e resultou em algumas melhorias de desempenho.
As mudanças mais notáveis ocorreram no reembolso de empréstimos
estudantis. As rotinas de reembolso sofreram como resultado de
a “crise” que culminou em 2003, pois como um entrevistado
colocá-lo:
“Era mais importante priorizar a emissão oportuna de
empréstimos estudantis para que as pessoas pudessem realmente estudar. Nós
não foram capazes de se concentrar em re-pagamentos em cima disso.”
Ao mesmo tempo, a importância de rotinas de pagamento eficientes
veio cada vez mais à tona, à medida que o
volume de empréstimos estudantis inseguros aumentou de forma constante .
os principais grupos de clientes responsáveis por empréstimos inseguros
tendem a ser aqueles com “necessidades especiais”, mas também indivíduos
ignorando suas obrigações de reembolsar empréstimos estudantis, apesar
estar em condições de fazê-lo. Esses problemas foram parcialmente ditos
estar relacionado com a propensão de alguns clientes em equacionar
empréstimos estudantis com vários regimes de bem-estar social. No
entanto, a capacidade da SNBSA para resolver tais problemas foi
há muito prejudicado pela falta de apoio político para priorizar
repagamentos. Em particular, o Ministro do Ensino Superior no cargo até
2004 foi visto como relutante em enfatizar
tais aspectos por medo de dissuadir os futuros alunos de
desfavorecidos de ingressar no ensino superior e, assim, contrariar os
objetivos sociais mais amplos
da SNBSA. Um gerente de escritório explicou:
“De vez em quando, tivemos que nos perguntar
se fomos autorizados a dizer aos alunos que isso é
realmente uma questão de tomar um empréstimo. [O ex-ministro
do Ensino Superior] não queria isso, mas enfatizou
aspectos de inscrição”.
A substituição do Ministro do Ensino Superior em 2004 implicou que
tais barreiras políticas fossem
amplamente removido e levou a SNBSA a lançar uma gama
de iniciativas para melhorar as rotinas de reembolso ao longo do
Anos seguintes. Como medida preventiva, a agência
começou a adotar uma abordagem mais pró-ativa para indivíduos que
mostram sinais precoces de falta de propensão a reembolsar
5 Em 2007, empréstimos estudantis inseguros totalizaram 28,3 bilhões de coroas suecas (16%)
do total de empréstimos pendentes de 178,2 bilhões de coroas suecas (1 coroa sueca = aproximadamente
0,10 euros).
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288 S. Modell / Management Accounting Research 23 (2012) 278–295

Visão e A SNBSA é uma agência de serviços progressiva e ativa.

objetivos. A SNBSA goza da confiança dos cidadãos.
As operações da SNBSA são eficientes, legais e democráticas do ponto de vista do governo e
do cidadão.
A SNBSA é um local de trabalho atraente.

Estratégias Estratégia de TI Estratégia de regras Competência e estratégia

de fornecimento de pessoal

Trabalhe de forma mais Regras Melhor Rotinas Maior

Prioridades de
inteligente, use melhor a TI melhores acessibilidade e de pagamento
substituição
adaptado às pessoas. e mais abertura. mais eficientes. comprometimento dos funcionários.
coerentes.

Metas O custo por cliente deve Regras Índice de O reembolso dos Índice de
2008/09 ser reduzido em 4-6% mais simples satisfação do empréstimos satisfação dos

em 2006-09. e qualidade cliente deverá aumentar funcionários

melhorada. aumentando em 6% em 2006-09. aumentando em

uma unidade/ano uma unidade/ano.
desde 2006.

Metas
2007

Metas
2006

Planos de ação
2006.

Fig. 1. Representação simplificada do 'mapa de metas' no plano estratégico da SNBSA para 2006–2009.
Fonte: adaptado de Modell (2009, p. 79).

empréstimos para estudantes. Em vez de apenas emitir
lembretes por escrito, equipes especializadas foram
sede e algumas filiais com a função de
convocando tais indivíduos para persuadi-los a seguir
seus planos de reembolso. Também foram tomadas iniciativas para
reativar antigos empréstimos estudantis, anteriormente
despriorizados devido a dificuldades na cobrança de dívidas.
Para melhorar as capacidades organizacionais para administrar
acessibilidade foram gradualmente reduzidas.7 Isso foi parcialmente
alcançado por meio de realocação de pessoal e priorização mais clara
dessas metas nas filiais locais durante
cargas de trabalho de pico e o estabelecimento de apoio especial
unidades na sede. Os gerentes de escritório também enfatizaram
a importância de novas metas específicas do escritório como uma fonte
adicional de atenção focada na necessidade de reduzir
prazos de entrega:

esquemas de reembolso, as práticas de cobrança de dívidas foram

“Há um controle mais rígido hoje, em parte como resultado da
concentradas em menos escritórios e os programas de treinamento foram
quotas atribuídas a escritórios especificando uma percentagem de
iniciado para melhorar as competências do pessoal nesta área. Essas iniciativas
tarefas a serem executadas todos os anos. Antes era mais confuso e
começaram a traduzir-se em melhorias consistentes de desempenho,
não havia limites de tempo claros associados às metas. Agora
especialmente na medida em que as amortizações de empréstimos vencidos
estão preocupados.6 é mais uma questão de trabalhar em direção ao mensurável
alvos”.
Paralelamente a essas melhorias de desempenho, os problemas de
cumprimento das metas tradicionais de lead times e

7 As melhorias foram mais notáveis para o telefone médio

6 Entre 2005 e 2007, esses reembolsos aumentaram 39% de tempos de resposta, que têm sido consistentemente mais curtos do que os alvos
335,7 para 467,8 MSEK, enquanto a soma total de empréstimos vencidos diminuiu. especificado pelo Governo durante os períodos de pico e fora de pico, uma vez que
No entanto, isso ainda representa apenas uma fração dos empréstimos estudantis inseguros. 2006.
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S. Modell / Management Accounting Research 23 (2012) 278–295
Esforços crescentes também foram feitos para traduzir as metas
governamentais de importância crescente, como as de custos unitários
em diferentes categorias de clientes, em ações de nível operacional mais
significativas. Embora a agência tenha enfrentado dificuldades
consideráveis na compilação de custos unitários em vários grupos de
clientes, as preocupações subjacentes ao nível operacional não foram
ignoradas. Esforços consideráveis para atingir as metas de curto prazo de
dependência de pedidos de empréstimo eletrônicos foram feitos por meio
de investimentos em melhoria de tecnologia e o número de alunos que
dependem de pedidos de empréstimo eletrônico aumentou de forma
constante nos anos seguintes.8 Isso permitiu que as filiais locais
realocassem recursos para lidar com outras tarefas, reduzindo o horário
de funcionamento nos balcões de recepção e diminuindo a ênfase nos
serviços presenciais.
Tomadas em conjunto, essas mudanças nas práticas de nível
operacional e melhorias de desempenho demonstram como as mudanças
nas pressões regulatórias tornaram-se mais firmemente incorporadas na
organização. A focalização do discurso da estratégia em torno do “mapa
de metas” revisado, sem dúvida, desempenhou um papel importante a
esse respeito. Houve uma crescente sensação de que as práticas de
controle se tornaram mais “estruturadas” desde a nomeação do novo
Diretor-Geral e que isso ajudou a esclarecer a estratégia. Isso se deve em
parte às simplificações do “mapa de metas”, mas também às características
mais básicas de seu estilo de liderança. Um membro da equipe da sede
caracterizou o novo Diretor-Geral como:
“. . . um líder muito orientado para a prática. Alvos e
os controles estão mais fundamentados na prática agora.”
Visões semelhantes surgiram dos gerentes de escritório:
“Os controles ficaram melhor estruturados no ano passado.
. . . Acima de tudo, há mais oficina do que conversa hoje. É em grande
parte um efeito [da nova Diretora-Geral], pois ela intervém mais
diretamente e faz as coisas acontecerem.
. . . O cimento agora se tornou mais duro.”
“[A Diretora-Geral] é muito clara em sua abordagem.
Ela não solta nada antes de terminar e as coisas terem sido resolvidas.”
O diálogo mais amplo entre os diversos níveis hierárquicos também
parece ter propiciado um maior entendimento da estratégia entre os
gerentes dos escritórios. Um deles explicou:
“São os objetivos prioritários do Diretor-Geral que contam, que têm
sido um pouco difíceis de operacionalizar e desagregar. O que é
eficiência, por exemplo? . . . é difícil porque sempre lutamos com as
tarefas do dia-a-dia. Mas agora é mais fácil, pois estabelecemos metas
mais específicas até 2008 e as discutimos muito na equipe de gestão.
Isso o torna menos abstrato.”
Também houve evidências de gerentes de escritório começando a
usar o “mapa de metas” para comunicar a estratégia aos funcionários de
nível inferior em conjunto com reuniões de equipe e atividades de
planejamento local. O foco em algumas prioridades
8 Entre 2006 e 2008, a proporção de pedidos de empréstimos estudantis
administrados eletronicamente aumentou de 37 para 43%.
289
áreas foi visto como uma vantagem distinta a este respeito, ou como um
deles colocou:
“As cinco áreas de melhoria foram introduzidas porque [o Diretor-
Geral] queria que a estratégia fosse mais compreensível. Nos mapas
anteriores havia muitos problemas e realmente não se encaixava. Ao
mesmo tempo, muito disso foi motivado politicamente – principalmente
o foco em repagamentos.”
O foco da estratégia em torno dos requisitos regulatórios continuou
com a revisão do plano estratégico para o SNBSA em 2006. Após uma
mudança de governo no mesmo ano, os “estrategistas” foram contratados
para realizar outra análise abrangente dos desafios futuros que resultou
em uma novo plano estratégico para 2007-2009. O “mapa de alvos”
revisado que acompanha este plano era semelhante às versões anteriores,
mas não tinha as ligações entre os alvos por um período de tempo mais
longo (ver Fig. 2). Mais uma vez, a abordagem mais direta do Diretor-Geral
à gestão do desempenho e a ênfase nas cinco áreas prioritárias foram
consideradas explicações-chave para esse retorno a um foco mais
unilateral e de curto prazo. Em nossa entrevista em 2007, ela reconheceu
a importância de desenvolver uma estratégia de longo prazo mais clara
nos próximos anos, mas sublinhou a necessidade de manter a ênfase
nessas prioridades:
“Antes, tudo estava muito entrelaçado e não entendíamos realmente
qual era nossa estratégia de longo prazo e o que era mais de curto
prazo. . . . As estratégias não foram cristalizadas
e claramente vinculadas a áreas de melhoria. O que temos agora é
algo intermediário. Mas temos que manter as cinco áreas prioritárias
– pelo menos até o próximo ano – porque ainda não melhoramos o
suficiente para dizer que chegamos lá.”
Embora essas mudanças no “mapa-alvo” tenham encontrado poucas
objeções evidentes, elas não foram universalmente apreciadas. Os
gerentes de escritório reclamaram que a remoção da visão estratégica e
dos vínculos temporais entre metas de curto e longo prazo do “mapa de
metas” havia reduzido seu valor e a clareza da direção estratégica. Alguns
deles também sentiram que o trabalho de estratégia havia revertido para
uma abordagem bastante centralizada e menos inclusiva. Quando
entrevistados em 2008, dois gerentes de escritório explicaram:
“A comunicação [da nova estratégia] é principalmente uma questão
de nos distribuir. [A Diretora Geral] apresenta a maior parte em
reuniões gerenciais e, quando surgiu, não havia muitos de nós que
achavam que havia algo novo ou particularmente ousado.”
“A estratégia que veio era mais ou menos completa e não havia
maiores possibilidades de influenciá-la de baixo. [A diretora-geral]
havia se decidido. A estratégia que veio no ano passado continha
algumas coisas que eu não gostei.”
Preocupações semelhantes de que o retorno a um foco de curto prazo
pode ser prejudicial para a comunicação da estratégia da SNBSA foram
levantadas pelo pessoal da sede em uma sessão de feedback no final de
2007. A formação da estratégia que se desenrolava desde a nomeação do
novo Diretor-Geral implicava alguma redefinição da noção de estratégia (cf.
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290 S. Modell / Management Accounting Research 23 (2012) 278–295

A diretiva de apropriação e os objetivos do governo para 2007

O que fizemos bem em 2006, temos que fazer Devemos nos ajustar às Devemos melhorar nossa abordagem às regras Os funcionários devem ter
melhor em 2007. expectativas do Governo e dos cidadãos que regem nossas operações e nossa conformidade com confiança na SNBSA como
e colaborar com outras agências. o estado de direito. empregador e estar orgulhosos
e comprometidos com seu
trabalho.

Cinco áreas de melhoria

Trabalhe de forma mais inteligente, melhor Melhor e mais coerente Acessibilidade aprimorada em cargas de Rotinas de reembolso mais Maior comprometimento
uso da TI adaptada às pessoas. as regras. trabalho de pico. eficientes. dos funcionários.
Abertura em termos de insights e
possibilidades de interatividade com o cliente e
acompanhamento de seus casos.

Metas para 2007

40% de tudo Aumento da Sistemas de Aumento da 60% de todas as chamadas Reduzido A SNBSA deve Maior utilidade do sistema
candidaturas proporção de TI 20% mais proporção de telefônicas foram atendidas atrasos nos ter um forte foco de informação do aluno.
submetidas automação econômicos. satisfeitos em três minutos durante as pagamentos. no cliente com
eletronicamente caso cliente. cargas de trabalho de pico base em uma base
. administração. (caso contrário, 80%). e abordagem de
valor comum.

Planos de ação e orçamentos para 2007.

Fig. 2. O “mapa de metas” da SNBSA em 2007.

Fonte: adaptado de Modell e Wiesel (2008, p. 265).

Knights e Morgan, 1991). A ênfase no longo prazo iniciativas como uma “questão periférica” dentro da SNBSA, enquanto
O direcionamento para metas foi gradualmente reduzido e o um gerente de escritório ativamente envolvido no estabelecimento de um
esforços para alinhar a organização com a regulamentação política projeto de co-localização reclamou da falta de política
assumiu uma importância crescente como o problema-chave para apoio, dizendo que:
estratégia para resolver. De fato, um gerente de escritório foi tão longe
“Ele [ou seja, o projeto de co-localização] ainda permanece, mas é
como dizendo que:
não promovido o que é uma pena. Foi uma iniciativa bastante ousada,
“Desde [o novo diretor-geral] surgiu a estratégia mas o Governo não estava preparado para isso. Ele veio
trabalho não foi tão fortemente enfatizado. Há de baixo e isso não era tão popular.”
mais ênfase na criação de uma boa ordem e isso tem
De fato, embora o “mapa de metas” para 2007 pagasse
nos ajudou a seguir em frente. Mas ela não é realmente
alguma atenção para a necessidade de melhorias inter-agências
um estrategista. Ela acabou de produzir uma série de áreas prioritárias
colaboração para melhorar a prestação de serviços,
para trabalhar e criou uma estrutura em torno
resistência considerável para desenvolver tais práticas em
naquela."
Governo central sueco (ver Modell et al., 2007). O
No entanto, a criação da “boa ordem” veio no problemas significativos de desenvolvimento de formas viáveis de
à custa de visões mais abertas do que constituía colaboração entre agências foram observados em uma avaliação do
prioridades estratégicas e gerou algumas consequências “não intencionais” projetos de co-localização já em 2005 (VISAM, 2005).
com um impacto negativo na organização Alguns dos projetos de co-localização também começaram a vacilar logo
práticas intimamente associadas com o após seu estabelecimento como resultado da falta de
objetivos da SNBSA. Em particular, as crescentes pressões para compromisso das agências participantes. No entanto, o
aumentar a eficiência das rotinas de reembolso desdobramento do discurso de estratégia na SNBSA foi amplamente
parecem ter ofuscado as dimensões sociais mais amplas silêncio sobre as implicações potencialmente negativas dessas
co-localização da prestação de serviços com agências de bem-estar social desenvolvimentos para seus objetivos sociais mais amplos. Ao
e melhoria do atendimento aos “clientes com necessidades especiais”. medida que os projetos de co-localização apresentados na estratégia
Os projetos de co-localização foram cada vez mais usados como planos eles foram apresentados principalmente como veículos de cumprimento
plataforma para o lançamento de muitas das iniciativas destinadas a das metas governamentais para o repagamento de empréstimos estudantis.
melhorar as rotinas de reembolso e fortalecer a colaboração entre a Considerando que o exercício anterior de segmentação de clientes tinha
SNBSA e as agências de reintegração de posse. distinguiu “clientes com necessidades especiais” de outros
Embora esses projetos tivessem a intenção de ter uma visão mais ampla clientes que reembolsavam empréstimos estudantis, os dois passaram a
e uma visão mais coordenada da situação financeira e social cair na mesma categoria. Metas e planos de ação
situação dos clientes, os entrevistados viram poucas associados à melhoria dos serviços ao antigo grupo de clientes também
efeitos daí decorrentes. Um entrevistado descreveu tal foram retirados dos “mapas de destino”
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S. Modell / Management Accounting Research 23 (2012) 278–295
parte das simplificações iniciadas pelo novo Diretor-Geral.
Embora mais amplas, as funções sociais que constituem a razão
d'être da organização foram assim subsumidos em aspectos de
desempenho de crescente preocupação para o Governo
(cf. Lawrence et al., 2009), poucos dos meus informantes viram isso
como particularmente problemático. O mais próximo que alguém chegou
discutindo o impacto potencialmente negativo de rotinas de reembolso
mais rigorosas em estudantes desfavorecidos
antecedentes era a preocupação de que tais pressões tendiam
ter um impacto negativo na satisfação do cliente.9 Isso
é indicativo de uma concepção cada vez mais estreita das necessidades
do cliente tornando-se tidas como certas ou normalizadas (cf.
Knights e Morgan, 1991; Clegg et al., 2004). Contudo,
esse estreitamento de prioridades estratégicas nunca foi explicitamente
prescrito por requisitos regulatórios. Mais parece
ter se materializado como resultado do discurso de estratégia cada vez
mais difundido, fazendo com que os gerentes tomassem decisões emergentes.
noções de estratégia garantidas (cf. Carter et al., 2010;
McKinlay et al., 2010). Ao longo do estudo nenhum dos meus
informantes questionaram a necessidade de
estratégias como meio de focalizar a atenção na organização. Na
medida em que os pedidos de melhorias foram
levantadas estavam confinadas à necessidade de maior clareza
e, no final do estudo, um retorno à ênfase no direcionamento de metas
de longo prazo para melhor
comunicar a estratégia aos funcionários.
5. Discussão final
Este artigo responde a pedidos recentes para investigações mais
longitudinais e qualitativas sobre a evolução da SMA
técnicas em seu contexto social e organizacional
(Bhimani e Langfield-Smith, 2007; Langfield-Smith,
2008) e oferece um relato de como tais técnicas são
implicado em moldar as práticas de controle de gestão e
o próprio significado da noção de estratégia. Foi dada especial atenção
à interação entre o controle em evolução
práticas e regulação política externa das organizações do setor público
e sua influência na formação da estratégia.
Embora a noção de estratégia tenha emergido como um
conceito nebuloso e indescritível no público contemporâneo
discurso de gestão (Llewellyn e Tappin, 2003) ,
exerce uma influência nada desprezível na definição de
prioridades e agendas organizacionais (Knights e Morgan,
1991; Carter et al., 2010). O presente estudo demonstra
como nossa compreensão de tais processos de definição de agenda
pode ser aprimorado por meio da combinação de
e perspectivas críticas.
O surgimento de um discurso de estratégia mais explícito em
a SNBSA tinha um pedigree institucional claro na medida em que
foi sustentado por críticas à ausência de
estratégias organizacionais por um ator importante com poderes coer
civos (ou seja, o governo) e advocacia normativa
de gestão de desempenho estratégico como um remédio para
tais deficiências por outros atores influentes (cf. DiMaggio
9 As pontuações para os clientes que reembolsam empréstimos no índice
anual de satisfação do cliente da SNBSA foram geralmente inferiores à média
pontuações para todos os grupos de clientes.
291
e Powell, 1983). A adoção do balanced score card foi imperativa na
internalização desse discurso estratégico
transmitindo uma noção de direcionamento de metas de longo prazo e
práticas de gestão coesa. No entanto, a análise de
o processo subsequente de formação da estratégia se estende antes
pesquisa institucional sobre SMA (Granlund e Lukka, 1998;
Kasperskaya, 2008; Ma e Tayles, 2009) iluminando
como a noção de estratégia foi reconstruída ao longo do tempo como
resultado do entrelaçamento de regulação política e práticas de controle
em evolução. Esse entrelaçamento começou com a
desenvolvimento do planejamento estratégico e dos “mapas de metas”
em resposta à crise em 2003 e tornou-se gradualmente
cristalizou-se à medida que essas práticas evoluíram nos próximos
anos. Nesse processo, a noção de estratégia evoluiu
de significar uma busca relativamente ampla e aberta
melhor alinhamento com a regulamentação política, ao mesmo tempo
novas práticas que promovem objetivos de longo prazo de
significado para um muito mais focado e, em última análise,
concepção de curto prazo que gira em torno de uma gama mais restrita de
prioridades regulatórias. Os mecanismos regulatórios desempenharam um papel fundamental
a este respeito, assim como as diferenças no estilo de liderança de
alta administração. A nomeação de um novo Diretor-Geral em 2005
marcou um claro divisor de águas na medida em que
sua suscetibilidade a pressões regulatórias emergentes e
estilo de liderança mais direto e “ordenado” contribuiu para
estreitar o escopo do discurso da estratégia. Este desenvolvimento
destaca como o significado da noção de estratégia
está longe de ser dado, mas condicionado por mudanças nas pressões
institucionais, bem como pelas ações de diversas mudanças
agentes.
Essa interpretação institucional representa uma conta essencialmente
gerencialista que gira na interação
entre instituições e agência, ao mesmo tempo em que chama a atenção
ao papel relativamente negligenciado da liderança individual
estilos como fator diferenciador no processo de institucionalização
(Washington et al., 2008). No entanto, o
extensão da análise para incorporar
insights nos compele a examinar se as mudanças na
o processo de formação da estratégia envolve algumas tentativas
para abordar resultados “não intencionais” e como isso é condicionado
por processos de normalização (Knights e Morgan,
1991; Carter et al., 2010). O desenvolvimento inicial do
“mapas de destino” foi parcialmente motivado por esforços para remediar
certas consequências “não intencionais” da estratégia inicial
formação, como o fracasso em desenvolver um sistema amplamente aceito,
visão coesa e de longo prazo da estratégia da SNBSA.
Nesta fase, o discurso da estratégia estava suficientemente aberto para
incluir projetos de desenvolvimento local iniciados por outros atores
do que a alta administração e ampliou a concepção
dos interesses do cliente para incorporar aspectos sociais mais amplos
de desempenho organizacional. Em contraste, a propensão a lidar com
consequências “não intencionais” diminuiu à medida que
o cumprimento das pressões regulatórias tornou-se uma preocupação
dominante e estreitou o discurso da estratégia e
o foco da gestão de desempenho sobre os seguintes
anos. Isso foi particularmente evidente na perda gradual de
impulso por trás dos projetos de co-localização como meio de
promover a consecução dos objetivos sociais. O que talvez seja
surpreendente a esse respeito é a falta de objeções abertas
ou resistência a um desenvolvimento que desafia os próprios
fundamentos do papel social mais amplo da agência. Contudo,
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292 S. Modell / Management Accounting Research 23 (2012) 278–295
nesse estágio, a concepção ideal de estratégia como um
meio direcionado e focado em objetivos de alinhar a
organização com a regulação política era amplamente aceita,
ou vista como uma parte “normal” do controle gerencial, por
amplos quadros gerenciais. Em contraste com estudos
anteriores (Ezzamel e Willmott, 2008; Whittle e Mueller, 2010),
não emergiram compreensões alternativas convincentes da
noção de estratégia e geraram resistência ao discurso
estratégico dominante. Isso é indicativo do poder discreto de
tais discursos e vai de certa forma para uma compreensão
crítica do processo de institucionalização como menos
desconectado dos discursos carregados de valores que
promovem a normalização (Cooper et al., 2008).
Essa análise estendida chama a atenção para como a
regulação política influencia a institucionalização da noção de
estratégia e condiciona concepções de desempenho com
implicações potencialmente de longo alcance para os
interesses atendidos pelas organizações. Pesquisas adicionais
desse tipo parecem particularmente pertinentes no setor
público, dado o apelo incessante das práticas de gestão
estratégica para formuladores de políticas e gerentes e o
recente surgimento de evidências de pesquisa aparentemente
convincentes do impacto superior do planejamento estratégico
direcionado a metas no desempenho organizacional. (ver
Andrews et al., 2009b; Walker et al., 2010). Uma limitação
desses últimos estudos está em suas conceituações altamente
agregadas de desempenho baseadas em indicadores
estabelecidos em documentos normativos que constituem as
próprias premissas das estratégias organizacionais. Isso
revela uma gritante falta de reconhecimento dos efeitos auto-
reforçadores dos discursos estratégicos sobre o desempenho
organizacional e oculta quaisquer trade-offs entre os interesses
constituintes conflitantes no processo de formação da
estratégia. Em contraste, o presente estudo demonstra como
os discursos de estratégia em evolução enquadram a própria
definição do que conta como “bom” desempenho e interesses
relevantes e, assim, fornece um ponto de partida para
questionar a natureza da estratégia como um fenômeno
universalmente benigno. Pesquisas futuras que sigam essa
liderança devem contrabalançar a perspectiva fortemente
gerencialista que domina a pesquisa emergente sobre
estratégia no setor público (ver Boyne e Walker, 2004; Lane e Wallis,Bocconi.
Embora a combinação de teorias institucionais e críticas
possa mitigar o risco de que as primeiras privilegiem uma
perspectiva gerencialista, é necessário cautela em pesquisas
futuras nesse sentido. Enquanto alguns estudiosos da
contabilidade defendem uma integração mais próxima dessas
teorias para dar à teoria institucional uma “vantagem
crítica” (Lawrence et al., 2009), outros alertam que isso implica
o perigo de negligenciar seus distintos compromissos
epistemológicos (Lounsbury, 2003; Cooper et al., 2008). Mais
especificamente, os teóricos institucionais têm sido criticados
por se valerem de escritores críticos, como Foucault, de
maneira inconsistente e superficial que simplifica a influência
do poder normalizador dos discursos sobre a agência e a
resistência (Cooper et al., 2008). Embora o presente estudo
não tenha documentado muita resistência aberta, ele vai além
da visão das consequências adversas da formação da
estratégia como resultado direto da ação deliberada exercida
por alguma elite organizacional auto-interessada (cf.
Lawrence e Suddaby, 2006). Em vez disso, esclarece como
a promulgação de discursos institucionalmente incorporados
como parte de uma tarefa aparentemente inócua, como a de
alinhar estratégias e práticas de controle com a regulação
política, mediou a marginalização de alguns interesses. Como
tal, o estudo adiciona uma dimensão crítica anteriormente
negligenciada ao corpo emergente de pesquisa institucional
sobre SMA (ver Ma e Tayles, 2009). No entanto, uma análise
mais profunda de como a combinação de teorias institucionais
e críticas pode desafiar ou modificar o sistema de valores
conservador que sustenta a primeira está além do escopo do
presente artigo.
Ao mesmo tempo, vale ressaltar que os fundamentos
epistemológicos que unem diferentes comunidades de
estudiosos e condicionam o que é considerado como
reivindicações de conhecimento válidas ou relevantes não são
estáticos (Lukka e Modell, 2010). Nem são sempre claras as
fronteiras entre essas comunidades. De fato, muitas vezes é
difícil distinguir entre diferentes gêneros de pesquisa contábil
crítica e separá-los de estudos contábeis mais amplos e
sociologicamente informados (Roslender e Dillard, 2003;
Cooper e Hopper, 2007). Uma maneira de promover uma
reflexão mais crítica sobre os resultados da pesquisa,
independentemente de seus fundamentos teóricos, é conduzir
pesquisas empíricas de modo que seja dada maior atenção
aos grupos cujos interesses permanecem sub-representados
por teorias comumente aceitas. Este estudo pode ser visto
como uma tentativa de dar voz a interesses geralmente
silenciados pela teoria institucional. No entanto, resta saber
se mais pesquisas desse tipo podem promover críticas mais
radicais que levem a algumas modificações da epistemologia
na qual a pesquisa institucional em contabilidade está inserida.
Reconhecimento
Versões anteriores deste artigo foram apresentadas na
6th EIASM conference on New Directions in Management
Accounting, Bruxelas (2008), na conferência Critical
Perspectives on Accounting, Clearwater Beach (2011) e
seminários e workshops na Aston Business School, London
School of Economics , Imperial College e Universidade
2009). Sou grato a Chris Carter por seu incentivo ao
escrever este artigo. Comentários adicionais de Diane-Laure
Arjalies-de la Landes, Chris Chapman, Rob Chenhall, Wai
Fong Chua, Richard Laughlin, Norio Sawabe e Fredrika
Wiesel também são reconhecidos. O estudo foi financiado
pelo Conselho de Pesquisa Sueco.
Apêndice A. Distribuição dos entrevistados em
diferentes fases da entrevista
Entrevistado Entrevistado Entrevistado Entrevistado Total
2004/2005 2006 2007/2008
Nível ministerial
Funcionário público X 1
responsável pelo
monitoramento de
desempenho
Alta direção e pessoal da sede
Diretor Geral X X 2
Diretor Financeiro X 1
Oficial 1
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S. Modell / Management Accounting Research 23 (2012) 278–295 293

Diretor Financeiro X 1 Administração de bolsas e empréstimos a estudantes do ensino

Oficial 2a superior
Estrategista 1 X X X 3
X X 2 Objetivos
Estrategista 2
Estrategista 3 X 1
Controlador X 1 - Contribuir para uma matrícula significativa no ensino superior, nivelando
Especialista em equipe 1X 1
as diferenças entre os indivíduos e
Especialista em equipe 2X 1
X 1
grupos da sociedade e aumentar a equidade social.
Especialista em equipe 3
Especialista em equipe 4 X 1 - Aumento da proporção de aplicativos administrados
gerente, estudante X 1 dentro de três semanas. Para estudos no exterior, prazos de entrega
subsídios e empréstimos deve diminuir em dez por cento.
função
- Aumentar a proporção de administrados eletronicamente
Gerentes de escritório
Gerente de escritório 1 X X X 3 formulários.
Gerente de escritório 2 X X 2
Gerente de escritório 3X 1 Requisitos de relatórios
Gerente X 1
4b
Gerente de escritório 5 X 1 - Número de alunos com bolsas e empréstimos estudantis
Gerente de escritório 6 X 1 distribuídos por faixas etárias, tipos de apoio
Total 12 5 9 26 esquemas e tipos de educação.
um Diretor Financeiro 2 substituiu o Diretor Financeiro 1 em 2005. - Número de candidaturas aprovadas.
b O gerente de escritório 4 sucedeu o gerente de escritório 3 em 2006. - Número de recursos e número de recursos aprovados por
a agência.
- Distribuição de aplicativos em meio eletrônico e manual
administração.
Apêndice B. Objetivos e relatórios governamentais
- Proporção de pedidos administrados em três
requisitos para as principais áreas operacionais dentro
semanas distribuídas entre os tipos de aplicativos.
a SNBSA para 2006
- Custos unitários para diferentes tipos de aplicações.

Objetivos de toda a organização e requisitos de relatórios Reembolso de empréstimos estudantis

Objetivo
Objetivos

- Contribuir para o reembolso de empréstimos estudantis.

- Manter um bom equilíbrio entre administração eficiente, serviço de alta
qualidade e cumprimento das regras de
Requisitos de relatórios
lei.
- Aumentar a acessibilidade via telefone. Número de
- Número de devedores com empréstimos estudantis em diferentes
chamadas atendidas e chamadas atendidas dentro de 3 min
tipos de esquemas de reembolso.
aumentar. Proporção de respostas a solicitações escritas
- Número de devedores com crédito vencido e dimensão dos
dentro de três semanas deve aumentar.
empréstimos devidos.
- Aumentar o número de clientes satisfeitos.
- Proporção de reembolsos administrados eletronicamente
- Melhorar a qualidade da administração de subvenções e empréstimos.
e manualmente.
Sem pagamentos indevidos de subvenções ou empréstimos.
- Lead times médios e custos unitários para eletronicamente e
reembolsos administrados manualmente.
Requisitos de relatórios
- Número de empréstimos estudantis retirados e razões para
retiradas.
- Número de chamadas telefônicas recebidas e atendidas, número de
- Número de recursos e número de recursos aprovados por
solicitações escritas, número de visitas ao site,
a agência.
tempo médio de espera no telefone e tempo de resposta para
pedidos escritos. Tempo de inatividade na resposta ao telefone
Referências
chamadas.

- Resultados da pesquisa de clientes ou cidadãos. Andrews, R., Boyne, GA, Law, J., Walker, RM, 2008. Organizacional
- Ações tomadas para melhorar a qualidade e os resultados destes estratégia, regulação externa e desempenho do serviço público. Público
ações. Administração 86, 185-203.
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