Política Versus Administração: Em Busca de um Equilíbrio Possível Através da

Gestão Pública Estratégica

Autoria: Rubem Pinto de Melo, Erivana Santos Rosa Penedo, Ronaldo Pontes Moura

RESUMO

A partir da visão de Max Weber de que o problema central da burocracia não é organizacional
ou administrativo, mas sim político, e considerando que essa questão ainda não foi
definitivamente respondida pelas teorias pós-burocráticas de administração, em destaque a
administração pública gerencial, este artigo tem como objetivo demonstrar que a adoção de
uma gestão pública estratégica voltada para a efetividade dos programas governamentais pode
significar um importante elemento de equilíbrio na relação dicotômica entre política e
administração. Além desta questão dicotômica apresentada por Weber, este artigo aborda o
referencial teórico do pensamento estratégico, dividido em diferentes escolas, explorado por
Mintzberg, Ahlstrand e Lampel, bem como a metodologia do balanced scorecard -
desenvolvida por Kaplan e Norton, para identificar os principais temas estratégicos
orientadores da administração pública, agrupá-los em uma cadeia de relações de causa e efeito
e relacioná-los a diversas escolas de pensamento estratégico. O resultado é a construção de
um instrumento de gestão, configurado como um gabarito de mapa estratégico, no qual podem
ser organizados, em cinco diferentes perspectivas, os principais objetivos estratégicos da
organização interligados numa cadeia de relações de causa e efeito que conduzem à
efetividade do programa governamental.

INTRODUÇÃO

Como um modelo aparentemente esgotado, a burocracia transformou-se em um

monstro de mil faces que atormenta o cidadão nas suas relações cotidianas com o Estado. Ela
é freqüentemente apontada como uma das principais causas da ineficiência e da corrupção na
administração pública, como demonstra pesquisa junto a líderes empresariais brasileiros. Para
os entrevistados desta pesquisa, entre os principais fatores que causam ou encorajam a
corrupção aparece em primeiro lugar o sistema jurídico ineficaz e a sensação de impunidade,
seguido da burocracia excessiva (PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2006).
Neste sentido, para o senso comum, o modelo burocrático deveria simplesmente ser
eliminado e substituído por uma forma de gestão pós-burocrática com características
gerenciais.
Porém, como lembra Martins (2006), a organização pós-burocrática tem sido colocada
como uma promessa de felicidade organizacional, de liberação dos efeitos da burocracia sobre
as pessoas e a sociedade, porque sua formatação organizacional seria, ou poderia ser diferente
da aludida por Weber (1999). No entanto, ela está baseada no falso pressuposto de que o
problema da burocracia é exclusivamente organizacional.
Parte das tentativas de substituir a administração pública burocrática por uma
administração pública com características gerenciais vem dessa interpretação equivocada do
tipo ideal de burocracia de Max Weber. Inclusive, algumas características das teorias pós-
burocráticas podem ser simplesmente entendidas como atualização, ou adequação do tipo

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ideal de Max Weber aos tempos atuais. O cerne da burocracia continua intacto. “[...] embora
muitos se queixem dos ‘pecados da burocracia’, seria ilusão imaginar que o trabalho
administrativo contínuo pudesse ser executado, em qualquer setor, sem a presença de
funcionários trabalhando em seus cargos” (WEBER, 1978).
Para Weber o problema central da burocracia não é organizacional ou administrativo,
mas político. Sua sociologia política evidencia os riscos da desintegração entre política e
administração, processo de inversão da racionalidade burocrática, cuja tendência ao
absolutismo burocrático ameaça a legitimidade do estado. Essa dicotomização entre política e
administração ocorre tanto pelo isolamento da administração em relação às premissas
valorativas da ação pública, quanto pelo seu reverso, a usurpação, pela administração, das
funções políticas. Os modelos pós-burocráticos de administração pública preconizados pela
revolução gerencial apresentam, embora de forma diferenciada, o mesmo caráter
dicotomizante entre política e administração típico da burocracia (MARTINS, 2006).
A ausência de uma resposta da administração pública gerencial ao conflito entre
política e administração não justifica, no entanto, a falta de ação. “No nível político, a
sociologia política de Weber aceita o conflito entre política e administração, razão substantiva
e instrumental, fatos e valores, como insolúvel, embora passível de equilíbrio mediante o
exercício efetivo da liderança política”. (MARTINS, 2006, [sem grifo no original]).
Em conseqüência, a afirmativa acima leva à formulação do seguinte problema: Uma
gestão pública de caráter gerencial, mesmo que não apresente solução para a dicotomia entre
política e administração, pode oferecer ao homem público, ocupante de cargo executivo,
ferramentas de gestão que permitam o exercício efetivo da liderança política e o auxiliem na
maximização dos resultados dos programas governamentais?
Com isso, esse estudo pretende investigar a possibilidade de equilíbrio na relação
conflituosa entre política e administração através de uma gestão pública estratégica como
método para se chegar à efetividade dos programas governamentais.
Para tanto, buscar-se-á a compreensão de diferentes conceitos de estratégia, bem como
uma metodologia para colocá-la em ação, e a identificação de temas estratégicos orientadores
da administração pública. O resultado pretendido é a proposta de um instrumento de aplicação
utilizando a tecnologia do Balanced Scorecard, no qual os temas estratégicos serão arranjados
sob diferentes perspectivas interligadas numa cadeia de relações de causa e efeito com o
objetivo de se alcançar a efetividade do programa governamental.

O Pensamento Estratégico
Até onde é factível uma gestão estratégica na administração pública? A resposta
dependerá do entendimento que se tem de estratégia.
Comumente, estratégia é definida como um plano. “[...] o conjunto dos grandes
propósitos, dos objetivos, das metas, das políticas e dos planos para concretizar uma situação
futura desejada, considerando as oportunidades oferecidas pelo ambiente e os recursos da
organização” (FERNANDES, 2005).
Essa é, no entanto, uma visão parcial da administração estratégica. Isto porque,
segundo Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000), estratégia é uma palavra inevitavelmente
definida de uma forma e freqüentemente utilizada de outra. Por essa razão, sua obra propõe
uma revisão do campo da administração estratégica, expondo seus diferentes ângulos,
orientações e tendências. Assim, estruturam sua pesquisa em três pilares básicos. Em primeiro
lugar, afirmam que a estratégia requer uma série de definições, cinco em particular, conforme

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ilustrado na Figura 1. A estratégia, desta forma, pode ser compreendida como um plano, um
padrão, um pretexto, uma posição ou uma perspectiva. Essas definições foram denominadas
de os “cinco P’s” da estratégia.

Plano Direção, guia ou curso de ação para o

futuro. Olhar para frente.

Consistência no comportamento ao longo

Padrão do tempo, pretendida ou não. Olhar o
comportamento passado.

Estratégia Truque. “Manobra” específica para

Pretexto
enganar um oponente ou concorrente.

Ambiente. Posição de determinados

Posição produtos em determinados mercados.
Criação de uma posição única e valiosa.

Perspectiva Conceito. Maneira fundamental de uma

organização fazer as coisas.

Figura 1. Os cinco P’s da estratégia.

Fonte: Adaptado de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000).

Outro conceito fundamental para a compreensão da estratégia de acordo com

Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) é o da estratégia como um processo contínuo. Nele, as
organizações desenvolvem planos para seu futuro e também extraem padrões de seu passado.
No primeiro caso, verifica-se a estratégia pretendida, no segundo, a estratégia realizada.
Nem sempre, porém, as estratégias pretendidas são realizadas. Aquelas intenções que
foram plenamente realizadas podem ser chamadas de estratégias deliberadas. Porém, pode
ocorrer de um padrão realizado não ter sido expressamente pretendido. Nesse caso encontra-
se a chamada estratégia emergente. Assim, poucas estratégias são puramente deliberadas, bem
como poucas são totalmente emergentes. Uma significa aprendizado zero, a outra significa
controle zero.
Por fim, com base nessa revisão conceitual, Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000)
classificam o pensamento estratégico em dez diferentes escolas, conforme Figura 2. Os
autores apresentam cada uma das escolas a partir de sua perspectiva limitada, ressaltando suas
limitações e contribuições.
Escola Visão
Escola do Design Formulação da estratégia como um processo de concepção.
Escola do Planejamento Formulação da estratégia como um processo formal .
Escola do Posicionamento Formulação da estratégia como um processo analítico.
Escola Empreendedora Formulação da estratégia como um processo visionário.
Escola Cognitiva Formulação da estratégia como um processo mental.
Escola do Aprendizado Formulação da estratégia como um processo emergente.
Escola do Poder Formulação da estratégia como um processo de negociação.
Escola Cultural Formulação da estratégia como um processo coletivo.
Escola Ambiental Formulação da estratégia como um processo reativo.
Escola de Configuração Formulação da estratégia como um processo de transformação.
Figura 2. As Dez Escolas do Pensamento Estratégico.
Fonte: Adaptado de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000).

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 Essas escolas dividem-se ainda em três agrupamentos. As três primeiras escolas
classificam-se como de natureza prescritiva. Preocupam-se mais em como as estratégias
devem ser formuladas do que em como elas são formuladas. As seis escolas seguintes
consideram aspectos específicos do processo de formulação da estratégia, preocupando-se
mais com a descrição de como as estratégias são, de fato, formuladas. O último grupo contém
apenas uma escola, a da configuração. Uma combinação das outras, essa escola busca a
integração de todas as facetas do pensamento estratégico (MINTZBERG, AHLSTRAND E
LAMPEL, 2000).

Uma Gestão Pública Estratégica

Essa multiplicidade do pensamento estratégico é pouco percebida no ambiente da
administração pública, apesar da estratégia como um plano ser facilmente identificada no
processo integrado de planejamento e orçamento do setor público, através do Plano Plurianual
(PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA). Além
disso, há também um movimento crescente no sentido de dotar as organizações públicas de
um planejamento estratégico formal (REZENDE E CASTOR, 2006).
No entanto, para o desenvolvimento de uma administração pública com orientação
estratégica é preciso ir além do planejamento estratégico, onde é maior a ênfase no
desempenho do planejamento que no próprio desempenho da organização.
Por seu caráter legal e impositivo o processo de planejamento e orçamento, com uma
influência marcante da escola de planejamento, não permite muita flexibilidade ao
administrador público no atendimento às demandas da sociedade, que se tornam maiores e
mais complexas (TROSA, 2001). A separação entre formulação e implementação da
estratégia é visível, com vantagem para a primeira. Nesse caso estratégias emergentes acabam
sendo descartadas devido a um engessamento da organização provocado por um planejamento
formal e distante das demandas da sociedade.
O desafio do gestor público deve ser buscar uma execução orçamentária mais
eficiente, eficaz e efetiva (MATIAS-PEREIRA, 2007), se possível fazendo uso das estratégias
emergentes na organização. A consistência da sua ação pode gerar padrões que acabarão por
influenciar na elaboração do orçamento anual seguinte e, assim, conseguir uma aproximação
maior entre o planejamento e a execução.
Para superar a fase de planejamento e efetivamente adotar uma orientação estratégica
o gestor público deve ter consciência dessas variáveis da administração estratégica, pois
poderá ter a necessidade de aplicar uma abordagem estratégica específica para alcançar os
objetivos dos programas governamentais.
Os “Cinco P’s” da estratégia, o conceito de estratégia emergente e as características
das dez escolas de pensamento estratégico orientam o desenvolvimento desta pesquisa e
servem de base para a configuração de um modelo de gestão pública estratégica.

A Estratégia em Ação: Balanced Scorecard e Mapas Estratégicos

Grande parte do estudo da estratégia está focalizada em mudanças (MINTZBERG,
AHLSTRAND E LAMPEL, 2000). E a primeira tarefa da alta direção da organização
focalizada na estratégia é tornar a necessidade de mudança em algo óbvio para todos
(KAPLAN E NORTON, 2000).

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 O Balanced Scorecard e o Mapa Estratégico permitem traduzir a estratégia de uma
organização em indicadores, objetivos, medidas, metas e iniciativas de fácil entendimento
pelos membros da organização, proporcionando o alinhamento de todos à estratégia
(HERRERO, 2005).
Essa metodologia trabalha com o conceito de um sistema balanceado de mensuração que
tem o propósito de avaliar o desempenho organizacional sob quatro diferentes perspectivas:
financeira; dos Clientes; dos Processos Internos; e do Aprendizado e Crescimento.
Os objetivos estratégicos dessas quatro perspectivas são interligados numa cadeia de
relações de causa e efeito. Assim, o desenvolvimento e o alinhamento dos ativos intangíveis
Aprendizado e Crescimento são indutores de melhorias no desempenho dos processos,
perspectiva dos Processos Internos, que, por sua vez, impulsionam o sucesso para os Clientes
e acionistas Financeiro. (KAPLAN E NORTON, 2004).
O mapa estratégico serve para descrever a lógica da estratégia para toda a organização.
Mostra com clareza os objetivos dos processos internos críticos que criam valor para os
clientes e para os acionistas, bem como os ativos intangíveis necessários para respaldá-los. Já
o Balanced Scorecard traduz os objetivos do mapa estratégico em indicadores e metas.
(KAPLAN E NORTON, 2004).
A convergência dessa poderosa ferramenta de gestão aos princípios da administração
pública está em processo de consolidação, sendo praticada, inclusive, no Tribunal de Contas
da União - TCU (BRASIL, 2006b), responsável pelo controle externo dos gastos públicos, no
âmbito da União, fato que pode contribuir para a disseminação da ferramenta para outros
órgãos da jurisdição do TCU.
Neste estudo, esta tecnologia será utilizada para a proposição de um Mapa Estratégico
para a gestão de programas públicos alinhado com os conceitos e nas dez escolas de
pensamento estratégico reunidos por Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000).

Construção do Modelo
A construção do modelo teve início com a determinação dos objetivos que comporiam
cada perspectiva do Mapa Estratégico. Assim, optou-se por buscar no próprio setor público e
seu entorno, soluções para o problema de pesquisa.
Para isso, foi utilizado o brainwriting 6-3-5, uma ferramenta para geração de idéias
recomendável para pequenos grupos de até seis pessoas. A técnica consiste no seguinte:
1. Cada participante escreve três idéias em resposta ao problema proposto, no
tempo limite de cinco minutos;
2. É feito um rodízio dos papéis preenchidos e são dados mais cinco minutos para
a proposição de mais três idéias;
3. O processo se repete, em períodos de cinco minutos, até que todos os
participantes tenham preenchido todos os papéis e o rodízio se complete.
Foi então reunido, em workshop na cidade de Porto Velho-RO, um grupo de seis
profissionais composto por: dois servidores públicos federais; dois servidores públicos
estaduais; um consultor de empresas e um professor universitário. Além da experiência
profissional, todos os participantes são pesquisadores na área da administração pública.
Ao grupo foi apresentada a seguinte questão: Para Max Weber o problema central da
burocracia é a dicotomia entre política e administração. Segundo ele, haveria um conflito

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insolúvel entre os interesses da política e os da administração. Nesse sentido, que estratégias
poderiam ser adotadas pelo gestor público (político) para superar, ou ao menos equilibrar,
essa relação dicotômica no intuito de alcançar a eficiência e a efetividade na execução dos
programas governamentais?
Aplicado o brainwriting 6-5-3, cerca de uma centena de idéias foram apresentadas. O
passo seguinte foi organizar as idéias sugeridas. Para tanto, optou-se pelo diagrama de
afinidade. Com essa metodologia as idéias são reunidas em grupos de afinidade e cada grupo
é identificado por um tema central. O resultado desse procedimento foi a consolidação das
sugestões em oito temas fundamentais. Esses temas estão representados na Figura 3.
Os temas propostos coincidem, em grande parte, com conceitos que já vem sendo
pesquisados e desenvolvidos no âmbito da administração pública. Pode-se identificar, por
exemplo, sua semelhança com diversos critérios e itens adotados pelo Programa Nacional de
Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA (BRASIL, 2006a), programa de gestão
baseado em sete critérios de excelência. Da mesma forma, são também temas recorrentes na
literatura sobre a Nova Gestão Pública – NGP (OSBORNE E GAEBLER, 1994), linha de
pensamento que busca a substituição do modelo burocrático da administração pública por
outro de caráter gerencial, baseado em modelos empresariais.

Liderança

Pessoas
Resultados

Gestão
Controle Estratégica de
programas
Social governamentais
Planejamento

Execução
Comunicação Orçamentária

Controle
Gerencial

Figura 3. Temas fundamentais para a gestão estratégica de programas governamentais.

Fonte: Elaborado pelo Autor
Para a consecução do objetivo desta pesquisa estes oito temas foram distribuídos em
cinco perspectivas, constituindo-se em elementos essenciais do Mapa Estratégico para a
gestão de programas governamentais.

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 Construindo um Mapa Estratégico
Para a adoção deste valioso sistema pelo setor público algumas adaptações são
necessárias. Kaplan e Norton (2004) indicam que as organizações do setor privado, de
qualquer setor econômico, podem adotar como missão uma perspectiva financeira
homogênea: o aumento do valor para os acionistas. O mesmo não pode ser com as
organizações públicas. Estas abrangem um conjunto amplo e diversificado de missões. Por
isso devem definir seu impacto social e seus objetivos de maneira diferente.
Em decorrência disso, algumas perspectivas do Balanced Scorecard foram
readequadas para a construção deste modelo em atenção aos princípios e aos objetivos da
administração pública. Desta forma, no modelo proposto, a perspectiva financeira foi
convertida na perspectiva dos Resultados, a perspectiva dos Clientes passou a ser a
perspectiva da Sociedade e as perspectivas dos Processos Internos e do Aprendizado e
Conhecimento foram mantidas.
Mas, a maior inovação do modelo apresentado na figura 4 foi a inclusão da
perspectiva Poder e Política que deverá impulsionar as demais perspectivas para o alcance do
objetivo principal da gestão estratégica: a efetividade do programa público.
Ao distribuir os temas encontrados na Figura 3 sobre as cinco perspectivas propostas
chega-se ao modelo básico do Mapa Estratégico para Gestão de Programas Públicos, ilustrado
pela Figura 4. Esse modelo tem como objetivo a representação gráfica da orientação
estratégica do líder político empenhado na implementação dos programas de seu governo.
EFETIVIDADE DO PROGRAMA

AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DO PROGRAMA

Resultados
Resultados significativos para a comunidade e impacto nos indicadores sócio-econômicos

CONTROLE SOCIAL
Sociedade
Relacionamento com a sociedade

PLANEJAMENTO EXECUÇÃO CONTROLE COMUNICAÇÃO

Planejamento ORÇAMENTÁRIA GERENCIAL Divulgação dos
objetivo, realista e Efetividade do Utilização de objetivos, metas e
Processos
viável orçamento planejado ferramentas de estágios de
Internos
gestão execução do
programa ao seus
componentes

Aprendizagem PESSOAS
e Crescimento Capacitação, avaliação e valorização dos servidores

LIDERANÇA POLÍTICA
Poder e Política
Exercício efetivo da liderança política

Figura 4 – Mapa Estratégico para Gestão Pública Estratégica

Fonte: Elaborado pelo Autor

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 Na dinâmica do modelo, as relações de causa e efeito são desencadeadas a partir da
atuação da liderança política na condução da relação conflituosa entre política e administração
que ocorre na perspectiva do Poder e Política. A ação da liderança política impulsionará,
então, o desempenho das pessoas (servidores públicos) na perspectiva do Aprendizado e
Crescimento. As pessoas, por sua vez, serão indutoras de melhoria nos processos que
ocorrem na perspectiva dos Processos Internos. Em razão disso, a eficiência e eficácia dos
processos internos serão identificadas pelo controle do cidadão na perspectiva da Sociedade
que, finalmente, refletirá no desempenho do programa – perspectiva dos Resultados, obtendo-
se ao final a efetividade do programa.
Os temas estratégicos de cada perspectiva do mapa estratégico proposto na figura 4
situam-se no contexto da mudança paradigmática de uma administração pública burocrática
auto-referida (MATIAS-PEREIRA, 2007) para uma administração pública gerencial, voltada
para o cidadão e para a obtenção de resultados. Devem, ainda, ser analisados a partir de uma
visão mais crítica e ampliada da administração estratégica. Para isso se analisará cada
perspectiva do Mapa Estratégico tendo como referência os Cinco P’s da estratégia, os
conceitos de estratégia deliberada e estratégia emergente, além dos fundamentos de dez
escolas de estratégia identificadas por Henry Mintzberg, Bruce Ahlstrand e Joseph Lampel
(2000).

Perspectiva de Poder e Política

A liderança política é fundamental no modelo proposto. É através dela que,
aproveitando Weber (1999), deve-se buscar o equilíbrio entre política e administração. O
principal objetivo deste tema é trabalhar a capacidade da liderança enfrentar as pressões
políticas, externas e internas, seja por parte dos aliados para a ocupação da administração com
critérios políticos seja por parte da administração, que detém o poder do conhecimento
técnico, na usurpação da função política.
Segundo Hersey e Blanchard, “uma das características da liderança é que os líderes
exercem poder” (1986). Quando as pessoas levam outros a realizar um determinado trabalho
em virtude de sua posição na organização exerce poder de posição. Por outro lado as pessoas
que derivam seu poder dos seus subordinados têm poder pessoal. O poder de posição flui de
cima para baixo. O poder pessoal vem de baixo, vem dos subordinados. (HERSEY E
BLANCHARD, 1986).
Seria ideal se o líder tivesse os dois tipos de poder. Porém, isso nem sempre é
possível. Obviamente um político eleito detém o poder de posto. Seu poder é legitimado pelas
urnas. Porém, isso não é o suficiente para a maximização da eficácia da organização. O líder
deve também buscar desenvolver o poder pessoal na medida em que isso significa que as
pessoas estariam dispostas a seguir o líder vendo nos objetivos dele a satisfação dos seus
próprios objetivos. Ocorre que “o poder pessoal é um fenômeno do dia-a-dia: pode ser ganho
e perdido” (HERSEY E BLANCHARD, 1986).
Como demonstrado na Figura 5, Hersey e Blanchard (1986) apresentam, além do
poder de posto e do poder pessoal, outras bases de poder que podem ser identificadas como
possíveis meios para influenciar com sucesso o comportamento de outros indivíduos.
Para Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000), a estratégia a partir da perspectiva de
poder macro consiste, em primeiro lugar, do gerenciamento da demanda de diferentes agentes
– tanto internos quanto externos – e, em segundo lugar, de se fazer uso seletivo dos mesmos
em benefício da organização.

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 Poder de Coerção Baseado no temor.

Poder de Baseado na posição ocupada pelo

Legitimidade líder.

Poder de Baseado na experiência, habilidade

Competência e conhecimento que o líder possui.
Bases de
Poder Baseado no poder do líder de
Poder de
Recompensa recompensar os outros.

Poder de Baseado nas características pessoais

Referência do líder.

Poder de Baseado na posse ou acesso, por parte

Informação do líder, a informações, consideradas
importantes pelos outros.

Poder de Baseado nas “conexões” do líder com

Conexão pessoas importantes ou influentes
dentro e fora da organização.
Figura 5. Bases de Poder.
Fonte: Hersey e Blanchard (1986, p. 220).

Por outro lado, a estratégia pode expressar-se, fundamentalmente, por intermédio da

visão do líder. Ou seja, uma representação mental de estratégia, criada ou ao menos expressa
na cabeça do líder. Essa é uma característica da escola empreendedora na administração
estratégica. “Essa visão serve como inspiração e também como um senso daquilo que precisa
ser feito - uma idéia guia, se você preferir” (MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL,
2000).
No mapa estratégico proposto na figura 4 a liderança política, inserida na perspectiva
do Poder e da Política, sustenta todas as estratégias das demais perspectivas e influencia
diretamente na execução da estratégia por parte dos servidores, inseridos na perspectiva de
Aprendizagem e Crescimento.

Perspectiva de Aprendizagem e Crescimento

Para Norton e Kaplan (2004) a perspectiva do aprendizado e crescimento tem como
objetivo alinhar os ativos intangíveis - compostos pelo capital humano, capital da informação
e capital organizacional - com a estratégia da organização.
O alinhamento dos ativos intangíveis à estratégia representa um grande desafio para a
administração pública. Geralmente, esses ativos estão desconectados de qualquer tipo de
estratégia. Nesse caso, o líder deve enfrentar a resistência de uma burocracia auto-referida e,
muitas vezes, sem capacidade de gerar valor para a sociedade.
A própria estratégia, quando se trata de pessoas, informação e cultura na organização
pública deve ser pensada além da visão congeladora do planejamento estratégico. Nessa
direção, duas escolas do pensamento estratégico podem ajudar na definição ou na
identificação da estratégia da organização pública.
A primeira, chamada de escola cognitiva, diz basicamente que é preciso compreender
a mente humana, assim como o cérebro humano, para entender a formação da estratégia.
Assim, ela é um processo cognitivo que tem lugar na mente do estrategista, emergindo como

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perspectivas que dão forma à maneira pela qual as pessoas lidam com informações vindas do
ambiente (MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL, 2000).
A segunda escola, e ainda mais importante, é a escola do aprendizado. Nessa escola
observa-se a importância do conceito de estratégia emergente.
[...] o conceito de estratégia emergente abre a porta para o aprendizado estratégico,
porque reconhece a capacidade da organização para experimentar. Uma ação isolada
pode ser empreendida, o feedback pode ser recebido e o processo pode prosseguir
até a organização convergir sobre o padrão que passa a ser sua estratégia.
(MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL, 2000, p. 143).
Ao contrário da estratégia deliberada que focaliza o controle – certificando-se de que
as intenções gerenciais são realizadas em ação, a estratégia emergente focaliza o aprendizado.
Assim, para essa escola “[...] as estratégias emergem quando as pessoas, algumas vezes
atuando individualmente mas na maioria dos casos coletivamente, aprendem a respeito de
uma situação tanto quanto a capacidade de sua organização de lidar com ela”. (MINTZBERG,
AHLSTRAND E LAMPEL, 2000, p. 134). Nesse sentido, o processo de formação da
estratégia pode receber contribuições de pessoas informadas de qualquer parte da
organização.
Outra escola que também pode contribuir no processo de formação da estratégia na
administração pública é a chamada escola cultural. Nela a estratégia é resultado de um
processo de interação social, baseado nas crenças e nas interpretações comuns aos membros
de uma organização (MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL, 2000, p. 134).
Coloque o poder diante de um espelho e a imagem invertida que você vê é a cultura.
O poder toma a entidade denominada organização e a fragmenta; a cultura junta uma
coleção de indivíduos em uma entidade integrada chamada organização. De fato,
aquele focaliza principalmente o interesse próprio e esta, o interesse comum.
(MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL, 2000, p. 194).
De fato, o político não pode de forma alguma ignorar a estrutura e a cultura da
organização. O ideal é que busque compreendê-las e, se não for possível, utilizá-las a seu
favor. Os criadores do balanced Scorecard já identificaram que a estrutura é provavelmente o
maior empecilho à mudança nas empresas. Para David Norton:
As empresas estão aceitando sua organização como ela é, pois existem razões para
que seja assim, e há muita coisa boa nisso. Em vez de brincar com a estrutura, estão
brincando com o sistema. Essas empresas estão definindo um processo de
planejamento que se encaixa na organização existente, um sistema de incentivos que
permeia a organização. Então, tudo sobre gestão de estratégia que observamos nessa
companhias de sucesso – e escrevemos sobre isso - é basicamente uma maneira de
se entranhar nas tradicionais estruturas de poder, de atravessar os silos e feudos, sem
mudar nada. O alinhamento é realmente a abordagem da organização. (NORTON,
2007, p.107).
O gestor público deve ter a capacidade de compreender que uma alteração
significativa na orientação estratégica da organização dificilmente se concretizará a partir de
um esforço formal de planejamento. A resistência da burocracia ocorre justamente devido à
imposição de um planejamento que não corresponde ao que realmente ocorre na organização.
O que as escolas, cognitiva, de aprendizado e cultural demonstram é que não pode haver uma
separação entre formulação e implementação, entre pensar e agir. Um caminho para a gestão
pública estratégica, principalmente em relação aos ativos intangíveis, é a identificação de
padrões de comportamento que funcionam e o alinhamento da organização a essa estratégia.

Perspectiva dos Processos Internos

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 Esta perspectiva apresenta temas estratégicos que devem impulsionar a organização na
direção de resultados voltados para a sociedade. Na administração pública essa perspectiva
tem sua tradução explícita na definição do princípio da eficiência introduzido no caput do art.
37 da Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional n.º 19, de 4 de junho de 1998.
Para Alexandre de Moraes (1999, p. 294):
O princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e
indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas
competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem
burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios
legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos,
de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social.
No setor público o instrumento mais importante aplicado na busca dessa eficiência é o
processo de planejamento e orçamento. Para Giacomoni (2001) a integração entre plano
plurianual e orçamento anual é explicitada por meio do papel cumprido pela Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) que, além da função de orientar a elaboração dos orçamentos anuais,
destaca do Plano Plurianual (PPA) as prioridades e as metas a serem executadas no orçamento
anual. A figura 6 busca representar esse processo.

ELABORAÇÃO E ELABORAÇÃO E REVISÃO DE

REVISÃO DO PLANO PLANOS E PROGRAMAS
PLURIANUAL - PPA NACIONAIS, REGIONAIS E
SETORIAIS

CONTROLE DE AVALIAÇÃO ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO

DA EXECUÇÃO DA LEI DE DIRETRIZES
ORÇAMENTÁRIA ORÇAMENTÁRIAS

ELABORAÇÃO DA PROPOSTA
ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
EXECUÇÃO
ORÇAMENTÁRIA

DISCUSSÃO, VOTAÇÃO E
APROVAÇÃO DA LEI
ORÇAMENTÁRIA

Figura 6 – Processo integrado de planejamento e orçamento.

Fonte: Giacomoni (2001, p. 194)

Esse é um tipo de planejamento considerado convencional e insatisfatório.

Instabilidade política, incertezas econômicas, deficiências técnicas, falta de dados e a
inexistência de sistemas administrativos adequados são alguns fatores apontados pelo seu
fracasso. (GIACOMONI, 2001).
Por seu caráter legal e impositivo o processo de planejamento e orçamento, com uma
influência marcante da escola de planejamento, não permite muitas possibilidades ao
administrador público na construção da gestão estratégica. A separação entre formulação e
implementação é visível. Nesse caso estratégias emergentes acabam sendo descartadas devido
a um engessamento da organização provocado por um planejamento formal e distante das
necessidades sociais.

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 As considerações sobre a escola de aprendizagem apresentadas na perspectiva dos
ativos intangíveis também devem ser observadas em relação aos temas estratégicos da
perspectiva dos processos internos. O desafio do líder deve ser buscar uma execução
orçamentária mais eficiente, se possível fazendo uso das estratégias emergentes na
organização. A sua consistência pode gerar padrões que acabarão por influenciar a elaboração
do orçamento anual seguinte e, assim, conseguir uma aproximação maior entre o
planejamento e a execução do orçamento. Nesse sentido, além do uso adequado de
ferramentas de controle gerencial, o líder deve fazer uso de uma comunicação eficiente com
os chamados stakeholders, ou seja, todos aqueles com interesse ou participação no programa,
sejam eles internos ou externos.

Perspectiva da Sociedade
A cultura do controle social no Brasil ganhou impulso, principalmente, a partir da
reforma gerencial do aparelho do Estado em 1995. Parte da tentativa de substituição de uma
administração burocrática auto-referida por uma administração pública gerencial orientada
para o cidadão e para a obtenção de resultados.
O objetivo é construir um Estado que responda às necessidades de seus cidadãos; um
Estado democrático, no qual seja possível aos políticos fiscalizar o desempenho dos
burocratas e estes sejam obrigados por lei a lhes prestar contas, e onde os eleitores
possam fiscalizar o desempenho dos políticos e estes também sejam obrigados por
lei a lhes prestar contas. (BRESSER PEREIRA, 2003, p. 36).
Nesta mesma direção Matias Pereira (2002) entende que o principal propósito da
reforma gerencial é o de assegurar os mecanismos necessários ao aumento da eficácia,
eficiência e efetividade da administração pública. Acrescenta, também, a necessidade de
tornar mais democrática a relação entre o Estado e a sociedade. Para ele “[...] a questão da
transparência das ações governamentais surge como uma prática indispensável para o
fortalecimento da democracia, bem como de legitimação do esforço de modernização da
administração pública, especialmente nas questões que envolvem os resultados e a
responsabilidade dos funcionários”. (MATIAS PEREIRA, 2002, p.7).
Em virtude desta mudança de paradigma de uma administração pública burocrática
voltada para o processo e seus próprios interesses para uma administração pública gerencial
em que o foco passa a ser o cidadão, evidentemente o controle social passa a ser um fator de
elevada importância na gestão estratégica da organização. Assim, a comunicação institucional
torna-se um elemento de ligação entre o Estado e a sociedade, permitindo a esta maior
conhecimento das atividades que o Estado empreende para atender às suas demandas, a
relevância dessas medidas e a efetividade dos resultados obtidos.
Elemento presente no ordenamento jurídico do país, o controle social pode apresentar,
no entanto, características negativas a uma gestão estratégica. A disfuncionalidade mais
importante que acomete o sistema de controle social, principalmente quando ele é exercido
por conselhos representativos da sociedade, é a ocupação desses conselhos por membros de
partidos políticos. Então, os interesses defendidos não são mais os da sociedade em geral, mas
sim de grupos políticos que podem até inviabilizar a execução de um programa.

Outro risco que se corre é a utilização do conceito de controle social para transferir
para a sociedade as funções próprias do Estado. Neste sentido Francisco Longo expressa sua
preocupação ao ser questionado sobre o papel do controle social sobre a gestão:

12
 [...] gostaria de dizer algo que vai contra a corrente de certas idéias sobre
participação social, especialmente na América Latina. Melhorar a gestão pública é
tarefa dos governos. Se os governos não o fazem, igualmente não o fará a sociedade
civil. Não podemos utilizar o controle social como mecanismo para eximir os
governos de suas responsabilidades. Em países castigados pelo mau governo, pela
corrupção, pela captura do Estado, existe um estado de ânimo que estimula um certo
tipo de pensamento: “com esses políticos, com esses mecanismos, com essas classes
políticas não há nada a fazer; temos de criar os mecanismos de controle social, de
pressão”. Defendo que, apesar de tudo, a solução é continuar apostando em melhores
governos. O que eu quero dizer é que o contrário de uma má representação política é
uma boa representação política, e não a participação social. As democracias
modernas são democracias representativas. Os mecanismos de transparência, de
prestação de contas e de controle social são extremamente valiosos e importantes,
mas não substituem os mecanismos básicos (LONGO, 2007).

Uma gestão estratégica orientada para o cidadão não pode prescindir do controle social
como referência de efetividade de suas ações. No entanto, o gestor deve ter o cuidado para,
em virtude desta orientação, não transferir responsabilidades da sua administração para a
sociedade e muito menos ter a orientação estratégica de sua gestão prejudicada por influências
partidárias nos conselhos sociais.

Perspectiva dos Resultados

A orientação da administração para as demandas e necessidades da sociedade deve,

agora, ser comprovada através da avaliação dos resultados dos programas desenvolvidos.
Aqui, também se verifica o risco da separação entre o planejamento e a execução. Como foi
observado por Costa e Castanhar (2003, p. 970), “Durante anos, a produção de conhecimento
técnico na busca de melhoria dos padrões de gerenciamento do setor público sempre esteve
muito mais voltada para os processos de formulação de programas do que para os
relacionados à sua implementação e avaliação”. Esse desencontro entre o que foi planejado e
os resultados obtidos gera descrédito da sociedade em relação ao sistema de planejamento e
orçamento do Estado o que contraria o modelo da administração pública gerencial que tem o
foco principal no atendimento dos interesses da sociedade.

Neste contexto deve ser inserida na administração pública a abordagem de avaliação

de programas orientada para resultados, como componente fundamental de aferição da
efetividade das ações do governo e como estímulo ao desenho de programas que incorporem
mecanismos de feedback que capacitem os gerentes e os policymakers a avaliarem o
funcionamento dos programas em termos de sua implantação e do atingimento dos objetivos
estabelecidos e seus impactos, com implicação ao desenvolvimento de sistemas de
mensuração de insumos, carga de trabalho, produtos, resultados, eficiência e produtividade,
satisfação do beneficiário e do empregado, qualidade do serviço e rapidez de sua prestação.
(CAVALCANTI e OTERO, 1997, p. 4).

Há diversos instrumentos que podem auxiliar na implementação desta estratégia.

Nesse artigo foi proposto o modelo de Balanced Scorecard. O Mapa Estratégico proposto na
figura 4 como descrição da macroestratégia do gestor público pode ser adaptado e aplicado
especificamente a cada programa público considerado estratégico. (NORTON E KAPLAN,
2004).

A aplicação destas ferramentas deve somar-se ao esforço de consolidação do modelo

de administração pública gerencial, voltada para resultados e focada no cidadão. Para Norton

13
e Kaplan (2004, p. 55) “O Mapa Estratégico descreve a lógica da estratégia, mostrando com
clareza os objetivos dos processos internos críticos que criam valor e os ativos intangíveis
necessários para respaldá-los. O Balanced Scorecard traduz os objetivos do Mapa Estratégico
em indicadores e metas”. Para eles, não se pode gerenciar o que não se pode medir. E, não se
pode medir o que não se pode descrever. Essa expressão é traduzida na equação:

Resultados Notáveis = Descrição da Estratégia (Mapa Estratégico) + Mensuração da

Estratégia (BSC) + Gestão da Estratégia.

CONCLUSÃO

A superação definitiva do modelo burocrático de administração pública pelo modelo

de administração pública gerencial depende que este apresente uma resposta adequada ao
problema central da burocracia que, segundo Max Weber, não é gerencial, mas político, e
nasce do conflito entre política e administração.
Este estudo indica a possibilidade de se alcançar o equilíbrio entre política e
administração por intermédio de uma gestão pública estratégica. No contexto de uma
administração pública gerencial, este equilíbrio possibilita alcançar a efetividade dos
programas governamentais, resultando no atendimento das reais necessidades do cidadão.
Isto exige o entendimento de que o processo de criação da estratégia é complexo e vai
além da elaboração de um plano onde a formulação está dissociada da implementação. É
preciso identificar os principais temas que deverão orientar a construção da estratégia da
organização, bem como compreender a importância das estratégias emergentes e as
peculiaridades de cada escola de administração estratégica.
Neste artigo foi proposto um instrumento de aplicação que reúne um conjunto de
temas estratégicos fundamentais que necessitam de implementação por parte do gestor
público. Por meio de um Mapa Estratégico estes temas foram distribuídos em cinco diferentes
perspectivas interligadas numa cadeia de relações de causa e efeito que levam, ao final, à
efetividade do programa governamental.
Assim, a liderança política, que para Max Weber pode equilibrar o conflito entre
política e administração, está na base dessa cadeia na perspectiva de poder e política,
sustentando todas as outras. As ações bem sucedidas nessa perspectiva deverão impulsionar o
sucesso na relação com as pessoas, peça-chave da perspectiva de aprendizado e crescimento.
Os elementos dessa perspectiva, por sua vez, induzirão melhorias no desempenho dos
processos constantes na perspectiva de processos internos. A eficiência dos processos
internos será divulgada pela comunicação institucional e identificada pelo controle social na
perspectiva da sociedade que, terá impacto nos indicadores de desempenho do programa
constantes na perspectiva de resultados. O resultado final desse processo é a constatação da
efetividade do programa.
O modelo proposto apresenta, com base na teoria, possibilidades concretas ao gestor
público para a implementação de uma gestão pública estratégica dos programas
governamentais. Configura-se em uma ferramenta que se molda às características de cada
programa permitindo a disseminação da estratégia e o alinhamento de toda a organização, não
apenas dos responsáveis diretos pela sua execução, com os objetivos do programa.
Como uma aproximação da realidade, este instrumento não requer para sua aplicação
um domínio amplo dos conceitos de Balanced Scorecard e Mapas Estratégicos, nem dos
fundamentos das diferentes escolas de administração estratégica. No entanto, para que se
obtenha a efetividade dos programas governamentais verificou-se ser necessário, antes de
14
tudo, o envolvimento da liderança política cuja atuação desencadeará uma cadeia de relações
de causa e efeito que podem conduzir à efetividade da ação governamental através da geração
de valor para a sociedade.
O escopo desta pesquisa foi a construção de uma ferramenta de gestão estratégica cuja
utilização permita algum equilíbrio na relação conflituosa entre política e administração. Em
virtude desta limitação fica como sugestão de pesquisas futuras a aplicação do modelo em
casos concretos para a observação da capacidade de compreensão do instrumento pelos atores
envolvidos, bem como para a comparação dos resultados em uma amostra de programas
durante um ciclo orçamentário, analisando seus resultados e comparando-os com os
resultados de programas semelhantes em uma amostra de controle.

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